Förslag till avgörande av generaladvokat Campos Sánchez-Bordona – Mål C‑453/20 CityRail
1. Myndigheten för tillgång till infrastruktur i Tjeckien har hänskjutit frågor till domstolen rörande tolkningen av direktiv 2012/34/EU, bland annat beträffande plattformar för gods och de avgifter som tas ut för utnyttjandet av dem.
2. Begäran om förhandsavgörande ska bara tas upp till sakprövning om EU‑domstolen godtar att den myndigheten utövar rättsliga funktioner i den mening som avses i artikel 267 FEUF. Av nedan angivna skäl anser jag att den inte bör godta det.
I. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt. Direktiv 2012/34
3. Artikel 3 (”Definitioner”) har följande lydelse:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
2. infrastrukturförvaltare: varje organ eller företag som särskilt ansvarar för att anlägga, förvalta och underhålla järnvägsinfrastruktur, inklusive trafikledning, trafikstyrning och signalering. Infrastrukturförvaltarens uppgifter med avseende på järnvägsnät eller del av ett järnvägsnät får tilldelas olika organ eller företag.
3. järnvägsinfrastruktur: de anläggningar som finns förtecknade i bilaga I.
…
11. anläggning för tjänster: installationer, inklusive mark, byggnader och utrustning, som delvis eller helt särskilt iordningställts, för att medge tillhandahållande av en eller flera av de tjänster som avses i punkterna 2–4 i bilaga II.
…
26. beskrivning av järnvägsnät: en redogörelse som i detalj anger allmänna regler, tidsfrister, förfaranden och kriterier för avgifter och tilldelning av kapacitet, inbegripet annan information som krävs för att kunna ansöka om infrastrukturkapacitet.
…”
4. Artikel 13 (”Villkor för tillträde till tjänster”) har följande lydelse:
”1. Infrastrukturförvaltare ska på ett icke-diskriminerande sätt tillhandahålla alla järnvägsföretag det minimipaket av tillträdestjänster som anges i punkt 1 i bilaga II.
2. Tjänsteleverantörer ska på ett icke-diskriminerande sätt tillhandahålla samtliga järnvägsföretag tillträde, inbegripet tillträde till järnvägsspår, till de anläggningar som avses i punkt 2 i bilaga II och till de tjänster som tillhandahålls i dessa anläggningar.
…”
5. I artikel 27 (”Beskrivning av järnvägsnätet”) föreskrivs följande:
”1. Infrastrukturförvaltaren ska efter samråd med de berörda parterna upprätta och offentliggöra en beskrivning av järnvägsnätet …
2. Beskrivningen av järnvägsnätet ska ange vilken art av infrastruktur som är tillgänglig för järnvägsföretag, och den ska innehålla information om de villkor som gäller för att få tillträde till den berörda järnvägsinfrastrukturen. Beskrivningen av järnvägsnätet ska även innehålla information om de villkor som gäller för att få tillträde till de anläggningar för tjänster som är knutna till infrastrukturförvaltarens järnvägsnät och tillhandahållande av tjänster i dessa anläggningar …. Innehållet i beskrivningen av järnvägsnätet fastställs i bilaga IV.
3. Beskrivningen av järnvägsnätet ska uppdateras regelbundet och ändras vid behov.
4. Beskrivningen av järnvägsnätet ska offentliggöras senast fyra månader innan tidsfristen för ansökan om infrastrukturkapacitet löper ut.”
6. Artikel 29 (”Fastställande och uppbörd av avgifter”) har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna ska fastställa ett ramverk för fastställande och uttag av avgifter med beaktande av det förvaltningsmässiga oberoende som anges i artikel 4.
Med beaktande av detta villkor ska medlemsstaterna även fastställa särskilda regler för fastställande och uttag av avgifter eller delegera sådan behörighet till infrastrukturförvaltaren.
Medlemsstaterna ska säkerställa att beskrivningen av järnvägsnätet omfattar ramverket och reglerna för fastställande och uttag av avgifter eller hänvisas till en webbplats där detta ramverk och dessa regler offentliggörs.
Infrastrukturförvaltaren ska fastställa och uppbära avgiften för utnyttjande av infrastruktur i enlighet med de fastställda ramarna och reglerna för fastställande och uttag av avgifter.
…”
7. I artikel 31 (”Principer för fastställande och uttag av avgifter”) föreskrivs följande:
”1. Avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och av anläggningar för tjänster ska betalas till infrastrukturförvaltaren respektive tjänsteleverantören och användas för att finansiera deras verksamheter.
…
3. … avgiften för minimipaketet och tillträde till infrastruktur som förbinder anläggningar för tjänster [ska] fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs.
…
7. Den avgift som tas ut för det tillträde till järnvägsspår inom anläggningar för tjänster som avses i punkt 2 i bilaga II och tillhandahållandet av tjänster i dessa anläggningar får inte överstiga kostnaden för tillhandahållandet av tjänsten, plus en rimlig vinst.
…”
8. Artikel 55 (”Regleringsorgan”) har följande lydelse:
”1. Varje medlemsstat ska upprätta ett enda nationellt regleringsorgan för järnvägssektorn. Utan att det påverkar tillämpningen av punkt 2, ska detta organ vara en fristående myndighet som organisatoriskt, funktionellt, hierarkiskt och i fråga om beslutsfattande är rättsligt åtskild från och oberoende i förhållande till alla andra offentliga eller privata enheter. Det ska också i fråga om organisation, finansieringsavgöranden, rättslig struktur och beslutsfattande vara oberoende i förhållande till varje infrastrukturförvaltare, avgiftsorgan, tilldelningsorgan eller sökande. Organet ska dessutom vara funktionellt oberoende av varje behörig myndighet som deltar i tilldelning av ett avtal om allmän trafik.
…”
9. I artikel 56 (”Regleringsorganets uppgifter”) föreskrivs följande:
”1. Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 46.6, ska en sökande som anser sig ha blivit orättvist behandlad, diskriminerad eller på något sätt kränkt kunna överklaga till regleringsorganet, särskilt när det gäller beslut som fattats av infrastrukturförvaltaren eller i tillämpliga fall järnvägsföretaget eller tjänsteleverantören om
a) beskrivningen av järnvägsnätet, i dess preliminära och slutgiltiga versioner,
b) de kriterier som fastställs i denna beskrivning,
c) tilldelningsförfarandet och dess resultat,
d) avgiftssystemet,
e) nivån eller strukturen i fråga om de infrastrukturavgifter som den sökande måste eller kan bli tvungen att betala,
f) åtgärder för tillträde enligt artiklarna 10–13,
g) tillträde till och avgifter för tjänster i enlighet med artikel 13.
…
2. Utan att det påverkar de nationella konkurrensmyndigheternas befogenheter att säkra konkurrensen på marknaderna för järnvägstjänster, ska regleringsorganet ha befogenhet att övervaka konkurrenssituationen på marknaderna för järnvägstjänster och det ska särskilt kontrollera punkt 1 a–g på eget initiativ och i syfte att förhindra diskriminering av sökande. I synnerhet ska det kontrollera huruvida beskrivningen av järnvägsnätet innehåller diskriminerande bestämmelser eller ger infrastrukturförvaltaren godtyckliga befogenheter som kan användas för diskriminering av sökande.
…
6. Regleringsorganet ska säkerställa att de avgifter som infrastrukturförvaltaren fastställer är förenliga med avsnitt 2 i kapitel IV och inte är diskriminerande. Förhandlingar mellan sökande och en infrastrukturförvaltare om nivån på infrastrukturavgifter ska bara vara tillåten om de sker under överinseende av regleringsorganet. Regleringsorganet ska ingripa om det är sannolikt att förhandlingarna strider mot detta kapitel.
