FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT WATHELET – MÅL C‑467/15 P KOMMISSIONEN MOT ITALIEN

1. I förevarande mål om överklagande har Europeiska kommissionen yrkat att domstolen ska upphäva den dom som Europeiska unionens tribunal meddelade den 24 juni 2015, Italien/kommissionen ( T‑527/13, EU:T:2015:429) (nedan kallad den överklagade domen), genom vilken tribunalen delvis ogiltigförklarade kommissionens beslut 2013/665/EU och i övrigt ogillade talan.

I – Tillämpliga bestämmelser

A – Förordning (EG) nr 659/1999

2. Enligt artikel 1 c i förordning nr 659/1999 avses med nytt stöd ”allt stöd, det vill säga stödordningar och individuellt stöd, som inte är befintligt stöd, inbegripet ändringar av befintligt stöd”.

3. Enligt artikel 1 g i samma förordning avses med missbruk av stöd ”stöd som används av mottagaren i strid med [beslutet om godkännande]”.

B – Förordning (EG) nr 794/2004

4. Artikel 4.1 i förordning (EG) nr 794/2004 har följande lydelse:

”För det ändamål som avses i artikel 1 c i förordning (EG) nr 659/1999 skall en ändring av befintligt stöd vara varje ändring, utom ändringar av rent formell eller administrativ art som inte kan påverka bedömningen av stödåtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden. En ökning av den ursprungliga budgeten för en befintlig stödordning med upp till 20 % skall dock inte betraktas som en ändring av befintligt stöd.”

II – Bakgrund till tvisten och det omtvistade beslutet

5. Tribunalen sammanfattade bakgrunden till tvisten på följande sätt i punkterna 1–8 i den överklagade domen:

”1. För att italienska mjölkproducenter skulle kunna betala den tilläggsavgift på 1386475000 euro som de var skyldiga Europeiska unionen på grund av att de mjölkkvoter som tilldelats Italien för perioden 1995/1996–2001/2002 hade överskridits, ansökte denna medlemsstat om att Europeiska unionens råd skulle godkänna beviljandet av ett statligt stöd med tillämpning av artikel 88.2 tredje stycket EG.

2. Genom beslut [2003/530/EG] av den 16 juli 2003 om huruvida det stöd som Republiken Italien hade för avsikt att bevilja sina mjölkproducenter var förenligt med den gemensamma marknaden (EUT L 184, 2003, s. 15), nedan kallat rådets beslut, medgav rådet Italien 'att träda in och till [unionen] betala det belopp som dessa producenter är skyldiga [unionen] på grundval av tilläggsavgiften på mjölk och mjölkprodukter för perioden från 1995/1996 till 2001/2002’ (artikel 1 i rådets beslut). Rådet tillät även 'att låta [berörda parter] betala tillbaka sin skuld [till Republiken Italien] genom uppskjuten betalning utan ränta över ett antal år’ (artikel 1 i rådets beslut).

3. Två grupper av villkor uppställdes för denna förklaring om förenlighet. Rådet har för det första krävt att italienska myndigheter ska anmäla det belopp som motsvarar tilläggsavgiften som mjölkproducenterna är skyldiga Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), dels dra av den kvarstående skulden till unionen samt ränta på detta från de utgifter som finansieras av EUGFJ (artikel 2 i rådets beslut). Rådet har för det andra krävt att mjölkproducenterna fullständigt betalar av sin skuld till Republiken Italien genom årliga amorteringar, dels gör detta inom en period som inte överstiger 14 år, med början den 1 januari 2004 (artikel 1 i rådets beslut).

4. De italienska myndigheterna antog därför [decreto-legge n. 49 – Riforma della normativa in tema di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (lagdekret nr 49 om ändring av lagstiftningen gällande påförande av tilläggsavgifter inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter av den 28 mars 2003) (GURI nr 75, av den 31 mars 2003, s. 4)], och [decreto ministeriale del 30 luglio 2003,disposizioni per il versamento del prelievo supplementare, dovuto e non versato per i periodi dal 1995/1996 al 2001/2002 di cui all’art. 10, comma 34, della legge n. 119/2003] (ministerdekretet av den 30 juli 2003 om betalning av tilläggsavgifter som förfallit till betalning men inte betalats för perioden från 1995/1996 till 2001/2002 enligt artikel 10, stycke 34, i lag nr 119/2003)](GURI nr 183, av den 8 augusti 2003, s. 33). Bestämmelserna i dessa två rättsakter innebär sammantaget att tilläggsavgiftens belopp som Republiken Italien har åtagit sig att betala ska återbetalas i sin helhet av mjölkproducenterna, utan ränta, genom årliga avbetalningar av delar av detta belopp fördelade under en period som inte överstiger 14 år (nedan kallat avbetalningsplanen).

5. Efter att ha ändrat dessa bestämmelser åtskilliga gånger, bland annat för att tillåta berörda parter att ansöka om att avbetalningen av deras skuld skulle fördelas på en period som kunde uppgå till 30 år, därefter för att meddela uppskov om sex månader för betalning av den första amorteringen som förföll den 30 juni 2010, antog de italienska myndigheterna [legge n. 10, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie (lag nr 10 om omvandling till lag av lagdekret nr 225 av den 29 december 2010 avseende förlängning av de frister som anges i rättsliga bestämmelser och akuta skatteåtgärder samt stöd till företag och familjer)] av den 26 februari 2011 (GURI nr 47, av den 26 februari 2011, ordinarie tillägg nr 53), vilken trädde i kraft följande dag. Därigenom infördes bland annat en punkt 12k i artikel 1 i lagdekret nr 225. I denna punkt föreskrevs att '[f]ör att kunna hantera den allvarliga kris som drabbat mjölksektorn ska uppskov med betalningsfristerna meddelas fram till den 30 juni 2011 för de belopp som förföll till betalning den 31 december 2010 enligt de avbetalningsplaner som föreskrevs i lagdekret nr 49’ och senare lagstiftning (nedan kallat betalningsuppskovet).

6. De italienska myndigheterna meddelade kommissionen att bidragsekvivalenten för denna åtgärd skulle anses ingå i det stöd av mindre betydelse för Italien som ges med stöd av bilagan till kommissionens förordning (EG) nr 1535/2007 av den 20 december 2007 om tillämpningen av artiklarna [107 FEUF] och [108 FEUF] på stöd av mindre betydelse inom sektorn för produktion av jordbruksprodukter (EUT L 337, s. 35). Enligt de italienska myndigheterna hade 1291 mjölkproducenter av de 11271 producenter som utnyttjade avbetalningsplanen dragit förmån av denna åtgärd, vilket motsvarade en andel på 11,45 procent. Det enskilda stöd som erhölls på detta sätt uppgick till mellan 0,08 och 694,19 euro. För 1187 av de 1291 berörda mjölkproducenterna blev det beviljade stödet mindre än 100,00 euro och för 559 av mjölkproducenterna blev stödet mindre än 12 euro.

