Förslag till avgörande av generaladvokat Richard de la Tour – Mål C‑118/23 Getin Holding m.fl.
I. Inledning
1. Begäran om förhandsavgörande rör tolkningen av artikel 19.1 andra stycket FEU, artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och artiklarna 3.3, 85.2 och 85.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59/EU av den 15 maj 2014 om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv 82/891/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012.
2. Begäran har framställts inom ramen för en tvist mellan å ena sidan styrelsen för Getin Noble Bank SA (nedan kallad GN Bank) och ett stort antal fysiska och juridiska personer och å andra sidan Bankowy Fundusz Gwarancyjny (Bankgarantifonden, Polen) (nedan kallad BFG) angående BFG:s beslut att inleda ett resolutionsförfarande avseende GN Bank.
3. I detta förslag till avgörande – som på EU-domstolens begäran inriktas mot den tredje och den fjärde tolkningsfrågan – kommer jag att visa dels att funktionerna som tillfällig förvaltare och som bankinsättningsgarant är sådana ”övriga funktioner” som en resolutionsmyndighet kan fullgöra, förutsatt att vissa krav avsedda att säkerställa att dessa funktioner är operativt oberoende av resolutionsfunktionen är uppfyllda, dels att de relevanta interna regler som krävs för att se till att dessa krav är uppfyllda kan antas och offentliggöras antingen av medlemsstaterna eller av resolutionsmyndigheterna.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
1. Förordning (EU) nr 575/2013
4. I artikel 2.1 och 2.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/2033 av den 27 november 2019, föreskrivs följande:
”1. För att säkerställa att denna förordning efterlevs ska de behöriga myndigheterna ha de befogenheter och följa de förfaranden som fastställs i direktiv 2013/36/EU[] och i denna förordning.
2. För att säkerställa att denna förordning efterlevs ska resolutionsmyndigheterna ha de befogenheter och följa de förfaranden som fastställs i [direktiv 2014/59] och i denna förordning.”
5. I artikel 4.1 led 40 i samma förordning anges följande:
”I denna förordning gäller följande definitioner:
…
40. behörig myndighet: en offentlig myndighet [eller] ett offentligt organ som officiellt har erkänts i nationell lagstiftning och som enligt nationell lagstiftning har befogenhet att utöva tillsyn över institut som en del av tillsynssystemet i den berörda medlemsstaten.”
2. Direktiv 2014/59
6. I artikel 2.1 led 40 i direktiv 2014/59 stadgas följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
40. resolutionsåtgärd: ett beslut att placera ett institut eller [en] enhet som avses i artikel 1.1 b, c eller d under resolution enligt artikel 32 eller 33, tillämpningen av ett resolutionsverktyg eller utövandet av en eller flera resolutionsbefogenheter.”
7. I punkterna 3 och 4 i artikel 3 i samma direktiv, vars rubrik lyder ”Utseende av myndigheter med ansvar för resolution”, föreskrivs följande:
”3. Resolutionsmyndigheter får vara nationella centralbanker, behöriga ministerier eller andra offentliga förvaltningsmyndigheter eller myndigheter med förvaltningsbefogenheter. Medlemsstaterna får i undantagsfall föreskriva att resolutionsmyndigheter är de behöriga myndigheterna för tillsynen enligt förordning [nr 575/2013] och i direktiv [2013/36]. Adekvata strukturella arrangemang ska finnas för att säkerställa operativt oberoende och för att undvika intressekonflikter mellan tillsynsfunktionerna enligt förordning [nr 575/2013] och i direktiv [2013/36] eller den behöriga myndighetens övriga funktioner [och] resolutionsmyndigheternas funktioner enligt detta direktiv, utan att det påverkar det informationsutbyte och samarbete som krävs i punkt 4. Medlemsstaterna ska i synnerhet säkerställa att den behöriga myndigheten, de nationella centralbankerna, de behöriga ministerierna eller de andra myndigheterna är operativt oberoende av resolutionsfunktionen och den relevanta myndighetens tillsynsfunktion eller övriga funktioner.
Den personal som utför resolutionsmyndighetens funktioner enligt detta direktiv ska vara strukturellt separerad från och följa andra rapporteringsvägar än den personal som utför uppgifterna enligt förordning [nr 575/2013] och i direktiv [2013/36] eller från den berörda myndighetens andra funktioner.
Vid tillämpningen av denna punkt ska medlemsstaten eller resolutionsmyndigheten anta och offentliggöra de relevanta interna regler som krävs, inbegripet regler som rör tystnadsplikten och informationsutbyten mellan de olika funktionerna.
4. Medlemsstaterna ska kräva att de myndigheter som utövar tillsyns- och resolutionsfunktioner och de personer som utövar de funktionerna på myndigheternas vägnar samarbetar nära vid förberedandet, planeringen och tillämpningen av resolutionsbeslut, både när resolutionsmyndigheten och den behöriga myndigheten är separata enheter och när funktionerna utförs inom samma enhet.”
8. I artikel 29.1–3 i nämnda direktiv stadgas följande:
”1. … Beroende på vad som är lämpligt i det enskilda fallet får behöriga myndigheter utse en tillfällig förvaltare antingen för att tillfälligt byta ut institutets ledningsorgan eller tillfälligt arbeta med institutets ledningsorgan, och den behöriga myndigheten ska meddela sitt beslut vid tidpunkten för tillsättningen. Om den behöriga myndigheten utser en tillfällig förvaltare för att arbeta med institutets ledningsorgan, ska den behöriga myndigheten vid tidpunkten för tillsättningen specificera den tillfälliga förvaltarens roll, uppgifter och befogenheter samt eventuella krav på att institutets ledningsorgan ska samråda med eller erhålla medgivande från den tillfälliga förvaltaren innan den fattar specifika beslut eller vidtar specifika åtgärder. … Medlemsstaterna ska vidare säkerställa … att det inte föreligger någon intressekonflikt [för en tillfällig förvaltare].
