Domstolens dom (tredje avdelningen) den 29 april 2021
I mål C‑815/19, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen, Tyskland) genom beslut av den 5 september 2019, som inkom till domstolen den 6 november 2019, i målet
DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden A. Prechal samt domarna N. Wahl, F. Biltgen (referent), L.S. Rossi och J. Passer, generaladvokat: J. Richard de la Tour, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Natumi GmbH, genom C. Konnertz-Häußler, Rechtsanwältin, Land Nordrhein-Westfalen, genom A. Schink och J. Ley, Rechtsanwälte, Greklands regering, genom E. Tsaousi och A. Vasilopoulou, båda i egenskap av ombud, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av E. Damiani, avvocato dello Stato, Europeiska kommissionen, genom B. Hofstötter och A. Dawes, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 9 december 2020 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av kommissionens förordning (EG) nr 889/2008 av den 5 september 2008 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 834/2007 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter med avseende på ekologisk produktion, märkning och kontroll (EUT L 250, 2008, s. 1), i dess lydelse enligt kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/1584 av den 22 oktober 2018 (EUT L 264, 2018, s. 1) (nedan kallad förordning nr 889/2008).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan Natumi GmbH och Land Nordrhein-Westfalen (delstaten Nordrhein-Westfalen, Tyskland), angående användningen av en icke-ekologisk ingrediens vid bearbetning av ett ekologiskt livsmedel, och användningen av termer som hänvisar till ekologisk produktionsmetod vid märkning av detta livsmedel.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Förordning (EG) nr 834/2007
3. I artikel 14 i rådets förordning (EG) nr 834/2007 av den 28 juni 2007 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter och om upphävande av förordning (EEG) nr 2092/91 (EUT L 189, 2007, s. 1), med rubriken ”Regler för animalieproduktion”, föreskriver följande i punkt 1 d iv): ”Utöver de allmänna regler för jordbruksproduktion som fastställs i artikel 11 skall följande regler tillämpas på animalieproduktion: … d) När det gäller foder: … iv) Icke-ekologiska foderråvaror av vegetabiliskt, animaliskt och mineraliskt ursprung, fodertillsatser, vissa produkter avsedda för djurfoder och processtekniska hjälpmedel får användas bara om de har godkänts för användning i ekologisk produktion enligt artikel 16.
4. I artikel 16 i denna förordning, med rubriken ”Produkter och ämnen som används i jordbruket samt kriterier för deras godkännande”, föreskrivs följande:
”1. Kommissionen skall i enlighet med det förfarande som avses i artikel 37.2 för användning i ekologisk produktion godkänna och i en begränsad förteckning införa de produkter och ämnen som får användas i ekologiskt jordbruk för följande ändamål:
…
c) Som icke-ekologiska foderråvaror av vegetabiliskt ursprung, foderråvaror av animaliskt och mineraliskt ursprung samt vissa ämnen som används för djurfoder.
…”
5. I artikel 19 i nämnda förordning, med rubriken ”Allmänna regler för produktion av bearbetade livsmedel”, föreskrivs följande:
”1. Beredning av bearbetade ekologiska livsmedel skall hållas åtskild i tid eller rum från icke-ekologiska livsmedel.
2. Följande villkor skall gälla för sammansättningen av ekologiska bearbetade livsmedel:
a) Produkten skall huvudsakligen framställas av ingredienser av jordbruksursprung; …
b) Tillsatser, processtekniska hjälpmedel, smakämnen, vatten, salt, preparat av mikroorganismer och enzymer, mineraler, spårelement, vitaminer samt aminosyror och andra spårämnen i specialdestinerade livsmedel får användas endast under förutsättning att de har godkänts för användning i ekologisk produktion enligt artikel 21.
c) Ingredienser från icke-ekologiskt jordbruk får användas endast om de har godkänts för användning i ekologisk produktion enligt artikel 21 eller preliminärt har godkänts av en medlemsstat.
…”
6. I artikel 21 i förordning nr 834/2007, som har rubriken ”Kriterier för vissa produkter och ämnen vid bearbetningen”, föreskrivs följande:
”1. Godkännande av produkter och ämnen för användning i ekologisk produktion och införande av dem i en begränsad förteckning över produkter och ämnen enligt artikel 19.2 b och c skall omfattas av de mål och principer som fastställs i avdelning II och följande kriterier, som skall bedömas som en helhet:
i) Alternativ som har godkänts i enlighet med detta kapitel finns inte tillgängliga.
ii) Utan att använda dessa produkter eller ämnen skulle det vara omöjligt att producera eller bevara livsmedlen eller tillgodose det näringsbehov som fastställts på grundval av gemenskapslagstiftningen.
…
2. Kommissionen skall i enlighet med det förfarande som avses i artikel 37.2 besluta om godkännande av produkter och ämnen och om införandet av dem i den begränsade förteckning som avses i punkt 1 i denna artikel och fastställa specifika villkor för och inskränkningar i deras användning och, vid behov, besluta om återkallande av produkterna.
