Förslag till avgörande av generaladvokat Emiliou – Mål C‑48/24 Vilniaus tarptautinė mokykla
I. Inledning
1. Språket är inte bara ett kommunikationsmedel utan också ett medium för kultur och identitet. Språkets centrala roll erkänns i EU-fördragen. I både artikel 3.3 fjärde stycket FEU och artikel 22 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna föreskrivs att unionen ska respektera sin språkliga mångfald. Enligt artikel 4.2 FEU ska unionen dessutom respektera medlemsstaternas nationella identitet, vilket domstolen har slagit fast inbegriper skyddet av deras officiella språk.
2. I detta sammanhang har domstolen vid flera tillfällen haft anledning att undersöka samspelet mellan skyddet av medlemsstaternas officiella språk och iakttagandet av unionens grundläggande friheter. Förevarande begäran om förhandsavgörande från Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Litauens högsta förvaltningsdomstol) tar upp en liknande fråga och ger tillfälle att utveckla domstolens praxis beträffande detta.
3. Den hänskjutande domstolens frågor har uppkommit i ett mål mellan Valstybinė kalbos inspekcija (Nationella språkinspektionen, Litauen) (nedan kallad inspektionen) och Vilniaus tarptautinė mokykla (Vilnius internationella skola) (nedan kallad skolan), en privat läroanstalt som enbart erbjuder utbildningsprogram på engelska. Målet rör tillämpningen av ett nationellt krav på att lärare och administrativ personal vid skolan ska ha medelgoda kunskaper i litauiska språket. Detta krav gäller för anställda på vissa tjänster som kräver kommunikation med allmänheten (nedan kallat språkkravet). Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida detta språkkrav är förenligt med etableringsfriheten i artikel 49 FEUF och med artikel 53 i direktiv 2005/36/EG (nedan kallat erkännandedirektivet), vilken rör språkkrav för reglerade yrken.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
4. I artikel 53 i erkännandedirektivet, med rubriken ”Språkkunskaper”, föreskrivs följande:
”1. Yrkesutövare som får sina yrkeskvalifikationer erkända ska ha nödvändiga språkkunskaper för att utöva yrkesverksamheten i den mottagande medlemsstaten.
…
3. Kontroller [av om den skyldighet som avses i punkt 1 har uppfyllts] får införas om det yrke som ska utövas har konsekvenser för patientsäkerheten. Kontroller får införas för andra yrken om det finns allvarliga och konkreta tvivel om att yrkesutövaren har tillräckliga språkkunskaper avseende den yrkesverksamhet som yrkesutövaren tänker utöva.
…
4. Alla kontroller av språkkunskaper ska stå i proportion till den verksamhet som ska utövas. …”
B. Litauisk rätt
5. I artikel 14 i Lietuvos Respublikos Konstitucija (Republiken Litauens konstitution) föreskrivs att litauiska är landets officiella språk (nedan kallat det officiella språket).
6. I artikel 6 i Lietuvos Respublikos valstybinės kalbos įstatymas (Republiken Litauens lag om det officiella språket) (nedan kallad lagen om det officiella språket) föreskrivs att ”chefer, anställda och tjänstemän vid … inrättningar som tillhandahåller tjänster till befolkningen ska ha kunskaper i det officiella språket i enlighet med de språkkunskapskategorier som fastställts av Republiken Litauens regering”.
7. I enlighet med nämnda artikel 6 antog litauiska regeringen nutarimas Nr. 1688 (beslut nr 1688) av den 24 december 2003, genom vilket den godkände Valstybinės kalbos mokėjimo kategorijų nustatymo ir jų taikymo tvarkos aprašas (Beskrivning av förfarandet för fastställande och tillämpning av kategorier för kunskaper i det officiella språket) (nedan kallad beskrivningen), som bifogades beslutet.
8. I punkt 6 i beskrivningen anges tre kategorier av kunskaper i det officiella språket (varav den första kategorin är den lägsta och den tredje är den högsta). Enligt punkt 6.2 i beskrivningen motsvarar den andra kunskapskategorin en medelgod nivå B1 i kunskaper i litauiska språket. Enligt artikel 8 i beskrivningen gäller den andra kategorin av kunskaper i det officiella språket bland annat för anställda inom områdena utbildning, kultur, hälso- och sjukvård och social trygghet (med undantag för lärare som undervisar på det officiella språket), om de för att utföra sitt arbete regelbundet måste kommunicera med andra personer och/eller fylla i standardformulär.
III. Bakgrund, förfarandet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
9. Klaganden i det nationella målet, det vill säga skolan, är en privat läroanstalt som är registrerad och verksam i Litauen sedan år 2004. Skolan grundades av en litauisk medborgare och har för närvarande tre ägare: en finsk medborgare (som äger 49,96 procent), en dansk medborgare (som äger 25,02 procent) och en medborgare i Förenta staterna (som äger resterande 25,02 procent).
10. Skolan har av de nationella myndigheterna i Republiken Litauen erhållit de tillstånd som krävs för att tillhandahålla utbildningsprogram på ett annat språk än litauiska, vilket är en möjlighet som erbjuds i den nationella lagstiftningen. Skolan tillhandahåller närmare bestämt programmet Cambridge International AS/A och International Baccalaureate-programmen primary years och middle years. Undervisningen på alla dessa program sker på engelska språket (nedan kallade de engelskspråkiga programmen).
11. Den 19 och den 25 maj 2022 genomförde inspektionen en granskning av huruvida skolan följde lagen om det officiella språket och beslut nr 1688. Inspektionen fann att 18 anställda vid skolan, varav fem var unionsmedborgare och övriga var tredjelandsmedborgare, inte hade avlagt provet för den andra kategorin av kunskaper i det officiella språket (eller inte hade gett in intyg härom), vilket krävdes enligt beslut nr 1688 för anställda på utbildningsområdet som regelbundet måste kommunicera med andra personer eller fylla i standardformulär.