2. Den behöriga myndigheten ska specificera den tillfälliga förvaltarens befogenheter vid tidpunkten för dennes tillsättning utifrån vad som står i proportion till det enskilda fallet. Sådana befogenheter får innefatta några eller samtliga av de befogenheter som institutets ledningsorgan har enligt bolagsordningen och enligt nationell rätt, inklusive befogenheten att utöva några eller samtliga av institutets ledningsorgans förvaltningsfunktioner. …
3. Den behöriga myndigheten ska specificera den tillfälliga förvaltarens roll och uppgifter vid tidpunkten för dennes tillsättning, och dessa får innefatta verifiering av institutets finansiella ställning, ledning av institutets affärsverksamhet eller en del av denna för att upprätthålla eller återupprätta institutets finansiella ställning och vidta[gande av] åtgärder för att återupprätta en sund och ansvarsfull ledning av institutets affärsverksamhet. Den behöriga myndigheten ska ange eventuella begränsningar för den tillfälliga förvaltarens roll och uppgifter vid tidpunkten för dennes tillsättning.”
B. Polsk rätt
1. Bankrättslagen
9. Artikel 144.1, 144.1a, 144.3 och 144.4 i ustawa Prawo bankowe (bankrättslagen) av den 29 augusti 1997 i dess på omständigheterna i det nationella målet tillämpliga version har följande lydelse:
”1. I det fall som avses i artikel 138.3 och med anledning av sådana omständigheter som avses i artikel 142.1 får Komisja Nadzoru Finansowego [den polska finanstillsynsmyndigheten (nedan kallad KNF)] besluta att utse en kurator[] för banken i syfte att förbättra dess situation eller säkerställa ett korrekt genomförande av återhämtningsplanen, med förbehåll för artikel 5.6 i [ustawa o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (lag om bankgarantifond, insättningsgarantisystem och resolution) av den 10 juni 2016].
1a. I det fall som avses i punkt 1 ska [KNF] i sitt beslut specificera kuratorns uppdrag.
…
3. Kuratorn ska ha rätt att invända mot beslut som fattas av bankens ledning och styrelse. Om kuratorn vid ett styrelse- eller ledningsmöte tillkännager sin avsikt att invända mot ett beslut, ska detta medföra att verkställigheten av beslutet skjuts upp.
4. Kuratorn ska överklaga beslut av bankens bolags- eller kooperativstämma som skadar bankens intressen ….”
2. Lagen om bankgarantifond, insättningsgarantisystem och resolution
10. Artikel 5.1, 5.3 och 5.6 i lagen om bankgarantifond, insättningsgarantisystem och resolution i dess på omständigheterna i det nationella målet tillämpliga version har följande lydelse:
”1. [BFG] ska göra följande:
1) Fullgöra de skyldigheter som följer av insättningsgarantin, särskilt utbetalning av garanterade medel till insättarna.
2) Kontrollera uppgifterna i beräkningssystemen för de enheter som omfattas av garantisystemet.
3) Ombesörja resolution av enheter som avses i artikel 64.2 genom nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrument.
4) Genomföra resolutionsförfarandet.
5) Utarbeta, se över och uppdatera resolutionsplaner, inbegripet koncernresolutionsplaner.
6) Samla in och analysera information om de enheter som omfattas av garantisystemet och om hypoteksbankerna, särskilt i syfte att utarbeta analyser och prognoser för banksektorn och sektorn för kreditkooperativ samt för enskilda banker och kreditkooperativ.
7) Utföra annan verksamhet som syftar till att stabilisera det nationella finansiella systemet.
…
3. [BFG] ska samarbeta med andra enheter som agerar till stöd för stabiliteten i det nationella finansiella systemet, med enheter som driver insättningsgarantisystem, med behöriga resolutionsmyndigheter, med Europeiska bankmyndigheten, med behöriga myndigheter för koncernresolution, med behöriga myndigheter för resolution av betydande filialer, med behöriga myndigheter för resolution av dotterbolag och med behöriga resolutionsmyndigheter i tredjeland.
…
6. På förslag av [BFG] ska [KNF] utse [BFG] till sådan kurator som avses i artikel 144.1 i bankrättslagen ….”
11. Artikel 101.1, 101.6 och 101.7 i lagen om bankgarantifond, insättningsgarantisystem och resolution har följande lydelse:
”1. [KNF] ska omedelbart underrätta [BFG] om
1) en enhet riskerar att fallera, och
2) inget tyder på att tillsynsåtgärder eller enhetens egna åtgärder skulle kunna göra det möjligt att i tid avhjälpa denna risk.
…
6. [KNF] ska lämna den information som avses i punkt 1 även till
…
6. den myndighet som förvaltar det erkända insättningsgarantisystemet i den stat där moderbolaget har sitt säte,
7. de enheter som förvaltar resolutionsfonderna i den stat där moderbolaget har sitt säte, för den händelse att en fond inte förvaltas av den myndighet som är behörig i fråga om koncernresolution,
…
7. Om följande villkor alla är uppfyllda:
1) den nationella enheten riskerar att fallera,
2) det finns inget som rimligen tyder på att risken för fallissemang skulle kunna avhjälpas i tid genom åtgärder av den nationella enheten själv eller av det institutionella skyddssystemet eller genom tillsynsåtgärder, och
3) åtgärder gentemot den nationella enheten är nödvändiga med hänsyn till allmänintresset,
ska [BFG] antingen besluta att inleda ett förfarande för resolution av den nationella enheten eller besluta om nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrument eller kvalificerade skulder ….”