…”
7. I artikel 23 i förordning nr 834/2007, som har rubriken ”Användning av termer som avser ekologisk produktion”, anges följande:
”1. I denna förordning skall en produkt anses vara försedd med termer som hänvisar till ekologisk produktionsmetod om det i märkningen, reklamen eller handelsdokumenten finns en beskrivning av produkten, dess ingredienser eller foderråvaror som ger köparen uppfattningen att produkten, dess ingredienser eller foderråvaror har framställts i enlighet med de regler som fastställs i denna förordning. I synnerhet får de termer som förtecknas i bilagan, härledningar eller diminutiver av dessa, till exempel ”bio” och ”eko”, enskilt eller i kombination, användas i hela gemenskapen och på vilket gemenskapsspråk som helst för märkning och marknadsföring av produkter som uppfyller kraven i eller som följer av denna förordning.
Vid märkning och marknadsföring av levande eller obearbetade jordbruksprodukter får termer som hänvisar till ekologisk produktionsmetod användas endast om dessutom alla ingredienser i produkten har framställts i enlighet med de krav som fastställs i denna förordning.
2. De termer som avses i punkt 1 får inte användas någonstans i gemenskapen på något gemenskapsspråk för märkning, marknadsföring och handelsdokument rörande produkter som inte uppfyller kraven i denna förordning, utom när de inte tillämpas på jordbruksprodukter i livsmedel eller foder eller uppenbart saknar anknytning till ekologisk produktion.
Vidare är det inte tillåtet att använda termer, inbegripet termer som används i varumärken, eller metoder för märkning eller marknadsföring som kan vilseleda konsumenten eller användaren genom att förespegla att en produkt eller dess ingredienser uppfyller kraven i denna förordning.
…
4. För bearbetade livsmedel får de termer som avses i punkt 1 användas i följande fall:
a) I varubeteckningen förutsatt att
i) det bearbetade livsmedlet är förenligt med artikel 19,
ii) minst 95 viktprocent av dess ingredienser av jordbruksursprung är ekologiska.
b) Endast i förteckningen över ingredienser, förutsatt att livsmedlet är förenligt med artikel 19.1, 19.2 a, 19.2 b och 19.2 d.
…”
Förordning nr 889/2008
8. Artikel 1.1 i förordning nr 889/2008, med rubriken ”Syfte och tillämpningsområde”, har följande lydelse:
”I denna förordning fastställs särskilda regler för ekologisk produktion, märkning och kontroll av de produkter som avses i artikel 1.2 i förordning (EG) nr 834/2007.”
9. I artikel 22 i förordning nr 889/2008, som har rubriken ”Användningen av vissa produkter och ämnen vid bearbetningen”, föreskrivs följande:
”I enlighet med artikel 14.1 d iv i förordning (EG) nr 834/2007 får endast följande ämnen användas vid bearbetning av ekologiskt foder och vid utfodring av ekologiska djur:
a) Icke-ekologiska foderråvaror av vegetabiliskt och animaliskt ursprung, eller andra foderråvaror som förtecknas i avsnitt 2 i bilaga V, under förutsättning att
i) de produceras eller bearbetas utan kemiska lösningsmedel, och
ii) villkoren i artiklarna 43 eller 47 c uppfylls.
…
c) Ekologiska foderråvaror av animaliskt ursprung.
d) Foderråvaror av mineraliskt ursprung som förtecknas i avsnitt 1 i bilaga V.
…”
10. Artikel 27 i förordning nr 889/2008, som har rubriken ”Användning av vissa produkter och ämnen vid bearbetning av livsmedel”, har följande lydelse i punkt 1:
”I enlighet med artikel 19.2 b i förordning (EG) nr 834/2007 får endast följande ämnen användas vid bearbetning av ekologiska livsmedel, med undantag för produkter inom vinsektorn för vilka bestämmelserna i kapitel 3a ska gälla:
a) Ämnen som förtecknas i bilaga VIII till den här förordningen.
…
f) Mineraler (inklusive spårämnen), vitaminer, aminosyror och mikronäringsämnen, förutsatt att något av följande villkor uppfylls:
i) Deras användning i livsmedel avsedda för normal konsumtion är direkt rättsligt nödvändig i betydelsen att den är direkt nödvändig enligt bestämmelser i unionsrätten eller bestämmelser i nationell rätt som är förenliga med unionsrätten, med den följden att livsmedlen inte alls kan släppas ut på marknaden som livsmedel avsedda för normal konsumtion om mineralerna, vitaminerna, aminosyrorna eller mikronäringsämnena inte tillsatts.