…
8. Regleringsorganet ska ha befogenhet att begära relevant information från infrastrukturförvaltaren, sökande och alla inblandade tredje parter i den berörda medlemsstaten.
…
9. Regleringsorganet ska behandla varje klagomål och vid behov begära in relevant information och inleda samråd med de berörda parterna inom en månad efter det att klagomålet lämnats in. Det ska fatta beslut om varje klagomål, vidta åtgärder för att avhjälpa en situation och informera alla berörda parter om sitt motiverade beslut inom en fastställd, rimlig tid och under alla omständigheter inom sex veckor efter det att all relevant information har lämnats in. Utan att det påverkar de nationella konkurrensmyndigheternas befogenheter att säkra konkurrensen på marknaderna för järnvägstjänster ska regleringsorganet på eget initiativ när det är lämpligt besluta om lämpliga åtgärder för att motverka diskriminering av sökande, snedvridning av konkurrensen och all annan icke önskvärd utveckling på dessa marknader, i synnerhet med avseende på punkt 1 a–j.
Ett beslut av regleringsorganet ska vara bindande för alla parter som omfattas av beslutet, och det ska inte omfattas av kontroll av en annan administrativ instans. Regleringsorganet ska kunna se till att dess beslut verkställs genom lämpliga sanktioner, däribland vite.
…
10. Medlemsstaterna ska säkerställa att de beslut som fattas av regleringsorganet kan överklagas till domstol. Överklagandet får ha suspensiv verkan på regleringsorganets beslut endast om omedelbar tillämpning av regleringsorganets beslut kan orsaka oåterkalleliga eller uppenbart orimliga skador för sökanden. Denna bestämmelse påverkar inte den domstols grundlagsenliga befogenheter som behandlar överklagandet, i förekommande fall.
…”
10. Bilaga I (”Förteckning över järnvägsinfrastrukturanläggningar”) har följande lydelse:
”Järnvägsinfrastrukturen består av följande anläggningar, förutsatt att de ingår i en spåranläggning, inklusive sidospår, med undantag för spår inom underhålls- och reparationsverkstäder, förråd eller lokstallar samt privata anslutningslinjer eller sidospår:
…
… plattformar för passagerare eller gods, inklusive stationer för passagerare och godsterminaler …
…”
11. I bilaga II (”Tjänster som ska tillhandahållas järnvägsföretagen) föreskrivs följande:
”1. Minimipaket av tillträdestjänster ska omfatta följande:
…
c) Användning av järnvägsinfrastrukturen, inklusive växlar och övergångsspår i tågspår.
…
2. Tillträde, inbegripet tillträde till järnvägsspår, ska också ges till följande anläggningar för tjänster, när sådana finns, och till tjänster som tillhandahålls i dessa anläggningar:
…
b) Godsterminaler.
…”
12. I bilaga IV (”Innehåll i beskrivningen av järnvägsnätet”) föreskrivs följande:
”Följande information ska ingå i den beskrivning av järnvägsnätet som nämns i artikel 27:
…
2) Ett avsnitt om principerna för avgifter och taxor. Här ska finnas tillämpliga uppgifter om avgiftssystemet och tillräcklig information om de avgifter samt annan relevant information om tillträde som gäller för de tjänster som finns förtecknade i bilaga II och som tillhandahålls av endast en leverantör. I detta avsnitt ska närmare anges vilka metoder, bestämmelser och i tillämpliga fall tariffer som används för tillämpningen av artiklarna 31–36 vad gäller både kostnader och avgifter. Det ska innehålla information om avgiftsändringar som redan beslutats eller som förutses för de följande fem åren om den finns att tillgå.
…
6) Ett avsnitt med information om tillträde till och avgifter för anläggningar för tjänster som anges i bilaga II. Tjänsteleverantörer som inte styrs av infrastrukturförvaltaren ska tillhandahålla information om avgifter för tillträde till anläggningen och för tillhandahållandet av tjänster, och information om tekniska tillträdesvillkor som ska tas med i beskrivningen av järnvägsnätet, eller ange en webbplats där sådan information har gjorts tillgänglig gratis i elektroniskt format.
…”
B. Tjeckisk rätt
13. I 2 § punkt 15 zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy [České republiky] föreskrivs att ”i Tjeckien är övriga statliga centralmyndigheter följande: … 15. Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře [UPDI]”.
14. Zákon č. 320/2016 Sb., o Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře innehöll bestämmelser om UPDI. Enligt 3 § punkt 2 i den lagen är den myndigheten, vid utövandet av sina befogenheter, självständig och den ska handla på ett opartiskt sätt och bara vara underkastad lagar och andra författningar.
15. Genom Zákon 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy a státní organizaci Správa železniční dopravní cesty inrättades det organ som ansvarar för förvaltningen av järnvägsspår för transporter.
16. Staten ansvarar för järnvägsinfrastrukturförvaltarens skyldigheter. Järnvägsinfrastrukturförvaltaren förvaltar statens tillgångar och bedriver sin verksamhet i allmänhetens intresse. Regeringen utser och entledigar dess styrelseledamöter.
17. Enligt 3 § punkt 1 k i förordning nr 76/2017 består platsen för lastning och lossning för godsbefordran av de operativa delarna av järnvägsstationen. I enlighet med 2 § punkt 9 i järnvägslagen är den en anläggning för tjänster.
18. I 33 § punkt 1 i järnvägslagen föreskrivs att infrastrukturförvaltaren i egenskap av ansvarig för tilldelning av kapacitet, ska upprätta och offentliggöra beskrivningen av järnvägsnätet.
19. Enligt 34e § punkt 1 i järnvägslagen ska UPDI på eget initiativ eller på begäran av den som ansöker om att tilldelas spårkapacitet, pröva om beskrivningen av järnvägsnätet är förenlig med lagen.
II. Bakgrund, målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
20. Infrastrukturförvaltaren godkände dokumentet ”Beskrivning av anläggningar för tjänster” (nedan kallad beskrivningen).
21. Bolaget CityRail a.s. vände sig till UPDI, med stöd av artikel 55 i direktiv 2012/34, och begärde att UPDI skulle se över beskrivningen, i vilken det angavs att platser för lastning och lossning utgjorde anläggningar för tjänster.
22. Infrastrukturförvaltaren uppger att med lastnings- och lossningsplatser avses upphöjda (över spårnivå) och icke-upphöjda (på spårnivå) driftområden intill spåren, byggda för lastning av gods, och spåren intill lastnings- och lossningsplatser.
23. UPDI anser att det är tveksamt om lastnings- och lossningsplatser kan betecknas som anläggningar för tjänster. Enligt UPDI ingår de snarare i begreppet järnvägsinfrastruktur. Det gäller även om de ligger inne i godsterminaler och både om de är belägna vid en spåranläggning och om de är belägna vid sidospår.
24. UPDI ställer denna fråga (som den betecknar som huvudfråga) till EU‑domstolen, samtidigt som den frågar om infrastrukturförvaltaren (som i det här fallet även är tjänsteleverantör) när som helst får ändra avgifterna för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur eller anläggningar för tjänster, om infrastrukturförvaltaren, i egenskap av organ som är underställd staten och står under statens kontroll, är skyldig att tillämpa de bestämmelser i direktiv 2012/34 som har direkt effekt eller om den bara ska handla i enlighet med nationell lag, och om bestämmelserna i en beskrivning av järnvägsnätet kan anses vara diskriminerande om de inte är förenliga med EU-lagstiftning som infrastrukturförvaltaren är skyldig att följa.