7. Genom beslut C (2011) 10055 slutlig, av den 11 januari 2012 avseende statligt stöd SA.33726 (11/C) (ex SA.33726 (11/NN)) – Uppskov med mjölkavgiften i Italien, varav en sammanfattning har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning den 10 februari 2012 (EUT C 37, s. 30) inledde kommissionen det förfarande som anges i artikel 108.2 FEUF. Kommissionen uppgav att den hyste tvivel angående betalningsuppskovets kvalificering enligt artikel 107 FEUF och huruvida åtgärden var förenlig med den inre marknaden. Kommissionen anförde vidare att uppskovet medförde ett åsidosättande av ett av de villkor som angetts i rådets beslut, att detta åsidosättande innebar att den avbetalningsplan som upprättats av italienska myndigheter i sin helhet skulle betraktas som ett nytt stöd, i den mån åsidosättandet avsåg mjölkproducenter som hade utnyttjat betalningsuppskovet, och att detta nya stöds förenlighet med den inre marknaden inte heller hade fastställts.

8. Genom [det omtvistade beslutet] bedömde kommissionen till följd av skriftväxlingen med italienska myndigheter under det administrativa förfarandet att var och en av de två ifrågavarande åtgärderna, nämligen dels betalningsuppskovet, dels avbetalningsplanen, utgjorde ett nytt stöd som var olagligt och oförenligt med den inre marknaden (artikel 1 i det [omtvistade] beslutet). Kommissionen förelade följaktligen Republiken Italien att utan dröjsmål verkställa återkravet av de belopp som beviljats de mjölkproducenter som hade utnyttjat betalningsuppskovet, samt ränta på dessa belopp (artiklarna 2 och 3 i det [omtvistade] beslutet).”

III – Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen

6. Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 30 september 2013 väckte Republiken Italien talan med yrkande om att det omtvistade beslutet helt eller delvis skulle ogiltigförklaras.

7. Republiken Italien åberopade två grunder till stöd för sin talan. Som första grund gjordes det gällande att artikel 3.7 i förordning nr 1535/2007 hade åsidosatts. Den andra grunden avsåg åsidosättande av artikel 3.2 i samma förordning.

8. Tribunalen biföll Republiken Italiens talan såvitt avsåg den andra grunden och ogiltigförklarade artikel 1.2 i det omtvistade beslutet liksom artiklarna 2–4 i den del de avser den stödordning som avsågs i artikel 1.2 i beslutet och de enskilda stöd som beviljats med tillämpning av stödordningen. Talan ogillades i övrigt.

9. I punkt 39 i den överklagade domen preciserade tribunalen den andra grundens räckvidd och angav att även om de olika invändningar som Republiken Italien hade framställt inom ramen för denna grund avsåg åsidosättande av olika bestämmelser, hade de det gemensamt att det därigenom även gjordes gällande att det omtvistade beslutet saknade rättslig grund i den mån avbetalningsplanen kvalificerades som ett nytt och olagligt stöd och i den mån Republiken Italien därigenom förelades att återkräva stödet. I punkterna 40–44 i den överklagade domen bedömde tribunalen att detta resonemang hade anförts redan i ansökan och att de argument som Republiken Italien hade anfört i repliken endast utgjorde en utvidgning av det tidigare resonemanget, mot bakgrund av svaromålet.

10. Därefter ogillade tribunalen, i punkterna 45–47 i den överklagade domen, Republiken Italiens invändning avseende motiveringen av det omtvistade beslutet.

11. Slutligen prövade tribunalen, i punkterna 49–92 i den överklagade domen, Republiken Italiens invändningar avseende huruvida det omtvistade beslutet var välgrundat.

12. I punkt 50 i den överklagade domen konstaterade tribunalen att det var utrett att avbetalningsplanen utgjorde en befintlig stödordning fram till dess att kommissionen bedömde att den skulle anses vara ett nytt stöd.

13. I punkterna 66 och 67 i den överklagade domen konstaterade tribunalen att kommissionen vid missbruk av stöd har rätt att använda sig av det förfarande som föreskrivs i kapitel IV i förordning nr 659/1999, men konstaterade därefter, i punkt 68 i domen, att det var ostridigt att kommissionen inte angav bestämmelserna om missbruk av stöd i förordning nr 659/1999 som grund för sitt beslut, utan i stället ansåg att avbetalningsplanen blev ett nytt stöd till följd av betalningsuppskovet och eftersom den tillämpats på de mjölkproducenter som hade utnyttjat detta uppskov. Tribunalen konstaterade vidare att denna kvalificering och kvalificeringen som stöd som har missbrukats är ömsesidigt uteslutande, eftersom enbart ett befintligt stöd kan missbrukas, såsom det anges i skäl 15 i förordning nr 659/1999.

14. Bland de olika förfaranden som kommissionen hade möjlighet att använda sig av, erinrade tribunalen, i punkterna 69–76, om förfarandet vid olagligt stöd, vilket föreskrivs i kapitel III i förordning nr 659/1999.

15. I punkt 74 i den överklagade domen slog tribunalen fast att det vid ändring av ett befintligt stöd inte är ”allt befintligt stöd som har ändrats” som ska kvalificeras som nytt stöd, utan enbart ändringen i sig. Den tidigare åtgärden, vilken har kunnat verkställas rättsenligt, ska däremot betraktas som ett befintligt stöd eller en befintlig stödordning.

16. I punkt 75 i den överklagade domen framhöll tribunalen ett undantag från denna regel, nämligen att ändringen påverkar det befintliga stödets eller den befintliga stödordningens materiella innehåll, i vilket fall åtgärden i sin helhet ska anses vara ett nytt stöd eller en ny stödordning. I samma punkt angav tribunalen att det inte kan vara fråga om en materiell ändring när det som är nytt är tydligt avskiljbart från den tidigare åtgärden eller enbart är en formell eller administrativ ändring.

17. I punkt 76 i den överklagade domen drog tribunalen slutsatsen att kommissionens möjlighet att kvalificera inte bara ändringen av ett befintligt stöd utan även det befintliga stöd som ändringen avser i dess helhet som nytt, och i förekommande fall, olagligt, i sak är underställd villkoret att denna institution fastställer att ändringen påverkar det materiella innehållet i den tidigare åtgärden. Den tillade att för det fall att den berörda medlemsstaten under det administrativa förfarandet bestrider att det materiella innehållet påverkats och gör gällande antingen att ändringen är tydligt avskiljbar från den tidigare åtgärden eller att ändringen enbart är formell eller administrativ och inte kan påverka bedömningen av huruvida denna åtgärd är förenlig med den inre marknaden, ska kommissionen motivera varför den anser att denna medlemsstats argument är ogrundade.

18. I punkterna 78–80 i den överklagade domen slog tribunalen fast att kommissionen i det omtvistade beslutet inte hade visat att betalningsuppskovet påverkade avbetalningsplanens materiella innehåll. Tribunalen drog av detta, i punkterna 81 och 82 i den överklagade domen, slutsatsen att kommissionen hade missförstått begreppet nytt stöd genom att omkvalificera en befintlig stödordning som nytt olagligt stöd utan att respektera de materiella villkoren enligt förordning nr 659/1999 och att den felaktigt hade beslutat att de stöd som beviljats med tillämpning av den befintliga stödordningen skulle återkrävas.

19. I punkterna 83–91 i den överklagade domen underkände tribunalen de argument som kommissionen hade anfört i syfte att visa att de italienska myndigheternas åsidosättande av ett av de villkor som rådet hade uppställt i förklaringen om stödets förenlighet medförde att den befintliga stödordningen skulle omkvalificeras som nytt och olagligt stöd.

20. I punkt 85 i den överklagade domen påpekade tribunalen att när kommissionen upptäcker en överträdelse av ett beslut, varigenom stöd eller stödordningar har förklarats förenliga med den inre marknaden under vissa villkor, och väljer att använda sin granskningsbefogenhet, ska den begränsa sin prövning till det nya stödet, förutsatt att den inte visar att detta nya stöd har ändrat det materiella innehållet i ett befintligt stöd eller en befintlig stödordning.