12. I artikel 137.1 i samma lag föreskrivs följande:
”Inför beslutet om resolution ska [BFG] bedöma värdet av enhetens tillgångar och skulder.”
III. Bakgrund till tvisten i det nationella målet och tolkningsfrågorna
13. Med hänvisning till att GN Bank inte uppfyllde minimikraven enligt artikel 92 i förordning nr 575/2013 utsåg KNF genom beslut av den 22 december 2021, med stöd av artikel 144.1 och 144.1a i bankrättslagen, BFG till tillfällig förvaltare (”kurator”) för GN Bank i syfte att förbättra dess finansiella ställning. Genom det beslutet uppdrog KNF åt BFG att i sin egenskap av ”kurator” för banken bland annat upprätta rapporter, följa upp GN Banks verksamhet och utöva alla de rättsliga befogenheter som tillkommer en ”kurator”.
14. Mot bakgrund av risken för att GN Bank skulle komma på obestånd antog BFG, i egenskap av resolutionsmyndighet, den 29 september 2022 ett beslut med innebörden att ett resolutionsförfarande skulle inledas avseende GN Bank, att värdet av de kapitalinstrument som GN Bank hade emitterat skulle skrivas ned och att resolutionsverktyget broinstitut skulle tillämpas (nedan kallat beslutet av den 29 september 2022). Med anledning av detta överfördes de i beslutet angivna tillgångarna den 3 oktober 2022 till broinstitutet Bank BFG SA BFG utsåg en ”kurator” inom den enhet som omfattades av resolutionsförfarandet. Beslutet riktade sig till GN Bank, Bank BFG och denna ”kurator”.
15. GN Banks styrelse överklagade beslutet av den 29 september 2022 till Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Förvaltningsdomstolen för vojvodskapet Warszawa, Polen), vilken är den hänskjutande domstolen. Även andra personer har väckt talan mot beslutet, däribland innehavare av aktier och obligationer emitterade av GN Bank vilkas värde skrevs ned, GN Banks borgenärer och parter i kredit- och låneavtal uttryckta i eller indexerade mot utländsk valuta.
16. Klagandena i det nationella målet har yrkat fastställelse av att nämnda beslut är rättsstridigt, vilket krävs för att de ska kunna väcka skadeståndstalan i allmän domstol. De anförda grunderna avser dels åsidosättande av materiell rätt, dels åsidosättande av procedurregler med väsentlig betydelse för målets avgörande. Närmare bestämt har det bland annat gjorts gällande att BFG på grund av en intressekonflikt inte kunde utöva de funktioner som tillkommer en resolutionsmyndighet, med tanke på att BFG samtidigt fullgjorde funktioner i fråga om tillsyn, garanti av bankinsättningar och resolution, samt att intressekonflikten förvärrades av att det saknades sådana tillräckliga processuella garantier som föreskrivs i direktiv 2014/59.
17. BFG har bestritt att det förelåg en intressekonflikt. Enligt egen uppgift har BFG ombesörjt organisatoriska och strukturella arrangemang som kan garantera dess operativa oberoende och se till att det inte finns några intressekonflikter mellan utövandet av resolutionsfunktionerna och utövandet av dess övriga funktioner.
18. Den hänskjutande domstolen hyser vissa tvivel, särskilt såvitt avser förekomsten av en sådan intressekonflikt.
19. För det första är den hänskjutande domstolen osäker på huruvida funktionen som rättslig garant av bankinsättningar och funktionen som ”kurator” för banken är att betrakta som ”tillsynsfunktioner” eller ”övriga funktioner”, i den mening som avses i artikel 3.3 i direktiv 2014/59, som endast under vissa omständigheter får kombineras med resolutionsfunktionen.
20. Den hänskjutande domstolen noterar till att börja med att funktionen som ”kurator” visserligen inte kan betraktas som en tillsynsfunktion i strikt bemärkelse, eftersom det är KNF som är tillsynsmyndighet, men att en ”kurator” likväl enligt polsk rätt utses genom beslut av tillsynsmyndigheten KNF och fullgör ett uppdrag tilldelat av nämnda myndighet. Utifrån detta drar den hänskjutande domstolen slutsatsen att det inte utan vidare kan uteslutas att BFG:s utövande av funktionen som ”kurator” inte krävde något antagande av adekvata arrangemang för att säkerställa operativt oberoende och undvika intressekonflikter.
21. Vidare anser den hänskjutande domstolen att om en och samma enhet utövar både resolutionsfunktionen och funktionen som garant av insättningar, vilken innebär insamlande av medel för att täcka garantierna och utbetalning av sådana medel, skulle det i avsaknad av strukturell separering av och organisatoriskt oberoende mellan dessa båda funktioner kunna uppkomma en risk för att BFG:s åtgärder gentemot en fallissemangshotad bank syftar till att de resurser som BFG förfogar över ska tas i anspråk i så liten utsträckning som möjligt.
22. För det andra ger den hänskjutande domstolen uttryck för osäkerhet såvitt avser arten av det krav på strukturella garantier som åsyftas i artikel 3.3 i direktiv 2014/59; den hänskjutande domstolen vill därvidlag få klarhet i huruvida det under de särskilda omständigheterna i förevarande mål är möjligt att anse att målet om operativt oberoende har uppnåtts och att intressekonflikter helt har undvikits.