12. På grundval av denna granskning meddelade inspektionen ett beslut daterat den 26 maj 2022, som krävde att de 18 anställda personerna i fråga, däribland både lärare och administrativ personal (närmare bestämt rektorn och biträdande rektorn för skolan) skulle avlägga det aktuella provet avseende kunskaper i det officiella språket med godkänt resultat senast den 2 februari 2023 (nedan kallat det överklagade beslutet). Eftersom sådana enheter som skolan enligt nationell lagstiftning är skyldiga att följa relevant lagstiftning, däribland bestämmelserna om språkkrav, riktades det överklagade beslutet till skolan som ålades att följa beslutet vid äventyr av att sanktionsåtgärder annars skulle vidtas mot denna.
13. Skolan överklagade detta beslut till Vilniaus apygardos administracinis teismas (Regionala förvaltningsdomstolen i Vilnius, Litauen) och yrkade att det skulle upphävas. Överklagandet avslogs genom dom av den 17 november 2022, varefter skolan ingav ett överklagande till Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Litauens högsta förvaltningsdomstol), som är den hänskjutande domstolen.
14. Den hänskjutande domstolen, som ansåg att det var oklart huruvida språkkravet var förenligt med artikel 49 FEUF och artikel 53 i erkännandedirektivet, beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen för förhandsavgörande:
”1) Ska artikel 49 [FEUF] tolkas så, att dess tillämpningsområde omfattar det krav som har fastställts i nationell rätt på kunskaper i det officiella språket och som är tillämpligt på administrativ personal och lärare vid en läroanstalt som har grundats av en fysisk privatperson och som följer ett internationellt högstadie- och gymnasieprogram samt International Baccalaureate-programmen primary years och middle years?
2) För det fall den första frågan besvaras jakande, ska artikel 49 [FEUF] tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning, såsom den som är i fråga i det nationella målet, enligt vilken kravet på kunskaper i statens språk tillämpas utan undantag, för det första, på alla lärare vid en läroanstalt som har grundats av en fysisk privatperson och som tillhandahåller ett internationellt högstadie- och gymnasieprogram samt International Baccalaureate-programmen primary years och middle years och, för det andra, på administrativ personal vid en sådan läroanstalt, oberoende av eventuella omständigheter som är specifika för verksamheten vid läroanstalten i fråga[?]
3) Ska artikel 53 i [erkännandedirektivet] tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning, såsom den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken kravet på kunskaper i det officiella språket tillämpas utan undantag på alla lärare vid en läroanstalt som har grundats av en fysisk privatperson och som tillhandahåller ett internationellt högstadie- och gymnasieprogram samt International Baccalaureate-programmen primary years och middle years, oberoende av eventuella omständigheter som är specifika för verksamheten vid läroanstalten i fråga[?]”
15. Den litauiska, den lettiska och den nederländska regeringen samt Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Förhandling har inte hållits i målet.
IV. Bedömning
16. Den hänskjutande domstolen har ställt sina tre frågor för att få klarhet i huruvida språkkravet är förenligt med etableringsfriheten (frågorna 1 och 2) och med artikel 53 i erkännandedirektivet (fråga 3). I det följande kommer jag att behandla de två första frågorna tillsammans (B) för att därefter behandla den tredje frågan (C). Innan jag går in på tolkningsfrågorna i sak måste jag emellertid ta ställning till en invändning om rättegångshinder avseende förevarande begäran, vilken har framställts av den litauiska regeringen (A).
A. Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning
17. Den litauiska regeringen har gjort gällande att begäran om förhandsavgörande ska avvisas på grund av att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet.
18. Den litauiska regeringen har särskilt gjort gällande att språkkravet inte är tillämpligt på lärare som arbetar i sådana skolor som den nu aktuella, vilka tillhandahåller utbildningsprogram som upprättats av utländska stater eller internationella organisationer. Den litauiska regeringen anser följaktligen att det överklagade beslutet ska upphävas av den hänskjutande domstolen på grund av att det strider mot nationell rätt. De ställda frågorna behöver därmed inte besvaras för att målet vid den nationella domstolen ska kunna avgöras.
19. Det räcker i detta sammanhang att erinra om att det enligt fast rättspraxis uteslutande ankommer på den hänskjutande domstolen att tolka den nationella rätt som är tillämplig i det nationella målet. Det ankommer, i enlighet med fördelningen av behörighet mellan unionsdomstolarna och de nationella domstolarna, på EU-domstolen att beakta den faktiska och rättsliga bakgrunden till de frågor som ställts, såsom den angetts av den nationella domstolen i dess begäran om förhandsavgörande. Även om en regering gör en avvikande tolkning av nationell rätt ska begäran om förhandsavgörande följaktligen prövas mot bakgrund av den hänskjutande domstolens tolkning av nationell rätt.
20. I förevarande fall har den hänskjutande domstolen, efter en relevant begäran om förtydligande från EU-domstolen, preciserat att den inte delar den litauiska regeringens tolkning. Den har i stället hävdat att språkkravet, enligt de bestämmelser som är tillämpliga på omständigheterna i målet, ska anses vara tillämpligt på såväl skolans undervisande personal som på dess administrativa personal, och att svaret på de frågor som ställts således är av grundläggande betydelse för avgörandet i det nationella målet.
21. Jag anser därför att begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning.
B. Huruvida språkkravet är förenligt med etableringsfriheten (frågorna 1 och 2)
22. Den hänskjutande domstolen har ställt de två första frågorna för att få klarhet i huruvida den aktuella situationen omfattas av tillämpningsområdet för artikel 49 FEUF, i vilken etableringsfriheten stadfästs, och följaktligen huruvida denna bestämmelse utgör hinder för en nationell lagstiftning som utan undantag kräver att såväl lärare som administrativ personal vid en privat läroanstalt som tillhandahåller engelskspråkiga program ska uppfylla språkkravet.
23. Det är emellertid nödvändigt att göra vissa inledande anmärkningar beträffande relevansen av en bedömning utifrån etableringsfriheten i förevarande mål, med hänsyn till ett argument som den nederländska regeringen har framfört i detta avseende. Därefter kommer jag att i tur och ordning undersöka huruvida artikel 49 FEUF är tillämplig på de aktuella omständigheterna och hur den i så fall ska tillämpas på dessa.