21. I punkt 86 i den överklagade domen slog tribunalen fast att kommissionen inte kan bedöma att åsidosättandet av ett sådant villkor i sig medför att denna åtgärd ska omkvalificeras som ett nytt stöd och ännu mindre bedöma detta stöd som ursprungligen olagligt samt besluta att det ska återkrävas som om det rörde sig om ett olagligt genomfört stöd och inte ett stöd som tidigare hade godkänts.

22. I punkt 87 i den överklagade domen påpekade tribunalen vidare att allt befintligt stöd omfattas av det beslut om godkännande för vilket det är föremål, utom när kommissionen bedömer att stödet har missbrukats eller att dess materiella innehåll har ändrats genom ett nytt stöd, och således, förutom i dessa två fall, ska betraktas som lagligt så länge kommissionen inte har konstaterat att det är oförenligt med den inre marknaden.

23. I punkt 88 i den överklagade domen slog tribunalen vidare fast, med hänsyn till syftet med de villkor som uppställs i ett beslut om förenlighet, att den omständigheten att villkoren senare har åsidosatts endast kan innebära att kommissionen, med tillämpning av ett av de förfaranden som föreskrivs i EUF-fördraget eller förordning nr 659/1999, kan ifrågasätta att den ifrågavarande åtgärden har bedömts vara förenlig med den inre marknaden, och inte dess kvalificering som befintligt stöd, med förbehåll för det i punkt 85 i den överklagade domen angivna undantaget.

24. I punkterna 89 och 90 i den överklagade domen påpekade tribunalen att ett sådant fastställande av oförenlighet endast kan ha rättsverkningar för framtiden. Om så inte vore fallet skulle en stödordning som verkställts rättsenligt och enskilda stöd som beviljats med tillämpning av denna stödordning innan den berörda medlemsstaten åsidosatte sina skyldigheter retroaktivt anses utgöra olagliga stöd som är oförenliga med den inre marknaden, vilket skulle motsvara ett upphävande av det beslut varigenom genomförandet av dessa åtgärder godkändes.

25. I punkt 91 i den överklagade domen konstaterade tribunalen dessutom att den teori som kommissionen hade framfört skulle möjliggöra ett kringgående av de förfaranden som lagstiftaren inrättat i syfte att, med iakttagande av principen om rättssäkerhet, säkerställa en ändamålsenlig kontroll av statligt stöd.

26. Genom den överklagade domen biföll tribunalen således talan såvitt avsåg den andra grunden och ogillade talan i övrigt.

IV – Prövning av överklagandet

27. Kommissionen och Republiken Italien yttrade sig vid förhandlingen den 10 november 2016.

28. Kommissionen har till stöd för sitt överklagande åberopat tre grunder, vilka avser i) förbudet mot att ex officio pröva en grund avseende den angripna rättsaktens lagenlighet i sak, ii) åsidosättande av artikel 108 FEUF och artikel 1 i förordning nr 659/1999 vad beträffar begreppen nytt stöd och befintligt stöd, och iii) åsidosättande av artikel 108 FEUF samt artiklarna 4, 6, 7, 14 och 16 i förordning nr 659/1999 vad beträffar vilka förfaranden som ska tillämpas på nya stöd och på fall av missbruk av stöd.

A – Den första grunden: Förbudet mot att ex officio pröva en grund avseende den angripna rättsaktens lagenlighet i sak

1. Parternas argument

29. Kommissionen har gjort gällande att tribunalen i punkterna 39–44 i den överklagade domen åsidosatte dispositionsprincipen och förbudet mot att ex officio pröva en grund avseende beslutets lagenlighet i sak samt artikel 21 i protokollet om stadgan för Europeiska unionens domstol och artikel 44.1 i tribunalens rättegångsregler, av vilka artiklar följer att parterna i princip avgör och begränsar tvisten och att unionsdomstolarna inte får döma utöver vad som har yrkats av parterna (ultra petita), genom att ex officio pröva frågan om avbetalningsplanens kvalificering som ett nytt stöd och inte som ett befintligt stöd, mot bakgrund av att de italienska myndigheternas ändring av avbetalningsplanen inte hade påverkat stödets materiella innehåll. Kommissionen anser att denna fråga i sak inte hade ställts i ansökan till tribunalen, förutom i samband med påståendet om åsidosättande av artikel 4.1 i förordning nr 794/2004, vilket är en annan fråga än den som avsågs i tribunalens resonemang.

30. Kommissionen anser att domstolen, för det fall att den bifaller överklagandet såvitt avser denna grund, inte bör begränsa sig till att upphäva den överklagade domen och ogilla talan i första instans, utan även bör pröva åtminstone en av de båda andra grunderna för överklagandet och bifalla detsamma såvitt avser åtminstone en av dem, i syfte att säkerställa en god rättskipning och förhindra en upprepning av allvarliga överträdelser av den materiella unionsrätten samt klargöra vilka förfaranden som ska följas vid granskningen av statligt stöd som beviljats i strid med villkor som uppställts i beslutet om förenlighet.

31. Republiken Italien anser att denna grund ska underkännas.

2. Bedömning

32. Till skillnad från kommissionen anser jag att Republiken Italien faktiskt åberopade denna grund i sin ansökan till tribunalen.

33. Det framgår nämligen av själva ordalydelsen av den andra grunden i talan vid tribunalen att Republiken Italien hänvisade till en invändning avseende åsidosättande av artikel 1 c i förordning nr 659/1999 avseende begreppet nytt stöd.

34. Republiken Italien gjorde inom ramen för denna grund gällande att ”det saknas uppgifter för att fastställa att de som utnyttjat befintligt stöd och dragit förmån av den omstridda åtgärden är skyldiga att återbetala inte enbart de belopp som motsvarar den omstridda åtgärden utan även de som erhållits genom befintligt stöd (och således ränta som i överensstämmelse med beslutet om godkännande inte betalats inom ramen för den första avbetalningsplanen)” (punkt 56 i ansökan till tribunalen).

35. Inom ramen för denna grund kritiserade Republiken Italien även kommissionen för att ha missuppfattat begreppet ”ändringar av befintligt stöd” i artikel 1 c i förordning nr 659/1999 och anförde följande: ”Det kan inte heller anses att utvidgningen av återvinningsbeslutet till att även omfatta befintligt stöd lagligen kan följa av en väsentlig ändring av detta stöd på så sätt att de två åtgärderna ska betraktas som ett enda nytt stöd, vilket inte har anmälts till kommissionen och således är olagligt” (punkt 57 i ansökan till tribunalen).

36. Republiken Italien tillade dessutom att ”denna slutsats är den uppenbara följden av en felaktig tolkning av begreppet 'ändring av befintligt stöd’, vilket är relevant vid tillämpningen av artikel 1 c i förordning nr 659/1999” (punkt 58 i ansökan till tribunalen).

37. Av detta följer att även om Republiken Italien i detta sammanhang också kritiserade kommissionen för brister i motiveringen, kritiserade den kommissionen för att ha kvalificerat avbetalningsplanen som nytt stöd utan att ha kontrollerat om villkoren för en sådan kvalificering var uppfyllda.

