Förslag till avgörande av generaladvokat Rantos – Mål C‑386/23 Novel Nutriology

I. Inledning

1. I förordning (EG) nr 1924/2006 om näringspåståenden och hälsopåståenden om livsmedel föreskrivs i artikel 10.1 att hälsopåståenden ska förbjudas om de inte ingår i de förteckningar över godkända påståenden som föreskrivs i artiklarna 13 och 14 i förordningen samt i punkt 3 i den förstnämnda artikeln, att det får hänvisas till ett näringsämnes eller ett livsmedels allmänna, ospecifika gynnsamma inverkan på allmän hälsa eller hälsorelaterat välbefinnande endast om en sådan angivelse åtföljs av ett bestämt hälsopåstående som ingår i nämnda förteckningar.

2. Är de hälsopåståenden om botaniska ämnen som används för reklam godkända i enlighet med artikel 10.1 och 10.3 i förordningen i en situation där Europeiska kommissionen ännu inte har uttalat sig om upptagandet av sådana påståenden i de förteckningar som avses i artiklarna 13 och 14? Detta är i sak den helt nya fråga som ställts av Bundesgerichtshof (Federala högsta domstolen, Tyskland).

3. Begäran om förhandsavgörande har ställts inom ramen för en tvist mellan Verband Sozialer Wettbewerb eV (nedan kallad VSW), en tysk förening som enligt sina stadgar har i uppgift att tillvarata sina medlemmars kommersiella intressen, och Novel Nutriology GmbH, ett tyskt bolag med begränsat ansvar, avseende en talan om förbudsföreläggande mot användning av de hälsopåståenden om botaniska ämnen som återfinns på bolagets webbplats som reklam för ett kosttillskott.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

1. Förordning nr 1924/2006

4. Skälen 9, 14, 16, 17, 23 och 35 i förordning nr 1924/2006 har följande lydelse: (9) Det finns ett stort antal näringsämnen och andra ämnen, bland annat vitaminer, mineralämnen inklusive spårämnen, aminosyror, essentiella fettsyror, kostfibrer, olika växt- och örtextrakt, med näringsmässiga eller fysiologiska effekter som kan finnas i ett livsmedel och bli föremål för ett påstående. Därför bör det fastställas allmänna principer som gäller samtliga påståenden om livsmedel, i syfte att säkerställa en hög konsumentskyddsnivå och ge konsumenterna tillräckligt med information för att de skall kunna göra sina val med fullständig tillgång till alla fakta samt för att skapa likvärdiga konkurrensvillkor för livsmedelsindustrin. … (14) Det finns en mångfald olika påståenden som för närvarande används vid märkning av och i reklamen för livsmedel i vissa medlemsstater och som gäller ämnen som inte påvisats vara gynnsamma eller om vilka det för närvarande inte råder tillräcklig vetenskaplig enighet. Det måste garanteras att en gynnsam näringsmässig eller fysiologisk effekt har påvisats för de ämnen för vilka det görs ett påstående. … (16) Det är viktigt att påståenden om livsmedel kan förstås av konsumenten, och konsumenterna bör skyddas mot vilseledande påståenden. Efter antagandet av rådets direktiv 84/450/EEG av den 10 september 1984 om vilseledande och jämförande reklam[] har Europeiska gemenskapernas domstol vid avgöranden som rört reklam emellertid funnit det nödvändigt att bedöma deras inverkan på en tänkt typisk konsument. I enlighet med proportionalitetsprincipen, och för att de skyddsåtgärder som förordningen föreskriver faktiskt skall kunna förverkligas, utgår denna förordning från en genomsnittskonsument som är skäligen välinformerad samt skäligen uppmärksam och upplyst med beaktande av sociala, kulturella och språkliga faktorer i enlighet med domstolens tolkning, men förordningen innehåller också bestämmelser för att förhindra exploatering av konsumenter vars personliga egenskaper gör dem särskilt sårbara för vilseledande påståenden. … (17) Vetenskapliga belägg bör vara den viktigaste aspekten att beakta vid användningen av näringspåståenden och hälsopåståenden, och de livsmedelsföretagare som använder påståenden bör motivera dem. Ett påstående bör vara vetenskapligt underbyggt genom att hänsyn tas till alla tillgängliga vetenskapliga fakta och att dessa vägs mot varandra. … (23) Hälsopåståenden bör endast godkännas för användning i gemenskapen efter en vetenskaplig bedömning av högsta möjliga standard. För att säkerställa en harmoniserad vetenskaplig bedömning av dessa påståenden bör Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet göra dessa bedömningar. Sökanden bör på begäran kunna få ta del av de handlingar som rör honom för att se hur ärendet framskridit. … (35) Lämpliga övergångsåtgärder för att livsmedelsföretagarna skall kunna anpassa sig till kraven i denna förordning är nödvändiga.”

5. I förordningens kapitel I, som har rubriken ”Syfte, tillämpningsområde och definitioner”, ingår artiklarna 1 och 2. I artikel 1, som har rubriken ”Syfte och tillämpningsområde”, anges i punkterna 1 och 2 följande:

”1. Denna förordning harmoniserar de bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar och som gäller näringspåståenden och hälsopåståenden, för att säkerställa en väl fungerande inre marknad och samtidigt en hög konsumentskyddsnivå.

2. Denna förordning skall tillämpas på näringspåståenden och hälsopåståenden i kommersiella meddelanden, oavsett om dessa är i form av märkning och presentation av eller reklam för livsmedel som skall levereras som sådana till slutkonsumenten.

…”

6. I artikel 2 i samma förordning, som har rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande:

”1. I denna förordning skall

…

b) definitionen av ’kosttillskott’ i direktiv 2002/46/EG[] gälla,

…

2. Följande definitioner skall också gälla:

…

5. hälsopåstående: varje påstående som anger, låter förstå eller antyder att det finns ett samband mellan en kategori av livsmedel, ett livsmedel eller en av dess beståndsdelar och hälsa.

…”

7. I kapitel II i förordning nr 1924/2006, som har rubriken ”Allmänna principer”, ingår artiklarna 3–7. I förordningens artikel 3, som har rubriken ”Allmänna principer som gäller samtliga påståenden”, föreskrivs följande:

”Näringspåståenden och hälsopåståenden får användas på märkning och presentation av och i reklam för livsmedel som släpps ut på marknaden i gemenskapen endast om de är förenliga med bestämmelserna i denna förordning.

Utan att det påverkar bestämmelserna i direktiven 2000/13/EG[] och [84/450] får användningen av näringspåståenden och hälsopåståenden inte

a) vara felaktig, tvetydig eller vilseledande,

…”

8. I förordningens artikel 6, som har rubriken ”Vetenskapliga belägg för påståenden”, lyder punkterna 1 och 2 som följer:

”1. Näringspåståenden och hälsopåståenden skall grundas på och styrkas med hjälp av allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation.

2. En livsmedelsföretagare som gör ett näringspåstående eller hälsopåstående skall motivera användningen av påståendet.”

9. I kapitel IV i samma förordning, som har rubriken ”Hälsopåståenden”, ingår artiklarna 10–19. I artikel 10 i förordning nr 1924/2006, som har rubriken ”Särskilda villkor”, anges i punkterna 1–3 följande:

”1. Hälsopåståenden skall förbjudas om de inte uppfyller de allmänna kraven i kapitel II och de särskilda kraven i detta kapitel samt är godkända i enlighet med denna förordning och ingår i de förteckningar över godkända påståenden som föreskrivs i artiklarna 13 och 14.