1. Inledande anmärkningar
24. Enligt fast rättspraxis ska EU-domstolen, när en nationell bestämmelse kan knytas till flera olika grundläggande friheter samtidigt, i princip endast utgå från en av dessa friheter om det, med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, framgår att de övriga friheterna är helt underordnade denna frihet och kan knytas till denna. Vid bedömningen av vilken av de grundläggande friheterna som är den mest relevanta ska syftet med den berörda lagstiftningen beaktas.
25. Den nederländska regeringen har i detta sammanhang gjort gällande att språkkravet inte ska bedömas mot bakgrund av etableringsfriheten, utan mot bakgrund av den fria rörligheten för arbetstagare, eftersom kravet på kunskaper i det officiella språket gäller för skolans anställda.
26. Jag delar inte denna uppfattning. Det framgår av begäran om förhandsavgörande att den aktuella nationella lagstiftningen, åtminstone såsom den tillämpas i förevarande fall, huvudsakligen riktar sig till skolan i dess egenskap av läroanstalt. Det överklagade beslutet riktades till skolan på grund av att den inte hade lyckats säkerställa att språkkravet uppfylldes, och det var således skolan som var klagande i första och andra instans i de nationella målen. Det rör sig i själva verket om förevarande måls särdrag i förhållande till tidigare rättspraxis på området, där ett krav på kunskaper i ett språk direkt ålades arbetstagare eller egenföretagare. I förevarande mål är det däremot arbetsgivaren (läroanstalten) som åläggs detta krav, även om det avser språkkunskaperna hos dess anställda (arbetstagarna).
27. Det ska dessutom hållas i minnet att en bedömning av språkkravet mot bakgrund av den fria rörligheten för arbetstagare endast skulle vara helt relevant i förhållande till det fåtal anställda vid skolan som är unionsmedborgare. Etableringsfriheten kan däremot vara relevant oberoende av den berörda personalens nationalitet.
28. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att etableringsfriheten är den mest relevanta grundläggande friheten mot bakgrund av vilken språkkravet ska bedömas. Detta innebär inte att den fria rörligheten för arbetstagare saknar relevans i skolans fall. Tvärtom måste en arbetsgivare, såsom domstolen har slagit fast, kunna åberopa sin personals rätt till fri rörlighet för att dessa rättigheter faktiskt ska kunna utövas. I förevarande fall ska denna frihet emellertid anses vara av underordnad betydelse i förhållande till etableringsfriheten. Under alla omständigheter skulle en bedömning mot bakgrund av den fria rörligheten för arbetstagare enligt min mening väsentligen leda till samma slutsats, vilket kommer att prövas inom ramen för den tredje frågan, som rör skolans lärares rätt till fri rörlighet.
29. Efter att ha klargjort denna fråga kommer jag nu att övergå till att analysera tolkningsfrågorna i sak.
2. Huruvida artikel 49 FEUF är tillämplig
30. Enligt fast rättspraxis krävs, för att etableringsfriheten ska vara tillämplig, dels att den berörda (fysiska eller juridiska) personen faktiskt bedriver ekonomisk verksamhet, dels att det finns ett gränsöverskridande inslag i den meningen att situationen i fråga inte är begränsad till en enda medlemsstat. Jag kommer i tur och ordning att undersöka huruvida dessa krav är uppfyllda i förevarande mål.
a) Bedrivande av ekonomisk verksamhet
31. Vad gäller den första punkten ska det erinras om att domstolen redan har slagit fast att tillhandahållande av utbildning mot ersättning utgör en ekonomisk verksamhet som omfattas av kapitel 2 om etableringsrätt i avdelning IV i tredje delen FEUF, när denna verksamhet bedrivs i en medlemsstat av en medborgare i en annan medlemsstat på ett stadigvarande och kontinuerligt sätt, från ett primärt eller sekundärt etableringsställe i förstnämnda medlemsstat.
32. Den hänskjutande domstolen har emellertid uttryckt tvivel om huruvida skolans verksamhet kan anses utgöra ekonomisk verksamhet och har påpekat att domstolens ovannämnda rättspraxis rör tillhandahållande av högre utbildning, medan skolan erbjuder grundskole- och gymnasieutbildning.
33. Jag anser emellertid att utbildningsnivån inte är relevant för att fastställa den ekonomiska arten av den verksamhet som bedrivs. Avgörande är enligt domstolens praxis i stället huruvida utbildningen tillhandahålls mot ersättning av en läroanstalt som huvudsakligen finansieras med privata medel (till exempel genom skolavgifter som betalas av eleverna och deras föräldrar). Utbildning som erbjuds av en läroanstalt som ingår i ett offentligt utbildningssystem, och som helt eller huvudsakligen finansieras av staten för att fullgöra dennas förpliktelser gentemot befolkningen på det sociala, kulturella och utbildningsmässiga planet, utgör däremot inte en ekonomisk verksamhet.
34. Enligt uppgifterna i beslutet om hänskjutande, vilka det emellertid ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera, är skolan att anse som en privat läroanstalt, som inte är knuten till staten och som erbjuder kurser till enskilda mot ersättning. Den ska därför anses bedriva ekonomisk verksamhet.
b) Gränsöverskridande inslag
35. Enligt domstolens fasta praxis är artikel 49 FEUF inte tillämplig på verksamheter som är begränsade till en enda medlemsstat (rent interna situationer) och som saknar anknytning till någon av de situationer som regleras av unionsrätten.
36. Det ska först erinras om att artikel 49 FEUF är tillämplig på juridiska personer till följd av artikel 54 FEUF, under förutsättning att dessa i) har bildats i överensstämmelse med en medlemsstats lagstiftning, ii) bedriver verksamhet i vinstsyfte och iii) har sitt säte, sitt huvudkontor eller sitt huvudsakliga verksamhetsställe i Europeiska unionen. Enligt fast rättspraxis är platsen för den juridiska personens säte, huvudkontor eller huvudsakliga verksamhetsställe den omständighet som avgör den juridiska personens anknytning till en stats rättsordning, på samma sätt som medborgarskapet när det gäller en fysisk person.
