Förslag till avgörande av generaladvokat Medina – Mål C‑271/23 kommissionen/Ungern
1. Får en unionsmedlemsstat, som är part till narkotikakonventionen, när den röstar om en ändring av den konventionen under en session i FN:s narkotikakommission (nedan kallad narkotikakommissionen), rösta emot och uttala sig emot ett rådsbeslut, i vilket det fastställs en gemensam ståndpunkt för Europeiska unionen? Kan denna medlemsstat, för att försvara sig mot en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, göra en invändning om att rådsbeslutet, genom vilket den ståndpunkten antogs, var rättsstridigt, utan att medlemsstaten tidigare hade angripit lagenligheten av detta beslut vid EU-domstolen?
2. Dessa två frågor har uppkommit inom ramen för en fördragsbrottstalan som har väckts av Europeiska kommissionen mot Ungern.
3. I det förevarande förfarandet har kommissionen gjort gällande att Ungern underlät att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets beslut (EU) 2021/3, artikel 218.9 FEUF, artikel 288 fjärde stycket FEUF, artikel 3.2 FEUF och artikel 4.3 FEU. Detta beslut rör i huvudsak den ståndpunkt som medlemsstaterna skulle inta på Europeiska unionens vägnar under omröstningen i narkotikakommissionen, vad gäller omklassificeringen av cannabis och cannabisrelaterade ämnen.
4. Det är viktigt att notera att alla unionens medlemsstater är parter till narkotikakonventionen och konventionen om psykotropa ämnen (nedan kallade konventionerna om narkotika och psykotropa ämnen när de behandlas tillsammans), medan Europeiska unionen inte är det.
5. Närmare bestämt skulle medlemsstaterna, enligt beslut 2021/3, rösta för att stryka cannabis och cannabisharts från förteckning IV i narkotikakonventionen samtidigt som de skulle ge sitt stöd för att de fortsatt ska ingå i förteckning I i den konventionen. I grund och botten anses ämnena i förteckning IV i narkotikakonventionen utgöra en så stor risk för folkhälsan att användningen av dem ska förbjudas, med undantag för när de används för ytterst begränsade medicinska eller vetenskapliga ändamål, medan förteckning I radar upp narkotika med betydande risk för missbruk och skadeverkningar.
I. Bakgrund och det administrativa förfarandet
A. Bakgrund till tvisten
6. Konventionerna om narkotika och psykotropa ämnen, som antogs inom Förenta nationernas ramverk, syftar till att bekämpa missbruk av narkotika genom samordnade internationella åtgärder respektive att, med anledning av diversifieringen och expansionen av narkotikautbudet, upprätta ett internationellt kontrollsystem med avseende på ett antal syntetiska droger i den mån som de riskerar att ge upphov till missbruk och har terapeutiskt värde.
7. Var och en av dessa konventioner har fyra bilagor, numrerade I till IV, som omfattar förteckningar över narkotika eller preparat som innehåller narkotika och psykotropa ämnen. Cannabis och cannabisharts ingick under många år i förteckning I och IV i narkotikakonventionen, medan extrakt och tinkturer av cannabis ingick i förteckning I i narkotikakonventionen. I vilken specifik förteckning ett ämne ingår avgör vilka kontrollåtgärder som staterna, som är parter till dessa konventioner, måste tillämpa på respektive ämne.
8. Narkotikakommissionen, vars funktioner och befogenheter definieras särskilt i konventionerna om narkotika och psykotropa ämnen, är bemyndigad att ändra förteckningen över narkotika och preparat som bifogas dessa konventioner, på grundval av rekommendationer från Världshälsoorganisationen (nedan kallad WHO). WHO vidtar i sin tur åtgärder i enlighet med rekommendationerna från sin expertkommitté.
9. Narkotikakommissionen består av 53 av FN:s medlemsstater, vilka väljs ut av ECOSOC. I december 2020 var tolv unionsmedlemsstater, inklusive Ungern, medlemmar i narkotikakommissionen och hade därför rösträtt i den kommittén. Europeiska unionen har observatörsstatus i den kommittén.
10. Den 24 januari 2019 utfärdade WHO sex rekommendationer, numrerade 5.1 till 5.6, om att ändra klassificeringen av cannabis och cannabisrelaterade ämnen i konventionerna om narkotika och psykotropa ämnen (nedan kallade WHO:s rekommendationer). Syftet med dessa rekommendationer var, för det första, att säkerställa att ämnena i fråga var föremål för den mest relevanta internationella kontrollen som tillhandahålls i dessa konventioner, med hänsyn till det aktuella vetenskapliga och medicinska kunskapsläget och, för det andra, att säkerställa tillgång till, forskning om och utveckling av preparat som innehåller cannabisrelaterade ämnen för medicinska ändamål.
11. WHO:s rekommendationer debatterades vid narkotikakommissionens fjärde och femte möte mellan sessionerna den 24 juni och den 23 september 2019. Under mötena klargjorde och utvärderade Internationella narkotikakontrollstyrelsen och FN:s kontor för narkotikakontroll och förebyggande av brott de potentiella följdverkningarna av dessa rekommendationer.
12. Efter att narkotikakommissionen i mars 2020 beslutade om att skjuta upp omröstningen om WHO:s rekommendationer, organiserade narkotikakommissionen tre tematiska diskussioner mellan juni och oktober 2020, följt av ett möte mellan sessionerna den 8 oktober 2020, som var öppet för alla berörda parter.
13. Röstningen om WHO:s rekommendationer om att ändra vilken förteckning cannabis och cannabisrelaterade ämnen skulle tas upp i, fördes upp på dagordningen för den på nytt sammankallade sextiotredje sessionen i narkotikakommissionen, som skulle äga rum den 2–4 december 2020.
14. Unionens medlemsstater diskuterade WHO:s rekommendationer vid flera tillfällen inom den övergripande arbetsgruppen för narkotikafrågor. Även Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk utvärderade de potentiella följdverkningarna av dessa rekommendationer.
15. Den 16 oktober 2020 antog kommissionen ett förslag på den ståndpunkt som skulle intas på Europeiska unionens vägnar under den på nytt sammankallade sextiotredje sessionen i narkotikakommissionen om upptagande av ämnen i förteckningarna enligt konventionerna om narkotika och psykotropa ämnen.
16. Rådets övergripande arbetsgrupp för narkotikafrågor granskade förslaget den 29 oktober 2020.
17. Rådet röstade om kommissionens förslag genom ett skriftligt förfarande den 23 november 2020. Rådet antog beslut 2021/3 med kvalificerad majoritet i enlighet med artikel 218.8 första stycket FEUF. Vid det tillfället röstade Ungern emot förslaget och Bulgarien lade ned sin röst. Beslutet riktades till unionsmedlemsstaterna.
18. Enligt artiklarna 1 och 2 i beslut 2021/3 föreskrivs i bilagan till det beslutet den ståndpunkt som skulle intas på Europeiska unionens vägnar av de medlemsstater som är medlemmar i narkotikakommissionen och som agerar samfällt i unionens intresse under den på nytt sammankallade sextiotredje sessionen i narkotikakommissionen den 2–4 december 2020, om att lägga till eller stryka ämnen i förteckningarna i konventionerna om narkotika och psykotropa ämnen. Punkterna 1–6 i den bilagan motsvarar WHO:s rekommendationer 5.1–5.6. Enligt punkt 1 i bilagan till beslut 2021/3 var medlemsstaterna förpliktigade att rösta för att stryka cannabis och cannabisharts från förteckning IV i narkotikakonventionen, men behålla dem i förteckning I i narkotikakonventionen. Enligt punkt 4 i bilagan till beslut 2021/3 skulle begreppet ”extrakt och tinkturer” utgå ur förteckning I i narkotikakonventionen.
19. Den 2 december 2020 ägde en omröstning om WHO:s rekommendationer rum i narkotikakommissionen. WHO:s rekommendationer 5.2–5.6, vilka motsvarar punkterna 2–6 i bilagan till beslut 2021/3, röstades ned. Ungern röstade emot WHO:s rekommendationer 5.1 och 5.4. Rekommendation 5.1, i vilken det förordades att cannabis och cannabisharts skulle strykas från bilaga IV i narkotikakonventionen, vilken radar upp de farligaste ämnena som inte används för medicinsk behandling (nedan kallad rekommendation 5.1), antogs med erforderlig majoritet.
20. I rekommendation 5.4 förordades att orden ”extrakt och tinkturer” skulle strykas från förteckning I i narkotikakonventionen (nedan kallad rekommendation 5.4). Ungern gjorde också ett uttalande vid narkotikakommissionen, i vilket det hävdade att antagandet av WHO:s rekommendationer skulle öka användningen av cannabis och skulle innebära inblandning i nationell politik. Ungern varnade inte Europeiska unionen innan det gjorde uttalandet.
B. Administrativt förfarande
21. Kommissionen ansåg att Ungerns röstning och dess ståndpunkt i narkotikakommissionen utgjorde en underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter enligt beslut 2021/3 och en överträdelse av unionens exklusiva externa befogenhet och principen om lojalt samarbete. Kommissionen skickade därför en formell underrättelse till Ungern den 18 februari 2021.
22. Den 19 april 2021 svarade Ungern på den formella underrättelsen och förklarade att det redan hade gett uttryck för sina invändningar avseende WHO:s rekommendationer under förfarandet för antagande av beslut 2021/3, mot vilket det hade röstat. Vad gäller rekommendation 5.1 påstod Ungern att den inte skulle ha ändrat det materiella tillämpningsområdet för narkotikakonventionen och därmed den internationella kontrollnivån på ämnena i fråga, eftersom cannabis och cannabisharts skulle strykas från förteckning IV men kvarstå i förteckning I. Ungern hävdade att antagandet av beslut 2021/3 skickade ett felaktigt budskap till allmänheten, att de sociala riskerna och folkhälsoriskerna med cannabis hade överskattats.
23. Kommissionen utfärdade ett motiverat yttrande den 12 november 2021. För det första konstaterade kommissionen att den omständigheten att Ungern hade röstat emot beslut 2021/3 var irrelevant samt att skälen till att Ungern inte följde rådets antagna ståndpunkt var irrelevanta. För det andra påstod kommissionen att Ungern hade åsidosatt artikel 3.2 FEUF, eftersom de ifrågavarande akterna omfattas av unionens exklusiva externa befogenhet. För det tredje gjorde kommissionen gällande att Ungern hade åsidosatt skyldigheten till lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU, i synnerhet genom att försvaga Europeiska unionens ställning inom narkotikakommissionen. Kommissionen uttryckte oro över sannolikheten för att Ungern skulle bete sig på ett liknande sätt i framtiden.
24. Den 11 januari 2022 svarade Ungern på det motiverade yttrandet. Ungern vidhöll sin inställning som grundade sig på hälso- och socialpolitiska överväganden. Ungern gav dessutom uttryck för sin oro avseende den ökade cannabiskonsumtionen och betonade sitt engagemang för att minska drogberoende. Ungern anmärkte även på det aktuella ärendets specifika karaktär och invände mot kommissioners slutsats att det sannolikt skulle bete sig på ett liknande sätt under liknande förhållanden framöver. Ungern underströk därvid relevansen och betydelsen av landets förklaringar avseende röstningen vid narkotikakommissionen.
25. Kommissionen beslutade den 15 februari 2023 att väcka talan vid domstolen för att få till stånd en fastställelse av att Ungern hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter, eftersom kommissionen alltjämt inte var övertygad av Ungerns argument.
II. Förfarandet vid domstolen
26. Kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Ungern underlät att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets beslut 2021/3, som är bindande för Ungern enligt artikel 218.9 FEUF jämförd med artikel 288 fjärde stycket FEUF samt åsidosatte unionens exklusiva externa befogenhet enligt artikel 3.2 FEUF och principen om lojalt samarbete som följer av artikel 4.3 FEU, genom att inte ansluta sig till Europeiska unionens ståndpunkt, om ändringen av upptagandet av cannabis och cannabisrelaterade ämnen i förteckningarna, när den röstade under den på nytt sammankallade sextiotredje sessionen i narkotikakommissionen, och förplikta Ungern att ersätta rättegångskostnaderna.
27. Ungern har, i huvudsak, yrkat att domstolen ska avvisa talan, i andra hand ogilla talan, och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
28. Under förhandlingen den 15 oktober 2024 yttrade sig Ungern och kommissionen muntligen.
III. Bedömning
29. Kommissionen har framfört tre anmärkningar till stöd för sin talan. För det första har den gjort gällande att Ungern underlät att uppfylla sina skyldigheter enligt beslut 2021/3, jämfört med artikel 288 fjärde stycket FEUF. För det andra har den gjort gällande att Ungern åsidosatte unionens exklusiva externa befogenhet enligt artikel 3.2 FEUF. För det tredje har kommissionen yrkat att domstolen ska fastställa att Ungern åsidosatte principen om lojalt samarbete som följer av artikel 4.3 FEU.
30. Efter en inledande diskussion om huruvida talan kan tas upp till sakprövning, kommer jag först att pröva om Ungern åsidosatte unionens exklusiva externa befogenhet enligt artikel 3.2 FEUF. Jag anser att denna fråga bör prövas innan frågan om huruvida Ungern underlät att uppfylla sina skyldigheter enligt beslut 2021/3, jämfört med artikel 288 fjärde stycket FEUF. I detta avseende kommer jag därefter att granska Ungerns påstående att beslut 2021/3 ska bedömas vara en nullitet. Slutligen kommer jag att pröva kommissionens tredje anmärkning avseende principen om lojalt samarbete som följer av artikel 4.3 FEU.
A. Upptagande till prövning
31. Ungern har gjort gällande att den förevarande talan om fördragsbrott inte kan tas upp till sakprövning, på, i allt väsentligt, fyra grunder.
32. Ungern har, för det första, med hänvisning till domen av den 7 april 2011, kommissionen/Portugal, gjort gällande att syftet med att väcka en talan på grundval av artikel 258 FEUF är att få stopp på en medlemsstats fördragsbrott och att kommissionen därför är ålagd att precisera på vilket sätt Ungern borde ha agerat. Ungern har särskilt gjort gällande att man, av domen av den 25 oktober 2001, Tyskland/kommissionen, kan dra slutsatsen att syftet med en fördragsbrottstalan är att få till stånd ett förändrat beteende från medlemsstatens sida och inte att abstrakt fastställa att ett fördragsbrott ägde rum i det förflutna.
33. Vad gäller påståendet att kommissionen underlät att precisera på vilket sätt den förväntar sig att Ungern ska agera för att förmå överträdelsen att upphöra, framgår det av domstolens rättspraxis att förfarandet enligt artikel 258 FEUF grundas på ett objektivt fastställande av att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten. De domar som domstolen meddelar med stöd av denna bestämmelse är av fastställelsekaraktär. Av detta följer att det endast är frågan om huruvida en medlemsstat bröt mot unionsrätten som är relevant. Utöver beslutet om rättegångskostnaderna anges i synnerhet inte några konkreta åtgärder som en medlemsstat är skyldig att vidta för att få ett åsidosättande av unionsrätten att upphöra. Kommissionen kan därför inte, under fördragsbrottsförfaranden med stöd av artikel 258 FEUF, begära att domstolen ska förelägga en medlemsstat att agera på ett visst sätt för att följa unionsrätten.
34. Vad gäller argumentet som har framförts av Ungern, att syftet med fördragsbrottsförfaranden är att förmå medlemsstaten i fråga att ändra sitt beteende, vill jag anmärka, såsom generaladvokaten Geelhoed påpekade, att för det fall domstolen skulle anta en överdrivet strikt tolkning av huruvida talan kan tas upp till sakprövning, skulle det i slutändan innebära att ”det blir omöjligt att med stöd av [artikel 258 FEUF] vidta åtgärder mot fullbordade och irreversibla åsidosättanden av [unionsrätten]”, vilket ”skulle bädda för systematiska åsidosättanden”. Därför konstaterade domstolen i målet kommissionen/Tyskland) när den tog ställning till ett nästan identiskt argument som hade framförts av Tyskland, att argumentet ”om det skulle godtas, innebär under dessa omständigheter att samtliga medlemsstater som påverkar genomförandet av de syften som framgår av ett beslut som antagits med stöd av artikel 218.9 FEUF kunde undvika ett fördragsbrottsförfarande på grund av att verkningarna av fördragsbrottet redan har upphört. Detta skulle innebära att medlemsstaterna kunde dra fördel av sina egna fel”.
