Domstolens dom (sjunde avdelningen) den 17 oktober 2024
I mål C‑461/23, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Förvaltningsöverdomstolen för Niedersachsen, Tyskland) genom beslut av den 4 juli 2023, som inkom till domstolen den 24 juli 2023, i målet
DOMSTOLEN (sjunde avdelningen) sammansatt av ordföranden på första avdelningen F. Biltgen, tillika tillförordnad ordförande på sjunde avdelningen, samt ordföranden på femte avdelningen M.L. Arastey Sahún och domaren J. Passer (referent), generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Umweltforum Osnabrücker Land eV, genom F. Heß, Rechtsanwältin, Landkreis Osnabrück, genom A. Blume och R. Wiemann, Rechtsanwälte, Tysklands regering, genom J. Möller och A. Hoesch, båda i egenskap av ombud, biträdda av K. Dingemann, F. Fellenberg, K. Reiter och D. Römling, Rechtsanwälte, Irland, genom M. Browne, Chief State Solicitor samt A. Joyce och M. Tierney, båda i egenskap av ombud, biträdda av B. Kennedy, SC, och de A. Caroll, BL, Europeiska kommissionen, genom C. Hermes och M. Noll-Ehlers, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (EGT L 197, 2001, s. 30).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan Umweltforum Osnabrücker Land eV och Landkreis Osnabrück (distriktet Osnabrück, Tyskland) angående lagenligheten av Landkreis Osnabrücks beslut att utse ett landskapsskyddsområde såsom en väsentlig del av ett Natura 2000-område.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Direktiv 2001/42
3. I artikel 1 i direktiv 2001/42, som har rubriken ”Syfte”, föreskrivs följande:
”Syftet med detta direktiv är att sörja för en hög nivå på skyddet av miljön och bidra till att integrera miljöaspekter i utarbetandet och antagandet av planer och program för att främja en hållbar utveckling, genom att säkerställa att en miljöbedömning genomförs i enlighet med detta direktiv för vissa planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan.”
4. I artikel 2 i direktivet föreskrivs följande:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
a) planer och program: planer och program, inklusive dem som samfinansieras av Europeiska gemenskapen, samt ändringar av dem
som utarbetas och/eller antas av en myndighet på nationell, regional eller lokal nivå eller som utarbetas av en myndighet för att antas av parlamentet eller regeringen genom ett lagstiftningsförfarande och
som krävs i lagar och andra författningar,
…”
5. I artikel 3 i direktivet, med rubriken ”Räckvidd”, föreskrivs följande:
”1. En miljöbedömning, i enlighet med artiklarna 4–9 i detta direktiv skall utföras för planer och program som avses i punkterna 2–4 och som kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
2. Om inte annat följer av punkt 3 skall en miljöbedömning utföras för alla planer och program
a) som utarbetas för jord- och skogsbruk, fiske, energi, industri, transporter, avfallshantering, vattenförvaltning, telekommunikationer, turism samt fysisk planering eller markanvändning och i vilka förutsättningarna anges för kommande tillstånd för projekt enligt bilagorna I och II till [rådets] direktiv 85/337/EEG [av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, 1985, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226)] eller
b) som med tanke på att de kan antas påverka områden kräver en bedömning enligt artiklarna 6 eller 7 i [rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 1992, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114)].
3. Planer och program som avses i punkt 2 och i vilka användningen av små områden på lokal nivå fastställs och mindre ändringar i planer och program som avses i punkt 2 skall kräva en miljöbedömning endast om medlemsstaten finner att de kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
4. Medlemsstaterna skall avgöra om andra planer och program än de som avses i punkt 2 och i vilka ramen fastställs för kommande tillstånd för projekt kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
5. Medlemsstaterna skall avgöra om planer eller program som avses i punkterna 3 och 4 ovan kan antas medföra betydande miljöpåverkan antingen genom att undersöka varje enskilt fall eller genom att specificera typer av olika slags planer och program eller genom att kombinera båda dessa tillvägagångssätt. I detta syfte skall medlemsstaterna i samtliga fall ta hänsyn till relevanta kriterier i bilaga II, för att säkerställa att planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan omfattas av detta direktiv.
…”
6. Direktiv 85/337 upphävdes och ersattes av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EUT L 26, 2012, s. 1), vilket trädde i kraft den 17 februari 2012. Enligt artikel 14 andra stycket i direktiv 2011/92 ska ”hänvisningar till [direktiv 85/337] … anses som hänvisningar till [direktiv 2011/92]”.
Direktiv 92/43
7. I artikel 4.4 i direktiv 92/43 föreskrivs följande:
”När ett område av gemenskapsintresse har valts ut i enlighet med förfarandet i punkt 2 skall den berörda medlemsstaten så snart som möjligt och senast inom sex år utse området till särskilt bevarandeområde, varvid prioriteringar skall fastställas mot bakgrund av den betydelse området har för att möjliggöra att en gynnsam bevarandestatus hos en livsmiljötyp i bilaga 1 eller en art i bilaga 2 bibehålls eller återställs, och för att Natura 2000 skall bli sammanhängande, och mot bakgrund av den risk för försämring eller förstörelse som området är utsatt för.”
