Förslag till avgörande av generaladvokat Saugmandsgaard Øe – Mål C-404/19 P Frankrike/kommissionen

I. Inledning

1. Genom förevarande överklagande har Republiken Frankrike yrkat att domstolen delvis ska upphäva den dom som Europeiska unionens tribunal den 12 mars 2019 meddelade i målet Frankrike/kommissionen, genom vilken tribunalen ogillade Republiken Frankrikes talan mot kommissionens genomförandebeslut (EU) 2017/2014. Genom det beslutet hade kommissionen bland annat ålagt Republiken Frankrike en finansiell schablonkorrigering på 100 procent avseende direkt arealstöd i departementet Haute-Corse för ansökningsåren 2013 och 2014 med hänvisning till allvarliga brister i systemet för kontroll av nämnda stöd. En korrigeringssats på 100 procent motsvarar det utbetalda stödbeloppet i dess helhet.

2. Villkoren för tillämpning av en schablonkorrigering på 100 procent anges i punkt 3.2.5 i kommissionens riktlinjer för beräkning av finansiella korrigeringar. I den punkten anges att en sådan korrigeringssats kan tillämpas om bristerna i en medlemsstats kontrollsystem är så allvarliga att de innebär en fullständig underlåtenhet att följa unionsreglerna som gör samtliga betalningar oriktiga.

3. Till stöd för överklagandet har Republiken Frankrike gjort gällande att tribunalen i den överklagade domen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att kommissionen hade haft fog för att ålägga schablonkorrigeringen på 100 procent. Denna medlemsstat har inte bestritt att kontrollsystemet i Haute-Corse var bristfälligt, och att kommissionen således hade grund för att ålägga en schablonkorrigering, utan har klandrat tribunalen för att ha ställt sig bakom en felaktig tolkning och tillämpning av punkt 3.2.5 i riktlinjerna när den gjorde bedömningen att de villkor för att tillämpa en korrigeringssats på 100 procent som anges i den punkten var uppfyllda. Förevarande överklagande ger därför domstolen tillfälle att – såvitt jag känner till för första gången – se närmare på de villkor som gäller för åläggande av en sådan finansiell schablonkorrigering på 100 procent som avses i punkt 3.2.5 i riktlinjerna.

4. Min bedömning kommer att utmynna i att jag föreslår att domstolen ska bifalla överklagandet.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Förordning (EU) nr 1306/2013

5. Artikel 52 i förordning (EU) nr 1306/2013 har rubriken ”Kontroll av överensstämmelse”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs att när kommissionen finner att utgifter som är att hänföra till EGFJ och Ejflu inte har betalats ut i överensstämmelse med unionsrätten, ska den anta genomförandeakter för att fastställa de belopp som ska undantas från unionsfinansiering. Enligt punkt 2 i samma artikel ska kommissionen vid sin bedömning av de belopp som ska undantas bland annat beakta omfattningen av bristen på överensstämmelse liksom överträdelsens art och den ekonomiska förlust som unionen har lidit.

B. Genomförandeförordning (EU) nr 907/2014

6. De kriterier och metoder som ska användas vid tillämpning av korrigeringar inom ramen för artikel 52.1 i förordning nr 1306/2013 anges i artikel 12 i genomförandeförordning (EU) nr 907/2014. Av artikel 12.6 i nämnda förordning framgår att när de belopp som ska undantas från unionsfinansiering inte kan fastställas genom sådan beräkning eller extrapolering som avses i artikel 12.2 respektive 12.3 i samma förordning, ska kommissionen tillämpa schablonkorrigering, med vederbörlig hänsyn tagen till överträdelsens art och grad av allvar samt sin egen bedömning av den risk för ekonomisk förlust som unionen har utsatts för.

7. I artikel 12.7 c i genomförandeförordning (EU) nr 907/2014 föreskrivs följande:

”När beloppet för schablonkorrigeringen fastställs ska kommissionen ta särskild hänsyn till vissa omständigheter i fråga om bristernas allvar eller risken för ekonomisk förlust för unionen, nämligen:

…

c) om tillämpningen av medlemsstaternas kontrollsystem är obefintlig eller hyser allvarliga brister och det finns tecken på omfattande fel och försummelser i det förebyggande arbetet mot oriktigheter och bedrägerier, …

…”

C. Riktlinjerna

8. I sina riktlinjer redogör kommissionen för allmänna principer och anger nivån på de schablonkorrigeringar som den kan föreslå i kraft av artikel 52.1 i förordning nr 1306/2013 och artikel 12.6 och 12.7 i genomförandeförordning nr 907/2014.

9. Såvitt avser allmänna principer framgår det av riktlinjerna att den sannolika ekonomiska förlusten för unionen i samband med schablonkorrigeringar ska uppskattas genom en bedömning av den risk som unionen har utsatts för till följd av bristerna i kontrollen samt att denna risk kan ha att göra såväl med de genomförda kontrollernas art och kvalitet som med antalet faktiskt genomförda kontroller. Den grundläggande principen – den proportionalitetsprincip som anges i artikel 52.2 i förordning (EU) nr 1306/2013 – är att korrigeringssatsen ska stå i tydlig relation till den ekonomiska förlusten för unionen.

10. Såvitt avser schablonkorrigeringarnas nivå föreskrivs det i riktlinjerna att det under olika omständigheter som anges där ska tillämpas korrigeringssatser på 2, 3, 5, 7 eller 10 procent. Vidare framgår det av riktlinjerna att högre korrigeringssatser på upp till 100 procent kan tillämpas i undantagsfall. Sådana högre korrigeringssatser föreskrivs bland annat för de fall som avses i artikel 12.7 c i genomförandeförordning nr 907/2014. Punkt 3.2.5 i riktlinjerna, som gäller den bestämmelsen, har följande lydelse:

” ’Om tillämpningen av medlemsstaternas kontrollsystem är obefintlig eller hyser allvarliga brister och det finns tecken på omfattande fel och försummelser i det förebyggande arbetet mot oriktigheter och bedrägerier[]’, är en korrigering på 25 % motiverad eftersom det rimligtvis kan antas att möjligheten att utan påföljd inlämna oriktiga betalningsanspråk ger upphov till omfattande ekonomiska förluster för unionens budget.

Korrigeringssatsen kan fastställas till en ännu högre nivå i tillämpliga fall. Detta kan till exempel ske om det av uppgifter som tillhandahållits av medlemsstaten framgår att riskpopulationen har varit (kraftigt) begränsad. Om bristerna är så allvarliga att de innebär ett fullständigt misslyckande med att följa unionsreglerna kan hela utgiften underkännas varmed samtliga betalningar blir oriktiga.”

III. Bakgrund till tvisten, talan vid tribunalen och den överklagade domen

A. Bakgrund till tvisten

11. Bakgrunden till tvisten, som tribunalen redogjorde för i punkterna 1–37 i den överklagade domen, kan sammanfattas enligt följande såvitt avser de delar av nämnda bakgrund som är väsentliga för detta förslag till avgörande.

12. Mellan den 24 och den 28 november 2014 genomförde kommissionen en undersökning i Frankrike avseende sökt arealstöd för ansökningsåren 2013 och 2014. Kommissionen lät sedan Republiken Frankrike ta del av undersökningsresultaten, varefter en skriftväxling rörande undersökningen ägde rum mellan kommissionen och Republiken Frankrike.

13. Genom skrivelse av den 20 maj 2016 (nedan kallad meddelandet av den 20 maj 2016) underrättade kommissionen Republiken Frankrike om sitt förslag med innebörden att sammanlagt 117439017,55 euro skulle undantas från unionsfinansiering med hänvisning till att arealstödssystemet i Frankrike under ansökningsåren 2013 och 2014 hade genomförts på ett unionsrättsstridigt sätt. I detta belopp ingick fyra kategorier av korrigeringsförslag. En av dem rörde direkt arealstöd utbetalat i Haute-Corse. Det var fråga om en schablonkorrigering på 100 procent som motsvarade ett belopp av 28973945,46 euro.