35. I det förevarande målet har kommissionen yrkat att domstolen ska fastställa att Ungern åsidosatte unionsrätten genom att Ungern underlät att följa Europeiska unionens ståndpunkt när det röstade i narkotikakommissionens sextiotredje session om ändringen av upptagande av cannabis och cannabisrelaterade ämnen i förteckningarna. Enligt min uppfattning kan en sådan talan tas upp till sakprövning i den mån kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa förekomsten av det påstådda fördragsbrottet.
36. För det andra har Ungern gjort gällande att det inte längre är i stånd att sätta stopp för det omtvistade fördragsbrottet, eftersom omröstningen i narkotikakommissionen, om WHO:s rekommendationer, redan har ägt rum och inte kan ändras. I detta avseende vill jag påpeka att en medlemsstat, enligt fast rättspraxis, inte kan tillåtas att åberopa ett fullbordat faktum som den själv är upphovsman till för att undgå en talan om fördragsbrott.
37. För det tredje har Ungern gjort gällande att kommissionen inte har visat att det förekom faktiska och märkbara följdverkningar av Ungerns agerande, som kvarstod efter den ifrågavarande beslutsprocessen.
38. Ungern har även gjort gällande att kommissionens påstående, att Ungern kan komma att bete sig på ett liknande sätt i framtiden, endast är ett antagande. Det som avgör en medlemsstats ståndpunkt i internationella förhandlingar är de intressen som står på spel och därför kan den ståndpunkten inte bestämmas på grundval av det sätt på vilket en sådan medlemsstat tidigare har agerat i ett visst fall. Ungern har anfört att dess agerande inte hade några som helst följdverkningar för Europeiska unionen eller för enigheten och konsistensen i Europeiska unionens externa verksamhet. I detta avseende invände Tyskland, i målet kommissionen/Tyskland, mot att kommissionens talan om fördragsbrott kunde tas upp till sakprövning och gjorde gällande att den påstådda överträdelsen gällde ett tidigare beteende som hade upphört före den tidsfrist som hade fastställts i kommissionens motiverade yttrande. Tyskland hävdade särskilt att dess förflutna ageranden under den tjugofemte sessionen i revisionsutskottet för Mellanstatliga organisationen för internationell järnvägstrafik (OTIF) inte längre hade följdverkningar. Domstolen betonade att Tysklands omtvistade agerande åsidosatte ett beslut av rådet, som hade antagits med stöd av artikel 218.9 FEUF, i vilken det föreskrivs ett förenklat förfarande för att fastställa vilka ståndpunkter som ska intas på Europeiska unionens vägnar när unionen, i ett beslutsfattande organ som har inrättats genom ett internationellt avtal, deltar i arbetet med att anta akter som rör hur avtalet ska tillämpas eller genomföras. Domstolen slog särskilt fast att ”verkningar av [Tysklands] omtvistade agerande … inte hade upphört när mötet avslutades” utan ”har likväl haft verkningar på enigheten och sammanhållningen i unionens yttre verksamhet … utanför detta möte”. Domstolen ansåg att det skulle undergräva unionens sammanhållning och rättsstatsprincipen att låta medlemsstaterna undandra sig ansvar på grundval av att verkningarna av överträdelsen hade upphört. Domstolen ogillade således Tysklands invändning mot att talan om fördragsbrott skulle tas upp till sakprövning.
39. Denna dom är sprungen ur en lång rad av rättspraxis, i vilken domstolen har funnit att kommissionens talan om ansvarsskyldighet för medlemsstaters förflutna agerande på den internationella arenan kan tas upp till sakprövning. Denna rättspraxis talar för att en fördragsbrottstalan kan tas upp till sakprövning om en medlemsstats agerande påstås inte följa kravet på enighet när den representerar unionen internationellt. Av detta följer att en fördragsbrottstalan fortfarande skulle kunna tas upp till sakprövning om en medlemsstats agerande i ett internationellt sammanhang påstås stå i strid med unionens ståndpunkt, oaktat den omständigheten att agerandet ägde rum i det förflutna, i syfte att få till stånd en prövning av potentiella verkningar på unionens enighet i externa frågor. Om Ungerns resonemang i det förevarande målet skulle godtas, skulle denna medlemsstat kunna avvika från rådets beslut efter att det antas, försäkrad om att kommissionen inte skulle kunna väcka en fördragsbrottstalan vid domstolen med stöd av artikel 258 FEUF. Därigenom undergrävs beslutets effektivitet och bindande karaktär. För att förhindra ett sådant resultat måste det påstådda agerandet anses ha haft följdverkningar på enigheten och konsistensen i Europeiska unionens externa verksamhet.
40. Jag föreslår därför att domstolen ska besluta att den förevarande talan kan tas upp till sakprövning.
B. Den andra anmärkningen, enligt vilken ett åsidosättande av unionens exklusiva externa befogenhet enligt artikel 3.2 FEUF påstås ha ägt rum
1. Parternas argument
41. Kommissionen anser att Ungern, genom att i narkotikakommissionen rösta på ett sätt som strider mot beslut 2021/3, åsidosatte unionens exklusiva externa befogenhet.
42. Enligt Ungerns uppfattning har ändringarna av förteckningarna i konventionen om narkotika och psykotropa ämnen en direkt inverkan på räckvidden för unionslagstiftning på området för narkotikakontroll. I rådets rambeslut 2004/757/RIF av den 25 oktober 2004 om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel definieras narkotika som att det, bland annat, omfattar alla ämnen som omfattas av dessa konventioner. Detta rambeslut är således tillämpligt på de ämnen som radas upp i dessa förteckningar. Varje ändring av dessa förteckningar har en direkt inverkan på de gemensamma unionsbestämmelserna och innebär en ändring av deras räckvidd. Så är fallet, oavsett om ämnet i fråga redan är föremål för kontroll i hela Europeiska unionen.
43. Kommissionen har närmare bestämt gjort gällande att en strykning av cannabis och cannabisharts från förteckning IV i narkotikakonventionen påverkar och ändrar påföljdsbestämmelserna i rambeslut 2004/757. Till följd av att ämnena ströks kan de inte längre anses vara bland de narkotiska ämnen som är mest hälsovådliga, vilket innebär att de påföljder som föreskrivs i artikel 4.2 b i rambeslut 2004/757 inte längre är tillämpliga.
44. Kommissionen har gjort gällande att påståendet, att Europeiska unionen inte har exklusiv befogenhet, under alla omständigheter inte har någon betydelse, eftersom rådet kan anta ett beslut på grundval av artikel 218.9 FEUF på alla unionens befogenhetsområden, således även på områden inom ramen för den delade befogenheten.
45. Ungern har, i sitt svaromål, bestridit att unionens exklusiva externa befogenhet omfattar ändringen av konventionen om narkotika och psykotropa ämnen i enlighet med rekommendation 5.1 och 5.4, som diskuterades i narkotikakommissionen. Ingen av dessa rekommendationer ändrar begreppet narkotika, i den mening som avses i artikel 1.1 i rambeslut 2004/757, vilket innebär att inte heller unionsrättens räckvidd ändras.
46. Ungern har hävdat att kommissionen endast har klassificerat en bestämmelse i rambeslut 2004/757, det vill säga artikel 1.1 i rambeslutet, som en ”gemensam regel” i den mening som avses i artikel 3.2 FEUF, med syftet att fastställa omfattningen av unionens exklusiva externa befogenhet, nämligen definitionen av narkotika, som i grund och botten avgör beslutets materiella räckvidd. Ungerns uppfattning är att denna bestämmelse inte gör någon åtskillnad beroende på om ämnet i fråga förekommer i konventionerna om narkotika och psykotropa ämnen, förteckningarna i dessa konventioner eller, i förekommande fall, i en viss förteckning. För att rambeslutet ska vara tillämpligt är det därför tillräckligt att ett ämne antingen omfattas av tillämpningsområdet för dessa konventioner eller av någon av konventionernas förteckningar. Ungern har gjort gällande att det inte är relevant vilken exakt förteckning i narkotikakonventionen som ett ämne tillhör i det avseendet, eftersom ämnena i fråga under alla omständigheter omfattas av tillämpningsområdet för rambeslutet.
47. Närmare bestämt anser Ungern att rekommendation 5.1, enligt vilken vissa ämnen ska strykas från förteckning IV, inte innebär någon materiell förändring av hur unionsrätten ska tillämpas, eftersom dessa ämnen fortfarande är upptagna i förteckning I i narkotikakonventionen och fortfarande omfattas av tillämpningsområdet för rambeslutet. Rekommendation 5.1 innebär därför inte någon ändring av räckvidden för begreppet narkotika som definieras i rambeslut 2004/757.
48. På ett liknande sätt anser Ungern, vad gäller rekommendation 5.4, att dess antagande inte skulle ha ändrat begreppet narkotika, i den mening som avses i rambeslut 2004/757. Så är fallet, eftersom den rekommenderade strykningen av extrakt och tinkturer endast avser extrakt och färgämnen som inte utgör narkotika, i den mening som avses med detta begrepp, eftersom de inte innehåller delta-9-tetrahydrocannabinol (nedan kallat THC). Ungern drar denna slutsats från den omständigheten att extrakten och tinkturerna i fråga skulle strykas från förteckning I. Ungern har vidare hänvisat till domstolens rättspraxis, enligt vilken det inte är lämpligt att inkludera cannabidiol som har extraherats från cannabisväxten i definitionen av narkotikum, i den mening som avses i konventionerna om narkotika och psykotropa ämnen, eftersom ämnet inte innehåller någon psykoaktiv ingrediens, nämligen THC. Från denna rättspraxis drar Ungern slutsatsen att extrakt och tinkturer av cannabis, vilka inte innehåller THC, inte omfattas av dessa konventioner och därför inte heller rambeslut 2004/757, eftersom de inte anses vara narkotika.
49. Ungern har dessutom uppgett att Europeiska unionen själv, i sitt uttalande efter omröstningen om WHO:s rekommendationer, betonade att de ämnen som anges i rekommendation 5.1 fortsatt är föremål för kontroll enligt förteckning I i narkotikakonventionen. Därtill innebär inte rekommendation 5.4 någon förändring av den internationella kontrollnivån på extrakt och tinkturer av cannabis och den kommer sannolikt inte påverka medlemsstaternas kontroll- och/eller rapporteringsskyldigheter.
50. Enligt Ungern följer det av skäl 5 och 7 i beslut 2021/3 att det endast är tillägg av nya ämnen till förteckningarna i konventionerna om narkotika och psykotropa ämnen som skulle ändra räckvidden för rambeslut 2004/757 och därmed skulle omfattas av Europeiska unionens befogenhet.
51. Av de argument som redogörs för ovan drar Ungern slutsatsen att rekommendation 5.1 och 5.4 inte påverkar tillämpligheten av rambeslut 2004/757 och att det under dessa förhållanden därför är tveksamt om en ändring som följer av dessa rekommendationer omfattas av Europeiska unionens exklusiva befogenhet.
2. Bedömning
52. Jag vill erinra om att unionen, enligt artikel 3.2 FEUF, in fine, ska ha exklusiv befogenhet att ingå ett internationellt avtal om ingåendet kan påverka gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa. Som domstolen noterade i domen av den 4 september 2014 i målet kommissionen/rådet, finns det en risk för att unionens regler kan komma att påverkas negativt av internationella åtaganden, eller att tillämpningsområdet för dessa regler kan komma att modifieras och att risken är sådan att den rättfärdigar en exklusiv extern befogenhet för Europeiska unionen när åtagandena omfattas av tillämpningsområdet för dessa regler.
53. Slutsatsen, att det föreligger en risk för att unionsbestämmelser kan komma att påverkas negativt eller att bestämmelsernas räckvidd kan komma att modifieras, förutsätter inte en fullständig överensstämmelse mellan de områden som omfattas av de internationella åtagandena och de som omfattas av unionsbestämmelser. Närmare bestämt kan även räckvidden för gemensamma unionsbestämmelser komma att påverkas eller modifieras genom sådana åtaganden, för det fall dessa åtaganden omfattas av ett område som redan i stor utsträckning regleras av sådana bestämmelser. Det bör påpekas att varje befogenhet, särskilt om den är exklusiv, måste grundas på slutsatser som dras från en konkret bedömning av förhållandet mellan det tilltänkta internationella åtagandet och gällande unionsrätt, av vilken det klart framgår att ett sådant avtal kan påverka de gemensamma unionsbestämmelserna eller ändra deras räckvidd. Så är fallet eftersom Europeiska unionen endast har tilldelade befogenheter.
54. Som domstolen konstaterade i yttrande 1/03, måste de områden som omfattas av bestämmelserna i unionsrätten respektive i det tilltänkta avtalet beaktas vid bedömningen. Karaktären på och innehållet i dessa bestämmelser ska också beaktas. Syftet med detta är att avgöra om det internationella åtagandet skulle kunna inverka menligt på den enhetliga och konsistenta tillämpningen av unionsbestämmelserna och hindra de system som har inrättats genom dessa bestämmelser från att fungera väl. Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska jag, för det första analysera det tilltänkta internationella åtagandets räckvidd, karaktär och innehåll, för det andra, jämföra det med unionsbestämmelsernas räckvidd och, för det tredje, undersöka dess verkningar på de berörda unionsbestämmelserna.
55. För det första bör det, med avseende på det tilltänkta internationella åtagandets räckvidd, karaktär och innehåll, erinras om att narkotikakonventionen, som antogs inom FN:s ramverk, slår fast att tillvänjning till narkotika utgör en allvarlig fara för individen. Narkotikakonventionen slår fast att för effektiva åtgärder mot missbruk av narkotika krävs en samordnad och världsomfattande aktion. WHO får, efter att ha hört sin expertkommitté, framföra rekommendationer om att ämnen ska införas i eller strykas från förteckningarna. I förteckningarna och definitionerna i narkotikakonventionen anges uttryckligen cannabis, cannabisharts och cannabisrelaterade ämnen.
56. I rekommendation 5.1 förespråkades att cannabis och cannabisharts skulle strykas från förteckning IV i narkotikakonventionen, i vilken de farligaste ämnena som saknar medicinskt ändamål anges. Ett narkotiskt ämne i förteckning I i narkotikakonventionen kan ingå i förteckning IV om det finns en särskilt stor risk för att ämnet ger upphov till missbruk och skadeverkningar. Enligt den rekommendationen skulle cannabis och cannabisharts kvarstå i förteckning I i narkotikakonventionen. I rekommendation 5.4 föreslogs att orden ”extrakt och tinkturer” skulle strykas från förteckning I i narkotikakonventionen.
57. I analysen av det internationella åtagandet bör hänsyn även tas till den omständigheten att Europeiska unionen varken är part till narkotikakonventionen eller medlem i narkotikakommissionen. Det bör i detta avseende erinras om att domstolen fann att unionens eventuella befogenhet i en sådan situation ska utövas genom att medlemsstaterna handlar gemensamt i Europeiska unionens intresse.
58. För det andra bör det, vad gäller tillämpningsområdet för unionsrättens regler, inledningsvis noteras att rambeslut 2004/757 antogs på grundval av artiklarna 31 e och 34.2 b FEU, i vilka det föreskrevs att de gemensamma insatserna i det straffrättsliga samarbetet ska omfatta gradvisa beslut om åtgärder som fastställer minimiregler avseende brottsrekvisit och påföljder på området för olaglig narkotikahandel.
59. Domstolen slog fast att rambeslut 2004/757 fastställer brottsrekvisit på området för olaglig narkotikahandel, som rör narkotikaprekursorer och därmed förtecknade ämnen. Enligt artikel 1.1 a i det rambeslutet definieras narkotika som ämnen som omfattas av konventionerna om narkotika och psykotropa ämnen. Genom att göra en sådan hänvisning signalerade EU-institutionerna sitt beslut att säkerställa att Europeiska unionen anpassar sina åtgärder till internationell politik på området för narkotikakontroll och, följaktligen, till dessa konventioner. Eftersom rambeslut 2004/757 innehåller de definitioner som anges i konventionerna om narkotika och psykotropa ämnen, omfattar det cannabis och ämnen som kommer från cannabis, inklusive harts, extrakt och tinkturer.
60. Det ska även anmärkas att det i artikel 2.1 i rambeslut 2004/757 anges vilka handlingar på området för handel med narkotika och prekursorer som medlemsstaterna måste belägga med straff när de begås uppsåtligen och ”orättmätigt”. De handlingar som omfattas är, enligt bestämmelsens punkt a, framställning, tillverkning, extraktion, beredning, erbjudande, utbjudande till försäljning, distribution, försäljning, överlåtelse av varje slag, förmedling, försändelse, transitering, transport, import eller export av narkotika. De handlingar som omfattas är vidare, enligt punkterna b och c, innehav eller köp av narkotika i något av de syften som anges ovan och odling av, bland annat, cannabisväxten.