ii) När det gäller livsmedel som har släppts ut på marknaden och som har särskilda egenskaper eller effekter när det gäller hälsa eller nutrition eller specifika konsumentgruppers behov måste något av följande villkor vara uppfyllda:
Deras användning i produkter som avses i artikel 1.1 a och b i [Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 609/2013 av den 12 juni 2013 om livsmedel avsedda för spädbarn och småbarn, livsmedel för speciella medicinska ändamål och komplett kostersättning för viktkontroll och om upphävande av rådets direktiv 92/52/EEG, kommissionens direktiv 96/8/EG, 1999/21/EG, 2006/125/EG och 2006/141/EG, Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/39/EG och kommissionens förordningar (EG) nr 41/2009 och (EG) nr 953/2009 (EUT L 181, 2013, s. 35)] är tillåten enligt den förordningen och enligt akter som antagits på grundval av artikel 11.1 i den förordningen för de berörda produkterna.
Deras användning i produkter som omfattas av [kommissionens direktiv 2006/125/EG av den 5 december 2006 om spannmålsbaserade livsmedel och barnmat för spädbarn och småbarn (EUT L 339, 2006, s. 16)] är tillåten enligt det direktivet.
Deras användning i produkter som omfattas av [kommissionens direktiv 2006/141/EG av den 22 december 2006 om modersmjölksersättning och tillskottsnäring och om ändring av direktiv 1999/21/EG (EUT L 401, 2006, s. 1)] är tillåten enligt det direktivet.”
11. Artikel 28 i förordning nr 889/2008 har rubriken ”Användning av vissa ingredienser från icke-ekologiskt jordbruk vid bearbetning av livsmedel”, har följande lydelse:
”Enligt artikel 19.2 c i förordning (EG) nr 834/2007 får de ingredienser från icke-ekologiskt jordbruk som förtecknas i bilaga IX till den här förordningen användas vid bearbetning av ekologiska livsmedel.”
12. I bilaga V till förordning nr 889/2008, med rubriken ”Foderråvaror enligt artikel 22 d, 24.2 och 25m.1”, nämns i punkt 1 foderråvaror av mineraliskt ursprung. Bland dessa förekommer bland annat ”Kalkhaltiga havsalger (maerl)” och ”Lithothamnion (kalkalg)”.
13. I bilaga VIII till denna förordning, med rubriken ”Vissa produkter och ämnen som används vid produktion av bearbetade ekologiska livsmedel, jäst och jästprodukter som avses i artikel 27.1 a och 27a a”, anges i del A, avseende ”livsmedelstillsatser, inklusive bärare”, att ”kalciumkarbonat” inte ”[f]år … användas för färgning eller kalciumberikning av produkter”.
14. I bilaga IX i denna förordning, med rubriken ”Ingredienser av jordbruksursprung som inte producerats ekologiskt enligt artikel 28”, anges följande:
”Ej bearbetade vegetabiliska produkter samt produkter som framställts ur sådana genom processer
1.1 Ätliga frukter, nötter och frön:
…
1.2 Ätliga kryddor och örter:
…
1.3 Övriga:
Alger, även tång, tillåtna i icke-ekologiska livsmedelsberedningar
…”
Förordning (EG) nr 1925/2006
15. I bilaga I till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1925/2006 av den 20 december 2006 om tillsättning av vitaminer och mineralämnen samt vissa andra ämnen i livsmedel (EUT L 404, 2006, s. 26), med rubriken ”Vitaminer och mineralämnen som får tillsättas i livsmedel”, anges ”Kalcium” som ett ”Mineralämne”.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
16. Natumi framställer soja- och risdrycker som saluförs i färdigförpackad form. I sina drycker har Natumi tillsatt Lithothamnium calcareum, en röd korallisk alg i pulverform som utvinns ur sediment från döda sådana alger, som sedan tvättas, mals och torkas. Denna marina alg innehåller huvudsakligen kalciumkarbonat och magnesiumkarbonat.
17. Natumi saluför bland annat en dryck som heter ”Soja-Drink-Calcium” och som är märkt med beteckningen ”eko” och följande formuleringar: ”kalcium”, ”med kalciumrika havsalger” och ”med högkvalitativt kalcium från havsalgen Lithothamnion”.
18. År 2005 underrättade delstaten Nordrhein-Westfalen Natumi dels om att det är förbjudet att använda kalciumkarbonat som mineral för att berika ekologiska produkter med kalcium och när berikning sker genom tillsats av alger, dels om att det är förbjudet att nämna kalcium på sådana produkter.
19. Delstaten Nordrhein-Westfalen inledde ett förfarande för att påföra Natumi ekonomiska sanktioner. Natumi väckte talan mot dessa sanktioner den 14 juli 2005 vid Verwaltungsgericht Düsseldorf (Förvaltningsdomstolen i Düsseldorf, Tyskland) som ogillade talan.