14. Underlaget för denna schablonkorrigering på 100 procent utgjordes av ett flertal konstaterade brister som bland annat rörde problem i fråga om definitionen av stödberättigande arealer.

15. För det första tillät den franska lagstiftningen att tidigare fastställda kvotandelar användes i samband med beaktandet av vissa landskapselement inom jordbruksarealer, på ett sätt som inte var förenligt med unionsbestämmelserna om ”god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden”. På grund av detta hade de franska myndigheterna inte alltid undantagit ej stödberättigande arealer från stöd. I synnerhet hade den franska lagstiftningen enligt kommissionens bedömning inte säkerställt kontrollen av att jordbruksarealer i överensstämmelse med artikel 6 i förordning (EG) nr 73/2009 ”hölls” i enlighet med god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden.

16. För det andra grundade sig korrigeringsförslaget på problem i samband med definitionen av stödberättigande arealer som berodde på att de franska myndigheterna hade gjort en felaktig tolkning av artikel 34 i förordning (EG) nr 1122/2009. De franska myndigheterna hade enligt kommissionen väsentligen gjort bedömningen att i huvudsak beskogade arealer som erbjöd ytterst begränsade betesresurser eller var otillgängliga för djur – deklarerade som ”landes et parcours” (”hedmark och snårskog”) – berättigade till stöd, trots att dessa arealer inte uppfyllde villkoren enligt unionslagstiftningen.

17. Utöver detta påpekade kommissionen i meddelandet av den 20 maj 2016 att dessa brister redan hade observerats under det förfarande för kontroll av överensstämmelse som hade avsett ansökningsåren 2008–2012 men att de franska myndigheterna inte hade ändrat sitt tillvägagångssätt i det aktuella hänseendet. Eftersom det ännu inte hade skett någon ändring av det hittills använda tillvägagångssättet, som fick en konkret inverkan på området, skulle de korrigeringar som i samband med tidigare undersökningar hade tillämpats på det aktuella departementet – med en schablonkorrigeringssats på 100 procent – enligt kommissionen komma att tillämpas även fortsättningsvis, med avseende på ansökningsåren 2013 och 2014.

18. Genom skrivelse av den 22 juni 2016 hänsköt de franska myndigheterna frågan om den av kommissionen förespråkade finansiella korrigeringen såvitt avsåg departementet Haute-Corse till förlikningsorganet. Därvid gjorde de franska myndigheterna väsentligen gällande att kommissionens argument till stöd för att avvisa deras förslag till korrigeringsnivå inte var tillräckliga mot bakgrund av unionslagstiftningen och att förslaget att tillämpa en schablonkorrigering på 100 procent såvitt avsåg Haute-Corse inte var förenligt med de förfaranden för förlustberäkning som föreskrevs i unionslagstiftningen.

19. Förlikningsorganet avgav sitt yttrande den 19 december 2016. Yttrandet innebar i allt väsentligt att organet konstaterade att ingen förlikning hade kunnat nås på det aktuella stadiet, gjorde bedömningen att en korrigering på 100 procent troligen skulle vara oproportionerlig i förhållande till den reella risken för EGFJ och rekommenderade att kommissionens avdelningar skulle överväga en lägre korrigering.

20. Den 21 februari 2017 antog kommissionen sin slutliga ståndpunkt. Kommissionen vidhöll därvid sin ursprungliga ståndpunkt från meddelandet av den 20 maj 2016 och tillade att en schablonkorrigering på 100 procent var motiverad på grund av att de tillgängliga upplysningarna visade att bristerna i kontrollen av stöd i departementet Haute-Corse var så allvarliga att de innebar en fullständig avsaknad av överensstämmelse med unionens regler och gav upphov till en mycket stor risk för EGFJ.

21. Den 8 november 2017 antog kommissionen med stöd av artikel 52.1 i förordning nr 1306/2013 det omtvistade beslutet, genom vilket Republiken Frankrike ålades fyra grupper av korrigeringar, inbegripet en schablonkorrigering på 100 procent motsvarande 28973945,46 euro som avsåg utgifter i fråga om direkt arealstöd gällande Korsika för ansökningsåren 2013 och 2014 med anledning av de allvarliga brister som hade konstaterats i systemet för kontroll av nämnda stöd (under rubriken ”Allvarliga brister i kontrollsystemet, Korsika”). I den sammanfattande rapport som fogades till det omtvistade beslutet motiverade kommissionen denna korrigering med samma skäl som den hade redovisat i sitt meddelande av den 20 maj 2016.

B. Talan vid tribunalen

22. Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 19 januari 2018 väckte Republiken Frankrike talan om delvis ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet. Till stöd för talan anförde Republiken Frankrike ett flertal grunder som rörde de fyra olika grupperna av finansiella korrigeringar, däribland korrigeringen på 100 procent avseende Haute-Corse. Tribunalen ogillade talan genom den överklagade domen.

C. Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden

23. Genom skrivelse av den 23 maj 2019 överklagade Republiken Frankrike den överklagade domen. Det enda som Republiken Frankrike har bestritt i sitt överklagande är det välgrundade i en av de fyra grupper av finansiella korrigeringar som tribunalen prövade i den överklagade domen, nämligen den schablonkorrigering på 100 procent som avser direkt arealstöd utbetalat i Haute-Corse för ansökningsåren 2013 och 2014.

24. Inom ramen för sitt överklagande har Republiken Frankrike yrkat att domstolen delvis ska upphäva den överklagade domen i den del som denna innebar att tribunalen ogillade Republiken Frankrikes yrkande att det omtvistade beslutet skulle ogiltigförklaras med hänvisning till att det beslutet stred mot proportionalitetsprincipen på grund av att Republiken Frankrike genom nämnda beslut ålades en schablonkorrigering på 100 procent med anledning av brister i systemet för kontroll av arealstöd i Haute-Corse för ansökningsåren 2013 och 2014, slutligt ska avgöra tvisten och därvid ska ogiltigförklara det omtvistade beslutet i den del som Republiken Frankrike genom det beslutet ålades schablonkorrigeringar på 100 procent med anledning av brister i systemet för kontroll av arealstöd i Haute-Corse för ansökningsåren 2013 och 2014, och ska förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

25. Kommissionen har i sin svarsskrivelse yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet, och ska förplikta Republiken Frankrike att ersätta rättegångskostnaderna.

26. Vid förhandlingen den 27 februari 2020 yttrade sig Republiken Frankrike och kommissionen muntligt.

IV. Bedömning

27. Republiken Frankrike har som enda grund för sitt överklagande gjort gällande att tribunalen i den överklagade domen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att kommissionen hade rätt att ålägga schablonkorrigeringen på 100 procent avseende direkt arealstöd i Haute-Corse för ansökningsåren 2013 och 2014.

28. I det omtvistade beslutet motiverades den korrigeringen med hänvisning till den särpräglade situation som rådde i departementet Haute-Corse, där kommissionen hade konstaterat brister bland annat i form av problem knutna till definitionen av stödberättigande arealer. Därutöver påpekade kommissionen att samma brister hade observerats redan inom ramen för det förfarande för kontroll av överensstämmelse som hade avsett åren 2008–2012 och att den omständigheten att de franska myndigheterna inte hade ändrat sitt tillvägagångssätt gjorde att en schablonkorrigering på 100 procent borde tillämpas även för ansökningsåren 2013 och 2014.

