Förslag till avgörande av generaladvokat Emiliou – Mål C‑54/22 P Rumänien/kommissionen

I. Inledning

1. Det europeiska medborgarinitiativet är ett instrument för deltagandedemokrati som nu har blivit ett ganska välkänt tillägg till unionens institutionella system, trots dess till synes blygsamma effekter hittills. Jag vill erinra om att denna mekanism infördes genom Lissabonfördraget för att göra det möjligt för unionens medborgare att direkt påverka unionens rättsordning genom att uppmana Europeiska kommissionen att utarbeta ett förslag till en unionsrättsakt. Såsom domstolen har framhållit består detta systems mervärde ”inte i att det råder visshet om medborgarinitiativens utgång, utan i de möjligheter och tillfällen som det skapar för unionsmedborgarna att utlösa en politisk debatt inom unionsinstitutionerna …”.

2. För att ett medborgarinitiativ ska fortskrida måste det genomgå flera steg, varav det första är ”registreringen”. Under detta skede av ”tillåtlighetsprövningen” kontrollerar kommissionen bland annat att den fråga som den uppmanas att agera i inte uppenbart faller utanför dess befogenheter att lägga fram ett förslag till unionsrättsakt. Det första steget utmynnar i princip i ett beslut genom vilket kommissionen registrerar ett medborgarinitiativ eller, omvänt, nekar registrering.

3. Förevarande mål avser detta specifika steg och utgör en fortsättning på tidigare rättstvister vid Europeiska unionens domstolar beträffande medborgarinitiativet ”En sammanhållningspolitik för att främja lika möjligheter för regioner och de regionala kulturernas hållbarhet”. Detta medborgarinitiativ syftade i huvudsak till att rättsakter skulle utarbetas enligt vilka de regioner vars nationella, etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdrag skiljer sig från de omgivande regionernas skulle ha lika möjligheter att få tillgång till EU-medel.

4. Den aktuella rättstvisten inleddes med att kommissionen nekade registrering av detta medborgarinitiativ på grund av att frågan uppenbart föll utanför dess befogenheter att lägga fram ett förslag till rättsakt. Tribunalen ogillade den talan som väcktes mot avslaget. Efter att organisatörerna av detta medborgarinitiativ överklagat tribunalens dom upphävde emellertid EU-domstolen såväl nämnda dom som kommissionens beslut.

5. Därefter antog kommissionen ett nytt beslut genom vilket den registrerade det omtvistade medborgarinitiativet och således öppnade vägen för att samla in stöd bland unionsmedborgarna. I detta syfte begränsade kommissionen medborgarinitiativet till att omfatta enbart de ursprungliga delar som kommissionen ansåg inte var uppenbart ”otillåtliga”.

6. Vid första anblicken gav de tillämpliga bestämmelser som var i kraft vid den aktuella tidpunkten emellertid kommissionen en ”svartvit” befogenhet att registrera ett medborgarinitiativ eller vägra registrering av detta. Den fråga som uppkommer i förevarande mål är huruvida denna binära logik hindrade kommissionen från att registrera det omtvistade medborgarinitiativet på ett sådant ”begränsat” sätt.

II. Tillämpliga bestämmelser

7. Enligt artikel 1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 211/2011 av den 16 februari 2011 om medborgarinitiativet (nedan kallad förordning nr 211/2011) fastställdes i denna förordning i detalj de förfaranden och villkor som krävs för framläggande av ett medborgarinitiativ i enlighet med artikel 11 FEU och artikel 24 FEUF.

8. I artikel 2.1 i detta instrument definieras ett europeiskt medborgarinitiativ som ”ett initiativ som lämnas in till kommissionen i enlighet med [förordning nr 211/2011] och i vilket kommissionen uppmanas att, inom ramen för sina befogenheter, lägga fram ett lämpligt förslag i frågor där medborgare anser att en unionsrättsakt krävs för att tillämpa fördragen, och som stöds av minst en miljon behöriga undertecknare som kommer från minst en fjärdedel av alla medlemsstater”.

9. I artikel 4 i förordning nr 211/2011 angavs följande:

”1. Innan organisatörerna inleder insamlingen av stödförklaringar från undertecknare av ett föreslaget medborgarinitiativ ska de registrera initiativet hos kommissionen och lämna den information som anges i bilaga II, särskilt om dess ämne och mål.

…

2. Kommissionen ska inom två månader räknat från och med den dag då informationen i bilaga II mottogs registrera det föreslagna medborgarinitiativet med ett specifikt registreringsnummer och skicka en bekräftelse till organisatörerna, förutsatt att samtliga följande villkor är uppfyllda:

…

b) Det föreslagna medborgarinitiativet faller inte uppenbart utanför kommissionens befogenheter att lägga fram ett förslag till unionsrättsakt för att genomföra fördragen.

…

3. Kommissionen ska vägra registrering om villkoren i punkt 2 inte är uppfyllda.

Om kommissionen vägrar registrera ett föreslaget medborgarinitiativ ska den informera organisatörerna om skälen till denna vägran och om all rättslig och utomrättslig prövning som står till deras förfogande.

…”.

10. Bilaga II till förordning nr 211/2011 avsåg ”uppgifter som krävs för att registrera ett föreslaget medborgarinitiativ” och krävde att ”följande uppgifter [skulle] lämnas för att ett föreslaget medborgarinitiativ [skulle] kunna registreras i kommissionens onlineregister: 1. Titeln på det föreslagna medborgarinitiativet (högst 100 tecken). 2. Ämnet (högst 200 tecken). 3. En beskrivning av målen för det föreslagna medborgarinitiativ som kommissionen uppmanas lägga fram ett förslag om (högst 500 tecken). 4. De fördragsbestämmelser som organisatörerna anser vara relevanta för de förslagna åtgärderna. …” I bilagan angavs även att ”[o]rganisatörer får lämna mer ingående information om ämnet och målen för samt bakgrunden till det föreslagna medborgarinitiativet i en bilaga. Om de så önskar får de också ge in ett utkast till rättsakt.”

III. Bakgrund till tvisten, förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen

11. Den 18 juni 2013 ingavs ett medborgarförslag till kommissionen för registrering som hade rubriken ”En sammanhållningspolitik för att främja lika möjligheter för regioner och de regionala kulturernas hållbarhet”.

12. Organisatörerna av detta europeiska medborgarinitiativ lämnade både det minimum av uppgifter som krävs enligt bilaga II till förordning nr 211/2011 (nedan kallade obligatoriska uppgifter) och mer ingående information i den mening som avses i denna bilaga (nedan kallade kompletterande uppgifter).

13. Det följde av de uppgifter som lämnades in som obligatorisk information att ämnet för initiativet var att Europeiska unionens sammanhållningspolitik särskilt skulle uppmärksamma regioner med etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdrag som skiljde sig från de omgivande regionernas särdrag.

14. Syftet med initiativet, vilket också beskrevs inom ramen för de obligatoriska uppgifterna, presenterades bland annat enligt följande: ”För sådana regioner, inbegripet geografiska områden utan administrativ behörighet, bör man förebygga ekonomisk eftersläpning, stödja fortsatt utveckling och bevara villkoren för ekonomisk, social och territoriell sammanhållning på ett sätt som säkerställer att deras egenskaper förblir oförändrade. Sådana regioner måste därför ha lika möjligheter att få tillgång till olika EU-fonder, och de måste kunna bevara sina särdrag och garanteras en lämplig ekonomisk utveckling, så att EU:s utveckling kan upprätthållas och dess kulturella mångfald bibehållas.”

