förslag till avgörande av generaladvokat Pikamäe – Mål C‑404/21 INPS och Repubblica italiana

I. Inledning

1. Den begäran om förhandsavgörande som getts in av Tribunale ordinario di Asti (Astis allmänna domstol, Italien) enligt artikel 267 FEUF avser tolkningen av artikel 4.3 FEU, artiklarna 45 och 48 FEUF, artikel 11 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen (nedan kallade tjänsteföreskrifterna) och artikel 8 i bilaga IIIa till anställningsvillkoren för Europeiska centralbankens ((ECB) personal (nedan kallade anställningsvillkoren för ECB:s personal).

2. Denna begäran har getts in inom ramen för en tvist mellan, å ena sidan, WP och Istituto nazionale della previdenza sociale (nationell institution för social trygghet (INPS), Italien) och, å andra sidan, Republiken Italien angående en överföring till ECB:s pensionssystem av ett belopp motsvarande det försäkringstekniska värdet av de pensionsrättigheter som käranden har förvärvat inom ramen för Fondo Pensioni Lavoratori Dipendenti (pensionsfond för anställda) hos INPS.

3. Den hänskjutande domstolen har till EU-domstolen ställt två frågor avseende möjligheten för en medlem av ECB:s personal att till ECB:s pensionssystem föra över sina pensionsrättigheter som vederbörande har förvärvat i det italienska pensionssystemet, trots att det inte finns någon överenskommelse som föreskriver en sådan överföring mellan ECB och Republiken Italien. Förevarande mål ger domstolen tillfälle att precisera vilka skyldigheter medlemsstaterna har gentemot ECB enligt unionsrätten när det gäller att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa en sådan överföring av pensionsrättigheter.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätten

1. Protokollet om ECBS och ECB

4. I artikel 36 i protokoll nr 4 om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken, som utgör bilaga till FEU och FEUF, (nedan kallat protokollet om ECBS och ECB) föreskrivs följande:

”36.1. ECB-rådet ska på förslag av direktionen fastställa anställningsvillkoren för ECB:s personal.

…”

2. Protokollet om unionens immunitet och privilegier

5. Artikel 14 i protokoll nr 7 om unionens immunitet och privilegier, som utgör bilaga till FEU och FEUF, har följande lydelse:

”Europaparlamentet och rådet ska, genom förordningar i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört de berörda institutionerna, fastställa ordningen för sociala förmåner för unionens tjänstemän och övriga anställda”.

6. Enligt artikel 22 första stycket i protokollet om unionens immunitet och privilegier ska detta också tillämpas på ECB, på medlemmarna av dess beslutande organ och dess personal, dock utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i protokollet om stadgan för ECBS och ECB.

3. Tjänsteföreskrifterna

7. Enligt artikel 1 i tjänsteföreskrifterna ska de tillämpas på tjänstemän i unionen.

8. I artikel 1a.1 i tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:

”Med en tjänsteman i unionen avses i dessa tjänsteföreskrifter varje person som i enlighet med dessa tjänsteföreskrifter har tillsatts på en fast tjänst vid någon av unionens institutioner med ett förordnande som utfärdats av den institutionens tillsättningsmyndighet.”

9. I artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:

”…

2. Följande ska gälla för en tjänsteman som tillträder en tjänst i unionen efter att ha

lämnat sin tjänst i en statlig förvaltning eller en nationell eller internationell organisation, eller

bedrivit verksamhet som anställd eller egenföretagare:

Tjänstemannen ska när han blir fast anställd, men innan han blir berättigad till avgångspension enligt artikel 77 i tjänsteföreskrifterna, ha rätt att få kapitalvärdet, uppräknat per dagen för överföringen, för de pensionsrättigheter som han förvärvat på grundval av sådan tjänstgöring eller verksamhet, inbetalt till unionen.

I så fall ska den tillsättningsmyndigheten vid den institutionen där tjänstemannen tjänstgör, med hänsyn till hans grundlön och ålder och växelkursen på dagen för begäran om överföringen, genom allmänna genomförandebestämmelser fastställa det antal pensionsgrundande tjänsteår som ska tillgodoräknas honom i unionens pensionssystem för den tidigare tjänstgöringsperioden på grundval av det överförda kapitalbeloppet, efter avdrag för ett belopp som motsvarar värdeökningen mellan dagen för begäran om överföringen och den dag den faktiskt görs.

Tjänstemannen får bara utnyttja denna möjlighet en gång per medlemsstat och pensionsfond.”

4. Anställningsvillkoren för övriga anställda i Europeiska unionen

10. Artikel 1 i anställningsvillkoren för övriga anställda i Europeiska unionen har följande lydelse:

”Dessa anställningsvillkor ska tillämpas på dem som genom avtal är anställda vid unionen.

Dessa anställda ska vara

tillfälligt anställda,

kontraktsanställda

…”

11. Enligt artikel 39.2 och artikel 109.2 i anställningsvillkoren för övriga anställda i Europeiska unionen ska artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna tillämpas på tillfälligt anställda respektive kontraktsanställda.

5. Anställningsvillkoren för ECB:s personal

12. ECB-rådet har på grundval av bland annat artikel 36.1 i protokollet om stadgan för ECBS och ECB fastställt anställningsvillkoren för ECB:s personal, i vilka artikel 9 c har följande lydelse:

”Ingen specifik nationell rätt reglerar dessa anställningsvillkor. ECB ska tillämpa i) de allmänna rättsliga principer som är gemensamma för medlemsstaterna, ii) de allmänna unionsrättsliga principerna och iii) de bestämmelser som anges i unionens förordningar och direktiv om socialpolitik som riktar sig till medlemsstaterna. Vid behov ska ECB tillämpa dessa rättsakter. Unionens rekommendationer på området socialpolitik ska vederbörligen beaktas. Vid tolkningen av de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i dessa anställningsvillkor, ska de principer som föreskrivs i de förordningar, de bestämmelser och den rättspraxis som är tillämpliga på personal vid unionens övriga institutioner beaktas.”

13. Artikel 8 i bilaga IIIa i ECB:s anställningsvillkor har följande lydelse:

”a) ECB ska ingå avtal och lämpliga överenskommelser med sådana andra pensionssystem, organisationer och regeringar när den beslutar om att godkänna överföringar av belopp till [ECB:s pensionssystem] för medlemmar som har genomfört sin provanställningsperiod på ECB.

…”

B. Italiensk rätt

14. Artikel 1 i legge n. 29 – Ricongiunzione dei periodi assicurativi dei lavoratori ai fini previdenziali (lag nr 29 om erkännande av försäkringsperioder för arbetstagare som ger rätt till pension) av den 7 februari 1979 har följande lydelse:

”En arbetstagare, både offentlig- och privatanställd, som är eller har varit ansluten till obligatoriska system för social trygghet i stället för det allmänna obligatoriska invaliditets- och ålderspensionssystemet för anställda, vilket förvaltas av INPS, får, med avseende på rätten att uppbära en enda, gemensam pension ansöka om att samtliga pensionsgrundande avgiftsperioder inom ovannämnda system för social trygghet läggs samman genom att vederbörande ansluter sig till det allmänna obligatoriska pensionssystemet där motsvarande pensionsförsäkringskonton upprättas. I detta syfte överför den ursprungliga institutionen de för avgiftsperioderna relevanta beloppen till ovannämnda allmänna obligatoriska pensionssystem …”

15. Artikel 18 i legge n. 115 – Disposizioni per l'adempimento degli obblighi derivanti dall' appartenenza dell'Italia all'Unione europea – Legge europea 2014 (lag nr 115 med bestämmelser för genomförandet av skyldigheter till följd av att Italien är en medlemsstat i Europeiska unionen – unionslagstiftning 2014) av den 29 juli 2015 har följande lydelse:

”1. Från och med den 1 januari 2016, får unionsmedborgare … som är eller har varit anslutna till det allmänna obligatoriska invaliditets- och ålderspensionssystemet för anställda och efterlevande … lägga samman de fullgjorda försäkringsperioderna inom detta system med dem som har fullgjorts hos internationella organisationer.

2. En sådan sammanläggning som avses i punkt 1 får göras om detta är nödvändigt för att få rätt till ålders-, invaliditets- eller efterlevandepension, under förutsättning att den totala varaktigheten av de försäkringsperioder som fullgjorts enligt den italienska lagstiftningen är minst 52 veckor och att de perioder som läggs samman inte överlappar varandra.

3. Försäkringsperioderna kan läggas samman på den berörda personens ansökan som ska lämnas in till den italienska institution för social trygghet hos vilken personen har fullgjort försäkringsperioder. Om en person som tidigare varit anställd inom en internationell organisation förvärvar rätten till de förmåner som föreskrivs i den italienska lagstiftningen utan att det är nödvändigt att lägga samman de försäkringsperioder som fullgjorts vid den internationella organisationen, ska den italienska institutionen beräkna pensionen uteslutande med beaktande av de försäkringsperioder som fullgjorts inom ramen för det italienska pensionssystemet. För det fall en person som tidigare varit anställd inom en internationell organisation förvärvar den rätt till förmåner som föreskrivs i den italienska lagstiftningen endast genom sammanslagning av de förvärvade försäkringsperioderna inom den internationella organisationen, ska den italienska försäkringsinstitutionen beakta de försäkringsperioder som fullgjorts inom ramen för den internationella organisationens pensionssystem, med undantag för dem som har varit föremål för en återbetalning, som om de redan hade fullgjorts enligt den italienska lagstiftningen, och beräkna beloppet för förmånen enbart med beaktande av de försäkringsperioder som har fullgjorts enligt den italienska lagstiftningen.