29. I tribunalen bestred Republiken Frankrike att det omtvistade beslutet var välgrundat och hävdade därvid bland annat att de villkor som enligt punkt 3.2.5 i riktlinjerna gäller för att schablonkorrigeringar på 100 procent ska få tillämpas inte var uppfyllda och att den omtvistade korrigeringen därför var oproportionerlig.

30. I den överklagade domen slog tribunalen fast att det saknades fog för den grunden. Vad tribunalen gjorde i det sammanhanget var väsentligen att den först (i punkterna 117 och 118 i den överklagade domen) tolkade villkoren enligt punkt 3.2.5 i riktlinjerna för tillämpning av en korrigeringssats på 100 procent och sedan (i punkterna 134–136 i den överklagade domen) tillämpade sin tolkning på omständigheterna i det aktuella fallet. Därvidlag fann tribunalen dels att kontrollsystemet i Haute-Corse grundades på en felaktig definition av stödberättigande arealer, vilket innebar att ett av de materiella villkoren för systemet med arealstöd åsidosattes, dels att detta åsidosättande var så allvarligt att det i den mening som avses i punkt 3.2.5 i riktlinjerna innebar en fullständig underlåtenhet att följa unionsreglerna som gjorde samtliga betalningar oriktiga. Med ledning av detta drog tribunalen slutsatsen att kommissionen hade haft fog för att ålägga den omtvistade korrigeringen.

31. Till stöd för sitt överklagande har Republiken Frankrike gjort gällande att tribunalen i punkt 118 i den överklagade domen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid sin tolkning av punkt 3.2.5 i riktlinjerna och att detta i sin tur föranledde en felaktig tillämpning av dessa riktlinjer i punkterna 134–136 i den överklagade domen. Därvidlag har denna medlemsstat bland annat hävdat att den omständigheten att kontrollsystemet åsidosatte ett av de materiella villkoren för systemet med arealstöd inte i sig är tillräcklig för att motivera tillämpning av en korrigeringssats på 100 procent. Republiken Frankrike har med andra ord inte bestritt själva de brister som kommissionen påträffade i kontrollsystemet i Haute-Corse utan enbart gjort gällande att sådana brister inte kan föranleda tillämpning av en schablonsats på 100 procent.

32. Kommissionen har hävdat att Republiken Frankrike saknar fog för sina argument och har yrkat att överklagandet därför ska ogillas såvitt avser den aktuella grunden.

33. För att den av Republiken Frankrike anförda grunden ska kunna prövas, behöver det först slås fast exakt hur kommissionen motiverade sitt åläggande av den omtvistade korrigeringen, eftersom detta är tvistigt mellan parterna i domstolen (avdelning A). Därefter är det nödvändigt att granska tribunalens tolkning av punkt 3.2.5 i riktlinjerna såsom denna redovisades i punkterna 117 och 118 i den överklagade domen (avdelning B). Slutligen ska det mot bakgrund av den granskningen undersökas huruvida tribunalen i punkterna 134–136 i den överklagade domen gjorde en riktig bedömning när den godtog kommissionens åläggande av den omtvistade korrigeringen (avdelning C).

A. Kommissionens motivering till åläggandet av den omtvistade korrigeringen

34. Jag vill inledningsvis påpeka att det finns två olika situationer där det kan vara motiverat att ålägga en sats på 100 procent i samband med finansiell korrigering. Den ena är när samtliga utgifter har beviljats utan något som helst rättsligt stöd i unionslagstiftningen (nedan kallad den första situationen). Den andra är när det visserligen finns rättsligt stöd för finansiering i unionslagstiftningen men en medlemsstats kontrollsystem har så allvarliga brister att samtliga betalningar blir oriktiga (nedan kallad den andra situationen). Det är den andra situationen som avses i punkt 3.2.5 i riktlinjerna.

35. I domstolen har kommissionen också bekräftat att åläggandet av den omtvistade korrigeringen grundade sig på den andra situationen, men kommissionen har gjort gällande att detta åläggande även grundade sig på den första situationen. I svarsskrivelsen hävdade kommissionen nämligen att det ”samtidigt förelåg stödutbetalning helt utan rättslig grund och utpräglade brister i funktionen hos kontrollsystemet i Haute-Corse”, och kommissionen bekräftade dessutom detta vid förhandlingen.

36. Härvidlag noterar jag att det är väsentligt huruvida åläggandet av den omtvistade korrigeringen grundade sig uteslutande på den andra situationen, som Republiken Frankrike har gjort gällande, eller på både den andra och den första situationen, som kommissionen har hävdat. Till att börja med blir nämligen motiveringen och därmed även domstolskontrollen annorlunda i de båda fallen, och dessutom har Republiken Frankrike kritiserat tribunalen för att i den överklagade domen ha blandat samman de villkor som i den första respektive den andra situationen måste vara uppfyllda för att en sats på 100 procent ska få tillämpas vid finansiell korrigering.

37. För att den grund som Republiken Frankrike har anfört ska kunna prövas, är det därför nödvändigt att inledningsvis slå fast vilken eller vilka situationer som föranledde kommissionen att ålägga den omtvistade korrigeringen. Jag anser det därvidlag lämpligt att börja med att erinra om skillnaderna mellan de båda situationerna.

1. Skillnaderna mellan de båda situationerna

38. Jag inleder med frågan om vad som kan motivera en korrigeringssats på 100 procent. I den första situationen är det i lagstiftningen som motiveringen står att finna.

39. Det framgår nämligen av domstolens fasta praxis att EGFJ uteslutande finansierar insatser som inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna genomförs i enlighet med unionsbestämmelserna. Således är det endast belopp som har utbetalats i överensstämmelse med de regler som har fastställts inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna som kan belasta EGFJ. Alla andra utbetalda belopp ska därför belasta medlemsstaterna, däribland belopp som de nationella myndigheterna felaktigt har ansett sig behöriga att betala ut inom ramen för nämnda gemensamma organisation.

40. I denna situation ska stöd som har utbetalats utan rättslig grund undantas från unionsfinansiering, oberoende av huruvida det konstateras att de nationella myndigheterna har begått fel eller försummelser. Kommissionen saknar i detta sammanhang utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller huruvida en utgift ska godkännas eller undantas från unionsfinansiering. Vad som åläggs är en ”punktkorrigering” i form av ett engångsbelopp, eftersom den förlust som unionen har åsamkats – och således det belopp som ska undantas från finansiering – kan fastställas exakt.

41. I den andra situationen hämtas motiveringen till att tillämpa en korrigeringssats på 100 procent bland annat i den omständigheten att en medlemsstat har tillämpat ett kontrollsystem med allvarliga brister i den mening som avses i artikel 12.7 c i förordning nr 907/2014. I punkt 3.2.5 i riktlinjerna, som avser den bestämmelsen, har kommissionen angett att om ett kontrollsystem har så allvarliga brister att dessa innebär en fullständig underlåtenhet att följa unionsreglerna som gör samtliga betalningar oriktiga, bör en korrigering på 100 procent tillämpas.

42. Jag vill understryka att den korrigeringssats på 100 procent som avses i punkt 3.2.5 i riktlinjerna – till skillnad från den motsvarande sats som tillämpas när stöd utbetalas helt utan rättslig grund (i den första situationen) – är en schablonsats, vilket innebär att den förlust som unionsbudgeten har åsamkats inte kan fastställas exakt. I artikel 12.6 i förordning nr 907/2014 stadgas också att de schablonkorrigeringar som föreskrivs i artikel 12.7 i samma förordning ska tillämpas när de belopp som ska undantas inte kan fastställas genom sådana beräkningar eller extrapoleringar som avses i artikel 12.2 respektive 12.3 i nämnda förordning.