15. Vidare följde det av de kompletterande uppgifterna (som senare sammanfattades av domstolen) att enligt organisatörerna av medborgarinitiativet ”måste den i artiklarna 174–178 FEUF reglerade sammanhållningspolitiken – för att svara mot de grundläggande värden som anges i artiklarna 2 och 3 FEU – bidra till bevarandet av de etniska, kulturella, religiösa och språkliga särdrag som är specifika för nationella minoritetsregioner och för vilka den europeiska ekonomiska integrationen enligt sökandena innebar ett hot, och till utplånandet av de nackdelar och den diskriminering som påverkar den ekonomiska utvecklingen i dessa regioner. Följaktligen skulle den föreslagna rättsakten ge nationella minoritetsregioner lika möjlighet att ta del av fonder, medel och program för unionens sammanhållningspolitik som de regioner som i dag har möjlighet att ta del av dessa och som anges i bilaga I till [förordning 1059/2003]. Enligt [organisatörerna av det europeiska medborgarinitiativet] skulle detta kunna garanteras genom bland annat inrättandet av självständiga regionala institutioner som skulle ges de befogenheter som behövdes för att kunna bistå de nationella minoritetsregionerna i bevarandet av deras nationella, språkliga och kulturella särdrag och deras identitet.”

16. Genom beslut av den 25 juli 2013 avslog kommissionen ansökan om registrering av det omtvistade medborgarinitiativet med motiveringen att det var uppenbart att det föreslagna medborgarinitiativet föll utanför dess befogenheter att lägga fram ett förslag till unionsrättsakt för att genomföra fördragen (i den mening som avses i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011).

17. Tribunalen ogillade den talan genom vilken organisatörerna av detta medborgarinitiativ, med stöd av Ungern, yrkade att detta beslut skulle ogiltigförklaras. Denna dom upphävdes emellertid av EU‑domstolen, som också meddelade slutlig dom i målet och ogiltigförklarade kommissionens beslut av den 25 juli 2013. Domstolen ansåg bland annat att kommissionen gjorde en alltför restriktiv tolkning av fördragets bestämmelser om unionens sammanhållningspolitik, vilka bedömdes vara den möjliga rättsliga grunden för de rättsakter som kommissionen uppmanades att utarbeta.

18. Den 30 april 2019 antog kommissionen det angripna beslutet genom vilket det omtvistade medborgarinitiativet registrerades.

19. Samtidigt som registreringen verkställdes genom artikel 1.1 i det angripna beslutet föreskrevs emellertid följande i dess artikel 1.2: ”Stödförklaringar för detta föreslagna medborgarinitiativ får samlas in, under förutsättning att initiativet syftar till att kommissionen ska lägga fram förslag till rättsakter om fastställande av strukturfondernas uppgifter, huvudmål och organisation och under förutsättning att de åtgärder som ska finansieras leder till att unionens ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållning stärks.”

20. Genom en ansökan som lämnades in den 8 juli 2019 väckte Rumänien talan om ogiltigförklaring av det angripna beslutet och åberopade två grunder. För det första gjorde Rumänien gällande åsidosättande av artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011, eftersom det europeiska medborgarinitiativet enligt dess uppfattning uppenbart föll utanför kommissionens befogenheter att lägga fram ett förslag till rättsakt i den mening som avses i ovannämnda bestämmelse. För det andra gjorde Rumänien gällande åsidosättande av motiveringsskyldigheten.

21. Den 10 november 2021 ogillade tribunalen denna talan (nedan kallad den överklagade domen).

IV. Förfarandet vid EU-domstolen och parternas yrkanden

22. Rumänien överklagade ovannämnda dom den 27 januari 2022. Rumänien har yrkat att den överklagade domen ska upphävas och att domstolen själv ska avgöra målet eller återförvisa det till tribunalen för förnyad prövning. Rumänien har också yrkat att kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna.

23. Rumänen har som enda grund för överklagandet gjort gällande åsidosättande av artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 jämförd med artikel 5.2 FEU (i vilken principen om tilldelade befogenheter förankras). Denna grund består dessutom av två delar.

24. Den första delgrunden avser punkterna 105 och 106 i den överklagade domen, i vilken tribunalen förklarade att kommissionen ”inte kan vägra att registrera ett förslag till medborgarinitiativ i annat fall än om den … kommer fram till att det är helt uteslutet att den kan lägga fram ett förslag till unionsrättsakt för att genomföra fördragen. …” och att kommissionen således ska registrera ett medborgarinitiativ ”även vid starka tvivel” på att det föreslagna medborgarinitiativet i fråga faller inom dess befogenhet.

25. Den andra delgrunden som Rumänien har åberopat avser tribunalens uttalande i punkt 116 i den överklagade domen enligt vilket kommissionens tillvägagångssätt, som i huvudsak bestod i att registrera det omtvistade medborgarinitiativet baserat på en viss uppfattning om vad som skulle kunna vara dess möjliga omfattning, var i överensstämmelse med förordning nr 211/2011 och tolkningen av denna i domstolens dom Izsák och Dabis/kommissionen.

26. Kommissionen har inkommit med en svarsskrivelse i vilken den yrkar att EU-domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta Rumänien att ersätta rättegångskostnaderna.

27. Båda parterna har också ingett en replik och en duplik. Den ungerska regeringen har intervenerat till stöd för kommissionen och inkommit med en svarsskrivelse avseende överklagandet samt en duplik.

V. Bedömning

28. I enlighet med EU-domstolens begäran kommer jag i detta förslag till avgörande att fokusera på Rumäniens argument enligt den andra delgrunden, vilka avser frågan huruvida kommissionen hade befogenhet att ”modifiera” (och begränsa) omfattningen av det omtvistade medborgarinitiativet när den registrerade detta.

29. För att bedöma denna fråga kommer jag att uttala mig om de relevanta särdragen hos det europeiska medborgarinitiativet (1) och beskriva kommissionens praxis (där det aktuella medborgarinitiativet ingår) vilken består i att registrera vissa medborgarinitiativ på grundval av en specifik uppfattning om vad som kan vara deras möjliga omfattning (2). Efter att ha förklarat dessa delar av den mer allmänna bakgrunden kommer jag att behandla Rumäniens argument som har presenterats inom ramen för den andra delgrunden i överklagandet och ange skälen till att jag anser att kommissionen hade rätt att registrera ett medborgarinitiativ samtidigt som den begränsade dess omfattning till enbart vissa aspekter (3).

1. De relevanta särdragen hos det europeiska medborgarinitiativet

30. Det europeiska medborgarinitiativet, vilket infördes i artikel 11.4 FEU, har genomförts genom förordning nr 211/2011, vilken senare har ersatts av förordning 2019/788, som är i kraft för närvarande. I båda förordningarna anges de villkor enligt vilka ett initiativ kan läggas fram för kommissionen och det förfarande genom vilket kommissionen ska behandla det.

31. Det bör påpekas att för att ett initiativ ska utlösa en politisk diskussion inom unionens institutioner måste det framgångsrikt genomgå tre på varandra följande huvudsteg.

32. För det första måste det uppfylla villkoren för registrering (ibland kallat ”tillåtlighet”), vilka uttryckligen räknas upp. För det andra ska organisatörerna av medborgarinitiativet samla in det stöd som krävs (minst en miljon undertecknare från minst en fjärdedel av medlemsstaterna). För det tredje måste kommissionen i allt väsentligt komma fram till att det faktiskt är nödvändigt att anta en rättsakt avseende den fråga som har fastställts – och påbörja utarbetandet av denna rättsakt – något som emellertid omfattas av dess totala utrymme för skönsmässig bedömning.

33. För att återvända till registreringsskedet, vilket förevarande mål avser, ska enligt nu gällande förordning 2019/788 ett villkor för registreringen bland annat vara (det negativa) villkoret att inga delar av det initiativ som har lämnats in uppenbart faller utanför kommissionens befogenhet att lägga fram ett förslag till unionsrättsakt för att genomföra fördragen.

