Förslag till avgörande av generaladvokat Emiliou – Mål C‑47/23 Kommissionen/Tyskland (Försämring av slåtterängar)

I. Inledning

1. De flesta av de skyldigheter som medlemsstaterna är ålagda enligt livsmiljödirektivet, som tillsamman med direktiv 2009/147/EG (nedan kallat fågeldirektivet) utgör hörnstenen i unionens politik för biologisk mångfald, avser skyddet eller bevarandet av särskilda områden. När en medlemsstat underlåter att fullgöra dessa skyldigheter med avseende på ett enstaka område kan Europeiska kommissionen anse att denna underlåtenhet är tillräcklig för att väcka talan vid domstolen enligt artikel 258 FEUF. När samma underlåtenhet kan noteras med avseende på flera områden, i stället för ett enstaka område, kan kommissionen emellertid anse att det är alltför betungande (eller till och med omöjligt) att inleda parallella förfaranden för varje fall av underlåtenhet. Den kan i stället dra slutsatsen att dessa konkreta situationer är illustrativa för en utbredd politik eller praxis som den berörda medlemsstaten tillämpar och som i sig strider mot unionsrätten. Den kan då väcka en enda talan vid domstolen och göra gällande en systematisk och varaktig överträdelse av unionsrätten.

2. I förevarande mål har kommissionen hävdat att Förbundsrepubliken Tyskland ”generellt och strukturellt” har underlåtit att i ett stort antal områden inom sitt territorium förebygga en försämring av två livsmiljötyper: livsmiljötyp 6510 (slåtterängar i låglandet) och livsmiljötyp 6520 (höglänta slåtterängar), vilkas skydd livsmiljödirektivet syftar till att säkerställa. Den har vidare hävdat att denna medlemsstat även ”generellt och strukturellt” har underlåtit att regelbundet uppdatera uppgifterna om områden med dessa livsmiljötyper.

3. Jag tolkar det så att kommissionen, genom att vid domstolen använda formuleringen ”generellt och strukturellt”, har gjort gällande att Förbundsrepubliken Tyskland har gjort sig skyldig till en systematisk och varaktig överträdelse av två viktiga bestämmelser i det direktivet.

4. Det är mot denna bakgrund som förevarande mål ger domstolen tillfälle att närmare pröva, för det första, frågan om huruvida bevisning avseende områden som kommissionen har lagt fram för första gången vid domstolen, men som inte diskuterades under det administrativa förfarandet, är tillåtlig och, för det andra, vilka rättsliga kriterier som ska vägleda domstolens bedömning av huruvida kommissionen har uppfyllt sin bevisbörda och faktiskt har bevisat att en systematisk och varaktig överträdelse föreligger.

5. I enlighet med domstolens begäran kommer jag att begränsa min bedömning till dessa båda frågor.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

6. I artikel 2.2 i livsmiljödirektivet anges att ”[å]tgärder som vidtas i enlighet med detta direktiv skall syfta till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse”.

7. I artikel 4.1 i direktivet föreskrivs följande:

”På grundval av de kriterier som anges i bilaga 3 (etapp 1) och relevant vetenskaplig information skall varje medlemsstat föreslå en lista över områden och ange vilka livsmiljötyper i bilaga 1 och vilka på dess territorium inhemska arter i bilaga 2 som finns inom dessa områden. … Medlemsstaterna skall då detta är lämpligt föreslå att listan anpassas mot bakgrund av resultaten av den övervakning som avses i artikel 11.

Listan skall tillsammans med upplysningar om varje område överlämnas till kommissionen inom tre år efter anmälan av detta direktiv. Upplysningarna skall omfatta en karta över området, dess namn, läge och avgränsning samt de uppgifter som framkommit genom tillämpning av de kriterier som anges i bilaga 3 (etapp 1), och de skall lämnas på ett formulär som utarbetats av kommissionen i enlighet med det förfarande som fastställs i artikel 21.”

8. I artikel 6.2 i livsmiljödirektivet föreskrivs följande:

”Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.”

B. Tysk rätt

9. Den relevanta nationella lagstiftningen utgörs av Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz) (Lag om naturskydd och landskapsvård) av den 29 juli 2009 (BGBl. 2009 I, s. 2542) (nedan kallad den federala naturskyddslagen).

10. I 30 § i denna lag föreskrivs följande:

”…

2) Åtgärder som kan resultera i förstörelse eller en betydande försämring av följande livsmiljöer är förbjudna:

…

7. Slåtterängar i låglandet och höglänta slåtterängar i den mening som avses i bilaga 1 till [livsmiljödirektivet] …

3) På begäran kan undantag beviljas från de förbud som fastställs i 30 § 2, förutsatt att det kan kompenseras för försämringarna.”

11. I 33 § 1 i den federala naturskyddslagen föreskrivs följande:

”Alla förändringar och störningar som kan leda till en betydande försämring av ett Natura 2000-område i delar som är väsentliga för bevarandemålen eller skyddets ändamål ska vara förbjudna. Den behöriga myndigheten för naturskydd och landskapsvård får, på de villkor som anges i 34 § 3–5, medge undantag från förbudet i första meningen …”

12. I 34 § i denna lag föreskrivs följande:

”1). Innan ett projekt godkänns eller genomförs ska en bedömning göras av dess förenlighet med bevarandemålen för ett Natura 2000-område, om de enskilt eller tillsammans med andra projekt eller planer sannolikt kommer att ha en betydande inverkan på området och inte direkt tjänar områdets förvaltning. …

2). Om det framgår av denna bedömning att projektet kan medföra en betydande inverkan på detta område i delar som är väsentliga för bevarandemålen eller skyddets ändamål ska projektet inte tillåtas.

3). Med undantag från punkt 2 får ett sådant projekt endast godkännas eller genomföras

1. om det är nödvändigt av tvingande hänsyn till allmänintresset, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, och

2. om det inte finns något annat rimligt alternativ som gör det möjligt att uppnå det resultat som eftersträvas med projektet på en annan plats genom att inte orsaka någon skada eller endast skador av mindre betydelse.

…”

III. Det administrativa förfarandet

13. Den 7 maj 2018 sände kommissionen en begäran om upplysningar till Förbundsrepubliken Tyskland, eftersom den hade noterat en försämring av de geografiska områdena med livsmiljötyperna 6510 (slåtterängar i låglandet) och 6520 (höglänta slåtterängar) på det tyska territoriet.

14. Mot bakgrund av Förbundsrepubliken Tysklands svar av den 12 oktober 2018 ansåg kommissionen att denna medlemsstat hade åsidosatt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet genom att systematiskt underlåta att vidta lämpliga åtgärder för att förhindra en försämring av livsmiljötyperna 6510 och 6520 i angivna geografiska områden. Den 26 juli 2019 sände kommissionen en skrivelse med en formell underrättelse till Förbundsrepubliken Tyskland.

15. I denna skrivelse påpekade kommissionen att arealen hade minskat för ett stort antal områden med livsmiljötyperna 6510 och 6520 i Tyskland. Den påpekade också att inga bindande rättsliga åtgärder hade vidtagits för att säkerställa en lämplig övervakning av dessa områden eller skydda dem mot övergödning och för tidig slåtter.

16. Den hävdade också att Förbundsrepubliken Tyskland systematiskt hade åsidosatt artikel 4.1 andra stycket i livsmiljödirektivet, eftersom den konsekvent hade underlåtit att uppdatera de standardiserade datablanketter som ska lämnas till kommissionen i enlighet med kommissionens genomförandebeslut av den 11 juli 2011 om ett formulär för upplysningar om Natura 2000-områden (nedan kallat 2011 års genomförandebeslut).

17. Den 26 november 2019 svarade Förbundsrepubliken Tyskland på kommissionens formella underrättelse och nekade till påståendena i den.

18. Den 30 oktober 2020 sände kommissionen ett motiverat yttrande till Förbundsrepubliken Tyskland, i vilket den upprepade sina anmärkningar.

19. I sitt svar av den 30 december 2020 angav Förbundsrepubliken Tyskland att kommissionens anmärkningar var ogrundade.

20. Den 31 januari 2023 beslutade kommissionen att inleda ett överträdelseförfarande mot Förbundsrepubliken Tyskland vid domstolen i enlighet med artikel 258 andra stycket FEUF.