25. Närmare bestämt har UPDI hänskjutit följande frågor till EU-domstolen:
”1) Ska platsen för lastning och lossning vid järnvägstransport och de därmed sammanhängande spåren anses utgöra en del av järnvägsinfrastrukturen i den mening som avses i artikel 3.3 i direktiv 2012/34?
2) Är det förenligt med direktiv 2012/34 att en infrastrukturförvaltare när som helst får ändra avgifterna för användning av järnvägsinfrastruktur eller serviceanläggningar till nackdel för speditörer?
3) Är direktiv 2012/34, i enlighet med artikel 288 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, bindande för det statliga organet Správa železnic (järnvägsförvaltningen, Tjeckien)?
4) Kan bestämmelserna i en beskrivning av järnvägsnätet anses vara diskriminerande om de inte är förenliga med EU-lagstiftning som infrastrukturförvaltaren är skyldig att följa?”
III. Förfarandet vid EU-domstolen
26. Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolens kansli den 23 september 2020.
27. I enlighet med artikel 101.1 i domstolens rättegångsregler, begärde domstolen klargöranden från UPDI rörande dess karaktär av domstol.
28. Den 10 november 2020 inkom UPDI med sina klargöranden, vilka redovisades för dem som yttrat sig i detta mål för att de skulle yttra sig över dem.
29. UPDI bemötte det som den tjeckiska regeringen och kommissionen anförde i en ny inlaga av den 10 juni 2021.
30. Skriftliga yttranden har ingetts av infrastrukturförvaltaren, CityRail, ČD Cargo a.s., den tjeckiska, den spanska och den nederländska regeringen samt Europeiska kommissionen.
31. Det har inte ansetts nödvändigt att hålla förhandling.
IV. Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning. Begreppen domstol och regleringsorgan för järnvägssektorn
32. Flera av de som har yttrat sig i detta mål har invänt mot att UPDI kan betecknas som en ”domstol”. Kommissionen, den spanska regeringen och den tjeckiska regeringen anser däremot inte att UPDI har karaktär av domstol.
33. EU-domstolen har tidigare slagit fast att Schienen-Control Kommission (tillsynsmyndigheten för järnvägsnätet, Österrike) kunde ”anses utgöra en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF”. Detta konstaterande har fått UPDI att hävda, såväl i begäran om förhandsavgörande som i de efterföljande klargörandena, att det också ska betecknas som en domstol.
34. I mitt förslag till avgörande i målet Westbahn Management II, vilket publicerades ett antal år efter domen Westbahn Management I, uttryckte jag mina ”förbehåll mot denna kvalificering, vilken av liknande skäl skulle kunna tillämpas på praktiskt taget alla sektoriella tillsynsmyndigheter”.
35. I domen Westbahn Management I prövade EU-domstolen Schienen-Control Kommissions (tillsynsmyndigheten för järnvägsnätet) särdrag, efter att ha undersökt huruvida det organet är upprättat enligt lag, är av stadigvarande karaktär, huruvida dess jurisdiktion är av tvingande art och dess förfarande kontradiktoriskt samt huruvida det tillämpar rättsregler och har en oberoende ställning.
36. Även om det är denna metod som vanligtvis används, finns det skäl att fråga sig huruvida den är relevant när det gäller organ som per definition ska ha en oberoende ställning. Enligt artikel 55 i direktiv 2012/34 ska regleringsorganen för järnvägssektorn vara oberoende, och denna bestämmelse har förts in i den nationella införlivandelagstiftningen.
37. I artikel 56 i direktiv 2012/34 utformade unionslagstiftaren en modell för nationella regleringsorgan för järnvägssektorn som, även om de ska ha en oberoende ställning i förhållandet till andra myndigheter, uppvisar de egenskaper som är utmärkande för organ inom statsförvaltningen. Unionslagstiftaren tillerkände dem behörighet att ålägga påföljder och gav dem i huvudsak förvaltningsbefogenheter som inte ingår i en domstols verksamhet.
38. Jag anser att EU-domstolens klassiska praxis behöver anpassas när kategorierna i artikel 267 FEUF tillämpas på sådana regleringsorgan.
39. Detta gäller inte minst med tanke på att EU-domstolen själv har nyanserat sin praxis rörande artikel 267 FEUF. Den har bland annat nyligen uttalat sig i domen Anesco m.fl., vilken är av intresse för regleringsorganen.
40. I den domen slog EU-domstolen fast att ett annat regleringsorgan för järnvägssektorn, nämligen Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Nationella marknads- och konkurrensmyndigheten) i Spanien (nedan kallad CNMC) inte kunde anses vara en domstol. Jag ska nedan ta upp vilka konsekvenser den domen får för förevarande mål.
41. EU-domstolen godtog visserligen i domen Westbahn Management I att en tillsynsmyndighet som hade inrättats inom det österrikiska regleringsorganet fick använda sig av artikel 267 FEUF. Jag anser att EU-domstolen därmed uppvisade en fortsatt tröghet som kan ha varit rimlig då (år 2012), men som jag nu anser är överspelad.
42. Med hänsyn till den normativa situationen för regleringsorganen, som bestäms av de gemensamma riktlinjerna i direktiv 2012/34, bör man i första hand se till innehållet i de uppgifter som gör det möjligt att avgöra om de handlar som förvaltningsmyndigheter eller som domstolar.
43. De som anser att denna begäran om förhandsavgörande ska avvisas är av samma uppfattning som jag. De betonar att även om UPDI själv betecknar sig som en domstol, utgör den organisatoriskt en del av statsförvaltningen och den fattar sina beslut i förvaltningsförfaranden och följer de allmänna reglerna för sådana förfaranden.
44. Det synsätt som jag förespråkar har dessutom visst stöd i EU-domstolens praxis. För att klarlägga det hänskjutande organets karaktär, har EU-domstolen i andra domar prövat om det organet avgör en tvist där ”förfarandet i fråga är avsett att leda till ett avgörande av rättskipningskaraktär”.
45. I de domar som följer denna linje framhålls följande tecken på att ett organ inte kan anses vara en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF: Att myndigheten handlar på eget initiativ ”talar för att [den] inte ska betraktas som en domstol, utan snarare som ett förvaltningsorgan”. När organet inte har till uppgift att pröva huruvida ett beslut är rättsenligt, utan att för första gången ta ställning till en anmälan som inkommit från en kommuninvånare, har det organet ”inte till uppgift att avgöra en tvist i den mening som avses i domstolens praxis”. Den omständigheten att organet ”agerar … i egenskap av specialiserad myndighet som utövar sin befogenhet att ålägga sanktioner inom de områden som omfattas av dess behörighet, talar för att det … är av förvaltningskaraktär och inte av rättskipningskaraktär”. ”Ett nationellt organ kan inte betraktas som en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF i de fall den fullgör icke-dömande uppgifter, såsom administrativa uppgifter”. Ordningen för överklaganden av ett regleringsorgans beslut är av betydelse. Så är fallet när dessa beslut kan ”överklagas till myndighetens ordförande [och] ordförandens beslut … i sin tur [kan] överklagas till förvaltningsdomstol där [organet] intar ställning som motpart. Denna ordning för överklagande … talar för att myndighetens beslut är av administrativ karaktär”.