2. Hälsopåståenden skall endast tillåtas om följande uppgifter anges på märkningen, eller om ingen sådan märkning finns, i presentationen och reklamen:

a) Ett uttalande om vikten av en mångsidig och balanserad kost och en hälsosam livsstil.

b) Den mängd livsmedel och de konsumtionsvanor som krävs för att den påstådda gynnsamma effekten skall uppnås.

c) I tillämpliga fall, ett konstaterande riktat till personer som bör undvika att använda produkten.

d) En lämplig varning i fråga om produkter som vid överdriven konsumtion kan utgöra en hälsorisk.

3. Hänvisningar till näringsämnets eller livsmedlets allmänna, ospecifika gynnsamma inverkan på allmän hälsa eller hälsorelaterat välbefinnande får göras endast om de åtföljs av ett bestämt hälsopåstående som ingår i de förteckningar som avses i artiklarna 13 eller 14.”

10. I artikel 13 i förordningen, vilken har rubriken ”Andra hälsopåståenden än sådana som avser minskad sjukdomsrisk och barns utveckling och hälsa” föreskrivs i punkterna 1–3 följande:

”1. Hälsopåståenden, som beskriver eller hänvisar till

a) ett näringsämnes eller annat ämnes betydelse för kroppens tillväxt, utveckling och funktioner, eller

b) psykologiska och beteenderelaterade funktioner, eller

…

och som är upptagna på den förteckning som avses i punkt 3, får göras utan att genomgå det förfarande för godkännande som fastställs i artiklarna 15–19, förutsatt att de

i) bygger på allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation och

ii) förstås väl av genomsnittskonsumenten.

2. Medlemsstaterna skall till kommissionen lämna förteckningar över de påståenden som avses i punkt 1 senast den 31 januari 2008, vilka skall åtföljas av de villkor som gäller för dem och av hänvisningar till relevant vetenskaplig motivering.

3. Efter samråd med [Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa)] ska kommissionen, i enlighet med det förfarande som avses i artikel 25.3, anta en gemenskapsförteckning som avser att ändra icke väsentliga delar i denna förordning genom att komplettera den, över de tillåtna påståenden som avses i punkt 1 och alla nödvändiga villkor för användningen av dessa påståenden senast den 31 januari 2010.”

11. Förordningens kapitel V, som har rubriken ”Allmänna bestämmelser och slutbestämmelser”, innefattar artiklarna 20–29. I artikel 28, som har rubriken ”Övergångsåtgärder”, föreskrivs i punkterna 5 och 6 följande:

(”5) Sådana hälsopåståenden som avses i artikel 13.1 a får göras från och med den dag då denna förordning träder i kraft till och med den dag då den förteckning som avses i artikel 13.3 antas, på livsmedelsföretagarens ansvar, under förutsättning att de är förenliga med denna förordning och med gällande tillämpliga nationella bestämmelser, utan att det påverkar antagandet av de skyddsåtgärder som avses i artikel 24.

(6) Andra hälsopåståenden än de som avses i artikel 13.1 a och artikel 14.1 a och som i enlighet med nationella bestämmelser har använts före den dag då denna förordning träder i kraft ska omfattas av följande: a) Hälsopåståenden som har bedömts och godkänts i en medlemsstat ska godkännas enligt följande: i) Medlemsstaterna skall senast den 31 januari 2008 underrätta kommissionen om dessa påståenden tillsammans med en rapport som utvärderar de vetenskapliga fakta som stöder påståendet. ii) Efter att ha samrått med [Efsa] ska kommissionen, i enlighet med det föreskrivande förfarande med kontroll som avses i artikel 25.3, anta ett beslut som gäller de hälsopåståenden som godkänts på detta sätt och som avser att ändra icke väsentliga delar i denna förordning genom att komplettera den. Hälsopåståenden som inte godkänns enligt detta förfarande kan fortsätta att användas i sex månader efter antagandet av beslutet. b) Hälsopåståenden som inte har bedömts och godkänts i en medlemsstat får fortsätta att användas under förutsättning att en ansökan görs i enlighet med denna förordning före den 19 januari 2008; hälsopåståenden som inte blir godkända enligt detta förfarande kan fortsätta att användas i sex månader efter det att ett beslut har fattats enligt artikel 17.3.”

2. Förordning (EU) nr 432/2012

12. Skälen 10 och 11 i förordning (EU) nr 432/2012 lyder som följer:

(”(10) Kommissionen har konstaterat att [Efsa] måste slutföra den vetenskapliga utvärderingen av ett antal påståenden som lämnats in för utvärdering och som hänvisar till effekter av växt- eller örtsubstanser, vilka vanligen är kända som ”botaniska ämnen”. Det finns dessutom ett antal hälsopåståenden som antingen måste genomgå en kompletterande utvärdering innan kommissionen kan bedöma om de bör införas i förteckningen över tillåtna påståenden eller inte eller som har utvärderats men för vilka kommissionen på grund av andra motiverade faktorer inte kan slutföra sin bedömning vid denna tidpunkt.

(11) Påståenden för vilka [Efsas] utvärdering eller kommissionens bedömning ännu inte har slutförts kommer att offentliggöras på kommissionens webbplats och får fortsätta att användas i enlighet med artikel 28.5 och 28.6 i förordning [nr 1924/2006].”

3. Förordning (EU) nr 536/2013

13. Skälen 4, 5 och 9 i förordning (EU) nr 536/2013 lyder som följer:

(”(4) Kommissionen har slutfört sin bedömning av alla hälsopåståenden som har lämnats in för utvärdering med undantag av fyra kategorier av påståenden om särskilda livsmedelsgrupper eller någon av deras beståndsdelar. Dessa kategorier omfattar påståenden om växt- eller örtsubstanser, vilka vanligen kallas ’botaniska ämnen’, påståenden om särskilda livsmedel, nämligen livsmedel avsedda att användas i dieter med mycket lågt kaloriinnehåll och livsmedel med reducerat laktosinnehåll, påståenden om koffein samt ett påstående om kolhydrater.

(5) I fråga om botaniska ämnen har medlemsstaterna och de berörda parterna uttryckt oro när det gäller skillnaden i hur den bevisning som grundas på ’traditionell användning’ beaktas, å ena sidan enligt förordning [nr 1924/2006] vad gäller hälsopåståenden, å andra sidan enligt Europarlamentets och rådets direktiv 2001/83/EG av den 6 november 2001 om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel[] vad gäller användning i traditionella växtbaserade läkemedel. Eftersom kommissionen anser att denna oro är relevant och att det krävs ytterligare analys och samråd, bör ett beslut om påståenden om botaniska ämnen först fattas när dessa steg är slutförda.

…

(9) För att garantera öppenhet och rättslig säkerhet för alla berörda parter kommer påståenden vars bedömning fortfarande inte slutförts att förbli offentliggjorda på kommissionens webbplats och få fortsätta att användas enligt artikel 28.5 och 28.6 i förordning [nr 1924/2006].”

B. Tysk rätt

14. I 3 § i Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (lagen om bekämpande av otillbörlig konkurrens) av den 3 juli 2004, i den version som är tillämplig på tvisten i det nationella målet (nedan kallad UWG), som har rubriken ”Förbud mot otillbörliga affärsmetoder”, föreskrivs följande:

”1). Otillbörliga affärsmetoder ska vara förbjudna.

2). Affärsmetoder som riktar sig till konsumenter eller når dessa är otillbörliga om de strider mot den omsorg som näringsidkarna är skyldiga att iaktta och är ägnade att väsentligt påverka konsumentens ekonomiska beteende.