4. De pensionsförmåner som har betalats ut i enlighet med denna artikel ska anses utgöra pensioner för allt som rör de effekter som följer av tillämpningen av den italienska lagstiftningen.

5. Anställningsperioder som fullgjorts inom en internationell organisation får, i den mån de inte ger rätt till en pensionsförmån, återköpas inom ramen för det italienska pensionssystemet i enlighet med den lagstiftning som reglerar återköp av de anställningsperioder som fullgjorts utomlands. Rätten till återköp utövas, bland annat av de efterlevande till den anställde inom den internationella organisationen, på de villkor som föreskrivs i bestämmelserna om socialförsäkring avseende den italienska institution av vilken ett återköp har begärts.

…”

16. INPS:s cirkulär nr 14 av den 23 januari 2001 anger att en överenskommelse ingicks den 24 november 2000 mellan INPS och Europeiska investeringsbanken (nedan kallad EIB) avseende överföring av de rättigheter som förvärvats av bankens personal. Artikel 2 i denna överenskommelse har följande lydelse:

”Begäran om en överföring av pensionsrätterna ska kunna lämnas direkt till INPS och översändas till EIB för information av den anställde som är i tjänst vid tidpunkten för denna begäran, för de försäkringsperioder som har godkänts av INPS och som inte har medfört ett beviljande av pension.

EIB ska av INPS begära ett belopp motsvarande det försäkringstekniska värdet av de pensionsrättigheter som käranden har förvärvat inom ramen för den berörda fonden …, beräknat med tillämpning av de bestämmelser som reglerar pensionerna inom ramen för de berörda fonderna vid det datum då begäran lämnades in …

…

INPS ska till den berörda parten och till EIB meddela det belopp som ska överföras, efter avdrag för registreringsavgifter, inom 60 dagar från det att sökandens godkännande har mottagits och ska, inom de därefter följande tre månaderna, överföra beloppen, jämte [ränta] med den räntesats som är gällande i Italien under perioden mellan dagen för mottagandet av godkännandet och [dagen för] värdet av krediten. De belopp som överförs får inte överstiga det återköpsvärde som beräknats av EIB enligt bestämmelserna i dess egna föreskrifter”.

III. Bakgrund till tvisten, det nationella målet och tolkningsfrågorna

17. WP är medlem av ECB:s personal sedan den 1 mars 2012. Mellan den 1 augusti 1982 och den 24 februari 2012 var han anställd i Italien hos en privat arbetsgivare, som betalade in obligatoriska sociala avgifter för honom till INPS pensionsfond för anställda. Den 12 december 2016 ansökte WP om att INPS till ECB:s pensionssystem skulle överföra ett belopp motsvarande det försäkringstekniska värdet av de pensionsrättigheter som käranden har förvärvat inom ramen för den berörda fonden eller, i andra hand, det uppdaterade kapitalvärdet på de pensionsavgifter som hade inbetalats till pensionsfonden, beräknade enligt bestämmelserna om pension inom denna fond.

18. INPS avslog WP:s ansökan, med motiveringen att den begärda överföringen inte kunde göras i avsaknad av en särskild lagstiftningsakt eller en bilateral överenskommelse. WP:s förvaltningsrättsliga överklagande av beslutet att avslå hans ansökan, som lämnades in den 28 november 2017, avvisades genom beslut av den 11 april 2018.

19. WP har därefter väckt talan vid den hänskjutande domstolen och yrkat att den, i första hand, ska fastställa att INPS och/eller Republiken Italien har en skyldighet att vidta alla nödvändiga åtgärder för att till ECB:s pensionssystem överföra ett visst belopp, motsvarande de pensionsrättigheter som han har förvärvat och följaktligen förplikta INPS och/eller Republiken Italien att vidta alla nödvändiga åtgärder för att överföra detta belopp till ECB:s pensionssystem. WP har i andra hand yrkat att den hänskjutande domstolen ska fastställa att INPS och/eller Republiken Italien har en skyldighet att överföra ett visst belopp som skadestånd och följaktligen förplikta INPS och/eller Republiken Italien att överföra nämnda skadeståndsbelopp till ECB:s pensionssystem.

20. Den hänskjutande domstolen har önskat få klarhet i huruvida unionsrätten ger en ECB-anställd en rätt till en överföring av de pensionsrättigheter som vederbörande har förvärvat hos en socialförsäkringsorganism i en medlemsstat till ECB:s pensionssystem och huruvida denna rättighet ska erkännas oberoende av om en nationell genomförandeakt har antagits eller om en särskild överenskommelse mellan den berörda medlemsstaten eller nationella institutionen för social trygghet och ECB har ingåtts beträffande genomförandet av denna rättighet. Den hänskjutande domstolen har hänvisat till flera unionsrättsliga bestämmelser och till rättspraxis avseende dessa, utan att för den skull komma fram till en tydlig slutsats.

21. Med beaktande av att utgången av målet är beroende av en tolkning av unionsrätten har Tribunale ordinario di Asti (Astis allmänna domstol, Italien) beslutat att förklara målet vilande och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

(”1) Ska artiklarna 45 och 48 FEUF, artikel 4 FEU, artikel 11 i bilaga VIII till [tjänsteföreskrifterna] och artikel 8 i bilaga IIIa till [anställningsvillkoren för ECB:s personal] tolkas på så sätt att de utgör hinder för en nationell lagstiftning eller förvaltningspraxis enligt vilken det inte är tillåtet för en arbetstagare i en medlemsstat, som har förvärvat pensionsrättigheter hos den nationella institutionen för social trygghet och som för närvarande tjänstgör hos en unionsinstitution såsom ECB, att överföra de pensionsrättigheter som vederbörande har förvärvat inom ramen för hemlandets pensionssystem till nämnda institutions pensionssystem?

(2) Måste det, bland annat mot bakgrund av svaret på den första frågan, vara möjligt att överföra pensionsrättigheter även i avsaknad av en nationell genomförandeakt eller en särskild överenskommelse mellan den medlemsstat där arbetstagaren är medborgare eller arbetstagarens pensionsinstitution, å ena sidan, och unionsinstitutionen, å andra sidan?”

IV. Förfarandet vid domstolen

22. Beslutet om hänskjutande, daterat den 13 januari 2021, inkom till domstolens kansli den 30 juni 2021.

23. Parterna i målet vid den nationella domstolen, den italienska, den grekiska, den spanska, den polska och den portugisiska regeringen, Europeiska kommissionen och ECB har inkommit med skriftliga yttranden inom den utsatta fristen i enlighet med artikel 23 i stadgan för Europeiska unionens domstol.

24. I enlighet med artikel 76.2 i rättegångsreglerna har domstolen beslutat att inte hålla någon muntlig förhandling i målet.

V. Rättslig bedömning

A. Inledande anmärkningar

25. Som jag har angett i inledningen har den hänskjutande domstolen, genom sin begäran om förhandsavgörande, bett domstolen att ange vilka skyldigheter medlemsstaterna har enligt unionsrätten när det gäller att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa en överföring av en ECB-anställds pensionsrätter, som vederbörande har förvärvat inom ett nationellt pensionssystem, till ECB:s pensionssystem. Det förefaller, i samband med förevarande mål, med beaktande av de italienska myndigheternas synnerligen passiva attityd avseende ECB:s förslag att ingå en överenskommelse om just en sådan överföring, nödvändigt att lämna förtydliganden.

26. För att kunna göra en strukturerad och logisk bedömning av den hänskjutande domstolens tolkningsfrågor, föreslår jag att den första tolkningsfrågan ska omformuleras så att den gäller ett fastställande av huruvida artikel 4.3 FEU, artiklarna 45 och 48 FEUF, artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna och artikel 8 i bilaga IIIa till anställningsvillkoren för ECB:s anställda ska tolkas på så sätt att en medlemsstat för vilken ECB föreslår en sådan överenskommelse har en skyldighet att ingå denna.

27. Om frågan ska besvaras jakande, måste det, inom ramen för den andra tolkningsfrågan, fastställas huruvida de ovannämnda bestämmelserna ska tolkas så, att de tillåter en domstol i en medlemsstat att på yrkande av den berörda parten förordna om en överföring till ECB:s pensionssystem av de pensionsrättigheter som vederbörande har förvärvat i denna medlemsstats pensionssystem, även i avsaknad av en nationell bestämmelse eller en överenskommelse som ingåtts mellan den berörda medlemsstaten och ECB och som föreskriver en sådan överföring.