46. I domen Anesco m.fl. fann EU-domstolen som nämnts att den begäran om förhandsavgörande som CNMC hade hänskjutit skulle avvisas, bland annat av följande skäl: ”Den omständigheten att CNMC agerar på eget initiativ, i egenskap av specialiserad myndighet som utövar sin befogenhet att ålägga sanktioner inom de områden som omfattas av dess behörighet, talar för att det beslut som CNMC ska fatta i det förfarande som lett fram till förevarande begäran om förhandsavgörande är av förvaltningskaraktär och inte av rättskipningskaraktär.” ”… CNMC:s beslut att avsluta förfarandet är … ett förvaltningsbeslut som, även om det är slutligt och omedelbart verkställbart, inte får samma egenskaper som ett domstolsavgörande, bland annat vad gäller rättskraft (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2017, Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, punkt 34 och där angiven rättspraxis).” ”Att det aktuella förfarandet är av förvaltningskaraktär bekräftas även av artikel … i vilken det föreskrivs att antagandet av ett beslut av CNMC:s råd avslutar det förfarande som uttryckligen betecknas som ’administrativt’. Enligt artikel … får dessutom ett sådant beslut överklagas till förvaltningsdomstol, varvid CNMC … agerar i egenskap av motpart i domstolsförfarandet i första instans … eller som sökande eller motpart i händelse av ett överklagande av den dom som meddelats …”
47. Det innebär att ”[v]id bedömningen av huruvida ett nationellt organ, som enligt lag ska fullgöra olika slags uppgifter, ska anses vara en ’domstol’, i den mening som avses i artikel 267 FEUF, är det följaktligen nödvändigt att kontrollera exakt vilka slags uppgifter organet fullgör i det särskilda normativa sammanhang i vilket det har framställt sin begäran om förhandsavgörande”.
48. Mot bakgrund av ovan redovisade rättspraxis, anser jag att UPDI utför uppgifter av förvaltningskaraktär och inte av rättskipningskaraktär. Det innebär att UPDI inte kan använda sig av artikel 267 FEUF av följande skäl: UPDI får handla på begäran av en part eller på eget initiativ (i vissa fall enbart på eget initiativ). Närmare bestämt fick UPDI i det förfarande i vilket begäran om förhandsavgörande hänsköts, handla såväl på begäran av en part som på eget initiativ. UPDI har ett omfattande utrymme för att pröva om överträdelser har begåtts och för att besluta om viten vid utövandet av rätten att påföra sanktioner. Dess beslut kan överklagas till verkliga domstolar, antingen allmänna domstolar eller förvaltningsdomstolar. I förvaltningsdomstolarna är UPDI motpart i första instans.
49. En granskning av de harmoniserade bestämmelser (direktiv 2012/34) som unionsrätten tillhandahåller som referensram när det gäller regleringsorgan för järnvägssektorn, talar enligt min uppfattning för att begäran om förhandsavgörande ska avvisas.
50. Även om artikel 56.1 i direktiv 2012/34 ger de organen rätt att pröva överklaganden av beslut som meddelats inom de områden som anges, ger punkt 2 i samma artikel dem rätt att utöva kontroll på eget initiativ.
51. Enligt artikel 56.8 i direktiv 2012/34 ska regleringsorganet ha befogenhet att utreda och att begära information i sitt arbete ”för att övervaka konkurrensen på marknaderna för järnvägstjänster i enlighet med punkt 2”.
52. Artikel 56.9 i direktiv 2012/34 ger regleringsorganet rätt att ”på eget initiativ när det är lämpligt besluta om lämpliga åtgärder för att motverka diskriminering av sökande, snedvridning av konkurrensen och all annan icke önskvärd utveckling på dessa marknader, i synnerhet med avseende på punkt 1 a–j”.
53. Det innebär att även när regleringsorganet prövar ett överklagande, sker det i ett sammanhang där det inte är nödvändigt att parterna tar initiativ, eftersom det finns möjlighet för regleringsorganet att handla på eget initiativ. Det skulle inte vara logiskt att godta att de, om de får handla på eget initiativ i viss mening, utövar dömande uppgifter om de kommer fram till samma resultat på grund av en anmälan eller ett överklagande.
54. Avslutningsvis följer det av artikel 56.10 i direktiv 2012/34 att beslut som fattas av regleringsorganet kan överklagas till domstol. Ett sådant överklagande prövas då av en verklig domstol. Vad beträffar kravet att unionsrätten ska tolkas enhetligt, bidrar ”[d]et förhållandet att dessa rättsmedel existerar … således till att säkerställa att systemet med begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF fungerar effektivt”.
55. Sammanfattningsvis kan det, liksom i domen Anesco m.fl., konstateras att beslut som fattas av regleringsorgan för järnvägssektorn ”liknar förvaltningsbeslut, vilket utesluter att de fattas inom ramen för dömande verksamhet”.
56. Om en begäran om förhandsavgörande från ett förvaltningsorgan vars beslut får prövas av domstol skulle tas upp till prövning, skulle det kunna medföra vissa funktionsstörningar som generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomer tog upp i ett resonemang som än i dag, 20 år senare, äger aktualitet.
57. Generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomer gjorde i korthet gällande att om en sådan möjlighet skulle godtas, skulle EU-domstolens svar kunna vara oanvändbart för det slutliga avgörandet av tvisten och de verkliga domstolarnas ingripande i efterhand skulle kunna påverkas av förvaltningsorganens begäran om förhandsavgörande. Han ansåg att ”[g]enom att tolkningsfrågor från förvaltningsorgan prövas hämmas den dialog mellan domstolar som upprättats genom fördraget allvarligt, dess syfte förvanskas och medborgarnas rättsliga skydd uttunnas”.
58. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att begäran om förhandsavgörande ska avvisas. För det fallet att EU-domstolen inte skulle vara av samma uppfattning, ska jag emellertid bedöma regleringsorganets frågor.
V. Bedömning i sak
A. Den första tolkningsfrågan
59. UPDI:s fråga handlar om ”platsen för lastning och lossning vid järnvägstransport och de därmed sammanhängande spåren”. Ingår de i järnvägsinfrastrukturen, i den mening som avses i artikel 3.3 i direktiv 2012/34, eller i anläggningar för tjänster?
60. Plattformar för passagerare ingår i järnvägsinfrastrukturen, enligt bilaga I, andra strecksatsen, jämförd med artikel 3.3 i direktiv 2012/34. Detta bekräftades i domen Westbahn Management II.
61. Det ska nu klargöras om denna slutsats utan vidare kan tillämpas på plattformar för gods. Även om sådana plattformar i princip utgör en del av järnvägsinfrastrukturen, enligt samma bestämmelser, bör det beaktas att godsterminaler – liksom stationer för passagerare – är anläggningar för tjänster (bilaga II, punkt 2 a och b, till direktiv 2012/34).
62. Liksom i målet Westbahn Management II uppkommer problemen när man försöker skilja plattformarna från den anläggning för tjänster där de är belägna (det rörde sig i det målet om stationer för passagerare, i förevarande mål handlar det om godsterminaler). Eftersom det rör sig om olika begrepp och man knappast kan bortse från de särskilda förhållandena vid varje enskild plattform eller terminal när man definierar dessa, är de nödvändigt att göra en bedömning från fall till fall, och det ankommer inte på EU-domstolen att undersöka de tekniska detaljerna i varje enskilt fall.
63. UPDI vill få klargjort huruvida den plats intill spåret där gods lastas och lossas ingår i kategorin järnvägsinfrastruktur. För detta ändamål behöver betydelsen av begreppet ”plattform för gods” i bilaga I till direktiv 2012/34 klarläggas. Om begreppets sedvanliga betydelse godtas, nämligen att det är en plattform som är upphöjd i förhållande till spåret, måste det klarläggas om det utesluter de platser som är avsedda för lastning och lossning av tåget från dess nedre del, i höjd med spåren.
64. När denna fråga besvaras går det inte att bortse från målen för direktiv 2012/34 och ”minimipaketet av tillträdestjänster” som innefattar användningen av järnvägsinfrastrukturen. Varornas art och villkoren för transporten, lastningen och lossningen av dem ska också beaktas.
