FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT MENGOZZI – MÅL C‑118/10 KOMMISSIONEN MOT RÅDET

1. Kommissionen har i förevarande mål yrkat att domstolen ska ogiltigförklara rådets beslut 2009/991/EU av den 16 december 2009 om beviljande av statligt stöd från myndigheterna i Republiken Lettland för inköp av jordbruksmark mellan den 1 januari 2010 och den 31 december 2013 (nedan kallat det angripna beslutet).

2. I tre andra mål där talan väckts parallellt har kommissionen angripit tre beslut av rådet avseende samma typ av stöd som beviljats av Republiken Litauen (mål C-111/10), Republiken Polen (mål C-117/10) och Republiken Ungern (mål C-121/10).

3. I samtliga mål uppkommer samma delikata fråga: Ska ett förslag till lämpliga åtgärder som kommissionen har lämnat inom ramen för den fortlöpande granskningen av befintliga stödordningar i medlemsstaterna enligt artikel 108.1 FEUF (eller artikel 88.1 EG, vad gäller mål C-117/10) anses utgöra ett slutgiltigt ställningstagande av denna institution rörande den aktuella stödordningens förenlighet med den gemensamma marknaden, vilket kan hindra rådet från att utöva den behörighet som det har getts enligt artikel 108.2 tredje stycket FEUF (eller artikel 88.2 tredje stycket EG) att godkänna stöd, med avvikelse från artikel 107 FEUF (eller artikel 87 EG) och andra tillämpliga bestämmelser, om detta är motiverat på grund av exceptionella omständigheter?

I – Tillämpliga bestämmelser

4. I artikel 108.1 FEUF föreskrivs följande:

”Kommissionen ska i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande granska alla stödprogram som förekommer i dessa stater. Den ska till medlemsstaterna lämna förslag till lämpliga åtgärder som krävs med hänsyn till den pågående utvecklingen eller den inre marknadens funktion.”

5. I artikel 108.2 tredje och fjärde styckena FEUF föreskrivs följande:

”På begäran av en medlemsstat kan rådet enhälligt besluta att stöd som denna stat lämnar eller avser att lämna ska anses vara förenligt med den inre marknaden, med avvikelse från bestämmelserna i artikel 107 eller de förordningar som avses i artikel 109, om ett sådant beslut är motiverat på grund av exceptionella omständigheter. Om kommissionen beträffande ett sådant stöd redan har inlett det förfarande som avses i första stycket av denna punkt, ska kommissionen – i sådana fall där staten har lämnat in en begäran till rådet – skjuta upp förfarandet till dess rådet har tagit ställning till statens begäran.

Om rådet inte har tagit ställning till nämnda begäran inom tre månader efter det att den inlämnats, ska kommissionen fatta beslut i ärendet.”

6. Vad beträffar redogörelsen för de relevanta bestämmelserna i kapitel 4 i bilaga IV till akten om Lettlands anslutning till Europeiska unionen (nedan kallad 2003 års anslutningsakt), i förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget, i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till jordbrukssektorn (nedan kallade 2000 års riktlinjer för jordbrukssektorn) och i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till jordbruk och skogsbruk 2007–2013 (nedan kallade 2007–2013 års riktlinjer för jordbrukssektorn), hänvisar jag till punkterna 5–16 i det förslag till avgörande som jag föredragit i dag i mål C-117/10, med hänsyn till att de tillämpliga bestämmelserna i förevarande mål och i mål C-117/10 väsentligen sammanfaller.

7. I ett meddelande som offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 15 mars 2008 noterade kommissionen, i enlighet med artikel 19.1 i förordning nr 659/1999, Lettlands ”uttryckliga och ovillkorliga samtycke” till förslagen till lämpliga åtgärder i punkt 196 i 2007–2013 års riktlinjer för jordbrukssektorn, vilket de lettiska myndigheterna skriftligen hade meddelat kommissionen den 20 februari 2007.

II – Bakgrund till tvisten och det angripna beslutet

8. I ett meddelande som offentliggjordes av kommissionen år 2005 avseende stöd som anmälts i enlighet med det förfarande som föreskrivs i punkt 4 i kapitel 4 i bilaga IV till 2003 års anslutningsfördrag, vilka de medlemsstater som anslöt sig år 2004 ville skulle betraktas som befintligt stöd enligt artikel 88.1 EG till och med utgången av det tredje året efter anslutningen, finns det – bland de åtgärder som Lettland anmälde – en stödordning kallad ”Program för beviljande av krediter för inköp av jordbruksmark”.

9. Lettland införde ovannämnda stödordning år 2002. Tillämpningen av stödordningen avbröts dock den 1 januari 2006, eftersom den kreditlina som föreskrevs för detta ändamål var uttömd i slutet av år 2005. Stöden beviljades jordbrukare (fysiska eller juridiska personer) i form av räntesubventioner för långfristiga lån (upp till tjugo år) avsedda att finansiera investeringar. Det uppställdes särskilda villkor för subventionen, avseende räntesatsen, maximibeloppet för lånet, den procentandel av låntagarens inkomster som jordbruksproduktionen utgör, låntagarens skatterättsliga ställning och situationen vad gäller låntagarens eget kapital (som huvudsakligen ska tillhöra lettiska medborgare eller personer som är stadigvarande bosatta i landet).