34. När detta villkor inte är uppfyllt ska kommissionen informera organisatörerna om detta och ge dem tillfälle att ändra initiativet. När de behåller den ursprungliga versionen och när samtidigt en del av initiativet inte uppenbart faller utanför kommissionens relevanta befogenhet föreskrivs i förordning 2019/788 att kommissionen ska registrera initiativet delvis.

35. Registreringsvillkoren i förordning 2019/788 är emellertid inte tidsmässigt tillämpliga (ratione temporis) i förevarande mål, som regleras av förordning nr 211/2011. Även om det sistnämnda instrumentet innehöll ett liknande negativt villkor för registrering var formuleringen av detta villkor annorlunda, eftersom det inte angavs att inga delar av det föreslagna initiativet fick falla utanför kommissionens relevanta befogenhet. Enligt dess artikel 4.2 b krävdes endast att det föreslagna initiativet (som sådant) inte uppenbart föll utanför kommissionens befogenhet. Det är viktigt att notera att förordning nr 211/2011 inte berörde situationen då det föreslagna initiativet endast delvis uppfyllde detta negativa villkor. I förordningen angavs med andra ord inga specifika konsekvenser av ett förslag som innehöll en blandning av delar av vilka vissa uppenbart föll utanför kommissionens befogenhet, medan så inte var fallet med andra delar.

36. I förevarande mål uppkommer frågan huruvida den förordningens tystnad på denna punkt hindrade kommissionen från att anta det omtvistade beslut genom vilket det omtvistade medborgarinitiativet registrerades på grundval en specifik uppfattning om vad som kan vara detta medborgarinitiativs omfattning. Innan jag går in på denna fråga mer i detalj kommer jag att behandla den praxis som kommissionen har utvecklat i detta avseende (och som i själva verket förefaller ha gett inspiration till det system med delvis registrering som för närvarande gäller).

2. En praxis för registrering som begränsar omfattningen av de föreslagna initiativen enligt förordning nr 211/2011

37. Det omtvistade medborgarinitiativet är inte det första som har registrerats i enlighet med förordning nr 211/2011 på ett ”begränsat” sätt – det vill säga där kommissionen i registreringsbeslutet har förklarat vad som kan vara dess möjliga omfattning för de följande stegen i förfarandet.

38. Såvitt jag vet har kommissionen gått till väga på detta sätt i enlighet med förordning nr 211/2011 i nio andra fall, vilket motsvarar cirka 14 procent av de godkända registreringar som har gjorts i enlighet med detta instrument.

39. I de registreringsbeslut som antogs för vart och ett av initiativen finns, med ett undantag, en bestämmelse som motsvarar artikel 1.2 i det omtvistade beslutet, i vilken kommissionen påpekar att stödförklaringar får samlas in, ”under förutsättning” att initiativet syftar till ett förlag till unionsrättsakt med ett speciellt syfte som beskrivs kortfattat i denna bestämmelse. Detta skiljer sig från de ”fullständiga” registreringsbeslut i vilkas artikel 1 rätt och slätt anges att medborgarinitiativet i fråga registreras.

40. Frågan huruvida kommissionen enligt förordning nr 211/2011 får göra en delvis registrering av ett ”alltför omfattande” medborgarinitiativ (i stället för att avslå ansökan i dess helhet) har såvitt jag vet behandlats av Europeiska unionens domstolar beträffande ett enda medborgarinitiativ, och detta på ett ganska begränsat sätt.

41. Medborgarinitiativet med rubriken ”Minority SafePack – en miljon underskrifter för mångfald i Europa” syftade närmare bestämt till antagande av 11 rättsakter för att, kort sagt, öka skyddet av nationella och språkliga minoriteter.

42. Först ansåg kommissionen att initiativet uppenbart föll utanför dess befogenhet att lägga fram ett förslag till unionsrättsakt och avslog ansökan om registrering. Under den efterföljande rättstvisten ogiltigförklarade tribunalen avslagsbeslutet bland annat med motiveringen att kommissionen inte hade angett skälen till att de föreslagna rättsakterna inte föll inom dess behörighetsområde, samtidigt som den påpekade att vissa av ämnena faktiskt kunde omfattas av kommissionens behörighet.

43. Därefter antog kommissionen ett nytt beslut genom vilket den registrerade det omtvistade medborgarinitiativet vad gällde nio av de elva rättsakter som kommissionen hade uppmanats att utarbeta.

44. Rumänien invände utan framgång mot detta nya registreringsbeslut och gjorde gällande dels åsidosättande av artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011, dels underlåtenhet att ange skäl.

45. I samband med tribunalens prövning av den första delgrunden underkände tribunalen bland annat Rumäniens påstående att den partiella registreringen påverkade organisatörernas oberoende och på ett otillbörligt sätt ändrade ämnet för initiativet. Den betonade att organisatörerna själva hade uttryckt en önskan att kommissionen skulle göra en delvis registrering, om den kom fram till att vissa av de föreslagna åtgärderna uppenbart inte föll inom dess relevanta befogenheter.

46. I samband med den andra delgrunden underkände tribunalen påståendet om att beslutet att göra en delvis registrering av medborgarinitiativet saknade motivering och hänvisade bland annat till kommissionens förklaring beträffande en ändring i dess praxis (och avsteg från dess ursprungliga ståndpunkt enligt vilken det inte var möjligt att göra en delvis registrering enligt förordning nr 211/2011).

47. I det överklagande som Rumänien gav in, vilket även det ogillades, togs dessa specifika punkter inte upp.

48. Jag vill påpeka att varken i tribunalens dom eller i domstolens dom togs den bakomliggande frågan huruvida kommissionen hade befogenhet enligt förordning nr 211/2011 att endast delvis registrera ett europeiskt medborgarinitiativ uttryckligen upp. Med detta sagt anser jag att det i själva verket finns goda skäl för kommissionens tillvägagångssätt. Detta är den fråga som jag nu ska ta upp när jag behandlar de argument som Rumänien har anfört till stöd för den andra delen av den enda överklagandegrunden.

3. Förevarande mål

49. I detta avsnitt kommer jag först att närmare undersöka Rumäniens argument (a) och klargöra den terminologi som tribunalen använde för att beskriva kommissionens omtvistade praxis (b). Därefter kommer jag att behandla det som jag anser vara det väsentliga i Rumäniens andra delgrund, nämligen påståendet att kommissionen inte kan registrera ett medborgarinitiativ på ett begränsat sätt enligt förordning nr 211/2011 (c).

a) Uppgifter om den andra delen av den enda överklagandegrunden

50. Jag vill erinra om att Rumänien med den andra delgrunden (vilken, såsom jag har förklarat ovan, är den enda delgrund som kommer att behandlas i detta förslag till avgörande) har ifrågasatt tribunalens uttalanden i punkt 116 i den överklagade domen, där nämnda domstol inte godtog Rumäniens argument att förekomsten av vissa ”förbehåll” i det omtvistade beslutet sakligt sett stred mot förordning nr 211/2011.

51. I denna punkt bekräftade tribunalen närmare bestämt att kommissionens beslut att registrera det omtvistade medborgarinitiativet baserat på vad som är en viss uppfattning om vad som är dess möjliga omfattning kan vara förenligt med förordning nr 211/2011 och EU‑domstolens praxis med motiveringen att kommissionen ska tolka och tillämpa villkoret för registrering på ett sådant sätt att medborgarinitiativet förblir lättillgängligt.

52. Tribunalen drog i punkt 116 i den överklagade domen slutsatsen att ”kommissionen i förekommande fall kan göra en ’anpassning’, en [’begränsning’] eller till och med en delvis registrering av det aktuella förslaget till medborgarinitiativ för att säkerställa att det är lättillgängligt, förutsatt att den iakttar sin motiveringsskyldighet och att förslagets innehåll inte förvanskas.”