20. Natumi överklagade avgörandet från Verwaltungsgericht Düsseldorf (Förvaltningsdomstolen i Düsseldorf, Tyskland) till Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Förvaltningsöverdomstolen i delstaten Nordrhein-Westfalen, Tyskland). På begäran av parterna i det nationella målet vilandeförklarades målet i avvaktan på antagandet av förordning nr 834/2007, genom vilken rådets förordning (EEG) nr 2092/91 av den 24 juni 1991 om ekologisk produktion av jordbruksprodukter och uppgifter därom på jordbruksprodukter och livsmedel (EGT L 198, 1991, s. 1) upphävdes.
21. Denna senare domstol ogillade Natumis överklagande genom avgörande av den 19 maj 2016, eftersom det inte var tillåtet att tillsätta algen Lithothamnium calcareum i ett ekologiskt livsmedel enligt förordning nr 889/2008. Enligt samma domstol avser punkt 1.3 i bilaga IX till denna förordning endast ätbara alger, vilket innebär att endast sådana alger får användas vid bearbetning av ekologiska livsmedel i enlighet med artikel 28 i förordningen. Dessa bestämmelser innehåller visserligen ingen uttrycklig hänvisning till algernas ätlighet, men denna tolkning styrks av den omständigheten att de andra ämnena i punkterna 1.1 och 1.2 i nämnda bilaga IX ska vara ätliga, precis som de alger som avses i artikel 13.1 a i förordning nr 834/2007. Lithothamnium calcareum är inte ätlig på grund av den karakteristiska förekomsten av kalkavlagringar i dess cellväggar. Nämnda domstol fann att sediment av algen Lithothamnium calcareum under alla omständigheter inte utgör ingredienser av jordbruksursprung som omfattas av punkt 1.3 i bilaga IX till förordning nr 889/2008, utan mineraler vars tillsättning till ekologiska produkter i princip inte är tillåten.
22. Natumi har överklagat avgörandet från Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Förvaltningsöverdomstolen i delstaten Nordrhein-Westfalen, Tyskland) till Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta förvaltningsdomstolen, Tyskland).
23. Den hänskjutande domstolen anser att utgången i det nationella målet för det första beror på huruvida förordning nr 889/2008 tillåter att algen Lithothamnium calcareum används som ingrediens vid framställning av ekologiska livsmedel.
24. Den hänskjutande domstolen har i detta avseende påpekat att det i artikel 19.2 i förordning nr 834/2007 görs åtskillnad mellan bland annat användning av mineraler och användning av ingredienser från icke-ekologiskt jordbruk, och att det i förordning nr 889/2008, genom vilken förordning nr 834/2007 genomförs, i artiklarna 27 och 28 föreskrivs olika system för godkännande för dessa båda kategorier.
25. Enligt artikel 27.1 f i förordning nr 889/2008 får mineraler nämligen i princip endast användas om deras användning i livsmedel avsedda för normal konsumtion är direkt rättsligt nödvändig. Ingredienser från icke-ekologiskt jordbruk kan, i enlighet med artikel 28 i denna förordning, användas i ekologiska livsmedel om de finns upptagna i den begränsade förteckningen i bilaga IX till nämnda förordning. I punkt 1.3 i nämnda bilaga anges följande: ”Alger, även tång, tillåtna i icke-ekologiska livsmedelsberedningar”.
26. Enligt den hänskjutande domstolen innehåller punkt 1.3 i bilaga IX till förordning nr 889/2008 inte någon begränsning vad gäller huruvida algerna är ätliga. Det är således inte algen i sig, utan den ingrediens som används vid livsmedelstillverkning, som till exempel algpulver, som ska vara ätlig. Denna tolkning bekräftas i kommissionens skrivelse av den 30 mars 2015, vilken Natumi har lämnat in, enligt vilken Lithothamnium calcareum omfattas av punkt 1.3 i bilaga IX till denna förordning.
27. Den hänskjutande domstolen har tillagt att de omständigheterna, att ”lithothamne” anges som råvaror av mineraliskt ursprung i bilaga V till förordning nr 889/2008, avseende djurfoder, och att det saknas en kategori som motsvarar ”lithothamne” i bilaga IX till denna förordning, visserligen talar för att den i det nationella målet aktuella algen ska klassificeras som mineral. Om en alg som skördats när den ännu är levande ska anses vara en ingrediens med jordbruksursprung, oberoende av dess kalciumhalt, borde detsamma emellertid i princip gälla en död alg, eftersom det inte har visats att kalcificering uppstår först efter det att algen har dött. Dessutom är klassificeringen av ”lithothamne” som råvara av mineraliskt ursprung i bilaga V till förordning nr 889/2008 inte relevant för systemet med godkännande av livsmedel, eftersom artikel 19 i förordning nr 834/2007, som är tillämplig på klassificeringen av livsmedel, i princip inte tillåter mineraler.