…”

15. 3a § i denna lag, som har rubriken ”Överträdelse av lagen”, anges följande:

”Personer agerar illojalt om de åsidosätter bestämmelser som bland annat är avsedda att reglera beteendet på marknaden i marknadsaktörernas intresse och denna överträdelse är ägnad att märkbart påverka konsumenters, andra marknadsaktörers eller konkurrenters intressen.”.

III. Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågan och förfarandet vid domstolen

16. Novel Nutriology saluför kosttillskottet o’gænics Adapto-Genie ANTI‑STRESS-KOMPLEX (nedan kallat den berörda produkten). Företaget har gjort reklam för detta på sin webbplats med följande påståenden avseende beståndsdelarna ”saffransextrakt” och ”melonsaftextrakt” (nedan kallade de berörda påståendena):

”1. Humörhöjande saffransextrakt.

2. Saffransextraktet Safr’Inside i Adapto-Genie testades i en öppen studie på 50 deltagare under 30 dagar. Med en daglig dos Safr’Inside på 30 mg upplevde 77 procent av testpersonerna att deras känslomässiga balans förbättrades efter endast två veckors intag och de kände sig mer optimistiska och lyckligare. 66 procent kände sig mer avslappnade och dynamiska. Efter 30 dagar hade sömnkvaliteten förbättrats för 11 procent av testpersonerna.

3. Det har bevisats i studier att intag av melonsaftextrakt med superoxiddismutas ledde till minskade stresskänslor och kraftlöshet efter fyra veckor. Dessutom minskade irritabiliteten och kraftlösheten med 63 %, vilket innebar en betydande förbättring av livskvaliteten.”

17. VSW anser att de berörda påståendena utgör förbjudna hälsopåståenden i enlighet med artikel 10 i förordning nr 1924/2006. Genom skrivelse av den 23 oktober 2019 uppmanade nämnda förening Novel Nutriology att utfästa sig att avstå från att använda dessa påståenden. Nämnda bolag efterkom inte denna anmodan.

18. VSW väckte talan vid Landgericht Hamburg (Hamburgs regionala domstol, Tyskland) för att utverka ett förbud för Novel Nutriology mot att, vid vite, inom sin näringsverksamhet marknadsföra den berörda produkten med användning av de berörda påståendena. Den regionala domstolen biföll talan. Novel Nutriology överklagade därefter domen vid Oberlandesgericht Hamburg (Regionala överdomstolen i Hamburg, Tyskland), som ogillade överklagandet.

19. Novel Nutriology har överklagat (medelst rättsmedlet Revision) den dom som meddelades av den regionala överdomstolen till Bundesgerichtshof (Federala högsta domstolen), den hänskjutande domstolen, som konstaterar att den omständigheten att de förteckningar över godkända påståenden som föreskrivs i artiklarna 13 och 14 i förordning nr 1924/2006 ännu inte till fullo har fastställts, enligt dess rättspraxis, i princip inte utgör hinder för att artikel 10.1 och 10.3 i förordningen ska tillämpas. Emellertid är frågan inte avgjord huruvida artikel 10.1 och 10.3 i förordningen är tillämplig när det görs reklam för botaniska ämnen med användning av hälsopåståenden eller genom angivelse av ett näringsämnes eller ett livsmedels allmänna, ospecifika gynnsamma inverkan på allmän hälsa eller hälsorelaterat välbefinnande, så länge som Efsas utvärdering och kommissionens bedömning av upptagandet i de förteckningar som avses i artiklarna 13 och 14 i samma förordning inte har slutförts i fråga om botaniska ämnen. Denna punkt är avgörande för utgången av det nationella målet på grund av att den hänskjutande domstolen har förklarat att de yrkanden som gjorts av VSW är grundade, eftersom de berörda påståendena står i strid med gällande bestämmelser, för den händelse att artikel 10.1 och 10.3 i förordning nr 1924/2006 är tillämplig.

20. Bundesgerichtshof (Federala högsta domstolen) understryker att artikel 10.3 i förordningen, enligt en första tolkning, inte är tillämplig i ett sådant mål som det nationella målet. I unionsrätten föreskrivs nämligen endast ett begränsat förbud mot allmänna och ospecificerade hälsopåståenden. Härav följer att generella hänvisningar till hälsan är otillåtna endast om de inte åtföljs av bestämda påståenden i de förteckningar som avses i artiklarna 13 eller 14 i förordningen, vilket förutsätter att dessa förteckningar har fastställts. I motsats till vad unionslagstiftaren har eftersträvat, vilket också klart har formulerats inom ramen för övergångsbestämmelserna i förordningens artikel 28, skulle denne annars i en första fas ange en regel som är mer restriktiv än den som senare blir tillämplig. På grund av att Efsa och kommissionen skjutit upp sin utvärdering av påståendena om ”botaniska ämnen” blir det omöjligt för en livsmedelsföretagare att få till stånd ett beslut om bestämda hälsopåståenden och följaktligen att få låta sådana hälsopåståenden åtföljas av en allmän hänvisning till hälsa. Enbart det förhållandet att de förteckningar som avses i artiklarna 13 eller 14 i förordning nr 1924/2006 inte har upprättats och att ansökningar om upptagande av växtbaserade ämnen inte har behandlats skapar därmed ett rättsförhållande som inte motsvarar unionslagstiftarens avsikt. Principen att förordningen inte är tillämplig så länge som kommissionens passivitet fortgår berör också situationen då en person mot vilken en talan om förbudsföreläggande riktar sig inte har inlämnat någon ansökan om ett upptagande i förteckningarna över bestämda påståenden, eftersom en sådan ansökan inte skulle kunna tillstyrkas inom en nära framtid på grund av den uteblivna bedömningen av hälsopåståendena om botaniska ämnen.

21. Bundesgerichtshof (Federala högsta domstolen) anser vidare att ett faktum som talar för att förordningens artikel 10.1 och 10.3 inte ska tillämpas är att kommissionens fleråriga passivitet skulle kunna anses vara en oproportionerlig begränsning av näringsfriheten, vilken stadfästs i artikel 16 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), samt en omotiverad särbehandling i förhållande till de möjligheter till reklam som står de konkurrenter till buds vars ansökningar om upptagande av hälsopåståenden i gemenskapsförteckningarna över livsmedel har utvärderats av Efsa och bedömts av kommissionen.

22. Enligt en andra tolkning, vilken den hänskjutande domstolen betecknat som ”huvudalternativ”, ska artikel 10.3 i förordning nr 1924/2006 tillämpas på botaniska ämnen, under förutsättning att en allmän, ospecifik hänvisning i den mening som avses i artikeln åtföljs av ett bestämt hälsopåstående ”vars utvärdering alltjämt anstår” och skulle kunna fortsätta att användas under de villkor som anges i artikel 28.5 och 28.6 i nämnda förordning. Vad som talar för denna tolkning är att det i ordalydelsen av artikel 10.1 och 10.3 i förordningen inte görs någon åtskillnad mellan påståenden som hänför sig till ”botaniska ämnen” och andra påståenden.