53. Tribunalen ansåg, fortfarande i samma punkt, att ”kommissionen …, i stället för att vägra att registrera ett föreslaget europeiskt medborgarinitiativ, [kan] registrera det på ett [begränsat] sätt, i syfte att upprätthålla en ändamålsenlig verkan av det syfte om eftersträvas med förordning nr 211/2011.” Tribunalen tillade att ”[d]enna slutsats gör sig än mer gällande då organisatörerna av ett sådant förslag inte nödvändigtvis är jurister med sinne för skriftlig precision och kunskaper om unionens befogenheter och kommissionens befogenheter och skyldigheter. …”.

54. Med den andra delgrunden har Rumänien i huvudsak gjort gällande att tribunalen genom att godkänna kommissionens beslut att registrera medborgarinitiativet på ett begränsat sätt åsidosatte artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 (jämförd med artikel 5.2 FEU), eftersom den, i likhet med kommissionen i det angripna beslutet, inte tog hänsyn till alla uppgifter som organisatörerna av det omtvistade medborgarinitiativet lämnade till kommissionen.

55. I detta avseende har Rumänien hänvisat till vissa av delarna i den kompletterande information (i den mening som avses i bilaga II till förordning nr 211/2011) som organisatörerna av det omtvistade medborgarinitiativet hade lämnat. Rumänien har närmare bestämt hänvisat till uppmaningen att dels i en rättsakt definiera ”minoritetsregioner/etniska regioner”, dels göra denna definition tillämplig på regioner som inte har administrativa befogenheter, men har uttryckt sin vilja att vara självstyrande, dels tillhandahålla en förteckning över dessa regioner i en bilaga till rättsakten. Rumänien har vidare gjort gällande att hänvisningen till förordning nr 1059/2003 likaså ignorerades.

56. Om dessa uppgifter hade beaktats i sin helhet skulle enligt Rumänien det omtvistade medborgarinitiativet inte ha antagits, eftersom man skulle ha kommit fram till att en åtgärd med stöd av artiklarna 174–178 FEUF (som avser unionens sammanhållningspolitik) inte skulle göra det möjligt att nå de mål som eftersträvas med detta medborgarinitiativ.

57. Slutligen anser Rumänien att tribunalens slutsats var baserad på ett allmänt argument om nödvändigheten av att säkerställa en enkel tillgång till medborgarinitiativ. Enligt Rumäniens uppfattning kan ett sådant allmänt argument emellertid inte i sig leda till att ett medborgarinitiativ registreras när villkoren för registrering inte är uppfyllda.

58. Som svar har kommissionen i huvudsak påpekat att det var just på grund av att den tog hänsyn till alla upplysningar som organisatörerna lämnat som den beslutade att registrera det omtvistade medborgarinitiativet på ett begränsat sätt.

59. Jag konstaterar att EU-domstolen, såsom Rumänien har erinrat om, hade gjort klart att när organisatörerna har tillhandahållit kommissionen inte endast de obligatoriska uppgifterna om ämnet och målet med initiativet i fråga, utan även kompletterande information i den mening som avses i bilaga II till förordning nr 211/2011 om förslagets ämne, mål och bakgrund, måste kommissionen granska uppgifterna.

60. Jag anser att när tribunalen granskade den information som kommissionen hade beaktat innan den antog det angripna beslutet gjorde tribunalen detta samtidigt som den tog de omständigheter som Rumänien hade beskrivit under övervägande. Denna medlemsstat har själv tillstått att tribunalen i huvudsak hänvisade till dessa omständigheter i punkt 113 i den överklagade domen och fann att de utgjorde medel som organisatörerna hade fastställt för att nå de angivna målen för det omtvistade medborgarinitiativet. Mot denna bakgrund kan jag, i enlighet med den ståndpunkt som Ungern (i dess egenskap av intervenient) har uttryckt i sitt svar, inte se någon underlåtenhet från tribunalens sida att ta hänsyn till dessa omständigheter.

61. Det framgår emellertid att Rumänien med den andra delgrunden mer principiellt har ifrågasatt tribunalens bekräftelse av kommissionens grundläggande val att registrera det omtvistade medborgarinitiativet på ett begränsat sätt. Eftersom förekomsten av ovannämnda omständigheter enligt denna medlemsstats uppfattning gjorde det omöjligt att registrera detta medborgarinitiativ utan att åsidosätta principen om tilldelade befogenheter, går i själva verket dess argumentering enligt min uppfattning ut på att den begränsade registrering som kommissionen gjorde och som tribunalen godkände i punkt 116 i den överklagade domen helt enkelt inte var ett alternativ som tilläts av artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011.

62. Innan jag anger de skäl som föranleder mig att anse att tribunalen inte gjorde en felaktig bedömning i detta avseende ska jag göra några korta påpekanden om de ord som tribunalen använde för att beskriva den aktuella situationen.

b) Begränsad, anpassad eller delvis registrering?

63. Såsom jag har påpekat ovan förklarade tribunalen, särskilt med beaktande av behovet av att säkerställa en enkel tillgång till medborgarinitiativen, i punkt 116 i den överklagade domen att kommissionen kan göra en anpassning, en [begränsning] eller till och med en delvis registrering av det föreslagna medborgarinitiativet. Detta ordval tycks hänföra sig till olika scenarier.

64. Vid första påseendet kan det faktiskt finnas en viss skillnad, särskilt mellan delvis och modifierad registrering. Jag anser att det första uttrycket passar perfekt i det scenario som var i fråga i domen Rumänien/kommissionen – Minority SafePack som, vilket jag har förklarat ovan, gällde ett medborgarinitiativ som slutligen registrerades med avseende på nio av elva rättsakter som ursprungligen föreslagits. Dessa rättsakter presenterades i en förteckning i vilken kommissionen valde ut dem som inte föll uppenbart utanför dess befogenheter.

65. Det aktuella medborgarinitiativet syftar däremot mer allmänt och i huvudsak till en åtgärd för att säkerställa att de regioner som benämns minoritetsregioner/etniska regioner har lika tillgång till EU-medel. I den kompletterande informationen efterlyses, på olika ställen i den framlagda texten, ett nytt regelverk för vissa specifika aspekter som rör sådana regioner utan att det tillhandahålls en jämförbar förteckning över rättsakter som kommissionen uppmanas att utarbeta. Detta medborgarinitiativ tycks på sätt och vis kräva ett visst tillvägagångssätt för att säkerställa att de nationella minoritetsregionerna/etniska regionerna främjas och bevaras beträffande vilket det hänvisas till vissa åtgärder som beskrivs i allmänna ordalag. I en sådan situation kan valet av de delar som enligt kommissionens uppfattning skulle kunna falla inom ramen för dess befogenhet att lägga fram ett förslag till rättsakt, åtminstone formellt sett, verka mer komplicerat än det val som gjordes beträffande medborgarskapsinitiativet Minority SafePack.

66. Efter en mer ingående prövning finner jag emellertid att dessa två scenarier in fine inte skiljer sig åt särskilt mycket. Det sätt på vilket kommissionen begränsade omfattningen av de båda medborgarinitiativ som har nämnts ovan avspeglar i vart och ett av fallen det sätt på vilket dessa initiativ var särskilt utformade. I övrigt hade de båda registreringsbesluten det gemensamt att kommissionen i båda fallen minskade denna omfattning jämfört med vad organisatörerna ursprungligen hade föreslagit.

67. Av denna anledning, och åtminstone i samband med förevarande mål, ser jag inte att det tjänar mycket till att göra åtskillnad mellan situationer där kommissionen anpassar, begränsar eller till och med registrerar ett initiativ delvis.