IV. Förfarandet vid domstolen

21. I sin ansökan, som ingavs den 31 januari 2023, har kommissionen yrkat att domstolen ska fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artiklarna 6.2 och 4.1 andra stycket i livsmiljödirektivet med avseende på livsmiljötyperna 6510 (slåtterängar i låglandet) och 6520 (höglänta slåtterängar), eftersom den generellt och strukturellt har underlåtit att vidta lämpliga åtgärder för att förhindra en försämring av dessa livsmiljötyper i de utsedda geografiska områden där de finns, och lämna in regelbundet uppdaterade uppgifter om dessa områden till kommissionen, samt förplikta Förbundsrepubliken Tyskland att betala rättegångskostnaderna.

22. Efter att i vederbörlig ordning ha delgetts den ansökan genom vilken talan väckts ingav Förbundsrepubliken Tyskland sitt svaromål den 17 april 2023. Den har yrkat att domstolen ska ogilla talan i dess helhet, och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

23. Domstolen uppmanade parterna i förevarande mål att inkomma med en andra omgång skriftliga yttranden. Repliken och dupliken ingavs den 30 maj 2023 respektive den 10 juli 2023.

24. Båda parterna företräddes vid förhandlingen den 6 mars 2024.

V. Bedömning

25. Syftet med livsmiljödirektivet är ”att främja att den biologiska mångfalden bibehålls” genom att säkerställa att medlemsstaterna bidrar till bildandet av Natura 2000 (det unionsomfattande nätet av naturskyddsområden) i en utsträckning som står i proportion till omfattningen på deras respektive territorium av de livsmiljötyper som anges i bilaga 1 till livsmiljödirektivet och habitaten för de arter som anges i bilaga 2 till samma direktiv. Varje medlemsstat ska därför i enlighet med artikel 4 i direktivet och genom det förfarande som där anges utse de områden där dessa livsmiljöer och arter finns som särskilda bevarandeområden.

26. Medlemsstaterna ska vidta tre kategorier av åtgärder avseende dessa områden, nämligen bevarandeåtgärder, förebyggande åtgärder och kompensationsåtgärder, i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 6.1, 6.2 respektive 6.4 i direktivet. Förevarande mål avser den andra kategorin av åtgärder, det vill säga förebyggande åtgärder (artikel 6.2 i livsmiljödirektivet).

27. Livsmiljötyperna 6510 (slåtterängar i låglandet) och 6520 (höglänta slåtterängar), som avses i förevarande mål, är två av livsmiljötyperna i bilaga 1 till livsmiljödirektivet som kan finnas i särskilda bevarandeområden. Båda beskrivs som artrika slåtterängar, som kan skadas av intensiva bruksmetoder (såsom för tidig slåtter eller övergödning).

28. Av domstolens praxis avseende artikel 6.2 i livsmiljödirektivet framgår att medlemsstaterna inte endast ska avstå från att vidta åtgärder som kan ha en negativ ekologisk inverkan på särskilda bevarandeområden (negativ skyldighet), utan också ska vidta lämpliga åtgärder för att förebygga skador på livsmiljöerna, såväl naturliga som sådana som orsakas av människan, eller att de arter för vilka dessa områden har utsetts drabbas av betydande störningar (positiv skyldighet). Det huvudsakliga syftet med denna bestämmelse är med andra ord att förebygga all framtida skada för dessa livsmiljöer eller arter i särskilda bevarandeområden. Det specificeras emellertid inte vilka skyddsåtgärder som ska vidtas i detta avseende.

29. Domstolen har nämligen redan klargjort att användandet av formuleringen lämpliga åtgärder i artikel 6.2 i livsmiljödirektivet innebär att medlemsstaterna har ett utrymme för eget skön vid tillämpningen av denna bestämmelse. Domstolen har betonat att medlemsstaterna genom denna bestämmelse i livsmiljödirektivet åläggs en skyldighet att nå resultat, vilket motsvarar det mål som eftersträvas inom ramen för unionens miljöpolitik, i enlighet med artikel 191.1 FEUF, att bevara, skydda och förbättra miljön, samt med principen i artikel 191.2 FEUF att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan.

30. Efter dessa inledande anmärkningar ska det erinras om att som jag förklarade i inledningen ovan har kommissionen genom sin första anmärkning hävdat att i den mån som Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att vida åtgärder för att inom sitt territorium förebygga en försämring av ett stort antal områden med livsmiljötyperna 6510 och 6520 (genom att underlåta att vidta förebyggande åtgärder), har den generellt och strukturellt åsidosatt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet. Genom sin andra anmärkning har kommissionen gjort gällande att medlemsstaterna enligt artikel 4.1 i direktivet är skyldiga att regelbundet uppdatera uppgifterna om särskilda bevarandeområden, genom de standardiserade datablanketter som ska lämnas in i enlighet med 2011 års genomförandebeslut. Kommissionen anser att Förbundsrepubliken Tyskland har åsidosatt denna skyldighet på samma generella och strukturella sätt med avseende på områden med livsmiljötyperna 6510 och 6520.

31. Jag kommer först att erinra om vad som specifikt kännetecknar systematiska och varaktiga överträdelser (A). Därefter kommer jag att förklara varför bevisning avseende områden som kommissionen har tagit upp för första gången vid domstolen kan tillåtas för att fastställa att det föreligger en systematisk och varaktig överträdelse (B). Slutligen kommer jag att klargöra de rättsliga kriterier som ska vägleda domstolens bedömning av huruvida kommissionen har uppfyllt sin bevisbörda i ett sådant sammanhang, innan jag tar ställning till de båda anmärkningar som framställts i förevarande mål mot nämnda kriterier (C).

A. Inledande anmärkningar om begreppet systematiska och varaktiga överträdelser

32. Som jag redan förklarade i inledningen kommer begreppet systematisk och varaktig överträdelse i fråga när kommissionen åberopar konkreta situationer där skyldigheter enligt unionsrätten har åsidosatts, i syfte att mer allmänt göra gällande att den berörda medlemsstaten generellt och varaktigt har åsidosatt dessa skyldigheter (antingen som ett komplement till eller i stället för att väcka talan för att domstolen särskilt ska fastställa att skyldigheter enligt unionsrätten har åsidosatts i dessa konkreta situationer). Att kommissionen har denna möjlighet medför betydande praktiska fördelar, eftersom den kan spara tid och resurser genom att väcka en enda talan vid domstolen, i stället för att väcka talan separat avseende varje enskilt fall där skyldigheterna åsidosatts. Som vissa upphovsmän har hävdat möjliggör detta ett mer effektivt genomförande av unionsrätten, eftersom det gör det lättare för kommissionen att väcka talan vid domstolen.

33. Om det konstateras att en medlemsstat har gjort sig skyldig till en sådan systematisk och varaktig överträdelse av unionsrätten, bör en sådan medlemsstat enligt min mening inte endast åtgärda de specifika åsidosättanden som kommissionen har gjort gällande, utan även anta en generell ändring av sin praxis. Den behöver med andra ord identifiera källan eller ursprunget till den systematiska och varaktiga överträdelsen, i syfte att inte endast råda bot på ”symtomen”, utan även på själva ”sjukdomen”. Jag anser att domstolen antydde detta krav när den konstaterade att ”den omständigheten att brister har åtgärdats, vilka påpekats i ett enskilt fall, inte nödvändigtvis [har] fått till följd att den allmänna och fortlöpande inställningen hos dessa myndigheter, vilken kommit till uttryck i dessa specifika brister, har upphört”.

34. Domstolen införde begreppet systematisk och varaktig överträdelse genom domen i målet kommissionen/Irland. I den domen insisterade den på två särskilda särdrag. Den konstaterade för det första att det är tillräckligt att kommissionen visar att det föreligger en förvaltningspraxis som strider mot unionsrätten. Källan till överträdelsen måste med andra ord inte utgöras av en lag eller annan författning som den berörda medlemsstaten har antagit. För det andra får de särskilda fall av överträdelse som kommissionen åberopar inte vara isolerade, utan måste utgöra ett mönster av överträdelser.

35. Praktiskt taget alla de domar som har meddelats sedan dess har rört den situationen att kommissionen samtidigt har vidtagit åtgärder för att få fastställt att specifika bestämmelser i unionsrätten inte följts på grund av inställningen hos myndigheterna i en medlemsstat med avseende på konkreta situationer som angetts särskilt och för att få fastställt att dessa bestämmelser inte följts på grund av att myndigheterna antagit en allmän praxis som strider mot de berörda bestämmelserna, vilket i vissa fall illustrerades av de konkreta situationerna.