43. När kommissionen tillämpar schablonkorrigeringar ska den alltså enligt artikel 12.6 i förordning nr 907/2014 fastställa det belopp som ska undantas från unionsfinansiering med ledning av den risk för förlust som unionens budget utsätts för och därvid beakta överträdelsens art och grad av allvar.

44. Den andra skillnaden mellan de båda situationerna gäller alltså vilken typ av domstolskontroll som blir aktuell. Därvidlag framgår det av det ovan anförda att tribunalen i den första situationen ska pröva huruvida det saknas rättslig grund i unionslagstiftningen för de nationella myndigheternas beslut att bevilja ett visst stöd. I det sammanhanget ska tribunalen undersöka huruvida det utbetalda stödet strider mot de materiella villkoren för den aktuella stödordningen – de villkor som är väsentliga för att avgöra huruvida en stödansökan ska bifallas – och således faller utanför denna stödordning.

45. I den andra situationen ska tribunalen däremot pröva huruvida kommissionen hade fog för sin bedömning, mot bakgrund av punkt 3.2.5 i riktlinjerna, att kontrollsystemets brister var så allvarliga att de innebar en fullständig underlåtenhet att följa unionsreglerna som gjorde samtliga betalningar oriktiga. Med andra ord ska tribunalen pröva huruvida kommissionen hade fog för sin bedömning av den reella förlust som unionsbudgeten utsattes för.

2. Den omtvistade korrigeringens motivering

46. Såvitt avser den omtvistade korrigeringen förefaller det mig som om kommissionens grund med innebörden att denna korrigering även skulle ha baserats på den första situationen inte kan upptas till sakprövning. Den grunden anfördes nämligen inte inför tribunalen, och i den överklagade domen inskränkte sig tribunalen också till att kontrollera huruvida den omtvistade korrigeringen var motiverad mot bakgrund av punkt 3.2.5 i riktlinjerna – en punkt som ju avser den andra situationen.

47. Även om den ovannämnda grunden hade anförts i tribunalen, anser jag att tribunalen i alla händelser skulle ha gjort rätt om den i den överklagade domen hade inskränkt sig till att kontrollera huruvida åläggandet av den omtvistade korrigeringen var motiverat i förhållande till den andra situationen. Rättegångshandlingarna i målet tyder nämligen på att kommissionen grundade beslutet att ålägga den omtvistade korrigeringen på de konstaterade bristerna i kontrollsystemet, vilka skulle ha saknat betydelse om hela det utbetalda stödet hade varit oriktigt redan av det skälet att det helt saknade rättslig grund i unionslagstiftningen. Det är dessutom ostridigt att kommissionen ålade den omtvistade korrigeringen på 100 procent i form av en schablonkorrigering.

48. Av det ovan anförda följer att det inom ramen för förevarande mål om överklagande endast finns anledning att pröva huruvida tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den gjorde bedömningen att det var motiverat att med hänvisning till brister i ett kontrollsystem ålägga en korrigering på 100 procent med stöd av punkt 3.2.5 i riktlinjerna.

B. Tribunalens tolkning av punkt 3.2.5 i riktlinjerna

49. Tribunalens tolkning av punkt 3.2.5 i riktlinjerna redovisas i punkterna 117 och 118 i den överklagade domen, där tribunalen hänvisar till en tolkning av den punkten i riktlinjerna som sedan tidigare är etablerad i tribunalens praxis.

50. Jag noterar att Republiken Frankrike endast har ifrågasatt den tolkning som tribunalen gjorde i punkt 118 i den överklagade domen. Nämnda punkt 118 innehåller emellertid en hänvisning till den föregående punkt 117. För att det ska kunna avgöras huruvida punkt 118 är välgrundad, är det därför nödvändigt att först se närmare på punkt 117. Som jag kommer att förklara, anser jag att den rättspraxis som nämns i punkt 117 i den överklagade domen avspeglar en rimlig tolkning av punkt 3.2.5 i riktlinjerna (avdelning 1). Däremot förefaller det mig som om tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i punkt 118 i den överklagade domen (avdelning 2).

1. Den rättspraxis som erinras om i punkt 117 i den överklagade domen

51. Av den rättspraxis som erinras om i punkt 117 i den överklagade domen framgår att en korrigeringssats på 100 procent ska tillämpas i kraft av punkt 3.2.5 i riktlinjerna ”när ett befintligt kontrollsystem fullständigt avviker från den relevanta unionslagstiftningen, bortser från den berörda stödordningens materiella kännetecken liksom från dess mål och på grund av sin natur inte ens gör det möjligt att upptäcka beteenden varigenom de berörda aktörerna kringgår eller manipulerar dessa materiella kännetecken. Sådana brister i kontrollen skapar nämligen en risk för att samtliga betalningar som görs inom ramen för den berörda stödordningen är oriktiga, vilket betyder att bristerna med avseende på sina ekonomiska konsekvenser för [fonderna] kan likställas med insatser som faller utanför en stödordning”.

52. Enligt min uppfattning avspeglar denna rättspraxis en rimlig tolkning av punkt 3.2.5 i riktlinjerna, med tanke på att de tre kumulativa rekvisit som tribunalen erinrade om i punkt 117 i den överklagade domen tillsammans gör det möjligt att avgöra huruvida ett kontrollsystems brister är så allvarliga att de, i den mening som avses i riktlinjerna, utgör en fullständig underlåtenhet att följa unionsreglerna som gör samtliga betalningar oriktiga.

53. Det första rekvisitet (att kontrollsystemet fullständigt avviker från den relevanta unionslagstiftningen) säkerställer ju först och främst att det väsentliga villkoret enligt punkt 3.2.5 i riktlinjerna för att en korrigeringssats på 100 procent ska få tillämpas är uppfyllt, nämligen att kontrollsystemets brister måste vara så allvarliga att de utgör en fullständig underlåtenhet att följa unionsreglerna. I detta sammanhang vill jag betona att i fall där tillämpningen av ett kontrollsystem är obefintlig eller uppvisar allvarliga brister i den mening som avses i artikel 12.7 c i förordning nr 907/2014 men där detta inte befinns utgöra en fullständig underlåtenhet att följa unionsreglerna, är den allmänna regeln enligt riktlinjerna att det ska tillämpas en korrigeringssats på 25 procent.

54. Det andra rekvisitet (att kontrollsystemet bortser från den berörda stödordningens materiella kännetecken liksom från dess mål) anger vilken typ av brister som kan göra samtliga betalningar oriktiga. Här vill jag erinra om att de materiella kännetecknen för ett stöd utgör väsentliga villkor för beviljande av det stödet och att den omständigheten att ett kontrollsystem bortser från ett eller flera av dessa kännetecken därför kan göra samtliga betalningar oriktiga. Detsamma gäller såvitt avser målen för en stödordning. Även i fall där de materiella villkoren är uppfyllda i formell mening, kan det nämligen tänkas att de underliggande målen för den gemensamma organisationen av marknaden inte uppfylls och att samtliga betalningar därför är oriktiga.

55. Det tredje rekvisitet (att kontrollsystemet på grund av sin natur inte gör det möjligt att upptäcka beteenden varigenom de berörda aktörerna kringgår eller manipulerar materiella kännetecken) grundar sig slutligen på det fall som avses i artikel 12.7 c i förordning nr 907/2014, nämligen fall där det finns tecken på omfattande fel och försummelser i det förebyggande arbetet mot oriktigheter och bedrägerier.

56. Som framgår av dessa tre kumulativa rekvisit, kringgärdas möjligheten att tillämpa en schablonsats på 100 procent av strikta regler, och det finns enligt min åsikt goda skäl till detta.