65. Det grundläggande, fysiska, syftet med en plattform för passagerare är att underlätta för dem att stiga på och av tåget, och därför behöver höjdskillnaden mellan marknivån och tågdörren minskas. Eftersom gods av naturliga skäl inte är självgående på det sättet utan någon behöver lasta ombord det (på tåget) eller lasta av det (från tåget), spelar det ingen roll om lastningen eller lossningen sker från marknivå i höjd med spåren, från en plattform, från en lastbil eller från något annat transportmedel.
66. Jag anser därför att det viktigaste är att se till vad som är utmärkande för lastningen och lossningen. Om syftet är att placera godset intill tåget för att lastas ombord eller efter att det lossats, handlar det om ett utnyttjande som ingår i grundinnehållet. Utrymmet intill spåret ska då likställas med plattformen och anses ingå i järnvägsinfrastrukturen.
67. I det fallet är plattformar för gods liksom plattformar för passagerare ”delar av infrastrukturtjänsterna som är väsentliga för att en operatör ska kunna tillhandahålla en tjänst och som bör tillhandahållas som motprestation till lägsta möjliga tillträdesavgifter”.
68. Detta resonemang är rent teoretiskt tillämpligt på de komplicerade förhållandena vid godsterminalerna, vilka i bilaga I till direktiv 2012/34 betecknas som järnvägsinfrastruktur, med avseende på deras spåranläggningar och sidospår. Lastnings- och lossningsverksamhetens tekniska egenskaper kan emellertid som nämnts i vissa fall leda fram till en annan lösning.
69. Även om jag inte kan se något hinder för att plattformar för gods, vid såväl spåranläggningar som sidospår, anses ingå i järnvägsinfrastrukturen, bör avspeglingen vid beräkningen av avgiften begränsas till deras faktiska utnyttjande för lastning och lossning av gods. Det som inte ingår i detta utnyttjande, exempelvis själva godshanteringen, ingår redan i de åtgärder som utförs vid anläggningen för tjänster.
70. I princip är således de ”plattformar för gods” som avses i bilaga I till direktiv 2012/34 (i betydelsen utrymme vid sidan av tåget som uteslutande utnyttjas för lastning och lossning vid spåranläggningar och sidospår) en del av den järnvägsinfrastruktur vars användning ingår i minimipaketet för tillträdestjänster, enligt punkt 1 c i bilaga II till det direktivet.
B. Den andra tolkningsfrågan
71. UPDI vill veta om direktiv 2012/34 medger att en infrastrukturförvaltare ensidigt får ändra avgifterna för användning av järnvägsinfrastruktur och anläggningar för tjänster, till nackdel för speditörer.
72. I direktiv 2012/34 föreskrivs att avgifter ska betalas för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och av anläggningar för tjänster. Dessa avgifter ska betalas till infrastrukturförvaltaren respektive tjänsteleverantören och användas för att finansiera deras verksamheter (artikel 31.1) i enlighet med följande kriterier: Avgiften för minimipaketet ska ”fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs” (artikel 31.3 första stycket i direktiv 2012/34). Den avgift som tas ut för utnyttjande av anläggningar för tjänster får inte överstiga kostnaden för tillhandahållandet av tjänsten plus en rimlig vinst (artikel 31.7 i samma direktiv).
73. Enligt artikel 29.1 i direktiv 2012/34 ska den beskrivning av järnvägsnätet som infrastrukturförvaltaren ska anta omfatta ramverket och reglerna för avgifterna.
74. Enligt bestämmelserna om beskrivningen av järnvägsnätet (artikel 27.2 i direktiv 2012/34) ska information offentliggöras om villkoren för tillträde till järnvägsinfrastruktur och anläggningar för tjänster.
75. I bilaga IV till direktiv 2012/34 nämns avgifter mer generellt i punkt 2, och i punkt 6, som särskilt handlar om avgifter för utnyttjande av anläggningar för tjänster.
76. Enligt artikel 31.3 och 31.7 i direktiv 2012/34, skiljer sig villkoren för fastställandet av avgifterna åt i dessa båda fall.
1. Avgifter för utnyttjande av infrastrukturen
77. Vad beträffar utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen, har jag tidigare erinrat om att avgiften för minimipaketet och tillträde till infrastruktur som förbinder anläggningar för tjänster ”ska fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs”.
78. Avgifterna för de anläggningar som nämns i bilaga I ska beräknas med beaktande av artikel 29 och följande artiklar i direktiv 2012/34 och av genomförandeförordning (EU) 2015/909, från och med dess ikraftträdande.
79. Genomförandeförordning 2015/909 innehåller en metod som innebär att alla avgiftsändringar ska motiveras av ändringar av de grundfaktorer som gör det möjligt att fastställa de direkta kostnaderna. Om det kriteriet iakttas och förordningen beaktas, får infrastrukturförvaltaren uppdatera eller se över avgifterna.
80. I princip föreskriver direktiv 2012/34 inte några tidsgränser för uppdateringen av dessa avgifter. Enligt artikel 27.3 i det direktivet ska beskrivningen av järnvägsnätet uppdateras regelbundet och ändras vid behov. I punkt 2 i bilaga IV till direktiv 2012/34 anges att beskrivningen av järnvägsnätet ska innehålla ”information om avgiftsändringar som redan beslutats eller som förutses”.
81. Avgiftsändringar är således beroende av vad som anges på förhand i beskrivningen av järnvägsnätet. På så sätt säkerställs det att järnvägsföretagen får tillgång till ”förutsägbara avgiftssystem och har rimliga förväntningar på utvecklingen av infrastrukturavgifter”.
82. Det kan emellertid inte uteslutas att oförutsedda omständigheter föranleder en avgiftsändring i förtid, för att anpassa att avgifternas storlek till dessa omständigheter eller till de kostnadsändringar som direkt kan tillskrivas dem.
83. I systematiken i direktiv 2012/34 är således sambandet mellan fastställandet av perioder och ansökningarna från de järnvägsföretag som vill få tillgång till infrastrukturen inte enbart en form av intygande.
2. Avgifter för tillträde till anläggningar för tjänster
84. Vad beträffar den avgift som tas ut för tillträde till anläggningar för tjänster och tillhandahållandet av tjänster i dessa anläggningar, får de enligt artikel 31.7 i direktiv 2012/34 som nämnts inte överstiga kostnaden för tillhandahållandet av tjänsten, plus en rimlig vinst.
85. Denna bestämmelse kompletteras med tillämpningsförordning (EU) 2017/2177, i vilken det i artikel 4, som handlar om anläggningsbeskrivningen, anges att den bland annat ska innehålla ”information om avgifter för att få tillträde till anläggningar för tjänster” (artikel 4.2 m).
86. Enligt artikel 5.3 i genomförandeförordning 2017/2177 ska tjänsteleverantörer vid behov uppdatera anläggningsbeskrivningen (som innefattar avgifterna).
87. Det innebär att dessa avgifter får uppdateras eller ses över, under förutsättning att de begränsningar som följer av unionsrätten efterlevs, vilket innebär att gränserna för kostnaderna för tillhandhållandet av tjänsten och vinstens rimlighet iakttas, att principerna om öppenhet och icke-diskriminering iakttas och att ”nödvändighetskriteriet” iakttas för att motivera avgiftshöjningen.
3. Slutsats i denna del
88. Av det hittills anförda följer att infrastrukturförvaltaren får ändra storleken på avgiften för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur eller anläggningar för tjänster (om infrastrukturförvaltaren är tjänsteleverantör), om vissa materiella villkor och villkor rörande förfarande och tid är uppfyllda.
C. Den tredje tolkningsfrågan
89. UPDI frågar om direktiv 2012/34 är bindande för infrastrukturförvaltaren. Svaret på frågan kräver att det först klargörs vilken karaktär den förvaltaren har.