23. I synnerhet anser den hänskjutande domstolen att det målet kan anses vara uppnått endast om den personal som ägnar sig åt de resolutionsuppdrag som har anförtrotts resolutionsmyndigheten är organisatoriskt skild från, och har andra rapporteringsvägar än, den personal som ägnar sig åt tillsynsuppgifter och den personal som ansvarar för den berörda myndighetens övriga uppgifter. Enligt den hänskjutande domstolen innehåller emellertid lagen om bankgarantifond, insättningsgarantisystem och resolution inte några systematiska bestämmelser som säkerställer strukturell separation mellan resolutionsfunktionen och BFG:s övriga funktioner. Den hänskjutande domstolen har därvidlag påpekat att de uppdrag som är att hänföra till resolutionsfunktionen, till funktionen som ”kurator” för banken respektive till funktionen som insättningsgarant visserligen har anförtrotts olika avdelningar inom BFG men att det är samma personer i BFG:s ledning eller styrelse som fattar beslut avseende samtliga dessa funktioner.
24. Mot denna bakgrund har Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Förvaltningsdomstolen i vojvodskapet Warszawa, Polen) beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1) Ska artikel 85.2 och 85.3 i [direktiv 2014/59] jämförd med artikel 47 i [stadgan] och artikel 19.1 andra stycket [FEU] tolkas så, att, när styrelsen för en enhet under resolution väcker talan vid en nationell förvaltningsdomstol mot ett beslut om tvångsresolution, så anses ett effektivt rättsmedel även försäkrat de personer som inom ramen för ett överklagande av detta beslut kan anses ha ett berättigat intresse av att få saken prövad, då domstolen, när den prövar beslutet, inte är bunden av de grunder och yrkanden som anförts inom ramen för talan samt av den rättsliga grund som åberopats, då domen i det målet har allmängiltig verkan (erga omnes) och då dessa personers berättigade intresse att få saken prövad inte är beroende av att ovan nämnda beslut överklagas särskilt vid förvaltningsdomstolen?
2) Ska artikel 85.3 i [direktiv 2014/59], genom vilken det införs ett krav på skyndsam domstolsprövning, samt artikel 47 i [stadgan] och artikel 19.1 andra stycket [FEU], genom vilka det föreskrivs ett effektivt rättsligt skydd, tolkas så, att de utgör hinder för tillämpning av en processrättslig bestämmelse i en medlemsstat, enligt vilken den nationella förvaltningsdomstolen är skyldig att pröva samtliga mål, i vilka talan väckts mot resolutionsmyndighetens beslut, i förening med varandra, om en sådan bestämmelse tillsammans med andra krav i den nationella förvaltningsprocessrätten innebär att det kan visa sig vara alltför svårt, om inte omöjligt, att meddela dom i målet inom skälig tid, med hänsyn till det stora antalet sådana mål?
3) Ska artikel 3.3 i [direktiv 2014/59] tolkas så, att det är tillåtet för en medlemsstat att underlåta att för säkerställande av operativt oberoende och till undvikande av intressekonflikter göra en strukturell åtskillnad mellan resolutionsmyndighetens resolutionsfunktioner och dess övriga funktioner i egenskap av lagstadgad garant för insättningar eller kurator (tillfällig förvaltare) för en bank som har utsetts genom beslut av den behöriga nationella tillsynsmyndigheten i den mening som avses i [förordning nr 575/2013] och [direktiv 2013/36]?
4) Ska artikel 3.3 i [direktiv 2014/59] tolkas så, att om en medlemsstat underlåter att införa lämpliga strukturella arrangemang för att garantera operativt oberoende och undvika intressekonflikter mellan den behöriga myndighetens tillsynsfunktioner enligt [förordning nr 575/2013] och [direktiv 2013/36] eller myndighetens övriga funktioner och resolutionsmyndighetens resolutionsfunktioner, kan villkoret om operativt oberoende och undvikande av intressekonflikter anses vara uppfyllt om den nationella förvaltningsdomstol som prövar beslutet om tvångsresolution finner att andra organisatoriska åtgärder och resolutionsmyndighetens faktiska åtgärder var tillräckliga för att uppnå detta resultat?”
25. BI och TM, SJ och ML, DG och GM, BFG, Rada Nadzorcza Getin Noble Bank m.fl., den polska regeringen och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. I förhandlingen den 21 mars 2024 deltog dessa (utom DG och GM) liksom OS och NS samt DL m.fl., varvid de besvarade frågor som EU-domstolen ställde för muntligt svar.
IV. Bedömning
26. På EU-domstolens begäran kommer jag att inrikta min bedömning mot den tredje och den fjärde av de tolkningsfrågor som den hänskjutande domstolen har ställt, vilka rör frågan om intressekonflikt inom BFG.
A. Den tredje tolkningsfrågan
27. Den hänskjutande domstolen har bett EU-domstolen att fastställa huruvida artikel 3.3 i direktiv 2014/59 ska tolkas så, att det är tillåtet för en medlemsstat att underlåta att för säkerställande av operativt oberoende och till undvikande av intressekonflikter göra en strukturell åtskillnad mellan resolutionsmyndighetens resolutionsfunktioner och dess övriga funktioner som lagstadgad garant för bankinsättningar eller som tillfällig förvaltare (”kurator”) för en bank utsedd genom beslut av den behöriga nationella tillsynsmyndigheten i den mening som avses i förordning nr 575/2013 och direktiv 2013/36.
28. I artikel 3.3 i direktiv 2014/59 anges klart och tydligt att resolutionsmyndigheten i undantagsfall får vara den myndighet som är behörig att utöva tillsyn över kreditinstitut och värdepappersföretag.