36. Förevarande mål skiljer sig från tidigare rättspraxis på så sätt att kommissionen (för första gången, så vitt jag vet) endast har väckt talan för att få fastställt att de behöriga tyska myndigheternas generella praxis strider mot artiklarna 6.2 och 4.1 i livsmiljödirektivet. Kommissionen har åberopat konkreta situationer som angetts särskilt endast i syfte att illustrera en sådan generell underlåtenhet, men inte i syfte att domstolen ska fastställa att dessa bestämmelser har åsidosatts i var och en av dessa situationer. Av detta följer att om domstolen konstaterar att Förbundsrepubliken Tyskland faktiskt generellt och strukturellt har åsidosatt artiklarna 6.2 och 4.1 i livsmiljödirektivet, kan kommissionen inte senare begära att sanktioner ska åläggas denna medlemsstat om den underlåter att åtgärda var och en av de konkreta situationer som kommissionen åberopat i förevarande mål. Den kan göra detta endast om den har väckt talan för att få fastställt att dessa bestämmelser inte har uppfyllts med avseende på varje enskilt fall av åsidosättande.

37. Bortsett härifrån är jag av uppfattningen att de krav som jag har redogjort för i punkt 34 måste tillämpas i detta fall på samma sätt som de har tillämpats i tidigare fall.

38. Efter dessa anmärkningar kommer jag nu att förklara varför kommissionen i en sådan situation i allmänhet får lägga fram ytterligare exempel vid domstolen på den praxis som påstås utgöra underlåtenhet, trots att dessa exempel inte diskuterades under det administrativa förfarandet.

B. Huruvida ytterligare exempel på den praxis som utgör underlåtenhet, men vilka inte diskuterades under det administrativa förfarandet, är tillåtliga

1. Parternas argument

39. Förbundsrepubliken Tyskland har påpekat att kommissionen i sin ansökan hävdade att arealen hade minskat för 596 områden med livsmiljötyp 6510 och 88 områden med livsmiljötyp 6520. I sitt motiverade yttrande nämnde kommissionen emellertid endast 497 respektive 86 områden. Den har följaktligen hävdat att kommissionens talan inte kan tas upp till prövningen i den del den avser de 101 områden som inte nämndes i det motiverade yttrandet (nedan kallade de omtvistade områdena).

40. Förbundsrepubliken Tyskland har angett att föremålet för en talan om fördragsbrott fastställs genom kommissionens motiverade yttrande. Talan måste därför avse samma skäl och grunder som dem som anges i det yttrandet. Omständigheter eller anmärkningar som inte delgavs under det administrativa förfarandet får inte åberopas till stöd för talan.

41. Kommission har bestritt dessa argument. Den har hävdat att bevisningen avseende de omtvistade områdena kompletterar den bevisning som lades fram med avseende på andra områden under det administrativa förfarandet och därför är tillåtlig.

2. Bedömning

42. Enligt fast rättspraxis om bevisbördan i mål om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF åligger det kommissionen att i varje enskilt fall bevisa huruvida den skyldighet enligt unionsrätten som tvisten avser har uppfyllts eller inte. Kommissionen ska förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna kontrollera huruvida fördragsbrott föreligger och får inte ändra föremålet för talan, vilket ska avgränsas genom de anmärkningar som meddelades under det administrativa förfarandet. Härav följer att kommissionen inte med framgång kan göra gällande att en medlemsstat på en särskild punkt inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt ett direktiv med avseende på en konkret situation som inte angetts i samband med det administrativa förfarandet. En sådan särskild anmärkning måste nämligen med nödvändighet ha åberopats under det administrativa skedet för att den berörda medlemsstaten ska ges möjlighet att åtgärda den konkreta situation som angetts eller göra invändningar i detta hänseende.

43. I förevarande mål har kommissionen emellertid redan från början angett vid domstolen att de konkreta situationer som den hänvisar till i ansökan inte är unika eller isolerade exempel på underlåtenhet att uppfylla artiklarna 6.2 och 4.1 i livsmiljödirektivet. I stället illustrerar de Förbundsrepubliken Tysklands systematiska och varaktiga överträdelse av dessa bestämmelser.

44. Domstolen har i detta avseende gjort det fullständigt klart att i den mån kommissionens talan avser ett allmängiltigt fördragsbrott (det vill säga en systematisk och varaktig överträdelse), kan det i princip inte uteslutas att nya uppgifter tillhandahålls under förfarandet vid domstolen, när avsikten är att styrka att en systematisk och varaktig överträdelse föreligger. I en sådan situation ändrar kommissionen inte föremålet för talan, utan preciserar endast sina inledande anmärkningar i ansökan genom att lägga fram ytterligare bevisning som är avsedd att illustrera den generella och varaktiga underlåtenhet som den gör gällande.

45. Dessa konstateranden gjordes i domen i målet kommissionen/Irland, vilken jag redan har nämnt i punkt 34 ovan och i vilken domstolen fann att Irland hade underlåtit att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa ett korrekt genomförande av vissa bestämmelser i det avfallsdirektiv som var i kraft vid den tidpunkten. Domstolen slog fast att kommissionen, för att exemplifiera det allmängiltiga fördragsbrott som den påtalat, i sin ansökan kunde nämna exempel på den rättsstridiga och (ibland farliga) omfattande deponering av avfall i grevskapet Wicklow (Irland) som kommissionen hade fått kännedom om efter att ha avgett det motiverade yttrandet, trots att detta inte hade diskuterats under det administrativa förfarandet. Domstolen krävde inte att kommissionen skulle bevisa att exemplen avseende detta särskilda område hade inträffat först efter det att det motiverade yttrandet antogs. Inte heller krävde den att kommissionen skulle bevisa att det inte fanns någon möjlighet för den att upptäcka eller få kännedom om dessa exempel innan den utfärdade det motiverade yttrandet.

46. Om man tillämpar detta resonemang på förevarande mål anser jag att bevisningen avseende de 101 områden som kommissionen inte nämnde i det motiverade yttrandet är tillåtlig, trots att den var tillgänglig för kommissionen redan under det administrativa skedet. Jag anser nämligen att det är tillräckligt att kommissionen i god tro fick kännedom om bevisningen efter det att det motiverade yttrandet hade utfärdats och att dessa exempel har lagts fram som ytterligare förklaringar eller exempel på den systematiska och varaktiga underlåtenhet som kommissionen har gjort gällande.

47. Avslutningsvis ska det påpekas att även om kommissionen har vidsträckta möjligheter att vid domstolen inge sådana nya förklaringar eller exempel på en systematisk och varaktig underlåtenhet att uppfylla skyldigheter enligt unionsrätten, är dessa möjligheter dock inte obegränsade. Det skulle utgöra missbruk av förfarandet om kommissionen kunde hänvisa till endast ett fåtal exempel under det administrativa förfarandet, men sedan kunde väcka talan vid domstolen avseende en rad överträdelser, som inte endast utgörs av detta fåtal exempel, utan också av ett stort antal andra exempel, vilket skulle göra det alltför svårt för den berörda medlemsstaten att motbevisa kommissionens påståenden. Jag anser att en linje ska dras mellan enbart ett ”klargörande” av de ursprungliga anmärkningarna, vilket domstolen, som jag har förklarat ovan, uttryckligen har erkänt är möjligt, och situationer där framläggandet av ytterligare exempel faktiskt kan utgöra förfarandemissbruk (en situation som lyckligtvis inte uppkommer i förevarande mål).

C. Kommissionens bevisbörda när den gör gällande att det föreligger en systematisk och varaktig överträdelse

48. När kommissionen hävdar att det föreligger en systematisk och varaktig underlåtenhet att uppfylla bestämmelserna i ett direktiv måste den för det första bevisa att medlemsstaten i fråga har underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt unionsrätten i ett antal konkreta situationer som angetts särskilt. För det andra måste kommissionen, genom tillräckligt precisa, klara och detaljerade argument eller uppgifter, visa att dessa konkreta situationer faktiskt är representativa (eller illustrativa) för en generell och varaktig praxis som strider mot en sådan skyldighet.