23. Vidare förefaller syftet med artikel 10.1 och 10.3 stå i strid med att reklam med ospecifika hälsopåståenden rörande ”botaniska ämnen” i avsaknad av fullständig vetenskaplig utvärdering av de bestämda hälsopåståenden som ska åtfölja dessa helt skulle vara undantagen från de begränsningar som föreskrivs i dessa bestämmelser. Det skulle nämligen, i motsats till unionslagstiftarens avsikt, föreligga en risk för att konsumenterna inte kan skilja mellan kosttillskott och växtbaserade läkemedel och för att användningen av kosttillskott för vilka hälsopåståenden som inte kontrollerats kan fortsätta att äventyra patienters hälsa. Det anges dessutom i skäl 11 i förordning nr 432/2012 samt i skäl 9 i förordning nr 536/2013 att kommissionen har betonat att påståenden vars bedömning alltjämt inte är avslutad ska kvarstå på dess webbplats och kan fortsätta att användas i enlighet med artikel 28.5 och 28.6 i förordning nr 1924/2006, vilket skulle kunna vara tillräckligt för att beakta det legitima intresse som annonserande företag har av att få använda hälsopåståenden i fråga om ”botaniska ämnen”.

24. Den hänskjutande domstolen har slutligen angett att Novel Nutriology inte har ingett någon ansökan i den mening som avses i artikel 28.6 b i förordningen före den 19 januari 2008. Appellationsdomstolen konstaterade härvid, utan att detta bestreds inom ramen för överklagandet (medelst rättsmedlet Revision), att nämnda bolag inte hade ingett ansökan avseende melonsaftextrakt och att den ansökan som avsåg saffransextrakt var daterad den 13 januari 2009.

25. Mot denna bakgrund beslutade Bundesgerichtshof (Federala högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till EU-domstolen:

”Är det tillåtet att göra reklam för växtbaserade ämnen (’botanicals’) med hälsopåståenden (artikel 10.1 i förordning nr 1924/2006), eller med hänvisningar till en allmän, icke specificerad gynnsam effekt av näringsämnet eller livsmedlet för allmän hälsa eller hälsorelaterat välbefinnande (artikel 10.3 i förordning nr 1924/2006), utan att dessa påståenden är godkända i enlighet med denna förordning och ingår i de förteckningar över godkända påståenden som föreskrivs i artiklarna 13 och 14 i förordningen (artikel 10.1 i förordningen), eller utan att dessa hänvisningar åtföljs av ett bestämt hälsopåstående som ingår i de förteckningar som avses i artiklarna 13 eller 14 (artikel 10.3 i förordningen), så länge utvärderingen av [Efsa] eller kommissionens bedömning angående upptagande av de anmälda påståendena om ’botanicals’ i gemenskapsförteckningarna enligt artiklarna 13 och 14 i förordning (EG) nr 1924/2006 ännu inte har slutförts?”

26. Novel Nutriology, VSW, den grekiska och den italienska regeringen samt kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. VSW, den grekiska och den franska regeringen samt kommissionen yttrade sig också muntligen vid förhandlingen den 20 juni 2024.

IV. Bedömning

27. Genom sin tolkningsfråga söker den hänskjutande domstolen svar på huruvida förordning nr 1924/2006 ska tolkas så, att den utgör hinder för ett godkännande av reklam för ”botaniska ämnen” med användning av bestämda hälsopåståenden i den mening som avses i artikel 10.1 i förordningen eller genom att hänvisa till ett näringsämnes eller ett livsmedels allmänna, ospecifika gynnsamma inverkan på allmän hälsa eller hälsorelaterat välbefinnande i enlighet med artikel 10.3 i nämnda förordning om inte dessa bestämda hälsopåståenden ingår i de förteckningar över godkända hälsopåståenden som föreskrivs i artiklarna 13 och 14 i samma förordning eller utan att denna hänvisning åtföljs av ett bestämt hälsopåstående i nämnda förteckningar, så länge som kommissionen inte har slutfört bedömningen av upptagandet i förteckningarna över hälsopåståenden om botaniska ämnen.

28. Det bör inledningsvis erinras om att det i punkt 1 i artikel 10 i förordning nr 1924/2006, som ingår i kapitel IV, anges att hälsopåståenden ska förbjudas om de inte uppfyller de allmänna kraven i kapitel II och de särskilda kraven i kapitel IV samt är godkända i enlighet med denna förordning och ingår i de förteckningar över godkända påståenden som föreskrivs i artiklarna 13 och 14 i förordningen. I artikel 10.1 i förordningen uppställs således ett principiellt förbud mot hälsopåståenden, med undantag för hälsopåståenden som ingår i de förteckningar över godkända påståenden som avses i artiklarna 13 eller 14 i förordningen.

29. Vidare får det enligt artikel 10.3 i förordning nr 1924/2006 hänvisas till ett näringsämnes eller ett livsmedels allmänna, ospecifika gynnsamma inverkan på allmän hälsa eller hälsorelaterat välbefinnande endast om hänvisningen åtföljs av ett bestämt hälsopåstående som ingår i de förteckningar som avses i artiklarna 13 eller 14 i förordningen. Enligt domstolens praxis görs således genom denna bestämmelse en åtskillnad mellan två kategorier av hälsopåståenden, nämligen dels ”bestämda” hälsopåståenden som ingår i de aktuella förteckningarna i enlighet med den princip som fastställs i artikel 10.1 i nämnda förordning, dels ”allmänna” hälsopåståenden som utgör en hänvisning till allmänna, icke specificerade gynnsamma effekter som ska åtföljas av ett hälsopåstående som finns upptaget i dessa förteckningar.

30. Domstolen har också slagit fast att artikel 10.3 i förordning nr 1924/2006, genom vilken det införs ett undantag från den princip som fastställs i artikel 10.1 i förordningen enligt vilken hälsopåståenden är otillåtna med undantag för dem som ingår i de förteckningar över godkända påståenden som avses i förordningen, sålunda ska tolkas restriktivt och att det härav följer att ett ”allmänt” hälsopåstående i den mening som avses i denna bestämmelse ska uppfylla kraven på dokumentation enligt förordningen. För detta är det dock tillräckligt att hänvisningar till allmänna, icke specificerade gynnsamma effekter av ett näringsämne eller livsmedel för allmän hälsa eller hälsorelaterat välbefinnande åtföljs av bestämda hälsopåståenden som styrks med hjälp av allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation som har kontrollerats och godkänts, under förutsättning att de sistnämnda påståendena ingår i de förteckningar som avses i artiklarna 13 eller 14 i samma förordning.

31. I artikel 28 i förordning nr 1924/2006 föreskrivs övergångsåtgärder, vilka, såsom anges i skäl 35 i förordningen, syftar till att livsmedelsföretagare ska kunna anpassa sig till kraven i förordningen. Övergångsåtgärderna för hälsopåståenden anges i artikel 28.5 och 28.6 i förordningen. Det framgår härvid av skälen 10 och 11 i förordning nr 432/2012 att de hälsopåståenden för vilka utvärderingen dröjer, bland annat på grund av att Efsas vetenskapliga utvärdering saknas, alltjämt får användas i enlighet med de övergångsåtgärder som föreskrivs i artikel 28.5 och 28.6 i förordning nr 1924/2006.

32. Enligt domstolens praxis får tillåtna hälsopåståenden och hälsopåståenden vilkas utvärdering skjutits upp, och som är underställda övergångsbestämmelserna, i princip användas vid saluföringen av livsmedel, men icke desto mindre är kraven och förutsättningarna olika för dessa två typer av påståenden. Medan artikel 17.5 i förordning nr 1924/2006 i princip tillåter alla livsmedelsföretagare att använda de tillåtna hälsopåståenden som ingår i den slutgiltiga och unika förteckningen för unionen, omfattas hälsopåståenden vilkas utvärdering skjutits upp av övergångsbestämmelserna och måste bland annat, enligt artikel 28.5 och 28.6 i förordningen, vara förenliga med förordningen och med gällande tillämpliga nationella bestämmelser. Detta innebär bland annat, i enlighet med artikel 3 andra stycket a och artikel 6.1 i förordningen att hälsopåståenden inte får vara tvetydiga eller vilseledande och måste grundas på allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation. Vidare måste hälsopåståenden vilkas utvärdering skjutits upp även uppfylla kraven enligt varje medlemsstats nationella bestämmelser.