90. I begäran om förhandsavgörande betecknas den tjeckiska infrastrukturförvaltaren som en ”statlig myndighet”. Själv understryker den tjeckiska infrastrukturförvaltaren däremot att den är en ”oberoende och självständig” (sic) juridisk person och att den inte utgör ”en del av eller en organisatorisk enhet inom den tjeckiska staten” och inte heller handlar i statens namn.
91. Det ankommer inte på EU-domstolen att tolka de nationella bestämmelserna för att avgöra denna tvist, utan den ska i princip hålla sig till begäran om förhandsavgörande. Som nämnts anser UPDI att den tjeckiska infrastrukturförvaltaren är en statlig myndighet som är underställd staten och står under statens kontroll.
92. Enligt artikel 3.2 i direktiv 2012/34 har medlemsstaterna ett utrymme för bedömning när det gäller utformningen av infrastrukturförvaltarnas karaktär och såväl ett organ som ett företag kan vara infrastrukturförvaltare.
93. EU-domstolen har generellt slagit fast att vissa ”organ eller enheter … ska jämställas med staten antingen eftersom de är offentligrättsliga juridiska personer som utgör en del av staten i vid bemärkelse, eller eftersom de är underställda en offentlig myndighet eller står under tillsyn av denna eller eftersom de av en sådan myndighet getts ett uppdrag i allmänhetens intresse och i detta syfte försetts med … särskilda befogenheter”.
94. Mot bakgrund av detta, och med förbehåll för vad den hänskjutande domstolen kommer fram till, tyder allt på att den tjeckiska infrastrukturförvaltaren utgör en del av staten, som har inrättat den enligt lag, gett den uppdrag i allmänhetens intresse och försett den med särskilda befogenheter och utser och entledigar dess styrelse.
95. EU-domstolen har slagit fast att statliga myndigheter, även om de inte utgör ”domstolar”, i den mening som avses i artikel 267 FEUF, inte är befriade ”från skyldigheten att säkerställa tillämpningen av unionsrätten i samband med antagandet av sina beslut och, om det behövs, att underlåta att tillämpa nationella bestämmelser som står i strid med unionsbestämmelser som har direkt effekt. Dessa skyldigheter åvilar nämligen samtliga behöriga nationella myndigheter och inte endast domstolarna”.
96. Infrastrukturförvaltaren kan således inte undandra sig de bestämmelser i direktiv 2012/34 som har direkt effekt.
D. Den fjärde tolkningsfrågan
97. UPDI undrar om ”bestämmelserna i en beskrivning av järnvägsnätet kan anses vara diskriminerande om de inte är förenliga med EU-lagstiftning som infrastrukturförvaltaren är skyldig att följa”.
98. Svaret på den frågan måste bygga på svaret på den tredje frågan. Direktiv 2012/34 är bindande för infrastrukturförvaltaren, vilket innebär att dess beslut (även beskrivningen av järnvägsnätet) måste iaktta det direktivet.
99. Den omständigheten att en beskrivning av järnvägsnätet inte iakttar direktiv 2012/34, innebär emellertid inte att den enbart av det skälet är diskriminerande. Det är beskrivningen däremot om den inför åtgärder som innebär att vissa företag på ett omotiverat sätt behandlas annorlunda än andra företag.
VI. Förslag till avgörande
100. Mot bakgrund av det ovan anförda, föreslår jag att EU-domstolen ska avvisa begäran om förhandsavgörande från Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (Myndigheten för tillgång till infrastruktur, Tjeckien). I andra hand föreslår jag att tolkningsfrågorna ska besvaras på följande sätt:
”1) ’Plattformar för gods’, i den mening som avses i bilaga I till Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde, utgör en del av järnvägsinfrastrukturen, i egenskap av utrymmen intill tågets sida som uteslutande används för lastning och lossning inom spårområden eller vid sidospår.
2) En infrastrukturförvaltare får ändra avgifterna för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur, under förutsättning att denne motiverar ändringen i enlighet med kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/909 av den 12 juni 2015 om förfarandena för beräkning av den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs, och i enlighet med de beslut eller föreskrifter om ändringar som finns i beskrivningen av järnvägsnätet, förutsatt att det rör sig om en reaktion på en extraordinär situation. När det är nödvändigt får en tjänsteleverantör, utan att det påverkar dennes skyldigheter enligt avtalen med järnvägsföretagen, ändra avgifterna för tillträde till anläggningen och för tillhandahållande av tjänster, på villkor att de inte överstiger kostnaderna för tillhandahållandet av tjänsten, plus en rimlig vinst, och principerna om öppenhet och icke-diskriminering iakttas.
3) De bestämmelser i direktiv 2012/34 som har direkt effekt, är bindande för en infrastrukturförvaltare som betecknas som ett statligt organ, oavsett vilken juridisk form denne har.
4) En beskrivning av järnvägsnätet som inte iakttar direktiv 2012/34, kan anses vara diskriminerande om den inför åtgärder som i sig innebär att vissa järnvägsföretag på ett omotiverat sätt behandlas annorlunda än andra.”
1 Originalspråk: spanska.
2 Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (nedan kallad UPDI).
3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (EUT L 343, 2012, s. 32), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2370 (EUT L 352, 2016, s. 1).
4 Lag 2/1969 om organisationen av ministerier och andra centralmyndigheter i [den tjeckiska] statsförvaltningen.
5 Lag 320/2016 om regleringsmyndigheten för tillgång till transportinfrastrukturen.
6 Beträffande den tidigare tjeckiska järnvägslagstiftningen, se dom av den 11 juni 2013, kommissionen/Tjeckien ( C‑545/10, EU:C:2013:509).
7 Lag 77/2002 om aktiebolaget České dráhy och om det statliga organet Správa železnic dopravní cesty (som förvaltar järnvägsspår för transporter).
8 Detta organ utför uppgifter som infrastrukturförvaltare och tjänsteleverantör, i den mening som avses i artikel 3.2 och 3.12 i direktiv 2012/34. Det ansvarar även för tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet, enligt zákon č. 266/1994 Sb, o drahách (lag 266/1994 om järnvägar, spårvägar och transport med kabel eller kedja) (nedan kallad järnvägslagen).
9 Vyhláška Ministerstva dopravy č. 76/2017 Sb., o obsahu a rozsahu služeb poskytovaných dopravci provozovatelem dráhy a provozovatelem zařízení služeb (Transportministeriets förordning nr 76/2017 om föremålet för och syftet med de tjänster som tillhandahålls operatören av förvaltaren av infrastruktur för järnväg, spårväg eller transport med kabel eller kedja och av tjänsteleverantören).
10 I beskrivningen (referens 16396/2019-SŽDC‑GŘ-O11) finns information om hur man får tillträde till anläggningar för tjänster och till järnvägsrelaterade tjänster. Enligt UPDI (punkt 28 i begäran om förhandsavgörande) kan beskrivningen i praktiken anses utgöra en del av beskrivningen av järnvägsnätet, vilket infrastrukturförvaltaren och ČD Cargo a.s. inte håller med om.
11 UPDI betecknar det företaget som en ”sökande”, i den mening som avses i artikel 3.19 i direktiv 2012/34, eftersom det har ”ett allmännyttigt eller kommersiellt intresse av att ansöka om infrastrukturkapacitet”.
12 Enligt begäran om förhandsavgörande är ČD Cargo a.s. också ”sökande”, i den mening som avses i artikel 3.19 i direktiv 2012/34, och ČD Cargo a.s. deltog aktivt i förfarandet vid regleringsorganet.
13 Dom av den 22 november 2012, Westbahn Management ( C‑136/11, EU:C:2012:740) (nedan kallad domen Westbahn Management I).