28. Den hänskjutande domstolen har dessutom påpekat att unionslagstiftaren, såsom framgår av bestämmelserna om foder i förordning nr 889/2008, var medveten om den höga kalciumhalten i algen Lithothamnium calcareum, men att punkt 1.3 i bilaga IX till förordning nr 889/2008 ändå avser alger, dock utan att utesluta just nämnda alg.
29. Användningen av Lithothamnium calcareum och, i synnerhet, av ett pulver som erhållits från sediment av döda sådana alger, vilket sedan tvättas, torkas och mals, är följaktligen tillåten enligt artikel 19.2 c i förordning nr 834/2007, jämförd med artikel 28 och punkt 1.3 i bilaga IX till förordning nr 889/2008.
30. Den hänskjutande domstolen vill emellertid få klarhet i huruvida, och i så fall i vilken utsträckning, alger, och i synnerhet algen Lithothamnium calcareum, uppfyller villkoren i artikel 21.1 ii i förordning nr 834/2007 för att användning av alger ska vara tillåten enligt artikel 19.2 i denna förordning. Det verkar nämligen inte som att det utan användning av denna alg skulle vara omöjligt att producera eller bevara livsmedlen eller tillgodose det näringsbehov som fastställts på grundval av gemenskapslagstiftningen.
31. För det andra vill den hänskjutande domstolen få klarhet i frågan huruvida märkningen av en vara som innehåller en sådan ingrediens får inbegripa en hänvisning till kalcium, som är ett mineral.
32. Den hänskjutande domstolen anser att det enligt artikel 23 i förordning nr 834/2007 är förbjudet att på förpackningen eller i namnet på en ekologisk dryck hänvisa till kalcium, och att alla hänvisningar till mineraler såsom kalcium i princip skulle kunna anses vara vilseledande i den mening som avses i artikel 19.2 b i förordning nr 834/2007, jämförd med artikel 27.1 f i förordning nr 889/2008, i vilken det uppställs stränga villkor för användningen av mineraler. Samma domstol anser emellertid att så inte är fallet när kalciumet kommer från en ingrediens som, i den mån användningen av ingrediensen är tillåten, har ett naturligt högt kalciuminnehåll.
33. Mot denna bakgrund beslutade Bundesverwaltungsgericht (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU‑domstolen:
”1) Ska artikel 28 jämförd med punkt 1.3 i bilaga IX tolkas så, att algen Lithothamnium calcareum får användas som ingrediens vid bearbetning av ekologiska livsmedel?
2) För det fall att denna fråga ska besvaras jakande: Är det även tillåtet att använda döda alger?
3) För det fall att även fråga 2 ska besvaras jakande: Är det tillåtet att på en produkt som försetts med beteckningen ”eko” och som innehåller (den döda) algen Lithothamnium calcareum som en ingrediens, använda benämningen ”med kalcium”, ”med kalciumrika havsalger” eller ”med högkvalitativt kalcium från havsalgen Lithothamnion”?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första och den andra frågan
34. Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida förordning nr 889/2008 ska tolkas så, att det vid bearbetningen av ekologiska livsmedel, såsom ekologiska ris- eller sojadrycker, i syfte att berika dessa på kalcium, är tillåtet att använda ett pulver som utvinns ur sediment från algen Lithothamnium calcareum, som tvättats, torkats och malts, såsom en ingrediens från icke-ekologiskt jordbruk i den mening som avses i artikel 28 i denna förordning.
35. För att besvara denna fråga ska det erinras om att enligt domstolens fasta praxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 19 september 2018, González Castro, C‑41/17, EU:C:2018:736, punkt 39 och där angiven rättspraxis).
36. Vad gäller lydelsen av de bestämmelser som är i fråga i det nationella målet, framgår det av artikel 28 i förordning nr 889/2008 att det enligt artikel 19.2 c i förordning nr 834/2007 är tillåtet att använda icke-ekologiska ingredienser från jordbruket, som anges i bilaga IX till förordning nr 889/2008, vid bearbetning av ekologiska livsmedel.
37. I punkt 1 i bilaga IX till förordning nr 889/2008 fastställs en förteckning över ”ej bearbetade vegetabiliska produkter samt produkter som framställts ur sådana genom processer”. I punkt 1.1 i denna bilaga återfinns bland annat ”Ätliga frukter, nötter och frön”, i punkt 1.2, ”Ätliga kryddor och örter” och, i punkt 1.3 under rubriken ”Övriga”, ”Alger, även tång, tillåtna i icke-ekologiska livsmedelsberedningar”.
38. Domstolen påpekar, i likhet med den hänskjutande domstolen, att eftersom unionslagstiftaren uttryckligen har angett, vad gäller punkterna 1.1 och 1.2 i bilaga IX, att de produkter som anges där ska vara ätliga, utan att göra denna precisering i punkt 1.3 i nämnda bilaga, bekräftar avsaknaden av en sådan precisering att tillämpningsområdet för denna bestämmelse inte är begränsat till ätliga alger som sådana.