29. Där anges vidare att en sådan kombination av funktioner är möjlig endast om ett antal villkor är uppfyllda. För det första ska det finnas adekvata strukturella arrangemang som säkerställer operativt oberoende och gör att intressekonflikter mellan de båda funktionerna (tillsyn och resolution) undviks men som inte påverkar det informationsutbyte och samarbete som krävs för förberedande, planering och tillämpning av resolutionsbeslut. För det andra ska det operativa oberoendet ta sig uttryck i att den personal som utför den ena funktionen är strukturellt separerad från, och följer andra rapporteringsvägar än, den personal som utför den andra funktionen. För det tredje ska medlemsstaterna eller resolutionsmyndigheten anta och offentliggöra de relevanta interna regler som krävs, inbegripet regler som rör tystnadsplikt och informationsutbyten mellan de olika funktionerna.
30. Dessa villkor som måste vara uppfyllda när en resolutionsmyndighet även fungerar som tillsynsmyndighet är tillämpliga också såvitt avser ”den behöriga myndighetens övriga funktioner”.
31. Således uppkommer frågan huruvida dessa villkor behöver vara uppfyllda i ett sådant fall som det aktuella, där en resolutionsmyndighet dels har utsetts till tillfällig förvaltare (”kurator”) i samband med ett sådant tidigt ingripande som avses i artikel 29 i direktiv 2014/59, dels ombesörjer funktionen som garant av bankinsättningar.
32. Vid bedömning av den frågan är det lämpligt att först fundera över vilket slags intressekonflikter det är som ska undvikas.
33. I skäl 15 i direktiv 2014/59 anges att medlemsstaterna, för att tillgodose behovet av snabba ingripanden, garantera oberoende gentemot ekonomiska aktörer och undvika intressekonflikter, bör utse offentliga administrativa myndigheter eller myndigheter med förvaltningsbefogenheter att utföra de funktioner och uppgifter i fråga om resolution som omfattas av det direktivet. En sådan risk för intressekonflikter i förhållande till utomstående, det vill säga ekonomiska aktörer, förefaller mig emellertid inte vara vad som åsyftas i artikel 3 i samma direktiv, med tanke på att risken för intressekonflikter i relation till ekonomiska aktörer – vilket torde vara att anse som subjektiva intressekonflikter – begränsas genom att medlemsstaterna utser en offentlig myndighet i stället för en privat enhet. Subjektiva intressekonflikter förefaller också vara vad som avses i artikel 29 i direktivet när det föreskrivs att ingen intressekonflikt får föreligga vid utseende av tillfällig förvaltare, och detsamma torde likaledes gälla såvitt avser att det vid genomförande av resolutionsverktyget försäljning av verksamhet inte får föreligga någon intressekonflikt.
34. Vad som är i fråga i det aktuella fallet är i stället en risk för intressekonflikter ”uppströms”, det vill säga inom själva resolutionsmyndigheten. Då handlar det inte längre om en subjektiv risk med koppling till en fysisk eller juridisk persons egna intressen utan om en funktionell eller objektiv risk knuten till den omständigheten att beslutsfattandet kan komma att snedvridas när en och samma enhet utövar flera funktioner.
35. Att en och samma enhet fungerar både som tillsynsmyndighet och som resolutionsmyndighet har av unionslagstiftaren bedömts vara möjligt under förutsättning att vissa organisatoriska krav – vilka har nämnts ovan – är uppfyllda. På liknande sätt har unionslagstiftaren föreskrivit att dessa organisatoriska krav ska vara uppfyllda såvitt avser en resolutionsmyndighets övriga funktioner.
36. Utifrån detta kan man dra slutsatsen att unionslagstiftarens syfte har varit att skydda resolutionsmyndighetens beslutsfattande mot all påverkan som saknar samband med dess resolutionsuppdrag, med tanke på de ekonomiska och rättsliga konsekvenser som resolutionsbeslut kan tänkas få för bland annat borgenärer och aktieägare.
37. Mot bakgrund av detta syfte bör begreppet ”övriga funktioner” ges en extensiv tolkning.
38. Därför bör funktionen att garantera bankinsättningar – i motsats till vad BFG och den polska regeringen har gjort gällande – anses utgöra en sådan ”övrig funktion” som när den utövas av en resolutionsmyndighet omfattas av de krav som är avsedda att förhindra intressekonflikter.
39. Att insättningsgarantifunktionen i likhet med resolutionsfunktionen är avsedd att garantera den finansiella stabiliteten och att medel från insättningsgarantisystemet kan användas inom ramen för en resolutionsåtgärd hindrar inte att det kan tänkas förekomma felaktigheter i användningen av sådana medel som måste kunna avhjälpas utan att intressekonflikter riskerar att uppkomma inom resolutionsmyndigheten.
40. I artikel 75 i direktiv 2014/59 föreskrivs nämligen att medlemsstaterna, ”[o]m det vid den värdering som genomförts enligt artikel 74 fastställs att … insättningsgarantisystemet i enlighet med artikel 109.1 har drabbats av större förluster än vid en avveckling under normala insolvensförfaranden, ska … se till att de[tt]a har rätt att få mellanskillnaden betald från finansieringsarrangemangen för resolution”. I ett sådant fall har insättningsgarantisystemet och resolutionsmyndigheten motstridiga intressen. Härvidlag ska det noteras att BFG och den polska regeringen har förordat att endast funktioner som kan komma i konflikt med resolutionsfunktionen ska anses utgöra sådana ”övriga funktioner” som omfattas av de organisatoriska kraven. Således är i alla händelser deras föreslagna undantagsrekvisit inte uppfyllt i det aktuella fallet.