68. Jag anser att dessa olika begrepp används på ett ganska utbytbart sätt för att beskriva samma bakomliggande situation där kommissionen beslutar att begränsa omfattningen av ett visst initiativ vid registreringen, eftersom den anser att vissa delar inte uppenbart faller inom dess befogenhet att lägga fram ett förslag till rättsakt. För enkelhetens skull och för att beskriva situationen som sådan anser jag således att det är lämpligt att använda endast ett av begreppen. I detta avseende förefaller begreppet ”delvis registrering” att vara det naturliga valet, eftersom det är exakt det begrepp som används i förordning 2019/788, i vilken unionslagstiftaren förefaller att ha kodifierat den praxis som kommissionen hade utvecklat (vilket jag kommer att förklara närmare nedan).

69. Med dessa anmärkningar i åtanke kommer jag nu att behandla frågan huruvida denna praxis faktiskt var tillåtlig före denna lagändring.

c) Registreringsbeslut som begränsar omfattningen av de föreslagna initiativen enligt förordning nr 211/2011

70. Såsom jag har påpekat ovan föreskrevs inte i någon bestämmelse i förordning nr 211/2011 att en registrering skulle göras på grundval av en viss uppfattning om omfattningen av ett medborgarinitiativ, till skillnad från det regelverk som gäller för närvarande. I artikel 4.3 i förordning nr 211/2011 föreskrevs faktiskt bara att kommissionen ”[skulle] vägra registrering” om registreringsvillkoren i fråga inte var uppfyllda. Mot denna bakgrund kan således göras gällande att denna rättsliga grund band kommissionen till det enbart ett av två alternativ, nämligen att registrera medborgarinitiativet i fråga eller att vägra registrera det, utan att ha något ”tredje alternativ”.

71. Det kan framför allt hävdas att ett jakande svar var underförstått, även om, vilket jag har påpekat ovan, kommissionens befogenhet att göra en delvis registrering av ett medborgarinitiativ inte uttryckligen tas upp i den rättspraxis som har diskuterats ovan beträffande medborgarinitiativet Minority SafePack. Om kommissionen inte hade en sådan befogenhet skulle det faktiskt kunna göras gällande att det inte tjänar mycket till att kritisera kommissionen för att i det första avslagsbeslutet inte ha förklarat vilken av de (11) föreslagna rättsakterna som inte föll uppenbart utanför dess befogenhet att föreslå en unionsrättsakt. Med detta sagt är det riktigt att om skälen anges på ett tillfredsställande sätt kan detta tjäna som underlag för en laglighetskontroll, och det blir också möjligt för organisatörerna att utarbeta ett nytt helt tillåtligt förslag.

72. Oberoende av denna aspekt anser jag att om ordalydelsen i artikel 4.2 b i förordningen, dess inre sammanhang (bestående av andra bestämmelser i samma instrument) och i synnerhet de särskilda målen med förordningen beaktas, ger detta stöd för att en delvis registrering är förenlig med denna förordning.

73. För det första anser jag, även om inget nämns i ordalydelsen i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 om möjligheten att göra en delvis registrering som sådan, att användningen av ordet ”uppenbart” (för att beskriva kommissionens avsaknad av behörighet som leder till ett avslagsbeslut) visar att det kriterium som ska användas ska vara ”lämpligt återhållsamt”.

74. I det sammanhanget påpekades att användningen av detta adjektiv innebär att kommissionen kan registrera ett medborgarinitiativ som eventuellt faller utanför dess befogenhet att lägga fram ett förslag till rättsakt i de fall då sådan slutsats inte är uppenbar. Jag håller med om att detta tycks vara den logiska konsekvensen av användningen av denna formulering. Mot denna bakgrund skulle det vara något inkonsekvent att göra gällande att registrering ska vägras när endast en del av det föreslagna initiativet uppenbart faller utanför kommissionens befogenheter, samtidigt som det kan falla inom dess behörighetsområden i andra (möjligen de flesta) avseenden.

75. För det andra stöds en tolkning av artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 enligt vilken en delvis registrering är möjlig av ett beaktande av (det inre) sammanhanget i fråga, och närmare bestämt av kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning i båda ändarna av hela processen.

76. I detta avseende klargörs i bestämmelserna i förordning nr 211/2011 avseende det slutliga steget, där kommissionen tar ställning i sak till medborgarinitiativet i fråga, att kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning är mycket stort i detta skede. I artikel 10.1 c i förordning nr 211/2011 föreskrevs närmare bestämt att kommissionen i ett meddelande ska redogöra för sina ”juridiska och politiska slutsatser beträffande medborgarinitiativet, eventuella åtgärder som den avser att vidta och, i förekommande fall, skälen för att vidta eller inte vidta dessa åtgärder”. EU-domstolen har bekräftat att den omständigheten att ett medborgarinitiativ har varit framgångsrikt vad gäller registrering och insamling av det stöd som krävs följaktligen ändå inte är någon garanti för att kommissionen kommer att vidta några efterföljande åtgärder, eftersom införandet av systemet med europeiska medborgarinitiativ genom Lissabonfördraget inte påverkade kommissionens så gott som exklusiva rätt att ta initiativ till lagstiftning.

77. Domstolen har bekräftat att detta stora utrymme för skönsmässig bedömning skiljer sig i grunden från det utrymme som kommissionen har i registreringsskedet och som är begränsat, vilket innebär att kommissionen måste registrera varje föreslaget medborgarinitiativ som uppfyller de föreskrivna villkoren för registrering.

78. Efter att ha tagit detta begränsade utrymme för skönsmässig bedömning under övervägande har domstolen funnit att det omtvistade villkoret för registrering i förevarande mål inte kan tolkas på ett sätt som i huvudsak medför att organisatörerna åläggs en orimlig börda. Domstolen underkände närmare bestämt tribunalens synsätt i den överklagade domen i det målet, enligt vilket detta villkor för registrering betraktades som en fråga om bedömning av de faktiska omständigheterna och bevisningen som skulle åberopas av organisatörerna. I motsats till detta ansåg domstolen att registreringsvillkoret i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 ska begränsas till ”[en kontroll av] huruvida de åtgärder som anges i sammanfattningen i objektiv bemärkelse kan vidtas med stöd av fördragen”.

79. Jag anser att kommissionens begränsade utrymme för skönsmässig bedömning i registreringsskedet också ska förhindra att liknande hinder ställs upp för organisatörerna av medborgarinitiativet i den situation som är aktuell i förevarande mål. Detta skulle inträffa om de var skyldiga att strikt följa avgränsningen av kommissionens befogenheter, vilket skulle medföra att även den minsta felaktighet vad gäller befogenheternas omfattning skulle leda till att medborgarinitiativet som sådant skulle diskvalificeras.

80. För det tredje har detta sista övervägande samband med de mål som eftersträvas med förordning nr 211/2011, och detta ger enligt min uppfattning i hög grad stöd för tolkningen att artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 tillåter en delvis registrering.

81. Dessa mål uttrycks i skälen 1 och 2 i denna förordning och innebär ”bland annat … att medborgarna ska uppmuntras att delta och att [Europeiska] unionen ska göras lättillgängligare”. I skäl 2 krävs närmare bestämt att förfarandena och villkoren i fråga ska vara ”tydliga, enkla, användarvänliga och stå i proportion till medborgarinitiativets karaktär”.

82. Dessa mål måste naturligtvis också styra det omtvistade registreringsvillkoret, vilket EU-domstolen förklarade och tribunalen i huvudsak erinrade om i punkt 116 i den överklagade domen.

83. Mot denna bakgrund konstaterar jag först och främst att det europeiska medborgarinitiativet har utformats som ett instrument för deltagandedemokrati som är tillgängligt för unionsmedborgare som vill stödja antagandet av en rättsakt avseende frågor som omfattas av kommissionens relevanta behörighet.