38. Det ovan anförda bekräftas av den omständigheten att kommissionen mycket väl hade förstått Republiken Italiens invändning, vilken sammanfattades och tillbakavisades i kommissionens svaromål vid tribunalen (se punkterna 22 och 32–36 i svaromålet vid tribunalen).

39. Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den första grunden.

B – Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 108 FEUF och artikel 1 i förordning nr 659/1999 vad beträffar begreppen nytt stöd och befintligt stöd

40. Denna grund består av två delar, varav den första avser att det stöd som infördes i strid med villkoren för godkännande utgjorde ett nytt stöd och inte ett befintligt stöd och den andra avser att tribunalen i sitt resonemang inte beaktade den institutionella jämvikten mellan rådet och kommissionen.

1. Parternas argument

a) Kommissionen

i) Inledande anmärkningar

41. Kommissionen har hävdat att det av domstolens praxis framgår att om de villkor som uppställs i ett beslut om ett stöds förenlighet har åsidosatts, ska stödet anses utgöra ett nytt stöd, och att ett sådant åsidosättande motiverar ett nytt beslut om att stödet inte är förenligt med den inre marknaden, förutsatt att nya faktiska omständigheter inte kan föranleda en annan bedömning.

42. Enligt kommissionen kräver rättssäkerheten att det med säkerhet fastställs huruvida den nationella åtgärden omfattas av beslutet om förenlighet, vilket är möjligt endast om åtgärden i fråga fullständigt överensstämmer med godkännandet och uppfyller samtliga villkor i det. Kommissionen har vidare påpekat att när en medlemsstat åsidosätter villkoren för godkännande, motsvarar det införda stödet inte det stöd som godkänts av rådet och kan således inte utgöra ett befintligt stöd.

43. Kommissionen har även påpekat att för det fall att de villkor som uppställs i beslutet om godkännande inte iakttas, kan den berörda medlemsstaten alltid ansöka om ett nytt beslut om godkännande med hänvisning till, bland annat, förändrade faktiska omständigheter.

ii) Den första delgrunden

44. Kommissionen har, för det första, kritiserat tribunalen för att i punkt 50 i den överklagade domen felaktigt ha ansett att avbetalningsplanen utgjorde en befintlig stödordning fram till dess att kommissionen bedömde att den skulle anses vara ett nytt stöd. Tribunalen beaktade därvid inte den objektiva karaktären av begreppen befintligt stöd och nytt stöd.

45. Kommissionen anser, för det andra, att tribunalen i punkt 74 i den överklagade domen felaktigt hänvisade till domen av den 20 maj 2010, Todaro Nunziatina & C. ( C‑138/09, EU:C:2010:291), domen av den 30 april 2002, Government of Gibraltar/kommissionen ( T‑195/01 och T‑207/01, EU:T:2002:111), och domen av den 16 december 2010, Nederländerna och NOS/kommissionen ( T‑231/06 och T‑237/06, EU:T:2010:525), till stöd för konstaterandet att det vid en ändring av ett befintligt stöd inte är allt befintligt stöd som har ändrats som ska kvalificeras som nytt stöd, utan enbart ändringen i sig.

46. Kommissionen har, för det tredje, kritiserat tribunalen dels för att den i punkt 75 i den överklagade domen fastställde att det, för att ett befintligt stöd eller en befintlig stödordning som har ändrats ska kunna kvalificeras som ett nytt stöd, krävs att kommissionen visar att ändringen har påverkat den tidigare åtgärdens materiella innehåll, dels för att den i punkt 76 i den överklagade domen krävde att kommissionen under det administrativa förfarandet, i fall av ett bestridande, ska motivera varför den anser att det saknas grund för de argument som den berörda medlemsstaten anfört för att visa att ändringen inte är materiell.

47. Kommissionen har, för det fjärde, kritiserat tribunalen för att den drog vissa slutsatser i sak i fråga om påstådda brister i motiveringen av det omtvistade beslutet, trots att den i punkterna 46 och 47 i den överklagade domen redan hade underkänt Republiken Italiens invändning avseende motiveringen av det omtvistade beslutet.

48. Kommissionen har, för det femte, kritiserat tribunalen för att felaktigt ha återgett kommissionens ståndpunkt i fråga om huruvida avbetalningsplanens materiella innehåll hade ändrats.

49. Kommissionen anser för det sjätte, av ovan anförda skäl, att tribunalens slutsatser i punkterna 81 och 82 i den överklagade domen grundar sig på rättsligt felaktiga premisser.

50. Kommissionen har, för det sjunde, kritiserat tribunalen för att i punkt 88 i den överklagade domen felaktigt ha ansett att kommissionen, i fall av ett åsidosättande av villkoren i en förklaring om förenlighet, endast kan ifrågasätta att den ifrågavarande åtgärden har bedömts vara förenlig med den inre marknaden, och inte dess kvalificering som befintligt stöd, förutsatt att det inte visas att den ifrågavarande åtgärdens materiella innehåll har ändrats.

51. Kommissionen anser, för det åttonde, att tribunalen i punkt 89 i den överklagade domen gjorde en felaktig tolkning av domen av den 15 september 1998, Ryanair/kommissionen ( T‑140/95, EU:T:1998:201), rörande åsidosättande av ett beslut om godkännande på vissa villkor av ett stöd som var avsett att utbetalas i successiva delar. Av den domen framgår att åsidosättande av ett villkor för godkännande inte endast innebär att stödet inte omfattas av det ursprungliga beslutet, utan även att de följande delarna av stödet ska presumeras vara oförenliga, förutom om kommissionen beslutar att bevilja ett undantag.

52. Kommissionen anser, för det nionde, att ett fastställande av att vissa stöd inte motsvarar vad som godkänts inte kan likställas med ett upphävande av ett tidigare beslut, såsom tribunalen ansåg i punkt 90 i den överklagade domen. Tvärtemot vad tribunalen angav i punkt 91 i den överklagade domen har förordning nr 659/1999 följaktligen inte kringgåtts, inte heller har principen om rättssäkerhet åsidosatts.

b) Republiken Italien

53. Republiken Italien har genmält, för det första, att tribunalen inte hade som utgångspunkt att det befintliga stödet, vilket hade godkänts av rådet, omfattade det betalningsuppskov som beviljades 2011, utan utgick från att nämnda betalningsuppskov utgjorde ett nytt stöd som inte kan ha haft någon inverkan på det befintliga stödet, eftersom kommissionen inte hade visat att denna åtgärd medfört en materiell ändring av det befintliga stödet.

54. Republiken Italien anser, för det andra, att det är fel av kommissionen att kritisera tribunalen för att inte ha dragit konsekvenserna av sina egna konstateranden vad gäller kommissionens möjlighet att hänskjuta ärendet till domstolen i enlighet med artikel 108.2 FEUF för att få fastställt att Republiken Italien inte har iakttagit villkoren i beslutet om godkännande.

55. Vad, för det tredje, gäller den invändning som kommissionen anfört i syfte att visa att tribunalen underlät att motivera sitt konstaterande i punkt 76 i den överklagade domen, enligt vilket kommissionen kan använda sig av sina normala befogenheter inom ramen för nytt stöd endast om den har visat att ett åsidosättande av villkoren för godkännande har påverkat det godkända stödets materiella innehåll, har Republiken Italien gjort gällande att kommissionen inte beaktat regeln om att beslut om återkrav av ett befintligt stöd kan fattas först när stödet har upphört att vara ett befintligt stöd, det vill säga när stödet, genom en ändring av det befintliga stödet, har blivit ett nytt stöd. För att så ska vara fallet krävs det, enligt Republiken Italien, att ändringen av stödordningen i fråga inte är tydligt avskiljbar från den ursprungliga stödordningen och att ändringen dessutom inverkar på den ursprungliga stödordningens materiella innehåll.