41. När det sedan gäller funktionen som tillfällig förvaltare (”kurator”), noterar jag att den funktionen utövas av den enhet som tillsynsmyndigheten utser med stöd av artikel 29 i direktiv 2014/59. Således uppkommer frågan om nämnda funktion är att hänföra till tillsynsfunktionerna enligt förordning nr 575/2013 och i direktiv 2013/36 eller om den i stället tillhör den kategori ”övriga funktioner” som åsyftas i artikel 3.3 i direktiv 2014/59.
42. I artikel 3.3 i direktiv 2014/59 anges att resolutionsfunktionen kan utövas av tillsynsmyndigheten, det vill säga att en och samma myndighet samtidigt kan utöva både resolutions- och tillsynsfunktionerna. Detta betyder att ”tillsynsfunktionerna enligt förordning [nr 575/2013] och i direktiv [2013/36]” i bokstavlig bemärkelse torde innefatta samtliga tillsynsuppdrag som en tillsynsmyndighet fullgör med stöd av dessa båda instrument.
43. Tillsynsmyndighetens tillsynsåtgärder och tillsynsbefogenheter beskrivs i artiklarna 102–107 i direktiv 2013/36. I artikel 27.1 i direktiv 2014/59, där det föreskrivs åtgärder för tidigt ingripande inför en eventuell resolution, preciseras emellertid att ”medlemsstaterna [ska] säkerställa att behöriga myndigheter, utan att det påverkar de åtgärder som avses i artikel 104 i direktiv [2013/36], i tillämpliga fall” kan vidta vissa åtgärder som räknas upp där.
44. Åtgärderna för tidigt ingripande ingår alltså inte bland de åtgärder som en tillsynsmyndighet kan vidta med stöd av direktiv 2013/36.
45. På liknande sätt innebär de funktioner som kan anförtros en tillfällig förvaltare (”kurator”) en högre grad av ingripande i driften av en enhet, med tanke på att en sådan förvaltare utses antingen för att tillfälligt ersätta ledningsorganet eller för att tillfälligt arbeta med detta.
46. Dessa funktioner med koppling till tidigt ingripande och tillfällig förvaltning är således specifika för direktiv 2014/59 och ska följaktligen anses utgöra ”övriga funktioner” och inte tillsynsfunktioner i strikt bemärkelse.
47. I alla händelser är garantierna för oberoende och åtgärderna för att undvika intressekonflikter desamma för tillsynsfunktioner som för övriga funktioner.
48. Unionslagstiftaren har resonerat på liknande sätt i fråga om operativt oberoende och förhindrande av intressekonflikter när det gäller Europeiska centralbanken (ECB), som vid sidan av sitt penningpolitiska uppdrag även har ett tillsynsuppdrag. I artikel 25.2 andra stycket i rådets förordning (EU) nr 1024/2013 av den 15 oktober 2013 om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut föreskrivs nämligen att den personal som ombesörjer tillsynsfunktionen ska vara organisatoriskt åtskild från och följa separata rapporteringsvägar från den personal som utför andra uppgifter som ECB tilldelas. I artikel 25.2 tredje stycket anges sedan att ECB för det ändamålet ska anta och offentliggöra de interna regler som krävs, inbegripet regler om tystnadsplikt och utbyte av information mellan de båda verksamhetsområdena.
49. Den konkreta tillämpningen av dessa principer beskrivs närmare i den tillsynsmanual som ECB utarbetade i januari 2024. Bland annat behandlar ECB-rådet tillsynsfrågor och penningpolitiska frågor vid separata möten med separata dagordningar. Tillsynsuppdraget sköts av sex specifika generaldirektorat som vart och ett är funktionellt underställt ordföranden eller vice ordföranden för tillsynsnämnden, ett organ som är fristående från ECB-rådet och lägger fram utkast till tillsynsbeslut för detta. Vissa stabsavdelningar (personalfrågor, informationssystem, kommunikation, budget och organisation, lokaler, internrevision, rättsfrågor samt statistik) är emellertid gemensamma för ECB:s samtliga uppdrag.
50. En organisation av denna typ förefaller mig uppfylla de identiska krav som ställs i direktiv 2014/59. Om man tillåter att en och samma myndighet utövar flera olika funktioner, borde detta nämligen inte vara förenat med krav på separata styrelser eller dubblering av gemensamma tjänster. Däremot måste rapporteringsvägarna utanför den gemensamma styrelsen vara separata. I detta sammanhang bör det tilläggas att det är ett krav enligt förordning nr 1024/2013 att det inom ECB ska finnas en tillsynsnämnd vid sidan av ECB-rådet.
51. På dessa punkter lär det göras vissa preciseringar i det kommande direktivet om resolution av försäkrings- och återförsäkringsföretag. Förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av försäkrings- och återförsäkringsföretag och om ändring av direktiven 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2009/138/EG, (EU) 2017/1132 och förordningarna (EU) nr 1094/2010 och (EU) nr 648/2012 – inbegripet den senaste versionen därav – innehåller nämligen analoga bestämmelser om hur behöriga resolutionsmyndigheter för försäkringsföretag ska utses och om i vilken mån sådana myndigheter får utöva andra funktioner. De begrepp som används är desamma som i direktiv 2014/59 och förordning nr 1024/2013, nämligen adekvata strukturella arrangemang för att undvika intressekonflikter mellan olika funktioner, skilda rapporteringsvägar och operativt oberoende. Till detta kommer krav på särskild personal och särskilda beslutsprocesser. I den senaste versionen anges i artikel 3.4 att rapporteringsvägarna får konvergera på högsta nivå i en organisation som utövar flera funktioner samt att viss personal får vara gemensam för olika funktioner.