10. Genom skrivelse av den 30 maj 2005 anmodade kommissionen medlemsstaterna att inge förslag till den i syfte att förenkla bestämmelserna om stöd inom jordbrukssektorn. Flera medlemsstater begärde att kommissionen skulle bibehålla möjligheten att bevilja stöd till investeringar som avser inköp av jordbruksmark, genom att föreslå att artikel 4.8 i förordning nr 1857/2006 skulle tas bort och att inköp av jordbruksmark skulle inkluderas bland de stödberättigande utgifterna i fråga om investeringsstöd, såsom redan föreskrevs i 2000 års riktlinjer för jordbrukssektorn. Lettland lade inte fram något förslag med den innebörden.

11. Genom skrivelse av den 17 november 2009 riktad till rådet (jordbruk och fiske) begärde de lettiska myndigheterna att stöden för inköp av jordbruksmark i Lettland undantagsvis skulle godkännas med stöd av artikel 88.2 tredje stycket EG. Den 3 december 2009 översände denna medlemsstat vissa kompletterande upplysningar till rådet. Den 16 december 2009 antog rådet enhälligt det angripna beslutet (varvid åtta delegationer lade ned sina röster). Artikel 1 i nämnda beslut har följande lydelse:

”De [lettiska] myndigheternas exceptionella statliga stöd för lån till köp av jordbruksmark, uppgående till högst 8 miljoner lettiska lats och beviljat mellan den 1 januari 2010 och den 31 december 2013, ska anses vara förenligt med den inre marknaden.”

12. Det stöd som förklarades vara förenligt med den inre marknaden beskrivs på följande sätt i skälen 9 och 10 i det angripna beslutet:

(”(9) Det statliga stöd som ska beviljas uppgår till 8 miljoner lettiska lats och bör möjliggöra köp av 70000 hektar jordbruksmark för cirka 1000 jordbrukare under perioden 2010–2013. Såväl statlig och kommunal mark som mark som ägs av fysiska personer är bidragsberättigande.

(10) Det statliga stödet kommer att beviljas i form av subventionering av betalningar av räntor på lån som täcker 4 procentenheter av bankens årliga ränta. Emellertid kommer, i fall då den årliga räntan understiger 4 procentenheter, den faktiska ränta som låntagaren betalat att återbetalas i sin helhet.”

III – Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden

13. Kommissionen har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 26 februari 2010, väckt förevarande talan. Genom beslut av den 16 september 2010 tilläts Republiken Litauen att intervenera till stöd för rådets yrkanden.

14. Kommissionen har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara det angripna beslutet och förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna. Rådet har yrkat att domstolen ska ogilla talan och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. Litauen har yrkat att domstolen ska ogilla talan.

IV – Talan

15. Kommissionen har åberopat fyra grunder till stöd för sin talan, vilka avser att rådet saknade befogenhet att anta det angripna beslutet, att maktmissbruk förekom, att principen om lojalt samarbete mellan institutionerna åsidosattes respektive att det gjordes en uppenbart oriktig bedömning.

A – Den första grunden: Rådet saknade befogenhet

16. Kommissionen har genom den första grunden, vilken avser att rådet saknade befogenhet, i huvudsak gjort gällande att det förslag till lämpliga åtgärder som lämnades i punkt 196 i 2007–2013 års riktlinjer för jordbrukssektorn, tillsammans med Lettlands godtagande av detta förslag, utgör ett ”beslut” genom vilket kommissionen förklarade att den stödordning som godkändes i det angripna beslutet avseende hela tillämpningsperioden för dessa riktlinjer, det vill säga fram till den 31 december 2013, var oförenlig med den gemensamma marknaden. Med stöd av domstolens dom av den 29 juni 2004 och av den 22 juni 2006 – för en analys av dessa domar hänvisar jag till punkterna 27–31 i det förslag till avgörande som jag föredragit i dag i mål C-117/10 – har kommissionen hävdat att enligt företrädesprincipen, vilken enligt dessa domar ligger till grund för kriteriet för fördelningen av de behörigheter som kommissionen och rådet har getts enligt artikel 108.2 FEUF, saknade rådet i förevarande fall befogenhet att anta det angripna beslutet.

17. Parternas diskussioner vid domstolen har i huvudsak aktualiserat fyra frågor. Den första frågan avser fastställandet av huruvida den stödordning för inköp av jordbruksmark som anmäldes av Lettland år 2004 behöll sin status som ”befintligt stöd” till och med den 31 december 2009, och således kunde bli föremål för förslaget till lämpliga åtgärder i punkt 196 i 2007–2013 års riktlinjer för jordbrukssektorn, vilket kommissionen har gjort gällande och vilket har bestridits av rådet (se nedan punkt 1). Den andra frågan avser statusen på den stödordning som godkändes i det angripna beslutet och gör det i synnerhet nödvändigt att bedöma huruvida – vilket kommissionen har hävdat – denna stödordning sammanfaller med den stödordning som var föremål för förslaget till lämpliga åtgärder i punkt 196 i ovannämnda riktlinjer eller huruvida – vilket rådet däremot har hävdat – stödordningen utgör ett nytt och separat stöd (se nedan punkt 2). Den tredje frågan avser verkningarna av ett förslag till lämpliga åtgärder som godtagits av den berörda medlemsstaten (se nedan punkt 3). Den fjärde frågan gör det slutligen nödvändigt att definiera räckvidden av det förslag till lämpliga åtgärder som lämnades i punkt 196 i 2007–2013 års riktlinjer för jordbrukssektorn och av Lettlands godkännande av detta (se nedan punkt 4).

1. Statusen på den stödordning för inköp av jordbruksmark som tillämpats av Lettland till och med den 31 december 2009

18. Kommissionens resonemang grundar sig på antagandet att den stödordning för att främja investeringar som avser inköp av jordbruksmark, vilken Lettland införde före dess anslutning till gemenskapen, aldrig har upphört att utgöra befintligt stöd i den mening som avses i artikel 108.1 FEUF från det datum då den anmäldes till kommissionen år 2004 fram till den 31 december 2009.