B. Den första tolkningsfrågan

28. Den hänskjutande domstolen har nämnt ett antal bestämmelser som alla omfattas av unionens rättsordning, men som dock skiljer sig åt beträffande deras normhierarki och rättsliga värde. Jag kommer nedan att undersöka huruvida dessa bestämmelser medför skyldigheter för medlemsstaterna som kan stödja yrkanden från en ECB-anställd i WP:s situation och, i förekommande fall, i vilken utsträckning. Jag anser det lämpligt att först pröva huruvida de tjänstemannabestämmelser som reglerar överföringen av pensionsrätterna är tillämpliga och därefter bedöma huruvida fördragets bestämmelser är relevanta i sammanhanget.

1. Bestämmelser inom offentlig förvaltning som reglerar överföring av pensionsrättigheter

29. ECB har, på grund av dess funktioner knutna till penningpolitiken, en hög nivå av autonomi inom unionens institutionella ram som återspeglas i dess interna bestämmelser om överföring av pensionsrättigheter. Innan jag undersöker dess särdrag ska jag emellertid kort ange de allmänna bestämmelser som är tillämpliga på tjänstemän och andra anställda vid institutionerna, vilket kommer att göra det möjligt att dra relevanta slutsatser beträffande behandlingen av medlemmar av ECB:s personal. I detta sammanhang uppkommer särskilt frågan om dessa medlemmar får göra gällande vissa allmänna principer om överföringen av pensionsrättigheter till systemet för offentliga tjänstemän vid unionens institutioner, trots att artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna åtminstone formellt inte är tillämplig på dem.

a) Möjlighet att överföra pensionsrätter som en erkänd ”rättighet” för tjänstemän och andra anställda vid unionens institutioner

30. Rätten för tjänstemän och andra anställda inom unionens institutioner att välja att överföra pensionsrätter till unionen har sin grund i artikel 14 i protokollet om unionens immunitet och privilegier. Denna bestämmelse ger Europaparlamentet och rådet en allmän behörighet att fastställa systemet för de sociala prestationer som ska tillämpas på tjänstemän och andra anställda inom unionens institutioner. Unionslagstiftaren har tagit på sig detta mandat genom att, i artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, föreskriva att tjänstemän som lämnar sin tjänst inom unionen har rätt att få ett belopp motsvarande det försäkringstekniska värdet av de pensionsrättigheter som vederbörande har förvärvat av unionen till en annan pensionskassa och tjänstemän som inträder i tjänst i unionen ska ha rätt att få kapitalvärdet av de pensionsrätter som vederbörande har förvärvat på grundval av sådan tjänstgöring som han eller hon utövat tidigare inom unionens pensionssystem. En läsning av artikel 14 i protokollet om unionens immunitet och privilegier jämförd med artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna lämnar inget tolkningsutrymme beträffande den omständigheten att det existerar en fullständig rättighet för tjänstemän och andra anställda inom unionens institutioner att överföra deras pensionsrättigheter.

31. Räckvidden av dessa bestämmelser är särskilt relevant vad gäller urskiljandet av en ”motsvarande” rättighet för medlemmarna av ECB:s personal. Det ska i detta hänseende påpekas att protokollet om unionens immunitet och privilegier, inbegripet dess artikel 14, är tillämpligt på medlemmarna av ECB:s personal, enligt dess artikel 22.1, i vilken föreskrivs att protokollet om unionens immunitet och privilegier ”också [ska] tillämpas på [ECB], medlemmarna av dess beslutande organ och dess personal, dock utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i protokollet om stadgan för [ECBS] och [ECB]” (min kursivering). Artikel 22.1 i protokollet om unionens immunitet och privilegier återspeglar tydligt fördragsförfattarnas avsikt att se till att medlemmarna av ECB:s personal, i egenskap av anställda av en av unionens institutioner, behandlas lika i förhållande till andra tjänstemän eller andra anställda vid unionens institutioner, såvida inte något annat föreskrivs i stadgan för ECBS och ECB eller i de rättsakter som har antagits på grundval av denna.

32. Eftersom varken artikel 36 i denna stadga, på grundval av vilken anställningsvillkoren för ECB antagits, eller någon annan bestämmelse i denna stadga ger ECB behörighet att anta tvingande bestämmelser för tredje män på området social trygghet, omfattar tillämpningsområdet för protokollet om unionens immunitet och privilegier för medlemmarna av ECB:s personal de frågor avseende social trygghet som föreskrivs i dess artikel 14 och omfattar, därigenom, även en möjlighet att överföra pensionsrättigheterna från medlemsstaterna till en av unionens institutioner eller vice versa. Behörigheten att uppmana medlemsstaterna att göra detta ankommer på unionslagstiftaren, det vill säga Europaparlamentet och rådet, såsom föreskrivs i artikel 14 i protokollet om unionens immunitet och privilegier, vilka har utövat den genom att, i tjänsteföreskrifterna, införa rätten till överföring av pensionsrättigheter. Följaktligen ska denna rättighet erkännas på ”motsvarande” sätt för medlemmarna av ECB:s personal.

33. Det ska i detta hänseende erinras om att likabehandling är en grundläggande princip inom unionsrätten och föreskrivs i artikel 20 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan). Enligt fast rättspraxis innebär den allmänna likabehandlingsprincipen, som är en allmän unionsrättslig princip, att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling. Denna princip är enligt artikel 13 i FEU tillämplig på ECB, som är en av unionens institutioner, på samma sätt som den är tillämplig på de institutioner och organ som omfattas av tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i unionen. Som domstolen nyligen har erinrat om är nämligen den allmänna principen om likabehandling, som nu föreskrivs i artikel 20 i stadgan, enligt artikel 51.1 i stadgan tillämplig på unionens samtliga institutioner, organ och byråer, inbegripet ECB. På samma sätt är bestämmelserna i stadgan tillämpliga på unionens medlemsstater, inbegripet Republiken Italien, när de införlivar unionsrätten.

34. Vad gäller sociala prestationer och de rättigheter som är knutna till dessa, anser jag att en medlem av ECB:s personal som önskar få sina pensionsrättigheter överförda från INPS till ECB:s pensionssystem befinner sig i samma situation som varje annan tjänsteman eller anställd i unionen som önskar utöva samma rättighet. I båda fallen rör det sig om personer som träder i tjänst vid en av unionens institutioner, önskar överföra rättigheter som erhållits i samma medlemsstater och i samma nationella system för social trygghet samt utövar den grundläggande rätten till fri rörlighet. Av detta skäl förefaller en skillnad i behandlingen i princip sakna sakliga skäl, med förbehåll för de praktiska tillvägagångssätt och villkor som föreskrivs i den tillämpliga regleringen för att genomföra en sådan överföring av pensionsrättigheter inom ECB. En likabehandling ska även garanteras bland medlemmarna av personalen vid denna institution som bör åtnjuta en rätt till överföring som de kan utöva fritt och oavsett i vilken eller vilka medlemsstater de har förvärvat pensionsrättigheter innan de anställdes av ECB.

35. Som flera av de berörda parterna har angett i sina yttranden, är försvaret av en sådan rätt för tjänstemän och andra anställda i unionen än mer nödvändigt då artikel 298 FEUF garanterar att ”[n]är unionens institutioner, organ och byråer fullgör sina uppgifter ska de stödja sig på en öppen, effektiv och oberoende europeisk administration”. Domstolen erkände uttryckligen denna nödvändighet i sin praxis när den slog fast att syftet med att pensionsrättigheter ska kunna överföras är att ”underlätta övergången från offentliga eller privata nationella anställningar till unionsadministrationen, genom att möjliggöra en samordning mellan de nationella systemen och unionens pensionssystem, och på så sätt garantera unionen de bästa valmöjligheterna för kvalificerad personal som redan har lämplig yrkeserfarenhet”.

36. Domstolen har även angett att det, för att få ett större urval bland en personal som har lämplig yrkeserfarenhet krävs ”en större flexibilitet vad gäller möjligheten att överföra rättigheter avseende avgångspension i båda riktningarna. Unionslagstiftaren har därigenom undanröjt den osäkerhet som vissa anställda ställdes inför med avseende på möjligheten att deras anställningsförhållande skulle upphöra och att det var omöjligt att erhålla motsvarande rättigheter avseende avgångspension”. Möjligheten att överföra pensionsrättigheter spelar således en väsentlig roll för att garantera att inget hinder knutet till åtnjutandet av pensionsrättigheter ligger i vägen för personernas val beträffande möjligheten och sättet att arbeta vid en av unionens institutioner.