84. I detta sammanhang får, vilket tribunalen i huvudsak påpekade i punkt 116 i den överklagade domen, beslutet att möjliggöra en allmän tillgång till det politiska förfarandet för fastställandet av dagordningen det nödvändiga resultatet att de texter som läggs fram för kommissionen för registrering inte nödvändigtvis har avfattats av personer som har ingående kännedom om unionsrättens invecklade beskaffenhet, om omfattningen av unionens befogenheter i allmänhet och om gränserna för kommissionens befogenhet att lägga fram en unionsrättsakt i synnerhet.

85. När jag tar i betraktande de mål som beskrivs i punkt 81 ovan och själva syftet med det europeiska medborgarinitiativet, nämligen att knyta unionens institutioner till unionsmedborgarna, anser jag att om det registreringsvillkor som anges i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 tillämpades alltför strikt skulle mekanismen förlora sin verkan, eftersom det skulle medföra att många medborgarinitiativ underkändes i det första steget på vägen.

86. Om det insisterades på att kommissionen enligt förordning nr 211/2011 endast fick registrera medborgarinitiativ vars innehåll helt och hållet föll inom kommissionens befogenheter att framlägga ett förslag till rättsakt, och att kommissionen var tvungen att avvisa ett medborgarinitiativ som innehöll delar som inte omfattades av dess behörighet, skulle detta med andra ord leda till en överdriven formalism och oproportionerliga resultat.

87. Det skulle till exempel innebära att ett medborgarinitiativ som innehöll både tillåtliga och otillåtliga delar nödvändigtvis skulle avvisas, medan resultatet skulle bli ett annat för de tillåtliga delarna av ett sådant initiativ, om samma ämne helt enkelt lades fram formellt som två separata initiativ, nämligen ett vars ämne skulle vara ”helt uteslutet” och ett vars ämne skulle vara ”helt godtagbart”. På samma sätt skulle förekomsten av en smärre otillåtlig del i ett medborgarinitiativ som i övrigt var tillåtligt fortfarande medföra att medborgarinitiativet avvisades i dess helhet. Resultatet skulle dessutom bli detsamma även om det ”diskvalificerande felet” fanns i den kompletterande informationen, vilken emellertid är helt frivillig enligt bilaga II till förordning nr 211/2011.

88. Det framgår att det var just en sådan hög andel avslag som gav inspiration till den praxis med delvis registrering som kommissionen har utvecklat (och som jag har hänvisat till ovan), där den har frångått sin ursprungliga ståndpunkt enligt vilken ett sådant tillvägagångssätt var oförenligt med bestämmelserna i förordning nr 211/2011. I detta sammanhang tycks kommissionen ha reagerat på de svårigheter som organisatörerna av medborgarinitiativ ställs inför när de ska lägga fram medborgarinitiativ vars ämne uppfyller det särskilda registreringsvillkoret i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011.

89. Det är enligt min uppfattning uppenbart att en delvis registrering således är förenlig med de mål som eftersträvas med det europeiska medborgarinitiativet genom att det främjar medborgarnas demokratiska deltagande, eftersom det medför att ett större antal initiativ går vidare till de efterföljande stegen i förfarandet. Det är också med dessa mål i åtanke som kommissionens praxis med delvis registrering tycks ha kodifierats i nuvarande förordning 2019/788.

90. Om målet att sörja för en bred tillgång till medborgarinitiativ ska främjas, är samtidigt detta tillvägagångssätt kanske det enda sättet att tackla problemet med otillåtliga delar (i ett i övrigt tillåtligt medborgarinitiativ) genom att det förhindrar orealistiska förväntningar från potentiella undertecknares sida och säkerställer att principen om tilldelade befogenheter beaktas från början av förfarandet.

91. Långt ifrån att detta tillvägagångssätt, som kommissionen tillämpat, strider mot principen om tilldelade befogenheter, vilket Rumänien tycks ha gjort gällande, är det således helt förenligt med denna princip, eftersom det leder till att ett medborgarinitiativ registreras endast i den mån det inte uppenbart faller utanför kommissionens befogenhet att lägga fram ett förslag till rättsakt.

92. I detta avseende informeras potentiella undertecknare om registreringen av initiativet och om att stödförklaringar samlas in endast avseende registreringens mer begränsade omfattning. Sammanfattningsvis tycks beslutet att göra en delvis registrering av ett (alltför omfattande) initiativ vara ett effektivt sätt för kommissionen att uppnå målet att säkerställa en enkel tillgång till det europeiska medborgarinitiativet samtidigt som det säkerställer att stöd inte samlas in och att diskussioner inte inleds bland unionsmedborgarna om frågor där kommissionen inte har någon befogenhet att agera.

93. Jag vill i detta sammanhang tillägga att det angripna beslutet utgör en reaktion på domstolens dom Izsák och Dabis/kommissionen, av vilken i huvudsak följer, och såsom jag har påpekat ovan, att kommissionens ursprungliga vägran att registrera det omtvistade medborgarinitiativet berodde på en felaktig tolkning av de bestämmelser i fördraget rörande unionens sammanhållningspolitik till vilka hänvisades som en möjlig grund för den/de rättsakt(er) som kommissionen uppmanades att lägga fram.

94. Medan kommissionens ursprungliga ståndpunkt var att förteckningen i artikel 174 FEUF över nackdelar som kräver särskild uppmärksamhet var uttömmande förklarade EU-domstolen, i ovannämnda dom, att förteckningen i själva verket var vägledande. Jag har förstått att det var mot denna bakgrund som kommissionen beslutade att registrera det omtvistade medborgarinitiativet samtidigt som den också ansåg att det var uppenbart att vissa av de delar som lämnades in föll utanför dess befogenhet att lägga fram ett förslag till rättsakt. Kommissionens beslut att för registreringen av det omtvistade initiativet ställa som villkor att ”initiativet syftar till att kommissionen ska lägga fram förslag till rättsakter om fastställande av strukturfondernas uppgifter, huvudmål och organisation … förutsatt att de åtgärder som ska finansieras leder till att unionens ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållning stärks” klargjorde följaktligen för de potentiella undertecknarna av initiativet vad som kunde vara det möjliga ämnet för kommissionens åtgärd. På så sätt, och såsom jag har påpekat ovan, avsåg kommissionen att säkerställa att unionsmedborgarna gavs tillfälle att stödja initiativet och, om nödvändigt stöd fanns, utlösa den politiska diskussionen av ovannämnda ämne. Såsom jag också har påpekat ovan tycks kommissionen samtidigt, genom att begränsa initiativet på detta sätt, ha velat undvika en situation där, såvitt gäller det föreslagna initiativet i fråga, stöd begärs och förväntningar skapas på grund av felaktiga premisser vad gäller de befogenheter som Europeiska unionen, och närmare bestämt kommissionen, har tilldelats.

95. Mot bakgrund av dessa överväganden anser jag att tribunalen gjorde en korrekt tolkning av artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 när den i punkt 116 i den överklagade domen förklarade att kommissionen kunde registrera det omtvistade medborgarinitiativet på grundval av en specifik uppfattning om medborgarinitiativets möjliga omfattning.

VI. Förslag till avgörande

96. Utan att det påverkar vare sig innehållet i resten av den enda överklagandegrund som Rumänien har åberopat eller fastställandet av rättegångskostnaderna föreslår jag att domstolen ska ogilla den enda överklagandegrundens andra delgrund för överklagande i mål C‑54/22.

1 Originalspråk: engelska.

2 Det vill säga om man ser till antalet. Av Europeiska kommissionens webbplats för medborgarinitiativ framgår det att sedan år 2012, då instrumentet trädde i kraft, har nio initiativ nått det stadium som har gjort det möjligt för kommissionen att ta ställning till resultatet. Se https://europa.eu/citizens-initiative/find-initiative/eci-lifecycle-statistics_sv.