19. Rådet anser att detta antagande är felaktigt. Rådet har, för det första, hävdat att enligt punkt 4 i kapitel 4 i bilaga IV till 2003 års anslutningsakt kunde den stödordning som Lettland anmälde år 2004 anses som befintligt stöd endast fram till utgången av det tredje året efter anslutningen och att kommissionen inte hade rätt att förlänga tillämpningen av denna stödordning genom att lägga fram ett förslag till lämpliga åtgärder enligt artikel 108.1 FEUF, vilket den däremot gjorde i punkt 196 i 2007–2013 års riktlinjer för jordbrukssektorn. Vidare kan inte ett sådant förslag medföra ändringar i de primärrättsliga bestämmelserna, i förevarande fall den regel som föreskrivs i bilaga IV till 2003 års anslutningsakt. I det avseendet hänvisar jag till punkterna 44–47 i det förslag till avgörande som föredragits i dag i mål C-117/10, där jag har underkänt ett likalydande resonemang som anförts av rådet.

20. För det andra har rådet hävdat att den aktuella stödordningen inte längre gällde från och med den 31 december 2005, eftersom den kreditlina som fastställdes för stödordningen var uttömd i slutet av år 2005, vilket gjorde att inga nya lån beviljades av de lettiska myndigheterna från och med år 2006. I det avseendet vill jag påpeka att det framgår av de handlingar som kommissionen har ingett och som rådet inte har bestritt att den stödordning som Lettland anmälde till kommissionen år 2004 enligt det förfarande som föreskrivs i punkt 4 i kapitel 4 i bilaga IV till 2003 års anslutningsakt var avsedd att tillämpas till och med år 2023, att vissa tekniska ändringar gjordes i stödordningen under år 2007 och att det uttryckligen föreskrivs en möjlighet till ytterligare finansiering av stödordningen. Under dessa omständigheter anser jag att kommissionens slutsats är korrekt, nämligen att denna stödordning, även om den från och med år 2006 inte längre tillämpades, när som helst kunde aktiveras på nytt utan att det krävdes en ändring av lagstiftningen och utan att den upphörde att betecknas som en befintlig stödordning.

21. Följaktligen ska det konstateras, såsom kommissionen har hävdat, att den stödordning för inköp av jordbruksmark som Lettland anmälde år 2004 behöll sin status som befintlig stödordning i den mening som avses i punkt 4 i kapitel 4 i bilaga IV till 2003 års anslutningsakt fram till den 31 december 2009, det datum som föreskrivs i punkt 196 i 2007–2013 års riktlinjer för jordbrukssektorn för dess anpassning till dessa riktlinjer. Härav följer att nämnda stödordning faktiskt kunde bli föremål för lämpliga åtgärder i den mening som avses i artikel 108.1 FEUF och artikel 18 i förordning nr 659/1999.

2. Den stödordning som godkändes i det angripna beslutet

22. Det är ostridigt mellan parterna att både den stödordning som godkändes av rådet och den stödordning som Lettland anmälde år 2004 består i subventionering av betalningar av räntor på lån, avsedd att täcka 4 procentenheter av bankens årliga ränta. Vidare ska det noteras att i flera avsnitt i skrivelsen av den 17 november 2009 till rådet hänvisade de lettiska myndigheterna uttryckligen till den stödordning som inrättades i Lettland år 2002 och som anmäldes till kommissionen år 2004 som referensram för deras begäran, och det framgår till och med av lydelsen i denna skrivelse att nämnda medlemsstat i huvudsak begärde att rådet skulle tillåta den att ”på nytt aktivera” denna stödordning för perioden 2010–2013. De argument som rådet har anfört för att visa olikheterna mellan de båda stödordningarna, huvudsakligen i syfte att hävda att den stödordning som godkändes i det angripna beslutet har en annan giltighetstid, kommer att beviljas andra personer och grundar sig på nya faktiska och rättsliga omständigheter, kan enligt min mening inte godtas av samma skäl som angetts i punkterna 53, 54 och 56 i det förslag till avgörande som jag föredragit i dag i mål C‑117/10, vilka jag hänvisar till. Vad beträffar rådets påstående att genomförandet av den stödordning som godkändes i det angripna beslutet kommer att kräva att ett nytt regelverk antas, vill jag påpeka att det av skrivelsen av den 17 november 2009 till rådet klart framgår att den lettiska regeringen hade för avsikt att inte göra några andra väsentliga ändringar i den befintliga stödordningen än en refinansiering av denna.

23. I förevarande fall är det å andra sidan utrett att den kreditlina som år 2002 fastställdes av de lettiska myndigheterna, i syfte att finansiera den stödordning som anmäldes till kommissionen år 2004, var uttömd i slutet av år 2005 och att stödordningen inte finansierades ytterligare, åtminstone fram till det angripna beslutet. Det framgår av rättspraxis att refinansieringen av en stödordning för vilken medlemsstaten har anslagit en särskild budget och som har godkänts av kommissionen på grundval av en anmälan som omfattade denna budget utgör nytt stöd. Enligt min mening gäller denna rättspraxis i tillämpliga delar även i förevarande fall.

24. Jag anser således att den stödordning som i det angripna beslutet förklarades vara förenlig med den inre marknaden utgör ”nytt stöd” i den mening som avses i artikel 1 c i förordning nr 659/1999, eftersom den utgör ”en ändring av befintligt stöd”. Följderna av en sådan beteckning kommer att undersökas nedan (se nedan punkt 4).