57. Till att börja med vill jag erinra om att en korrigeringssats på 100 procent får tillämpas endast i undantagsfall där kontrollsystemets brister såvitt avser de ekonomiska konsekvenserna för fonderna kan likställas med insatser som faller utanför en stödordning (den första situationen). På grund av kontrollsystemets brister är det emellertid omöjligt att avgöra huruvida det utbetalda stödet är regelenligt, varför kommissionen saknar möjlighet att slå fast huruvida det omtvistade stödet verkligen har utbetalats i strid med unionsrätten, vilket ju är fallet när stöd utbetalas helt i avsaknad av rättslig grund. De tre rekvisit som tribunalen erinrade om i punkt 117 i den överklagade domen gör det därvidlag möjligt att pröva huruvida kontrollsystemet uppvisar så allvarliga brister att samtliga betalningar ska anses vara oriktiga.

58. Vidare ska det också erinras om att den allmänna regeln enligt punkt 3.2.5 i riktlinjerna är att korrigeringssatsen ska vara 25 procent när tillämpningen av medlemsstaternas kontrollsystem är obefintlig eller uppvisar allvarliga brister och det finns tecken på omfattande fel och försummelser i det förebyggande arbetet mot oriktigheter och bedrägerier. Med andra ord är det en förutsättning för tillämpning av en korrigeringssats som överstiger 25 procent – och i all synnerhet en korrigeringssats på 100 procent – att det är styrkt att det föreligger omständigheter som gör att situationen är allvarligare än den situation som motiverar tillämpning av en korrigeringssats på 25 procent; för en korrigeringssats på 100 procent måste det därvidlag vara styrkt att situationen är synnerligen allvarlig. En förutsättning för att det ska kunna styrkas att graden av allvar på detta sätt är förhöjd är att ett flertal rekvisit kombineras.

2. Den rättspraxis som erinras om i punkt 118 i den överklagade domen

59. I punkt 118 i den överklagade domen anges därefter att ”[d]et [således] framgår … av denna rättspraxis [som har erinrats om i punkt 117 i den överklagade domen] att det inte primärt är [kontrollsystemets brister i fråga om centrala kontroller] som motiverar tillämpning av en korrigeringssats på 100 procent, [utan i stället åsidosättandet av materiella kännetecken för den berörda stödordningen och av målen för denna]. När det eller de materiella villkoren för beviljande av stöd inte är uppfyllda, är det motiverat att undanta samtliga utgifter från unionsfinansiering [dom av den 10 juli 2014, Grekland/kommissionen, T‑376/12, EU:T:2014:623, punkt 123 (ej publicerad)]”.

60. Jag anser inte att det är uppenbart hur den punkten ska förstås, och i synnerhet inte hur den hänger samman med de tre rekvisit som nämns i punkt 117 i den överklagade domen. Räckvidden för punkt 118 i den överklagade domen blev också föremål för diskussion vid förhandlingen, enligt min åsikt på goda grunder. I själva verket brister denna punkt i klarhet på två olika nivåer.

61. Till att börja med konstaterar jag att nämnda punkt 118 innehåller en hänvisning till punkt 123 i domen i målet Grekland/kommissionen men att citatet ur den punkten är ofullständigt. Vidare är även räckvidden för nämnda punkt 123 oklar, varför den punkten som jag ser saken inte heller gör det möjligt att slå fast vilken räckvidd punkt 118 i den överklagade domen har.

62. Jag konstaterar också att tribunalen ändå, i punkt 135 i den överklagade domen, hänvisade till den ovannämnda punkt 118 i samband med att den uttalade att ”när de materiella villkoren för den berörda stödordningen inte är uppfyllda, är det enligt den rättspraxis … som har nämnts i punkterna 117 och 118 [i den överklagade domen] motiverat att undanta samtliga utgifter från unionsfinansiering”.

63. Mot bakgrund av detta konstaterande förefaller det mig som om tribunalen – i linje med vad Republiken Frankrike gjorde gällande vid förhandlingen – i den ovannämnda punkt 118 felaktigt slog samman den förutsättning, i form av de tre kumulativa rekvisiten, som gäller för tillämpning av en schablonsats på 100 procent (en förutsättning som invändningsfritt följer av punkt 117 i den överklagade domen) och den förutsättning som gäller för åläggande av en finansiell korrigering på 100 procent i fall där stöd har beviljats helt utan rättslig grund – där alltså åsidosättandet av materiella villkor i sig kan motivera en korrigering som uppgår till 100 procent.

64. Härvidlag framhöll kommissionen vid förhandlingen att punkt 3.2.5 i riktlinjerna rör en situation där den nationella lagstiftningen är förenlig med de materiella villkor som följer av unionsrätten och den enda överträdelse som medlemsstaten har begått består i att kontrollsystemet inte garanterar att dessa materiella villkor iakttas i praktiken. Enligt kommissionen har det emellertid i förevarande mål begåtts överträdelser både såvitt avser den nationella lagstiftningen, som alltså inte skulle vara förenlig med unionsrätten, och såvitt avser kontrollsystemet. Kommissionen anser därför att det är den felaktiga definitionen i den nationella lagstiftningen som har gett upphov till fel i kontrollsystemet.

65. Enligt kommissionen är det mot bakgrund av detta som punkterna 117 och 118 ska förstås. Kommissionen anser att dessa båda punkter tillsammans innebär att i en situation där det föreligger både en nationell lagstiftning som är oförenlig med unionsrätten och brister i kontrollsystemet, och där dessa brister gör att det inte kan fastställas vem som hade rätt till stödet och till vilket belopp, är det motiverat att ålägga en schablonkorrigering på 100 procent. I en sådan situation finns det nämligen enligt kommissionen en risk för att samtliga utgifter kan vara oriktiga.

66. Jag anser att den tolkning som kommissionen härigenom antyder inte endast avviker en del från den överklagade domen, mot bakgrund av vad som har avhandlats i det föregående, utan också – och i alla händelser – är oförenlig både med lagstiftningen och med riktlinjerna.

67. Såvitt avser lagstiftningen vill jag till att börja med erinra om att schablonsatser – oavsett vilka satser det rör sig om – alltid tillämpas just när den faktiska förlusten inte kan fastställas exakt. Att det är osäkert vilken skada unionen har åsamkats motiverar således att en schablonsats tillämpas, men däremot kan denna osäkerhet i sig inte motivera att den tillämpade schablonsatsen uppgår till 100 procent.

68. Vidare är det visserligen ett rimligt antagande att när en nationell lagstiftning – utöver såvitt avser kontrollsystemet – strider mot de materiella villkoren, ökar detta risken för att unionen ska drabbas av förluster, men detta innebär inte på något sätt nödvändigtvis att den reella risken uppgår till 100 procent. I detta sammanhang vill jag erinra om att det inte är samtliga överträdelser av materiella villkor som kan få konsekvensen att samtliga betalningar blir oriktiga och att det därför inte är möjligt att dra slutsatsen att den reella risken uppgår till 100 procent utan att åtminstone först göra en bedömning av huruvida den berörda överträdelsen kan få den konsekvensen.

69. Såvitt avser riktlinjerna anser jag att kommissionen i samband med sin tolkning av dessa har förväxlat villkoren för tillämpning av en korrigeringssats på 25 procent och villkoren för tillämpning av en korrigeringssats på 100 procent. Att det inte är möjligt att avgöra huruvida stödet har gått till dem som är berättigade att erhålla det blir nämligen konsekvensen även när tillämpningen av en medlemsstats kontrollsystem är helt obefintlig – en omständighet som motiverar tillämpning av en korrigeringssats på 25 procent. I själva verket förhåller det sig så, att varje brist i kontrollen såvitt avser ett materiellt kännetecken som utgör en förutsättning för att beviljandet av ett stöd ska vara lagenligt ger upphov till ett visst mått av ovisshet om huruvida stödet har gått till dem som är berättigade till det. Sådan ovisshet kan därför inte ensam motivera att det på grundval av riktlinjerna tillämpas en korrigeringssats på 100 procent. Att det råder ovisshet om huruvida varje enskild stödbetalning är lagenlig innebär sammanfattningsvis inte med nödvändighet att samtliga stödbetalningar är oriktiga i den mening som avses i punkt 3.2.5 i riktlinjerna.