3 Dom av den 19 december 2019, Puppinck m.fl./kommissionen ( C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punkt 70, nedan kallad domen Puppinck).

4 EUT L 65, 2011, s. 1. Denna förordning ersattes av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/788 av den 17 april 2019 om det europeiska medborgarinitiativet (EUT L 130, 2019, s. 55) (nedan kallad förordning 2019/788). Enligt artikel 28 i sistnämnda förordning är dock den förordningen i princip tillämplig från och med den 1 januari 2020, medan det omtvistade medborgarinitiativet registrerades den 30 april 2019.

5 Vilka införde medborgarinitiativet som sådant och utgör den rättsliga grunden för förordning nr 211/2011.

6 Se skäl 1 i kommissionens beslut (EU) 2019/721 av den 30 april 2019 om det föreslagna medborgarinitiativet ”En sammanhållningspolitik för att främja lika möjligheter för regioner och de regionala kulturernas hållbarhet” (EUT L 122, 2019, s. 55) (nedan kallat det angripna beslutet). Se även dom av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen ( C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punkt 9, nedan kallad domstolens dom Izsák och Dabis/kommissionen).

7 Skäl 2 i det angripna beslutet. Se även tribunalens dom av den 10 maj 2016, Izsák och Dabis/kommissionen ( T‑529/13, EU:T:2016:282, punkt 3, nedan kallad tribunalens dom Izsák och Dabis/kommissionen).

8 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1059/2003 av den 26 maj 2003 om inrättande av en gemensam nomenklatur för statistiska territoriella enheter (NUTS) (EUT L 154, 2003, s. 1). Såsom framgår av artikel 1 i denna förordning är syftet med denna förordning att inrätta en gemensam statistisk nomenklatur för territoriella enheter, kallad NUTS, för att möjliggöra insamling, sammanställning och spridning av harmoniserad regional statistik inom Europeiska unionen.

9 Domstolens dom Izsák och Dabis/kommissionen, punkterna 11 och 56. Se, för en mer utförlig beskrivning av dessa kompletterande uppgifter, tribunalens dom Izsák och Dabis/kommissionen, punkterna 3 och 5–8. Fullständiga uppgifter om innehållet i de obligatoriska och i den kompletterande informationen finns på https://europa.eu/citizens-initiative/initiatives/details/2019/000007_sv.

10 Beslut C(2013) 4975 final. Skälen för att vägra registrering anges i punkt 12 i domstolens dom Izsák och Dabis/kommissionen. Se även tribunalens dom Izsák och Dabis/kommissionen, punkt 9.

11 Tribunalens dom Izsák och Dabis/kommissionen, till vilken hänvisas i fotnot 7 ovan.

12 Domstolens dom Izsák och Dabis/kommissionen, till vilken hänvisas i fotnot 6 ovan.

13 Såsom följer av punkt 64 i tribunalens dom Izsák och Dabis/kommissionen, angavs i det ursprungliga beslutet om ”avslag” att den uppräkning av nackdelar som kan påverka olika regioner och som kan vara föremål för unionens sammanhållningspolitik, vilken anges i artikel 174 FEUF tredje stycket, är uttömmande (och inbegriper, såsom jag har förstått det, inte de specifika särdragen hos de ”minoritetsregioner” som organisatörerna av det omtvistade medborgarinitiativet har fastställt som upphovet till de problem som ska åtgärdas). I motsats till detta förklarade EU-domstolen att uppräkningen inte var uttömmande utan exemplifierande. Domstolens dom Izsák och Dabis/kommissionen, punkt 69.

14 Det angripna beslutet till vilket hänvisas i fotnot 6 ovan.

15 Min kursivering.

16 Dom av den 10 november 2021, Rumänien/kommissionen ( T‑495/19, EU:T:2021:781).

17 Jag vill erinra om att följande anges i artikel 5.2 FEU: ”Enligt principen om tilldelade befogenheter ska unionen endast handla inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat den i fördragen för att nå de mål som fastställs där. Varje befogenhet som inte har tilldelats unionen i fördragen ska tillhöra medlemsstaterna.”

18 Se, till exempel, Dougan, M., ”What are we to make of the citizens’ initiative?”, Common Market Law Review, volym 48, utgåva 6, 2011, s. 1839.

19 Artiklarna 2.1 och 7.1 i förordning nr 211/2011 och artikel 3.1 a i förordning 2019/788.

20 Se, för ett liknande resonemang, artikel 10.1 c i förordning nr 211/2011 och artikel 15.2 i förordning 2019/788. Se också domen Puppinck, punkt 70. Se, för ett exempel på kommissionens meddelande om kommissionens politiska och rättsliga slutsatser, Meddelande från kommissionen om medborgarinitiativet ”Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe”, COM(2021) 171 final, punkt 3, s. 18–21.

21 Artikel 6.3 c i förordning 2019/788. Min kursivering.

22 Artikel 6.4 i förordning 2019/788.

23 Jag erinrar om att det aktuella medborgarinitiativet registrerades den 30 april 2019, medan förordning 2019/788, såvitt här är relevant, ska tillämpas från och med den 1 januari 2020, enligt artikel 28 i förordningen.

24 Artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011.

25 Kommissionens beslut (EU) 2017/599 av den 22 mars 2017 om det föreslagna medborgarinitiativet med rubriken ”EU Citizenship for Europeans: United in Diversity in Spite of jus soli and jus sanguinis” (EUT L 81, 2017, s. 18), kommissionens beslut (EU) 2017/652 av den 29 mars 2017 om det föreslagna medborgarinitiativet med rubriken ”Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe” (EUT L 92, 2017, s. 100), kommissionens beslut (EU) 2017/877 av den 16 maj 2017 om det föreslagna medborgarinitiativet ”Let us reduce the wage and economic differences that tear the EU apart!” (EUT L 134, 2017, s. 38), kommissionens beslut (EU) 2017/1002 av den 7 juni 2017 om det föreslagna medborgarinitiativet med rubriken ”Stop extremism” (EUT L 152, 2017, s. 1), kommissionens beslut (EU) 2017/1254 av den 4 juli 2017 om det föreslagna medborgarinitiativet med rubriken ”Stop TTIP” (EUT L 179, 2017, s. 16), kommissionens beslut (EU) 2018/1222 av den 5 september 2018 om det föreslagna medborgarinitiativet med rubriken ”End the Cage Age” (EUT L 227, 2018, s. 7), kommissionens beslut (EU) 2018/1471 av den 19 september 2018 om det föreslagna medborgarinitiativet med rubriken ”STOP FRAUD and abuse of EU FUNDS – by better control of decisions, implementation and penalties” (EUT L 246, 2018, s. 46), kommissionens beslut (EU) 2019/435 av den 12 mars 2019 om det föreslagna medborgarinitiativet med rubriken ”Housing for All” (EUT L 75, 2019, s. 105) samt kommissionens beslut (EU) 2019/569 av den 3 april 2019 om det föreslagna medborgarinitiativet med rubriken ”Respekt för rättsstatsprincipen inom Europeiska unionen” (EUT L 99, 2019, s. 39).

26 Förordning nr 211/2011 fortsatte att gälla mellan den 1 april 2012 och den 31 december 2019. På kommissionens webbplats för europeiska medborgarinitiativ räknas 70 registreringar som gjorts under denna period upp.

27 Undantaget gäller kommissionens beslut (EU) 2017/877 av den 16 maj 2017 om det föreslagna medborgarinitiativet ”Let us reduce the wage and economic differences that tear the EU apart!” (EUT L 134, 2017, s. 38) i vilket en något annorlunda formulering används.

28 Under de första åren då medborgarinitiativet var i funktion var innehållet i registreringsbesluten inte indelat i bestämmelser utan besluten hade formen av ett brev till organisatörerna i fråga.