61. Det bör även noteras att artikel 4.1 i rambeslut 2004/757 innehåller allmänna regler för straffrättsliga påföljder. Vidare föreskrivs det i artikel 4.2 b i rambeslut 2004/757, strängare straff för de brott som anges i artikel 2.1 a, b och c däri, om de antingen involverar narkotika av de mest hälsovådliga typerna som anges i konventionerna om narkotika och psykotropa ämnen eller har förorsakat betydande skador på många människors hälsa.
62. För det tredje bör det noteras, vad gäller verkningarna av de internationella åtagandena på unionsbestämmelserna i fråga, att avlägsnandet av cannabis och cannabisharts från förteckning IV i narkotikakonventionen, i enlighet med rekommendation 5.1, påverkar och ändrar bestämmelserna som avser straff i rambeslut 2004/757. Så är fallet eftersom dessa ämnen, till följd av avlägsnandet, inte längre kan anses vara narkotika av de mest hälsovådliga typerna, i den mening som avses i artikel 4.2 b i rambeslut 2004/757. Vidare skulle avlägsnandet av extrakt och tinkturer från förteckning I i narkotikakonventionen, i enlighet med rekommendation 5.4, leda till att de utesluts från tillämpningsområdet för rambeslut 2004/757. Så är fallet eftersom rambeslutet endast är tillämpligt på de ämnen som är upptagna i förteckningarna i den konventionen.
63. Härav följer att brottsrekvisiten för olaga narkotikahandel, som fastställs i rambeslut 2004/757, är tillämpliga på ämnena i enlighet med hur de definieras i förteckningarna i narkotikakonventionen. I den mån ett beslut, som har antagits av narkotikakommissionen, om modifieringen av ämnen i dessa förteckningar, har en direkt betydelse för räckvidden av rambeslut 2004/757 och på de typer av påföljder som medlemsstaterna måste utdöma i syfte att genomföra detta rambeslut, står det klart att unionsbestämmelserna kan påverkas eller ändras av den modifieringen. Så är fallet oavsett om ämnet i fråga redan är föremål för kontroll i hela Europeiska unionen eller inte.
64. Under alla omständigheter bör det, som jag har påpekat tidigare, erinras om att slutsatsen att det finns en risk för att unionsbestämmelser skulle kunna påverkas negativt inte förutsätter en total överensstämmelse mellan de områden som omfattas av de internationella åtagandena och de som omfattas av unionsbestämmelser. Jag anser följaktligen att den ståndpunkt som ska intas av unionens medlemsstater, avseende besluten om modifiering av ämnen i förteckningarna till narkotikakonventionen, omfattas av unionens exklusiva befogenhet, i enlighet med artikel 3.2 FEUF, eftersom besluten påverkar och ändrar unionsrätt.
65. Vad gäller utövandet av denna exklusiva befogenhet är medlemsstaterna skyldiga att företräda unionens ståndpunkt i de internationella organ som har inrättats genom internationella avtal som unionen inte är part till men som omfattas av Europeiska unionens exklusiva befogenhet. Denna ståndpunkt fastställs av rådet genom ett beslut som antas i enlighet med artikel 218.9 FEUF. I målet Tyskland/rådet bekräftade domstolen att den omständigheten att unionen inte är part till det internationella avtalet i fråga inte hindrar unionen från att utöva sin befogenhet på ett rättsområde som faller inom unionens befogenhet genom att, via sina institutioner, fastslå en ståndpunkt som ska antas på unionens vägnar i det organ som har inrättas genom det internationella avtalet. I synnerhet genom att de medlemsstater som är parter till avtalet agerar samfällt i unionens intresse.
66. I det förevarande målet har kommissionen gjort gällande att Ungern underlät att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3.2 FEUF in fine. Den bestämmelsen fastställer inte bara exklusiv befogenhet utan även skyldigheter för medlemsstater att avstå från att handla inom områden där unionen har exklusiv befogenhet. När unionen har exklusiv befogenhet har medlemsstaterna inte längre befogenhet att lagstifta eller självständigt vidta åtgärder på det området, förutom om unionen uttryckligen har gett sitt tillstånd till detta. Det är ostridigt att Ungern röstade emot rekommendation 5.1 och 5.4 under omröstningen om WHO:s rekommendationer, som ägde rum i narkotikakommissionen den 2 december 2020. Ungern röstade således i strid med bestämmelserna i beslut 2021/3, i vilka den gemensamma ståndpunkten som skulle intas på Europeiska unionens vägnar slås fast. Detta beslut är ett särskilt uttryck för unionens exklusiva befogenhet. Till följd av detta underlät Ungern att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3.2 FEUF.
C. Den första anmärkningen, enligt vilken ett åsidosättande av beslut 2021/3, jämfört med artikel 288 fjärde stycket FEUF, påstås ha ägt rum
67. Genom sin första anmärkning har kommissionen gjort gällande att Ungern, genom att i narkotikakommissionen rösta på ett sätt som strider mot beslut 2021/3, underlät att uppfylla sina skyldigheter enligt det beslutet, jämfört med artikel 288 fjärde stycket FEUF.
68. Eftersom Ungern har framfört en invändning om rättsstridighet med avseende på beslut 2021/3 till sitt försvar, bör inledningsvis en prövning av denna invändning ske.
1. Invändning om rättsstridighet
a) Upptagande till sakprövning
1) Parternas argument
69. Kommissionen har begärt att invändningen om rättsstridighet ska avvisas.
70. Ungern har gjort gällande att dess invändning om rättsstridighet kan tas upp till sakprövning eftersom Ungern inte hade möjligheten att, med framgång, väcka talan mot beslut 2021/3 med stöd av artikel 263 FEUF.
71. På grund av den korta tidsperiod som förflöt mellan antagandet av beslut 2021/3 den 23 november 2020 och narkotikakommissionens omröstningssession den 2 december 2020, var det omöjligt för Ungern att undersöka om en eventuell talan mot det var välgrundad. Ungern anser också att det inte kan bli fråga om att kringgå den processuella tidsfrist som anges i artikel 263 FEUF, även för det fall de problem som en unionsrättsakt ger upphov till inte kan identifieras vid tidpunkten för dess antagande och inte kan upptäckas förrän senare, i samband med dess genomförande. Vid domstolsförhandlingen har Ungern gjort gällande att en talan med stöd av artikel 263 FEUF och en kompletterande ansökan om intermistiska åtgärder inte kan anses vara ett reellt och effektivt rättsmedel i en sådan situation. Ungern har vidare påstått att beslut 2021/3 inte påverkar det negativt. Det är snarare kommissionens talan om fördragsbrott på grund av bristande efterlevnad av beslut 2021/3 som påverkar medlemsstaten negativt.
72. Vid förhandlingen har Ungern hävdat att en tillämpning av artikel 277 FEUF måste övervägas, om det slås fast att artikel 263 FEUF inte kan garantera rättslig prövning av en akt av sådana skäl som ligger utanför medlemsstatens kontroll. Så är fallet eftersom artikel 277 FEUF syftar till att säkerställa ett effektivt domstolsskydd i specifika situationer, i vilka ett sådant skydd inte kan uppnås genom en tillämpning av artikel 263 FEUF.
73. Ungerns uppfattning är att artikel 277 FEUF utvidgar räckvidden för en invändning om rättsstridighet till att omfatta alla ”[akter] med allmän giltighet som antagits av någon av unionens institutioner eller byråer eller något av dess organ”. Ungern har därför hemställt domstolen att utvidga räckvidden för den på artikel 277 FEUF grundade invändningen om rättsstridighet till att omfatta akter med allmän giltighet. Enligt den medlemsstaten kan beslut 2021/3 betraktas som en akt med allmän giltighet eftersom den, förutom den är riktad till alla medlemsstater, förelägger medlemsstaterna att inta en allmän ståndpunkt. Det framgår också av ordalydelsen i detta beslut att ståndpunkten i fråga även är bindande för medlemsstater som inte ingår i narkotikakommissionen. En sådan tolkning skulle vidare göra det möjligt för medlemsstaterna att i fördragsbrottsförfaranden göra gällande att förordningar, men även till exempel beslut med allmän giltighet, inte är tillämpliga.
2) Bedömning
74. Invändningen om rättsstridighet, som Ungern har anfört, ger i grund och botten upphov till tre frågor. För det första är frågan vad som, inom ramen för det system med rättsmedel som inrättades genom fördragen, är den huvudsakliga funktionen av en invändning om rättsstridighet på grundval av artikel 277 FEUF och vad som är bestämmelsens räckvidd. För det andra är det nödvändigt att pröva relevansen av frågan om korta tidsfrister. Det är särskilt viktigt att fastställa om en medlemsstat, i egenskap av en priviligierad sökande, bör kunna angripa lagenligheten av en akt genom att åberopa den korta tidsperioden mellan dess antagande och dess genomförande. För det tredje är det nödvändigt att pröva, inom ramen för EUF-fördraget, om fördragsbrottsförfarandenas effektivitet skulle kunna bibehållas om en medlemsstat skulle kunna göra en invändning om rättsstridighet i dessa förfaranden. Dessa tre frågor kommer att prövas i tur och ordning.
i) Den huvudsakliga funktionen av en invändning om rättsstridighet och räckvidden för artikel 277 FEUF
75. Till att börja med vill jag erinra om att Europeiska unionen är en union som grundas på rättsstatsprincipen, som genom EUF-fördraget har försetts med ett komplett system av rättsmedel och processer som är utformade för att göra det möjligt för domstolen att pröva lagenligheten av institutionernas akter.
76. Ett sådant komplett system av rättsmedel står till varje sökandens förfogande, oavsett om det är en enskild person, en institution eller en medlemsstat. Inom detta system av rättsmedel kan medlemsstaterna därför göra gällande rätten till ett effektivt domstolsskydd till sin egen fördel. Vidare åligger det inte en medlemsstat att, i egenskap av en priviligierad sökande, visa att den direkt och personligen berörs enligt artikel 263 andra stycket FEUF. Talan måste väckas inom två månader från antagandet eller offentliggörandet av akten i fråga. Om domstolen finner att akten är olaglig kan den upphäva den, antingen helt eller delvis. När talefristen på två månader har löpt ut utan att akten har angripits, eller om domstolen redan har fastställt dess lagenlighet genom att ogilla en liknande talan om ogiltigförklaring, kan medlemsstaterna inte angripa aktens giltighet. I detta avseende har domstolen betonat den överordnade vikten av rättssäkerhet, genom att upprätthålla fristen på två månader för att väcka talan om ogiltigförklaring.
77. Som en del av det kompletta systemet av rättsmedel tillhandahåller artikel 277 FEUF möjligheten att få till stånd en prövning av en unionsakts lagenlighet. Det sker dock inte genom en självständig talan, utan genom förfarande vid unionsdomstolen i samband med en talan rörande huvudsaken. Domstolen har betonat att en sådan prövning ger uttryck för den allmänna principen som avser att garantera att varje person har eller kommer att ha haft en möjlighet att angripa en unionsakt vilken utgör grunden för ett beslut som går vederbörande emot.
78. Härav följer att artikel 277 FEUF, såvitt avser dess tillämpning med avseende på person, ger varje part rätt att göra gällande att en akt med allmän giltighet inte är tillämplig. Man kan därför – vilket många generaladvokater har gjort tidigare – argumentera för att även medlemsstater, i egenskap av priviligierade sökande, har rätt att göra en invändning om rättsstridighet vid domstolen. Särskilt kan nämnas att domstolen i målet kommissionen/ECB fann att invändningen om rättsstridighet, som hade åberopats av Europeiska centralbanken, kunde tas upp till sakprövning på grundval av ordalydelsen i artikel 241 EG (numera artikel 277 FEUF), i vilken hänvisning skedde till ”parterna” och därmed inkluderade både priviligierade och halvpriviligierade sökande, och på grundval av att den omtvistade förordningen var av allmän eller normativ karaktär.
79. Denna rättspraxis omfattar emellertid inte fördragsbrottsförfaranden, beträffande vilka domstolen uttryckligen har slagit fast att en medlemsstat inte har rätt att göra gällande att ett till den riktat beslut eller direktiv är rättsstridigt till sitt försvar i en fördragsbrottstalan. Så är fallet eftersom det saknas en fördragsbestämmelse som uttryckligen ger medlemsstaten rätt att göra detta.
80. Domstolen slog till och med uttryckligen fast att medlemsstaten, såsom rådsmedlem, var upphovsman till beslutet i fråga och hade således med nödvändighet kännedom om det även om denna medlemsstat formellt sett inte utgjorde beslutets adressat. Denna medlemsstat hade således möjlighet att väcka talan om ogiltigförklaring av beslutet inom den talefrist på två månader som anges i artikel 263 sjätte stycket FEUF. Domstolen tittar därför på i vilken utsträckning medlemsstaten var involverad i antagandet av den ifrågavarande akten. I ett fördragsbrottsförfarande kan inte medlemsstaten göra gällande att akten i fråga är rättsstridig om medlemsstaten hade kännedom om akten som skulle antas och deltog i dess antagande.
81. Vad gäller det materiella tillämpningsområdet för artikel 277 FEUF, får en invändning om rättsstridighet enligt denna bestämmelse endast göras i syfte att angripa en akt med allmän giltighet som har antagits av någon av unionens institutioner eller byråer eller något av dess organ. Det bör anmärkas att invändningar om rättsstridighet begränsades till förordningar före ikraftträdandet av Lissabonfördraget, eftersom f.d. artikel 241 EG specifikt hänvisade till förordningar, medan artikel 277 FEUF nu uttryckligen hänvisar till ”akter med allmän giltighet”. Denna ändring har emellertid sitt ursprung i domstolens egen rättspraxis, som gjorde detta rättsmedel tillämpligt på akter från andra institutioner vilka, även om de inte var formulerade som en förordning, icke desto mindre gav upphov till liknande verkningar. Detta trots att de inte, i egentlig mening, var åtgärder som hade fastställts i en förordning.
82. Härav följer att motiveringen för artikel 277 FEUF förblir densamma med avseende på akterna i fråga, även om ordalydelsen i denna bestämmelse utvidgar det materiella tillämpningsområdet för en invändning om rättsstridighet till att omfatta olika typer av akter med allmän giltighet. Det finns därför inget skäl för domstolen att tolka begreppet ”akter med allmän giltighet” på något annat sätt i denna bestämmelse. I detta avseende är det viktigt att notera att domstolen, vad gäller en invändning om rättsstridighet, har vidhållit sitt krav på att bestämmelserna i en akt med allmän giltighet ska ligga till grund för individuella beslut eller ha ett direkt rättsligt samband med sådana beslut. Detta förtydligande innebär, enligt min uppfattning, att det måste finnas två typer av akter för att den bestämmelsen ska vara tillämplig, en individuell akt och en akt med allmän giltighet, och dessa akter måste vara hänförliga till ett specifikt förhållande.
83. Domstolen har, vad gäller begreppet ”akter med allmän giltighet” slagit fast att det omfattar lagstiftningsakter och regleringsakter. Akter med allmän giltighet är tillämpliga på objektivt fastställda situationer och ger upphov till rättsverkningar för allmänt och abstrakt angivna personkategorier. I det avseendet kan ett beslut med ett begränsat antal adressater inte utgöra en akt med allmän giltighet. Beslut 2021/3 kan därför inte betraktas som en åtgärd med allmän giltighet som kan bli föremål för en interimistisk lagenlighetsprövning på grundval av artikel 277 FEUF.
84. Härav följer att artikel 277 FEUF inte kan åberopas i det förevarande målet. Så är fallet, för det första, eftersom medlemsstaterna inte har rätt att göra gällande att ett till dem riktat beslut är rättsstridigt, för att förvara sig mot en talan om fördragsbrott och, för det andra, eftersom beslut 2021/3 inte kan betraktas som en åtgärd med allmän giltighet som kan bli föremål för en intermistisk laglighetsprövning på grundval av artikel 277 FEUF.
85. Enligt domstolens rättspraxis skulle emellertid kommissionens talan om fördragsbrott kunna ogillas om beslut 2021/3 är behäftad med sådana särskilt allvarliga och uppenbara fel att den kan kvalificeras som en nullitet.