52. Dessa upplysningar kan tjäna som användbar vägledning för den hänskjutande domstolen, som ska bedöma huruvida de organisatoriska lösningar som har valts för att säkerställa operativt oberoende och undvika intressekonflikter mellan de olika funktioner som BFG har tilldelats är sådana att villkoren enligt artikel 3.3 i direktiv 2014/59 kan anses uppfyllda.
53. Jag föreslår således att EU-domstolen ska svara den hänskjutande domstolen att artikel 3.3 i direktiv 2014/59 ska tolkas så, att kraven på adekvata strukturella arrangemang för att säkerställa operativt oberoende och undvika intressekonflikter mellan tillsynsfunktionerna enligt förordning nr 575/2013 och i direktiv 2013/36 eller den behöriga myndighetens övriga funktioner och resolutionsmyndigheternas funktioner enligt direktiv 2014/59, inbegripet strukturell separation och skilda rapporteringsvägar, är tillämpliga när en resolutionsmyndighet utövar övriga funktioner som tillfällig förvaltare med stöd av artikel 29 i det direktivet och som bankinsättningsgarant.
B. Den fjärde tolkningsfrågan
54. Den fjärde tolkningsfrågan rör i allt väsentligt huruvida en resolutionsmyndighet genom organisatoriska lösningar och ändamålsenliga åtgärder kan kompensera en medlemsstats underlåtenhet att ombesörja adekvata strukturella arrangemang för att undvika intressekonflikter och garantera operativt oberoende.
55. Jag vill erinra om att det i artikel 3.3 sista stycket i direktiv 2014/59 anges att ”medlemsstaten eller resolutionsmyndigheten [ska] anta och offentliggöra de relevanta interna regler som krävs, inbegripet regler som rör tystnadsplikten och informationsutbyten mellan de olika funktionerna”.
56. Av den artikeln följer klart och tydligt att det inte endast är medlemsstaterna som kan anta och offentliggöra de relevanta interna reglerna utan att resolutionsmyndigheterna själva också kan göra detta.
57. I artikel 3.5 i det förslag till direktiv som har nämnts i punkt 51 i detta förslag till avgörande anges – även i den senaste versionen – att det inte är medlemsstaterna utan resolutionsmyndigheterna som ansvarar för antagande och offentliggörande av de regler som ska säkerställa att resolutionsmyndigheternas olika funktioner är operativt oberoende av varandra och att inga intressekonflikter föreligger.
58. Därvidlag har BFG till sitt yttrande till EU-domstolen fogat vissa beslut fattade av dess styrelse, dess styrelseordförande respektive dess tillsynsråd. Dessa beslut avser bland annat organisationsstrukturen och organisationsschemat för BFG:s administration, fördelningen av arbetsuppgifter mellan styrelseledamöterna och dessas tillsynsbefogenheter i förhållande till de avdelningar inom BFG:s administration som de ansvarar för, de etiska principer som gäller för BFG:s anställda och anvisningarna för BFG:s utövande av funktionen som ”kurator”.
59. Således ankommer det på den hänskjutande domstolen att kontrollera vilka regler resolutionsmyndigheten har antagit och offentliggjort. Den hänskjutande domstolen kan lämpligen granska de aktuella texterna i syfte att bedöma hur kraven enligt artikel 3.3 i direktiv 2014/59 på operativt oberoende och avsaknad av intressekonflikter konkret har kommit till uttryck inom BFG.
60. När det gäller det krav på offentliggörande av sådana regler som också ställs i denna bestämmelse, bör den hänskjutande domstolen kontrollera huruvida offentliggörande faktiskt har skett samt i förekommande fall försäkra sig om att de upplysningar som finns att hämta på BFG:s webbplats – särskilt organisationsschemat och uppgifterna om vilka befogenheter de enskilda styrelseledamöterna har och vilka avdelningar som är knutna till var och en av dem – kan uppväga en underlåtenhet att offentliggöra själva besluten. Noteras bör att det i direktiv 2014/59 inte föreskrivs någon påföljd vid underlåtenhet att offentliggöra regler.
61. I alla händelser följer det av EU-domstolens fasta praxis att när det saknas precisa processuella bestämmelser i unionsrätten för vidtagande av sanktionsåtgärder i samband med åsidosättande av en rättighet, ankommer det på varje medlemsstat att i sin rättsordning fastställa de processuella regler som syftar till att säkerställa skyddet av de rättigheter för enskilda som följer av unionsrätten. Dessa regler får emellertid varken vara mindre förmånliga än dem som avser liknande tillvägagångssätt som grundas på nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen).
62. Eftersom det inte finns någon nationell bestämmelse genom vilken direktiv 2014/59 införlivas som innebär att en sanktionsåtgärd ska vidtas vid underlåtenhet att offentliggöra regler av det aktuella slaget, bör den hänskjutande domstolen således tillämpa sin inhemska rätt för att avgöra vilka konsekvenser en sådan underlåtenhet ska få.
63. Jag föreslår därför att EU-domstolen ska svara den hänskjutande domstolen att artikel 3.3 i direktiv 2014/59 ska tolkas så, att om medlemsstaten inte har antagit och offentliggjort interna regler som kan säkerställa operativt oberoende och undvika intressekonflikter mellan tillsynsfunktionerna enligt förordning nr 575/2013 och i direktiv 2013/36 eller den behöriga myndighetens övriga funktioner och resolutionsmyndigheternas funktioner enligt direktiv 2014/59, ankommer det på resolutionsmyndigheten att anta och offentliggöra sådana regler och på de nationella domstolarna att kontrollera huruvida dessa regler är ägnade att uppnå de syften som avses i artikel 3.3 i direktiv 2014/59 eller att med ledning av sin nationella rätt avgöra vilka konsekvenserna ska bli av underlåtenhet att anta eller offentliggöra sådana regler.