3. Verkningarna av ett förslag till lämpliga åtgärder som godtagits av den berörda medlemsstaten

25. På grundval av de skäl som angetts i punkterna 62–72 i det förslag till avgörande som föredragits i dag i mål C-117/10, vilka jag hänvisar till, anser jag att ett förslag till lämpliga åtgärder som godtagits av den medlemsstat som förslaget riktar sig till utgör ett slutgiltigt ställningstagande av kommissionen rörande den aktuella stödordningens förenlighet med den inre marknaden, vilket medför liknande bindande rättsverkningar som ett beslut. En sådan rättsakt kan således enligt min mening, på grundval av domstolens praxis som angetts i punkt 15 i förevarande förslag till avgörande, förhindra antagandet av beslut enligt artikel 108.2 tredje stycket FEUF som står i strid med denna rättsakt.

26. Mot denna bakgrund ska jag nu övergå till att definiera räckvidden dels av ställningstagandet, angående huruvida stöden till inköp av jordbruksmark var förenliga med den inre marknaden, som kommissionen gjorde i samband med förslaget till lämpliga åtgärder i punkt 196 i 2007–2013 års riktlinjer för jordbrukssektorn, dels av de skyldigheter som Lettland åtog sig genom att godta detta förslag. Ett eventuellt konstaterande att rådet saknade befogenhet att anta det angripna beslutet beror nämligen på utgången av denna dubbla prövning. I förevarande fall ska dessutom betydelsen av den slutsats som jag har dragit ovan i punkt 23 undersökas, enligt vilken den stödordning som rådet godkände utgör en ändring av en befintlig stödordning i den mening som avses i artikel 1 c i förordning nr 659/1999.

4. Räckvidden av de lämpliga åtgärderna i punkt 196 i 2007–2013 års riktlinjer för jordbrukssektorn och av Lettlands godtagande

27. I punkt 74 i det förslag till avgörande som föredragits i dag i mål C-117/10 har jag påpekat att det visserligen är riktigt att det i 2007–2013 års riktlinjer för jordbrukssektorn har slagits fast att stöd till investeringar avseende inköp av jordbruksmark som inte överensstämmer med artikel 4.8 i förordning nr 1857/2006 i princip är oförenligt med den gemensamma marknaden. Detta ställningstagande kan dock inte i sig anses som slutgiltigt, eftersom kommissionen, enligt punkt 183 i nämnda riktlinjer, hur som helst är skyldig, när det gäller individuella stödåtgärder eller stödordningar som ska införas, att fastställa och förklara att sådant stöd är oförenligt med den inre marknaden genom det kontrollförfarande som föreskrivs i artikel 108 FEUF. Av det skälet har jag underkänt kommissionens resonemang, vilket har upprepats inom ramen för talan i förevarande mål, att 2007–2013 års riktlinjer för jordbrukssektorn ”förklarar” allt stöd – och således även stöd som ännu inte har införts – till investeringar avseende inköp av jordbruksmark som inte överensstämmer med riktlinjerna oförenligt med den inre marknaden från och med den 31 december 2007 till och med den 31 december 2013. Som rådet och den litauiska regeringen, vilken har intervenerat i förevarande mål, helt riktigt har påpekat skulle det nämligen, om detta resonemang godtogs, innebära att kommissionen tillerkändes normgivningskompetens med avvikelse från de förfaranden som föreskrivs i artikel 108 FEUF.

28. I det sammanhanget är det på grundval av den sammanlagda effekten av det förslag till lämpliga åtgärder som lämnades i punkt 196 i 2007–2013 års riktlinjer för jordbrukssektorn och av den skyldighet som den berörda medlemsstaten åtog sig som jag, i ovannämnda förslag till avgörande, har slagit fast att kommissionens ställningstagande avseende de stödordningar för inköp av jordbruksmark som förekom i denna medlemsstat hade slutgiltig karaktär och var sådant att det utgjorde hinder för rådets befogenhet enligt artikel 88.2 tredje stycket EG (se punkterna 75 och 76).

29. I förevarande fall gav Lettland skriftligen sitt ”uttryckliga och ovillkorliga” samtycke till de åtgärder som kommissionen föreslog i punkt 196 i 2007–2013 års riktlinjer för jordbrukssektorn, och åtog sig följaktligen en skyldighet att ändra den stödordning för inköp av jordbruksmark som anmäldes till kommissionen år 2004 senast den 31 december 2009. Lettland åsidosatte denna skyldighet, genom att bibehålla stödordningen och genom att underlåta att ändra denna.

5. Slutsatser beträffande rådets befogenhet att anta det angripna beslutet

30. I förevarande fall ska det även undersökas vilka konsekvenser som följer av den omständigheten att det stöd som det angripna beslutet avser utgör ”nytt stöd” i den mening som avses i artikel 1 c i förordning nr 659/1999.

31. Det framgår av den rättspraxis som nämnts ovan i punkt 16 i förevarande förslag till avgörande att en sådan omständighet inte i sig är avgörande för att utesluta rådets befogenhet enligt artikel 108.2 tredje stycket FEUF. Som jag redan har påpekat i punkt 50 i det förslag till avgörande som jag föredragit i dag i mål C-117/10, underkände nämligen domstolen, i domen av den 29 juni 2004 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, ett liknande argument som anfördes av rådet och klargjorde, genom att ge företräde åt ett synsätt baserat på en analys av de aktuella åtgärdernas verkningar, att denna institutions befogenhet enligt artikel 108.2 tredje stycket FEUF kan vara utesluten inte bara med avseende på en stödåtgärd som av kommissionen redan har förklarats vara oförenlig med den gemensamma marknaden, utan även med avseende på en annan åtgärd, vilken kan betecknas som ”nytt stöd”, om det mellan dessa båda åtgärder finns ett sådant samband att det vore långsökt att göra åtskillnad mellan dessa.