33. Enligt domstolens praxis uppfyller en sådan övergångsperiod, som förlängts på obestämd tid utöver den period som enligt artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006 skulle avslutas senast den 31 januari 2010, inte heller villkoren enligt nämnda förordning, vilka formuleras i skäl 23 i förordningen. Enligt skäl 23 bör Efsa göra dessa bedömningar för att säkerställa en harmoniserad vetenskaplig bedömning av hälsopåståendena och att denna bedömning är av högsta möjliga standard. Domstolen har emellertid förklarat att varken artikel 10, artikel 28.5 eller någon annan bestämmelse i förordningen föreskriver att artikel 10.2 i denna, gällande informationsskyldigheten, endast är tillämplig efter antagandet av de förteckningarna över godkända påståenden som anges i förordningen. Den har också slagit fast att det faktum att den förteckning över tillåtna påståenden som avses i artikel 13 i förordningen ännu inte har antagits inte rättfärdigar att en livsmedelsföretagare befrias från sin skyldighet att tillhandahålla konsumenterna de uppgifter som anges i artikel 10.2 i förordningen. När det gäller övergångsåtgärden i artikel 28.5 i förordning nr 1924/2006 är det nämligen en företagares eget ansvar, om vederbörande beslutar sig för att använda ett hälsopåstående, att dessförinnan skaffa sig kunskap om det aktuella livsmedlets effekter på hälsan och således redan ha tillgång till de uppgifter som krävs enligt artikel 10.2 i förordningen.

34. Det ska i förevarande mål å ena sidan framhållas att förordning nr 1924/2006 gäller hälsopåståenden om ”livsmedel” och, särskilt, i enlighet med artikel 2.1 b, för ”kosttillskott”, såsom dessa definieras i direktiv 2002/46. I förevarande fall har det inte ifrågasatts att den berörda produkten utgör ett sådant kosttillskott. Dessutom avser kosttillskottet i enlighet med skäl 9 i förordningen ”olika växt- och örtextrakt”. Såsom bekräftas av skälen 10 och 11 i förordning nr 432/2012, skälen 4 och 5 i förordning nr 536/2013 samt av domstolens praxis rymmer därmed förordning nr 1924/2006 ”botaniska ämnen” i sitt tillämpningsområde, däribland saffransextrakt och melonsaft.

35. Å andra sidan anser den hänskjutande domstolen att de berörda påståendena är hälsopåståenden i den mening som avses i artikel 2.2.5 i förordning nr 1924/2006, vilket heller inte har bestridits. I sitt beslut om hänskjutande förklarar den hänskjutande domstolen att appellationsdomstolen visserligen ansåg att de berörda påståendena omfattas av tillämpningsområdet för artikel 10.3 i förordningen, men lämnade frågan obesvarad huruvida dessa påståenden omfattas av artikel 10.1 eller 10.3 i förordningen. Det ankommer härvid på den hänskjutande domstolen att fastställa under vilken av dessa kategorier de berörda påståendena faller. Under alla förhållanden vill jag framhålla att det i punkterna 1 och 3 inte görs någon åtskillnad med avseende på om sådana påståenden hänför sig till botaniska ämnen eller ej.

36. Det nationella målet har sin upprinnelse i att Efsas utvärdering och kommissionens bedömning av upptagandet av botaniska ämnen i de förteckningar över godkända påståenden som föreskrivs i artiklarna 13 och 14 i förordning nr 1924/2006 under lång tid har uteblivit, samtidigt som det i artikel 10.1 och 10.3 i förordningen ställs som villkor för godkännande av hälsopåståendena att de finns upptagna i dessa förteckningar. Trots att denna avsaknad av utvärdering och bedömning under så lång tid förefaller klandervärd och kan komma att bli föremål för en passivitetstalan mot kommissionen gäller den fråga som ställts av den hänskjutande domstolen huruvida en livsmedelsföretagare i avvaktan på att hälsopåståenden om botaniska ämnen ska tas upp i förteckningarna får använda sådana påståenden för att göra reklam för sina produkter.

37. Såsom anges i artikel 3 första stycket i förordning nr 1924/2006, får hälsopåståenden användas endast på märkning och presentation av och i reklam för livsmedel som släpps ut på marknaden i gemenskapen om de är förenliga med bestämmelserna i denna förordning. Enligt en första tolkning från den hänskjutande domstolens sida är artikel 10 i nämnda förordning inte tillämplig på sådana hälsopåståenden så länge som Efsas utvärdering och kommissionens bedömning av det upptagande av ”botaniska ämnen” i de förteckningar över godkända påståenden som föreskrivs i artiklarna 13 och 14 i förordningen inte har slutförts.

38. Enligt en andra tolkning, också den redovisad av den hänskjutande domstolen föreskrivs dock inte i någon bestämmelse i förordning nr 1924/2006 att artikel 10.2 i denna, rörande informationsskyldigheter, är tillämplig endast efter det antagandet av förteckningar över godkända påståenden som föreskrivs i förordningen, vilket framgår av den rättspraxis som anges i punkt 33 i förevarande förslag till avgörande. På samma sätt framgår det av den entydiga formuleringen i artikel 10.1 och 10.3 i förordningen att bland annat hälsopåståenden som inte ingår i de förteckningar över godkända påståenden som föreskrivs i artiklarna 13 och 14 i förordningen ska vara förbjudna. Godkännandet av ett hälsopåstående innebär således att de förteckningar som avses i dessa artiklar måste ha antagits och offentliggjorts. Om hälsopåståenden om botaniska ämnen inte har tagits upp i förteckningarna är artikel 10 i förordning nr 1924/2006 tillämplig och påståendena är i princip förbjudna.

39. Denna tolkning bekräftas av de syften som eftersträvas genom förordning nr 1924/2006. Som domstolen har angett syftar denna, enligt artikel 1, nämligen till att säkerställa en väl fungerande inre marknad och en hög konsumentskyddsnivå. Hälsoskyddet är ett av förordningens viktigaste syften. För att uppnå detta syfte krävs bland annat att konsumenterna ges tillräckligt med information för att de ska kunna göra välgrundade val. Det ska i detta avseende erinras om att det i skäl 16 i förordningen anges att det är viktigt att påståenden om livsmedel kan förstås av konsumenten, och att konsumenterna bör skyddas mot vilseledande påståenden. Det anges vidare att förordningen bland annat utgår från en genomsnittskonsument som är skäligen välinformerad samt skäligen uppmärksam och upplyst med beaktande av sociala, kulturella och språkliga faktorer.

40. Med tanke på den allmänt sett positiva bilden av livsmedel som är föremål för hälsopåståenden kan konsumenterna rent allmänt påverkas i sitt konsumtionsval, varför användningen av sådana påståenden bör vara strikt kringgärdad, särskilt genom att de ska grundas på och dokumenteras med hjälp av allmänt vedertagna vetenskapliga fakta, såsom detta anges i artikel 6.1 i förordning nr 1924/2006. Detta konstaterande förefaller ha särskild giltighet i fråga om de påståenden som gäller botaniska ämnen, eftersom ett livsmedels vegetabiliska ursprung kan föra konsumenternas tankar till en produkt med gynnsam inverkan på deras hälsa.