V. Förslag till avgörande
64. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen ska besvara den tredje och den fjärde tolkningsfrågan från Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Förvaltningsdomstolen i vojvodskapet Warszawa, Polen) enligt följande: Artikel 3.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59/EU av den 15 maj 2014 om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv 82/891/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012 ska tolkas på följande sätt: Kraven på adekvata strukturella arrangemang för att säkerställa operativt oberoende och undvika intressekonflikter mellan tillsynsfunktionerna enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/2033 av den 27 november 2019, och Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/878 av den 20 maj 2019, eller den behöriga myndighetens övriga funktioner och resolutionsmyndigheternas funktioner enligt direktiv 2014/59, inbegripet strukturell separation och skilda rapporteringsvägar, är tillämpliga när en resolutionsmyndighet utövar övriga funktioner som tillfällig förvaltare med stöd av artikel 29 i det direktivet och som bankinsättningsgarant. Om medlemsstaten inte har antagit och offentliggjort interna regler som kan säkerställa operativt oberoende och undvika intressekonflikter mellan tillsynsfunktionerna enligt förordning nr 575/2013 och direktiv 2013/36, i dessas ändrade lydelse, eller den behöriga myndighetens övriga funktioner och resolutionsmyndigheternas funktioner enligt direktiv 2014/59, ankommer det på resolutionsmyndigheten att anta och offentliggöra sådana regler och på de nationella domstolarna att kontrollera huruvida dessa regler är ägnade att uppnå de syften som avses i artikel 3.3 i direktiv 2014/59 eller att med ledning av sin nationella rätt avgöra vilka konsekvenserna ska bli av underlåtenhet att anta eller offentliggöra sådana regler.
1 Originalspråk: franska.
2 Nedan kallad stadgan.
3 EUT L 173, 2014, s. 190.
4 EUT L 176, 2013, s. 1.
5 EUT L 314, 2019, s. 1; nedan kallad förordning nr 575/2013.
6 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiven 2006/48/EG och 2006/49/EG (EUT L 176, 2013, s. 338), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/878 av den 20 maj 2019 (EUT L 150, 2019, s. 253), nedan kallat direktiv 2013/36.
7 Dz. U., 1997, nr 140, position 939.
8 Den polska lagen använder termen ”kurator” medan den polska versionen av direktiv 2014/59 använder termen ”administrator” motsvarande ”förvaltare”.
9 Dz. U., 2016, position 996.
10 Se fotnot 8 i detta förslag till avgörande.
11 Den hänskjutande domstolen har uppgett att den vid tiden för antagandet av sitt beslut att begära förhandsavgörande hade tagit emot över 7000 överklaganden av beslutet av den 29 september 2022, vilket är fler än vad den behöriga avdelningen vid nämnda domstol i genomsnitt brukar få in på två år.
12 Se artikel 3.4 i direktiv 2014/59.
13 Se artikel 39.2 c i direktiv 2014/59.
14 Se skälen 3 och 4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/49/EU av den 16 april 2014 om insättningsgarantisystem (EUT L 173, 2014, s. 149) och skälen 3 och 11 i direktiv 2014/59.
15 Se artikel 11 i direktiv 2014/49 och artikel 109 i direktiv 2014/59.
16 Se artikel 29.1 i direktiv 2014/59.
17 EUT L 287, 2013, s. 63.
18 Detta är ett kompletterande krav enligt artikel 25.4 i förordning nr 1024/2013.
19 Se s. 7–8 i manualen.
20 Se artikel 26 i förordning nr 1024/2013.
21 COM(2021) 582 final.
22 Se informationsskrivelse av den 25 januari 2024 från rådets generalsekretariat till delegationerna om förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av försäkrings- och återförsäkringsföretag och om ändring av direktiven 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2009/138/EG, (EU) 2017/1132 och förordningarna (EU) nr 1094/2010 och (EU) nr 648/2012 – skrivelse till ordföranden för Europaparlamentets utskott för ekonomiska och monetära frågor (dokument 5805/24).
23 Se fotnot 22 i detta förslag till avgörande.
24 Se BFG:s styrelses beslut nr 273/BZ/2022 av den 28 juli 2022 om organisatoriska regler för BFG:s administration och BFG:s styrelses beslut nr 124/DAW/2021 av den 1 juli 2021 om anvisningar för BFG:s utövande av funktionen som ”kurator”.
25 Se BFG:s styrelseordförandes beslut nr 13/BZ/2022 av den 28 juli 2022 om fördelning av arbetsuppgifter mellan ledamöterna av BFG:s styrelse och om fastställande av omfattningen för den tillsyn som styrelseledamöterna ska utöva över de organisatoriska enheterna inom BFG:s administration, BFG:s styrelseordförandes beslut nr 14/BZ/2022 av den 28 juli 2022 om fastställande av organisationsschemat för BFG:s administration och BFG:s styrelseordförandes beslut nr 7/BRZ/2022 av den 17 februari 2022 om etiska principer för BFG:s anställda.
26 Se BFG:s tillsynsråds beslut nr 36/2022 av den 27 juli 2022 om arbetsordningen för BFG:s styrelse.
27 Se dom av den 20 september 2018, Rudigier ( C‑518/17, EU:C:2018:757, punkt 61 och där angiven rättspraxis). Se även dom av den 14 januari 2010, Kyrian ( C‑233/08, EU:C:2010:11, punkt 62 och där angiven rättspraxis).