32. I förevarande fall anser jag att det finns ett sådant samband mellan den stödordning som de lettiska myndigheterna anmälde till kommissionen år 2004 och refinansieringen av denna stödordning. Genom att godkänna en sådan refinansiering befriade rådet faktiskt Lettland från den skyldighet att ändra stödordningen som denna medlemsstat hade åtagit sig gentemot kommissionen, vilket därigenom rättfärdigade åsidosättandet av en överenskommelse som ingåtts med tillämpning av artikel 88.1 EG. Det angripna beslutet fick till konsekvens att verkningarna av kommissionens slutgiltiga ställningstagande i punkt 196 i 2007–2013 års riktlinjer för jordbrukssektorn beträffande nämnda stödordnings förenlighet med den gemensamma marknaden undanröjdes.

33. Under dessa omständigheter föreslår jag att domstolen ska bifalla talan såvitt avser den första grunden och, med tillämpning av den rättspraxis som angetts ovan i punkt 16 i förevarande förslag till avgörande, förklara att rådet saknade befogenhet att anta det angripna beslutet. Enligt min mening ska således kommissionens talan bifallas och det angripna beslutet ogiltigförklaras. Jag ska nu övergå till att i korthet pröva de andra grunder som kommissionen har åberopat, för det fall domstolen inte skulle godta den lösning som jag har föreslagit.

B – Den andra och den tredje grunden: Maktmissbruk respektive åsidosättande av skyldigheten till lojalt samarbete

34. Den andra och den tredje grunden är identiska med den andra och den tredje grunden i mål C-117/10, vilka i korthet har prövats i punkterna 80–84 i det förslag till avgörande som jag föredragit i dag i nämnda mål. Eftersom jag i båda målen föreslår att domstolen ska bifalla talan såvitt avser den första grunden, anser jag att den bedömning som gjorts i punkterna 80–84 i förslaget till avgörande i mål C-117/10 går att överföra på förevarande fall. Jag hänvisar följaktligen till dessa punkter.

C – Den fjärde grunden: Uppenbart oriktig bedömning av huruvida det förelåg exceptionella omständigheter och åsidosättande av fördraget och allmänna principer i gemenskapsrätten

35. Inom ramen för den fjärde grunden har kommissionen i huvudsak anfört två delgrunder, vilka jag kommer att pröva separat nedan. För det första har kommissionen gjort gällande att det gjordes en uppenbart oriktig bedömning i det angripna beslutet, eftersom de omständigheter som åberopades för att motivera de godkända stödåtgärderna inte är av exceptionell karaktär. För det andra har kommissionen hävdat att dessa åtgärder inte står i proportion till de eftersträvade målen, i synnerhet med hänsyn till godkännandets giltighetstid.

36. Vad allmänt beträffar begreppet exceptionella omständigheter, i den mening som avses i artikel 108.2 tredje stycket FEUF, arten och omfattningen av rådets utrymme för skönsmässig bedömning vid utövandet av den befogenhet som det har getts enligt denna artikel och gränserna för domstolens prövning av beslut som antagits med stöd av denna artikel, hänvisar jag till de överväganden som anges i punkterna 86 och 87 i det förslag till avgörande som föredragits i dag i mål C-117/10.

1. Den första delgrunden: Uppenbart oriktig bedömning av huruvida det förelåg exceptionella omständigheter i den mening som avses i artikel 108.2 tredje stycket FEUF

37. Inom ramen för den aktuella delgrunden har kommissionen, för det första, gjort gällande att vissa strukturella problem inom jordbrukssektorn i Lettland felaktigt har framställts som exceptionella omständigheter i det angripna beslutet. I det avseendet delar jag kommissionens bedömning att de omständigheter som rådet hänvisar till i skäl 2 i det angripna beslutet, avseende den ”ofördelaktiga arealstrukturen för jordbruken i Lettland”, ”den lägsta nivån bland medlemsstaterna på det direktstöd som Lettland mottar till följd av [d]en infasningsmekanism som föreskrivs i 2003 års anslutningsfördrag” och ”låga jordbruksinkomster”, samt den omständigheten att en viss andel av jordbruksmarken ägs och drivs av personer som inte är jordbrukare, vilken omnämns i skäl 3 i nämnda beslut, inte som sådana utgör exceptionella omständigheter i den mening som avses i artikel 108.2 tredje stycket FEUF. Dels rör det sig om omständigheter som endast beskriver strukturen i den lettiska jordbruksekonomin (småskaliga jordbruksföretag, låg inkomstnivå), dels avser de tillämpningen av instrument för direktstöd som föreskrivs i rättsakter som infördes vid den berörda medlemsstatens anslutning till unionen. Att dessa omständigheter inte är av konjunkturell art innebär att de saknar den exceptionella karaktär som krävs.

38. I motsats till vad kommissionen har hävdat har dock inte dessa omständigheter, i det angripna beslutets systematik, framställts som exceptionella omständigheter utan just som faktorer som kännetecknar strukturen i den lettiska jordbruksekonomin. Hänvisningen till dessa faktorer syftar framför allt till att bedöma de ekonomiska och sociala konsekvenserna av konjunkturnedgången, den huvudsakliga omständighet som enligt lydelsen i skälen 3 och 4 i detta beslut motiverar de åtgärder som godkändes. Detsamma gäller jordbrukarnas brist på eget kapital som omnämns i skäl 7 i det angripna beslutet, avseende vilken kommissionen har begränsat sig till att åberopa den strukturella karaktären, dock utan att lägga fram någon bevisning. Å andra sidan framgår det klart av domen av den 29 februari 1996 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet att rådet, vid utövandet av befogenheten enligt artikel 108.2 tredje stycket FEUF, får stödja sig på den omständigheten att de strukturella problemen inom en viss ekonomisk sektor är varaktiga eller har förvärrats, i syfte att bedöma effekterna inom denna sektor av en ogynnsam konjunktur.