49. Av detta följer att kommissionen inte med hänvisning till att medlemsstaten i fråga har gjort sig skyldig till ett generellt och varaktigt åsidosättande av sina skyldigheter enligt unionsrätten kan underlåta att fullgöra sin skyldighet att bevisa det påstådda fördragsbrottet genom att anföra konkreta omständigheter och i stället grunda sig på rena presumtioner eller schematiska orsakssamband. Samtidigt är det, som generaladvokaten Ćapeta har konstaterat, inte nödvändigt att kommissionen visar, eller att domstolen bedömer, att skyldigheterna har åsidosatts avseende varje berört område (i förevarande mål vart och ett av områdena med livsmiljötyperna 6510 och 6520 på Tysklands territorium). Som jag redan har förklarat är det tillräckligt att kommissionen påvisar ett mönster av överträdelser, som upprepas i ett antal konkreta situationer som angetts särskilt och som är representativa (eller illustrativa) för det påstådda åsidosättandet och av vilket slutsatsen kan dras att detta åsidosättande sannolikt föreligger med avseende på andra situationer som inte specifikt prövats av kommissionen.

50. Till skillnad från ”klassiska” påståenden om överträdelser, är kommissionens bevisbörda när den gör gällande en systematisk och varaktig överträdelse således tvådelad: den måste inte endast visa att vissa skyldigheter enligt unionsrätten inte har uppfyllts i konkreta situationer som angetts särskilt, utan måste dessutom (som ett ytterligare krav) fastställa att dessa konkreta situationer faktiskt är representativa (eller illustrativa) för en generell och varaktig praxis som strider mot en sådan skyldighet.

51. I de följande avsnitten kommer jag att vidareutveckla och behandla dessa rättsliga krav med avseende på de båda anmärkningar som har anförts av kommissionen.

1. Den första anmärkningen: Systematisk och varaktig överträdelse av artikel 6.2 i livsmiljödirektivet

a) Parternas argument

52. Genom sin första anmärkning har kommissionen gjort gällande att Förbundsrepubliken Tyskland generellt och strukturellt har underlåtit att vidta lämpliga åtgärder för att förebygga en försämring av livsmiljötyperna 6510 och 6520 i särskilda bevarandeområden på det tyska territoriet och därigenom har åsidosatt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet.

53. Kommissionen har, för det första, hävdat att slutsatsen att dessa livsmiljötyper har försämrats kan dras av 2014 års Grünland-rapport (ängsrapport), vilken har utarbetats av Bundesamt für Naturschutz (federala naturskyddsmyndigheten, Tyskland), och de rapporter som Förbundsrepubliken Tyskland i enlighet med artikel 17 i livsmiljödirektivet har överlämnat avseende perioderna 2001–2006, 2007–2012 och 2013–2018. Den har också påpekat att arealen för särskilda bevarandeområden med livsmiljötyperna 6510 och 6520 i Tyskland minskar. En minskning av arealen är att betrakta som en försämring i den mening som avses i artikel 6.2 i livsmiljödirektivet.

54. Kommissionen har förklarat att den har gjort en jämförande analys av uppgifterna i de standardiserade datablanketter som medlemsstaten i fråga har sammanställt och överlämnat till den i enlighet med 2011 års genomförandebeslut. Denna analys visar att arealen för mer än 30 procent av områdena med livsmiljötyperna 6510 och 6520 minskade med över 50 procent mellan 2006 och 2017. Denna minskning av arealen påverkar 596 av 2027 områden med livsmiljötyp 6510 och 88 av 295 områden med livsmiljötyp 6520. Dessa områden är belägna över hela det tyska territoriet.

55. Kommissionen har tillagt att i motsats till vad Förbundsrepubliken Tyskland har hävdat var en övergripande bedömning av alla områden med livsmiljötyperna 6510 och 6520 inte nödvändig, eftersom en försämring i vissa områden inte kan kompenseras genom förbättringar i andra områden.

56. Vidare har den påpekat den omständigheten att även om Förbundsrepubliken Tyskland erkänner vissa av arealminskningarna (977,44 hektar för livsmiljötyp 6510 och 110,49 hektar för livsmiljötyp 6520), har den också hävdat att (en del av) de andra minskningar som kommissionen noterat inte är ”verkliga minskningar”, utan resultatet av rättelsen av ”vetenskapliga fel” eller fel vilka berodde på i) den felaktiga klassificering av vissa områden som särskilda bevarandeområden och ii) felaktiga uppskattningar vid den ursprungliga beräkningen av de relevanta områdenas perimeter som gjordes 2006. Dessa vetenskapliga fel motsvarar 6476,61 hektar i 347 områden med livsmiljötyp 6510 och 1322,16 hektar i 75 områden med livsmiljötyp 6520. Kommissionen har inte godtagit dessa motiveringar. Den har hävdat att den hade rätt att i sin jämförande analys förlita sig på de uppgifter som Förbundsrepubliken Tyskland hade tillhandahållit genom de standardiserade datablanketter som lämnades in 2006 och under de efterföljande åren.

57. Kommissionen har hävdat att de arealminskningar som den har noterat i varje fall är för betydande för att enbart vara ett resultat av rättelser. För mer än 50 procent av de områden kommissionen undersökte hade den areal som uppgavs 2006 de facto minskat med omkring 60 – 100 procent 2017.

58. Kommissionen har, för det andra, hävdat att försämringen av områdena med livsmiljötyperna 6510 och 6520 i Tyskland beror på de tyska behöriga myndigheternas systematiska underlåtenhet att övervaka dessa områden regelbundet och på lämpligt sätt. Kommissionen anser att en medlemsstat vars myndigheter inte regelbundet och specifikt övervakar de särskilda bevarandeområdena med nödvändighet åsidosätter sina skyldigheter enligt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet. Med vilken frekvens övervakningen ska ske beror på vad som krävs för att förhindra en försämring.

59. Vidare har kommissionen hävdat att försämringen av livsmiljötyperna 6510 och 6520 på det tyska territoriet också orsakas av Förbundsrepubliken Tysklands underlåtenhet att vidta rättsligt bindande åtgärder för att skydda de särskilda bevarandeområdena. Förbundsrepubliken Tyskland använder sig av kontrakt för att säkerställa naturskyddet. Detta tillvägagångssätt räcker inte för att förhindra för tidig slåtter eller övergödning av områden med dessa livsmiljötyper.

60. Förbundsrepubliken Tyskland har bestritt kommissionens argument och har hävdat att den inte har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet.

61. Den har, för det första, hävdat att kommissionen på basen av en övergripande bedömning av de berörda områdena inte kunde ha dragit slutsatsen att minskningen av arealen för områden med livsmiljötyperna 6510 och 6520 i Tyskland är så betydande att det visar att det föreligger en systematisk och varaktig underlåtenhet att iaktta denna bestämmelse. Enligt denna medlemsstat fokuserade kommissionen sin jämförande analys på ett begränsat antal områden med en relativt liten areal. Om kommissionen hade gjort en övergripande bedömning av alla områden med dessa livsmiljötyper i stället för att endast fokusera på en del av dem, skulle den ha noterat att arealen för områdena med livsmiljötyp 6520 minskat med endast 4,27 procent och att arealen för områden med livsmiljötyp 6510 ökat med 5,22 procent, eftersom minskningarna i vissa områden kompenseras genom ökningar i andra områden.

62. Förbundsrepubliken Tyskland har tillagt att de standardiserade datablanketterna för 2006 faktiskt innehöll vetenskapliga fel och uppskattningar, vilka rättats i efterföljande standardiserade datablanketter. Det är därför som den areal som registrerats för områden med livsmiljötyperna 6510 och 6520 i de efterföljande standardiserade datablanketterna är betydligt mindre än den som angavs i de standardiserade datablanketterna för 2006. Enligt denna medlemsstat utgörs de ”faktiska” arealminskningarna av endast 977,44 hektar (i 81 områden med livsmiljötyp 6510) och 110,49 hektar (i 15 områden med livsmiljötyp 6520). Dessa siffror är inte tillräckliga för att bevisa att det föreligger en systematisk och varaktig överträdelse.

63. Förbundsrepubliken Tyskland har också hävdat att 2014 års Grünland-rapport, vilken har utarbetats av Bundesamt für Naturschutz (Federala naturskyddsmyndigheten), och de rapporter som lämnats in i enlighet med artikel 17 i livsmiljödirektivet för perioderna 2001–2006, 2007–2012 och 2013–2018 endast bekräftar att arealen har minskat. Det framgår emellertid inte av dem att minskningen är tillräckligt betydande för att bevisa att det föreligger en varaktig och systematisk överträdelse.

64. Förbundsrepubliken Tyskland instämmer, för det andra, med kommissionen i att artikel 6.2 i livsmiljödirektivet uppställer en skyldighet för medlemsstaterna att övervaka områdena. Den har emellertid hävdat att det ankommer på medlemsstaterna att avgöra hur denna övervakning ska ske. Genom artikel 6.2 i livsmiljödirektivet har det endast införts en skyldighet att nå resultat (nämligen att förebygga en försämring av vissa livsmiljöer och habitat för arterna) men det anges inte närmare vilka särskilda åtgärder som ska vidtas i detta avseende.