39. Punkt 1.3 i bilaga IX till förordning nr 889/2008 ska således förstås så, att den avser alla alger, inklusive marina alger, varvid det enda villkoret är att de är tillåtna i icke-ekologiska livsmedelsberedningar.
40. I förevarande fall är det ostridigt att algen Lithothamnium calcareum är en marin alg och att det är tillåtet att använda den vid bearbetningen av icke-ekologiska livsmedel.
41. Denna alg ska följaktligen anses utgöra en obearbetad vegetabilisk produkt i den mening som avses i punkt 1.3 i bilaga IX till förordning nr 889/2008.
42. Härav följer att ett pulver som framställts av sediment från algen Lithothamnium calcareum, som tvättats, torkats och krossats, utgör en produkt som utvinns från en vegetabilisk produkt genom bearbetning, som omfattas av punkt 1.3 i bilaga IX till förordning nr 889/2008 och som ska anses vara en ingrediens från icke-ekologiskt jordbruk, i den mening som avses i artikel 28 i denna förordning.
43. Denna slutsats påverkas inte av den omständigheten, vilken delstaten Nordrhein-Westfalen har åberopat, att punkt 1 i bilaga V till förordning nr 889/2008, i vilken det i enlighet med artikel 22 i förordningen upprättas en begränsad förteckning över icke-ekologiska foderråvaror av vegetabiliskt ursprung och icke-ekologiska foderråvaror av animaliskt ursprung som får användas i ekologisk produktion enligt artikel 14.1 d iv och artikel 16 i förordning nr 834/2007, uttryckligen klassificerar ”lithotamnion (kalkalg)”, med andra ord algen Lithothamnium calcareum, bland ”icke-ekologiska foderråvaror av vegetabiliskt ursprung”.
44. Denna klassificering är nämligen specifik för foder och skiljer sig från klassificeringen av de livsmedel som avses i dessa förordningar. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 78 och 79 i sitt förslag till avgörande förklaras denna klassificering av foder av den omständigheten att Lithothamnium calcareum, inom ramen för de unionsrättsliga bestämmelserna om djurfoder, betraktas utifrån sitt näringsvärde.
45. När det gäller ekologiska bearbetade livsmedel ska det dessutom erinras om att det i artikel 19.2 b och 19.2 c samt i artikel 21 i förordning nr 834/2007 föreskrivs olika system för godkännande beroende på om de produkter eller ämnen som används är ingredienser från icke-ekologiskt jordbruk som finns upptagna i den begränsade förteckning som upprättats av kommissionen och som återfinns i artikel 28 i förordning nr 889/2008 och i bilaga IX till denna förordning, eller tillsatser, processtekniska hjälpmedel, smakämnen, vatten, salt, preparat av mikroorganismer och enzymer, mineraler, spårelement, vitaminer samt aminosyror och andra spårämnen som finns upptagna i den begränsade förteckning som upprättats av kommissionen och som återfinns i artikel 27.1 och i bilaga VIII till förordning nr 889/2008.
46. Klassificeringen av en produkt som en ingrediens från icke-ekologiskt jordbruk, i den mening som avses i artikel 28 i och bilaga IX till förordning nr 889/2008, eller som mineral, i den mening som avses i artikel 27.1 och bilaga VIII till denna förordning, avgörs följaktligen inte utifrån produktens näringsvärde, utan utifrån om den upptas i en av de restriktiva förteckningarna i dessa bestämmelser.
47. I förevarande fall hänvisar varken lydelsen av artikel 27.1 i förordning nr 889/2008 eller lydelsen i bilaga VIII till förordningen till algen Lithothamnium calcareum, vilket innebär att denna alg, vid första påseende, inte kan anses utgöra ett mineral i den mening som avses i dessa bestämmelser.
48. När det gäller det sammanhang i vilket de berörda bestämmelserna ingår, ska det erinras om att artikel 28 i förordning nr 889/2008 och bilaga IX till denna förordning genomför artikel 19.2 c i förordning nr 834/2007.
49. Artikel 19 i förordning nr 834/2007, som innehåller regler för produktion av bearbetade livsmedel, föreskriver nämligen, i punkt 2 c, att ingredienser från icke-ekologiskt jordbruk får användas endast om de först har godkänts för användning i ekologisk produktion enligt artikel 21 i denna förordning.
50. I detta avseende anger artikel 21 i förordning nr 834/2007 kriterierna för att användningen av dessa produkter och ämnen ska vara tillåten genom att kommissionen bemyndigas att i enlighet med dessa kriterier upprätta en begränsad förteckning över produkterna och ämnena.
51. På grundval av denna artikel 21 har kommissionen, i artikel 28 i och bilaga IX till förordning nr 889/2008, fastställt en begränsad förteckning över ingredienser från icke-ekologiskt jordbruk som kan användas vid bearbetning av ekologiska livsmedel, i den mening som avses i artikel 19.2 c i förordning nr 834/2007.