56. Vad, för det fjärde, gäller kommissionens invändningar avseende kvalificeringen av åtgärden i fråga som ett nytt stöd och inte ett befintligt stöd, har Republiken Italien betonat att tribunalen, till skillnad från vad kommissionen har gjort gällande, inte slog fast att kommissionen, vid ett åsidosättande av villkoren för godkännande, kan vidta åtgärder endast om det visas att medlemsstaten har ändrat det befintliga stödets materiella innehåll.

57. Om den nya åtgärden i sig utgör ett olagligt stöd kan kommissionen anta ett beslut som förbjuder att denna åtgärd införs, eller, om åtgärden redan införts, besluta om återkrav av stödet, och därigenom återupprätta de villkor under vilka stödet godkändes.

58. Republiken Italien har även invänt mot kommissionens argument att om ett av villkoren i beslutet om godkännande åsidosätts, omvandlas den tidigare åtgärden i dess helhet till ett nytt stöd, oavsett huruvida det befintliga stödet införts rättsenligt. Republiken Italien har härvid, med hänvisning till domen av den 13 juni 2013, HGA m.fl./kommissionen ( C‑630/11 P–C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punkterna 29 och 30), gjort gällande att domstolen tillämpat ett annat resonemang i sin praxis.

2. Bedömning av den andra grundens första del

59. Det är i förevarande mål utrett att ändringen av den tidigare åtgärd som hade godkänts av rådet utgör ett nytt olagligt stöd, eftersom detta fastställdes av tribunalen och inte har bestritts vid domstolen. Den centrala fråga som domstolen har att avgöra är således huruvida denna ändring innebär att det sålunda ändrade befintliga stödet i dess helhet omvandlas till ett nytt stöd, och i så fall på vilka villkor. Sker detta automatiskt eller krävs det en materiell ändring som inte är avskiljbar från den tidigare åtgärden?

60. Gjorde tribunalen sig med andra ord skyldig till felaktig rättstillämpning när den slog fast att det, för att det befintliga stödet ska kunna anses ha omvandlats till ett nytt stöd, måste visas att ändringen har påverkat den tidigare åtgärdens materiella innehåll och inte är avskiljbar från den tidigare åtgärden, vilket kommissionen inte hade visat i det aktuella fallet?

a) Vad säger rättspraxis?

i) Domen i målet Heineken Brouwerijen (91/83 och 127/83)

61. Den första av de domar som ska uppmärksammas är domen av den 9 oktober 1984 i målet Heineken Brouwerijen ( 91/83 och 127/83, EU:C:1984:307, punkterna 19–22), i vilket den hänskjutande domstolen hade anmodat domstolen att klargöra förbudet i artikel 93.3 sista meningen i fördraget mot att genomföra planerade åtgärder innan de förfaranden som föreskrevs i punkterna 2 och 3 hade lett till ett slutgiltigt beslut. Den hänskjutande domstolen ville få klarhet i huruvida detta förbud mot genomförande gällde ett planerat stöd som rättsenligt anmälts i dess ursprungliga version, men senare hade ändrats utan att kommissionen hade underrättats om det och huruvida förbudet i detta fall var tillämpligt endast på den del av stödet som införts genom ändringen.

62. I punkt 20 i den domen konstateras att ”[s]åsom domstolen tidigare har betonat, bland annat i sitt beslut av den 20 september 1983, kommissionen/Republiken Frankrike (171/83 R, REG 1983, s. 2621), utgör artikel 93.3 sista meningen ett skydd för den kontrollmekanism som införs genom den bestämmelsen, vilken i sin tur är av avgörande betydelse för att säkerställa att den gemensamma marknaden fungerar tillfredsställande. Det förbud mot genomförande som anges i denna artikel skall säkerställa att verkningarna av ett stödprogram inte slår igenom förrän kommissionen fått en rimlig tidsfrist för att i detalj granska programmet och i förekommande fall inleda det förfarande som avses i punkt 2 i denna artikel”.

63. I punkt 21 i den domen drog domstolen slutsatsen att ”förbudet i fråga avser stödordningen i dess helhet och i den slutliga version som antagits av de nationella myndigheterna. Om den ursprungliga planen har ändrats, är artikel 93.3 sista meningen tillämplig på den sålunda ändrade planen. För det fall att planen har anmälts utan att kommissionen gjort några invändningar mot den, och den berörda medlemsstaten därefter har gjort ändringar i den som kommissionen inte har underrättats om, utgör nämnda bestämmelse hinder för att stödordningen i dess helhet genomförs. Det kan förhålla sig på annat sätt endast när ändringen i fråga de facto är en separat stödåtgärd som skall bedömas för sig och som därför inte är av sådan beskaffenhet att den påverkar den bedömning som kommissionen redan har gjort av den ursprungliga planen” (min kursivering).

ii) Domen i målet Italien/kommissionen (C‑261/89)

64. I det mål som föranledde domen av den 3 oktober 1991, Italien/kommissionen ( C‑261/89, EU:C:1991:367, punkterna 2–4 och 20–23), hade kommissionen godkänt de stöd som planerades av Republiken Italien, men hade anmodat den italienska regeringen att avstå från att före utgången av år 1988 bevilja någon som helst form av ytterligare stöd till den berörda statsägda aluminiumkoncernen. Den 18 september 1987 gav de italienska myndigheterna emellertid EFIM (Ente partecipazione e finanziamenti industrie manifatturiere) tillstånd att genomföra en obligationsemission på statens bekostnad. Av intäkterna skulle 100 miljarder italienska lire (ITL) (ungefär 52 miljoner euro) avsättas för att finansiera investeringar i bolagen Alumínia (70 miljarder ITL – ungefär 36 miljoner euro) och Compagnia Sarda Alluminio (nedan kallat Comsal) (30 miljarder ITL – ungefär 15,5 miljoner euro).

65. I punkt 20 i nämnda dom slog domstolen fast att ”[v]ad gäller argumentet att kommissionen, för att fastställa att det tidigare beslutet hade åsidosatts, borde ha hänskjutit ärendet till domstolen, ska det inledningsvis påpekas att när kommissionen granskar huruvida ett statligt stöd är förenligt med den gemensamma marknaden ska den beakta alla relevanta omständigheter, inklusive de omständigheter som redan har bedömts i ett tidigare beslut och de villkor som den berörda medlemsstaten ålades genom detta beslut. I förevarande fall kan kommissionen inte kritiseras för att den bedömde det nya stödet tillsammans med samtliga stöd till aluminiumindustrin, liksom den italienska regeringen för övrigt själv hade gjort i sina synpunkter under det administrativa förfarandet” (min kursivering).

66. I punkt 21 i samma dom slog domstolen fast att ”[f]örfarandet för granskning av stöd enligt artikel 93.2 [i fördraget] gör det dessutom möjligt att bedöma varje ny faktiskt omständighet som kan ändra kommissionens bedömning, med beaktande av de nya stödens syfte och alla relevanta ekonomiska omständigheter vid den tidpunkt då stöden beviljades”.