86. En slutsats att ett beslut som är riktat till en medlemsstat är behäftat med fel på grund av att Unionen saknade tilldelade befogenheter i enlighet med artikel 5.2 FEU kan i princip innebära att det föreligger en allvarlig rättsstridighet som kan göra det omtvistade beslutet ogiltigt i sin helhet. Jag kommer att behandla denna fråga nedan, samtidigt som jag analyserar innehållet i den invändning om rättsstridighet som Ungern har framfört. Problemet med den korta tidsperioden, för att väcka talan mot en akt före dess genomförande med stöd av artikel 263 FEUF, utgör, enligt min mening, inte en allvarlig och uppenbar brist i den mening som avses i ovannämnda rättspraxis.
87. Endast om domstolen kommer fram till det motsatta skulle det vara nödvändigt för domstolen att behandla grunden, som Ungern har framfört, att tidsfristen under vilken beslutet får överklagas är kort. För att en medlemsstat, i egenskap av priviligierad sökande, ska kunna åberopa artikel 277 FEUF måste den visa att den inte hade möjlighet att angripa akten i fråga. Så är fallet, eftersom den huvudsakliga funktionen av en invändning om rättsstridighet är att ge en part, som inte hade möjligheten att angripa en akt med allmän giltighet, rätten att begära att en sådan akt, som utgör den rättsliga grunden för den angripna akten med individuell giltighet (i en process om ogiltigförklaring), inte ska tillämpas.
ii) Frågan om den korta tidsfristen
88. I det förevarande målet är det utrett att Ungern inte angrep beslut 2021/3 med stöd av artikel 263 andra stycket FEUF. Ungern har gjort gällande att den inte hade möjlighet att väcka talan om ogiltigförklaring på grund av den korta tiden som förflöt mellan antagandet av beslutet och omröstningen i narkotikakommissionen.
89. Det bör inledningsvis noteras att rådet, den 23 november 2020, antog beslut 2021/3 med kvalificerad majoritet i enlighet med artikel 218.8 första stycket FEUF. Den 2 december 2020 ägde en omröstning om WHO:s rekommendationer rum i narkotikakommissionen. Detta gav Ungern åtta dagar att angripa beslutet och begära att interimistiska åtgärder ska vidtas.
90. Om en akt ska genomföras omedelbart och en medlemsstat inte har tillräckligt med tid för att angripa akten, oavsett tidsfristen på två månader som föreskrivs i artikel 263 FEUF, har medlemsstaten möjligheten att begära att domstolen vidtar intermistiska åtgärder med stöd av artikel 279 FEUF, för att få till stånd uppskov med verkställigheten av det angripna rådsbeslutet till dess domstolen har meddelat ett avgörande i en talan om ogiltigförklaring. Syftet är att förhindra ett omedelbart genomförande av en akt som kan orsaka allvarlig och irreparabel skada om den får träda i kraft. Under sådana omständigheter får domstolen tillfälligt stoppa genomförandet av rådsbeslutet i fråga om den finner att det vid första påseendet framstår som faktiskt och rättsligt befogat (fumus boni juris) och att medlemsstaten skulle lida irreparabel skada om akten skulle genomföras omedelbart. Av detta följer att det, genom EUF-fördraget, inrättades ett genomgripande system av rättsmedel som, vilket framgår av artikel 279 FEUF, gör det möjligt att hantera nödsituationer. Eventuella svårigheter i detta av seende, såsom de som har gjorts gällande av medlemsstaten i fråga, är inte sådana att de ger medlemsstater rätt att agera ensidigt i strid med unionsrätten.
91. I det förevarande målet kunde Ungern, trots begränsad tid till sitt förfogande, i princip ha begärt att beslut 2021/3 skulle ogiltigförklaras med stöd av artikel 263 andra stycket FEUF och samtidigt ha begärt att intermistiska åtgärder skulle vidtas med stöd av artikel 279 FEUF. I synnerhet eftersom den medlemsstaten redan var medveten om innehållet i detta beslut. I det avseendet bör det understrykas att flera samrådsrundor ägde rum inom rådets övergripande arbetsgrupp för narkotikafrågor innan beslut 2021/3 antogs.
92. I en situation, i vilken en medlemsstat har en väldigt kort tid till sitt förfogande att angripa ett beslut med stöd av artikel 263 andra stycket FEUF, har en sådan medlemsstat, enligt min uppfattning, fortfarande valmöjligheter, om än inom en mycket tidskänslig ram. Även om beslutet kräver att åtgärder vidtas inom en mycket kort period kan en medlemsstat fortfarande begära att interimistiska åtgärder vidtas med stöd av artikel 279 FEUF. I sådana fall har domstolen befogenheten att agera mycket snabbt, ibland inom några dagar, när den fattar ett beslut om att verkställigheten av en akt ska skjutas upp.
93. Vidare har en talan om ogiltigförklaring ingen uppskjutande verkan på verkställigheten av det ifrågasatta beslutet. Även om Ungern hade haft mer tid på sig skulle det därför fortfarande ha varit ålagt att genomföra beslut 2021/3. Det förfarande som är lämpligt för att undvika denna omständighet skulle ha bestått i att angripa det beslutet och samtidigt interimistiskt begära uppskov av dess verkställighet i enlighet med artikel 279 FEUF.
94. I detta sammanhang bör det påpekas att unionsinstitutionernas akter i princip presumeras vara lagenliga till dess de återkallas, ogiltigförklaras i en talan om ogiltigförklaring eller ogiltigförklaras till följd av en begäran om förhandsavgörande. Härav följer att medlemsstater inte ensidigt kan vidta tillrättaläggande åtgärder eller skyddsåtgärder som syftar till att undanröja eventuella åsidosättanden av unionsrätten som institutionen som antog den omtvistade akten hade gjort sig skyldig till.
95. Ungern måste således följa beslutet fram till dess domstolen ogiltigförklarar eller återkallar beslut 2021/3 eller meddelar uppskov med dess verkställighet.
96. Av detta följer att en medlemsstat inte kan ifrågasätta giltigheten av en till den riktad akt inom ramen för fördragsbrottstalan, för det fall medlemsstaten inte väcker talan om ogiltigförklaring av den akten inom den tidsfrist på två månader som föreskrivs artikel 263 FEUF. Annars skulle den konsistenta och enhetliga tillämpningen av unionsrätten, som är ett grundläggande särdrag för unionens system, undergrävas. Domstolen slog nämligen fast att fördragen även ålägger medlemsstater en skyldighet att följa Europeiska unionens fördrag genom att låta dem dra nytta av fördelarna med unionen. Om en medlemsstat, med hänsyn till den uppfattning den har om sitt nationella intresse, ensidigt rubbar den balans mellan förmåner och skyldigheter som följer av dess medlemskap i unionen, äventyrar detta medlemsstaternas jämlikhet inför unionsrätten.
97. Det bör slutligen påpekas att det, vid tillämpning av artikel 218 FEUF, uppstår scenarier i yttre förbindelser, i vilka omedelbara åtgärder krävs, vilka leder till att akter genomförs redan innan fristen på två månader för att väcka talan mot dessa beslut har löpt ut. Sådana scenarier kan uppkomma i situationer som involverar provisorisk tillämpning av internationella avtal eller rådsbeslut som behöver genomföras omedelbart, såsom rådsbeslut som har antagits med stöd av artikel 218.9. Även på andra områden uppstår scenarier, till exempel i vilka akter som har antagits av rådet kan genomföras innan fristen på två månader har löpt ut. Även i dessa brådskande scenarier bibehåller enskilda, medlemsstater och institutioner rätten att angripa rådsbeslut på grundval av artikel 263 FEUF. Såvida inte provisoriska åtgärder beviljas med stöd av artikel 279 FEUF, förblir emellertid den angripna akten gällande under förfarandet för ogiltigförklaring. När domstolen prövar lagenligheten av dessa provisoriska åtgärder bör domstolen göra en avvägning mellan omedelbart genomförande i kritiska situationer och den berörda medlemsstatens rätt till ett effektivt rättsmedel. Om domstolen skulle godta Ungerns resonemang, att akter inte kan antas av Europeiska unionen innan tidsfristen på två månader har gått ut, skulle akter inte kunna antas av Europeiska unionen i brådskande scenarier, vilket allvarligt skulle undergräva Europeiska unionens åtgärder och, i synnerhet, dess åtgärder på området för yttre förbindelser.
98. Om en medlemsstat beslutar att inte begära intermistiska åtgärder kan den dessutom fortfarande väcka talan om ogiltigförklaring efter att det omtvistade beslutet har tillämpats men innan fristen på två månader har löpt ut. Om en sådan talan om ogiltigförklaring skulle vinna framgång skulle den till exempel stänga dörren för en eventuell fördragsbrottstalan som kommissionen skulle kunna ha i åtanke med avseende på det beslutet. Om beslutet ogiltigförklaras skulle rådet, i enlighet med artikel 266 FEUF, vara ålagt att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa domstolens dom.
99. I det förevarande målet är det uppenbart att Ungern inte angrep akten, varken under tiden mellan dess antagande och omröstningen i narkotikakommissionen eller efter omröstningen. I det avseendet har Ungern gjort gällande att en talan mot beslut 2021/3 inte nödvändigtvis skulle ha uteslutit möjligheten till att väcka en fördragsbrottstalan. Om Ungern hade väckt en talan om ogiltigförklaring hade landet emellertid kunnat göra domstolen uppmärksam på att ett uppskov med fördragsbrottsförfaranden skulle kunna vara motiverat till dess ett avgörande i en sådan talan har meddelats. Om beslut 2021/3 hade ogiltigförklarats skulle kommissionen, som påpekas ovan, inte heller kunna grunda sin talan i det förevarande fördragsbrottsförfarandet på beslut 2021/3. Av det skälet ligger det i medlemsstaternas intresse att, i en sådan situation, väcka en talan om ogiltigförklaring, även efter en omröstning på det internationella planet, i syfte att angripa det ifrågavarande beslutets lagenlighet. I det förevarande målet hade Ungern kunnat angripa lagenligheten av beslut 2021/3 i en talan om ogiltigförklaring. Medlemsstaten valde dock att inte göra det och valde att inte använda sig av de rättsmedel som stod medlemsstaten till förfogande.
iii) Fördragsbrottsförfarandens effektivitet
100. Systemet med rättsmedel, som inrättades genom EUF-fördraget, gör skillnad mellan, å ena sidan, talan enligt artiklarna 258 och 259 FEUF, vilka syftar till att utverka fastställelse av att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter och, å andra sidan, talan enligt artiklarna 263 och 265 FEUF, vilka syftar till att få till stånd en prövning av huruvida unionsinstitutionernas akter eller passivitet är lagenlig. Dessa rättsmedel har olika ändamål och styrs av olika regler. Det framgår av fast rättspraxis att en medlemsstat är förhindrad att angripa lagenligheten av ett till den riktat direktiv eller beslut för att försvara sig mot en talan om fördragsbrott som grundas på en underlåtenhet uppfylla sina skyldigheter i relation till detta direktiv eller beslut.
101. Fördragsbrottsförfarandets effektivitet skulle riskera att allvarligt äventyras om det var tillåtet för en medlemsstat att åberopa invändningar om rättsstridighet för att försvara sig, i syfte att undgå sådana förfaranden.
102. Enligt min mening har detta juridiska resonemang tredelad tyngd. För det första skulle medlemsstaterna uppmuntras att strunta i unionsbeslut till dess att en talan om fördragsbrott anhängiggörs vid domstolen om man skulle godta en invändning om rättsstridighet inom ramen för fördragsbrottsförfaranden.
103. För det andra skulle tidsfristen för att väcka talan om ogiltigförklaring i praktiken vara verkningslös och ineffektiv. I detta avseende framgår det av fast rättspraxis att tidsfristerna för att anhängiggöra en talan på grundval av artikel 263 FEUF fastställdes i syfte att värna rättssäkerheten genom att förhindra att unionsåtgärder som har rättsverkan kan ifrågasättas under obestämd tid och för att undvika diskriminering eller godtycklig behandling inom rättsväsendet. Vad gäller fördragsbrottsförfaranden har domstolen särskilt slagit fast att det är uteslutet för den medlemsstat som låtit den slutliga talefristen i artikel 263 FEUF löpa ut och som inte, på det sätt som anges i denna artikel, har ifrågasatt lagenligheten av det kommissionsbeslut som riktas till denna, att ifrågasätta detta beslut med stöd av artikel 258 FEUF.
104. För det tredje skulle det äventyra rättssäkerheten inom unionens rättsordning och stabiliteten i det kompletta systemet av rättsmedel som föreskrivs i fördragen, om domstolen skulle godta en invändning om rättsstridighet inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande.
105. Detta synsätt bekräftades i domen av den 27 mars 2019, kommissionen/Tyskland, i vilken domstolen betonade att den rättspraxis som utgör hinder för en medlemsstat att, i avsaknad av en fördragsbestämmelse som ger den uttrycklig rätt till detta, göra gällande att ett till den riktat direktiv eller beslut är rättsstridigt, för att försvara sig mot en talan om fördragsbrott, är tillämplig i tillämpliga delar på beslut av allmän karaktär som inte, formellt sätt, är riktat till denna medlemsstat. Detta gäller i ännu högre grad när medlemsstaten, som i det förevarande fallet, utgör rådsbeslutets formella adressat.
106. Sammanfattningsvis skulle effektiviteten i fördragsbrottsförfaranden, som anhängiggjorts med stöd av artikel 258 FEUF, allvarligt äventyras om medlemsstaterna kunde framställa invändningar om rättsstridighet genom att angripa ett rådsbesluts lagenlighet inom ramen för ett sådana fördragsbrottsförfaranden.
107. Härav följer att medlemsstaterna inte kan lägga en akts påstådda rättsstridighet till grund för sitt bestridande i ett fördragsbrottsförfarande som avser en påstådd underlåtenhet att genomföra denna akt. Den rättspraxis som redogörs för ovan gäller även vid korta tidsfrister för att genomföra beslutet, såsom i det förevarande fallet. En medlemsstat kan förvisso, såsom jag nämner tidigare, begära interimistiska åtgärder. Medlemsstaten i det förevarande målet var således, i själva verket, garanterad ett effektivt rättsmedel för att angripa ett sådant beslut under hela den period som föreskrivs i artikel 263 FEUF.
108. Om domstolen ställer sig bakom min föreslagna slutsats om att invändningen om rättsstridighet inte kan tas upp till sakprövning kommer frågan om huruvida beslut 2021/3 är rättsstridig att bli ovidkommande, såvida beslutet inte innehåller särskilt allvarliga och uppenbara fel att det kan betraktas som en nullitet. Det är därför endast för det fall domstolen kommer att pröva denna fråga som jag kortfattat prövar huruvida detta argument är välgrundat.
b) Bedömning i sak
109. Ungern har påstått att bestämmelserna i beslut 2021/3 inte kan göras gällande mot Ungern eftersom de är rättsstridiga. Landet menar att beslutet innehåller sådana särskilt allvarliga och uppenbara fel att det kan betraktas som en nullitet. Ungern har gjort gällande att Europeiska unionen saknade befogenhet att anta beslut 2021/3 på grundval av att den rättsliga grunden för det beslutet inte tillerkänner unionen en befogenhet som är lämplig för att ändra ett internationellt avtal. Till följd av detta antogs beslutet i strid med principen om tilldelade befogenheter, som fastslås i artikel 5.2 FEU.
110. Ungern har gjort gällande att Europeiska unionen inte kan fatta ett beslut i vilket den tar ställning till de föreslagna ändringarna av konventionerna om narkotika och psykotropa ämnen, eftersom den frågan inte omfattas av Europeiska unionens befogenhet. Beslut 2021/3 uppfyller inte kravet på att dess rättsliga grund måste anges, eftersom artikel 3.2 FEUF inte kan utgöra den lämpliga rättsliga grunden för antagandet av beslutet och eftersom det inte sker någon hänvisning till artikel 216.1 eller någon annan rättslig grund i beslutet. Om beslut 2021/3 enbart antogs på grundval av artikel 3.2 FEUF har Ungern gjort gällande att den bestämmelsen inte tilldelar unionen exklusiv befogenhet vad gäller föremålet för beslutet.