37. Det framgår av de uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat att skolan, som är registrerad i Litauen enligt litauisk rätt, ska betraktas som en litauisk juridisk person vid tillämpningen av artikel 49 FEUF. Vid en första anblick förefaller detta således utgöra en rent intern situation (en litauisk juridisk person som är etablerad i Litauen) som i princip inte omfattas av tillämpningsområdet för den artikeln.
38. Jag anser emellertid att det inte går att bortse från vem som äger och kontrollerar skolan. Tvärtom anser jag att frågan huruvida etableringsfriheten aktualiseras i förevarande mål även ska prövas med beaktande av de unionsmedborgare som är delägare i skolan.
39. Det ska i detta sammanhang erinras om att EU-domstolen har slagit fast att en situation där en medborgare i en medlemsstat förvärvar en andel i kapitalet i ett bolag som är etablerat i en annan medlemsstat, som ger honom eller henne ett bestämmande inflytande över bolagets beslut och möjlighet att bestämma över bolagets verksamhet, omfattas av tillämpningsområdet för artikel 49 FEUF. Domstolen har i enlighet härmed medgett att även när parten i det nationella målet är ett inhemskt bolag, kan den omständigheten att dess största aktieägare är medborgare i en medlemsstat vara relevant för tillämpningen av etableringsfriheten.
40. Det förefaller utifrån de tillgängliga uppgifterna i förevarande mål som om de (finska och danska) unionsmedborgare som tillsammans äger en andel på 74,98 procent av skolan har ett sådant bestämmande inflytande över skolans beslut, ledning och verksamhet. Det ska således anses att de utövar sin rätt att ”bilda och driva [ett] företag” (det vill säga skolan), i den mening som avses i artikel 49 FEUF, i egenskap av primärt etableringsställe. Det står klart att utövandet av denna rätt kan påverkas av en nationell bestämmelse som rör skolans verksamhet, såsom språkkravet. Enligt min mening är denna inverkan på unionsmedborgare som äger andelar i skolan en relevant gränsöverskridande faktor, som innebär att den aktuella situationen inte kan anses vara rent intern.
3. Tillämpningen av artikel 49 FEUF
41. Mot bakgrund av det ovan anförda återstår det att avgöra huruvida språkkravet utgör en inskränkning av etableringsfriheten och, om så är fallet, huruvida en sådan inskränkning kan vara motiverad.
a) Huruvida det föreligger en inskränkning
42. Enligt fast rättspraxis utgör varje åtgärd som innebär att utövandet av etableringsfriheten förbjuds, hindras eller blir mindre attraktivt en inskränkning av etableringsfriheten, även om den tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt.
43. I förevarande fall begränsar språkkravet klart den krets av personer som skulle kunna komma i fråga för tjänsterna, eftersom det, såsom den hänskjutande domstolen har preciserat, innebär ett krav på att de berörda personerna besitter medelgoda kunskaper i litauiska språket redan vid rekryteringen och oberoende av för hur lång tid som anställningsavtalet ska ingås. Detta krav gör det enligt min mening svårare och mindre attraktivt att starta, bemanna och driva en läroanstalt i Litauen som tillhandahåller engelskspråkiga program. Språkkravet ska således anses utgöra en inskränkning av etableringsfriheten i den mening som avses i artikel 49 FEUF.
b) Huruvida inskränkningen är motiverad
44. Enligt fast rättspraxis är en inskränkning av etableringsfriheten emellertid tillåten om den är motiverad av tvingande skäl av allmänintresse och är förenlig med proportionalitetsprincipen.
1) Huruvida det föreligger något tvingande skäl av allmänintresse
45. Även om den hänskjutande domstolen inte uttryckligen har preciserat syftet med den nationella lagstiftning i vilken språkkravet uppställs, kan det av begäran om förhandsavgörande utläsas (med förbehåll för den hänskjutande domstolens kontroll) att det eftersträvade syftet är att främja och skydda Litauens officiella språk.
46. På denna punkt räcker det att erinra om att domstolen konsekvent har slagit fast (särskilt på utbildningsområdet) att främjande och skyddande av en medlemsstats officiella språk, som ett uttryck för dess nationella identitet, utgör ett legitimt syfte och ett tvingande skäl av allmänintresse som i princip kan motivera en inskränkning av de grundläggande friheter som stadfästs i EUF-fördraget, däribland etableringsfriheten.
47. Det bör härutöver framhållas att de relevanta nationella bestämmelserna föreskriver språkkrav specifikt för arbetstagare som är anställda vid inrättningar som tillhandahåller tjänster till allmänheten – på områden som utbildning och hälso- och sjukvård – om de regelbundet kommunicerar med allmänheten eller måste fylla i standardformulär. Detta tyder enligt min mening på att det som har betydelse enligt bestämmelserna inte i första hand är huruvida dessa arbetstagare själva använder det officiella språket, utan är att det säkerställs att den berörda allmänheten kan få tillgång till tjänster på detta språk och att de berörda inrättningarna kan utföra sina uppgifter på ett effektivt sätt. Detta specifika funktionella skäl, som framhäver den praktiska betydelsen av användningen av det officiella språket, stärker enligt min mening legitimiteten i det eftersträvade syftet och ger ytterligare stöd för att inskränkningen är motiverad.
2) Huruvida inskränkningen är proportionerlig
48. Oberoende av vad som anförts ovan måste varje inskränkning av etableringsfriheten även vara förenlig med proportionalitetsprincipen. Detta innebär att den nationella åtgärden på ett konsekvent och systematiskt sätt måste kunna säkerställa att det eftersträvade målet uppnås, utan att gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta. Åtgärden ska dessutom vara proportionerlig i strikt mening och innebära en skälig avvägning mellan de intressen som står på spel, det vill säga de intressen som staten eftersträvar med åtgärden i fråga och intressena hos de personer som påverkas negativt av åtgärden.