8. I artikel 6 i direktivet föreskrivs följande:
”1. För de särskilda bevarandeområdena skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för bevarande, vilket om så krävs innefattar utarbetande av lämpliga skötsel- och förvaltningsplaner särskilt för områdena eller integrerade i andra utvecklingsplaner, samt lämpliga lagar och andra författningar eller avtal, som motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper i bilaga 1 och de arter i bilaga 2 som finns i områdena.
2. Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.
3. Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.
…”
9. I artikel 7 i direktivet föreskrivs följande:
”Förpliktelser som uppstår till följd av artikel 6.2–[6.]4 i detta direktiv skall ersätta alla förpliktelser som uppstår till följd av artikel 4.4 första meningen i [rådets] direktiv 79/409/EEG [av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, 1979, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161] vad gäller områden som klassificerats i enlighet med artikel 4.1 eller som på samma sätt erkänts i enlighet med artikel 4.2 i det direktivet, från och med dagen för genomförandet av det här direktivet eller den dag då en medlemsstat i enlighet med direktiv [79/409] har klassificerat eller erkänt ett område, om den dagen infaller senare.”
10. Direktiv 79/409 upphävdes och ersattes av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (EUT L 20, 2010, s. 7), som trädde i kraft den 15 februari 2010. Enligt artikel 18 andra stycket i direktiv 2009/147 ska ”hänvisningar till [direktiv 79/409] … anses som hänvisningar till [direktiv 2009/147]”.
Tysk rätt
UVPG
11. I 35 § i Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) (lagen om miljökonsekvensbedömning) av den 12 februari 1990 (BGBI. 1990 I, s. 205), i den version som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad UVPG), föreskrivs följande:
”1. En strategisk miljöbedömning ska genomföras med avseende på planer och program
1) som förtecknas i bilaga 5, punkt 1, eller
2) som förtecknas i bilaga 5, punkt 2, och i vilka en ram fastställs för beslut rörande tillstånd för sådana projekt som förtecknas i bilaga 1 eller projekt som enligt delstatens lagstiftning kräver en miljökonsekvensbedömning eller en preliminär bedömning i det konkreta fallet.
2. För andra planer och program än de som avses i första stycket krävs bara en strategisk miljöbedömning om det fastställs en ram för beslut om tillstånd för sådana projekt som förtecknas i bilaga 1 eller andra projekt och det efter en förhandsgranskning från fall till fall i den mening som avses i fjärde stycket är sannolikt att de får betydande inverkan på miljön …
…”
12. I 36 § UVPG förskrivs följande:
”En strategisk miljöbedömning ska genomföras för planer och program som ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning enligt 36 § första meningen 2 i [Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz) (lag om naturskydd och landskapsvård) av den 29 juli 2009 (BGBl. 2009 I, s. 2542), i den version som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad BNatSchG)].”
13. I 37 § UVPG föreskrivs följande:
”Om de planer eller program som avses i 35 § 1 eller 36 § endast ändras i mindre utsträckning eller endast fastställer användningen av små områden på lokal nivå, ska en strategisk miljöbedömning utföras endast om en förhandsgranskning från fall till fall i enlighet med 35 § 4 visar att planen eller programmet kan antas medföra betydande miljöpåverkan. …”
BNatSchG
14. I 20 § 2 BNatSchG föreskrivs följande:
”Delar av naturen och landskapet får skyddas
…
4. i egenskap av landskapsskyddsområde i enlighet med 26 §
…”
15. I 22 § BNatSchG föreskrivs följande:
”1). Skyddet av delar av naturen och landskapet sker genom förklaring. …
…
2a). Förklaringar om skyddsställning enligt punkt 1, vilka
1) sker genom lag, förordning eller föreskrift och
2) inte är förenliga med [direktiv 2001/42] eftersom en sådan strategisk miljöbedömning som krävs därefter inte har genomförts,
ska fortsatt gälla om den bristande efterlevnaden av dessa krav är en följd av ett avgörande från Europeiska unionens domstol, i den mån och så länge tillämpningen tillåts enligt detta avgörande. De åtgärder som krävs för att avhjälpa bristen på överensstämmelse med [direktiv 2001/42] ska vidtas omedelbart inom ramen för ett kompletterande förfarande. …
…”
16. I 26 § 1 i BNatSchG föreskrivs följande:
”Landskapsskyddsområden är områden som har inrättats på ett rättsligt bindande sätt i vilka det krävs ett särskilt skydd av naturen och landskapet
1. för att bevara, utveckla eller återställa ekosystemets avkastning och funktion eller förmåga till återbildning och en hållbar användning av naturresurser, vilket innefattar skydd av biotoper och vissa vilda djur- och växtarters livsmiljöer,
…”
17. I 32 § BNatSchG föreskrivs följande:
”…
2). De områden som anges på den lista som avses i artikel 4.2 tredje stycket i [direktiv 92/43] ska, i enlighet med artikel 4.4 i det direktivet och i enlighet med respektive bevarandemål, klassificeras som skyddade delar av natur och landskap i den mening som avses i 20 § 2.