111. Det bör inledningsvis noteras att det i artikel 218.9 FEUF anges att ”[r]ådet ska på förslag av kommissionen … anta ett beslut … om fastställande av vilka ståndpunkter som på unionens vägnar ska intas i ett organ som inrättats genom ett avtal, om detta organ ska anta akter med rättslig verkan, med undantag av sådana akter som kompletterar eller ändrar avtalets institutionella ram”. Domstolen har slagit fast att lydelsen av den bestämmelsen inte utgör hinder för Europeiska unionen att anta ett beslut om fastställande av en ståndpunkt som på unionens vägnar ska intas i ett organ som inrättats genom ett internationellt avtal i vilket unionen inte är part.
112. För att kunna bedöma lagenligheten av beslut 2021/3 är det nödvändigt att kontrollera att rådet hade befogenheten att anta det och därmed inte åsidosatte principen om tilldelade befogenheter enligt artikel 5.2 FEU. Som föreslås ovan i detta förslag till avgörande, påverkar ändringarna (tillägg eller avlägsnande av ämnen) i förteckningarna I och IV i narkotikakonventionen räckvidden för rambeslut 2004/757 och omfattas därmed av unionens exklusiva befogenhet. Det framgår av fast rättspraxis att den omständigheten att Europeiska unionen inte är part till det ifrågavarande internationella avtalet, inte utgör hinder för unionen att utöva sin befogenhet på ett rättsområde som omfattas av Europeiska unionens befogenhet, genom att den, genom sina institutioner, fastställer en ståndpunkt som ska intas på dess vägnar i det organ som har inrättats genom avtalet, i synnerhet genom att medlemsstaterna handlar samfällt i unionens intresse. Denna slutsats förmår mig att föreslå att rådet hade befogenhet att anta beslut 2021/3 och att det därför inte antogs i strid med principen om tilldelade befogenheter, som fastslås i artikel 5.2 FEU.
113. I detta sammanhang, vad gäller Ungerns inställning att beslut 2021/3 innehåller så särskilt allvarliga och uppenbara fel att det kan anses vara en nullitet, ska enligt fast rättspraxis – med tanke på att rättsverkningarna är så långtgående om en akt som har utfärdats av en unionsinstitution förklaras vara en nullitet – en sådan förklaring av rättssäkerhetsskäl förbehållas extrema fall. Domstolen har dessutom slagit fast att sökanden som ifrågasätter en bestämmelse måste lägga fram bevis till styrkande av att bestämmelsen är behäftad med ett fel av sådant slag att själva beslutets existens kan ifrågasättas. I det förevarande målet bygger Ungerns påstående att beslut 2021/3 ska betraktas som en nullitet på argumentet att unionen inte hade befogenhet. Ungen har gjort gällande att beslut 2021/3 borde ha hänvisat till artikel 216.1 FEUF eller någon annan rättslig grund.
114. Det bör inledningsvis noteras att beslut 2021/3 hänvisar till ”fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 83.1 jämförd med artikel 218.9”. Valet av korrekt rättslig grund är av konstitutionell betydelse, eftersom Europeiska unionen enbart har tilldelade befogenheter och såldes måste knyta de akter som den antar till bestämmelser i EUF-fördraget som verkligen bemyndigar den för detta ändamål. Motiveringsskyldigheten i artikel 296 FEUF kräver dessutom att den rättsliga grunden anges.
115. I det förevarande målet är den ifrågavarande rättsakten ett beslut som har antagits av rådet och som uttryckligen anger att artikel 83.1 FEUF och artikel 218.9 FEUF är beslutets rättsliga grunder. Det kan därför, enligt min uppfattning, inte hävdas att de berörda parterna och domstolen svävar i ovisshet om den exakta rättsliga grunden. Av detta följer att den rättsliga grunden kan bestämmas med all tydlighet.
116. Valet som gjordes mellan artiklarna 216.1 och 218.9 FEUF förefaller i vilket fall som helst inte vara ett av de extrema scenarier som domstolen har beskrivit, i vilka bestämmelserna innehåller så särskilt allvarliga och uppenbara brister att akten kan betraktas som en nullitet. Tvärtom kan handläggningssätt inte föranleda att själva existensen av ett beslut sätts i fråga, vilket domstolen fastslog i domen i målet kommissionen/Tjeckien.
117. Såsom domstolen konstaterade i domen i målet Tyskland/rådet innehåller artikel 216.1 FEUF inget krav med avseende på form eller förfarande, till skillnad från artikel 352 FEUF, även om de olika situationer i vilka Europeiska unionen har befogenhet att ingå ett internationellt avtal visserligen anges i förstnämnda bestämmelse. Aktens form och det förfarande som måste efterlevas måste således bestämmas med hänvisning till andra bestämmelser i fördragen. Detta är funktionen som artikel 218.9 FEUF har, vilken har angetts som processuell rättslig grund för det angripna beslutet i det förevarande förfarandet, att definiera det förfarande som ska följas när beslut antas.
118. Denna iakttagelse föranleder mig att föreslå att underlåtenheten att uttryckligen hänvisa till artikel 216.1 FEUF inte ger upphov till någon oklarhet beträffande beslutets art och rättsliga tillämpningsområde eller med avseende på det förfarande som ska efterlevas för att beslutet ska antas. Det kan således inte leda till att själva existensen av detta beslut sätts i fråga.
2. Åsidosättande av beslut 2021/3, jämförd med artikel 288 fjärde stycket FEUF
119. Kommissionen har påstått att Ungern, genom att vid narkotikakommissionens sextiotredje session om ändring av uppgifterna i förteckningarna över cannabis och cannabisrelaterade ämnen rösta emot den ståndpunkt som slogs fast genom Europeiska unionens beslut 2021/3, underlät att uppfylla sina skyldigheter enligt det beslutet jämfört med artikel 288 fjärde stycket FEUF. Det faktum att Ungern röstade mot detta beslut i rådet påverkar inte beslutets bindande karaktär, i den mening som avses i artikel 288 fjärde stycket FEUF. Inte heller det faktum att Ungern hade materiella invändningar mot innehållet i WHO:s rekommendationer ändrar den bindande karaktären av beslut 2021/3.
120. I det förevarande målet förefaller Ungern, i sitt svaromål vid förhandlingen, implicit ha vidgått att det åsidosatte beslut 2021/3. Medlemsstatens försvar bygger i stället på att beslutet var rättsstridigt på grundval av artikel 277 FEUF.
121. Som jag påpekar ovan, presumeras beslut 2021/3 vara lagenligt och ger upphov till rättsverkningar till dess det återkallas, förklaras vara ogiltigt inom ramen för en begäran om ogiltigförklaring eller till följd av en begäran om förhandsavgörande eller en invändning om rättsstridighet. Medlemsstaterna är skyldiga att genomföra beslutet till dess domstolen inte har beslutat om att upphäva det.
122. Eftersom beslut 2021/3, enligt min mening, antogs med laga stöd i enlighet med fördragen och riktar sig till medlemsstaterna, är det bindande i sin helhet för dess adressater, det vill säga medlemsstaterna, på så sätt att det fastställer Europeiska unionens ståndpunkt vid narkotikakommissionens sextiotredje session i relation till medlemsstaterna och ålägger dem att försvara den ståndpunkten.
123. I synnerhet påverkas inte den bindande karaktären av beslut 2021/3 och medlemsstaternas skyldigheter till följd av detta av att Ungern röstade emot beslutet. Beslutets bindande karaktär påverkas inte av eventuella ensidiga nationella överväganden avseende möjligheten att rösta om beslutet eller eventuella politiska budskap som det kan sända. Inte heller påverkas den av räckvidden för rekommendationerna som ska antas eller skälen till dem. Ungern var, som adressat för beslut 2021/3 och medlem med rösträtt i narkotikakommissionen, skyldig att följa och genomföra beslutet.
124. Vidare skulle en underlåtenhet att följa beslut 2021/3 kunna ge upphov till tvivel om enigheten och konsistensen i unionens yttre verksamhet och underminera, bland annat, betydelsen av rättsstatsprincipen, som Europeiska unionen enligt artikel 2 FEU grundas på.
125. Jag anser följaktligen att den första anmärkningen är välgrundad.
D. Tredje anmärkningen, enligt vilken ett åsidosättande av principen om lojalt samarbete enligt artikel 4.3 FEU påstås ha ägt rum
1. Parternas argument
126. Kommissionen har gjort gällande att Ungern, genom att landet utan förvarning och samråd röstade emot beslut 2021/3 och genom att landet offentligt framförde en invändning mot WHO:s rekommendationer, åsidosatte principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU.
127. Enligt kommissionen är samarbetet mellan medlemsstaterna och Europeiska unionens institutioner särskilt viktigt på områden som faller inom unionens exklusiva externa befogenhet. Detta medför vissa skyldigheter och begränsningar i fråga om medlemsstaterna agerande på den internationella arenan, vilka följer av kravet på enighet i den internationella representationen av Europeiska unionen. Enligt kommissionens uppfattning är det beslut som har antagits på grundval av artikel 218.9 FEUF och medlemsstaternas efterlevnad av detta beslut ett särskilt uttryck för kravet på enighet i den internationella representationen av Unionen, som Ungern borde ha efterlevt. Under alla omständigheter förnekar kommissionen att det endast är möjligt att stödja sig på principen om lojalt samarbete i händelse av en överträdelse av unionens exklusiva befogenhet. Denna princip har allmän giltighet och är inte beroende av huruvida unionen har exklusiv befogenhet eller inte.
128. Kommissionen har gjort gällande att allvaret i Ungerns agerande försvåras av den omständigheten att landets röstning emot den gemensamma ståndpunkten på Europeiska unionens vägnar i narkotikakommissionen ägde rum utan föregående samråd med unionsinstitutionerna. Vidare har kommissionen noterat att Ungern inte vidtog några åtgärder, vare sig vid mötet i narkotikakommissionen eller därefter, för att avhjälpa, eller åtminstone mildra, följdverkningarna av sitt beteende och för att skingra tvivel om landets framtida ageranden.
129. Kommissionen har gjort gällande att Ungern, genom att rösta på ett sätt som är oförenligt med beslut 2021/3 och offentligt ta avstånd från Europeiska unionens ståndpunkt efter omröstningen, undergrävde enigheten i Europeiska unionens internationella agerande och därmed dess effektivitet, trovärdighet och rykte. Sådana åtgärder skulle också kunna riskera att försvaga Europeiska unionens förhandlingsposition inom FN i relaterade frågor.
130. Ungern har gjort gällande att Ungern, för det fall ändringarna i fråga inte omfattas av Europeiska unionens exklusiva befogenhet, med följden att beslut 2021/3 är rättsstridigt, inte kan åläggas att, på grundval av principen om lojalt samarbete, agera på det sätt som föreskrivs i beslutet vid omröstningen. Tvärtom har Ungern rätt att fritt ge uttryck för sina åsikter på det sätt som landet finner lämpligt. Landets offentliga ståndpunkt i en fråga som omfattas av dess befogenhet som medlemsstat inom ramen för den delade befogenheten skadar inte nödvändigtvis Europeiska unionens intressen.
131. Ungern har därtill påpekat att fördragsbrottsförfarandet och ett eventuell avgörande i samband med detta som går landet emot, inte är av sådana slag att de leder till att det påstådda fördragsbrottet upphör. Ungern är inte i stånd att avhjälpa överträdelsen även om landet skulle åläggas att göra det inom ramen för dessa förfaranden.
132. Ungern har gjort gällande att landet inte ensamt är ansvarigt för den uppkomna situationen. Även om WHO redan i januari 2019 lämnade sina rekommendationer antog kommissionen först den 16 oktober 2020 ett förslag i detta avseende och den 23 november 2020 röstade rådet om det förlaget. Narkotikakommissionens session och omröstningen om WHO:s rekommendationer ägde rum den 2 december 2020, vilket medförde att det endast förflöt några dagar mellan antagandet av beslut 2021/3 och omröstningen.
133. Även om Ungern hade velat angripa giltigheten av beslut 2021/3 inom den tidsfrist som föreskrivs i artikel 263 FEUF, skulle den inte ha haft möjligheten att göra detta, eftersom omröstningen ägde rum redan innan utgången av den tidsfrist på två månader som landet hade att tillgå. De få dagar som förflöt mellan antagandet av detta beslut och omröstningen om ändringarna var inte tillräckliga för att väcka talan och begära interimistiska åtgärder samt för domstolen att meddela avgöranden i dessa hänseenden. Av detta följer att varje talan som hade väckts mot detta beslut i själva verket skulle ha förfelat sitt syfte och att situationen inte skulle ha förändrats på något sätt av en slutsats att beslutet var ogiltigt.
134. Ungern är osäker på vilka valmöjligheter som står en medlemsstat till buds om ett beslut, som har fattats av en majoritet av medlemsstaterna, resulterar i en bindande akt, trots denna medlemsstats inställning under ett lagstiftningsförfarande, vars giltighet inte kan angripas av medlemsstaten och vilken framtvingar ett beteende från medlemsstaten som den anser vara oacceptabelt inom en viss internationell organisation.
135. Ungern har vidare konstaterat att landet, på grund av den snäva tidsramen som beskrivs ovan, först strax före sessionen antog sin slutliga ståndpunkt om rekommendationerna, i detta hänseende med beaktande av domen av den 19 november 2020, B S och C A (saluföring av cannabidiol – CBD).
136. Slutligen har Ungern betonat de hälso- och socialpolitiska överväganden som ligger till grund för att den röstade emot rekommendationerna. Genom sin invändning mot att orden ”extrakt och tinkturer” skulle strykas från förteckning I, avsåg inte landet att utvidga straffen såvitt avser narkotika till ämnen som inte innehåller THC utan att säkerställa att cannabisderivat som inte innehåller THC fortfarande skulle omfattas av bestämmelserna i narkotikakonventionen, vilka inte ingår i rambeslut 2004/757.
137. Ungern, liksom många andra medlemsstater, underställer inte preparat som inte innehåller THC straff endast för att de utvinns från cannabisväxten. Den tekniska ståndpunkten som Ungern tog i försvar under diskussionerna om utkastet till rådets beslut om antagande av den gemensamma ståndpunkten grundade sig på den omständigheten att rekommendationerna inte är gynnsamma för tillgången till cannabispreparat för terapeutiska ändamål, eftersom detta i vilket fall som helst inte är deras syfte. Syftet med dem är att underlätta forskning om användningen av cannabis för terapeutiska ändamål. Ungern anser emellertid att ändringen inte är lämplig för det ändamålet, eftersom den inte innehåller några bestämmelser som är direkt tillämpliga.
138. I motsats till vad kommissionen har gjort gällande anser Ungern att WHO och dess partnerorganisationer inte tillhandahöll entydiga vetenskapliga bevis för att cannabis är mindre hälsovådligt än vad man tidigare har trott. Tvärtom har forskningsresultat visat att konsumtion av cannabis kan leda till långvariga psykiatriska och neurologiska problem samt cirkulations- och andningsproblem. Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk har lyft fram liknande långsiktiga effekter av cannabidiol. Dessutom har nyligen halten av THC i illegalt saluförda cannabisväxter ökat markant, vilket flera stater även påpekade under den tematiska debatten i narkotikakommissionen.
139. Ungern anser följaktligen att WHO inte har presenterat några specifika argument, vare sig i hälso- och sociala hänseenden eller i juridiskt hänseende, till styrkande av att dess rekommendationer är användbara i praktiken. Den enda följdverkningen av deras antagande skulle ha varit att förmedla budskapet till allmänheten att riskerna med cannabis för samhället och folkhälsan hade överskattats när de båda avtalen i fråga utarbetades och att dessa avtal därför är för strikta vad gäller den införda kontrollen av cannabis.
140. Dessutom skulle antagandet av rekommendation 5.4 ha förhindrat en enhetlig tillämpning av lagen och minskat den internationella kontrollen av narkotika. Förutom THC har många andra derivat från cannabisväxten psykotropiska effekter, medan andra kan användas som prekursorer. Om denna rekommendation skulle ha antagits skulle det ha ankommit på varje stat som är part till narkotikakonventionen att bestämma om konventionen avsåg att klassificera ämnen som inte innehåller THC, eller som endast innehåller spår av det ämnet, som cannabispreparat och att tillämpa dem på bestämmelserna om tillsyn enligt den konventionen.
141. I sin duplik har Ungern hävdat att den viktiga poängen, under alla omständigheter, är att Ungern, till följd av kommissionens agerande, inte hade möjlighet att angripa beslut 2021/3, vilket innebär att man måste fråga sig hur landet hade kunnat agera i enlighet med principen om lojalt samarbete.