49. Det ankommer i sista hand på de nationella domstolarna att avgöra huruvida en nationell åtgärd uppfyller dessa proportionalitetskrav, eftersom det är dessa som är bäst lämpade att bedöma de faktiska och rättsliga omständigheterna i fråga, särskilt i fall som det förevarande, som rör användningen av en medlemsstats officiella språk som ett uttryck för den nationella identiteten. EU-domstolen, som ska lämna användbara svar till den hänskjutande domstolen, är emellertid behörig att ge den hänskjutande domstolen vägledning. I detta syfte kommer jag att göra några kommentarer beträffande var och en av de tre proportionalitetsaspekterna.
i) Lämplighet
50. Vad först gäller lämplighetsaspekten ska det bedömas huruvida språkkravet är ägnat att skydda eller främja användningen av det officiella språket i det specifika sammanhanget avseende interaktion med offentliga myndigheter eller den breda allmänheten.
51. Enligt min mening är detta kriterium klart uppfyllt när det gäller skolans administrativa personal (och i synnerhet skolans chef och biträdande skolchef, som berörs av det angripna beslutet), vars arbetsuppgifter med nödvändighet innebär kommunikation med såväl offentliga myndigheter som föräldrar till nuvarande eller potentiella elever samt säkerställande av att tillämpliga rättsliga skyldigheter iakttas.
52. Denna slutsats är inte lika uppenbar när det gäller skolans undervisande personal, vars roll är att ge undervisning på engelska. Såsom EU-domstolen tidigare har påpekat är lärares roll emellertid inte begränsad till den undervisning som de tillhandahåller. De kan nämligen under vissa omständigheter även ha att ge eleverna råd eller stöd (där en viss grad av kommunikation på deras modersmål kan vara en fördel) och att kontakta elevernas föräldrar (som, även om de har valt ett engelskspråkigt program för sina barn, själva kanske inte talar engelska). Inom ramen för säkerställandet av elevernas säkerhet kan lärare dessutom behöva reagera på nödsituationer som kräver kommunikation med litauiska räddningstjänster. Språkkravet framstår således som lämpligt för att uppnå det eftersträvade målet både vad gäller skolans undervisande personal och dess administrativa personal.
53. Det ska emellertid påpekas att en nationell åtgärd kan anses vara ägnad att uppnå ett mål endast om den svarar mot en verklig önskan att uppnå detta mål och om den genomförs på ett konsekvent och systematiskt sätt. Utifrån de tillgängliga uppgifterna finns det inget som tyder på att det inte skulle finnas en sådan genuin önskan eller att genomförandet av språkkravet skulle vara inkonsekvent. Tvärtom förefaller det framgå av handlingarna i målet att kravet är brett och konsekvent tillämpligt, inte bara på alla skolor i Litauen, utan generellt på alla roller som inbegriper kommunikation med allmänheten (och ifyllande av standardformulär) i inrättningar som tillhandahåller tjänster till allmänheten.
ii) Nödvändighet
54. Jag övergår nu till nödvändighetskriteriet, som innebär att det ska fastställas huruvida det eftersträvade målet skulle kunna uppnås lika effektivt genom mindre restriktiva åtgärder. Även om mindre ingripande alternativ till det breda språkkravet förvisso är tänkbara – vilket jag kommer att förklara nedan – skulle dessa alternativ huvudsakligen bestå i att införa undantag från den allmänna användning av det officiella språket som föreskrivs i den nationella lagstiftningen. Alternativen säkerställer följaktligen inte, i egentlig mening, en helt likvärdig effektivitetsnivå med avseende på uppnåendet av det eftersträvade målet. Jag anser därför att språkkravet uppfyller ”nödvändighetstestet”.
55. En aspekt som emellertid inte uppfyller detta kriterium är enligt min mening det sätt på vilket det ska visas att språkkravet är uppfyllt. Såsom den hänskjutande domstolen har klargjort är det enda godtagbara beviset på kunskaper i litauiska på B1-nivå ett intyg om godkänt resultat på ett specifikt statligt prov. Enligt min mening skulle det eftersträvade målet kunna uppnås även om kunskaper i det officiella språket fick styrkas på annat sätt. Som domstolen tidigare har slagit fast ska det anses oproportionerligt att det är omöjligt att bevisa de språkkunskaper som krävs på annat sätt – till exempel genom likvärdiga kvalifikationer som erhållits i andra medlemsstater.
iii) Proportionalitet i egentlig mening
56. När det gäller proportionaliteten i egentlig mening ska det bedömas huruvida den nationella lagstiftning som föreskriver språkkravet innebär en skälig avvägning mellan, å ena sidan, målet att främja och skydda det officiella språket och, å andra sidan, iakttagandet av de rättigheter som skyddas av unionsrätten och som påverkas av detta krav.
57. Domstolen har i detta avseende tidigare slagit fast att även om medlemsstaterna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid valet av åtgärder för att förverkliga målen för politik som syftar till att skydda det officiella språket (eftersom en sådan politik utgör ett uttryck för deras nationella identitet i den mening som avses i artikel 4.2 FEU), kan detta utrymme för skönsmässig bedömning inte motivera att enskildas rättigheter enligt fördragsbestämmelserna om deras grundläggande friheter allvarligt åsidosätts.
58. Som en ram för bedömningen på denna punkt kan påpekas att språkkravet avser kunskaper i det officiella språket på medelgod nivå (B1), vilket är en högre nivå än grundläggande kunskaper men inte når upp till en nivå där en person kan uttrycka sig flytande för yrkesmässiga ändamål. Som redan nämnts ovan gäller dessutom kravet endast arbetstagare som har regelbunden kontakt med allmänheten eller som har till uppgift att fylla i standardformulär. Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat är detta krav emellertid tillämpligt på dessa arbetstagare utan undantag.
59. När det gäller den undervisande personalen vid skolan anser jag att ett sådant generellt krav, som innebär att alla lärare som undervisar på engelska språket ska ha kunskaper i det officiella språket på B1-nivå, inte innebär en rimlig avvägning mellan det eftersträvade målet och den börda som åläggs. Bidraget till det legitima målet av allmänintresse förefaller enligt min mening vara begränsat när det gäller en privat läroanstalt som har till syfte att tillhandahålla kurser på engelska språket, vilket är ett alternativ som uttryckligen är tillåtet enligt nationell rätt och som eleverna (eller snarare deras föräldrar) medvetet har valt. Även i ett sådant sammanhang kan det förvisso vara rimligt att kräva att lärare ska ha vissa kunskaper i det officiella språket, mot bakgrund av övervägandena i punkt 52 ovan. Enligt min mening behöver dessa kunskaper emellertid inte nödvändigtvis vara på B1-nivå eller krävas utan undantag.