37. Det är uppenbart att alla dessa överväganden, som motsvarar kraven på en öppen, effektiv och oberoende europeisk administration, i den mening som avses i artikel 298 FEUF, även är giltiga för medlemmarna av ECB:s personal, vilka är anställda vid en av unionens institutioner, på samma sätt som de tjänstemän och andra anställda vid unionens institutioner som omfattas av tjänsteföreskrifterna. Följaktligen finns det inte, enligt min uppfattning, någon objektiv grund för att neka ECB:s personal en ”motsvarande” rättighet, naturligtvis med förbehåll för de praktiska tillvägagångssätt och villkor som föreskrivs i respektive reglering, ett ämne som jag kommer att behandla mer detaljerat i detta förslag till avgörande. Det ska i detta hänseende påpekas att rätten till en överföring av pensionsrättigheter, liksom de sociala rättigheter vars genomförande ofta kräver en konkretisering genom lag, kräver en specifik reglering för att kunna genomföras. Som jag förklarar nedan skiljer sig ECB:s bestämmelser om överföring av pensionsrättigheter på flera viktiga punkter från resten av den offentliga förvaltningen i unionen och mer konkret vad gäller genomförandet av denna.

b) Skillnaderna mellan de allmänna bestämmelserna för den offentliga förvaltningen och bestämmelserna för ECB på området pensionsrättigheter

38. Det ska inledningsvis påpekas att den ”rätt” som nämns i artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna har till syfte att, till förmån för tjänstemännen, erbjuda en rättighet av vilken utövandet endast är beroende av deras eget val. Utövandet av denna rätt har gjorts möjlig genom att tjänsteföreskrifterna, såsom förordning enligt artikel 288 FEUF, ska ha allmän giltighet och till alla delar vara bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Även om artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna inte leder till en harmonisering av den nationella lagstiftningen på området pension, innebär tjänsteföreskrifterna icke desto mindre, utöver de verkningar som de medför inom unionens egen administration, en skyldighet för medlemsstaterna i den mån deras medverkan är nödvändig för deras genomförande. Domstolen har, i sin praxis avseende denna bestämmelse, angett att om en bestämmelse i tjänsteföreskrifterna kräver tillämpningsåtgärder på det nationella planet måste medlemsstaterna enligt artikel 5 i EEG‑fördraget, som motsvarar artikel 4.3 FEU, vidta alla lämpliga, allmänna eller särskilda åtgärder. Enligt domstolen ankommer det, mot bakgrund av syftet med artikel 11.2 i bilaga VIII till stadgan, på medlemsstaterna att genomföra de konkreta åtgärder som gör det möjligt att utöva den rätt som tjänstemän har att överföra de rättigheter som de har förvärvat i ett nationellt system till unionens pensionssystem.

39. Det är uppenbart att artikel 8 i bilaga IIIa till anställningsvillkoren för ECB:s personal har till syfte att garantera en överföring av pensionsrätter till förmån för medlemmar av ECB:s personal. Den erbjuder emellertid inte en sådan rätt på samma sätt som artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, eftersom utövandet av denna rätt ska ske på vissa angivna sätt och villkor. Det ska i detta hänseende understrykas att ECB:s anställningsvillkor endast har rent interna verkningar eftersom de endast reglerar relationerna mellan denna institution och dess personal. Med andra ord medför inte anställningsvillkoren i sig några rättsliga verkningar i förhållande till medlemsstaterna, genom att föreskriva skyldigheter för dessa. Vidare har inte ECB, till skillnad från Europaparlamentet och rådet, någon behörighet att anta förordningar på detta område. ECB:s regleringsbehörighet är begränsad till mycket specifika fall som är knutna till genomförandet av dess uppgifter, vilka anges på ett uttömmande sätt i artikel 132.1 FEUF. Följaktligen kräver genomförandet av denna rätt på ett ”motsvarande” sätt för alla medlemmar av dess personal en annan rättslig mekanism.

40. För att avhjälpa avsaknaden av en tvingande verkan av anställningsvillkoren, föreskrivs i ovannämnda bestämmelse att ECB ”ska ingå avtal och lämpliga överenskommelser med sådana andra pensionssystem, organisationer och regeringar när den beslutar om att godkänna överföringar av belopp till [ECB:s pensionssystem] för medlemmar av ECB:s personal”. Ingåendet av överenskommelser med medlemsstaterna, det vill säga den bilaterala vägen, är således den metod som unionslagstiftaren har valt i denna situation. Detta är uppenbart eftersom det uttryckligen föreskrivs att överföringen ska ”godkännas”. Den omständigheten att ECB är en juridisk person, enligt artikel 282.3 första meningen FEUF, gör det möjligt för den att ingå sådana överenskommelser i eget namn och för egen räkning med medlemsstaterna.

41. Ur denna synvinkel är det logiskt att dra slutsatsen att en medlem av ECB:s personal, i avsaknad av en sådan överenskommelse som reglerar villkoren för att garantera en överföring av pensionsrättigheterna, inte kan utöva en rättighet som ”motsvarar” den som föreskrivs i artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna. Eftersom artikel 8 i bilaga IIIa om anställningsvillkoren för ECB:s personal, för det första, endast hänför till ECB:s behörighet att ingå dessa överenskommelser, och i övrigt tiger beträffande medlemsstaternas roll och, för det andra, inte medför rättsliga verkningar för tredje parter, kan det i detta skede av bedömningen som slutsats i denna del konstateras att denna bestämmelse inte i sig utgör en tillräcklig rättslig grund för att ålägga en medlemsstat en skyldighet att ingå en överenskommelse med ECB. Denna medlemsstats medverkan är emellertid oumbärlig, eftersom en bilateral överenskommelse per definition kräver två samstämmiga viljeförklaringar.

42. Av dessa skäl kan artikel 9 c i anställningsvillkoren för ECB:s personal inte godtas som rättslig grund. Denna bestämmelse anger visserligen att ”de principer som föreskrivs i dessa förordningar samt de bestämmelser och den rättspraxis som är tillämpliga på personalen inom unionens institutioner ska vederbörligen beaktas vid tolkningen av de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i dessa anställningsvillkor” (min kursivering). Denna bestämmelse kan emellertid, som en regel för tolkning av dessa (interna) villkor, inte medföra tvingande rättsliga verkningar för medlemsstaterna. Det kan än mindre antas att den, i sig, kan avhjälpa avsaknaden av en bilateral överenskommelse mellan ECB och en medlemsstat. Denna bestämmelse är således enligt min uppfattning irrelevant i detta sammanhang.

43. För fullständighetens skull ska det anges att en analog tillämpning förefaller utesluten då det saknas en lucka, som en sådan analog tillämpning skulle kunna kompensera för, eftersom den för målet relevanta bestämmelsen, nämligen artikel 8 i bilaga IIIa till anställningsvillkoren för ECB:s personal, liksom artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, även föreskriver en överföring av pensionsrättigheterna. Skillnaden mellan dessa båda bestämmelser utgörs i synnerhet, som jag just har förklarat, av nödvändigheten av en överenskommelse med den berörda medlemsstaten, vilken föreskrivs i den förstnämnda bestämmelsen som ett villkor för att genomföra den aktuella överföringen, i motsats till vad som föreskrivs i bestämmelsen i tjänsteföreskrifterna.

44. Således kan en tillämpning av artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, antingen direkt eller analogt, såsom vissa av de berörda personerna har föreslagit, för att kringgå det uttryckliga kravet på en överenskommelse mellan ECB och den berörda medlemsstaten, enligt min uppfattning inte godtas, eftersom ett sådant synsätt skulle innebära ett åsidosättande av unionslagstiftarens uttryckliga vilja. Trots ett legitimt intresse av att garantera överföringen av pensionsrättigheter för hela unionens offentliga förvaltning, förefaller det klart att det emellertid föreligger skillnader beträffande genomförandet av denna rättighet som är inneboende i unionens institutionella struktur i dess nuvarande utvecklingsskede.

45. Principen om att ställningen som tjänsteman inom unionen ska betraktas som en helhet, vilken stadfästs i artikel 9.3 i Amsterdamfördraget och innebär att alla tjänstemän vid alla institutioner ska lyda under samma tjänsteföreskrifter och därmed under samma bestämmelser, hindrar i princip inte antagandet och således tillämpningen av särskilda system för personalen när den aktuella institutionen har getts en regleringsautonomi, såsom är fallet med ECB enligt artikel 36 i protokoll om ECBS och ECB.

46. De överväganden som har nämnts ovan i detta förslag till avgörande och som är knutna till principen om likabehandling enligt artikel 20 i stadgan och till det allmänna intresset av att stödja sig på en ”öppen, effektiv och oberoende europeisk administration” i den mening som avses i artikel 298 FEUF kan visserligen vara relevanta vid inrättandet av konkreta bestämmelser för överföring av pensionsrätterna inom ramen för förhandlingar i syfte att ingå en överenskommelse mellan ECB och en medlemsstat, bland annat till stöd för en icke-diskriminerande behandling av ECB:s personal och för att tillåta denna institution att åtnjuta en personal som är kvalificerad och rekryterad i alla medlemsstater. Det ska dock erkännas att de ovannämnda bestämmelserna inte i sig kan utgöra rättslig grund för att tvinga en medlemsstat att sluta en sådan överenskommelse.

c) Slutsats i denna del

47. Det framgår av denna bedömning av de bestämmelser om offentlig förvaltning som reglerar överföringen av pensionsrättigheter att artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna inte är tillämplig – varken direkt eller per analogi – på medlemmarna av ECB:s personal. Följaktligen kan ingen skyldighet för en medlemsstat som består i att sluta ett avtal med denna institution följa av denna bestämmelse. Artikel 8 i bilaga IIIa till anställningsvillkoren för ECB:s personal utgör inte heller en tillräcklig rättslig grund för att ålägga den en sådan skyldighet.