41. Enligt domstolens praxis innebär användningen av uttrycket ”allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation” att sådan dokumentation inte endast får bygga på övertygelse, hörsägen med ursprung i folklig visdom eller iakttagelser eller erfarenheter av personer som inte tillhör forskarvärlden. Tvärtom innebär användningen av detta uttryck att hälsopåståenden måste grunda sig på objektiva och vetenskapliga uppgifter och särskilt att det, såsom anges i skäl 14 i förordning nr 1924/2006, bör råda tillräcklig vetenskaplig enighet om att de ämnen som hälsopåståendena gäller är gynnsamma. Enligt skäl 17 i förordningen krävs dessutom att hälsopåståenden ska vara ”vetenskapligt underbyggda genom att hänsyn tas till alla tillgängliga vetenskapliga fakta och att dessa vägs mot varandra”. Åsikten att artikel 10.1 och 10.3 inte är tillämplig på hälsopåståenden om botaniska ämnen skulle emellertid innebära att det blir tillåtet att använda påståenden som inte är vetenskapligt belagda, och som kan vilseleda konsumenterna och äventyra deras hälsa.

42. Novel Nutriology har i sitt skriftliga yttrande gjort gällande att förbudet för livsmedelsföretagare att använda hälsopåståenden om botaniska ämnen är en oproportionerlig kränkning av deras grundläggande rättigheter, särskilt näringsfriheten och yttrandefriheten vilka stadfästs genom artiklarna 16 respektive 11 i stadgan. Det ska härvid erinras om att de grundläggande rättigheterna enligt domstolens fasta rättspraxis inte utgör absoluta rättigheter, utan de kan begränsas under förutsättning att begränsningarna faktiskt tillgodoser de allmänintressen som eftersträvas med den berörda åtgärden och att de, mot bakgrund av det eftersträvade målet, inte medför ett oproportionerligt och oacceptabelt ingrepp som påverkar själva kärnan i de på detta sätt garanterade rättigheterna.

43. Artikel 16 i stadgan skyddar friheten att utöva en ekonomisk eller kommersiell verksamhet, friheten att, inom ramen för de begränsningar som följer av det ansvar som företaget har för sina egna handlingar, fritt disponera över de ekonomiska, tekniska och finansiella resurser som ett företag förfogar över, friheten att ingå avtal. Det ska emellertid understrykas att de livsmedelsföretagare som saluför botaniska ämnen inte är berövade sin frihet att bedriva näringsverksamhet och fullt ut kan fortsätta att sälja sina produkter. I förordning nr 1924/2006 föreskrivs nämligen inget förbud mot saluföring av botaniska ämnen utan endast ett förbud mot att göra reklam med hälsopåståenden, som i avvaktan på kommissionens bedömning inte är vetenskapligt belagda. Förbudet kränker således inte själva kärnan i näringsfriheten.

44. Dessutom innefattar yttrandefriheten, i den mening som avses i artikel 11 i stadgan, åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Om en livsmedelsföretagare som saluför botaniska ämnen således inte får använda hälsopåståenden, i enlighet med förordning nr 1924/2006, vilka ännu inte har utvärderats av Efsa och bedömts av kommissionen, är denne för den skull inte berövad rätten att på annat sätt göra reklam för sina produkter. Det bör vidare framhållas att det enligt artikel 35 i stadgan ska säkerställas en hög nivå av skydd för människors hälsa vid utformning och genomförande av all unionspolitik och alla unionsåtgärder samt att i enlighet med artikel 38 i stadgan en hög nivå i fråga om konsumentskydd ska tryggas i unionens politik. Tillämpningen av artikel 10.1 och 10.3 i förordning nr 1924/2006 på hälsopåståenden om botaniska ämnen förefaller därmed garantera en skälig avvägning mellan de grundläggande rättigheter som ska sammanjämkas.

45. I förordning nr 1924/2006 föreskrivs heller inget fullständigt och absolut förbud mot att använda hälsopåståenden om botaniska ämnen. Enligt domstolens praxis gäller att så länge kommissionen ännu inte har tagit ställning till ansökningarna om upptagande av de aktuella hälsopåståendena i den förteckning som avses i artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006 omfattas dessa nämligen av övergångsbestämmelserna i artikel 28.5 och 28.6 i denna förordning, vilket gör att man kan garantera transparens och rättssäkerhet för alla berörda parter. I punkt 5 hänvisas till de hälsopåståenden som avses i artikel 13.1 a i förordningen, nämligen sådana hälsopåståenden som beskriver eller hänvisar till ett näringsämnes eller annat ämnes betydelse för kroppens tillväxt, utveckling och funktioner. Artikel 28.6 gäller särskilt de påståenden som anges i artikel 13.1 b i förordningen, vilka hänför sig till psykologiska och beteenderelaterade funktioner.

46. Det framgår i förevarande fall av beslutet om hänskjutande att den hänskjutande domstolen förordar tolkningen att de funktioner för vilka det görs reklam med de berörda påståendena är psykologiska funktioner i den mening som avses i artikel 13.1 b i förordning nr 1924/2006 och inte kroppens funktioner i den mening som avses i artikelns punkt 1 a, eftersom samtliga funktioner för vilka det görs reklam har det gemensamt att de gäller känslor. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma detta för att slutgiltigt kunna avgöra det nationella målet.

47. Om den hänskjutande domstolen efter denna slutgiltiga bedömning finner att de berörda påståendena till sist omfattas av artikel 28.5 i förordning nr 1924/2006 vill jag framhålla att enligt denna bestämmelse kan sådana hälsopåståenden som avses i artikel 13.1 a i förordningen göras från och med den dag då denna förordning träder i kraft till och med den dag då den förteckning som avses i artikel 13.3 antas, på livsmedelsföretagarens ansvar, under förutsättning att de är förenliga med förordning nr 1924/2006 och med gällande nationella bestämmelser som är tillämpliga på dem och utan att det påverkar antagandet av de skyddsåtgärder som avses i förordningens artikel 24. Det följer således av ordalydelsen i artikel 28.5 i förordningen att en livsmedelsföretagare, på eget ansvar och med iakttagande av angivna villkor, har kunnat använda sig av hälsopåståenden under perioden mellan förordningens ikraftträdande och antagandet av den förteckning som avses i artikel 13 i förordning nr 1924/2006. Förordningen reglerar därmed i artikel 13.1 a bevisbördan och beviskraven i fråga om hälsopåståenden vid tillämpning av övergångsbestämmelsen i ovannämnda artikel 28.5. Det uppställs härvid ett krav på att livsmedelsföretagare som använder hälsopåståenden ska kunna motivera dem med stöd av allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation. Påståendena ska grunda sig på objektiva uppgifter om vilka det råder tillräcklig vetenskaplig enighet. Om nämnda villkor är uppfyllda får en företagare fortsätta att använda hälsopåståenden om botaniska ämnen så länge som den förteckning som avses i artikel 13 i förordning nr 1924/2006 inte har antagits med avseende på berörda ämnen.

48. Artikel 28.6 i förordning nr 1924/2006 tar särskilt upp påståenden som har använts i enlighet med nationella bestämmelser före den dag då förordningen trädde i kraft. Eftersom beslutet om hänskjutande inte innehåller någon uppgift om sådan användning ankommer det på den hänskjutande domstolen att undersöka om detta förhandsvillkor är uppfyllt i förevarande fall.