142. Denna princip ska tolkas mot bakgrund av rätten till ett effektivt domstolsskydd. För det fall en institutions agerande kränker en medlemsstats rätt till ett effektivt domstolsskydd, uppstår frågan om i vilken utsträckning kravet på lojalt samarbete kan åberopas gentemot den medlemsstaten.
143. I detta avseende är det viktigt att skilja det förevarande målet från det som gav upphov till domen av den 5 december 2017, Tyskland/rådet. Gemensamt för de två målen är att den berörda medlemsstaten inte hade tillräckligt med tid för att angripa det ifrågasatta beslutet eller för att interimistiskt begära uppskov med verkställigheten av detta beslut. De oåterkalleliga följdverkningarna som orsakades av beslut 2021/3 under sessionen i narkotikakommissionen kvarstår dock i detta fall, till skillnad från i målet som gav upphov till den ovannämnda domen, och den omständigheten innebär att rätten till ett effektivt domstolsskydd kränks.
2. Bedömning
144. Det framgår av ordalydelsen av artikel 4.3 FEU att principen om lojalt samarbete medför två positiva skyldigheter för medlemsstaterna. För det första att respektera och bistå Europeiska unionen ”när [den] fullför de uppgifter som följer av fördragen” och, för det andra, att alla vidta alla nödvändiga åtgärder för att ”de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av unionens institutioners akter”. Därutöver finns det en negativ skyldighet, nämligen att avstå från varje åtgärd som kan äventyra fullgörandet av unionens mål.
145. Unionens princip om lojalt samarbete, som härrör från den tyska principen om lojalitet mot förbundet, Bundestreue, och principen pacta sunt servanda, har beskrivits som det ”inneboende målet för hela det europeiska integrationsprojektet”. Den tjänar behovet av ömsesidigt samarbete mellan Europeiska unionen och medlemsstater, vilket annars skulle vara hotat om illojalitet råder inom unionens rättsordning.
146. Särskilt på området för yttre förbindelser kan principen om lojalt samarbete leda till olika scenarier. Om den tillämpas på unionens exklusiva befogenhet utgör den grunden för medlemsstaternas skyldighet att genomföra unionens regler. Om den tillämpas på medlemsstaternas befogenheter kan den ge upphov till särskilda skyldigheter, såsom att nationella domstolar måste genomföra unionsrätt. Principen om lojalt samarbete kan dock även vara en självständig skyldighet vars åsidosättande straffas av domstolen.
147. Om domstolen i detta fall bedömer att Ungerns röstning i strid beslut 2021/3 under mötet i narkotikakommissionen utgjorde en överträdelse av unionens exklusiva befogenhet enligt artikel 3.2 FEUF och beslut 2021/3, jämförda med artikel 288 fjärde stycket FEUF, saknas, enligt min mening, ett behov av att pröva detta specifika beteende mot bakgrund av principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU. I detta avseende har domstolen redan slagit fast att domstolen ”inte behöver” pröva förekomsten av den påstådda överträdelsen av de bestämmelser i vilka principen om lojalt samarbete kommer till uttryck om en inskränkning av grundläggande friheter redan har fastställts. I det aktuella fallet skulle det påstådda åsidosättandet av artikel 3.2 FEUF och av beslut 2021/3, jämfört med artikel 288 fjärde stycket FEUF, automatiskt utgöra ett åsidosättande av den andra positiva förpliktelsen enligt artikel 4.3 FEU, det vill säga fullgörandet av de skyldigheter som följer av fördragen eller institutionsakterna.
148. För fullständighetens skull anser jag dock att det är viktigt att analysera de överträdelser som kommissionen har påstått ägde rum. I det avseendet fastställde domstolen i målet kommissionen/Sverige, att Sverige underlät att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 10 EG (föregångaren till artikel 4.3 FEU), genom att landet ensidigt föreslog en ändring av Stockholmskonventionen om långlivade organiska föroreningar. Domstolen slog fast att Sverige hade en samarbetsskyldighet, som följer av kravet på enighet i Europeiska unionens internationella representation, när landet utövade en befogenhet som är delad mellan medlemsstaterna och Europeiska unionen.
149. Domstolen betonade att medlemsstaterna har särskilda skyldigheter att handla och avstå från att handla i en situation i vilken Europeiska unionen har beslutat att anta ett beslut om att vidta åtgärder på det internationella planet, vilken bildar utgångspunkten för en samordnad unionsåtgärd. Domstolen gick dock ännu längre genom att den fastslå att medlemsstaterna har särskilda skyldigheter att handla och avstå från att handla och åtminstone en skyldighet att nära samarbeta för att underlätta fullgörandet av unionens uppgifter, om kommissionen har lagt fram ett förslag enligt vilket institutionerna bemyndigas att inleda en samordnad unionsåtgärd på det internationella planet, även om detta förslag ännu inte har antagits av rådet. Denna skyldighet underlättar fullgörandet av Europeiska unionens uppgifter och säkerställer enighet och konsistens i dess åtgärder och dess internationella representation.
150. Det förevarande målet uppvisar vissa likheter med målet kommissionen/Sverige, som gav upphov till den ovannämnda domen, på så sätt att unionen, genom att anta beslut 2021/3 på grundval av artikel 218.9 FEUF, redan hade beslutat att vidta åtgärder på det internationella planet. Man kan, med desto större skäl, dra slutsatsen att medlemsstaterna är underkastade, inte bara en skyldighet att avstå från att handla, utan också en positiv skyldighet att åtminstone nära samarbeta för att underlätta fullgörandet av unionens uppgifter och därmed säkerställa sammanhållning och konsistens i unionens åtgärder och dess internationella representation.
151. Oaktat detta har kommissionen gjort gällande att Ungern även åsidosatte principen om lojalt samarbete genom ett specifikt självständigt handlande. För det första begick landet en överträdelse genom att det inte röstade i enlighet med beslut 2021/3 och genom att det agerade på det sättet utan förvarning eller erforderligt samråd på förhand med unionsinstitutionerna. För det andra överträdde Ungern principen genom att det offentligt gav uttryck för att det inte höll med Europeiska unionens ståndpunkt. För det tredje består en annan överträdelse i att det inte vidtog några åtgärder, varken i narkotikakommissionen eller därefter, för att avhjälpa följdverkningarna av sitt agerande eller för att åtminstone mildra följdverkningarna av sitt agerande.
152. I detta avseende framgår av fast rättspraxis att skyldigheten till lojalt samarbete är allmänt tillämplig och inte beroende av huruvida den berörda unionsbefogenheten är exklusiv eller inte. Det är också viktigt att ha i åtanke att den inbegriper en utökad skyldighet avseende tro och heder, som medlemsstaterna i Europeiska unionen har gentemot varandra och gentemot Europeiska unionens institutioner, till följd av deras medlemskap i Europeiska unionen. Analogt är den ”horisontella” motsvarigheten till principen om lojalt samarbete principen om ömsesidigt förtroende.
153. Kommissionen har hävdat att en överträdelse av artikel 4.3 FEU kan bero på avsaknaden av någon förvarning eller föregående samråd med unionsinstitutionerna innan medlemsstaten ensidigt agerar på det internationella planet. Under domstolsförhandlingen bekräftade Ungern att den inte vidtog några åtgärder, innan den ifrågavarande omröstningen, i syfte att förvarna eller rådfråga unionsinstitutionerna eller de andra medlemsstaterna.
154. Det ska i detta avseende inledningsvis erinras om att domstolen, i domen i målet kommissionen/Irland fann att principen om lojalt samarbete inbegriper en skyldighet till nära samarbete, när den tillämpas på blandade avtal, inom ramen för dessa avtal, vilket innebär en plikt att i förväg lämna upplysningar och samråda.
155. Med det sagt skulle jag påstå att det krävs samordning och samarbete mellan de behöriga myndigheterna i olika medlemsstater och unionens institutioner för att ge verkan åt sammanhållningen och konsistensen i unionens åtgärder och dess internationella representation. En medlemsstat har därför en skyldighet att informera eller varna unionens institutioner och andra medlemsstater om de frågor i vilka den inte är överens och att rådfråga dem innan ytterligare åtgärder vidtas. Det är vad till exempel Grekland gjorde i samband med domen i målet kommissionen/Grekland i vilket landet åberopade artikel 4.3 FEU till stöd för att dess förslag borde ha beaktats före mötet med kommittén för sjösäkerhet. Domstolen slog fast att kommissionen kunde ha framställt förslaget och ha möjliggjort en debatt för att uppfylla sin samarbetsskyldighet. Kommissionen kan inte förhindras att tillåta denna debatt av det enda skälet att ett förslag är av nationell karaktär.
156. Såsom domstolen slog fast i den viktiga domen i målet Westzucker, är det ”i överensstämmelse med själva [unionstanken], att medlemsstaterna gör deras intressen gällande inom ramen för mekanismerna för kollektiv förhandling …, medan det tillkommer kommissionen att, genom sina föranstaltningar, avgöra eventuella intressekonflikter” Av detta följer att medlemsstaterna har en skyldighet att ta upp sina meningsskiljaktigheter inom Europeiska unionens institutionella ram.
157. Av det skälet finner jag att Ungern, genom att det underlät att informera och varna unionens institutioner och andra medlemsstater om landets meningsskiljaktigheter och att rådfråga dem innan det vidtog några ytterligare åtgärder, åsidosatte principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU.
158. Det bör noteras, vad gäller det potentiella åsidosättandet av principen om lojalt samarbete genom att Ungern offentligen gav uttryck för landets oenighet med Europeiska unionens ståndpunkt, att domstolen i målet kommissionen/Tyskland, fann att Tyskland, genom att rösta emot den ståndpunkt som hade fastställts i ett specifikt rådsbeslut och offentligt ta avstånd från den ståndpunkten, underlät att uppfylla sina skyldigheter enligt det beslutet och artikel 4.3 FEU. Det noterades att Tyskland, genom sitt agerande, skadade effektiviteten i Europeiska unionens internationella verksamhet, liksom dess trovärdighet och rykte på den internationella arenan.
159. I det förevarande målet är det ostridigt att Ungern röstade på ett sätt som var oförenligt med beslut 2021/3 och att landet offentligt tog avstånd från Europeiska unionens ståndpunkt efter omröstningen i narkotikakommissionens session. Det kan därför hävdas att Ungern därigenom äventyrade principen om enighet i den internationella representationen av unionen och unionens medlemsstater. Dessutom äventyrade landet sammanhållningen och konsistensen i unionens verksamhet och dess internationella representation. Vidare undergrävde landet själva unionens trovärdighet på det internationella planet. Av detta följer att Ungern, därigenom, bröt mot principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU.
160. Kommissionen har även gjort gällande att Ungern åsidosatte principen om lojalt samarbete genom att inte vidta några åtgärder för att avhjälpa följdverkningarna av sitt beteende eller åtminstone mildra följdverkningarna av beteendet. I detta avseende framgår det av domstolens fasta rättspraxis att medlemsstaterna, enligt principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU, är skyldiga att se till att de otillåtna följdverkningarna av en överträdelse av unionsrätten upphör och att en sådan skyldighet åligger varje organ i den berörda medlemsstaten, inom ramen för dess behörighet.
161. Jag anser, icke desto mindre, att denna rättspraxis avser situationer i vilka de nationella myndigheterna kan avhjälpa följdverkningarna av sina ensidiga åtgärder. I detta sammanhang ålägger domstolens rättspraxis medlemsstaten en skyldighet att samarbeta för att avhjälpa följdverkningarna av sitt beteende. En underlåtenhet att göra detta kan leda till ett åsidosättande av artikel 4.3 FEU.
162. I detta förfarande kunde inte Ungerns ensidiga åtgärd att rösta emot den ståndpunkt som kommer till uttryck i beslut 2021/3 avhjälpas efter att omröstningen i narkotikakommissionen hade ägt rum och följdverkningarna på sammanhållningen och konsistensen i Europeiska unionens åtgärder och dess internationella representation kunde inte heller undanröjas. Under dessa omständigheter anser jag att det vore meningslöst att ålägga myndigheterna i medlemsstaterna en plikt att vidta specifika åtgärder. Åtgärden krävs om den faktiskt kan avhjälpa de negativa effekterna på Europeiska unionens rättssystem.
163. I detta fall gav således Ungerns underlåtenhet att vidta åtgärder för att avhjälpa följdverkningarna av sitt beteende upphov till en överträdelse av principen om lojalt samarbete, enligt artikel 4.3 FEU, enbart av det skälet att medlemsstatens agerande inte kunde ändra, mildra eller undanröja de rättsstridiga följdverkningarna av överträdelsen av unionsrätten.
164. Den omständigheten att Ungern visste att dess agerande på den internationella arenan skulle vara oåterkalleligt, skulle dock även kunna fungera som en försvårande omständighet vid fastställandet av omfattningen av medlemsstatens överträdelse.
165. Vad gäller det påstådda offentliga avståndstagandet från den gemensamma ståndpunkten, som hade antagits på Europeiska unionens vägnar, bör det anmärkas att kommissionen inte har beskrivit vad den menar med ett sådant avståndstagande i sina inlagor. I beskrivningen av omständigheterna i ansökan har kommissionen hänvisat till ett uttalande som Ungern gjorde. Det ankommer emellertid på kommissionen att ange vad beteendet som påstås utgöra en överträdelse består i. I det förevarande fallet kan man, enligt min uppfattning, uttyda, från kommissionens kortfattade hänvisning till avståndstagande, att den avser detta offentliga uttalande.
166. Vad slutligen gäller den korta tidsperioden som Ungern har åberopat, var denna medlemsstat medveten om den tilltänkta ståndpunkten som skulle intas på Europeiska unionens vägnar redan innan kommissionens förslag lades fram för rådet, vilket kommissionen har påpekat. Om Ungern verkligen hade haft för avsikt att angripa denna ståndpunkt skulle landet därför ha haft den tid som krävdes för att förbereda sin talan om ogiltigförklaring. Oaktat detta skulle beslut 2021/3, som jag konstaterar ovan, ha gett upphov till rättsverkningar även om Ungern hade angripit lagenligheten av detta beslut, såvida den medlemsstaten inte hade inkommit med en begäran om interimistiska åtgärder med stöd av artikel 279 FEUF. Ungern hade möjligheten att begära att sådana åtgärder skulle vidtas och kunde ha angripit lagenligheten av beslut 2021/3 i en talan om ogiltigförklaring, men valde att inte göra detta.
167. Mot bakgrund av det ovanstående anser jag att kommissionens tredje anmärkning, som avser åsidosättandet av principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU, är välgrundad. Ungen åsidosatte såväl de positiva skyldigheterna som följer av denna bestämmelse som den negativa skyldigheten att avstå från varje åtgärd som skulle kunna äventyra fullgörandet av Europeiska unionens mål. Dessa överträdelser uppkom genom avsaknaden av en förvarning till unionsinstitutionerna eller samråd med dem före det att medlemsstaten vidtog en ensidig åtgärd, och från att medlemsstaten offentligt uttryckte sin oenighet med Europeiska unionens ståndpunkt.
IV. Kostnader
168. Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktigas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom kommissionen har begärt att Ungern ska förpliktigas att betala rättegångskostnaderna och eftersom Ungern, enligt min mening, har tappat målet, föreslår jag att domstolen förpliktar Ungern att ersätta rättegångskostnaderna.
V. Förslag till avgörande
169. Jag anser, på grundval av ovanstående överväganden, att domstolen ska fastställa att Ungern, genom att rösta emot den ståndpunkt som kommer till uttryck i rådets beslut (EU) 2021/3 av den 23 november 2020 om den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar under den på nytt sammankallade sextiotredje sessionen i FN:s narkotikakommission om upptagande av cannabis och cannabisrelaterade ämnen i förteckningarna enligt FN:s allmänna narkotikakonvention från 1961, ändrad genom 1972 års protokoll, och konventionen om psykotropa ämnen från 1971, åsidosatte unionens exklusiva externa befogenhet enligt artikel 3.2 FEUF, underlät att uppfylla sina skyldigheter enligt det beslutet, jämfört med artikel 288 fjärde stycket FEUF, och åsidosatte principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU, och förplikta Ungern att ersätta rättegångskostnaderna.
1 Originalspråk: engelska.
2 1961 års allmänna narkotikakonvention, med de ändringar som infördes genom 1972 års protokoll om ändringar i 1961 års allmänna narkotikakonvention, som undertecknades i New York den 30 mars 1961 (United Nations Treaty Series, vol. 520, nr 7515).
3 Narkotikakommissionen är en av de funktionella kommissionerna inom FN:s ekonomiska och sociala råd (nedan kallat ECOSOC).