2. Bestämmelserna om fri rörlighet för arbetstagare

48. Det ska vidare undersökas huruvida artiklarna 45 och 48 FEUF om fri rörlighet för arbetstagare kan utgöra en lämplig rättslig grund för att ålägga en medlemsstat skyldigheten att garantera genomförandet av rätten till överföring av pensionsrättigheter, såsom den hänskjutande domstolen har föreslagit. Jag hänvisar i detta hänseende till domen Gardella, i vilken domstolen uttalade sig om de ovannämnda bestämmelsernas förenlighet med unionsrätten och omöjligheten för en tjänsteman vid en internationell organisation att uppnå en överföring till denna av de pensionsrättigheter som vederbörande har förvärvat genom tidigare förvärvsarbete i sin ursprungsmedlemsstat.

49. Domstolen erinrade i den domen om sin praxis enligt vilken även en unionsmedborgare som arbetar i en annan medlemsstat än sin ursprungsstat och som har blivit anställd vid en internationell organisation omfattas av tillämpningsområdet för artikel 45 FEUF. Härav följer att denne inte kan nekas de sociala rättigheter och förmåner som han eller hon har rätt till enligt denna bestämmelse. Detta innebär bland annat ett förbud mot hinder för den fria rörligheten för arbetstagare inom unionen, det vill säga varje åtgärd som – även om den är tillämplig utan åtskillnad med avseende på nationalitet – kan göra det svårare eller mindre attraktivt för unionsmedborgarna att utöva de grundläggande friheter som garanteras genom EUF-fördraget.

50. Eftersom WP, i egenskap av medlem av ECB:s personal, inte omfattas av tjänsteföreskrifterna, på grund av att ECB har självständiga bestämmelser för sin personal, som har antagits på grundval av artikel 36 i protokollet om ECBS och ECB, anser jag att han ska betraktas som ”arbetstagare” i den mening som avses i artikel 45 FEUF. Det återstår emellertid att fastställa huruvida avsaknaden av en överenskommelse mellan ECB och en medlemsstat, såsom i situationen i det aktuella målet, kan betraktas som ett ”hinder” i den mening som avses i den i föregående punkt i förevarande förslag till avgörande återgivna definitionen. Det är uppenbart att domstolen måste besvara denna fråga nekande, eftersom den i den ovannämnda domen angav att det inte av artikel 45 FEUF följer att en medlemsstat är skyldig att föreskriva en möjlighet att överföra det kapitalvärde som motsvarar de pensionsrättigheter som han tidigare har förvärvat i ursprungsmedlemsstaten till en annan arbetsgivares pensionssystem, oavsett om det rör sig om en annan medlemsstat eller om en internationell organisation.

51. Domstolen har angett att denna bestämmelse inte innebär att medlemsstaten är skyldig att ingå en internationell överenskommelse om detta, vilket förefaller viktigt att påpeka i samband med prövningen av denna första tolkningsfråga, mot bakgrund av det krav som avses i artikel 8 i bilaga IIIa i anställningsvillkoren för ECB:s personal, vilket består i att ingå en bilateral överenskommelse i syfte att möjliggöra en sådan överföring av pensionsrättigheter till ECB:s pensionssystem. Denna slutsats följer av en tolkning av de skyldigheter som följer av artikel 45 FEUF samt av artikel 48 FEUF och de förordningar som antagits med stöd av denna, vilka inte föreskriver någon rätt till genomförande av en sådan överföring.

52. Eftersom denna slutsats följer av en tolkning av de relevanta bestämmelserna i primärrätten och inte av att den berörda organisationen – nämligen Europeiska patentverket (EPO) – var en enhet utanför unionens institutioner, går det inte att godta WP:s argument, enlig vilket, eftersom ECB i förevarande mål tvärtom är en av unionens institutioner, en tolkning e contrario av domen av den 4 juli 2013, Gardella ( C‑233/12, EU:C:2013:449), kan leda fram till slutsatsen att INPS:s vägran att bevilja honom den aktuella överföringen strider mot den fria rörligheten för arbetstagare. Avsaknaden av en skyldighet att samtycka till en överföring av pensionsrättigheter med stöd av fördragets bestämmelser om fri rörlighet för arbetstagare gäller således även för dem av unionens institutioner för vilka artikel 11.2 i bilaga VIII i tjänsteföreskrifterna inte är tillämplig, såsom senare rättspraxis på området offentlig förvaltning har bekräftat.

53. Av ovan angivna skäl kan i denna del slutsatsen dras att bestämmelserna i artiklarna 45 och 48 FEUF, om fri rörlighet för arbetstagare, inte innebär någon skyldighet för en medlemsstat att garantera en överföring av pensionsrättigheter till ECB:s pensionssystem via ett bilateralt avtal som ska ingås i detta hänseende.

3. Skyldighet till lojalt samarbete

54. De i punkterna ovan angivna övervägandena visar att flera bestämmelser kan åberopas för att kräva ett erkännande av en ”motsvarande” rättighet för en medlem av ECB:s personal att begära en överföring av pensionsrättigheter som vederbörande har förvärvat hos en organisation för social trygghet i en medlemsstat till denna institutions pensionssystem. Det kan emellertid inte förnekas att ingåendet av en överenskommelse med denna medlemsstat är absolut nödvändigt för att säkerställa genomförandet av denna rättighet. Med andra ord utgör den överenskommelse som ska ingås ett ”tvingande villkor” för att uppnå detta syfte.

55. Även om artikel 8 i bilaga IIIa till anställningsvillkoren för ECB:s personal förefaller ge ECB:s organ i uppgift att ingå överenskommelser med medlemsstaterna, är medlemsstaternas roll i genomförandet av denna uppgift dock avgörande. Eftersom en ”överenskommelse” i den mening som avses i denna bestämmelse ur rättslig synpunkt kräver två samstämmiga viljeförklaringar, vilket skapar ett ömsesidigt åtagande, är det nämligen logiskt att anta att den aktuella medlemsstatens aktiva deltagande, inom ramen för förhandlingar och ingående av denna överenskommelse, är väsentligt. Mot bakgrund av detta konstaterande uppkommer frågan om vilka exakta skyldigheter unionsrätten föreskriver för medlemsstaten under de omständigheter som avses i den ovannämnda bestämmelsen.

56. Enligt fast rättspraxis ska medlemsstaterna, enligt principen om lojalt samarbete som anges i artikel 4.3 FEU, vidta alla lämpliga åtgärder för att unionens institutioner ska kunna fullgöra sina mål. Som domstolen har slagit fast i sin praxis, utgör denna princip i synnerhet hinder för medlemsstaternas agerande på området överföring av pensionsrättigheter som medför att det blir svårare för unionens institutioner att rekrytera personal.

57. Vad specifikt gäller potentiella tjänstemän vid unionens institutioner som redan har en viss yrkeserfarenhet, har domstolen nyligen erinrat om att medlemsstaterna, enligt principen om lojalt samarbete, inte får göra det svårare ”för unionen att rekrytera nationella tjänstemän som har uppnått en viss tjänstetid”. Jag anser att de principer som följer av denna dom, vilken meddelades i ett mål avseende en tidigare medlem av en nationell administration, även ska tillämpas på dem som, liksom WP, har en yrkeserfarenhet inom den privata sektorn, eftersom kravet på att inte frånta unionens institutioner tillgången på personal med yrkeserfarenhet har en allmän karaktär och är omedelbart tillämpligt på särdraget avseende den berördes yrkeserfarenhet.

58. Det ska vidare påpekas att en medlemsstats samarbete i detta sammanhang är av väsentlig betydelse för att undvika en situation som svårligen kan förenas med en likabehandling, som jag redan har uppmärksammat i detta förslag till avgörande, nämligen risken att medlemmarna av ECB:s personal, som är medborgare i en medlemsstat, behandlas mindre förmånligt än medborgare i andra, mer skyndsamt agerande, medlemsstater, vilka redan har ingått en sådan överenskommelse, och således gör det möjligt för deras ECB-anställda medborgare att faktiskt åtnjuta den möjlighet som föreskrivs i artikel 8 i bilaga IIIa till anställningsvillkoren för ECB:s personal.

59. Det är uppenbart att en sådan situation inte bara skulle äventyra syftet med artikel 298 FEUF att förfoga över ”en öppen, effektiv och oberoende europeisk administration”, och principen att EU:s förvaltning ska vara enhetlig, som jag redan har nämnt i detta förslag till avgörande, utan även strider mot unionens och medlemsstatens delade intresse av att underlätta rekrytering av personal från denna medlemsstat, och därmed garantera en rekrytering över största möjliga geografiska område, liksom för övrigt föreskrivs i artikel 27 i tjänsteföreskrifterna. Det ska understrykas att dessa överväganden, som är knutna till unionens rekryteringspolitik, är tillämpliga utan undantag på alla dess institutioner, organ och organismer, inklusive ECB. Då ett ingående av en sådan överenskommelse med ECB är i medlemsstatens eget intresse, kan det rimligen antas att denna kommer att erbjuda sitt samarbete förbehållslöst.

60. Även om principen om lojalt samarbete inte får tolkas så, att den tvingar medlemsstaten att godta varje utkast till överenskommelse som ECB har förberett, vilket eventuellt kan medföra svårigheter vid dess genomförande på nationell nivå, ska medlemsstaten icke desto mindre aktivt och i god tro samarbeta vid förhandlingarna för att eliminera existerande hinder. Som domstolen har erinrat om är medlemsstatens samarbete framför allt nödvändigt när det gäller att lösa praktiska frågor, som att fastställa en beräkningsmetod för att möjliggöra en överföring till unionens pensionssystem av pensionsrättigheter.