70. Av det ovan anförda följer att punkt 117 i den överklagade domen avspeglar en rimlig tolkning av punkt 3.2.5 i riktlinjerna. Jag föreslår därför att domstolen ska tillämpa den tolkningen i förevarande mål om överklagande. Däremot anser jag att tribunalen i punkt 118 i den överklagade domen gjorde en felaktig tolkning av punkt 3.2.5 i riktlinjerna och att denna felaktiga tolkning föranledde tribunalen att tillämpa den riktlinjepunkten på ett felaktigt sätt, något som jag kommer att förklara närmare i det följande.

C. Tribunalens tillämpning i det aktuella fallet av punkt 3.2.5 i riktlinjerna

71. Tribunalens tillämpning av punkt 3.2.5 i riktlinjerna på omständigheterna i det aktuella fallet (punkterna 134–136 i den överklagade domen) grundar sig i allt väsentligt på tre omständigheter som tribunalen behandlade i tidigare delar av den överklagade domen och som har anknytning till de konstaterade bristerna i kontrollsystemet i Haute-Corse. Just dessa omständigheter har Republiken Frankrike inte ifrågasatt, men de är ändå relevanta när det gäller att kontrollera andra omständigheter som Republiken Frankrike däremot har bestritt.

72. Till att börja med fann tribunalen att fastställandet av ett jordbruksföretags jordbruksareal utgör ett materiellt villkor för beviljande av arealstöd. Om den arealen fastställs på ett felaktigt sätt på grundval av en unionsrättsstridig definition av en eller flera av dess beståndsdelar (åkermark, permanent betesmark och mark där permanenta eller fleråriga grödor odlas), är detta ett fel som påverkar ett av de materiella villkoren för arealstödsordningen, närmare bestämt fastställandet av den jordbruksareal som läggs till grund för beräkningen av det stöd som ska utbetalas.

73. Vidare slog tribunalen fast att stödordningen i Haute-Corse grundades på felaktiga definitioner såvitt avsåg fastställandet av ett jordbruksföretags jordbruksareal. Det rörde sig om två olika fel, närmare bestämt att de franska myndigheterna i strid med de unionsrättsliga reglerna godtog dels landskapselement som vattensamlingar, mark där berggrunden går i dagen och skogsdungar, dels ”landes et parcours” (”hedmark och snårskog”).

74. Slutligen drog tribunalen slutsatsen att felen i definitionen av stödberättigande arealer inom ramen för ordningen för arealstöd i Haute-Corse hade påverkat det integrerade administrations- och kontrollsystemet i Haute-Corse, vilket hade utformats på grundval av dessa fel, i så hög grad att detta system inte gjorde det möjligt att upptäcka fel i samband med fastställandet av jordbruksarealer, något som hade gjort det möjligt för jordbrukare att i ett stort antal fall deklarera mark som egentligen inte berättigade dem till stöd.

75. I punkterna 134–136 i den överklagade domen fann tribunalen att ej stödberättigande arealer på ett näst intill systematiskt sätt hade godtagits på grundval av denna felaktiga definition, något som enligt tribunalen vittnade om att kontrollsystemet hade funktionsbrister av tillräckligt allvarligt slag. Detta innebar enligt tribunalen att nämnda definition åsidosatte ett väsentligt materiellt villkor. Utifrån detta drog tribunalen, med hänvisning till den rättspraxis som hade nämnts i punkterna 117 och 118 i den överklagade domen, slutsatsen att åsidosättandet av de materiella villkoren för den berörda stödordningen motiverade att samtliga betalningar undantogs från unionsfinansiering. Med ledning av ovanstående fann tribunalen nämligen att de ifrågavarande bristerna var så allvarliga att de innebar en fullständig underlåtenhet att följa unionsreglerna som gjorde samtliga betalningar oriktiga.

76. Jag anser i likhet med Republiken Frankrike att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i punkterna 134–136 i den överklagade domen genom att finna att åsidosättandet av de materiella villkoren för den berörda stödordningen motiverade ett samtliga betalningar undantogs från unionsfinansiering i enlighet med punkt 3.2.5 i riktlinjerna. Denna felaktiga rättstillämpning består i allt väsentligt av två delar.

77. Till att börja med kan – som jag redan har påpekat i punkt 63 i detta förslag till avgörande – den omständigheten att ett kontrollsystem åsidosätter materiella villkor för en stödordning inte i sig motivera att en schablonkorrigering på 100 procent åläggs med stöd av artikel 3.2.5 i riktlinjerna. Tribunalen saknade således fog för att i punkt 136 i den överklagade domen göra bedömningen att ”de ifrågavarande bristerna [i kontrollsystemet] åsidosatte [de materiella villkoren för stödordningen] och var följaktligen så allvarliga att de innebar en fullständig underlåtenhet att följa unionsreglerna som gjorde samtliga betalningar oriktiga”.

78. Vidare konstaterar jag att åsidosättandet av det berörda materiella villkoret faktiskt inte är av sådan art att det kan göra samtliga betalningar oriktiga.

79. Det aktuella definitionsåsidosättandet avser nämligen några typer av arealer (betesmark med mycket ringa betesresurser samt landskapselement som mark där berggrunden går i dagen, vattensamlingar och skogsdungar). Detta innebär inte att samtliga arealer vilka deklarerades som stödberättigande inte borde ha deklarerats som sådana. Som tribunalen i allt väsentligt själv konstaterade, på goda grunder, i punkt 127 i den överklagade domen, medförde den felaktiga definitionen endast att beloppet för arealstödet blev högre än det belopp som de berörda jordbrukarna skulle ha varit berättigade till om deras jordbruksföretags jordbruksareal hade beräknats på ett korrekt sätt. Med andra ord gjorde Republiken Frankrike en alltför vid tolkning av vilka arealer som berättigade till stöd, och ett sådant åsidosättande av definitionen av jordbruksareal kan inte göra samtliga betalningar oriktiga. Härvidlag saknar det betydelse att den nationella lagstiftningen – även utöver kontrollsystemet – åsidosatte det aktuella villkoret och att den omständigheten i många fall föranledde jordbrukare att deklarera mark som egentligen inte berättigade dem till stöd.

80. Av det ovan anförda följer att överklagandet ska bifallas såvitt avser den aktuella av Republiken Frankrike anförda grunden och således att den överklagade domen delvis ska upphävas.

D. Talan vid tribunalen

81. Enligt artikel 61 första stycket andra meningen i stadgan för Europeiska unionens domstol får domstolen, efter att ha upphävt ett av tribunalen meddelat avgörande, själv slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande.

82. Jag anser att ifrågavarande mål är färdigt för avgörande. Kommissionen ålade nämligen i allt väsentligt den omtvistade korrigeringen just med hänvisning till de båda brister i kontrollsystemet som tribunalen redogjorde för, och av min bedömning i detta förslag till avgörande följer att sådana brister inte kan motivera en korrigeringssats på 100 procent. Således är det påkallat att ogiltigförklara det omtvistade beslutet på den berörda punkten.

E. Rättegångskostnader

83. Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när ett överklagande bifalls och domstolen själv slutligt avgör saken.

84. Enligt artikel 138.1 i samma rättegångsregler, som i kraft av artikel 184.1 i dessa regler är tillämplig på mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.

85. Kommissionen har tappat målet och ska därför förpliktas att utöver att betala sina egna rättegångskostnader även ersätta Republiken Frankrikes rättegångskostnader.