14 I punkt 19 i sitt yttrande av den 10 juni 2021 gjorde UPDI gällande att om det österrikiska regleringsorganet kan begära förhandsavgöranden, så borde motsvarande organ i andra medlemsstater också kunna göra det. I själva verket var det tillsynsmyndigheten för järnvägsnätet (Schienen-Control Kommission), vilken prövade överklaganden av regleringsorganets (Schienen-Control GmbH) beslut, som begärde förhandsavgörande i målet Westbahn Management I.
15 Mål C‑210/18, EU:C:2019:277, fotnot 3 (nedan kallad domen Westbahn Management II).
16 Domstolen byggde sin prövning på 81–84 §§ Eisenbahngesetz (den österrikiska järnvägslagen) (BGBl. 60/1957). Se punkt 28 i domen Westbahn Management I.
17 De ska samarbeta med andra myndigheter och samråda inom ramen för förfaranden för utarbetande av förvaltningsbeslut, får själva besluta hur deras interna organisation ska se ut, ska utöva kontroll över avgiftssystemet, ska övervaka förhandlingar mellan berörda parter, ska bedriva statistisk verksamhet och ska analysera och observera marknaden och utföra revisioner.
18 Att EU-domstolens synsätt successivt har förändrats framgår av domen (stora avdelningen) av den 21 januari 2020, Banco de Santander ( C‑274/14, EU:C:2020:17, punkt 55), i vilken domstolen avvek från den linje som den tillämpade i domen av den 21 mars 2000, Gabalfrisa m.fl. ( C‑110/98–C‑147/98, EU:C:2000:145). Den motiverade sin omsvängning ”med hänsyn till bland annat EU-domstolens senaste praxis avseende, i synnerhet, kravet på oavhängighet”.
19 Dom av den 16 september 2020 ( C‑462/19, EU:C:2020:715) (nedan kallad domen Anesco m.fl.). Den spanska regeringen har hänvisat till den domen i sitt skriftliga yttrande, punkt 14. I det målet prövades visserligen enbart CNMC:s agerande i egenskap av konkurrensmyndighet. När CNMC fullgör uppgifter som regleringsorgan för järnvägssektorn, har den emellertid samma kännetecken (den handlar ex officio, har förvaltningskaraktär, dess beslut är inte rättskraftiga, dess beslut kan prövas av domstol) som när den utför sina övriga uppgifter.
20 CNMC utövar tillsyn och kontroll över järnvägssektorn i Spanien, enligt slutbestämmelse 1 i ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario (lag 38/2015 av den 29 september 2015 om järnvägssektorn), genom vilken artiklarna 11 och 12 i ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la CNMC (lag 3/2013 av den 4 juni 1996 om inrättande av CNMC) ändras. Enligt slutbestämmelse 2 i den lagen, införlivas direktiv 2012/34 med spansk rätt.
21 Punkterna 8, 15 och 16 i regleringsorganets inlaga av den 10 november 2020.
22 Dom av den 31 januari 2013, Belov ( C‑394/11, EU:C:2013:48, punkt 39).
23 Beslut av den 14 november 2013, MF 7 ( C‑49/13, EU:C:2013:767, punkt 18) (nedan kallat beslutet MF 7), och domen Anesco m.fl., punkt 44.
24 Beslut av den 24 mars 2011, Bengtsson ( C‑344/09, EU:C:2011:174, punkt 23), där det hänvisas till dom av den 12 november 1998, Victoria Film ( C‑134/97, EU:C:1998:535, punkterna 16 och 18).
25 Domen Anesco m.fl., punkt 44.
26 Beslutet MF 7, punkt 16.
27 Ibidem, punkt 19.
28 Domen Anesco m.fl., punkt 44.
29 Ibidem, punkt 48.
30 Ibidem, punkt 49.
31 Dom av den 31 januari 2013, Belov ( C‑394/11, EU:C:2013:48, punkt 41). När denna bedömning görs, är EU-domstolens avgörande i hög grad beroende av kvaliteten på den information som den hänskjutande domstolen och parterna i målet har lämnat. När den informationen ifrågasätts, vilket är fallet här (infrastrukturförvaltaren har gjort gällande att UPDI har åberopat vissa delar av regelverket och bortsett från andra), uppstår en viss rättsosäkerhet.
32 UPDI:s inlaga av den 10 november 2020, punkt 17.
33 Ibidem, punkt 18, där UPDI gör gällande att myndigheten får inleda förfaranden för varje överträdelse som den upptäcker och att den får handla på eget initiativ.
34 UPDI har gjort gällande att om myndigheten inte medverkar i de tvister som uppstår, kan de tjeckiska allmänna domstolarna ”på ett otillåtet sätt ingripa i dess exklusiva behörighet i frågor som rör järnvägssektorn” (punkt 46 i inlagan av den 10 november 2020). Just om den specifika frågan handlar den begäran om förhandsavgörande som en tjeckisk allmän domstol har hänskjutit i målen C‑221/21 och C‑222/21, vilka ännu inte har avgjorts.
35 UPDI:s inlaga av den 10 november 2020, punkterna 37–39.
36 När regleringsorganet prövar ett överklagande av ett beslut av infrastrukturförvaltaren, innebär det inte alltid att det prövar om ett förvaltningsbeslut är lagligt. Infrastrukturförvaltaren kan nämligen antingen vara ett organ eller ett företag (artikel 3.2 i direktiv 2012/34). I det sistnämnda fallet är det första ställningstagandet, som formellt sett är av förvaltningskaraktär, regleringsorganets.
37 Dom av den 31 januari 2013, Belov ( C‑394/11, EU:C:2013:48, punkt 52).
38 Domen Anesco m.fl., punkt 41.
39 Förslag till avgörande i målet De Coster ( C‑17/00, EU:C:2001:366). Generaladvokaten framhöll att ”tolkningsfrågans formulering kan vara avgörande för domstolens svar …. Om tolkningsfrågan ställs av ett förvaltningsorgan, kan det rättsliga förfarande som senare inleds mot dess beslut vara förutbestämt av den ställda frågan, av det sätt på vilket den ställdes eller av den tidpunkt vid vilken den aktualiserades, så att den verkliga domstolen i hög grad ser sig berövad möjligheten att använda sig av förfarandet för förhandsavgörande, eftersom även om den teoretiskt skulle kunna ställa en ny tolkningsfråga, skulle det för parterna innebära en ytterligare fördröjning av tvistens handläggning vid den nationella domstolen, vilket vore oacceptabelt i en redan tämligen långsam rättsskipning” (punkt 79).
40 Ibidem, punkt 78. ”Den domstol som granskar det administrativa beslut som fattats med utgångspunkt i domstolens svar kan anse att tolkningsfrågan var onödig eller borde ha ställts från en annan utgångspunkt. ”Om den kommer till slutsatsen att varken tolkningen eller tillämpningen av gemenskapsrättsliga bestämmelser aktualiseras, var tolkningsfrågan och allt det arbete som lades ned på att besvara den meningslösa, med den förlust av legitimitet som det innebär för domstolen att dess domar inte beaktas därför att de inte är nödvändiga.”
41 Ibidem, punkt 79. ”Om [domstolen] anser att tolkningsfrågan borde ha formulerats annorlunda, är den begränsad av den ställda tolkningsfrågan och svaret på denna, och den är av processekonomiska skäl inte benägen att åter begära ett förhandsavgörande för att korrigera skevheter som enligt dess uppfattning var inbyggda i den felaktiga frågeställningen.”