61. Även om medlemsstaterna behåller sin befogenhet att utforma sina system för social trygghet, och särskilt att bestämma villkoren för beviljande av sociala trygghetsförmåner, måste de likväl iaktta unionsrätten vid utövandet av denna befogenhet. En vägran att förhandla eller allvarligt undersöka ett konkret förslag från ECB förefaller inte utgöra en attityd som är förenlig med den anda av lojalt samarbete som artikel 4.3 FEU hänvisar till. En sådan attityd skulle nämligen innebära att de uppgifter som ECB:s organ anförtrotts inte kan uppfyllas.

62. Det ska i detta hänseende påpekas att det följer av de yttranden som getts in till domstolen att ECB:s formella ansökan i syfte att nå en överenskommelse är daterad den 22 december 2005. ECB har i detta syfte utarbetat och meddelat ett förslag till bilateralt avtal att underteckna med INPS, vilket i stor utsträckning motsvarade den gällande överenskommelsen mellan INPS och EIB. ECB har således sedan 16 år bett Republiken Italien att ingå en överenskommelse enligt artikel 8 i bilaga IIIa till anställningsvillkoren för ECB:s personal, utan att få något svar, detta enligt de italienska myndigheterna på grund av att överföringen av pensionsrättigheterna i förevarande fall inte kunde ske utan ett ”lagstiftningsinitiativ”.

63. Bortsett från den omständigheten att de italienska myndigheterna inte har varit i stånd att finna en lösning på denna punkt, är ett sådant svar emellertid svårförklarligt, för det första eftersom det, för personalen på EIB, inte tycks ha varit något problem att ingå en överenskommelse med INPS, vilken till och med uppnåddes och genomfördes genom ett enkelt administrativt cirkulär. För det andra ska det påpekas att enligt de uppgifter som har lämnats till domstolen har nästan alla medlemsstater i den monetära unionen sedan länge överenskommelser med ECB för att tillåta en överföring av pensionsrättigheter. För det tredje ska det påpekas att varken den italienska regeringen eller INPS, i sina yttranden, har gett någon förklaring till denna försening med ingåendet av en överenskommelse med ECB. De har inte heller föreslagit någon konkret lösning för att bryta dödläget. Alla dessa omständigheter förefaller visa att Republiken Italien inte har samarbetat.

64. Som flera av de berörda parterna har angett i deras yttranden, kan den situation i vilken ECB för närvarande befinner sig i förhållande till Republiken Italien, vilken karaktäriseras av en lång period av rättslig osäkerhet beträffande möjligheten att garantera en överföring av pensionsrättigheterna, avskräcka de berörda personer som redan har en viss yrkeserfarenhet att acceptera en anställning på ECB. Denna avskräckande verkan är än mer betydande då unionens övriga institutioner, organ och organismer, på vilka tjänsteföreskrifterna och anställningsvillkoren för övriga anställda i Europeiska unionen är tillämpliga och i förhållande till vilka ECB i viss mån konkurrerar vid rekryteringen av erfaren personal, kan garantera en sådan överföring. Denna situation kan också svårligen förenas med principen om likabehandling eftersom medlemmarna av dess personal, av italiensk nationalitet, behandlas på ett mindre förmånligt sätt än dem som härrör från andra medlemsstater och som är anställda av ECB själv eller dem som arbetar inom andra av unionens institutioner. Det kan i detta skede av bedömningen konstateras att riskerna för ECB och medlemmarna av dess personal, som jag har hänvisat till i detta förslag till avgörande, förefaller ha förverkligats i detta konkreta fall.

65. Av det ovan angivna följer att principen om lojalt samarbete, som föreskrivs i artikel 4.3 FEU, utgör en lämplig grund, eftersom den gör det möjligt att kräva att den berörda medlemsstaten ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att stödja ECB i utförandet av dess uppgifter. Detta är i än högre grad fallet beträffande de åtgärder som kräver ett aktivt deltagande av denna medlemsstat, såsom ingåendet av bilaterala överenskommelser i syfte att garantera en överföring av pensionsrättigheter.

66. Mot denna bakgrund anser jag att principen om lojalt samarbete ska tolkas på så sätt att en medlemsstat har en skyldighet att, på ECB:s förslag, aktivt och i god tro delta i förhandlingar i syfte att med denna ingå en överenskommelse om överföring, till dess pensionssystem, av pensionsrättigheter som har förvärvats av dess personal i denna medlemsstats pensionssystem.

4. Svar på den första tolkningsfrågan

67. Mot bakgrund av det ovan angivna, anser jag att den första tolkningsfrågan ska besvaras så att artikel 4.3 FEU ska tolkas på så sätt att en medlemsstat som får ett förslag av ECB att ingå en överenskommelse, enligt artikel 8 IIIa i ECB:s anställningsvillkor, om överföring till dess pensionssystem av pensionsrätter som dess personal har förvärvat i den medlemsstatens system, har en skyldighet att aktivt och i god tro delta i förhandlingar i syfte att ingå en sådan överenskommelse med ECB.

C. Den andra tolkningsfrågan

1. Allmänna överväganden

68. Genom den andra tolkningsfrågan har den hänskjutande domstolen i huvudsak önskat få klarhet i huruvida artikel 4.3 FEU, artiklarna 45 och 48 FEUF samt artikel 11 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna och artikel 8 i bilaga IIIa till anställningsvillkoren för ECB:s personal ska tolkas så, att de tillåter en medlemsstats domstol vid vilken den beröra parten har väckt talan att förordna om en överföring till ECB:s pensionssystem av pensionsrättigheter som den berörda personen har förvärvat i denna medlemsstats pensionssystem, även i avsaknad av en nationell bestämmelse eller en överenskommelse, som ingåtts mellan den berörda medlemsstaten och ECB och som föreskriver en sådan överföring.

69. Som anges i punkt 54 i detta förslag till avgörande utgör undertecknandet av en sådan överenskommelse mellan ECB och den berörda medlemsstaten ett ”tvingande villkor” för utövandet av rätten till en överföring av pensionsrättigheterna. Den tydliga lydelsen av artikel 8 i bilaga IIIa till anställningsvillkoren för ECB:s personal lämnar för det första inget utrymme för tvivel i detta hänseende. Ingen av de olika bestämmelser som undersökts inom ramen för denna bedömning gör nämligen i sig det möjligt att avhjälpa avsaknaden av en sådan överenskommelse. En tillämpning av principen om lojalt samarbete gör det emellertid möjligt att kräva att medlemsstaten åtar sig att bidra till en framgång med de förhandlingar som har till syfte att nämnda överenskommelse ska ingås.

70. Emellertid måste den omständigheten beaktas att den andra tolkningsfrågan avser en särskild situation, nämligen den situation där avsaknaden av ingåendet av en sådan överenskommelse följer av den berörda medlemsstatens underlåtelse att godta ett sådant förslag av ECB. Jag anser således att domstolen, som svar på denna fråga, bör upplysa den hänskjutande domstolen om vilka åtgärder den skulle kunna vidta vid en sådan underlåtelse, vilken strider mot unionsrätten.

2. Medlemsstatens skyldighet att säkerställa domstolsskyddet för de rättigheter som enskilda har enligt unionsrätten

71. Det ska i detta hänseende inledningsvis påpekas att det enligt fast rättspraxis ankommer på medlemsstaternas domstolar att, enligt principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU, säkerställa domstolsskyddet för de rättigheter som enskilda har enligt unionsrätten. Enligt artikel 19.1 FEU ska medlemsstaterna dessutom tillhandahålla sådana möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten.

72. Det ska även erinras om att det, i avsaknad av unionsbestämmelser, ankommer på varje medlemsstat att i sin rättsordning ange vilka domstolar som är behöriga och fastställa de processuella regler som gäller för talan som syftar till att säkerställa skyddet av de rättigheter för enskilda som följer av unionsrätten. Dessa regler får emellertid varken vara mindre förmånliga än dem som avser liknande situationer av inhemsk karaktär (likvärdighetsprincipen) eller medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen). När det gäller den sistnämnda principen bör det erinras om att rätten till ett effektivt rättsmedel inför en opartisk domstol fastställs i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, som bekräftar principen om effektivt domstolsskydd.

3. Möjligheten att vid den behöriga domstolen yrka att den ska tvinga myndigheterna att förhandla i god tro samt ingå en överenskommelse

73. Enligt min uppfattning går det att av de överväganden som anges i ovanstående punkter dra slutsatsen att när en domstol i en medlemsstat anser att de behöriga myndigheterna i denna medlemsstat, i strid med unionsrätten, har underlåtit att med ECB ingå en överenskommelse som denna institution har föreslagit för överföring till sitt pensionssystem av pensionsrättigheter som har förvärvats av medlemmar i dess personal i den medlemsstatens pensionssystem, eller åtminstone aktivt och i god tro delta i förhandlingar i syfte att ingå en sådan överenskommelse med ECB, ska den fastställa huruvida denna underlåtenhet är olaglig och, i förekommande fall, vidta de åtgärder som föreskrivs i gällande precessrättliga bestämmelser, i syfte att tvinga dessa myndigheter att påbörja förhandlingar med ECB i syfte att nå en överenskommelse och därefter genomföra den överföring som begärts.