3). Genom skyddsförklaringen fastställs skyddssyftet i enlighet med respektive bevarandemål och områdets gränser. Där fastställs om det är nödvändigt att skydda prioriterade livsmiljötyper eller prioriterade arter. Det ska säkerställas att kraven i artikel 6 i [direktiv 92/43] uppfylls genom skyldigheter och förbud samt lämpliga förvaltnings- och utvecklingsåtgärder. …
…”
18. I 33 § 1 BNatSchG föreskrivs följande:
”Alla förändringar och störningar som kan leda till en betydande försämring av ett Natura 2000-område i dess väsentliga delar med avseende på bevarandemålen eller skyddssyftet ska vara förbjudna. …”
19. I 34 § BNatSchG föreskrivs följande:
”1). Innan ett projekt godkänns eller genomförs ska en bedömning göras av dess förenlighet med bevarandemålen för ett Natura 2000-område, om de enskilt eller tillsammans med andra projekt eller planer sannolikt kommer att ha en betydande inverkan på området och inte direkt tjänar områdets förvaltning. När ett Natura 2000-område är en skyddad del av naturen och landskapet i den mening som avses i 20 § 2, följer kriterierna för en bedömning av konsekvenserna av skyddssyftet och av de bestämmelser som antagits för detta ändamål, under förutsättning att de olika bevarandemålen redan har beaktats. …
…
6). Om det för ett projekt i den mening som avses i punkt 1 första meningen, vilket inte genomförs av en myndighet, enligt andra bestämmelser inte krävs något myndighetsbeslut eller någon anmälan till en myndighet, ska detta projekt anmälas till den myndighet som är behörig med avseende på naturskydd och landskapsvård. …
7). När det gäller skyddade delar av naturen eller landskapet i den mening som avses i 20 § 2 … ska punkterna 1–6 tillämpas endast om det enligt skyddsbestämmelserna, inbegripet bestämmelserna om undantag och dispens, inte föreskrivs striktare regler för tillåtligheten av projekten. …
…”
20. I 36 § BNatSchG föreskrivs följande:
”34 § 1–5 gäller i tillämpliga delar
…
2. på planer som myndigheterna måste följa eller beakta när de fattar beslut.
…”
Delstaten Niedersachsens lag om naturskydd
21. I 19 i Niedersächsisches Naturschutzgesetz (Niedersachsens naturskyddslag) av den 19 februari 2010, i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet, föreskrivs följande:
”Den behöriga naturskyddsmyndigheten kan i enlighet med 26 § 1 BNatSchG genom förordning klassificera områden som landskapsskyddsområden.”
Den ifrågavarande rättsakten
22. I 1 § Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet ”Bäche im Artland” in den Städten Quakenbrück, Fürstenau und Bersenbrück sowie den Gemeinden Menslage, Nortrup, Badbergen, Berge, Bippen, Eggermühlen, Kettenkamp, Ankum und Merzen, Landkreis Osnabrück (förordning om landskapsskyddsområdet ”Bäckar i Artland” i städerna Quakenbrück, Fürstenau och Bersenbrück samt kommunerna Menslage, Nortrup, Badbergen, Berge, Bippen, Eggermühlen, Kettenkamp, Ankum och Merzen, distriktet Osnabrück) av den 30 september 2019 (nedan kallad den ifrågavarande rättsakten eller rättsakten), med rubriken ”Landskapsskyddsområde”, har följande lydelse:
”1). Det område som anges närmare i punkterna 2 och 3 ska klassificeras som landskapsskyddsområde med beteckningen ’Bäckar i Artland’.
…
4). Landskapsskyddsområdet är en väsentlig del av Natura 2000-området ’Bäckar i Artland’ … som klassificerats enligt [direktiv 92/43]. Syftet med klassificeringen är, i enlighet med 32 § 2 BNatSchG, att bevara området som [Natura 2000-område] och säkerställa att det europeiska ekologiska nätet Natura 2000 förblir sammanhängande.
5). Landskapsskyddsområdet består av omkring 1095 hektar.
…”
23. I 2 § i den ifrågavarande rättsakten, med rubriken ”Områdets egenskaper”, anges följande:
”1). Naturområde och landegenskaper
Landskapsskyddsområdet ’Bäckar i Artland’ är beläget i det geografiska området ’Ems-Hunte-Geest och Dümmer-Geestniederung’. Bäckarna utgörs av strömmande vatten med flytande undervattensvegetation som är en viktig livsmiljö för de fiskarter och käklösa fiskar som anges i bilaga 2 till direktiv 92/43. Alluvial al- och askskog längs bäckarna samt björkskog i de angränsande våtmarkerna är prioriterade livsmiljöer i den mening som avses i direktiv 92/43. Förekomsten av andra icke-prioriterade naturliga livsmiljöer, såsom ängar på fuktig mark, öppna svagt välvda mossar, fattigkärr, intermediära kärr och gungflyn, försurande blandskogar av bok och ek samt livsmiljöer för större vattensalamander (Triturus cristatus) och ekoxe (Lucanus cervus), arter som är upptagna i bilaga II, bidrar till områdets värde.