67. I punkt 22 i nämnda dom anges att ”[d]et ska konstateras att i förevarande fall har den italienska regeringen inte i något skede av förfarandet inkommit med nya uppgifter som kan ändra kommissionens bedömning i beslutet av den 17 december 1986. Den italienska regeringen har endast, utan att åberopa några argument, krävt att de nya stöden ska bedömas mot bakgrund av artikel 92.3 c EEG”.

68. I punkt 23 i nämnda dom anges slutligen att ”[a]v detta följer att eftersom kommissionen när den antog det omtvistade beslutet inte hade mottagit några nya uppgifter som kunde ligga till grund för en bedömning av huruvida stöden i fråga kunde omfattas av undantaget i artikel 92.3 c i fördraget, var den berättigad att grunda sitt beslut på de bedömningar som den hade gjort i sitt tidigare beslut och på att det villkor som där uppställs hade åsidosatts” (min kursivering).

iii) Domen i målet Italien/kommissionen (C‑47/91)

69. Vidare ska även nämnas domen av den 5 oktober 1994, Italien/kommissionen ( C‑47/91, EU:C:1994:358, punkterna 24–26), där det i punkt 24 slås fast att ”när kommissionen har att ta ställning till en enskild stödåtgärd som påstås har beviljats med tillämpning av ett tidigare godkänt stödprogram, får kommissionen inte utan vidare granska den direkt i förhållande till fördraget. Den skall innan den inleder ett förfarande inskränka sig till att först kontrollera att stödet omfattas av det allmänna stödprogrammet och uppfyller villkoren som fastställts i beslutet om godkännande av det. Om kommissionen inte gick tillväga på det sättet skulle den vid granskningen av varje enskild stödåtgärd kunna ändra sitt beslut om godkännande av stödprogrammet, vilket redan förutsatte en granskning i förhållande till artikel 92 i fördraget. Principen om berättigade förväntningar och principen om rättssäkerhet skulle då äventyras utifrån såväl medlemsstaternas som de ekonomiska aktörernas synvinkel, eftersom enskilda stödåtgärder som överensstämmer fullt ut med beslutet om godkännande av stödprogrammet när som helst skulle kunna ifrågasättas av kommissionen” (min kursivering).

70. I punkt 25 slog domstolen vidare fast att ”[o]m kommissionen efter en sådan begränsad granskning finner att den enskilda stödåtgärden överensstämmer med dess beslut om godkännande av stödprogrammet skall den behandlas som ett tillåtet stöd, dvs. som ett befintligt stöd. Kommissionen kan således inte förordna att det skall skjutas upp eftersom artikel 93.3 i fördraget endast ger kommissionen denna befogenhet när det gäller nya stöd” (min kursivering).

iv) Domen i målet Spanien/kommissionen (C‑36/00)

71. Den sista (och senaste) av de domar som jag här vill hänvisa till är domen av den 21 mars 2002, Spanien/kommissionen ( C‑36/00, EU:C:2002:196), i vilken det i punkt 24 slås fast att ”[n]är kommissionen konstaterar att ett stöd, vilket påstås ha beviljats med tillämpning av en tidigare godkänd stödordning, inte uppfyller villkoren som angivits i beslutet om godkännande av stödordningen och således inte omfattas av denna, skall detta stöd anses utgöra ett nytt stöd”.

72. I punkt 25 i samma dom tillade domstolen att ”[d]å ett stöd beviljas med tillämpning av en tidigare godkänd stödordning och medlemsstaten inte iakttar de villkor som kommissionen har uppställt som en förutsättning för att godkänna nämnda ordning är kommissionen … skyldig att inleda det särskilda förfarande som anges i artikel 88.2 första stycket EG, eftersom det utbetalade stödet utgör ett nytt stöd”.

b) Tillämpning i förevarande fall

73. Av ovan nämnda rättspraxis följer att tribunalen, när den i punkt 61 i den överklagade domen hänvisade till den fasta rättspraxis enligt vilken kommissionen har rätt att grunda sitt nya beslut på de bedömningar som gjorts i det tidigare beslutet och på åsidosättandet av de villkor som uppställts däri, bortsåg från den omständigheten att domstolen har slagit fast att ett åsidosättande av dessa villkor i sig räcker för att ett nytt beslut ska kunna antas, denna gång om att det tidigare godkända stödet är oförenligt med den inre marknaden, och detta inom ramen för en granskning avseende nytt stöd, och definitivt inte avseende befintligt stöd.

74. Av denna rättspraxis framgår att om kommissionen konstaterar att ett stöd som beviljats på grundval av en tidigare godkänd stödordning inte uppfyller de villkor som anges i beslutet om godkännande av stödordningen och följaktligen inte längre är förenligt med beslutet, ska nämnda stöd betraktas som ett nytt stöd. Ett åsidosättande av villkoren i ett tidigare beslut om förenlighet omvandlar med andra ord det godkända stödet till nytt stöd och motiverar, förutsatt att det inte föreligger nya faktiska omständigheter som kan föranleda en annan bedömning, ett nytt beslut om att stödet är oförenligt med den inre marknaden.

75. Detta synsätt tycks mig för övrigt förenligt med det system för förebyggande kontroll av planer på nytt stöd som inrättats genom fördraget. Ett stöd förblir ett befintligt stöd endast om villkoren för förenlighet iakttas.

76. Jag anser således (i likhet med kommissionen) att ett stöd som införts med åsidosättande av de villkor för förenlighet som uppställts av kommissionen eller, såsom i förevarande fall, av rådet per definition är en annan åtgärd än den som godkänts av den behöriga institutionen, och således inte längre är ett befintligt stöd och inte längre är godkänt.

77. I en situation som i förevarande fall är det således inte nödvändigt att utreda vare sig huruvida ändringarna är materiella eller huruvida de är avskiljbara.

78. De faktiska omständigheterna i förevarande fall och de hypoteser som diskuterats vid förhandlingen kan tjäna till att illustrera ovanstående principer.

79. Det ska erinras om att det stöd som godkänts av rådet – det vill säga att Republiken Italien tilläts träda in i mjölkproducenternas ställe för att till unionen betala det belopp som producenterna var skyldiga unionen på grundval av tilläggsavgiften på mjölk och mjölkprodukter för perioden från 1995/1996 till 2001/2002 – var förenat bland annat med villkoret att mjölkproducenterna skulle betala hela sin skuld till Republiken Italien genom fasta årliga amorteringar, utan ränta och under en period som inte översteg fjorton år, med början den 1 januari 2004.

80. Efter rådets godkännande beviljade Italien ensidigt ett uppskov till den 30 juni 2011 avseende de belopp som skulle ha betalats den 31 december 2010.

81. Det ska även erinras om att enligt artikel 1 b i förordning 659/1999 finns det fem olika kategorier av befintligt stöd: i) ”historiska” stöd (eller stödordningar), det vill säga sådana som var i kraft i en medlemsstat före anslutningen till unionen och som fortsatt att vara i kraft efter inträdet i unionen, ii) individuella stöd (eller stödordningar) som godkänts av kommissionen eller rådet, iii) stöd som anses ha godkänts på grund av kommissionens passivitet vid granskningen av nytt stöd, iv) stöd som upptäckts av kommissionen efter det att preskriptionstiden för åtgärden har löpt ut (tio år enligt artikel 15 i förordning nr 659/1999) och, slutligen, v) åtgärder för finansiering, avgiftsbefrielse, skattefördelar etcetera som beviljats ekonomiska aktörer och/eller sektorer och som efter en handelsliberalisering inte längre är förenliga med konkurrensreglerna och reglerna om statligt stöd.