74. En tolkning av unionsrätten som av domstolarna i en medlemsstat kräver att de ska ålägga myndigheterna konkreta skyldigheter gentemot ECB skulle säkerställa att denna medlemsstat agerar i enlighet med principen om lojalt samarbete. Det traditionella systemet för uppdelning och balans mellan medlemsstaternas behörigheter utgör, enligt min uppfattning, en garanti för ett effektivt fullgörande av de skyldigheter som medlemsstaterna har enligt unionsrätten. Eftersom de gällande processuella bestämmelserna kan variera från en rättsordning till en annan, ankommer det på den behöriga domstolen att vidta de mest effektiva åtgärder som står till dess förfogande enligt den nationella rätten, inbegripet möjligheten att anta ett föreläggande om att ingå överenskommelsen och genomföra den begärda överföringen inom en bestämd tid, vid äventyr av sanktioner.

75. Behörigheten att utfärda förelägganden är den möjlighet som ges domstolen att ålägga en part att, eventuellt vid vite, vidta eller inte vidta en viss åtgärd som domstolen fastställer. Den domstol vid vilken talan har väckts i ett tvistemål kan således ge en order till en enskild eller till myndigheten att vidta en åtgärd i en fastställd riktning när domen innebär att en av parterna i tvisten nödvändigtvis måste vidta denna åtgärd. Principen enligt vilken den nationella domstolen kan utfärda ett föreläggande är för närvarande inte föremål för någon unionslagstiftning. Vidare tillämpas inte denna princip lika i alla medlemsstater, bland annat när föreläggandet riktar sig till en myndighet.

76. Denna behörighet att utfärda förelägganden som domstolarna har i förhållande till myndigheter är erkänd i flera medlemsstater. Beroende på vilken nationell rättsordning som avses, har domstolarna antingen en allmän behörighet att rikta förelägganden mot myndigheter eller en mer begränsad behörighet som undantar regeringen och dess nära samarbetspartners. Vad gäller förfarandet i det nationella målet, är det lämpligt att ge den nationella domstolen i uppgift att fastställa behovet av och, i förekommande fall, de villkor på vilka behörigheten att rikta förelägganden får utövas inom ramen för dess inhemska rättsordning och i enlighet med effektivitetsprincipen och likvärdighetsprincipen. Den nationella domstolen ska, inom ramen för denna bedömning, se till att garantera att dessa beslut genomförs fullt ut.

4. Möjligheten att göra gällande den berörda medlemsstatens ansvar för åsidosättande av unionsrätten på grund av en underlåtelse att förhandla i god tro

77. Möjligheten, som flera berörda parter har nämnt, att göra gällande den berörda medlemsstatens ansvar för åsidosättande av unionsrätten om denna medlemsstat, i strid med unionsrätten, underlåter att ingå en överenskommelse och att godkänna den begärda överföringen, kan inte heller uteslutas, under förutsättning att villkoren är uppfyllda. Det ska i detta hänseende erinras om att det av domstolens fasta praxis framgår att enskilda som lidit skada har rätt till skadestånd för skada som de har vållats genom överträdelser av unionsrätten som kan tillskrivas en medlemsstat när tre förutsättningar är uppfyllda, nämligen att syftet med den unionsbestämmelse som har överträtts är att ge enskilda rättigheter, att överträdelsen av denna bestämmelse är tillräckligt klar och att det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och den skada som de enskilda har lidit. I princip är det de nationella domstolarna som ska tillämpa de kriterier som gör det möjligt att fastställa medlemsstaternas ansvar för skada som har vållats enskilda genom överträdelser av unionsrätten i enlighet med de riktlinjer som domstolen har angett för denna tillämpning.

78. Jag tvivlar emellertid på att detta synsätt är effektivt i samband med förevarande mål, detta på grund av de skäl som jag anger nedan. För det första, även om möjligheten att överföra de pensionsrättigheter som har förvärvats i en medlemsstats pensionssystem är en rättighet ”motsvarande” den rättighet som tjänstemän och andra anställda inom unionen har enligt tjänsteföreskrifterna och anställningsvillkoren för övriga anställda i Europeiska unionen, kräver denna rättighet icke desto mindre ett genomförande genom en överenskommelse i vilken bland annat ska fastställas ett belopp som motsvarar de pensionsrättigheter som ska överföras till ECB:s pensionssystem. För det fall det skulle visa sig omöjligt att fastställa ett sådant belopp med nödvändig säkerhet, skulle varje ersättningsanspråk nödvändigtvis begränsas till att allmänt göra gällande den berörda medlemsstatens ansvar för åsidosättande av unionsrätten. Detta skulle emellertid medföra att ett väsentligt krav på erkännandet av en rätt till ersättning, nämligen förekomsten av en skada, inte skulle vara uppfyllt i det specifika fallet. För det andra och i den mån det inte kan uteslutas att den skada som den berörda personen har lidit konkret kommer att inträffa först vid den tidpunkt då vederbörande beslutar sig för att gå i pension, existerar en risk att det krav som personen har framställt före detta datum, som har till syfte att erkänna en sådan rätt till ersättning, avslås av den behöriga domstolen med motiveringen att de villkor som föreskrivs i rättspraxis inte är uppfyllda.

79. Utan att det i princip ska uteslutas att en domstol vid vilken en skadeståndstalan har väckts mot en medlemsstat som har gjort sig skyldig till en överträdelse eventuellt kan övervinna de ovannämnda hindren, exempelvis genom att fastställa ett visst belopp som motsvarar den skada som lidits på grundval av vissa kriterier som erkänts av de tvistande parterna, anser jag att det första synsätt som angetts i detta förslag till avgörande är det som bäst tjänar de berörda medlemmarna av ECB:s personal. Ett sådant synsätt erbjuder nämligen en långsiktig lösning för hela personalen, som garanterar en nödvändig rättssäkerhet. Vidare gör förhandlingarna om en överenskommelse även det möjligt att reglera en överföring av pensionsrättigheter åt andra hållet, det vill säga från ECB:s pensionssystem till det nationella pensionssystemet, vilket kan vara intressant för alla medlemmar av ECB:s personal som önskar återvända till deras ursprungsmedlemsstat. Slutligen har detta synsätt den fördelen att det gör det möjligt för den berörda medlemsstatens myndigheter att – åtminstone senare – fullgöra sina skyldigheter som följer av principen om lojalt samarbete.

80. Det ankommer emellertid på den behöriga domstolen att undersöka vilket synsätt som förefaller möjligt enligt dess nationella rättsordning och i syfte att nå det eftersträvade målet, nämligen att säkerställa en överföring till ECB:s pensionssystem av de pensionsrättigheter som förvärvats i den berörda medlemsstatens pensionssystem.

5. Svar på den andra tolkningsfrågan

81. Mot denna bakgrund föreslår jag att den andra tolkningsfrågan ska besvaras så att artikel 4.3 FEU ska tolkas på så sätt att när talan väcks vid en domstol i en medlemsstat av den berörda person som begär en överföring till ECB:s pensionssystem av sina pensionsrättigheter som förvärvats i denna medlemsstats pensionssystem, ska denna domstol vidta alla de åtgärder som föreskrivs i gällande nationella processbestämmelser, i syfte att tvinga myndigheterna att aktivt och i god tro delta i förhandlingar för att ingå en överenskommelse enligt artikel 8 i bilaga IIIa till ECB:s anställningsvillkor och att genomföra den överföring som begärts. Nämnda domstol ska även utvärdera möjligheten att göra gällande den berörda medlemsstatens ansvar för åsidosättande av principen om lojalt samarbete på grund av en underlåtelse att fullgöra sina skyldigheter.

VI. Förslag till avgörande

82. Mot bakgrund av det ovan anförda, föreslår jag att domstolen ska besvara de tolkningsfrågor som Tribunale ordinario di Asti (Astis allmänna domstol, Italien) har ställt på följande sätt: 1) Artikel 4.3 FEU ska tolkas på så sätt att en medlemsstat som får ett förslag av Europeiska centralbanken (ECB) att ingå en överenskommelse, enligt artikel 8 i bilaga III till anställningsvillkoren för ECB:s personal, om överföring till dess pensionssystem av pensionsrätter som dess personal har förvärvat i den medlemsstatens pensionssystem, har en skyldighet att aktivt och i god tro delta i förhandlingar i syfte att ingå en sådan överenskommelse med ECB. 2) Artikel 4.3 FEU ska tolkas på så sätt att när talan väcks vid en domstol i en medlemsstat av den berörda person som begär en överföring till ECB:s pensionssystem av sina pensionsrättigheter som förvärvats i denna medlemsstats pensionssystem, ska denna domstol vidta alla de åtgärder som föreskrivs i gällande nationella processbestämmelser, i syfte att tvinga myndigheterna att aktivt och i god tro delta i förhandlingar som har till syfte att de ska ingå en överenskommelse med ECB och genomföra den överföring som begärts. Nämnda domstol ska även utvärdera möjligheten att göra gällande den berörda medlemsstatens ansvar för åsidosättande av principen om lojalt samarbete på grund av en underlåtelse att fullgöra sina skyldigheter.