…”
24. I 3 § i rättsakten, med rubriken ”Särskilt skyddssyfte”, föreskrivs följande i punkt 4:
”Utöver vad som anges i 3 § 1 och 3 § 2 i denna rättsakt ska det särskilda skyddsmålet (bevarandemål i den mening som avses i 7 § 1 punkt 9 BNatSchG) för [Natura 2000-området] i landskapsskyddsområdet vara att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus i den mening som avses i 7 § 1 punkt 10 BNatSchG hos de livsmiljöer av gemenskapsintresse som finns förtecknade i bilaga I samt för de djurarter som anges i bilaga II till direktiv 92/43 och som förekommer i området, vilka är relevanta för målet att skydda miljön,
1. i synnerhet prioriterade livsmiljöer (bilaga I i direktiv 92/43): …
2. i synnerhet andra prioriterade livsmiljöer (bilaga I i direktiv 92/43): …
3. i synnerhet djurarter (bilaga II direktiv 92/43):
…”
25. I 4 § i rättsakten, med rubriken ”Förbud”, föreskrivs följande:
”Enligt 26 § 2 BSchNatG är alla åtgärder som ändrar egenskaperna av det område som anges i 2 § i denna rättsakt eller som strider mot det allmänna eller det särskilda skyddssyfte som anges i 3 § förbjudna. Enligt 33 § 1 BNatSchG är alla åtgärder som kan medföra en betydande försämring av Natura 2000-området vad gäller dess väsentliga beståndsdelar vad avser bevarandemålen och skyddssyftet med denna rättsakt förbjudna.
Följaktligen är följande åtgärder förbjudna i landskapsskyddsområdet:
…
10. att genomföra en initial beskogning,
11. att omvandla skogar för annan användning,
…”
26. I 5 § i rättsakten, med rubriken ”Undantag”, föreskrivs följande:
”1). De handlingar eller nyttjanden som avses i punkterna 2–7 ska inte omfattas av förbuden i artikel 4.
…
3). Lämpligt underhåll av vattendrag är inte förbjudet i enlighet med principerna i [Wasserhaushaltsgesetz (lag om vattenförvaltning och vattenskydd) i Niedersächsisches Wassergesetz (Niedersachsens vattenlag)] samt BNatSchG och i enlighet med följande krav som följer av skyddssyftet:
1) under förutsättning att den person som är ansvarig för detta underhåll senast den 31 januari varje år lämnar in en underhållsplan för andrahandsvattnet, till det behöriga distriktet, över samtliga underhållsåtgärder som omfattas av tillämpningsområdet för denna rättsakt och som planeras för det aktuella underhållsåret, är kraven enligt 5 § 3 punkt 2 b–c, e och h i denna rättsakt inte tillämpliga så snart det behöriga distriktet godkänner denna plan.
2) Om en underhållsplan inte har lämnats in i enlighet med 5 § 3 punkt 1 i denna rättsakt, ska följande gälla för underhållet av och i de vattendrag som avses i 2 §: …
b) muddring i strömmens riktning är tillåten under hela året. Om vattendragets bädd inte är tillräckligt bred för att möjliggöra delvis muddring i strömmens riktning får den göras på en sida eller fläckvis. Det krävs förhandsgodkännande från den behöriga naturskyddsmyndigheten för att avvika från ovanstående regler.
…
4). Lämpligt utnyttjande av fiske i enlighet med [Niedersächsisches Fischereigesetz (Niedersachsens fiskerilag) och Binnenfischereiordnung (regler för sötvattenfiske)] är tillåtet, under förutsättning att de förhållanden och biotoper som naturligt förekommer i området, särskilt vattenvegetation, växter med ytblad och flodbanksvegetation, i möjligaste mån bevaras, i enlighet med följande krav som följer av skyddssyftet:
1) återinplantering av fisk är endast tillåten [med arter som ingår i] det naturliga spektrumet av vanliga vattenarter som anges i 2 §, under förutsättning att det rör sig om arter för vilka det enligt reglerna om sötvattensfiske, i den lydelse som var i kraft vid tidpunkten för återinplanteringen, inte krävs tillstånd och att det säkerställs att återinplanteringen inte får till följd att prioriterade eller typiska arter i den livsmiljö som anges i 3 § påverkas eller trängs undan.