52. Det framgår av domstolens fasta praxis att en genomförandeförordning dessutom ska tolkas i överensstämmelse med bestämmelserna i grundförordningen där så är möjligt (dom av den 19 juli 2012, Pie Optiek, C‑376/11, EU:C:2012:502, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
53. Artikel 28 i förordning nr 889/2008 och bilaga IX till denna förordning ska följaktligen tolkas i överensstämmelse med artikel 21 i förordning nr 834/2007.
54. Härav följer, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 67 i sitt förslag till avgörande, att en ingrediens från icke-ekologiskt jordbruk som finns upptagen i den begränsade förteckningen i bilaga IX till förordning nr 889/2008 endast får användas i ett särskilt livsmedel om den, för detta livsmedel, uppfyller villkoren i artikel 21 i förordning nr 834/2007.
55. Enligt dessa kriterier, som anges i artikel 21.1 första stycket leden i och ii i förordning nr 834/2007, är användningen av en produkt eller ett ämne underkastad villkoret dels att det saknas andra tillåtna lösningar enligt kapitel 4 i avdelning III i denna förordning, i vilket denna bestämmelse ingår, dels att det ska vara omöjligt att producera eller bevara livsmedlen eller tillgodose det näringsbehov som fastställts på grundval av unionslagstiftningen.
56. Det ska följaktligen prövas huruvida användningen av ett pulver som erhållits från sediment från algen Lithothamnium calcareum, som tvättats, torkats och krossats, i ekologiska livsmedel, såsom de i det nationella målet aktuella ekologiska ris- eller sojadryckerna, såsom en ingrediens från icke-ekologiskt jordbruk, i den mening som avses i artikel 28 i förordning nr 889/2008, för att berika dessa drycker på kalcium, uppfyller dessa kriterier.
57. Vad gäller det första av dessa kriterier förefaller det inte, med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, som om andra lösningar är tillåtna enligt artiklarna 19 och 21 i förordningen. Detta kriterium ska således anses vara uppfyllt.
58. Vad gäller det andra av dessa kriterier förefaller det inte, ens med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, som om tillsatsen av ett pulver som erhållits från sediment från algen Lithothamnium calcareum, som tvättats, torkats och krossats, i syfte att berika ekologiska livsmedel, såsom de ekologiska ris- eller sojadrycker som är aktuella i det nationella målet, är absolut nödvändig för att producera eller bevara livsmedlen, eller att den tillgodoser det näringsbehov som fastställts på grundval av unionslagstiftningen. Domstolen finner följaktligen att detta kriterium inte är uppfyllt i förevarande fall.
59. Av detta följer att artikel 28 i och bilaga IX till förordning nr 889/2008, jämförda med artikel 21 i förordning nr 834/2007, ska tolkas så, att de utgör hinder mot att ett pulver som erhållits från sediment från algen Lithothamnium calcareum, som tvättats, torkats och krossats, såsom en ingrediens från icke-ekologiskt jordbruk, används vid bearbetningen av ekologiska livsmedel såsom de ekologiska ris- och sojadrycker som är i fråga i det nationella målet, för att berika dessa på kalcium.
60. Denna tolkning stöds av de syften som eftersträvas med den lagstiftning som är i fråga i det nationella målet.
61. Enligt artikel 1.1 i förordning nr 889/2008 är nämligen syftet med förordningen att fastställa tillämpningsföreskrifter för förordning nr 834/2007.
62. Förordning nr 834/2007 innehåller stränga regler om tillsatser av mineraler i produktionen av ekologiska livsmedel. I artikel 19.2 b föreskrivs att mineraler endast får användas under förutsättning att de dessförinnan har godkänts för användning i ekologisk produktion enligt artikel 21 i denna förordning.
63. Enligt bilaga I till förordning nr 1925/2006 om tillsatser av vitaminer, mineraler och vissa andra ämnen i livsmedel, utgör kalcium ett mineralämne.
64. På grundval av artikel 21 i förordning nr 834/2007 har kommissionen, i artikel 27 och i del A i bilaga VIII till förordning nr 889/2008, upprättat en begränsad förteckning över ämnen som kan användas som tillsatser vid bearbetning av ekologiska livsmedel, i den mening som avses i artikel 19.2 b i förordning nr 834/2007. Även om kalciumkarbonat enligt denna del av bilaga VIII klassificeras som livsmedelstillsats, anges emellertid att kalciumkarbonat inte får användas för kalciumberikning av produkter.