1 Originalspråk: franska.

2 EUT C 202, 2016, s. 230.

3 EUT C 202, 2016, s. 266.

4 GURI nr 40, av den 9 februari 1979, s. 1317.

5 GURI nr 178, av den 3 augusti 2015, s. 1.

6 Lenaerts. K./Van Nuffel, P., European Union Law, tredje upplagan, London 2011, punkt 13–097, s. 540, hänvisar till artikel 130 FEUF av vilken det framgår att ECB helt oberoende utövar sina befogenheter och fullgör sina uppgifter och skyldigheter. Enligt författarna innebär inte detta oberoende att ECB är helt frånkopplat från unionen, utan har till syfte att skydda ECB från all politisk påverkan när det den fullgör sina uppgifter.

7 ECB har visserligen ingen funktionell autonomi inom ramen för vilken det har inrättats något system som skiljer sig från det som föreskrivs i tjänsteföreskrifterna. När den föreskriver bestämmelser för sina anställda som, i huvudsak, återspeglar dem som föreskrivs för tjänstemän, och även om bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna inte är direkt tillämpliga på dessa tjänstemän, ska de slutsatser i rättspraxis angående tjänsteföreskrifternas bestämmelser emellertid ändå anses vara relevanta beträffande ECB:s personal, åtminstone när de avser en rättslig bestämmelse eller en princip som är tillämplig på alla unionens institutioner och organ (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 juni 2021, BZ/BCE, T‑554/16, ej publicerad, EU:T:2021:387, punkt 70).

8 Se dom av den 16 december 2020, rådet m.fl./K. Chrysostomides & Co. m.fl. ( C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P och C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, punkt 191).

9 Se dom av den 6 oktober 2021, Veit/ECB ( C‑272/20 P, EU:C:2021:814, punkt 55).

10 Se dom av den 16 december 2004, My ( C‑293/03, EU:C:2004:821, punkt 44), och dom av den 4 februari 2021, Ministre de la Transition écologique och Ministre de l'Action et des Comptes publics ( C‑903/19, EU:C:2021:95, punkt 23).

11 Se dom av den 4 februari 2021, Ministre de la Transition écologique och Ministre de l'Action et des Comptes publics ( C‑903/19, EU:C:2021:95, punkt 24).

12 Som generaladvokaten Trstenjak angav i sitt förslag till avgörande i målet Dominguez ( C‑282/10, EU:C:2011:559, punkt 78), kan bestämmelser avseende grundläggande rättigheter i princip vara avfattade på ett abstrakt sätt framför allt för att kunna ta hänsyn till politiska och samhälleliga förändringar. Detta gäller i än högre grad för sociala rättigheter som ofta förutsätter en konkretisering inte minst på grund av de här tillkommande kostnaderna som kan avgöra medlemsstatens faktiska ekonomiska möjligheter för att förverkliga dessa rättigheter. Se beträffande genomförandet av sociala rättigheter genom lagstiftning, Frenz, W., Handbuch Europarecht, volym 4 (Europäische Grundrechte), Wien 2009, s. 135, punkt 444, och Tridimas, T., ”On Constitutional Rights and Political Choices”, European Papers - A Journal on Law and Integration, 2019, nr 2, s. 568.

13 Se dom av den 20 oktober 1981, kommissionen/Belgien ( 137/80, EU:C:1981:237, punkt 7) och dom av den 4 februari 2021, Ministre de la Transition écologique och Ministre de l'Action et des Comptes publics ( C‑903/19, EU:C:2021:95, punkterna 36 och 37).

14 Se dom av den 20 oktober 1981, kommissionen/Belgien ( 137/80, EU:C:1981:237, punkt 9).

15 Se dom av den 17 december 1987, kommissionen/Luxemburg ( 315/85, EU:C:1987:569, punkt 19).

16 Som jag förklarade i mitt förslag till avgörande i målet kommissionen/Hansol Paper ( C‑260/20 P, EU:C:2022:13, punkt 127), ställs det vid juridisk tolkning i allmänhet upp vissa villkor för användningen av analogi, nämligen att det ska vara nödvändigt att kompensera för en juridisk lucka genom att tillämpa en rättsregel på en annan situation, men med vilken det fortfarande finns en likhet i fråga om ”ratio” eller ”väsentlig identitet”. Detta gäller naturligtvis endast under förutsättning att lagstiftaren inte formellt har motsatt sig detta.

17 Se dom av den 14 december 2017, RL/Europeiska unionens domstol ( T‑21/17, EU:T:2017:907, punkt 51).

18 Se dom av den 16 september 1997, Gimenez/Regionkommittén ( T‑220/95, EU:T:1997:130, punkt 73) och beslut av den 11 oktober 2012, Cervelli/kommissionen ( T‑622/11 P, EU:T:2012:538, punkt 25).

19 Dom av den 4 juli 2013 ( C‑233/12, EU:C:2013:449).

20 Dom av den 4 juli 2013 ( C‑233/12, EU:C:2013:449, punkt 25).

21 Se dom av den 6 oktober 2016, Adrien m.fl. ( C‑466/15, EU:C:2016:749, punkt 25).

22 Se dom av den 6 oktober 2016, Adrien m.fl. ( C‑466/15, EU:C:2016:749, punkt 26).

23 Dom av den 4 juli 2013, Gardella ( C‑233/12, EU:C:2013:449, punkterna 35 och 36).

24 Dom av den 4 juli 2013, Gardella ( C‑233/12, EU:C:2013:449, punkt 35).

25 Se dom av den 16 januari 2014, Guinet/EIB ( F‑107/12, EU:F:2014:1, punkt 77), i vilken personaldomstolen slog fast att artikel 45 FEUF inte medför någon skyldighet, för en medlemsstat, att föreskriva en möjlighet för en medlem av EIB:s personal att överföra ett kapital motsvarande de pensionsrättigheter som vederbörande tidigare har förvärvat till EIB:s pensionssystem eller någon skyldighet att ingå en överenskommelse om detta.

26 I den franska språkversionen (”La BCE conclut des accords”) och i den engelska (”The ECB shall enter into agreements”).

27 Se dom av den 16 december 2004, My ( C‑293/03, EU:C:2004:821, punkt 48) och beslut av domstolens ordförande av den 18 september 2009, Ricci och Pisaneschi ( C‑286/09 och C‑287/09, ej publicerat, EU:C:2009:566, punkt 33).

28 Se dom av den 4 februari 2021, Ministre de la Transition écologique och Ministre de l'Action et des Comptes publics ( C‑903/19, EU:C:2021:95, punkt 34).

29 Se punkt 34 i detta förslag till avgörande.

30 Se punkterna 36 och 46 i detta förslag till avgörande.

31 Se dom av den 5 december 2013, Časta ( C‑166/12, EU:C:2013:792, punkt 37).

32 Se dom av den 7 mars 2018, DW ( C‑651/16, EU:C:2018:162, punkt 16) och dom av den 13 februari 2019, Rohart ( C‑179/18, EU:C:2019:111, punkt 14).

33 Se punkt 16 i detta förslag till avgörande.

34 Se dom av den 19 november 2014, ClientEarth ( C‑404/13, EU:C:2014:2382, punkt 52) och dom av den 8 november 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK ( C‑243/15, EU:C:2016:838, punkt 50).

35 Se dom av den 26 juni 2019, Crauynest m.fl. ( C‑723/17, EU:C:2019:533, punkt 54).

36 Se dom av den 19 november 2014, ClientEarth ( C‑404/13, EU:C:2014:2382, punkt 58) och av den 26 juni 2019, Craeynest m.fl. ( C‑723/17, EU:C:2019:533, punkt 56), i vilka domstolen ålade de nationella domstolarna en skyldighet att, gentemot de behöriga myndigheterna, vidta alla nödvändiga åtgärder, såsom ett föreläggande, i syfte att säkerställa iakttagandet av unionens miljörätt. Det föreläggande som de nationella domstolarna skulle anta hade till syfte att tvinga myndigheterna att vidta konkreta i unionslagstiftningen föreskrivna åtgärder, nämligen att upprätta en luftkvalitetsplan och placera provtagningspunkter som gör det möjligt att bedöma luftkvalitén.

37 Se, i detta hänseende, generaladvokaten Bots förslag till avgörande Wall ( C‑91/08, EU:C:2009:659, punkterna 132 och 133).

38 Se generaladvokaten Bots förslag till avgörande Wall ( C‑91/08, EU:C:2009:659, punkt 134).

39 Se dom av den 16 juli 2020, Presidenza del Consiglio dei Ministri ( C‑129/19, EU:C:2020:566, punkt 34) och dom av den 25 mars 2021, Balgarska Narodna Banka ( C‑501/18, EU:C:2021:249, punkt 113).

40 Se dom av den 16 juli 2020, Presidenza del Consiglio dei Ministri ( C‑129/19, EU:C:2020:566, punkt 35).

41 Se punkt 61 i detta förslag till avgörande.