60. I avsaknad av undantag förefaller språkkravet gå klart för långt, eftersom det kräver medelgoda kunskaper i det officiella språket redan vid tiden för rekryteringen, oberoende av vilket undervisningsspråket är och av för vilken tid som lärarens anställningsavtal har ingåtts. Jag anser att det rör sig om ett betydande hinder för rekrytering av personal med lämpliga kvalifikationer, vilket allvarligt inskränker etableringsfriheten. Enligt min mening skulle undantag från det generella kravet kunna övervägas utan att det eftersträvade målet äventyras, samtidigt som inverkan på skolan och dess lärare (och i förlängningen även på dess elever) mildras. Det kan till exempel handla om att kräva en lägre kunskapsnivå, tillåta en gradvis anpassning eller en övergångsperiod efter rekryteringen för att uppnå den nivå som krävs, koppla kravet till lärarens förväntade anställningstid i Litauen, tillåta ad hoc-undantag när det inte finns någon annan kvalificerad sökande, eller låta språkkravet gälla endast en viss andel av personalen, under förutsättning att läroanstalten som helhet fortsatt kan uppfylla sina rättsliga och administrativa skyldigheter.
61. När det gäller administrativ personal anser jag, med hänsyn till att denna personals arbetsuppgifter skiljer sig väsentligt från lärarnas, att en annan avvägning kan göras. Såsom angetts i punkt 51 ovan kan den administrativa personalens roll (särskilt skolans rektor och biträdande rektor, vilka berörs av det överklagade beslutet) nämligen förstås så, att denna personal i högre grad måste kommunicera med föräldrar och andra externa intressenter samt föra en dialog med de nationella myndigheterna för att de rättsliga och administrativa skyldigheterna ska fullgöras. Dessa två specifika tjänster kan nämligen betraktas som skolans ”offentliga ansikte”. Kravet på medelgoda kunskaper i det officiella språket framstår därför som rimligt och väsentligt i förhållande till det eftersträvade målet.
62. Dessutom blir kravets inverkan på etableringsfriheten, enligt min mening, inte så omfattande i det fallet som när det tillämpas på lärare. Åtminstone från ett rekryteringsperspektiv är det, enligt min uppfattning, svårare att hitta undervisningspersonal som är kvalificerad att undervisa enligt vissa särskilda internationella program på engelska språket och som även har B1-kunskaper i litauiska språket än det är att identifiera lämplig administrativ personal, med medelgoda kunskaper i litauiska språket, vars arbetsuppgifter inte kräver särskilda undervisningskvalifikationer eller utmärkta kunskaper i engelska. Det kan dessutom rimligen antas att de särskilda tjänsterna som rektor och biträdande rektor sannolikt innebär ett långsiktigt åtagande, varför förvärvande av medelgoda kunskaper i det officiella språket framstår som både görligt och inte orimligt betungande.
63. Mot bakgrund av vad som anförts föreslår jag, med förbehåll för att det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma huruvida åtgärden är proportionerlig med beaktande av de särskilda omständigheterna i förevarande fall, att domstolen ska besvara de två första frågorna enligt följande. Artikel 49 FEUF utgör inte hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken lärare och administrativ personal vid en privat läroanstalt som tillhandahåller engelskspråkiga utbildningsprogram måste ha medelgoda kunskaper i landets officiella språk, under förutsättning att denna lagstiftning är motiverad av målet att främja och skydda detta språk och är lämplig och nödvändig för att uppnå detta mål, samtidigt som det görs en skälig avvägning mellan de föreliggande intressena.
C. Huruvida språkkravet är förenligt med artikel 53 i erkännandedirektivet (fråga 3)
64. Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 53 i erkännandedirektivet utgör hinder för ett sådant språkkrav som det nu aktuella, som utan undantag är tillämpligt på samtliga lärare vid en privat läroanstalt som endast tillhandahåller engelskspråkiga program.
65. I erkännandedirektivet fastställs regler för ömsesidigt erkännande av yrkeskvalifikationer mellan medlemsstaterna för att underlätta den fria rörligheten för både egenföretagare och (vilket är mest relevant när det gäller skolans lärare) anställda arbetstagare i Europeiska unionen. I artikel 2.1 i erkännandedirektivet föreskrivs att direktivets bestämmelser ska gälla för alla medborgare i en medlemsstat som vill utöva ett reglerat yrke i en annan medlemsstat än den där de har förvärvat sina yrkeskvalifikationer.
66. Som den hänskjutande domstolen har framhållit är läraryrket ett reglerat yrke i Litauen. Erkännandedirektivet kan därför vara relevant i förevarande mål, om än endast i fråga om det fåtal individer, av de 18 anställda vid skolan som omfattas av det överklagade beslutet, som både är lärare och är medborgare i en annan medlemsstat i Europeiska unionen. Det framgår emellertid inte av begäran om förhandsavgörande huruvida dessa personer har förvärvat sina yrkeskvalifikationer i en annan medlemsstat (än Litauen) och således omfattas av direktivets tillämpningsområde enligt artikel 2.1. Jag kommer emellertid att göra min bedömning nedan utifrån antagandet, med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, att förevarande mål delvis omfattas av direktivets tillämpningsområde.
67. Det ska för det första påpekas att artikel 53 i erkännandedirektivet i huvudsak tillåter att kvalificerade yrkesutövare åläggs ett krav på ”nödvändiga språkkunskaper för att utöva [det reglerade yrket] i den mottagande medlemsstaten”. Domstolen har tidigare uttryckligen slagit fast att kravet på tillräckliga kunskaper i landets officiella språk måste anses vara nödvändigt på grund av läraryrkets art, även när läraren undervisar på ett annat språk. Som jag har förklarat i punkt 52 ovan är en lärares roll nämligen inte strikt begränsad till de kurser som han eller hon tillhandahåller, vilket innebär att de språk som läraren behöver kunna inte nödvändigtvis är begränsade till undervisningsspråket. Språkkrav ska därför i princip anses vara tillåtna enligt artikel 53 i erkännandedirektivet.