29 Se https://europa.eu/citizens-initiative/initiatives/details/2017/000004_sv. Det initiativet är ett av de nio medborgarinitiativ som kommissionen har tagit ställning till resultatet. Se ovan, fotnoterna 2 och 20.

30 Beslut C(2013) 5969 final av den 13 september 2013.

31 Dom av den 3 februari 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/kommissionen ( T‑646/13, EU:T:2017:59, punkterna 27, 28 och 34).

32 Kommissionens beslut (EU) 2017/652 av den 29 mars 2017 om det föreslagna medborgarinitiativet med rubriken ”Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe” (EUT L 92, 2017, s. 100).

33 Dom av den 24 september 2019, Rumänien/kommissionen ( T‑391/17, EU:T:2019:672, punkt 58).

34 Dom av den 20 januari 2022, Rumänien/kommissionen ( C‑899/19 P, EU:C:2022:41.

35 Jag vill påpeka att tribunalen i domen av den 3 februari 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/kommissionen ( T‑646/13, EU:T:2017:59), i huvudsak konstaterade i punkt 29 att bristerna i fråga om kommissionens skyldighet att ange skäl gällde ”även om det presumeras att kommissionens ståndpunkt i sak är välgrundad – enligt vilken ett förslag till europeiskt medborgarinitiativ, oavsett innehåll, inte får registreras om denna institution anser att det i vissa delar inte kan tas upp till sakprövning …”.

36 Punkt 115 i den överklagade domen.

37 Med särskild hänvisning till domstolens dom Izsák och Dabis/kommissionen, till vilken hänvisas i fotnot 6 och i punkt 17 ovan.

38 Tribunalen avslutade denna punkt med att förklara att ”Rumäniens påstående att det finns ett ’förbehåll’ i kommissionens bedömning som indikerar att kommissionen ställt sig tvivlande och frågande … inte är styrkt och dessutom verkningslöst, eftersom sådana tvivel och frågetecken såsom påpekas ovan inte ska hindra kommissionen från att registrera det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ.” Jag vill påpeka att detta uttalande avser Rumäniens argument inom ramen för den första delen av den enda överklagandegrunden och som sådant inte tas upp av Rumänien i samband med den andra delgrunden.

39 Även om Rumänien inte har utvecklat detta argument har jag uppfattat det som att det hänvisas till det som Rumänien hade betonat i det förfarande som ledde till den överklagade domen, nämligen att det i det omtvistade medborgarinitiativet hade föreslagits en omarbetning av det i förordning 1059/2003 föreskrivna statistiska systemet (till vilket hänvisas ovan i fotnot 8) genom vilket hänsyn skulle ta till ett etniskt, religiöst, språkligt och kulturellt kriterium. Den överklagade domen, punkt 97.

40 Dom av den 12 september 2017, Anagnostakis/kommissionen ( C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punkt 35). Se, för ett liknande resonemang, domstolens dom Izsák och Dabis/kommissionen, punkt 54. Se även skäl 10 i förordning nr 211/2011, i vilken i sista meningen föreskrivs att ”kommissionen bör sköta registreringen i enlighet med de allmänna principerna för god förvaltningssed”. Se, i detta avseende, förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i målet Izsák och Dabis/kommissionen ( C‑420/16 P, EU:C:2018:816, punkt 18 och där angiven rättspraxis).

41 Min kursivering.

42 Jämför också beskrivningen av dessa kompletterande uppgifter i domstolens dom Izsák och Dabis/kommissionen, punkt 11, och med beskrivningen i tribunalens dom Izsák och Dabis/kommissionen, punkterna 5–8.

43 Se punkt 48 ovan.

44 Dom av den 3 februari 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/kommissionen ( T‑646/13, EU:T:2017:59, punkt 29).

45 Jag vill erinra om att enligt fast rättspraxis ”ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i”. Se exempelvis, nyligen, dom av den 13 juli 2023, Mensing ( C‑180/22, EU:C:2023:565, punkt 22 och där angiven rättspraxis).

46 Dougan, M., ”What are we to make of the citizens’ initiative?”, Common Market Law Review, volym 48, utgåva 6, 2011, s. 1840. Se även, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i målet Izsák och Dabis/kommissionen ( C‑420/16 P, EU:C:2018:816, punkt 36).

47 Förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i målet Iszak och Dabis/kommissionen ( C‑420/16 P, EU:C:2018:816, punkterna 38 och 57).

48 Se även artikel 15.2 i förordning 2019/788. Se även punkterna 101–105 i den överklagade domen.

49 Domen Puppinck, punkt 70, som citeras i punkt 1 i förevarande förslag till avgörande, samt punkterna 57–65 och där angiven rättspraxis. Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Bobek i målet Puppinck m.fl./kommissionen ( C‑418/18 P, EU:C:2019:640, punkterna 34–42).

50 Se domstolens formulering i domen av den 20 januari 2022, Rumänien/kommissionen ( C-899/19 P, EU:C:2022:41, punkt 71).

51 Se domstolens dom Izsák och Dabis/kommissionen, punkterna 57–60. Domstolen underkände närmare bestämt tribunalens slutsats att organisatörerna av det omtvistade medborgarförslaget inte hade ”styrkt att … genomförande[t] av unionens sammanhållningspolitik hotar de nationella minoritetsregionernas specifika särdrag” och inte hade styrkt ”att de nationella minoritetsregionernas specifika etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdrag skulle kunna betraktas som allvarliga och permanenta demografiska nackdelar i den mening som avses i artikel 174 tredje stycket FEUF”.

52 Se domstolens dom Izsák och Dabis/kommissionen, punkt 62.

53 Domstolens dom Izsák och Dabis/kommissionen, punkt 53 och där angiven rättspraxis).

54 Min kursivering.

55 Se även Grönbok om ett europeiskt medborgarinitiativ, KOM(2009) 622 slutlig, s. 3.

56 Se, för ett liknande resonemang, Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av förordning (EU) nr 211/2011 om medborgarinitiativet, COM(2018) 157 final, s. 2. Även när kommissionen diskuterade de aspekter som behövde förbättras konstaterade den i det förslag som har lett till förordning 2019/788 att den ”[hade] vidtagit … en rad icke lagstiftningsmässiga åtgärder för att underlätta organisatörernas och medborgarnas användning av det europeiska medborgarinitiativet … inbegripet möjligheten att delvis registrera initiativ”. Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om det europeiska medborgarinitiativet, COM(2017) 482 final, s. 3, se även s. 10.

57 Dom av den 24 september 2019, Rumänien/kommissionen ( T‑391/17, EU:T:2019:672, punkt 90, jämförd med dom av den 3 februari 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/kommissionen ( T‑646/13, EU:T:2017:59, punkterna 14, 21, 28 och 29).

58 I skäl 19 i förordning 2019/788 anges att ”det [är] lämpligt att registrera ett initiativ delvis i de fall då endast en del eller delar av initiativet uppfyller kraven för registrering …” för att ”säkerställa att så många initiativ som möjligt registreras”.

59 Det är riktigt att en delvis registrering inte gick hand i hand med en efterföljande omarbetning av den framlagda texten när den tidigare praxisen tillämpades, men denna brist tycks nu ha åtgärdats i artikel 6.5 i förordning 2019/788. Se även, för ett liknande resonemang, Athanasiadou, N., ”The European Citizens’ Initiative: Lost in Admissibility?” Maastricht Journal of European and Comparative Law, volym 26, nr 2, 2019, s. 269.

60 Se även punkterna 117, 125 och 129 i den överklagade domen.

61 Såsom anges i artikel 1.2 i det angripna beslutet, se punkt 19 ovan.

62 Enligt informationen på kommissionens webbplats för europeiska medborgarinitiativ har insamlandet av det stöd som krävs avslutats, och kontroll av underskrifterna pågår. Se https://europa.eu/citizens-initiative/initiatives/details/2019/000007_sv.