…
5). Lämpligt nyttjande av jordbruksmark är tillåten i enlighet med god praxis enligt 5 § 2 och följande krav som följer av skyddssyftet:
…
6). Lämpligt skogsbruk är tillåtet, i enlighet med 11 § i [Niedersächsischen Gesetz über den Wald und die Landschaftsordnung (Niedersachsens lag om skogsbruk och landskapsanvändningen)] och 5 § 3 BNatSchG samt följande krav som följer av skyddssyftet:
…
7. Nya skogsområden genom beskogning får endast inrättas efter godkännande av den behöriga naturskyddsmyndigheten.
…
8). I de fall som avses i punkterna 2, 3, 5 och 6 ska den behöriga naturskyddsmyndigheten lämna det nödvändiga godkännandet … under förutsättning att och i den mån det inte finns anledning att förvänta sig varaktiga konsekvenser för landskapsskyddsområdet eller dess väsentliga delar med avseende på bevarandemålen och skyddssyftet med denna rättsakt. …
9). Vid obligatorisk anmälan enligt punkterna 2, 4, 6 och 7 får den behöriga naturskyddsmyndigheten vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att skyddssyftet med denna rättsakt iakttas. … Den behöriga naturskyddsmyndigheten kan i varje enskilt fall förbjuda genomförandet av anmälda handlingar eller åtgärder när skyddssyftet med denna rättsakt påverkas.
…”
27. I 7 § i rättsakten, som har rubriken ”Befogenhet att fatta beslut”, föreskrivs följande i punkt 1:
”… Den behöriga naturskyddsmyndigheten kan besluta att det tidigare tillståndet ska återställas, om förbuden i 4 § eller tillståndsplikten och anmälningsskyldigheten enligt 5 § har åsidosatts och om naturen eller landskapet har förstörts, skadats eller ändrats på ett olagligt sätt.”
28. I 9 § i rättsakten, som har rubriken ”Genomförande av åtgärder för bevarande och återställande”, föreskrivs följande i punkt 1:
”4 och 5 §§ i denna rättsakt motsvarar i allmänhet åtgärder som syftar till att bibehålla en gynnsam bevarandestatus hos de livsmiljötyper som anges i bilaga I och de djurarter som avses i bilaga II till [direktiv 92/43], vilka förekommer inom [landskapsskyddsområdet].”
29. I 10 § i rättsakten, som har rubriken ”Administrativa överträdelser”, föreskrivs följande i 1:
”Det är en administrativ förseelse … att uppsåtligt eller av oaktsamhet bryta mot förbuden i 4 § i denna rättsakt, om inget undantag föreligger enligt 5 eller 6 §§.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
30. Den 30 september 2019 antog distriktet Osnabrück den ifrågavarande rättsakten, i vilken landskapsskyddsområdet ”Bäckar i Artland” klassificerades som en väsentlig del av Natura 2000-området med samma namn (nedan kallat det berörda området).
31. Under förfarandet för att anta denna rättsakt hade distriktet Osnabrück säkerställt allmänhetens deltagande, inbegripet klagandens deltagande, genom att ge allmänheten möjlighet att ta del av förslaget till rättsakten, till de olika kartor som hänförde sig till detta samt en redogörelse av skälen för antagandet. Distriktet Osnabrück hade däremot varken gjort någon miljöbedömning enligt direktiv 2001/42 eller någon förhandsgranskning av huruvida en sådan bedömning var nödvändig innan den ifrågavarande rättsakten antogs.
32. Den 13 oktober 2020 ansökte klaganden i det nationella målet om prövning av huruvida den ifrågavarande rättsakten var lagenlig och gjorde gällande att miljöbestämmelserna hade åsidosatts, särskilt de bestämmelser som syftade till att införliva unionsrätten.
33. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Förvaltningsöverdomstolen i Niedersachsen, Tyskland), som är den hänskjutande domstolen i förevarande mål, anser, mot bakgrund av domen av den 22 februari 2022, Bund Naturschutz in Bayern ( C‑300/20, EU:C:2022:102, punkterna 60–69), att det inte fanns någon skyldighet att göra en miljöbedömning innan den ifrågavarande rättsakten antogs, enligt 35 § UVPG, som grundar sig på artikel 3.2 a i direktiv 2001/42.
34. Enligt den hänskjutande domstolen är det emellertid möjligt att det före antagandet skulle ha varit nödvändigt att göra en miljöbedömning enligt 36 § UVPG jämförd med 36 § första meningen led 2 och 34 § 1 första meningen BNatSchG, vilka samtliga är bestämmelser som grundar sig på artikel 3.2 b i direktiv 2001/42 jämförd med artikel 6.3 i direktiv 92/43.
35. För det första önskar den hänskjutande domstolen, med hänsyn bland annat till domen av den 12 juni 2019, CFE ( C‑43/18, EU:C:2019:483, punkterna 49 och 50), att få klarhet i huruvida en sådan rättsakt som den ifrågavarande, genom vilken en medlemsstat utser ett område till ett särskilt bevarandeområde i enlighet med direktiv 92/43, under alla omständigheter ska anses ha direkt samband med eller vara nödvändig för skötseln och förvaltningen av området, oberoende av dess normativa innehåll.
36. Flera omständigheter talar enligt den hänskjutande domstolen emot en sådan tolkning. För det andra vill den domstolen därför få klarhet i huruvida, och under vilka förutsättningar, sådana regler som undantagen i 5 § 3–6 i den ifrågavarande rättsakten ska anses direkt hänga samman med eller vara nödvändiga för skötseln och förvaltningen av det berörda området.