82. Vad gäller kategorierna i, iv och v räcker det, såsom kommissionen har påpekat, i princip att se på datumet för stödets beviljande och kommissionen behöver inte granska innehållet som sådant. För stöd i kategori ii), som är den kategori som avses i förevarande fall, och kategori iii) måste kommissionen däremot granska innehållet för att försäkra sig om att stödet faktiskt motsvarar det stöd som godkänts av kommissionen eller rådet. Om så är fallet utgör stödet befintligt stöd, i annat fall rör det sig i själva verket om ett nytt stöd.

83. I förevarande fall beviljade Republiken Italien betalningsuppskov för mottagarna av det stöd som hade godkänts av rådet och ändrade för samma mottagare den avbetalningsplan som utgjorde ett av villkoren för rådets godkännande av stödet.

84. Jag anser att den således ändrade åtgärden i själva verket blir ett nytt stöd, eftersom den inte längre omfattas av tillämpningsförordningens definition av befintligt stöd, enligt vilken det krävs att stödet faktiskt ska motsvara det som godkänts. Om åtgärden inte längre motsvarar det som har godkänts, kan det helt enkelt inte längre vara fråga om befintligt stöd.

85. Vid förhandlingen diskuterades den hypotetiska situationen att Italien skulle ha låtit sicilianska mjölkproducenter omfattas av samma stödordning, trots att rådet beviljade stödet endast för mjölkproducenter etablerade i Italien. I detta fall skulle stödet till de sicilianska producenterna utan tvekan utgöra ett nytt stöd, men skulle inte omfattas av det godkända stödets syfte och skulle avse andra mottagare. Det godkända stödet skulle då förbli ett befintligt stöd, eftersom de villkor som uppställts av rådet fortsättningsvis skulle vara tillämpliga på alla mottagare av det godkända stödet. Endast utvidgningen till Sicilien skulle vara ett nytt stöd.

86. Det ovanstående överensstämmer fullständigt med filosofin bakom det system för kontroll av statligt stöd som föreskrivs i EUF-fördraget: för att detta system ska fungera väl och vara tydligt, öppet och effektivt är det viktigt att endast stöd som faktiskt har godkänts, och inte sådana som har ändrats, betraktas som befintligt stöd.

87. Av detta följer att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 108 FEUF och artikel 1 i förordning nr 659/1999 vad gäller begreppen nytt stöd och befintligt stöd i den del som den ansåg att det stöd som är föremål för det omtvistade beslutet förblev ett befintligt stöd, eftersom det ursprungligen på Republiken Italiens begäran hade godkänts av rådet genom beslut 2003/530, och detta trots att Italien hade åsidosatt ett av de båda kumulativa villkor som rådet uppställt för godkännandet, nämligen villkoret att mottagarna skulle betala hela sin skuld till Italien genom årliga avbetalningar av lika storlek och att betalningsperioden inte skulle överstiga 14 år, med början den 1 januari 2004.

88. Det var således fel av tribunalen att slå fast att kommissionen endast hade kunnat anse att den sålunda ändrade åtgärden utgjorde ett nytt stöd och inte ett befintligt stöd, om den hade visat att ändringen påverkade stödets materiella innehåll eller inte var avskiljbar.

89. Av detta följer att överklagandet ska bifallas såvitt avser den andra grundens första del.

3. Den andra delgrunden

a) Parternas argument

90. Kommissionen har gjort gällande att tribunalen i sin dom inte vederbörligen beaktade den omständigheten att avbetalningsplanen hade godkänts av rådet.

91. Republiken Italien har genmält att tribunalen inte på något sätt har slagit fast att den omtvistade åtgärden omfattades av beslutet om godkännande. Tvärtom fastställde tribunalen det omtvistade beslutet, i den del stödet i fråga förklarats vara olagligt och det beslutats om återkrav av det.

92. Republiken Italien har dessutom påpekat att i artikel 1 b ii i förordning nr 659/1999 jämställs stödordningar och individuella stöd som har godkänts av kommissionen med sådana som har godkänts av rådet, genom att båda betraktas som befintliga stöd. Detta konstaterades även av tribunalen i den överklagade domen.

b) Bedömning

93. Jag instämmer med kommissionen i att tribunalen i den överklagade domen inte vederbörligen beaktade den omständigheten att avbetalningsplanen hade godkänts av rådet i enlighet med dess särskilda befogenheter enligt artikel 108.2 tredje stycket FEUF.

94. Ett beslut som fattas inom ramen för sådana särskilda befogenheter ska tolkas strikt och får inte tolkas så att det täcker stöd som inte exakt motsvarar det som godkänts av rådet. Tribunalens tolkning, att stöd som beviljats i strid med de villkor som uppställts av rådet ska betraktas som befintligt stöd förutom om det visats att åsidosättandet av villkoren har påverkat det materiella innehållet i de godkända stöden, är således felaktig.

95. Det ska dessutom påpekas att medan rådet kan använda sig av de särskilda befogenheter som det tilldelas i artikel 108.2 tredje stycket FEUF, kan kommissionen, som inte har ett lika stort utrymme för skönsmässig bedömning som rådet, endast kontrollera att de villkor för godkännande som uppställts av rådet har iakttagits. Kommissionen måste utgå från att det är av väsentlig betydelse att de villkor som rådet uppställt genom tillämpning av sina särskilda befogenheter iakttas, utan ändringar eller undantag. Kommissionen kan dessutom inte vidta en ny bedömning, när ett godkännande grundar sig på den särskilda befogenhet som rådet tillerkänns.

96. De italienska myndigheterna kunde vid behov ha begärt att rådet skulle anta ett nytt beslut för att godkänna den stödordning som följde av det uppskov som beslutades år 2011. De gjorde inte detta och kommissionen kunde inte träda i rådets ställe.

97. Även om det kan medges att tribunalens synsätt har en viss giltighet i fall där stöd har godkänts av kommissionen själv på villkor som den har uppställt, kan sådana överväganden inte åberopas när stödet har godkänts av rådet.

98. Överklagandet bör således bifallas även såvitt avser den andra grundens andra del och följaktligen såvitt avser den andra grunden i sin helhet. Den överklagade domen bör följaktligen upphävas.

C – Den tredje grunden: Åsidosättande av artikel 108 FEUF och av artiklarna 4, 6, 7, 14 och 16 i förordning nr 659/1999 vad gäller vilka förfaranden som ska tillämpas på nytt stöd och på fall av missbruk av stöd

1. Parternas argument

99. Kommissionen har kritiserat tribunalen för att den, i punkt 67 i den överklagade domen, inledningsvis slog fast att en medlemsstats åsidosättande av villkoren för godkännande också utgör en form av missbruk, men därefter, i punkt 68 i domen, uteslöt att bestämmelserna om missbruk av stöd var relevanta, eftersom den ansåg att kommissionen inte hade grundat sitt beslut på dessa bestämmelser och att begreppen nytt stöd och missbruk av stöd utesluter varandra.