65. Förbundsrepubliken Tyskland har hävdat att medlemsstaterna också fritt kan besluta vilka förebyggande åtgärder de vill vidta. I Tyskland ankommer det på de behöriga myndigheterna att från fall till fall besluta om innehållet i sådana åtgärder, genom användning av flexibla kontrakt. Även om ett sådant tillvägagångssätt inte kan garantera att försämringar aldrig sker, är det i allmänhet effektivt och inbegriper regelbunden övervakning.

b) Bedömning

66. Förbundsrepubliken Tyskland och kommissionen är eniga om att artikel 6.2 i livsmiljödirektivet kräver att medlemsstaterna når resultat (nämligen att förebygga en försämring av de livsmiljöer som anges i bilaga 1 till direktivet och störningar av de arter som anges i bilaga 2 till direktivet) genom att vidta ”lämpliga åtgärder”.

67. Det ska härvid erinras om att domstolen redan har konstaterat att även om en bestämmelse i ett direktiv inte innehåller uppgifter om det konkreta innehållet i de åtgärder som ska vidtas för att uppfylla det mål som direktivet eftersträvar, är medlemsstaterna ändå bundna av det mål som ska uppnås. Artikel 6.2 i livsmiljödirektivet är en sådan bestämmelse. I den föreskrivs en tydlig skyldighet i fråga om det resultat som ska uppnås (att förhindra en försämring), utan att det konkreta innehållet i de ”lämpliga åtgärder” som ska vidtas i detta avseende anges.

68. Av de båda krav som jag har angett i punkt 50 ovan följer enligt min mening att för att visa att Förbundsrepubliken Tyskland generellt och strukturellt har underlåtit att uppfylla denna bestämmelse måste kommissionen för det första visa att Förbundsrepubliken Tyskland, i strid med det mål som eftersträvas med artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, har underlåtit att förebygga en försämring i ett antal konkreta situationer som angetts särskilt (det vill säga områden med livsmiljötyperna 6510 och 6520 i Tyskland). Enligt det som jag har kallat ett ”ytterligare krav”, som specifikt gäller systematiska och varaktiga överträdelser, måste kommissionen för det andra visa att de situationer där kraven inte uppfyllts är representativa (eller illustrativa) för den ifrågavarande medlemsstatens systematiska och varaktiga underlåtenhet att uppfylla denna bestämmelse.

1) Det första kravet (underlåtenhet att förebygga en försämring i ett antal konkreta situationer som angetts särskilt)

69. Till att börja med anser jag att kommissionen i förevarande mål kan uppfylla sin bevisbörda avseende detta första krav utan att behöva fastställa den exakta orsaken till den försämring som påstås ha skett i områden med livsmiljötyperna 6510 och 6520 i Tyskland. Som jag har förklarat ovan har det genom artikel 6.2 i livsmiljödirektivet nämligen införts en skyldighet att förebygga försämring, oberoende av orsaken (naturlig eller orsakad av människan eller både och). Minskningen av den biologiska mångfalden i de områden som kommissionen har analyserat kan vara kopplad till olika fenomen som kommissionen inte är skyldig att identifiera eller kvantifiera. Det som kommissionen emellertid måste visa är, för det första, att det har skett en försämring (oavsett orsaken) och, för det andra, att den berörda medlemsstaten har vidtagit åtgärder som innebär en möjlighet eller risk för en sådan försämring, eller har underlåtit att vidta åtgärder för att förhindra en försämring. Medan exempelvis en försämring av särskilda bevarandeområden kopplad till klimatförändringen inte är tillräckligt för att bevisa att artikel 6.2 i livsmiljödirektivet har åsidosatts, kan en medlemsstats underlåtenhet att vidta åtgärderna för att begränsa effekterna av klimatförändringen nämligen vara tillräckligt för att bevisa detta.

70. Det ska härvid tilläggas att domstolen redan har slagit fast att en medlemsstats fördragsamma inställning till situationer där bestämmelserna i ett direktiv inte iakttas eller till situationer som är bestående och medför miljöförstöring under en längre tid utan att behöriga myndigheter ingriper i sig kan påvisa ett administrativt problem, som om det är tillräckligt allmänt och varaktigt kan möjliggöra slutsatsen att den berörda medlemsstaten har överskridit det utrymme för skönsmässig bedömning som den har när det gäller att uppnå det föreskrivna resultatet. Såväl en medlemsstats positiva åtgärder som dess underlåtenhet (eller hänsynstagande agerande) är således relevanta för att fastställa huruvida artikel 6.2 i livsmiljödirektivet har åsidosatts.

71. Det ska också påpekas att domstolen har slagit fast att det är tillräckligt att kommissionen visar att det är sannolikt eller att det finns en risk för att den berörda medlemsstatens handlande eller passivitet kan ha orsakat (eller inte har lyckats förebygga) en försämring av de livsmiljöer som anges i bilaga 1 till direktivet eller en betydande störning av de arter som anges i bilaga 2 till direktivet. Det ankommer nämligen inte på kommissionen att slå fast ett orsakssamband mellan den berörda medlemsstatens handlande eller passivitet och en försämring eller störning av de berörda livsmiljöerna eller arterna.

72. Det ska för det första erinras om att när det gäller den faktiska situation som avses i förevarande mål har Förbundsrepubliken Tyskland inte bestritt kommissionens konstaterande att denna medlemsstat har underlåtit att anta rättsligt bindande bevarandeåtgärder på nationell nivå för att förebygga en försämring av livsmiljötyperna 6510 och 6520 inom de relevanta områden, och i stället har föredragit en att använda sig av kontrakt för att skydda naturen.

73. För det andra har kommissionen hävdat att arealen har minskat för 596 områden med livsmiljötyp 6510 och 89 områden med livsmiljötyp 6520 i Tyskland, vilket utgör en försämring i den mening som avses i artikel 6.2 i livsmiljödirektivet. Förbundsrepubliken Tyskland instämmer inte i detta konstaterande. Den har emellertid medgett att det skett en minskning av arealen för 89 områden med livsmiljötyp 6510 (81 efter rättelse, vilket bekräftades vid förhandlingen) och 15 områden med livsmiljötyp 6520 (16 efter rättelse och 15 enligt vad som bekräftades vid förhandlingen) inom dess territorium (de medgivna minskningarna). Denna medlemsstat har dessutom erkänt att den inte kan tillhandahålla någon giltig motivering eller förklaring till vissa (andra) av de minskningar av arealen som noterades av kommissionen i dess jämförande analys (de oförklarade minskningarna). Dessa minskningar motsvarar totalt 9853,38 hektar i mer än 200 områden med livsmiljötyp 6510 och 249,78 hektar i 24 områden med livsmiljötyp 6520.

74. För det tredje har Förbundsrepubliken Tyskland inte anfört några övertygande argument eller någon tillräckligt precis bevisning för att vederlägga kommissionens påstående att det är sannolikt eller finns en risk för att dess underlåtenhet att på nationell nivå anta rättsligt bindande bevarandeåtgärder kan har orsakat de medgivna och oförklarade minskningarna.

75. Mot bakgrund av det föregående, med beaktande endast av de medgivna och oförklarade minskningarna, anser jag att domstolen – utan att det är nödvändigt att beakta de arealminskningar som Förbundsrepubliken Tyskland har hävdat beror på vetenskapliga fel – redan med beaktande av dessa omständigheter utan större svårighet kan konstatera att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla artikel 6.2 i livsmiljödirektivet inom åtminstone 200 områden med livsmiljötyp 6510 och 24 områden med livsmiljötyp 6520.

76. Efter dessa anmärkningar kommer jag nu att undersöka huruvida dessa exempel är tillräckligt representativa (eller illustrativa) för Förbundsrepubliken Tysklands systematiska och varaktiga underlåtenhet att uppfylla denna bestämmelse.

2) Det andra kravet (representativitet)

77. Det ska erinras om att generaladvokaten Geelhoed i sitt förslag till avgörande i målet kommissionen/Irland konstaterade att för att fastställa att en överträdelse av en medlemsstat är systematisk och varaktig måste man beakta faktorerna omfattning, varaktighet och allvarlighetsgrad. Med omfattning avses antalet fall där det har fastställts att de relevanta skyldigheterna enligt unionsrätten har åsidosatts, samt tecken på att åsidosättandet är utbrett och/eller sannolikt kommer att upprepas. Tidsfaktorn (varaktigheten) innebär ett krav på att underlåtenheten att uppfylla sina skyldigheter har förelegat under en viss period under vilken skyldigheten varit i kraft. Med allvarlighetsgraden avses i hur hög grad den aktuella situationen i den berörda medlemsstaten avviker från det resultat som skyldigheten i fråga är avsedd att leda till.