V. Förslag till avgörande

86. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen delvis ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 12 mars 2019 i målet Frankrike/kommissionen, T‑26/18, ej publicerad, EU:T:2019:153, i den del som tribunalen därigenom ogillade Republiken Frankrikes på åsidosättande av proportionalitetsprincipen grundade yrkande om ogiltigförklaring av kommissionens genomförandebeslut (EU) 2017/2014 av den 8 november 2017 om undantagande från unionsfinansiering av vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) i den del som Republiken Frankrike genom det beslutet ålades en schablonkorrigering på 100 procent med anledning av brister i systemet för kontroll av arealstöd i Haute-Corse för ansökningsåren 2013 och 2014, ska ogiltigförklara kommissionens genomförandebeslut (EU) 2017/2014 av den 8 november 2017 om undantagande från unionsfinansiering av vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) i den del som Republiken Frankrike genom det beslutet ålades schablonkorrigeringar på 100 procent med anledning av brister i systemet för kontroll av arealstöd i Haute-Corse för ansökningsåren 2013 och 2014, och ska förplikta Europeiska kommissionen att utöver att betala sina egna rättegångskostnader även ersätta Republiken Frankrikes rättegångskostnader.

1 Originalspråk: franska.

2 T‑26/18, ej publicerad, EU:T:2019:153 (nedan kallad den överklagade domen).

3 Beslut av den 8 november 2017 om undantagande från unionsfinansiering av vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) (EUT L 292, 2017, s. 61) (nedan kallat det omtvistade beslutet).

4 Riktlinjer av den 8 juni 2015 för beräkning av finansiella korrigeringar inom ramen för förfaranden för kontroll av överensstämmelse och avslutande av räkenskaperna, meddelande C(2015) 3675 final (nedan kallade riktlinjerna).

5 Europaparlamentets och rådets förordning av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008 (EUT L 347, 2013, s. 549).

6 Kommissionens delegerade förordning av den 11 mars 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 vad gäller utbetalande organ och andra organ, ekonomisk förvaltning, avslutande av räkenskaper, säkerheter och användning av euron (EUT L 255, 2014, s. 18).

7 Vid sådan beräknad korrigering som avses i artikel 12.2 i förordning nr 907/2014 ska kommissionen identifiera de felaktigt använda beloppen. Vid sådan extrapolerad korrigering som avses i artikel 12.3 i förordning nr 907/2014 är det belopp som ska undantas från unionsfinansiering resultatet, efter statistisk extrapolering, av kontroller som har utförts på ett urval som är representativt för hela den population från vilken urvalet har hämtats, varvid denna population ska begränsas till det område där samma bristande överensstämmelse rimligen kan förväntas föreligga (punkt 1.2 i riktlinjerna).

8 Se punkt 11.3.2 i kapitel 11 i riktlinjerna, där det hänvisas till kapitel 3 i dessa.

9 Punkterna 1.3.2 och 3.1 i riktlinjerna.

10 Punkt 3.2 i riktlinjerna.

11 Punkt 3 i riktlinjerna.

12 Detta är ett citat av led c i artikel 12.7 i genomförandeförordning nr 907/2014.

13 Rådets förordning av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 30, 2009, s. 16).

14 Kommissionens förordning av den 30 november 2009 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 73/2009 vad gäller tvärvillkor, modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem inom de system för direktstöd till jordbrukare som införs genom den förordningen och om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller tvärvillkoren för stöd inom vinsektorn (EUT L 316, 2009, s. 65).

15 Se punkterna 14–16 i detta förslag till avgörande.

16 Se punkt 17 i detta förslag till avgörande. I det mål som föranledde domen av den 12 mars 2019, Frankrike/kommissionen ( T‑156/15, ej publicerad, EU:T:2019:157), bestred Republiken Frankrike det välgrundade i att tillämpa en korrigeringssats på 100 procent för ansökningsåren 2011 och 2012, med hänvisning till skäl liknande dem som anfördes i det mål som föranledde den överklagade domen. I domen i mål T‑156/15 ogiltigförklarade tribunalen den aktuella korrigeringen med hänvisning till att rätten till försvar hade åsidosatts, varför tribunalen inte fick tillfälle att pröva huruvida åläggandet av denna korrigering även stred mot proportionalitetsprincipen (punkterna 120–138 i domen).

17 Se punkterna 111–139 i den överklagade domen.

18 Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Stix-Hackl i målet Belgien/kommissionen ( C‑332/00, EU:C:2001:653, punkterna 68–71 och där angiven rättspraxis).

19 Republiken Frankrike har i detta sammanhang framhållit att det endast är i samband med överklagandet till domstolen som kommissionen har gjort gällande att den omtvistade korrigeringen grundade sig både på stödutbetalning helt utan rättslig grund och på utpräglade brister i funktionen hos kontrollsystemet.

20 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 april 2002, Belgien/kommissionen ( C‑332/00, EU:C:2002:235, punkt 44).

21 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 april 2002, Belgien/kommissionen ( C‑332/00, EU:C:2002:235, punkterna 36 och 45 samt där angiven rättspraxis).

22 Kommissionen har genom dessa riktlinjer begränsat sitt eget handlingsutrymme såvitt avser utövandet av befogenheten att avgöra vilka utgifter som ska undantas från unionsfinansiering med hänvisning till brister i medlemsstaternas kontroller, varför kommissionen inte får göra avsteg från nämnda riktlinjer (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 2014, Grekland/kommissionen ( T‑376/12, EU:T:2014:623, punkt 108 och där angiven rättspraxis)).

23 Närmare upplysningar om dessa beräkningar återfinns i fotnot 7 i detta förslag till avgörande.

24 Att det i fall där kontrollsystem uppvisar allvarliga brister inte är möjligt att exakt fastställa de belopp som ska uteslutas från finansiering beror i allmänhet på själva arten av dessa brister. Om ett flertal väsentliga kontroller exempelvis inte har utförts, ligger det i sakens natur att kontrollsystemet inte utgör något ändamålsenligt verktyg vid bedömning av huruvida en stödansökan borde ha bifallits.

25 Se, bland annat, dom av den 18 april 2002, Belgien/kommissionen ( C‑332/00, EU:C:2002:235, punkt 36), där stöd hade utbetalats på en i huvudsak icke-existerande rättslig grund, något som föranledde att detta stöd i sin helhet undantogs från unionsfinansiering oberoende av huruvida de behöriga myndigheterna kunde anses ha gjort sig skyldiga till oegentligheter eller försummelser. Se även dom av den 6 juli 2000, Spanien/kommissionen ( C‑45/97, EU:C:2000:362, punkterna 40–43), där domstolen gjorde bedömningen att unionslagstiftningen i fråga om renhetskrav på olivolja skulle anses ha överträtts av det skälet att förekomsten av ett kemiskt ämne inte var förenlig med definitionen av olivolja, varför domstolen fann att den aktuella korrigeringen på 100 procent av utgifterna var motiverad. På liknande sätt gjorde tribunalen i domen av den 9 april 2008, Grekland/kommissionen ( T‑364/04, ej publicerad, EU:T:2008:97, punkt 39), bedömningen att ett beslut att avslå finansiering avseende ett utgiftsbelopp i dess helhet var motiverat med tanke på att samtliga persikoleveranser hade skett utanför gemenskapsordningen i så måtto att de hade genomförts i strid med föreskrifterna om minimipris.

26 Som framgår av avdelning IV.B i detta förslag till avgörande, har tribunalen för detta ändamål i sin praxis utvecklat en tolkning med syftet att slå fast hur det ska kontrolleras att en sådan bedömning är välgrundad.