100. Kommissionen har på grundval av skäl 15 och artikel 16 i förordning nr 659/1999 gjort gällande att nytt stöd och missbruk av stöd ger liknande verkningar och att detta är skälet till att de omfattas av liknande förfaranden, utom vad gäller förelägganden om att återkräva stöd, vilka är begränsade till förfarandet avseende nytt stöd. Eftersom det i målet vid tribunalen inte var fråga om ett föreläggande om att återkräva stöd i enlighet med artikel 11.2 i förordningen, anser kommissionen att det fel som den eventuellt gjort sig skyldig till genom att kvalificera stödet som ett nytt stöd och inte som missbruk av stöd är ett harmlöst fel som inte har några rättsliga verkningar, eftersom alla de förfarandekrav som är tillämpliga på missbruk av stöd har uppfyllts i förevarande fall. Ett sådant fel i kvalificeringen av stödet kan således inte föranleda att det omtvistade beslutet ogiltigförklaras, i den del det avser den stödordning som anges i artikel 1.2 i det omtvistade beslutet och de individuella stöd som beviljats inom ramen för den stödordningen.

101. Republiken Italien har genmält att även om kommissionens befogenheter inom ramen för förfarandet avseende nytt stöd och förfarandet avseende missbruk av stöd är likvärdiga, ger de båda förfarandena inte nödvändigtvis samma resultat. Republiken Italien har betonat att den omständigheten att det är omöjligt att besluta om ett preliminärt föreläggande om återkrav inom ramen för förfarandet för kontroll av missbruk av stöd beror på att det rör sig om ett stöd som tidigare godkänts av kommissionen, och att det är just detta som är skälet till att kommissionens ingripande inom ramen för ett förfarande avseende missbruk av stöd, och särskilt då stödet missbrukats av en medlemsstat, huvudsakligen bör inriktas på åtgärder som anknyter till det ursprungliga godkännandet, det vill säga att ålägga en ändring av stödet, inte att avskaffa det. Varje annat tillvägagångssätt skulle strida mot principen om skydd för berättigade förväntningar och således mot artikel 14.1 andra meningen i förordning nr 659/1999.

2. Bedömning

102. Det är i detta sammanhang tillräckligt att konstatera att tribunalen i den överklagade domen inte slog fast att tillämpningen av avbetalningsplanen utgjorde missbruk av stöd, utan endast bedömde att ”[e]ftersom betalningsuppskovet hade beviljats i strid med rådets beslut hade kommissionen … fog för att med stöd av artikel 108.2 första stycket FEUF avgöra huruvida den avbetalningsplan som rådet hade godkänt hade missbrukats på grund av detta åsidosättande” (punkt 66 i den överklagade domen, min kursivering).

103. Den omständigheten, att tribunalen i punkt 67 i den överklagade domen medgav att begreppet missbruk av stöd även omfattar det fallet att en medlemsstat har åsidosatt villkor som uppställts i beslutet om godkännande, ändrar inte detta konstaterande.

104. Kommissionens invändning ska således ogillas, eftersom tribunalen inte kvalificerade avbetalningsplanen som missbruk av stöd.

D – Följderna av att den överklagade domen upphävs

105. Eftersom tribunalen underkände de övriga grunder för talan som hade anförts i första instans, kan domstolen själv slutligt avgöra målet i enlighet med artikel 61 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol och ogilla talan i första instans i sin helhet.

V – Rättegångskostnader

106. Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Italien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Italien har tappat målet, ska den förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i tribunalen och i domstolen.

VI – Förslag till avgörande

107. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen upphäver den dom som tribunalen (tredje avdelningen) meddelade den 24 juni 2015 i mål T‑527/13, Republiken Italien/kommissionen, i den del tribunalen ogiltigförklarade dels artikel 1.2 i kommissionen beslut 2013/665/EU av den 17 juli 2013 om det statliga stöd SA.33726 (11/C) [f.d. SA.33726 (11/NN)] som Italien har genomfört (uppskov med mjölkavgiften i Italien), dels artiklarna 2–4 i detta beslut i den del de avser den stödordning som avses i artikel 1.2 i beslutet och de enskilda stöd som har beviljats med tillämpning av denna stödordning, ogillar överklagandet i övrigt, och ogillar Republiken Italiens talan i första instans och förpliktar Republiken Italien att ersätta rättegångskostnaderna i tribunalen och i domstolen.

1 Originalspråk: franska.

2 Beslut av den 17 juli 2013 om det statliga stöd SA.33726 (11/C) [f.d. SA.33726 (11/NN)] som Italien har genomfört (uppskov med mjölkavgiften i Italien) (EUT L 309, 2013, s. 40) (nedan kallat det omtvistade beslutet).

3 Rådets förordning nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (EGT L 83, 1999, s. 1).

4 Kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 av den 21 april 2004 om genomförande av förordning nr 659/1999 (EUT L 140, 2004, s. 1).

5 Dom av den 3 oktober 1991, Italien/kommissionen ( C‑261/89, EU:C:1991:367, punkterna 2–4 och 20–23), dom av den 5 oktober 1994, Italien/kommissionen ( C‑47/91, EU:C:1994:358, punkterna 24–26), och dom av den 21 mars 2002, Spanien/kommissionen ( C‑36/00, EU:C:2002:196, punkterna 22–25), samt beslut av den 22 mars 2012, Italien/kommissionen ( C‑200/11 P, ej publicerat, EU:C:2012:165, punkt 26).

6 Det finns i förevarande mål således inte anledning att gå in på vare sig frågan huruvida domstolen i domen av den 20 mars 2014, Rousse Industry/kommissionen ( C‑271/13 P, EU:C:2014:175, punkterna 30–39), (indirekt) uppställde som ett relevant kriterium att det måste föreligga en ”materiell ändring” av den tidigare åtgärden för att ändringen ska anses utgöra ett nytt stöd, eller frågan huruvida domen av den 26 oktober 2016, DEI och kommissionen/Alouminion tis Ellados ( C‑590/14 P, EU:C:2016:797), i vilken domstolen helt klart underkände tribunalens synsätt grundat på nämnda begrepp, är förenlig med domen av den 20 mars 2014, Rousse Industry/kommissionen ( C‑271/13 P, EU:C:2014:175), i vilken domstolen tycks ha bekräftat tribunalens resonemang i den överklagade domen, enligt vilket det ska kontrolleras huruvida det befintliga stödets materiella innehåll har påverkats av ändringen. Det ska påpekas att domstolen i domen från 2016 inte hänvisade till domen från 2014. I båda fallen meddelades avgörandena av avdelningar med tre domare, utan föregående förslag till avgörande av en generaladvokat.

7 Domstolen hänvisade till denna punkt 25 i punkt 83 i domen av den 16 maj 2002, ARAP m.fl./kommissionen ( C‑321/99 P, EU:C:2002:292).

8 Domstolen hänvisade till domen av den 5 oktober 1994, Italien/kommissionen ( C‑47/91, EU:C:1994:358, punkterna 24–26).

9 Domstolen hänvisade till domen av den 4 februari 1992, British Aerospace och Rover/kommissionen ( C‑294/90, EU:C:1992:55, punkt 13).

10 Se dom av den 11 december 1973, Lorenz ( 120/73, EU:C:1973:152, punkt 2), och dom av den 12 februari 2008, CELF och Ministre de la Culture et de la Communication ( C‑199/06, EU:C:2008:79, punkt 37).

11 Om mottagaren regelbundet har gjort årliga avbetalningar enligt den plan som fastställts av rådet, har det inte uppkommit några andra verkningar än de som förutsågs i rådets beslut. Det finns följaktligen inget som motiverar ett återkrav. Om mottagaren däremot har erhållit en förlängning och inte längre har följt den 14-åriga återbetalningsplanen, har mottagaren de facto erhållit något utöver det som rådet hade godkänt. Det hela blir följaktligen ett nytt stöd.