78. Denna bedömningsram har tillämpats bland annat av generaladvokaten Cápeta i ett sammanhang där kommissionen hade påstått att Irland systematiskt och varaktigt hade underlåtit att fullgöra sin skyldighet enligt artikel 6.1 i livsmiljödirektivet. Generaladvokaten Cápeta ansåg att alla tre faktorerna är relevanta vid prövningen av huruvida kriteriet representativitet är uppfyllt, det vill säga huruvida de konkreta situationer som kommissionen har hänvisat till är representativa (eller illustrativa) för en systematisk och varaktig överträdelse. Jag instämmer i detta.

79. Enligt min mening måste domstolen nämligen beakta alla tre faktorerna (omfattning, varaktighet och allvarlighetsgrad) som en del av denna bedömning, även om de inte måste uppfyllas i samma utsträckning. Exempelvis kan de konkreta situationer som kommissionen har hänvisat till vara särskilt allvarliga och många till antalet, men har kanske inte pågått under så lång tid. Detta hindrar dock inte att de illustrerar en systematisk och varaktig överträdelse. Omvänt kanske det endast rör sig om ett fåtal situationer, men som är av en sådan allvarlighetsgrad och varaktighet att endast en strukturell brist kan ha orsakat dem. Dessa tre faktorer utgör med andra ord en flexibel verktygslåda snarare än en oundgänglig checklista.

80. Vad gäller den första faktorn (omfattning) ska det påpekas att Förbundsrepubliken Tyskland i förevarande mål öppet har medgett att arealen har minskat för 96 av 2322 områden med livsmiljöerna 6510 och 6520 inom det tyska territoriet. Denna medlemsstat har således medgett att den totala arealen för alla områden med dessa livsmiljötyper på dess territorium har minskat med 4,13 procent sedan 2006. Jag instämmer i att denna procentandel inte är särskilt stor. Emellertid finns dessa områden, för det första, över hela det tyska området, eftersom de finns i tio olika delstater (för livsmiljötyp 6510) respektive fem olika delstater (för livsmiljötyp 6520). För det andra är arealminskningen för åtminstone fem områden med livsmiljötyp 6520 större än 25 procent av den areal som registrerades 2006. Betydande minskningar (i förhållande till den totala arealen för vissa områden) kan också noteras i ett stort antal områden med livsmiljötyp 6510.

81. Även om det är riktigt att de minskningar som Förbundsrepubliken Tyskland har medgett för livsmiljötyp 6510 endast motsvarar 957,75 hektar är, för det tredje, den totala minskningen 10811,13 hektar (nästan 60 procent av vad kommissionen har påstått) om man även beaktar de minskningar avseende vilka medlemsstaten i fråga har medgett att den inte kan tillhandahålla någon giltig motivering eller förklaring. På liknande sätt motsvarar de minskningar för livsmiljötyp 6520 som Förbundsrepubliken Tyskland uttryckligen har erkänt endast 110 49 hektar. När de minskningar avseende vilka medlemsstaten i fråga inte kan tillhandahålla någon giltig motivering eller förklaring inkluderas i bedömningen blir den totala minskningen emellertid 360,27 hektar (omkring 20 procent av den minskning som kommissionen har gjort gällande).

82. Dessa siffror är enligt min mening tillräckliga för att fastställa att medlemsstaten i fråga har underlåtit att uppfylla sin skyldighet enligt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet inom många områden, vilka inte endast är utbredda (med beaktande av deras geografiska fördelning över det tyska territoriet), utan också tillräckligt många till antalet för att möjliggöra slutsatsen att denna överträdelse sannolikt kommer att upprepas och att den administrativa praxis som tillämpas i Tyskland för att genomföra denna bestämmelse på det hela taget är problematisk.

83. Det ska tilläggas att kommissionens talan i förevarande mål endast avser två livsmiljötyper (nämligen livsmiljötyp 6510 och livsmiljötyp 6520) och att den bevisning som den har lagt fram endast avser områden med dessa livsmiljöer. Detta mål skiljer sig därför från det mål som nyligen föranledde domen i målet kommissionen/Irland (Skydd av särskilda bevarandeområden). Talan i det målet avsåg 423 områden av gemenskapsintresse i Irland som innehöll en stor variation av livsmiljöer och arter, men kommissionen hade endast hänvisat till tre exempel på dessa livsmiljöer och arter (kustnära laguner, terrängtäckande mossar och flodpärlmusslan) för att visa att de bevarandeåtgärder som Irland infört inom dessa områden generellt, systematiskt och varaktigt var av otillräcklig kvalitet. Domstolen underkände kommissionens argument, eftersom dessa exempel inte var representativa för alla de ifrågavarande områdena av gemenskapsintresse.

84. När det gäller den bevisning som har lagts fram i förevarande mål ska det för det första betonas att enligt min mening är det faktiskt inte nödvändigt att kommissionen visar att de konkreta situationer som den har hänvisat till motsvarar en större eller ens betydande andel av alla områden med livsmiljötyperna 6510 och 6520. Som jag har angett ovan är det tillräckligt att de är tillräckligt många till antalet för att visa att åsidosättandet är utbrett och/eller sannolikt kommer att upprepas, samt kan få verkningar över tid, på grund av en brist i det administrativa förfarande som medlemsstaten har antagit.

85. För det andra måste kommissionen inte, i motsats till vad Förbundsrepubliken Tyskland har hävdat, vidta en övergripande bedömning och analys, om minskningarna i vissa områden kompenseras genom ökningar i andra. Härvid ska det erinras om att genom artikel 6.2 i livsmiljödirektivet har det, som jag har förklarat ovan, införts en skyldighet för medlemsstaterna att förebygga försämring i varje område som erkänns som ett särskilt bevarandeområde. Det krävs inte att de ska förebygga en övergripande försämring i dessa områden som helhet. Om så hade varit fallet kunde kommissionen inte ha gjort gällande en systematisk och varaktig överträdelse av artikel 6.2 i livsmiljödirektivet. Den kunde endast ha väckt talan för att få fastställt att denna bestämmelse har åsidosatts i ett enda fall (det vill säga med avseende på alla områden med livsmiljötyperna 6510 och 6520 som helhet).

86. Vad gäller den andra faktorn (varaktighet) ska det påpekas att de siffror som kommissionen har angett avser minskningar under perioden 2006–2017. Av detta följer att den brist som kommissionen har påvisat inte är tillfällig, utan har pågått under en betydande period. 2014 års Grünland-rapport från den federala naturskyddsmyndigheten, bekräftar att det sedan 2007 har skett en övergripande försämring av bevarandestatusen för slåtterängar i Tyskland. I rapporten anges att ”tillståndet för … ängar har … försämrats i hela Tyskland. Skälet till detta är en betydande minskning av arealer och kvalitet. Jämfört med 2007 … har situationen för … slåtterängar i låglandet och höglänta slåtterängar delvis mätbart försämrats.”

87. När det gäller den tredje faktorn (allvarlighetsgrad), som motsvarar den grad i vilken den faktiska situationen i den berörda medlemsstaten avviker från det resultat som ska uppnås genom skyldigheten i fråga, ska det erinras om att som jag har förklarat i punkt 28 ovan är målet med artikel 6.2 att förebygga en naturlig eller av människan orsakad försämring av livsmiljöerna eller en betydande störning av de arter för vilka särskilda bevarandeområden har utsetts. Detta mål riskeras enligt min mening allvarligt om arealen för de områden där dessa livsmiljöer och arter finns minskar över tiden. En minskning av arealen förefaller dessutom enligt min mening att vara en särskilt allvarlig form av försämring, med beaktande av dess oåterkalleliga karaktär.

88. Under dessa omständigheter anser jag att kommissionen har bevisat att Förbundsrepubliken Tysklands har gjort sig skyldig till en överträdelse av artikel 6.2 i livsmiljödirektivet av en sådan omfattning, varaktighet och allvarlighetsgrad att den kan anses vara systematisk och varaktig.