39. När det gäller kommissionens argument att minskningen av inkomstnivån under år 2009, vilken omnämns i skäl 2 i det angripna beslutet, den ”tilltagande konjunkturnedgången i världsekonomin till följd av den globala krisen” under år 2009, vilken anges i skäl 4 i nämnda beslut, och det stigande priset på jordbruksinsatsvaror under år 2008, vilket omnämns i skäl 5, angick samtliga medlemsstater, vill jag erinra om följande. Den omständigheten att en viss situation kan angå flera medlemsstater samtidigt, eller eventuellt beröra flera ekonomiska sektorer, utesluter inte enligt rättspraxis att denna situation ändå kan utgöra en relevant omständighet vid tillämpningen av artikel 108.2 tredje stycket FEUF, även med beaktande av de särskilda konsekvenser som den kan ha medfört i en viss medlemsstat. I det avseendet har kommissionen själv framhållit i sina inlagor att Lettland drabbades hårt av den ekonomiska krisen, vilket – såsom har angetts ovan – utgör den huvudsakliga faktor som rådet grundade sig på i det angripna beslutet. Kommissionen har för övrigt inte uteslutit att en utbredd ekonomisk krissituation teoretiskt sett kan utgöra en exceptionell omständighet.

40. Vad slutligen beträffar kommissionens påstående att de uppgifter som anges i skäl 8 i det angripna beslutet rörande omfattningen av konjunkturnedgången på marknaden för jordbruksmark inte är tillförlitliga, eftersom antalet överlåtelser under år 2007 – det år då den så kallade fastighetsbubblan nådde sin topp – används som referensnivå, ska följande påpekas. Även om detta påstående skulle stödjas av tillräcklig bevisning, är det inte tillräckligt för att ifrågasätta konjunkturnedgångens exceptionella karaktär, vilken kommissionen för övrigt inte har bestritt, och dess konsekvenser för den lettiska jordbrukssektorn.

41. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att kommissionen inte har visat att det gjordes en uppenbart oriktig bedömning av huruvida det förelåg omständigheter som kunde motivera antagandet av ett beslut enligt artikel 108.2 tredje stycket FEUF.

2. Huruvida de åtgärder som godkändes i det angripna beslutet var olämpliga och oproportionerliga

42. Kommissionen har för det första gjort gällande att stödordningarna för inköp av jordbruksmark inte gör det möjligt att lösa eller förbättra de strukturella problem som omnämns i skäl 2 i det angripna beslutet, i synnerhet de lettiska jordbruksföretagens småskalighet. Med stöd av uppgifter som sammanställts av Eurostat, har kommissionen påpekat att den genomsnittliga storleken på jordbruksföretag i Lettland har ökat under åren, huvudsakligen oberoende av beviljandet av stöd för inköp av jordbruksmark. I det avseendet vill jag påpeka att de statistiska uppgifter som kommissionen har lagt fram visar en större förändring av de lettiska jordbruksföretagens struktur under åren 2003–2005, tillämpningsperioden för stödordningen för inköp av jordbruksmark (en ökning med 5,2 hektar av den genomsnittliga storleken på ett jordbruksföretag), än mellan åren 2005–2007 (3,2 hektar) och det kan således inte uteslutas att den aktuella stödordningen direkt bidrog till en större ökning under de år då den tillämpades. Även om man på grundval av dessa uppgifter skulle anse att endast en blygsam ökning av den genomsnittliga storleken på lettiska jordbruksföretag kan tillskrivas tillämpningen av denna stödordning, är detta enligt min mening under alla omständigheter inte i sig tillräckligt för att visa att rådet uppenbart överskred gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning, genom att det ansåg att de åtgärder som godkändes i det angripna beslutet var lämpliga för att uppnå i synnerhet de mål som omnämns i skäl 6 i det angripna beslutet, det vill säga uppmuntra arbetslösa att sadla om till att bli jordbrukare, hjälpa delvis självförsörjande jordbrukare som inte längre är anställda inom andra sektorer än jordbruk att förbättra sitt jordbruksföretags arealstruktur och göra det lättare att sälja jordbruksmark som ägs av arbetslösa som behöver kapital för att börja arbeta som egenföretagare.

43. För det andra har kommissionen påpekat att den, för att hantera konsekvenserna av krisen, år 2009 antog ett särskilt meddelande om en tillfällig gemenskapsram för statliga stödåtgärder för att främja tillgången till finansiering i den aktuella finansiella och ekonomiska krisen (nedan kallad den tillfälliga ramen), med stöd av vilken, tack vare vissa senare ändringar, olika former av ingripanden från medlemsstaternas sida till förmån för jordbruksföretag tilläts, däribland särskilt ett tillfälligt stöd på högst 15000 euro fram till slutet av år 2010. Kommissionen anser att rådet åsidosatte proportionalitetsprincipen genom att inte beakta detta stöd, vilket specifikt var avsett att avhjälpa samma problem som hänger samman med krisen, och särskilt genom att inte undersöka huruvida nämnda stöd hade gjort det möjligt att avhjälpa dessa problem. Kommissionen har även hävdat att rådet borde ha beaktat andra rättsakter som antagits av kommissionen eller av rådet i syfte att avhjälpa de problem som anges i det angripna beslutet eller som kan användas av Lettland för det syftet.