49. Om så är fallet framgår det av artikel 28.6 a i förordning nr 1924/2006 att om hälsopåståendena har utvärderats och godkänts i en medlemsstat och denna medlemsstat har underrättat kommissionen om dessa påståenden senast den 31 januari 2008 får de påståenden som inte har godkänts av kommissionen enligt angivet förfarande (vilket gäller för påståenden om botaniska ämnen) fortsatt användas under sex månader från det att kommissionen har fattat beslut. Eftersom det i artikelns punkt 6, i motsats till punkt 5, inte anges som villkor att påståendena ska vara ”förenliga” med förordning nr 1924/2006 finner jag, liksom kommissionen, att en fortsatt användning av ett hälsopåstående om botaniska ämnen enbart faller under nationell rätt. Dessutom får enligt artikel 28.6 b i nämnda förordning hälsopåståenden som inte har utvärderats och godkänts i en medlemsstat fortsatt användas under förutsättning att ansökan har gjorts i enlighet med förordningen före den 19 januari 2008 och att de hälsopåståenden som inte har godkänts i enlighet med detta förfarande alltjämt får användas under en period av sex månader efter det att ett beslut har fattats i enlighet med artikel 17.3 i förordningen.

50. Det framgår av beslutet om hänskjutande att kommissionen inte förefaller ha underrättats om hälsopåståendena i det nationella målet gällande beståndsdelen ”melonextrakt”, såsom anges i artikel 28.6 a i förordning nr 1924/2006, och att ingen ansökan härom i enlighet med artikel 28.6 b i förordningen har ingetts före den 19 januari 2008. Med förbehåll för den undersökning som den hänskjutande domstolen ska företa tycks dessa påståenden vid första påseendet inte uppfylla villkoren för fortsatt användning enligt artikel 28.6 i förordningen.

51. Vad avser hälsopåståendena gällande beståndsdelen ”saffransextrakt” framgår det också av beslutet om hänskjutande att kommissionen inte tycks ha underrättats om dessa, såsom anges i artikel 28.6 a i förordning nr 1924/2006, och att ansökan i enlighet med artikel 28.6 b i förordningen faktiskt ingavs den 13 januari 2009, det vill säga efter det sista datum som anges i denna bestämmelse för att kunna fortsätta att använda dessa påståenden.

52. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att med beaktande av samtliga omständigheter i det nationella målet undersöka om villkoren i artikel 28.5 eller 28.6 i förordning nr 1924/2006 är uppfyllda med avseende på de berörda påståendena.

53. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att förordning nr 1924/2006 ska tolkas så, att den utgör hinder för ett godkännande av reklam för ”botaniska ämnen” med användning av bestämda hälsopåståenden i den mening som avses i artikel 10.1 i förordningen eller genom att hänvisa till ett näringsämnes eller ett livsmedels allmänna, ospecifika gynnsamma inverkan på allmän hälsa eller hälsorelaterat välbefinnande i den mening som avses i artikel 10.3 i förordningen, om inte dessa bestämda hälsopåståenden ingår i de förteckningar över godkända hälsopåståenden som föreskrivs i artiklarna 13 och 14 i förordningen eller om denna hänvisning inte åtföljs av ett bestämt hälsopåstående som ingår i dessa förteckningar, så länge som kommissionen inte har slutfört bedömningen av upptagandet i förteckningarna av hälsopåståenden om botaniska ämnen, med undantag för det fall där påståendena får fortsätta att användas som en övergångsåtgärd och om de villkor som anges i artikel 28.5 eller 28.6 i förordningen är uppfyllda.

V. Förslag till avgörande

54. Av ovan anförda skäl föreslår jag att domstolen ska besvara den tolkningsfråga som ställts av Bundesgerichtshof (Federala högsta domstolen, Tyskland) på följande sätt: Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1924/2006 av den 20 december 2006 om näringspåståenden och hälsopåståenden om livsmedel, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 109/2008 av den 15 januari 2008, ska tolkas så, att den utgör hinder för ett godkännande av reklam för ”botaniska ämnen” med användning av bestämda hälsopåståenden i den mening som avses i artikel 10.1 i förordningen eller genom att hänvisa till ett näringsämnes eller ett livsmedels allmänna, ospecifika gynnsamma inverkan på allmän hälsa eller hälsorelaterat välbefinnande i den mening som avses i artikel 10.3 i nämnda förordning, om inte dessa bestämda hälsopåståenden ingår i de förteckningar över godkända hälsopåståenden som föreskrivs i artiklarna 13 och 14 i förordningen eller om denna hänvisning inte åtföljs av ett bestämt hälsopåstående som ingår i dessa förteckningar, så länge som kommissionen inte har slutfört bedömningen av upptagandet i förteckningarna av hälsopåståenden om botaniska ämnen, med undantag för det fall där påståendena får fortsätta att användas som en övergångsåtgärd och om de villkor som anges i artikel 28.5 eller 28.6 i förordning är uppfyllda.

1 Rättegångsspråk: franska.

2 Europaparlamentets och rådets förordning av den 20 december 2006 om näringspåståenden och hälsopåståenden om livsmedel (EUT L 404, 2006, s. 9, och rättelse i EUT L 12, 2007, s. 3), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 108/2008 av den 15 januari 2008 (EUT L 39, 2008, s. 14) (nedan kallad förordning nr 1924/2006).

3 Rådets direktiv 84/450/EEG av den 10 september 1984 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om vilseledande reklam (EGT L 250, 1984, s. 17; svensk specialutgåva, område 15, volym 4, s. 211).

4 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 10 juni 2002 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kosttillskott (EGT L 183, 2002, s. 51).

5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/46/EG av den 20 mars 2000 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om märkning och presentation av livsmedel samt om reklam för livsmedel (EGT L 109, 2000, s. 29).

6 Kommissionens förordning (EU) nr 432/2012 av den 16 maj 2012 om fastställande av en förteckning över andra godkända hälsopåståenden om livsmedel än sådana som avser minskad sjukdomsrisk och barns utveckling och hälsa (EUT L 136, 2012, s. 1).

7 Kommissionens förordning av den 11 juni 2013 om ändring av förordning (EU) nr 432/2012 om fastställande av en förteckning över andra godkända hälsopåståenden om livsmedel än sådana som avser minskad sjukdomsrisk och barns utveckling och hälsa (EUT L 160, 2013, s. 4).

8 EGT L 311, 2001, s. 67.

9 BGBl. 2004 I, s. 1414.

10 VSW har också yrkat återbetalning av schablonmässiga kostnader knutna till den formella underrättelsen med ett belopp av 178,50 euro jämte ränta.

11 I artikel 14 i förordning nr 1924/2006 behandlas påståenden om minskad sjukdomsrisk samt påståenden om barns utveckling och hälsa. Denna artikel tycks inte vara av relevans inom ramen för det nationella målet då målet inte gäller barns utveckling och hälsa.

12 Den hänskjutande domstolen hänvisar härvid till en dom som meddelades av Oberlandesgericht Karlsruhe (Regionala överdomstolen i Karlsruhe, Tyskland) den 27 februari 2019 i mål 6 U 87/18.

13 Den hänskjutande domstolen hänvisar bland annat till ett beslut av Oberlandesgericht Celle (Regionala överdomstolen i Celle, Tyskland) av den 28 oktober 2020 i målet 13 U 44/20.