2. Den andra anmärkningen: Systematisk och varaktig överträdelse av artikel 4.1 i livsmiljödirektivet

a) Parternas argument

89. Genom den andra anmärkningen har kommissionen gjort gällande att Förbundsrepubliken Tyskland har åsidosatt artikel 4.1 i livsmiljödirektivet genom att generellt och strukturellt underlåta att tillhandahålla uppdaterade uppgifter om områdena med livsmiljötyperna 6510 och 6520. Enligt kommissionen gäller denna underlåtenhet 202 av 596 områden med livsmiljötyp 6510 och 14 av 88 områden med livsmiljötyp 6520 i tio delstater.

90. Kommissionen har hävdat att enligt artikel 4.1 i livsmiljödirektivet ska medlemsstaterna tillhandahålla regelbundet uppdaterade uppgifter om bland annat arealen för varje särskilt bevarandeområde. En sådan skyldighet nämns inte uttryckligen i denna bestämmelse, men följer av en kontextuell och teleologisk tolkning av den. Det är nämligen nödvändigt att kommissionen innehar exakta upplysningar och uppgifter om de särskilda bevarandeområdena för att säkerställa förenligheten med de bevarandemål som anges i artikel 2 i livsmiljödirektivet. Vikten av att tillhandahålla sådana regelbundet uppdaterade uppgifter framgår också tydligt av artikel 17 i direktivet, enligt vilken det krävs att medlemsstaterna vart sjätte år ska utarbeta en rapport, i vilken de ska ange vilka åtgärder som har vidtagits och vilka förbättringar som har gjorts avseende varje område.

91. Vidare har kommissionen påpekat att det i skäl 4 i 2011 års genomförandebeslut anges att ”[i]nnehållet i den standardiserade datablanketten för Natura 2000 bör uppdateras regelbundet på grundval av bästa tillgängliga uppgifter för varje område i nätverket för att kommissionen ska kunna fullgöra sin samordnande roll …”.

92. Förbundsrepubliken Tyskland har bestritt dessa argument. Den har hävdat att enligt artikel 4.1 i livsmiljödirektivet krävs det endast att uppgifter om relevanta områden överlämnas en gång (nämligen när listan över särskilda bevarandeområden fastställs av kommissionen). Den huvudsakliga bestämmelsen om efterföljande meddelanden mellan kommissionen och medlemsstaterna utgörs av artikel 17 i livsmiljödirektivet, inte artikel 4.1.

93. Denna medlemsstat har tillagt att den omständigheten att det i 2011 års genomförandebeslut hänvisas till vikten av ”regelbundna” uppdateringar, utan att det specificeras när dessa uppdateringar ska ske, bekräftar att livsmiljödirektivet inte innehåller någon specifik skyldighet i detta avseende. Det är vidare inte nödvändigt att regelbundet uppdatera uppgifterna i de standardiserade datablanketterna för att identifiera de områden som drabbats av försämring. De standardiserade datablanketter som lämnas in av Tyskland uppdateras i varje fall regelbundet. Kommissionen underkände emellertid de standardiserade datablanketter för 2021 som lämnades in av Förbundsrepubliken Tyskland.

b) Bedömning

94. Det som kommissionen och Förbundsrepubliken Tyskland i huvudsak är oeniga om när det gäller den andra anmärkningen är huruvida artikel 4.1 i livsmiljödirektivet innehåller en skyldighet för medlemsstaterna att uppdatera uppgifterna om särskilda bevarandeområden i den mening som avses i direktivet. Kommissionen har medgett att denna bestämmelse inte uttryckligen innehåller en sådan skyldighet.

95. I artikel 4.1 i livsmiljödirektivet föreskrivs i otvetydiga ordalag att listan över relevanta områden ska överlämnas till kommissionen ”tillsammans med upplysningar om varje område… inom tre år efter anmälan av detta direktiv”. Av denna bestämmelse förstår jag att det uttryckligen endast krävs att medlemsstaterna ska överlämna upplysningar om relevanta områden vid en viss tidpunkt, det vill säga innan dessa områden formellt erkänns som särskilda bevarandeområden och som en del av det förfarande genom vilka de utses som sådana områden. Jag ser inget i artikel 4.1 i livsmiljödirektivet varav det skulle kunna följa en skyldighet för medlemsstaterna att regelbundet uppdatera uppgifterna om särskilda bevarandeområden, när dessa områden väl har utsetts formellt. Det enda syftet med denna bestämmelse förefaller faktiskt att vara att fastställa det förfarande som kommissionen och medlemsstaterna ska följa för att korrekt utse särskilda bevarandeområden.

96. Det ska dessutom påpekas att det i artikel 17 i livsmiljödirektivet föreskrivs att medlemsstaterna ”vart sjätte år” ska utarbeta en rapport om genomförandet av de åtgärder som vidtagits till följd av direktivet. Inte heller i denna bestämmelse kan jag se något som tyder på att artikel 4.1 i direktivet ska tolkas så, att medlemsstaterna är skyldiga att tillhandahålla uppdatera uppgifter om särskilda bevarandeområden varje år.

97. Jag instämmer med kommissionen i att den enligt artikel 9 i livsmiljödirektivet ”med jämna mellanrum [ska] se över hur Natura 2000 bidrar till förverkligandet av målen i artiklarna 2 och 3” i direktivet. Kommissionen har i enlighet med denna bestämmelse antagit 2011 års genomförandebeslut, där det i skäl 4 anges att ”[i]nnehållet i den standardiserade datablanketten för Natura 2000 bör uppdateras regelbundet på grundval av bästa tillgängliga uppgifter för varje område i nätverket för att kommissionen ska kunna fullgöra sin samordnande roll och, i enlighet med artikel 9 i [livsmiljödirektivet], med jämna mellanrum se över hur Natura 2000 bidrar till att förverkliga de mål som anges i artiklarna 2 och 3” i direktivet.

98. Även om det antas att en skyldighet för medlemsstaterna att regelbundet uppdatera uppgifterna om varje område som klassificerats som ett särskilt bevarandeområde kan utläsas av artikel 9 i livsmiljödirektivet ändrar detta emellertid inte enligt min mening den omständigheten att en sådan skyldighet ändå inte följer av artikel 4.1 i direktivet.

99. Jag anser följaktligen att kommissionen inte har styrkt att Förbundsrepubliken Tyskland har åsidosatt denna bestämmelse. Den andra anmärkningen kan därför inte godtas.

VI. Förslag till avgörande

100. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen fastställer att Förbundsrepubliken Tyskland generellt och strukturellt har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 6.2 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, i dess lydelse enligt rådets direktiv 2013/17/EU av den 13 maj 2013, ogillar talan i övrigt, och förpliktar Europeiska kommissionen och Förbundsrepubliken Tyskland att vardera bära sina rättegångskostnader.

1 Originalspråk: engelska.

2 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 1992, s. 7), i dess lydelse enligt rådets direktiv 2013/17/EU av den 13 maj 2013 (EUT L 158, 2013, s. 193).

3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (EUT L 20, 2010, s. 7), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1010 av den 5 juni 2019 om samordning av rapporteringsskyldigheter inom miljöanknuten lagstiftning och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 166/2006 och (EU) nr 995/2010, Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/49/EG, 2004/35/EG, 2007/2/EG, 2009/147/EG och 2010/63/EU, rådets förordningar (EG) nr 338/97 och (EG) nr 2173/2005 samt rådets direktiv 86/278/EEG (EUT L 170, 2019, s. 115).

4 Enligt artikel 258 FEUF kan kommissionen inleda ett fördragsbrottsförfarande varje gång den anser att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt unionsrätten och den behöver inte göra någon åtskillnad på grund av överträdelsens karaktär eller omfattning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 februari 2001, kommissionen/Frankrike, C‑333/99, EU:C:2001:73, punkt 33).

5 Se, för exempel på ”varaktiga och systematiska överträdelser” av bestämmelserna i livsmiljödirektivet, dom av den 29 juni 2023, kommissionen/Irland (Skydd av särskilda bevarandeområden) ( C‑444/21, EU:C:2023:524), och dom av den 21 september 2023, kommissionen/Tyskland (Skydd av särskilda bevarandeområden) ( C‑116/22, EU:C:2023:687).