44. De argument som kommissionen har anfört gör det nödvändigt att bedöma huruvida och i så fall i vilken utsträckning det ankommer på rådet att beakta de åtgärder som redan vidtagits på unionsnivå i syfte att avhjälpa de situationer som har åberopats som exceptionella omständigheter av den medlemsstat som framställt begäran. På grundval av de överväganden som anges i punkt 96 i det förslag till avgörande som föredragits i dag i mål C‑117/10, vilken jag hänvisar till, anser jag att det föreligger en skyldighet för rådet att vid den bedömning som görs enligt artikel 108.2 tredje stycket FEUF åtminstone beakta redan befintliga åtgärder som specifikt är avsedda att avhjälpa de situationer som kan motivera godkännandet av de aktuella stöden, utan att detta medför ett åliggande för denna institution att i sitt beslut granska eller ange samtliga rättsregler som reglerar det aktuella området.

45. I förevarande fall framgår det inte av det angripna beslutet att rådet undersökte huruvida Lettland hade utnyttjat de möjligheter som den tillfälliga ramen gav och vilka effekter de eventuella ingripanden som skedde på grundval därav medförde. Jag vill dock påpeka att det direkta bidrag med ett begränsat belopp som kommissionen har hänvisat till dels inte var specifikt avsett att uppmuntra investeringar i syfte att förbättra jordbruksföretagens struktur, även om det hade till funktion att mildra de ekonomiska konsekvenserna av krisen, dels kunde beviljas endast till och med den 31 december 2010. Under dessa omständigheter anser jag att rådet gjorde en riktig bedömning när det fann att ett mer riktat ingripande med en längre giltighetstid både skulle kunna, eventuellt även tillsammans med andra instrument, uppnå målet att mildra konsekvenserna av den finansiella krisen, i synnerhet jordbrukarnas svårigheter att få tillgång till krediter, och på ett lämpligare sätt hantera de strukturella problemen i den lettiska jordbruksekonomin. Enligt min mening ålåg det visserligen rådet att i det angripna beslutet beakta de åtgärder för att bekämpa arbetslösheten på landsbygden som föreskrevs inom ramen för gemenskapens landsbygdsutvecklingspolitik i enlighet med förordning nr 1698/2005. Att rådet underlät att göra detta är dock enligt min mening inte i sig tillräckligt för att ifrågasätta lagenligheten av detta beslut, med beaktande av att beslutet grundar sig på flera skäl och på en helhetsbedömning av situationen i den aktuella sektorn i en viss tidsperiod. Det ska även påpekas att de lettiska myndigheterna, i den skrivelse av den 3 december 2009 som de riktade till rådet, delvis angav varför de anser att dessa åtgärder inte kan ersätta en stödordning som syftar till att uppmuntra jordbrukare att köpa jordbruksmark. Jag anser däremot inte att rådet hade en specifik skyldighet, såsom kommissionen har hävdat, att beakta förordning nr 1535/2007, eftersom det rör sig om ett instrument som inte specifikt syftar till att uppnå de mål som anges i beslutet. Under alla omständigheter syftar den stödordning som godkändes i det angripna beslutet till att uppmuntra investeringar som avser inköp av jordbruksmark och den är således verksam på ett annat plan jämfört med nämnda förordning.

46. Slutligen har kommissionen gjort gällande att förlängningen av de godkända åtgärderna och de ihållande verkningar som dessa medför (eftersom det rör sig om finansiering av långfristiga lån) i sig medför att dessa åtgärder är oproportionerliga.

47. Enligt min mening följer det av den omständigheten att rådets befogenhet enligt artikel 108.2 tredje stycket FEUF är av undantagskaraktär att det undantag som beviljas med stöd av denna bestämmelse ska vara tidsbegränsat och endast beviljas för den period som är absolut nödvändig för att avhjälpa de omständigheter som åberopats till stöd för beslutet. Det betyder att om ett beslut enligt artikel 108.2 tredje stycket FEUF avser stödordningar som är avsedda att tillämpas under en relativt lång tidsperiod, såsom i förevarande fall, ankommer det på rådet att ange varför det anser att detta krävs mot bakgrund av de omständigheter som åberopats till stöd för att stödordningarna ska förklaras vara förenliga med den inre marknaden. I förevarande fall är det visserligen riktigt att de lettiska myndigheternas skrivelse till rådet av den 27 november 2009 och det angripna beslutet endast ger knapphändiga uppgifter om skälen till att det ansågs nödvändigt att godkänna den aktuella stödordningen för en period på fyra år. Dessa skäl går dock att utläsa av det sammanhang i vilket det angripna beslutet ingår och av de godkända åtgärdernas art, de problem som dessa skulle bidra till att lösa och de mål som eftersträvades. Ytterligare uppgifter har dessutom lämnats av rådet i dess inlagor.

48. Vad i sak beträffar den delgrund som kommissionen har anfört, vill jag påpeka att den huvudsakligen grundar sig på konstaterandet att giltighetstiden för det undantag som beviljades i det angripna beslutet och det tidsmässiga tillämpningsområdet för 2007–2013 års riktlinjer för jordbrukssektorn sammanfaller, vilket enligt kommissionen visar att rådets val snarare motsvarar en önskan att lamslå tillämpningen av dessa riktlinjer än att begränsa undantaget till den omfattning som är absolut nödvändig för att avhjälpa de konstaterade obalanserna. Jag noterar visserligen denna överensstämmelse, men med beaktande av de långsiktiga mål som beslutet syftar till att uppnå och verkningarna, vilka likaså kan vara ihållande under lång tid, av den ekonomiska och finansiella krisens konsekvenser, vilka åberopades som exceptionella omständigheter till stöd för detta beslut, anser jag att kommissionen inte har lyckats visa att det är uppenbart att rådet överskred gränserna för det utrymme för skönsmässig bedömning som det åtnjuter vid utövandet av befogenheten enligt artikel 108.2 tredje stycket FEUF, genom att godkänna den aktuella stödordningen under perioden den 1 januari 2010 till den 31 december 2013.