27 Se avdelning IV.B och IV.C i detta förslag till avgörande. Jag vill erinra om att domstolens behörighet enligt dess egen fasta praxis inskränker sig till prövning av den rättsliga bedömning som tribunalen har gjort av de grunder och argument som har behandlats inför denna; se, bland annat, dom av den 24 mars 2011, ISD Polska m.fl./kommissionen ( C‑369/09 P, EU:C:2011:175, punkt 83), och där angiven rättspraxis.

28 Bland annat anges skälet till schablonkorrigeringen som ”[a]llvarliga brister i kontrollsystemet” i den tabell som är fogad till det omtvistade beslutet. Dessutom påpekas det i kommissionens slutliga ståndpunkt av den 21 februari 2017 att ”[e]ftersom de tillgängliga uppgifterna visar att bristerna i fråga om kontrollen av stöd i Haute-Corse är så allvarliga att de innebär en fullständig underlåtenhet att följa unionsreglerna … och ger upphov till en mycket stor risk för fonden, är det motiverat att ålägga en korrigering på 100 procent”.

29 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 april 2002, Belgien/kommissionen ( C‑332/00, EU:C:2002:235, punkt 36).

30 Av en tabell som är fogad till det omtvistade beslutet framgår att typen av undantagna betalningar är ”schablonavdrag”.

31 Med anknytning till förevarande mål om överklagande och på tal om schablonkorrigeringar uppkommer emellertid även en annan – separat men ändå relaterad – fråga, nämligen huruvida (och i förekommande fall i vilken utsträckning) det kan vara motiverat att tillämpa en schablonkorrigeringssats på 100 procent i ett fall där ett stöd har utbetalats i kraft av en rättslig grund som är felaktig (men inte saknas helt), när denna felaktiga rättsliga grund påverkar kontrollsystemet genom att föranleda en brist i detta som gör det omöjligt att avgöra vem som hade rätt till stödet och vem som inte hade rätt till det (se nedan punkterna 64–69 i detta förslag till avgörande).

32 Vad som tolkas i nämnda praxis är kommissionens dokument nr VI/5330/97 av den 23 december 1997 med rubriken ”Riktlinjer för utvärdering av budgetkonsekvenserna i samband med granskningen av och beslutet att avsluta räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ”, som har ersatts av riktlinjerna. Punkt 3.2.5 i nämnda riktlinjer motsvaras av en liknande formulering i dokument VI/5330/97, i vars bilaga II det angavs att ”en utgift kan till och med helt underkännas, om bristerna är så allvarliga att de innebär en fullständig underlåtenhet att följa [unions]reglerna och således gör samtliga betalningar oriktiga”. Detta betyder att tribunalens tolkning av det dokumentet gäller även för punkt 3.2.5 i riktlinjerna, något som tribunalen också påpekade i punkt 116 i den överklagade domen.

33 Se punkt 44 och fotnot 25 i detta förslag till avgörande.

34 Detta andra rekvisit motsvarar således i allt väsentligt ett villkor som gäller i den första situationen, men där vad gäller kontrollen. I den första situationen är samtliga stödutbetalningar oriktiga av det skälet att den nationella lagstiftningen åsidosätter de materiella villkor för stödordningen som har slagits fast i unionslagstiftningen. Förutsättningen för den andra situationen är däremot att den nationella lagstiftningen är förenlig med de i unionslagstiftningen fastslagna villkoren men att kontrollsystemet bortser från dessa villkor. Svaret på frågan huruvida ett åsidosättande av (ett eller flera av) de materiella villkoren för en stödordning kan göra samtliga betalningar oriktiga beror därför i den andra situationen, liksom i den första situationen, på arten av åsidosättandet av det eller de berörda villkoren. För exempel på fall där ett åsidosättande av ett materiellt villkor befanns kunna göra samtliga betalningar oriktiga, se bland annat domen av den 18 april 2002, Belgien/kommissionen ( C‑332/00, EU:C:2002:235), som har nämnts i fotnot 25 i detta förslag till avgörande, och domen av den 1 juli 2009, Spanien/kommissionen ( T‑259/05, ej publicerad, EU:T:2009:232), som har nämnts i fotnot 35 i detta förslag till avgörande. För ett exempel på ett fall där ett åsidosättande av ett materiellt villkor däremot inte befanns kunna göra samtliga betalningar oriktiga, se punkterna 78–79 i detta förslag till avgörande.

35 Se dom av den 1 juli 2009, Spanien/kommissionen ( T‑259/05, ej publicerad, EU:T:2009:232, punkterna 90–114), där samtliga villkor för beviljande av det berörda stödet formellt var uppfyllda men där det väsentliga målet för de berörda verksamheterna (produktion av spånadslin) saknade kommersiellt syfte, vilket stred mot ett av målen för den gemensamma organisationen av marknaden i den berörda sektorn och därför gjorde samtliga betalningar oriktiga.

36 Se, för ett liknande resonemang, punkterna 3 och 3.2.5 i riktlinjerna, vilka jag har erinrat om i punkt 10 i detta förslag till avgörande.

37 Se fotnot 24 i detta förslag till avgörande.

38 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 2014, Grekland/kommissionen ( T‑376/12, EU:T:2014:623, punkt 111), och dom av den 9 september 2011, Grekland/kommissionen ( T‑344/05, ej publicerad, EU:T:2011:440, punkt 197).

39 Dom av den 10 juli 2014 ( T‑376/12, EU:T:2014:623). Punkt 123 i nämnda dom har följande lydelse: ”Det framgår således av denna rättspraxis att det inte primärt är kontrollsystemets brister i fråga om centrala kontroller som motiverar tillämpning av en korrigeringssats på 100 procent, utan i stället åsidosättandet av materiella kännetecken för den berörda stödordningen och av målen för denna. Ett sådant åsidosättande var för handen i det mål som föranledde tribunalens dom av den 1 juli 2009, Spanien/kommissionen (T‑259/05, ej publicerad i REU, punkterna 181–185), där det konstaterades att de spanska myndigheterna hade brustit i genomförandet av systemet för kontroll av stöd till produktion av spånadslin i ett sammanhang som kännetecknades av storskaliga bedrägerier vilka huvudsakligen bestod i systematisk överdeklarering av volymer av förädlat spånadslin och i bedrägliga beteenden som innebar produktion av lin utan kommersiellt syfte. Likaså förelåg ett sådant åsidosättande i det mål som föranledde tribunalens dom av den 9 april 2008, Grekland/kommissionen (T‑364/04, ej publicerad i REU, punkterna 31–39), där det konstaterades att persikoproducenterna hade kringgått skyldigheten att leverera till ett visst minimipris på så sätt att de visserligen hade levererat vissa volymer till förädlarna till ett sådant pris men även hade utfört leveranser utanför regelverket till lägre pris eller gratis. När det eller de materiella villkoren för beviljande av stöd inte är uppfyllda, är det motiverat att undanta samtliga utgifter från unionsfinansiering (dom av den 9 september 2011, Grekland/kommissionen, punkt 105 ovan, punkt 203).”

40 Se punkterna 72–74 i detta förslag till avgörande.

41 Se punkt 54 och fotnot 34 i detta förslag till avgörande.

42 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 september 2011, Grekland/kommissionen ( T‑344/05, ej publicerad, EU:T:2011:440, punkt 202).

43 Punkterna 111–133 i den överklagade domen.

44 Punkterna 120–121 i den överklagade domen, vilka rör den bedömning som tribunalen redovisade dels i punkterna 50–74 i den överklagade domen, dels i punkterna 75–106 i den överklagade domen. Det rör sig om samma felaktiga definition som har nämnts i punkterna 15 och 16 i detta förslag till avgörande.

45 Punkterna 130–132 i den överklagade domen.

46 Se punkterna 52–58 i detta förslag till avgörande.

47 Min kursivering.

48 Se punkt 28 i detta förslag till avgörande.