14 Härvid anger den hänskjutande domstolen bland annat ett beslut av Bundesrat (Förbundsrådet, Tyskland) av den 12 februari 2021, BR-Drucks. 36/21.

15 Jag önskar ta tillfället i akt och hedra domare Marko Ilešič, som var referent i detta mål och närvarade vid denna förhandling, som kom att bli den sista före hans plötsliga och för tidiga död.

16 Som generaladvokaten Wathelet underströk i sitt förslag till avgörande i målet Ehrmann ( C‑609/12, EU:C:2013:746, punkt 87) anges i artikel 10.1 i förordning nr 1924/2006 en rad villkor som, med tanke på att det saknas uppgift om motsatsen, förefaller vara kumulativa och lika viktiga.

17 Se dom av den 30 januari 2020, Dr. Willmar Schwabe ( C‑524/18, EU:C:2020:60, punkt 37) (nedan kallad domen i målet Dr. Willmar Schwabe).

18 Se domen i målet Dr. Willmar Schwabe (punkt 38).

19 Se domen i målet Dr. Willmar Schwabe (punkterna 56 och 57).

20 Se domen i målet Dr. Willmar Schwabe (punkt 58).

21 Se dom av den 10 april 2014, Ehrmann ( C‑609/12, EU:C:2014:252, punkt 31) (nedan kallad domen i målet Ehrmann).

22 Se dom av den 23 november 2017, Bionorica och Diapharm/kommissionen ( C‑596/15 P och C‑597/15 P, EU:C:2017:886, punkt 87) (nedan kallad domen i målet Bionorica).

23 Se domen i målet Bionorica (punkt 88).

24 Se domen i målet Bionorica (punkt 89).

25 Se domen i målet Bionorica (punkt 91 och där angiven rättspraxis).

26 Se domen i målet Ehrmann (punkt 39).

27 Se domen i målet Ehrmann (punkt 42).

28 Se domen i målet Ehrmann (punkt 43).

29 I artikel 2 a i detta direktiv definieras kosttillskott som ”livsmedel vars syfte är att komplettera en normal kost och vilka utgör koncentrerade källor för näringsämnen eller andra ämnen med näringsmässig eller fysiologisk verkan, enskilt eller i kombination, som säljs i avdelade doser dvs. i form av kapslar, pastiller, tabletter, piller eller liknande, portionspåsar med pulver, ampuller med vätska, droppflaskor och andra liknande doser i flytande form eller pulverform som är avsedda att intas i uppmätta små enheter.”.

30 Se domen i målet Bionorica (särskilt punkterna 56 och 57). Se även dom av den 10 september 2020, Konsumentombudsmannen ( C‑363/19, EU:C:2020:693, särskilt punkt 37) (nedan kallad domen i målet Konsumentombudsmannen).

31 Närmare bestämt anges i skäl 4 i förordning nr 536/2013 uttryckligen ”påståenden om växt- eller örtsubstanser, vilka vanligen kallas ’botaniska ämnen’”.

32 Jag framhåller att enligt artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006 borde den förteckning som avses i denna artikel ha antagits senast den 31 januari 2010, något som dock ännu inte har skett i fråga om botaniska ämnen.

33 I domen i målet Bionorica beslutade domstolen att den passivitetstalan som väckts av Bionorica och Diapharm skulle ogillas i avsaknad av ett berättigat intresse av att få saken prövad.

34 Se punkterna 20 och 21 i förevarande förslag till avgörande.

35 Se punkt 22 i förevarande förslag till avgörande.

36 Se, för ett liknande resonemang, domen i målet Ehrmann (punkt 26). Som den italienska regeringen har framhållit i sitt skriftliga yttrande görs i artikel 10 i förordning nr 1924/2006 ingen åtskillnad mellan olika orsaker till att påståenden inte har tagits upp i de förteckningar som avses i artiklarna 13 och 14 i förordningen, nämligen exempelvis om det är på grund av kommissionens bedömning av ett påstående efter en vetenskaplig bedömning som dessa inte har tagits upp eller om kommissionen ännu inte har bedömt en allmän kategori av påståenden, såsom i fråga om botaniska ämnen.

37 Se, för ett liknande resonemang, domen i målet Dr. Willmar Schwabe (punkt 35 och där angiven rättspraxis).

38 Se domen i målet Konsumentombudsmannen (punkterna 46 och 47).

39 Se dom av den 13 juni 2024, C (Konkursförvaltare och likvidatorer) ( C‑696/22, EU:C:2024:499, punkt 111 och där angiven rättspraxis).

40 Se dom av den 27 juni 2024, Gestore dei Servizi Energetici ( C‑148/23, EU:C:2024:555, punkt 62 och där angiven rättspraxis).

41 Se dom av den 12 januari 2023, Migracijos departamentas (Skälen till förföljelse grundar sig på politisk åskådning) ( C‑280/21, EU:C:2023:13, punkt 29 och där angiven rättspraxis).

42 Se, för ett liknande resonemang, domen i målet Konsumentombudsmannen (punkt 40 och där angiven rättspraxis). Se även skäl 11 i förordning nr 432/2012 och skäl 9 i förordning nr 536/2013.

43 Se dom av den 10 april 2014, Ehrmann ( C‑609/12, EU:C:2014:252, punkt 33).

44 Se domen i målet Konsumentombudsmannen (punkt 54).

45 Jag vill här påpeka att Novel Nutriology, i sitt skriftliga yttrande, hänvisat till domen i målet Bionorica (punkt 96). Av denna punkt följer att till och med ett förbud för ett hälsopåstående kan medföra en fördel, ur rättssäkerhetssynpunkt, för en näringsidkare som planerar att träda in på livsmedelsmarknaden eller marknaden för kosttillskott. Ett otvetydigt fastställande av den rättsliga ställningen för hälsopåståenden vilkas utvärdering hittills skjutits upp gör det nämligen möjligt för en sådan aktör att anpassa sin affärsstrategi. Novel Nutriology har tillagt att artikel 28.5 i förordning nr 1924/2006 utgör en lämplig lösning i detta sammanhang.

46 I belysande syfte förklarade den grekiska regeringen vid förhandlingen att Grekland före den 31 januari 2008 hade lagt fram tre hälsopåståenden för kommissionen om mastix från Chios, vilka ingår i Efsas databas som ”ämnen vilkas utvärdering alltjämt anstår”.

47 Det bör förtydligas, i likhet med vad samtliga deltagare i förhandlingen har förklarat, att de sista datumen, den 19 och den 31 januari 2008, som avses i artikel 28.6 i förordning nr 1924/2006 inte bara är riktdatum som har samband med den faktiska inledningen av utvärderingen av hälsopåståendena om botaniska ämnen, utan verkligen datum som är tvingande.

48 I fråga om saffran har den italienska regeringen och kommissionen i sina skriftliga yttranden förklarat att ett hälsopåstående med nummer 2038 om Crocus Sativus L., nämligen ”Contributes to emotional balance; Helps to support the relaxation; Helps to maintain a positive mood”, väntar på att utvärderas med hjälp av Efsas tabell (endast tillgänglig på engelska), som föreligger i form av en Excel-tabell med rubriken ”Questions-on-hold-botanical-claims” och kan tillgås på följande adress: https://www.efsa.europa.eu/en/topics/topic/general-function-health-claims-under-article-13. Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat behöver frågan huruvida de aktuella påståendena motsvarar detta hälsopåstående inte besvaras på detta stadium av det nationella målet. Denna bedömning omfattas under alla omständigheter av den nationella domstolens behörighet.