42 Ibidem, punkt 79.
43 Direktiv 2012/34 säkerställer tillträdet till såväl järnvägsinfrastrukturen som anläggningarna för tjänster. Rätten till tillträde är emellertid inte lika stark i båda fallen. När det gäller järnvägsinfrastrukturen är bestämmelserna mycket strikta och det går inte att neka järnvägsföretagen tillträde. I skäl 65 i direktiv 2012/34 anges det att det är önskvärt att fastställa ”vilka delar av infrastrukturtjänsterna som är väsentliga för att en operatör ska kunna tillhandahålla en tjänst och som bör tillhandahållas som motprestation till lägsta möjliga tillträdesavgifter”.
44 Domen Westbahn Management II, domslutet: ”Bilaga II till … direktiv 2012/34 … ska tolkas så, att de ’plattformar för passagerare’ som avses i bilaga I till det direktivet, utgör en sådan del av järnvägsinfrastrukturen vars användning omfattas av minimipaket av tillträdestjänster i enlighet med punkt 1 c i nyssnämnda bilaga II.”
45 I mitt förslag till avgörande i målet Latvijas dzelzceļš (anläggningar för järnvägstjänster) ( C‑60/20, EU:C:2021:147) påpekade jag att ”[b]edömningen av huruvida det rör sig om en anläggning för tjänster – som ett begrepp som skiljer sig från begreppet järnvägsinfrastruktur – beror på en rad tekniska faktorer som endast den hänskjutande domstolen kan avgöra om de är visade”.
46 I sitt yttrande hänvisar den nederländska regeringen till denna faktor som stöd för sin uppfattning att de ska anses ingå i anläggningen för tjänster.
47 Skäl 65 i direktiv 2012/34.
48 I artikel 3 s i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1315/2013 av den 11 december 2013 om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet och om upphävande av beslut nr 661/2010/EU (EUT L 348, 2013, s. 1)), där de benämns ”godsterminaler”, definieras de som ”en struktur som är utrustad för omlastning mellan minst två transportsätt eller mellan två olika järnvägssystem, och för tillfällig förvaring av gods, som kusthamnar, inlandshamnar, flygplatser och järnvägs-/vägterminaler”.
49 Definitionen av begreppet godsterminal visar hur begränsad det direkta tillträdet till tågets sida ska vara för att ta hand om godset. Utformningen av en godsterminal (oavsett hur liten den är) kräver i allmänhet att hanteringen av godset sköts av tjänsteleverantören. Det räcker således inte att tåget kommer fram till ett järnvägsinfrastrukturområde, utan godset måste hanteras. Även om man har rätt att utnyttja minimipaketet för tillträdestjänster (vilket innefattar plattformen för gods), är den rätten därför inte verkningsfull om det inte går att lossa eller lasta. Denna möjlighet är beroende av tjänsteleverantörens kapacitet för att bedriva denna verksamhet, oavsett om plattformen anses ingå i järnvägsinfrastrukturen eller inte.
50 Som framgår av punkt 26 i begäran om förhandsavgörande, har frågorna uppkommit på grund av att infrastrukturförvaltaren förbehöll sig rätten att ändra taxan på följande sätt: ”ändringar av taxan kommer att meddelas i form av en ändring av denna beskrivning minst en månad i förväg”.
51 Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/909 av den 12 juni 2015 om förfarandena för beräkning av den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs (EUT L 148, 2015, s. 17).
52 Skäl 17 i genomförandeförordning 2015/909: ”Av olika skäl, t.ex. produktivitetsökningar, spridning av ny teknik eller en bättre kunskap om kostnadskausalitet, bör beräkningen av direkta kostnader uppdateras eller ses över regelbundet i enlighet med bland annat bästa internationella praxis”.
53 Skäl 18 i genomförandeförordning nr 2015/909.
54 Detta skedde nyligen i samband med den hälsokris som uppstod på grund av covid-19 och den minskade efterfrågan på järnvägstransporter. Kommissionen rekommenderade att infrastrukturförvaltarna skulle reagera genom att bland annat anta tillfälliga stimulansåtgärder som att ”avstå från, sänka eller senarelägga avgifter för tillträde till järnvägsspår”. Se förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om fastställande av åtgärder för en hållbar järnvägsmarknad mot bakgrund av covid-19-pandemin (COM(2020) 260 final).
55 I direktiv 2012/34 bygger definitionen av begreppet infrastrukturkapacitet på en planering under en viss period (artikel 3.24) och begreppet beskrivning av järnvägsnätet avser en redogörelse som anger tidsfrister, förfaranden och kriterier för avgiftssystemen (artikel 3.26). Dessutom visar artikel 27.4 på ett samband mellan beskrivningen av järnvägsnätet och ansökningarna om infrastrukturkapacitet som senare överförs på regleringen av tidsplanen för tilldelningsförfarandet, sökandenas ansökningar och tågplanen (artiklarna 43 och 44 och bilaga VII).
56 Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2017/2177 av den 22 november 2017 om tillträde till anläggningar för tjänster och järnvägsrelaterade tjänster (EUT L 307, 2017, s. 1).
57 Infrastrukturförvaltarna ska ”i god tid informera de sökande som redan har ansökt om tillträde till eller tecknat sig för en eller flera tjänster i anläggningen för tjänster om alla relevanta ändringar i anläggningsbeskrivningen”.
58 Jag bortser från villkoren i avtalsförhållandet mellan järnvägsföretaget och tjänsteleverantören.
59 Kriteriet för att fastställa dessa avgifter är mindre strikt än när det gäller avgifterna för tillträde till infrastrukturen, vilka är underkastade en noggrann beräkning av de direkta kostnaderna.
60 Vad beträffar tillträdet till anläggningar för tjänster, tar sig dessa principer uttryck i artiklarna 10.1 och 13.2 i direktiv 2012/34. Enligt skäl 4 i genomförandeförordning 2017/2177 är ”[ö]ppenhet när det gäller villkor för tillträde till anläggningar för tjänster och järnvägsrelaterade tjänster och information om avgifter … en nödvändig förutsättning för att alla sökande ska kunna få tillträde till anläggningar för tjänster och tjänster som tillhandahålls i dessa anläggningar på ett icke-diskriminerande sätt. …”. Min kursivering.
61 Oavsett om det handlar om avgifter för järnvägsinfrastruktur eller avgifter för anläggningar för tjänster, är regleringsorganet under alla förhållanden behörigt att utöva sina kontrolluppgifter, enligt artikel 56 i direktiv 2012/34.
62 Infrastrukturförvaltarens yttrande, punkt I a.
63 EU-domstolen erinrade i domen av den 2 april 2020, Coty Germany ( C‑567/18, EU:C:2020:267, punkt 21), om att ”i enlighet med fördelningen av behörighet mellan unionsdomstolen och de nationella domstolarna, ska [EU-domstolen] beakta den faktiska och rättsliga bakgrunden till tolkningsfrågorna, såsom den angetts i beslutet om hänskjutande”.
64 Punkterna 45 och 46 i begäran om förhandsavgörande.
65 Dom av den 10 oktober 2017, Farrell ( C‑413/15, EU:C:2017:745, punkt 34).
66 Dom av den 21 januari 2020, Banco de Santander ( C‑274/14, EU:C:2020:17, punkt 78).
67 I motiveringen till frågan (men inte i själva frågan) påpekar UPDI att den enligt den nationella lagstiftningen bara är behörig att pröva om beskrivningen av järnvägsnätet är förenlig med järnvägslagen, men inte om den är förenlig med unionsrätten. Om så är fallet ska den inte tillämpa den nationella bestämmelsen, vilket skulle strida mot principen om unionsrättens företräde. Jag anser inte att artikel 34e.1 i järnvägslagen oundvikligen resulterar i en sådan tolkning, men det ankommer som nämnts på de nationella domstolarna, och inte på EU‑domstolen, att tolka den nationella rätten.