4 Beslut av den 23 november 2020 om den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar under den på nytt sammankallade sextiotredje sessionen i FN:s narkotikakommission och om upptagande av cannabis och cannabisrelaterade ämnen i förteckningarna enligt [allmänna narkotikakonventionen], och konventionen om psykotropa ämnen från 1971 (EUT L 4, 2021, s. 1).
5 Det är endast stater och inte internationella eller regionala organisationer som är parter till dessa konventioner. Se artikel 40 i narkotikakonventionen och artikel 25 i konventionen om psykotropa ämnen.
6 Enligt artikel 2.5 i narkotikakonventionen ska narkotikan som anges i förteckning IV också ingå i förteckning I och omfattas av alla kontrollåtgärder som är tillämpliga på narkotikan i förteckning I och därutöver.
7 Beslutsfattande i frågor som rör om omfattningen av kontrollen av ämnen kallas upptagande i förteckningarna, ett ämne blir föremål för särskild kontroll när det införs i en viss förteckning.
8 Se artikel 8 i narkotikakonventionen.
9 Kommissionen har, vid domstolsförhandlingen, förklarat att narkotikakommissionen inte röstade om WHO:s rekommendationer under sitt möte våren 2020 och att omröstningen sköts upp till december samma år, vilket gav medlemsstaterna mer tid att granska dessa rekommendationer.
10 Ett av rådets förberedande organ som ansvarar för styrningen och ledningen av rådets arbete med narkotikapolitik. Vid förhandlingen har kommissionen uppgett att förslaget hade granskats av rådets övergripande arbetsgrupp för narkotikafrågor den 29 oktober 2020.
11 COM(2020) 659 final, s. 2.
12 Enligt artikel 3.5 i den konventionen, ”om [WHO] finner, att ett narkotikum i förteckning I kan i synnerlig grad föranleda missbruk och framkalla skadeverkningar … och att sådana egenskaper icke uppvägas av väsentliga terapeutiska fördelar, vilka icke finnas hos andra ämnen än i förteckning IV intagna narkotika, kan kommissionen i överensstämmelse med [WHO:s] rekommendation införa detta narkotikum i förteckning IV”.
13 27 medlemsstater röstade för rekommendation 5.1 medan 25 röstade emot och en medlemsstat lade ned sin röst.
14 Det bör noteras att domstolen har ändrat ordningen på anmärkningar eller grunder om den har funnit det vara nödvändigt, även för det fall en talan har väckts med stöd av artikel 258 FEUF. Se, bland annat, dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv) ( C‑204/21, EU:C:2023:442).
15 C‑20/09, EU:C:2011:214, punkt 41.
16 C‑276/99, EU:C:2001:576, punkt 24.
17 Se, bland annat, dom av den 22 februari 2018, kommissionen/Polen ( C‑336/16, EU:C:2018:94, punkterna 61–62 och där angiven rättspraxis).
18 Se dom av den 13 oktober 1993, kommissionen/Spanien ( C‑378/92, EU:C:1993:843, punkt 6), och dom av den 19 januari 1995, kommissionen/Belgien ( C‑66/94, EU:C:1995:13, punkt 6). Se även Lenaerts, K., Gutman, K., och Nowak, J. T., EU Procedural Law, Oxford University Press, Oxford 2023, stycke 5.01, och Prete, L. Enforcement actions i Tridimas, T. och Schütze, R (red.), Oxford Principles of European Union Law, Oxford University Press, 2018, s. 944.
19 Se dom av den 3 februari 2021, kommissionen/Ungern (Gränsvärden – PM10) (C‑637/18, EU:C:2021:92, punkt 64), och dom av den 16 februari 2023, kommissionen/Grekland (Gränsvärden – NO2) ( C‑633/21, EU:C:2023:112, punkt 54).
20 Förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet kommissionen/Italien ( C‑196/13, EU:C:2014:2162, punkt 80).
21 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Geelhoed i förenade målen kommissionen/Tyskland ( C‑20/01 och C‑28/01, EU:C:2002:717, punkt 53).
22 Dom av den 27 mars 2019, kommissionen/Tyskland ( C‑620/16, EU:C:2019:256, punkt 48).
23 Vad gäller domen av den 25 oktober 2001, Tyskland/kommissionen ( C‑276/99, EU:C:2001:576), som har citerats av Ungern, ska det påpekas att den meddelades med stöd av artikel 88 i fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen, som inte längre är i kraft. Som generaladvokaten Szpunar förklarade i kommissionen/Tyskland ( C‑620/16, EU:C:2019:3, fotnot 16), var fördragsbrottsförfaranden enligt det förfarandet annorlunda såtillvida att rollerna i slutet av det administrativa förfarandet var ombytta jämfört med situationen vid ett förfarande enligt artikel 258 FEUF. I stället för ett motiverat yttrande antog kommissionen ett beslut som en medlemsstat sedan kunde överklaga till domstolen.
24 Se dom av den 7 februari 1973, kommissionen/Italien ( 39/72, EU:C:1973:13, punkt 10), och dom av den 27 mars 2019, kommissionen/Tyskland ( C‑620/16, EU:C:2019:256, punkt 57).
25 Dom av den 27 mars 2019 ( C‑620/16, EU:C:2019:256).
26 Beslut 2014/699 av den 24 juni 2014 om fastställande av den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar vid 25:e mötet i Otifs översynskommitté när det gäller vissa ändringar av fördraget om internationell järnvägstrafik (Cotif) och dess bihang (EUT L 293, 2014, s. 26).
27 Dom av den 27 mars 2019, kommissionen/Tyskland ( C‑620/16, EU:C:2019:256, punkt 52). Min kursivering.
28 Se punkterna 42–54.
29 Se dom av den 2 juni 2005, kommissionen/Luxemburg ( C‑266/03, EU:C:2005:341, punkt 60), dom av den 14 juli 2005, kommissionen/Tyskland ( C‑433/03, EU:C:2005:462, punkt 66), och dom av den 20 april 2010, kommissionen/Sverige ( C‑246/07, EU:C:2010:203, punkt 45).
30 EUT L 335, 2004, s. 8.
31 Kommissionen har förklarat att artikel 4.2 b i rambeslut 2004/757, jämförd med artikel 4.1 i rambeslutet, föreskriver strängare straff för brott som avses i artikel 2.1 a, b och c, vilka avser narkotika ”av typer som är bland de mest hälsovådliga”.
32 Dom av den 19 november 2020, B S och C A (Saluföring av cannabidiol – CBD) (C‑663/18, EU:C:2020:938).
33 Artikel 3.2 FEUF, in fine, är en kodifiering huvudlinjen i den rättspraxis som avser unionens underförstådda externa befogenheter, som har sitt ursprung i domen av den 31 mars 1971, kommissionen/rådet ( 22/70, EU:C:1971:32) (nedan kallad AETR-domen).
34 Dom av den 4 september 2014, kommissionen/rådet ( C‑114/12, EU:C:2014:2151, punkt 66).
35 Ibidem., punkt 70 och där angiven rättspraxis.
36 Se, för ett liknande resonemang, yttrande 1/03 (Nya Luganokonventionen) av den 7 februari 2006 (EU:C:2006:81, punkt 126).
37 Yttrande 2/91 (ILO konvention nr 170) av den 19 mars 1993 ( EU:C:1993:106, punkt 25), dom av den 5 november 2002, kommissionen/Danmark ( C‑467/98, EU:C:2002:625, punkt 82), och yttrande 1/03 (Nya Lugano konventionen) av den 7 februari 2006 ( EU:C:2006:81, punkterna 120 och 126).
38 Se, för ett liknande resonemang, yttrande 1/03 (Nya Luganokonventionen) av den 7 februari 2006 ( EU:C:2006:81, punkt 124).
39 Se, för ett liknande resonemang, yttrande 1/03 (Nya Luganokonventionen) av den 7 februari 2006 ( EU:C:2006:81, punkt 133), yttrande 1/13 (Tredjelands anslutning till Haagkonventionen) av den 14 oktober 2014 ( EU:C:2014:2303, punkt 74), dom av den 26 november 2014, Green Network ( C‑66/13, EU:C:2014:2399, punkt 33), och yttrande 3/15 (Marrakechfördraget om tillgång till publicerade verk) av den 14 februari 2017 ( EU:C:2017:114, punkt 108).
40 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i målet kommissionen/rådet (international Maritime Organisation) ( C‑161/20, EU:C:2021:957, punkt 121), och förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston i målet kommissionen/rådet ( C‑114/12, EU:C:2014:224, punkt 89).
41 Skäl 3 i narkotikakonventionen.
42 Skäl 5 i narkotikakonventionen.
43 Artikel 3.3 i narkotikakonventionen.
44 Se artikel 1 i narkotikakonventionen.
45 Yttrande 2/91 (ILO–konvention nr 170) av den 19 mars 1993 (EU:C:1993:106, punkt 5), dom av den 12 februari 2009, kommissionen/Grekland ( C‑45/07, EU:C:2009:81, punkt 31), och förslag till avgörande av generaladvokaten Bot i målet kommissionen/Grekland ( C‑45/07, EU:C:2008:642, punkt 47).
46 Artikel 31 FEU ersattes av artiklarna 82, 83 och 85 FEUF. Artikel 34 FEU upphävdes.
47 Dom av den 11 juni 2020, Prokuratura Rejonowa w Slupsku ( C‑634/18, EU:C:2020:455, punkt 32). Se även skäl 3 i ramavtal 2004/757.
48 Dom av den 2 februari 2023, TF (narkotikaprekursorer) ( C‑806/21, EU:C:2023:61, punkt 53).
49 Närmare bestämt, enligt artikel 4.1 första stycket i rambeslut 2004/757 är medlemsstaterna skyldiga att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de brott som avses i framför allt artikel 2 i det rambeslutet beläggs med effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder medan medlemsstaterna, enligt artikel 4.1 andra stycket i det rambeslutet, är skyldiga att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de brott som avses i artikel 2 i det beslutet beläggs med straffrättsliga påföljder med ett maximalt fängelsestraff på minst ett till tre års fängelse.
50 I det avseendet bör det också noteras att en modifiering av deras klassificering enligt rambeslut 2004/757 också skulle ändra påföljden vid olaglig användning av dessa. Denna klassificering grundar sig på straffets stränghet och kan även påverka de nationella straffprocessernas förlopp.
51 Se, återigen, yttrande 1/03 av den 7 februari 2006 ( EU:C:2006:81, punkt 126).
52 Yttrande 2/91 (ILO-konvention nr 170) av den 19 mars 1993 ( EU:C:1993:106), dom av den 12 februari 2009, kommissionen/Grekland ( C‑45/07, EU:C:2009:81, punkt 31), och förslag till avgörande av generaladvokaten Bot i målet kommissionen/Grekland ( C‑45/07, EU:C:2008:642, punkt 47).
53 Dom av den 7 oktober 2014, Tyskland/rådet ( C‑399/12, EU:C:2014:2258).
54 Ibidem, punkt 50.
55 Begreppet negativ skyldighet härrör från AETR-domen, i vilken domstolen slog fast att medlemsstater är förhindrade att ingå internationella avtal på områden där Europeiska unionen redan har utövat sina befogenheter (punkt 17).
56 I artikel 241 EG angavs endast förordningar.
57 Enligt artikel 2 i beslut 2021/3 ska medlemsstaterna, som är medlemmar i narkotikakommissionen, ge uttryck för denna gemensamma ståndpunkt.
58 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 april 1986, Les Verts/Parlamentet, 294/83 ( EU:C:1986:166, punkt 23), dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen ( C‑402/05 P och C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkt 281), och dom av den 3 juni 2021, Ungern/parlamentet ( C‑650/18, EU:C:2021:426, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
59 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 december 2017, Tyskland/rådet ( C‑600/14, EU:C:2017:935, punkt 108), och dom av den 9 juli 2020, Republiken Tjeckien/kommissionen ( C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punkt 52).
60 En medlemsstat åläggs i princip endast att visa att en akt, i detta fall en akt från rådet, var avsedd att ha rättsverkningar i förhållande till tredje man, för att medlemsstatens talan på grundval av artikel 263 FEUF ska kunna tas upp till sakprövning. En medlemsstat har således rätt att angripa en unionsakt även om den akten inte har rättsverkningar med avseende på den medlemsstaten specifikt (se, exempelvis, beslut av den 27 november 2001, Portugal/kommissionen ( C‑208/99, EU:C:2001:638, punkt 23).
61 De överväganden som låg till grund för domen av den 9 mars 1994, TWD Textilwerke Deggendorf ( C‑188/92, EU:C:1994:90) (se punkterna 16–17 och 25) kan, enligt min mening, helt och hållet tillämpas analogt på det förevarande målet, i den mån de är relaterade till den allmänna rättssäkerhetsprincipen.
62 Dom av den 16 juli 1981, Albini/rådet och kommissionen ( 33/80, EU:C:1981:186, punkt 17).
63 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 mars 1979, Simmenthal/kommissionen ( 92/78, EU:C:1979:53, punkt 39), som av den 10 juli 2003, kommissionen/ECB ( C‑11/00, EU:C:2003:395, punkt 75), och dom av den 17 december 2020, BP/FRA ( C‑601/19 P, EU:C:2020:1048, punkt 26).
64 Bernhard, S., ”Article 277 TFEU”, i Kellerbauer, M., Klamert, M., och Tomkin, J (red.), The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights: A Commentary (Oxford Academic, online-upplagan, s. 1867–1869).
65 Se, särskilt, förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i målet kommissionen/rådet ( C‑91/05, EU:C:2007:528, punkterna 36–54 och generaladvokatens slutsatser som anges fotnot 17.
66 Dom av den 10 juli 2003, kommissionen/ECB ( C‑11/00, EU:C:2003:395).
67 Enligt artikel 230 tredje stycket EG (numera artikel 263 tredje stycket FEUF) var (och är fortfarande) Europeiska centralbanken en halvpriviligierad sökande, en ställning som de intar för att kunna tillvarata sina intressen.
68 Se även dom av den 15 maj 2008, Spanien/rådet ( C‑442/04, EU:C:2008:276, punkt 22), och dom av den 12 december 2019, Feral/regionkommittén ( T‑529/16, EU:T:2019:851, punkt 53).
69 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 juli 2006, kommissionen/Portugal ( C‑53/05, EU:C:2006:448 och där angiven rättspraxis), och dom av den 18 oktober 2012, kommissionen/Tjeckien ( C‑37/11, EU:C:2012:640, punkt 46).
70 Dom av den 27 mars 2019, kommissionen/Tyskland ( C‑620/16, EU:C:2019:256, punkt 90).
71 Se artikel 184 EGG, vilken blev artikel 241 EG och numera är artikel 277 FEUF.
72 Se dom av den 6 mars 1979, Simmenthal/kommissionen, 92/78 ( EU:C:1979:53, punkterna 40–41). Domstolen förklarade i synnerhet att denna vida tolkning av artikel 184 EG härstammar från behovet av att ge personer, som enligt artikel 173 andra stycket EG är förhindrade att väcka direkt talan mot allmängiltiga akter, fördelen av en prövning av dessa akter vid tidpunkten för att de berörs av genomförandebeslut som direkt och personligen berör dem.
73 Dom av den 8 september 2020, kommissionen och rådet/Carreras Sequeros m.fl. ( C‑119/19 P och C‑126/19 P, EU:C:2020:676, punkt 69 och där angiven rättspraxis).
74 Se, för ett liknande resonemang, som av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet ( C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkterna 58–61).
75 Se dom av den 11 juli 1968, Zuckerfabrik Watenstedt/rådet ( 6/68, EU:C:1968:43, punkt 415), dom av den 5 maj 1977, Koninklijke Scholten Honig/rådet och kommissionen ( 101/76, EU:C:1977:70, punkterna 20–22), och dom av den 17 juni 1980, Calpak och Società Emiliana Lavorazione Frutta/kommissionen ( 789/79 och 790/79, EU:C:1980:159, punkt 9) samt beslut av den 28 juni 2001, Eridania/rådet ( C‑352/99 P, EU:C:2001:364, punkt 42), och beslut av den 8 april 2008, Saint-Gobain Glass Deutschland/kommissionen ( C‑503/07 P, EU:C:2008:207, punkt 71).