68. Tolkningen av nämnda artikel 53 måste emellertid vara förenlig med de grundläggande friheter som stadfästs i EUF-fördraget. Följaktligen får, såsom kommissionen och den nederländska regeringen med rätta har påpekat, språkkrav som är tillåtna enligt nämnda artikel 53 inte påverka den fria rörligheten för arbetstagare enligt artikel 45 FEUF.
69. Enligt min mening skulle en prövning av språkkravet utifrån artikel 45 FEUF i tillämpliga delar väsentligen spegla den prövning som gjorts utifrån artikel 49 FEUF ovan.
70. Av processekonomiska skäl vill jag mycket kortfattat nämna att språkkravet enligt min mening ska betraktas som en begränsning av den fria rörligheten för arbetstagare, och att det kan hävdas att detta krav utgör en form av indirekt diskriminering. Även om kravet förefaller vara tillämpligt på både litauiska medborgare och migrerande arbetstagare, är det nämligen i sig ägnat att påverka de sistnämnda i större utsträckning än de förstnämnda, eftersom det lättare kan uppfyllas av landets egna medborgare och således ger migrerande arbetstagare en klar nackdel. En sådan begränsning skulle emellertid eventuellt kunna vara motiverad på grund av tvingande skäl av allmänintresse, såsom behovet av att skydda och främja det officiella språket, under förutsättning att proportionalitetsprincipen iakttas. Det ankommer i slutändan på den hänskjutande domstolen att göra en konkret proportionalitetsbedömning, för vilken övervägandena i punkt 48 och följande punkter ovan avseende etableringsfriheten enligt min mening är relevanta i tillämpliga delar.
71. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara den tredje frågan enligt följande. Artikel 53 i erkännandedirektivet tillåter ett sådant krav som det som är aktuellt i förevarande mål, enligt vilket lärare vid en privat läroanstalt som tillhandahåller engelskspråkiga utbildningsprogram ska ha medelgoda kunskaper i landets officiella språk, under förutsättning att denna lagstiftning är motiverad av målet att främja och skydda detta språk och är lämplig och nödvändig för att uppnå detta mål, samtidigt som det görs en skälig avvägning mellan de föreliggande intressena.
72. Trots det ovan anförda vill jag, för fullständighetens skull, erinra om att artikel 53.3 och 53.4 i erkännandedirektivet (jämförd med skäl 26 i direktiv 2013/55/EU, genom vilket dessa bestämmelser infördes i erkännandedirektivet), utgör hinder för att det görs systematiska kontroller av yrkesutövares språkkunskaper. Sådana kontroller får endast införas om det finns ”allvarliga och konkreta tvivel” om huruvida en yrkesutövare har adekvata språkkunskaper och ska stå i proportion till den verksamhet som bedrivs.
V. Förslag till avgörande
73. Mot bakgrund av allt vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen besvarar de frågor som ställts av Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Litauens högsta förvaltningsdomstol) på följande sätt: 1) Artikel 49 FEUF utgör inte hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken lärare och administrativ personal vid en privat läroanstalt som tillhandahåller engelskspråkiga utbildningsprogram måste ha medelgoda kunskaper i landets officiella språk, under förutsättning att denna lagstiftning är motiverad av målet att främja och skydda detta språk och är lämplig och nödvändig för att uppnå detta mål, samtidigt som det görs en skälig avvägning mellan de föreliggande intressena. 2) Artikel 53 i erkännandedirektivet tillåter ett sådant krav som det som är aktuellt i förevarande mål, enligt vilket lärare vid en privat läroanstalt som tillhandahåller engelskspråkiga utbildningsprogram ska ha medelgoda kunskaper i landets officiella språk, under förutsättning att denna lagstiftning är motiverad av målet att främja och skydda detta språk och är lämplig och nödvändig för att uppnå detta mål, samtidigt som det görs en skälig avvägning mellan de föreliggande intressena.
1 Originalspråk: engelska.
2 Se, bland annat, Friend, J.W., ’Carriers of identity’, i Stateless Nations, Palgrave Macmillan, London, 2012, s. 155–161.
3 Se dom av den 7 september 2022, Cilevičs m.fl. ( C‑391/20, EU:C:2022:638, punkt 68) (nedan kallad domen Cilevičs).
4 Se, bland annat, domen Cilevičs, dom av den 28 november 1989, Groener ( C‑379/87, EU:C:1989:599) (nedan kallad domen Groener), dom av den 4 juli 2000, Haim ( C‑424/97, EU:C:2000:357), och dom av den 16 april 2013, Las ( C‑202/11, EU:C:2013:239).
5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer (EUT L 255, 2005, s. 22).
6 Den gemensamma europeiska referensramen för språk innehåller i punkt 5.3 följande definition av nivå B1: Threshold (Självständig språkanvändare). En person kan … tala om en rad olika vardagliga och arbetsrelaterade frågor, fylla i standardformulär, skriva korta texter om vardagliga och arbetsrelaterade frågor … Personen kan dessutom förstå talat och skrivet språk samt kommunicera.”
7 Artikel 72 i Lietuvos Respublikos švietimo įstatymas (Republiken Litauens skollag).
8 Det ska påpekas att vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet var språkkravet specifikt tillämpligt på lärare, även enligt andra nationella bestämmelser som reglerar läraryrket i Litauen (vilka sedan dess har ändrats för att från språkkravet undanta lärare vid sådana institutioner, däribland skolan, som undervisar enligt program som upprättats av utländska stater eller internationella organisationer). Det överklagade beslutet grundade sig emellertid inte på dessa bestämmelser, utan direkt på beslut nr 1688.
9 Punkt 26 i nutarimas Nr. 649 (beslut nr 649) av den 6 juni 2012 om godkännande av förfarandet för att utfärda, tillfälligt dra in och återkalla ett tillstånd att genomföra utbildningsprogram som upprättats av utländska länder och internationella organisationer.
10 Den litauiska regeringens invändning om rättegångshinder förefaller endast avse frågornas relevans i den mån de avser skolans lärare, eftersom inget nämns om skolans administrativa personal. Invändningen kan följaktligen endast förstås som ett yrkande om att begäran ska avvisas i vissa delar.