37. För det tredje vill den hänskjutande domstolen – för det fall dessa undantag inte ska förstås så, att de endast innebär att räckvidden av förbuden i 4 § i den ifrågavarande rättsakten preciseras, utan ses som självständiga regler som inte direkt har samband med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av det berörda området – få klarhet i hur följande omständigheter påverkar skyldigheten att göra en miljöbedömning enligt direktiv 2001/42. Den första omständigheten är att de verksamheter som dessa undantag avser inte längre kommer att omfattas av skyldigheten att genomföra en miljökonsekvensbedömning i varje enskilt fall enligt artikel 6.3 i direktiv 92/43 och om de ändå blir föremål för en sådan bedömning kommer den att ske i ljuset av de kriterier och konkreta tillvägagångssätt som fastställts genom dessa undantag. Den andra omständigheten är att de verksamheter som beviljats med stöd av dessa undantag redan sedan länge har genomförts inom det berörda området. Den tredje omständigheten är att den ifrågavarande rättsakten, beroende på rådande förhållanden, borde anses utgöra en plan i vilken användningen av små områden på lokal nivå fastställs, i den mening som avses i artikel 3.3 i direktiv 2001/42.
38. För det fjärde vill den hänskjutande domstolen slutligen få klarhet i vilka metoder som i förekommande fall ska tillämpas vid en miljöbedömning.
39. Mot denna bakgrund beslutade Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Förvaltningsöverdomstolen i Niedersachsen) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1) Ska artikel 3.2 b i direktiv 2001/42 jämförd med artikel 6.3 i direktiv 92/43 tolkas, så att alla bestämmelser i en rättsakt, genom vilken en medlemsstat utser ett område till ett särskilt bevarandeområde i enlighet med direktivet 92/43, oberoende av det normativa innehållet i rättsakten, ska anses direkt hänga samman med eller vara nödvändiga för skötseln och förvaltningen av området, med den följden att rättsakten anses vara en plan som inte behöver bli föremål för en miljöbedömning enligt artikel 3.2 b i direktiv 2001/42 jämförd med artikel 6.3 i direktiv 92/43, eller kan det vara nödvändigt att pröva varje bestämmelse separat beroende på deras materiella innehåll, vilket kan få till följd att vissa bestämmelser i en sådan rättsakt kan anses vara en plan (eller del av en plan) som direkt hänger samman med eller är nödvändig för skötseln och förvaltningen av ett område, medan andra bestämmelser i rättsakten anses vara en plan (eller del av en plan) som inte gör det?
2) Om fråga 1 besvaras på så sätt att det sistnämnda alternativet är det riktiga: Ska artikel 3.2 b i direktiv 2001/42 jämförd med artikel 6.3 i direktiv 92/43 tolkas så, att en enskild bestämmelse i en rättsakt som antagits av en medlemsstat, genom vilken medlemsstaten utser ett område till ett särskilt bevarandeområde i den mening som avses i livsmiljödirektivet och fastställer bevarandemål för området samt skyldigheter och förbud, ska anses inte direkt hänga samman med eller vara nödvändig för skötseln och förvaltningen av området, eller anses vara en plan (eller del av en plan) som inte är nödvändig i detta hänseende, om bestämmelsen, genom att föreskriva konkreta kriterier och villkor, undantar vissa verksamheter i området från tillämpningsområdet från de skyldigheter och förbud som uppställts, och dessa verksamheter inte direkt syftar till att uppnå målsättningarna vad gäller bevarandet av området, utan i stället ska anses som förvaltnings- och underhållsarbeten som utgör projekt i den mening som avses i artikel 6.3 i direktiv 92/43?
3) Om fråga 2 ska besvaras jakande: Ska artikel 3.2 b i direktiv 2001/42 jämförd med artikel 6.3 i direktiv 92/43 tolkas så, att det inte kan anses uteslutet att en betydande påverkan på området kommer att uppkomma till följd av en bestämmelse i en rättsakt, genom vilken ett område utsetts till ett särskilt bevarandeområde i den mening som avses i livsmiljödirektivet på det sätt som beskrivs i fråga 2, och där den berörda bestämmelsen på ett tillräckligt konkret sätt uppställer kriterier och villkor för utövandet av sådan verksamhet som avses i bestämmelsen och dessa verksamheter utgör projekt i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, om den nationella lagstiftningen inte föreskriver något tillståndskrav för dessa verksamheter och den behöriga myndigheten, till följd av nämnda bestämmelse i rättsakten, även i enskilda fall underlåter att i förväg anmäla dessa verksamheter och genomföra en bedömning av projektets konsekvenser för området enligt artikel 6.3 i direktiv 92/43, eller visserligen genomför en bedömning av projektets konsekvenser för området i det enskilda fallet, men vid denna bedömning redan på förhand utgår från huruvida de kriterier och villkor som anges i den berörda bestämmelsen, som beskrivs i fråga 2, är uppfyllda?