76 Se, bland många andra, dom av den 11 oktober 2016, kommissionen/Italien ( C‑601/14, EU:C:2016:759, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
77 Se punkt 112 och följande punkter.
78 Se, analogt, dom av den 9 mars 1994, TWD Textilwerke Deggendorf ( C‑188/92, EU:C:1994:90), och dom av den 15 februari 2001, Nachi Europe ( C‑239/99, EU:C:2001:101), genom vilka domstolen prövade huruvida sökanden i målet vid den nationella domstolen hade kunnat väcka talan om ogiltigförklaring vid unionsdomstolen mot den omtvistade akten med allmän giltighet enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF. Se även Lenaerts, K., Gutman K. och Nowak, J. T., EU Procedural Law, Oxford University Press, Oxford 2023, punkt 9.03.
79 Särskilt kan nämnas att kommissionens förslag granskades av rådets övergripande arbetsgrupp för narkotikafrågor den 29 oktober 2020. Enligt kommissionen uttryckte flera medlemsstater, inklusive Ungern, sin oro, särskilt vad gäller narkotikapolitiken, inom ramen för denna arbetsgrupp. Ungern har inte invänt mot detta. Kommissionen har uppgett att Ungern inte tog upp rättsliga eller processuella frågor under gruppens möte, vilket Ungern inte har ifrågasatt.
80 Sådana beslut kan antas inom några dagar om situationen kräver det, medan majoriteten av intermistiska beslut tar några månader innan de antas (se, exempelvis, beslut av domstolens vice ordförande av den 10 september 2020, rådet/Sharpston ( C‑423/20 P(R), EU:C:2020:700), vilket antogs inom fem dagar från att begäran om interimistiska åtgärder hade framställts).
81 Se, särskilt, dom av den 2 april 2020, kommissionen/Polen, Ungern och Tjeckien (Mekanism för tillfällig omplacering av personer som ansöker om internationellt skydd) ( C‑715/17, C‑718/17 och C‑719/17, EU:C:2020:257, punkt 139).
82 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 februari 2009, kommissionen/Grekland ( C‑45/07, EU:C:2009:81, punkt 26).
83 Dom av den 7 februari 1973, kommissionen/Italien ( 39/72, EU:C:1973:13, punkt 24).
84 Se, exempelvis, artikel 218.5 FEUF som gör det möjligt för rådet att bemyndiga att ett avtal tillämpas provisoriskt i avvaktan på att det formellt ingås. Så var fallet i målen som föranledde dom av den 9 april 2024, kommissionen/rådet (Undertecknande av internationella avtal) ( C‑551/21, EU:C:2024:281), och dom av den 28 april 2015, kommissionen/rådet ( C‑28/12, EU:C:2015:282).
85 Se, exempelvis, dom av den 27 februari 2014, Förenade kungariket/rådet ( C‑656/11, EU:C:2014:97). I det fallet antog den gemensamma kommittén, som inrättades genom avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, den 31 mars 2012 ett beslut som ersatte bilagan om samordning av socialförsäkringssystem, vilket trädde i kraft den 1 april 2012, medan rådet antog det angripna beslutet den 16 december 2011 (se punkt 18 i den domen). Se även dom av den 5 december 2017, Tyskland/rådet ( C‑600/14, EU:C:2017:935), i vilken det angripna rådsbeslutet antogs den 24 juni 2014, det vill säga en dag före öppnandet av den tjugofemte sessionen i Otifs revisionsutskott, vilket gav den berörda medlemsstaten en dag på sig att hänskjuta ärendet till domstolen.
86 Se beslut som har antagits med stöd av artikel 215 FEUF. Omplacering av asylsökande i nödsituationer: rådets beslut (EU) 2015/1523 av den 14 september 2015 om fastställande av provisoriska åtgärder på området internationellt skydd till förmån för Italien och Grekland (EUT L 239, 2015, s. 146) och rådets beslut (EU) 2015/1601 av den 22 september 2015 om fastställande av provisoriska åtgärder på området internationellt skydd till förmån för Italien och Grekland (EUT L 248, 2015, s. 80). Se dom av den 6 september 2017, Slovakien och Ungern/rådet ( C‑643/15 och C‑647/15, EU:C:2017:631). Se även artikel 19.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1624 av den 14 september 2016 om en europeisk gräns- och kustbevakning och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 och upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 863/2007, rådets förordning (EG) nr 2007/2004 och rådets beslut 2005/267/EG (EUT L 251, 2016, s. 1) enligt vilken rådet kan ge Fronetex befogenhet att ingripa vid de yttre gränserna inklusive att sätta in snabba gränsinsatsenheter. Se beslut antagna med stöd av artikel 122.2 FEUF i händelse av naturkatastrofer.
87 Dom av den 27 mars 2019, kommissionen/Tyskland ( C‑620/16, EU:C:2019:256, punkt 89).
88 Ibidem, punkt 69. Se även dom av den 18 oktober 2012, kommissionen/Republiken Tjeckien ( C‑37/11, EU:C:2012:640, punkt 46), och dom av den 11 oktober 2016, kommissionen/Italien ( C‑601/14, EU:C:2016:759, punkt 33).
89 Se, analogt, dom av den 8 mars 2022, kommissionen/Förenade kungariket (Bekämpning av bedrägerier i form av undervärdering) ( C‑213/19, EU:C:2022:167, punkt 169), i vilken domstolen inte godtog en medlemsstats invändning på grundval av fördragsbrottsförfarandets effektivitet.
90 Dom av den 15 november 1983, kommissionen/Frankrike ( 52/83, EU:C:1983:328, punkt 10). Se även Sinaniotis D., ”The Plea of Illegality in EC Law”, European Public Law, vol 7, utgåva 1, s. 111.
91 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 december 1967, Muller-Collignon/kommissionen ( 4/67, EU:C:1967:51, s. 372), dom av den 12 oktober 1978, kommissionen/Belgien ( 156/77, EU:C:1978:180, punkt 21), och dom av den 23 januari 1997, Coen ( C‑246/95, EU:C:1997:33, punkt 21).
92 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 oktober 1978, kommissionen/Belgien ( 156/77, EU:C:1978:180, punkt 21), och dom av den 13 mars 1985, kommissionen/Frankrike ( 93/84, EU:C:1985:114, punkt 9).
93 Dom av den 15 november 1983, kommissionen/Frankrike ( 52/83, EU:C:1983:328, punkt 10), dom av den 14 september 1999, kommissionen/AssiDomän Kraft Products m.fl. ( C‑310/97 P, EU:C:1999:407, punkt 61), och dom av den 15 november 2018, Estland/kommissionen ( C‑334/17 P, EU:C:2018:914, punkt 51).
94 C‑620/16, EU:C:2019:256.
95 Ibidem, punkterna 69–71 och 89–91. Se även Lenaerts, K., Gutman, K. och Nowak, J. T., EU Procedural Law, Oxford University Press, Oxford 2023, punkt 9.12.
96 Se punkt 85 ovan.
97 Dom av den 27 mars 2019, kommissionen/Tyskland ( C‑620/16, EU:C:2019:256, punkt 89).
98 Se dom av den 7 oktober 2014, Tyskland/rådet ( C‑399/12, EU:C:2014:2258).
99 Dom av den 7 oktober 2014, Tyskland/rådet ( C‑399/12, EU:C:2014:2258, punkt 50).
100 Se punkterna 63–65 ovan.
101 Se dom av den 12 februari 2009, kommissionen/Grekland ( C‑45/07, EU:C:2009:81, punkterna 30 och 31). Se även, för ett liknande resonemang, yttrande 2/91 (ILO-konvention nr 170) av den 19 mars 1993 ( EU:C:1993:106, punkt 5).
102 Dom av den 15 juni 1994, kommissionen/BAFS m.fl. ( C‑137/92 P, EU:C:1994:247, punkt 50), dom av den 8 juli 1999, Chemie Linz/kommissionen ( C‑245/92 P, EU:C:1999:363, punkt 95), och dom av den 5 oktober 2004, kommissionen/Grekland ( C‑475/01, EU:C:2004:585, punkterna 19 och 20). Till exempel kan inte handläggningsfel leda till att själva existensen av detta besluts sätt i fråga (dom av den 18 oktober 2012, kommissionen/Republiken Tjeckien ( C‑37/11, EU:C:2012:640, punkt 50).
103 Dom av den 11 oktober 2016, kommissionen/Italien ( C‑601/14, EU:C:2016:759, punkterna 33–34).
104 Dom av den 25 oktober 2017, kommissionen/rådet (WRC-15) ( C‑687/15, EU:C:2017:803, punkt 49), och yttrande 1/15 (EU-Kanada PNR-avtal) av den 26 juli 2017, EU:C:2017:592, punkt 71.
105 Dom av den 25 oktober 2017, kommissionen/rådet (WRC-15) ( C‑687/15, EU:C:2017:803, punkt 52).
106 Dom av den 14 juni 2016, kommissionen/McBride m.fl. ( C‑361/14 P, EU:C:2016:434, punkt 48), och dom av den 25 oktober 2017, kommissionen/rådet (WRC-15) ( C‑687/15, EU:C:2017:803, punkterna 52 och 55).
107 Dom av den 18 oktober 2012 ( C‑37/11, EU:C:2012:640, punkt 50).
108 Dom av den 5 december 2017 ( C‑600/14, EU:C:2017:935, punkt 89).
109 Ibidem, punkt 90.
110 Dom av den 5 oktober 2004, kommissionen/Grekland ( C‑475/01, EU:C:2004:585, punkt 18), och dom av den 10 september 2019, HTTS/rådet ( C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punkt 100).
111 Dom av den 21 september 1989, Hoechst/kommissionen ( 46/87 och 227/88, EU:C:1989:337, punkt 64).
112 Se artikel 3 i beslut 2021/3.
113 Dom av den 1 oktober 2009, kommissionen/rådet ( C‑370/07, EU:C:2009:590, punkt 44), och dom av den 27 mars 2019, kommissionen/Tyskland ( C‑620/16, EU:C:2019:256, punkterna 78 och 82).
114 Som domstolen betonade i sin dom av den 27 mars 2019, kommissionen/Tyskland ( C‑620/16, EU:C:2019:256, punkt 85), presumeras, i en union som bygger på rättsstatsprincipen, en akt från dess institutioner vara lagenlig. Domstolen tillade att medlemsstater är skyldiga att följa och genomföra ett beslut som har antagits av rådet.
115 Ibidem, punkterna 47 och 50.
116 Dom av den 20 april 2010, kommissionen/Sverige ( C‑246/07, EU:C:2010:203, punkt 73 och där angiven rättspraxis).
117 Dom av den 27 mars 2019, kommissionen/Tyskland ( C‑620/16, EU:C:2019:256, punkt 94).
118 Dom av den 20 april 2010, kommissionen/Sverige ( C‑246/07, EU:C:2010:203, punkt 71).
119 Dom av den 19 november 2020, B S och C A (saluföring av cannabidiol – CBD) (C‑663/18, EU:C:2020:938).
120 Dom av den 5 december 2017, Tyskland/rådet ( C‑600/14, EU:C:2017:935).
121 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 december 2017, Tyskland/rådet ( C‑600/14, EU:C:2017:935, punkt 105).
122 Dom av den 7 september 2023, Finanzamt G (Projekt för utvecklingsbistånd) ( C‑15/22, EU:C:2023:636, punkt 57).
123 Klamert, M., ”Article 4 TEU”, i Kellerbauer, M., Klamert, M., och Tomkin, J (red.), anfört arbete, fotnot 64, s. 46.
124 Kahl, W., ”Artikel 4 EUV” i Calliess, C. och Ruffert, M (red.), EUV/AEUV, 5:e upplagan., C. H. Beck, München, 2016, ”Article 4 EUV”, punkt 35.
125 Se dom av den 12 februari 2009, kommissionen/Grekland ( C‑45/07, EU:C:2009:81). Det har också argumenterats för att europeiska rättsmedel inte endast fungerar som verktyg i domstolstvister utan även är vägen genom vilken lojalitet utvecklas och i slutändan ger legitimitet till unionens rättsordning (se Sarmiento, D., ”National Voice and European Loyalty”, i H. Micklitz och B. de Witte, The European Court of Justice and the autonomy of the Member States, Intersentia, 2012, s. 345).
126 Se dom av den 5 oktober 2004, Pfeiffer m.fl. ( C‑397/01–C‑403/01, EU:C:2004:584), och dom av den 5 mars 1996, Brasserie du pêcheur och Factortame ( C‑46/93 och C‑48/93, EU:C:1996:79). Dessutom har det hävdats att artikel 288 FEUF (som är föremål för den första anmärkningen i detta mål) är lex specialis i förhållande till artikel 4.3 FEU (se, Klamert, Marcus, ”Article 4 TEU”, i The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights: A Commentary, som hänvisas till i fotnot 64, anfört arbete, s. 48.
127 Neframi, E., ”The Duty of Loyalty, Rethinking its scope through its application in the field of EU External Relations”, Common Market Law Review 47, 2010, s. 324.
128 Se, till exempel, dom av den 13 oktober 1993, kommissionen/Spanien ( C‑378/92, EU:C:1993:843), dom av den 9 november 1999 kommissionen/Italien ( C‑365/97, EU:C:1999:544), och dom av den 7 oktober 2004, kommissionen/Nederländerna ( C‑189/03, EU:C:2004:597).
129 Dom av den 20 april 2010, kommissionen/Sverige ( C‑246/07, EU:C:2010:203).
130 Ibidem, punkt 73 och där angiven rättspraxis.
131 Ibidem, punkt 75 och dom av den 5 maj 1981, kommissionen/Storbritannien ( 804/79, EU:C:1981:93, punkt 28).
132 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 april 2010, kommissionen/Sverige ( C‑246/07, EU:C:2010:203, punkterna 74–75).
133 Ibidem.
134 Dom av den 2 juni 2005, kommissionen/Luxemburg ( C‑266/03, EU:C:2005:341, punkt 58), dom av den 14 juli 2005, kommissionen/Tyskland ( C‑433/03, EU:C:2005:462, punkt 64), och dom av den 20 april 2010, kommissionen/Sverige ( C‑246/07, EU:C:2010:203, punkt 71).
135 Förslag till avgörande av generaladvokaten Mazák i målet Grekland/kommissionen ( C‑203/07 P, EU:C:2008:270, punkt 83).
136 Eckes, C., Mutual Trust and the Future of Fundamental Rights Protection in the EU’s Compound Legal Order, i Bhuta, N., Human Rights in Transition, Oxford University Press, 2024, s. 140. Författarens förslag är att principen om ömsesidigt förtroende avser (det horisontella) förhållandet mellan medlemsstaterna, medan principen om lojalt samarbete avser (det vertikala) förhållandet mellan medlemsstaterna och unionen. De två principerna är således sammankopplade.
137 Dom av den 30 maj 2006, C‑459/03, EU:C:2006:345, punkterna 179–181.
138 Se, analogt, skyldigheten att samarbeta i avdelning V FEUF, där samarbete mellan medlemsstaternas myndigheter är ett särskilt uttryck för ömsesidigt förtroende.
139 Dom av den 12 februari 2009 (C‑45/07, EU:C:2009:81).
140 Ibidem, punkt 25.
141 Dom av den 14 mars 1973, Westzucker ( 57/72, EU:C:1973:30, punkt 17).
142 Dom av den 27 mars 2019 ( C‑620/16, EU:C:2019:256, punkterna 95 och 100).
143 Ibidem, punkt 98.
144 Dom av den 17 december 2020, kommissionen/Slovenien (ECB:s arkiv) ( C‑316/19, EU:C:2020:1030, punkt 124).
145 Ibidem, punkt 125.
146 Se Statements following the voting on the WHO scheduling recommendations on cannabis and cannabis-related substances som kommissionen har hänvisat till https://www.unodc.org/documents/commissions/CND/CND_Sessions/CND_63Reconvened/ECN72020_CRP24_V2007524.pdf.
147 Detta krav kan uttydas från domstolens rättspraxis, enligt vilken det inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande åligger kommissionen att bevisa det påstådda fördragsbrottet och att förse domstolen med de uppgifter som är nödvändiga för att den ska kunna kontrollera att fördragsbrottet föreligger, utan någon möjlighet för kommissionen att stödja sig på någon presumtion (se, för ett likande resonemang, dom av den 12 maj 2005, kommissionen/Belgien, C‑287/03, EU:C:2005:282, punkt 27 och där angiven rättspraxis samt dom av den 19 maj 2011, kommissionen/Malta, C‑376/09, EU:C:2011:320, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
148 Kommissionen antog ett förslag den 16 oktober 2020 och rådet röstade om det förslaget den 23 november 2020.
149 Se punkt 99 ovan.