65. I artikel 27.1 f i förordning nr 889/2008 föreskrivs dessutom att det är tillåtet att använda mineraler i livsmedel för normal konsumtion under förutsättning att följande alternativa villkor är uppfyllda. För det första måste deras användning vara ”direkt rättsligt nödvändig” i betydelsen att den är direkt nödvändig enligt bestämmelser i unionsrätten eller bestämmelser i nationell rätt som är förenliga med unionsrätten, med den följden att livsmedlen inte alls kan släppas ut på marknaden som livsmedel avsedda för normal konsumtion om mineralen inte tillagts. För det andra, när det gäller livsmedel som har släppts ut på marknaden och som har särskilda egenskaper eller effekter när det gäller hälsa eller nutrition, eller specifika konsumentgruppers behov, måste användningen av mineral föreskrivas i unionsförordningar avseende krav på livsmedel som är avsedda för spädbarn och små barn, livsmedel för speciella medicinska ändamål och komplett kostersättning för viktkontroll, krav för beredda spannmålsbaserade livsmedel och barnmat för spädbarn och småbarn, eller krav vad gäller modersmjölksersättning och tillskottsnäring.
66. I förevarande fall innehåller varken begäran om förhandsavgörande, handlingarna i målet eller bedömningen av dessa handlingar, några omständigheter som visar att det finns någon sådan regel i nationell rätt eller i unionsrätten som kräver att kalcium måste tillsättas i de ekologiska livsmedel som är aktuella i det nationella målet, det vill säga ris- eller sojadrycker, för att dessa ska kunna saluföras.
67. Av detta följer att det enligt artikel 19.2 b och artikel 21 i förordning nr 834/2007, jämförda med artikel 27 i och bilaga VIII till förordning nr 889/2008, är förbjudet att tillsätta kalcium i bearbetningen av sådana ekologiska livsmedel som de ris- eller sojadrycker som är i fråga i det nationella målet, för att berika dessa med kalcium.
68. Det ska i detta hänseende påpekas att Natumi i sitt skriftliga yttrande har medgett att det i den mån som det är förbjudet att använda kalciumkarbonat för att berika ekologiska kalciumprodukter, är ett stort antal producenter av ekologiska drycker baserade på soja, ris och spannmål som använder Lithothamnium calcareum i sina drycker, eftersom den har ett naturligt högt kalciuminnehåll. Natumi har dessutom gjort gällande att denna alg utgör ett naturligt alternativ till kalcium vars användning för att berika ekologiska livsmedel ska vara tillåtet.
69. Det kan emellertid konstateras att en tolkning, enligt vilken det vid bearbetningen av ekologiska livsmedel, såsom de ekologiska ris- eller sojadrycker som är i fråga i det nationella målet, hade varit tillåtet att använda ett pulver som utvinns ur sediment från algen Lithothamnium calcareum – en alg som har ett naturligt högt kalciuminnehåll –, som tvättats, torkats och malts, såsom en ingrediens från icke-ekologiskt jordbruk, i den mening som avses i artikel 28 i förordning nr 889/2008, i syfte att berika dessa drycker på kalcium, skulle innebära att producenter av dessa livsmedel kunde kringgå förbudet i artikel 19.2 b och artikel 21 i förordning nr 834/2007, jämförd med artikel 27 i och bilaga VIII till förordning nr 889/2008.
70. En sådan tolkning skulle således leda till att de stränga regler om tillsatser av produkter och ämnen, såsom mineraler, vid framställning av ekologiska livsmedel, som införts genom den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet blev verkningslösa, och skulle således strida mot de mål som eftersträvas med dessa bestämmelser.
71. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 90–93 i sitt förslag till avgörande, föreskrivs det i artikel 7 andra stycket i utkastet till genomförandeförordning till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/848 av den 30 maj 2018 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 834/2007 (EUT L 150, 2018, s. 1), att godkännandet av tillsättandet av ingredienser från icke-ekologiskt jordbruk i bearbetade ekologiska livsmedel inte gäller om dessa ingredienser används som livsmedelstillsatser, processhjälpmedel eller produkter eller ämnen som nämns i bilaga II, del IV, punkt 2.2.2 i förordning nr 2018/848, bland vilka nämns mineraler. Även om förordning nr 2018/848 och utkastet till genomförandeförordning, inklusive bilagorna till denna, inte är tillämpliga i förevarande fall, visar de emellertid att utvecklingen vad gäller ekologiska livsmedel går i riktning mot att begränsa tillsatsen av icke-ekologiska beståndsdelar i ekologiska livsmedel.
72. Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första och den andra frågan besvaras enligt följande: Förordning nr 889/2008 ska tolkas så, att den utgör hinder mot att det vid bearbetningen av ekologiska livsmedel, såsom ekologiska ris- eller sojadrycker, i syfte att berika dessa på kalcium, används ett pulver som utvinns ur sediment från algen Lithothamnium calcareum, som tvättats, torkats och malts, såsom en ingrediens från icke-ekologiskt jordbruk, i den mening som avses i artikel 28 i denna förordning.
Den tredje frågan
73. Med hänsyn till svaret på de två första frågorna, saknas det anledning att besvara den tredje frågan.
Rättegångskostnader
74. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1 Rättegångsspråk: tyska.