4) Om fråga 2 besvaras jakande: Ska artikel 3.2 b i direktiv 2001/42 jämförd med artikel 6.3 i direktiv 92/43 tolkas så, att det inte finns någon risk för att en betydande påverkan på området uppkommer till följd av en bestämmelse i en rättsakt, genom vilken ett område utsetts till ett särskilt bevarandeområde i den mening som avses i direktiv 92/43 på det sätt som beskrivs i fråga 2, om verksamheten som avses i en sådan bestämmelse i regel har utövats sedan lång tid och det till följd av de kriterier och villkor som fastställts i bestämmelsen i vart fall inte är möjligt att intensifiera eller utvidga dessa verksamheter på området?
5) Om det följer av svaret på ovanstående frågorna att det föreligger en skyldighet att genomföra en miljöbedömning enligt artikel 3.2 b i direktiv 2001/42 jämförd med artikel 6.3 i direktiv 92/43 till följd av innehållet i enskilda bestämmelser i en rättsakt, genom vilken ett område utsetts till ett särskilt bevarandeområde i den mening som avses i direktiv 92/43: Ska artikel 3.3 i direktiv 2001/42 tolkas så, att en nationell myndighet, i ett fall där klassificeringen av ett område ska anses vara en situation där användningen av små områden på lokal nivå fastställs, i normalfallet ska presumera att klassificeringen som skyddsområde kan antas medföra betydande miljöpåverkan till följd av att området redan tidigare har klassificerats som ett område av gemenskapsintresse i den mening som avses i artikel 4.2 tredje stycket i direktiv 92/43?
6) Om det följer av svaret på frågorna ovan att det föreligger en skyldighet att genomföra en miljöbedömning till följd av innehållet i enskilda bestämmelser i en rättsakt, genom vilken ett område utsetts till ett särskilt bevarandeområde i den mening som avses i direktiv 92/43: Ska artikel 3.2 b i direktiv 2001/42 jämförd med artikel 6.3 i direktiv 92/43 tolkas så, att det endast är dessa enskilda bestämmelser som måste bli föremål för en miljöbedömning, eller ska en sådan miljöbedömning omfatta hela rättsaktens innehåll?
7) Om det följer av svaret på frågorna ovan att det föreligger en skyldighet att genomföra en miljöbedömning till följd av innehållet i enskilda bestämmelser i en rättsakt, genom vilken ett område utsetts till ett särskilt bevarandeområde i den mening som avses i direktiv 92/43: Ska artikel 4.1 i direktiv 2001/42, enligt vilken den miljöbedömning som avses i artikel 3 i samma direktiv ska utföras under utarbetandet av en plan eller ett program och innan de antas, tolkas så, att en utebliven miljöbedömning av en plan eller del av en plan inte kan åtgärdas genom ett kompletterande förfarande efter det att en plan eller del av en plan har antagits på ett sätt som medför att det förfarandefel som utgörs av den uteblivna miljöbedömningen kan avhjälpas?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första och den andra frågan
40. Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 3.2 b i direktiv 2001/42, jämförd med artikel 6.3 i direktiv 92/43, ska tolkas så, att en rättsakt genom vilken den berörda medlemsstaten utser ett område till särskilt bevarandeområde i enlighet med direktiv 92/43 och där de mänskliga aktiviteter som är förbjudna på området räknas upp, med förbehåll för de undantag som även föreskrivs i denna rättsakt, omfattas av begreppet ”planer och program”, i den mening som avses i direktiv 2001/42, för vilka en miljöbedömning är obligatorisk.
41. Enligt artikel 3.2 b i direktiv 2001/42 ska en viss plan eller ett visst program bli föremål för en miljöbedömning enligt detta direktiv om det krävs en bedömning enligt artiklarna 6 och 7 i direktiv 92/43.
42. Enligt artikel 6.3 i direktiv 92/43 krävs en lämplig bedömning av alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt.
43. Domstolen har emellertid redan slagit fast att den rättsakt genom vilken en medlemsstat utser ett område till särskilt bevarandeområde enligt livsmiljödirektivet till sin natur är sådan att den direkt hänger samman med eller är nödvändig för skötseln och förvaltningen av området. Det är nämligen nödvändigt att utse områden på detta sätt för att genomföra artikel 4.4 i detta direktiv (dom av den 12 juni 2019, CFE, C‑43/18, EU:C:2019:483, punkt 49).
44. Denna bedömning kan visserligen inte automatiskt utsträckas till att omfatta samtliga bestämmelser i en sådan rättsakt, utan att innehållet i dessa bestämmelser granskas. I synnerhet kan det inte a priori uteslutas att denna rättsakt även innehåller bestämmelser som inte har något samband med den berörda medlemsstatens fullgörande av den skyldighet som föreskrivs i artikel 4.4 i direktiv 92/43 och som inte på något annat sätt direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av området i fråga.