6 Delgivet med nr K(2011) 4892 (EUT L 198, 2011, s. 39).

7 Se direktivets ingress. Se även artikel 2.1 i direktivet.

8 Förfarandet för att utse områden som särskilda bevarandeområden, vilket föreskrivs i artikel 4 i direktivet, består av olika steg. Enligt artikel 4.1 i direktivet ska varje medlemsstat föreslå en lista över områden och ange vilka livsmiljötyper och inhemska arter som finns inom dessa områden samt överlämna listan till kommissionen. Därefter ska kommissionen på grundval av de listor som överlämnats av medlemsstaterna anta en lista över de områden som valts ut som områden av gemenskapsintresse. När ett område av gemenskapsintresse har valts ut ska den berörda medlemsstaten så snart som möjligt och senast inom sex år utse området som ett särskilt bevarandeområde.

9 Se dom av den 29 juni 2023, kommissionen/Irland (Skydd av särskilda bevarandeområden) ( C‑444/21, EU:C:2023:524, punkt 44). Se även definitionen av särskilda bevarandeområden i artikel 1.l i livsmiljödirektivet.

10 Se bilaga 1 till livsmiljödirektivet.

11 Se Europeiska kommissionen, Generaldirektoratet för miljö (ENV B.3) ”Interpretation Manual of European Union Habitats – EUR 28” (april 2013), s. 80 och 81 (som finns på följande adress: https://circabc.europa.eu/ui/group/3f466d71–92a7–49eb-9c63–6cb0fadf29dc/library/37d9e6d9-b7de-42ce-b789–622e9741b68f/details).

12 Se dom av den 29 juni 2023, kommissionen/Irland (Skydd av särskilda bevarandeområden) ( C‑444/21, EU:C:2023:524, punkterna 147–149 och där angiven rättspraxis). Se även dom av den 13 december 2007, kommissionen/Irland ( C‑418/04, EU:C:2007:780, punkt 204).

13 Se dom av den 14 januari 2016, Grüne Liga Sachsen m.fl. ( C‑399/14, EU:C:2016:10, punkterna 36 och 40).

14 Se dom av den 24 juni 2021, kommissionen/Spanien (Försämring av naturområdet Doñana) ( C‑559/19, EU:C:2021:512, punkterna 152–154).

15 Hamer, J. ”General and persistent breach of EC Environmental Law”, European Law Reporter (2005) nr. 7–8, s. 324–327. Se även, för en allmän diskussion om systematiska och varaktiga överträdelser, Prete, L. ”The systemic criterion in the use of infringement proceedings”, German Law Journal (2023), 24, s. 1011–1022. Innan det fanns möjlighet att väcka talan för systematiska och varaktiga överträdelser måste kommissionen, som upphovsmannen förklarar, väcka talan avseende varje faktisk situation som stred mot unionsrätten, vilket var mycket tidskrävande och inte så effektivt.

16 Se även Prete, L., till vilken det hänvisas i föregående fotnot.

17 Se dom av den 5 september 2019, kommissionen/Italien (Bakterien Xylella fastidiosa) ( C‑443/18, EU:C:2019:676, punkt 75). Se även, till stöd för denna åsikt, Prete, L. ”The systemic criterion in the use of infringement proceedings”, German Law Journal, 2023, volym 24, s. 1011–1022.

18 Se dom av den 26 april 2005 (C‑494/01, EU:C:2005:250).

19 Se dom av den 5 september 2019, kommissionen/Italien (Bakterien Xylella fastidiosa) ( C‑443/18, EU:C:2019:676, punkt 73). Se, för exempel av senare datum, i vilka kommissionen försökte få båda slutsatserna, dom av den 29 juni 2023, kommissionen/Irland (Skydd av särskilda bevarandeområden) ( C‑444/21, EU:C:2023:524), och dom av den 21 september 2023, kommissionen/Tyskland (Skydd av särskilda bevarandeområden) ( C‑116/22, EU:C:2023:687).

20 Se dom av den 21 mars 2019, kommissionen/Polen ( C‑127/17, EU:C:2019:236, punkt 119).

21 Se dom av den 29 juni 2023, kommissionen/Irland (Skydd av särskilda bevarandeområden) ( C‑444/21, EU:C:2023:524, punkt 141 och där angiven rättspraxis).

22 Se dom av den 26 april 2005, kommissionen/Irland ( C‑494/01, EU:C:2005:250, punkt 37).

23 Ibidem.

24 Dom av den 26 april 2005 (C‑494/01, EU:C:2005:250).

25 Rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, 1975, s. 39), i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 (EGT L 78, 1991, s. 32).

26 Se dom av den 26 april 2005, kommissionen/Irland ( C‑494/01, EU:C:2005:250, punkt 39).

27 Samtidigt har domstolen formellt erkänt att föremålet för en talan som rör ett fördragsbrott som påstås ha varit varaktigt får omfatta faktiska omständigheter som inträffat efter det att det motiverade yttrandet avgavs, under förutsättning att dessa omständigheter är av samma slag och legat till grund för samma beteende som de i yttrandet påtalade omständigheterna (se dom av den 5 september 2019, kommissionen/Italien (Bakterien Xylella fastidiosa), C‑443/18, EU:C:2019:676, punkt 76 och där angiven rättspraxis).

28 Det ska i detta sammanhang tilläggas att under det administrativa skedet har kommissionen inte några egna utredningsbefogenheter vid kontrollen av huruvida nationella bestämmelser som antagits för att genomföra ett direktiv tillämpas korrekt, utan är i stor utsträckning är beroende av de uppgifter som eventuella klagande eller den berörda medlemsstaten eventuellt inkommer med (se dom av den 29 juni 2023, kommissionen/Irland (Skydd av särskilda bevarandeområden), C‑444/21, EU:C:2023:524, punkt 142 och där angiven rättspraxis).

29 Se, analogt, den rättspraxis enligt vilken den omständigheten att det administrativa förfarandet har tagit orimligt lång tid i anspråk kan utgöra en brist som medför att en talan om fördragsbrott inte kan tas upp till prövning, när kommissionens handlande har gjort det svårt för den berörda medlemsstaten att bemöta dess argument, varigenom medlemsstatens rätt till försvar har åsidosatts (se dom av den 12 maj 2005, kommissionen/Belgien, C‑287/03, EU:C:2005:282, punkt 14 och där angiven rättspraxis, och dom av den 8 december 2005, kommissionen/Luxemburg, C‑33/04, EU:C:2005:750, punkt 76).

30 Dom av den 29 juni 2023, kommissionen mot Irland (Skydd av särskilda bevarandeområden), C‑444/21, EU:C:2023:524I., punkterna 170 och 173.

31 Ibidem., punkt 167.

32 Se hennes förslag till avgörande i målet kommissionen/Irland (Skydd av särskilda bevarandeområden) ( C‑444/21, EU:C:2023:90, punkt 50).

33 Se, analogt, dom av den 26 april 2005, kommissionen/Irland ( C‑494/01, EU:C:2005:250, punkt 168 och där angiven rättspraxis).

34 Ibidem., punkt 133. Se även dom av den 5 september 2019, kommissionen/Italien (Bakterien Xylella fastidiosa) ( C‑443/18, EU:C:2019:676, punkt 79).

35 Se dom av den 24 juni 2021, kommissionen/Spanien (Försämring av naturområdet Doñana) ( C‑559/19, EU:C:2021:512, punkt 155 och där angiven rättspraxis).

36 Se kolumnerna J-1 och J-11 i bilaga B.4 som ingetts av Förbundsrepubliken Tyskland.

37 Ibidem.

38 Se kolumnerna J-3 och J-31 i bilaga B.4 som ingetts av Förbundsrepubliken Tyskland.

39 C‑494/01, EU:C:2004:546, punkterna 43–48.

40 Se hennes förslag till avgörande i målet kommissionen/Irland (Skydd av särskilda bevarandeområden) ( C‑444/21, EU:C:2023:90, punkt 106).

41 Dessa tio delstater är följande: Brandenburg, Baden-Württemberg, Bremen, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Saarland, Sachsen-Anhalt och Thüringen (se kolumn C i den tabell som ingetts av Förbundsrepubliken Tyskland i bilaga B.4).

42 Se kolumnerna I-1, J-11 och J-31 i den tabell som ingetts av Förbundsrepubliken Tyskland i bilaga B.4.

43 Ibidem.

44 Se dom av den 29 juni 2023, kommissionen/Irland (Skydd av särskilda bevarandeområden) ( C‑444/21, EU:C:2023:524, punkterna 168–175). Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 21 september 2023, kommissionen/Tyskland (Skydd av särskilda bevarandeområden) ( C‑116/22, EU:C:2023:687, punkterna 122–125).

45 Se s. 13 i 2014 års Grünland-rapport från den federala naturskyddsmyndigheten, vilken kommissionen har ingett som bilaga A.2.

46 Min kursivering.