V – Förslag till avgörande

49. Av de skäl som angetts i punkterna 15–31 ovan föreslår jag att domstolen ska bifalla talan såvitt avser den första grunden avseende rådets bristande befogenhet, ogiltigförklara det angripna beslutet, förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna, och förordna att den medlemsstat som har intervenerat ska bära sina rättegångskostnader.

1 Originalspråk: italienska.

2 EUT L 339, s. 34.

3 Akt om villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen (EUT L 236, särskilt s. 798).

4 EGT L 83, s. 1.

5 EGT C 28, 2000, s. 2.

6 EUT C 319, 2006, s. 1.

7 EUT C 70, s. 11.

8 EUT C 147, 17.6.2005, s. 2. Vad beträffar Lettland anges namnet på den aktuella stödordningen i punkt 23. I ansökan har kommissionen angett att denna anmälan skedde enligt det förfarande som föreskrivs i punkt 1 c i kapitel 3 i bilaga IV till anslutningsfördraget, vilket dock inte är tillämpligt på ”åtgärder som hänger samman med produktion, bearbetning och saluföring av de produkter som finns förtecknade i bilaga I till EG-fördraget” (varor för vilka fördragets bestämmelser om den gemensamma jordbrukspolitiken gäller).

9 Dom av den 29 juni 2004 i mål C-110/02, kommissionen mot rådet (REG 2004, s. I-6333).

10 Dom av den 22 juni 2006 i mål C-399/03, kommissionen mot rådet (REG 2006, s. I-5629).

11 Tribunalens dom av den 3 februari 2011 i mål T‑3/09, Italien mot kommissionen (REU 2011, s. II‑95), som fastställts genom beslut av den 22 mars 2012 i mål C‑200/11 P, Italien mot kommissionen (REU 2012, s. I-0000). Se även artikel 4.1 och 4.2 a i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 av den 21 april 2004 om genomförande av förordning nr 659/1999.

12 Det rör sig om en ändring som går att skilja från den stödordning som den hör till och som följaktligen inte medför att själva stödordningen omvandlas till nytt stöd.

13 Se det meddelande som offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 15 mars 2008 (EUT C 70, s. 11).

14 Rådet gjorde, med stöd av den portugisiska regeringen, gällande att det omtvistade stödet utgjorde ”nytt stöd”, eftersom det utgjorde en ny utbetalning, hade sin grund i en annan nationell bestämmelse än de lagdekret varigenom den stödordning som av kommissionen förklarats vara oförenlig med den gemensamma marknaden hade inrättats, och hade andra urvalskriterier och betalningsvillkor än de som gällde för det stöd som beviljades enligt denna stödordning (punkt 21).

15 Mina kursiveringar.

16 Systemet med gradvist införande av gemenskapens direktstöd, vilket infördes genom 2003 års anslutningsakt (s. 369 och s. 370), antogs genom beslut 2004/281/EG av den 22 mars 2004 om anpassning av akten om villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen, till följd av reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken (EUT L 93, s. 1). Det beslutet var föremål för en talan om ogiltigförklaring som väcktes av Polen, vilken ogillades av domstolen i dom av den 23 oktober 2007 i mål C-273/04, Polen mot rådet (REG 2007, s. I-8925). För en sammanfattning av regelverket och dess funktionssätt, se generaladvokaten Poiares Maduros förslag till avgörande i ovannämnda mål, vilket föredrogs den 21 juni 2007.

17 Dom av den 29 februari 1996 i mål C-122/94, kommissionen mot rådet (REG 1996, s. I-881), punkt 21.

18 Ett liknande argument av kommissionen underkändes i punkt 22 i domen av den 29 februari 1996 i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 17).

19 De uppgifter som kommissionen har hänvisat till, vilka finns i en artikel från Center for Economic and Policy Research från februari 2010 med titeln ”Latvia’s Recession: the Cost of Adjustment With An ’Internal Devaluation’”, syftar inte specifikt på marknaden för jordbruksmark.

20 EUT C 83, s. 1.

21 Meddelande från kommissionen om ändring av den tillfälliga gemenskapsramen för statliga stödåtgärder för att främja tillgången till finansiering i den aktuella finansiella och ekonomiska krisen (EUT C 261, 2009, s. 2).

22 För ett liknande resonemang, se även generaladvokaten Cosmas förslag till avgörande i det ovannämnda målet C-122/94, särskilt punkt 85.

23 Det ska påpekas att det i punkt 9 i den skrivelse av den 3 december 2009 som de lettiska myndigheterna riktade till rådet finns en hänvisning, om än knapphändig, till den tillfälliga ramen och till dess otillräcklighet för att hantera de problem som uppstod till följd av den ekonomiska och finansiella krisen.

24 Rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 277, s. 1).

25 Kommissionens förordning (EG) nr 1535/2007 av den 20 december 2007 om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på stöd av mindre betydelse inom sektorn för produktion av jordbruksprodukter (EUT L 337, s. 35).

26 Se, för ett liknande resonemang, domen i mål C-122/94, kommissionen mot rådet (ovan fotnot 17), punkt 25.