45. Med förbehåll för den prövning som ankommer på den hänskjutande domstolen, förefaller den ifrågavarande rättsakten emellertid inte innehålla några sådana bestämmelser.
46. Enligt artikel 4.4 i direktiv 92/43 ska den berörda medlemsstaten så snart som möjligt och senast inom sex år utse ett område av gemenskapsintresse till särskilt bevarandeområde, varvid prioriteringar ska fastställas mot bakgrund av den betydelse området har för att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos en livsmiljötyp eller en art och för att Natura 2000 ska bli sammanhängande. Medlemsstaten ska även dels i enlighet med samma bestämmelse i direktiv 92/43, såsom denna har tolkats av domstolen, inom samma tidsfrister och innan dessa prioriteringar fastställs, fastställa bevarandemål som ska vara specifika och tydliga, dels fastställa bevarandeåtgärder i enlighet med artikel 6.1 i direktivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juni 2023, kommissionen/Irland (Skydd av särskilda bevarandeområden), C‑444/21, EU:C:2023:524, punkterna 45, 53, 65 och 66).
47. Enligt artikel 6.1 i direktiv 92/43 ska bevarandeåtgärderna i förekommande fall innefatta ”lämpliga lagar och andra författningar eller avtal”.
48. De bevarandeåtgärder som den berörda medlemsstaten ska vidta med stöd av nämnda artikel 6.1 kan således bland annat bestå i att inrätta ett regelverk som syftar till att, inom det berörda området och med beaktande av de fastställda bevarandemålen, begränsa mänsklig verksamhet i förhållande till vad som dittills hade godkänts på området.
49. Bestämmelser i en rättsakt varigenom ett område har utsetts till särskilt bevarandeområde, genom vilka den berörda medlemsstaten avser att inrätta ett sådant regelverk, ska således anses ”direkt hänga samman med eller vara nödvändiga för skötseln och förvaltningen av området” i fråga.
50. I avsaknad av precisering i detta avseende i direktiv 92/43 står det medlemsstaterna fritt att i sina rättsordningar fastställa vilken typ av bestämmelser som de anser vara mest lämpliga för att inrätta ett sådant regelverk.
51. I förevarande fall består det regelverk som införts genom den ifrågavarande rättsakten av en samling bestämmelser, däribland 4 § i rättsakten, i vilken förbuden föreskrivs, och 5 §, som innehåller en uppräkning av ”handlingar eller nyttjanden” som inte omfattas av dessa förbud.
52. Den hänskjutande domstolen har i detta avseende bland annat angett att den anser att de undantag som föreskrivs i 5 § i den ifrågavarande rättsakten har till syfte att, inom en viss ram, tillåta fortsatt verksamhet som redan bedrivits inom det berörda området och som fortfarande bedrivs för kommersiella ändamål, såsom fiske, jordbruk och skogsbruk, samt vissa åtgärder för vattenunderhåll, i syfte att undvika en oproportionerlig inskränkning av rättigheterna för de ägare och rättighetsinnehavare som berörs av att området i fråga skyddas.
53. Med förbehåll för den prövning som ankommer på den hänskjutande domstolen, ingår 5 § i den ifrågavarande rättsakten icke desto mindre bland de bestämmelser som i sin helhet syftar till att fastställa det regelverk som anses nödvändigt för att skydda bland annat det utsedda särskilda bevarandeområdet, det vill säga i förevarande fall det berörda området.
54. Detta tycks bekräftas av 9 § i den ifrågavarande rättsakten, i vilken det i punkt 1 föreskrivs att bestämmelserna i 4 och 5 §§ i rättsakten ”motsvarar i allmänhet åtgärder som syftar till att bibehålla en gynnsam bevarandestatus hos de livsmiljötyper som anges i bilaga I och de djurarter som avses i bilaga II till [direktiv 92/43], vilka förekommer inom [det berörda området]” samt av ordalydelsen i 7.1 och 10.1 §§ i denna rättsakt.
55. Av detta följer, med förbehåll för den prövning som ankommer på den hänskjutande domstolen, att den ifrågavarande rättsakten i sin helhet ska anses direkt hänga samman med eller vara nödvändig för skötseln och förvaltningen av det berörda området.
56. Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden ska den första och andra frågan besvaras enligt följande. Artikel 3.2 b i direktiv 2001/42, jämförd med artikel 6.3 i direktiv 92/43, ska tolkas så, att en rättsakt genom vilken den berörda medlemsstaten utser ett område till särskilt bevarandeområde i enlighet med direktiv 92/43 och där de mänskliga aktiviteter som är förbjudna på området räknas upp, med förbehåll för de undantag som även föreskrivs i denna rättsakt, inte omfattas av begreppet ”planer och program”, i den mening som avses i direktiv 2001/42, för vilka en miljöbedömning är obligatorisk.
Den tredje till den sjunde frågan
57. Med hänsyn till svaret på den första och den andra frågan saknas anledning att besvara den tredje till den sjunde frågan.
Rättegångskostnader
58. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjunde avdelningen) följande:
1 Rättegångsspråk: tyska.