11 Se, bland annat, dom av den 20 oktober 2022, Centre public d’action sociale de Liège ( C‑825/21, EU:C:2022:810, punkterna 37 och 38).
12 Se domen Cilevičs, punkterna 50 och 51 och där angiven rättspraxis.
13 Se, särskilt, de domar som anges ovan i fotnot 4.
14 Dom av den 7 maj 1998, Clean Car Autoservice ( C‑350/96, EU:C:1998:205, punkterna 19–21).
15 Det ska påpekas att den nationella lagstiftningen i fråga eventuellt även skulle kunna prövas mot bakgrund av den fria rörligheten för kapital, vilken emellertid även den förefaller vara av underordnad betydelse i förhållande till etableringsfriheten.
16 Se, bland annat, dom av den 4 oktober 2024, Litauen m.fl./parlamentet och rådet (mobilitetspaket) ( C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punkterna 363 och 364) och domen Cilevičs (punkt 31 och där angiven rättspraxis).
17 Det förefaller vara ostridigt att skolan har en fast och varaktig närvaro i Litauen, och stadigvarande och kontinuerligt har bedrivit sin verksamhet där sedan år 2004. Denna omständighet är relevant för bedömningen att denna situation omfattas av etableringsfriheten snarare än friheten att tillhandahålla tjänster.
18 Se domen Cilevičs, punkt 52 och där angiven rättspraxis.
19 Se dom av den 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania ( C‑74/16, EU:C:2017:496, punkterna 48–50), och dom av den 2 februari 2023, Freikirche der Siebenten-Tags-Adventisten in Deutschland ( C‑372/21, EU:C:2023:59, punkt 21 och där angiven rättspraxis).
20 Dom av den 13 februari 2014, Crono Service m.fl. ( C‑419/12 och C‑420/12, EU:C:2014:81, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
21 Dom av den 25 oktober 2017, Polbud – Wykonawstwo ( C‑106/16, EU:C:2017:804, punkt 32). Det ska påpekas att den faktiska och rättsliga bakgrund som anges i begäran om förhandsavgörande, vilken domstolen ska utgå ifrån, tyder på att skolan uppfyller dessa kriterier, med förbehåll, naturligtvis, för den hänskjutande domstolens kontroll härav.
22 Dom av den 13 juli 2023, Xella Magyarország ( C‑106/22, EU:C:2023:568, punkt 45 och där angiven rättspraxis).
23 Det är således själva skolans ”nationalitet” som gör den aktuella situationen ”inhemsk” snarare än, såsom den hänskjutande domstolen tycks ha tagit fasta på, dess grundares litauiska medborgarskap.
24 Se dom av den 21 december 2016, AGET Iraklis ( C‑201/15, EU:C:2016:972, punkterna 46 och 47).
25 Se domen Cilevičs, punkt 61 och där angiven rättspraxis.
26 Ovannämnd dom, punkt 65 och där angiven rättspraxis.
27 Ovannämnd dom, punkterna 67–70 och där angiven rättspraxis.
28 Se ovannämnd dom, punkt 65. Se även dom av den 5 december 2023, Nordic Info ( C‑128/22, EU:C:2023:951, punkt 77) och mitt förslag till avgörande i samma mål (C‑128/22, EU:C:2023:645, punkt 91 och följande punkter).
29 Se domen Cilevičs, punkterna 72 och 73, samt mitt förslag till avgörande i samma mål (C‑391/20, EU:C:2022:166, punkterna 91–93).
30 Av begäran om förhandsavgörande framgår att de enda personer bland den administrativa personalen som berörs av det överklagade beslutet är de som innehar dessa två specifika tjänster. Även om annan administrativ personal skulle kunna vara berörd är min bedömning i detta förslag relevant även beträffande dessa personer, eftersom språkkravet skulle vara tillämpligt på dem endast om deras arbetsuppgifter innefattar regelbunden kommunikation med allmänheten och ifyllande av standardformulär.
31 Se domen Groener, punkt 20.
32 Se domen Cilevičs, punkt 75 och där angiven rättspraxis.
33 Se dom av den 6 juni 2000, Angonese ( C‑281/98, EU:C:2000:296, punkt 44), och dom av den 5 februari 2015, kommissionen/Belgien ( C‑317/14, EU:C:2015:63, punkt 28).
34 Se domen Cilevičs, punkt 83 och där angiven rättspraxis.
35 Detta skiljer sig väsentligt från situationen i målet Groener, där det var fråga om en offentlig läroanstalt som erbjöd undervisning på det eller de officiella språken i landet.
36 Ett enda undantag föreskrivs i detta avseende, för personer som beviljats internationellt skydd vilka är undantagna från språkkravet i två år efter att deras status har erkänts. Det ska emellertid även understrykas att inspektionen i praktiken beviljade en uppskovstid på cirka åtta månader för att visa att språkkravet var uppfyllt.
37 Se punkt 43 ovan.
38 I domen Goener föreskrevs i nationell lagstiftning en möjlighet att göra just ett sådant undantag, vilket beaktades vid bedömningen att kravet var proportionerligt.
39 Det framgår inte heller huruvida de, i enlighet med artikel 3.3 i erkännandedirektivet, har arbetat i tre år i en medlemsstat som har erkänt yrkeskvalifikationer som de förvärvat i ett tredjeland.
40 Se domen Groener, punkt 21, även om det ska erinras om att det målet rörde en fast tjänst som lärare vid en offentlig läroanstalt.
41 Se dom av den 22 juni 2017, Bechtel ( C‑20/16, EU:C:2017:488, punkt 39).
42 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 20 november 2013 om ändring av direktiv 2005/36/EG och förordning (EU) nr 1024/2012 om administrativt samarbete genom informationssystemet för den inre marknaden (EUT L 354, 2013, s. 132). Skäl 26 i detta direktiv har bland annat följande lydelse: ”Språktest bör dock vara rimliga och nödvändiga för de berörda yrkena, och bör inte syfta till att utesluta yrkesutövare från andra medlemsstater från arbetsmarknaden i den mottagande medlemsstaten.”