Förslag till avgörande av generaladvokat Ćapeta – Mål C‑84/24 EM SYSTEM

I. Inledning

1. Beslagtagande av yachter, snabba bilar och lyxiga hem för att genomföra unionens restriktiva åtgärder har fått mycket uppmärksamhet i media under senare år. Medan sådana åtgärder kanske tillfredsställer allmänhetens känslor är den riktiga utmaningen för att göra dessa åtgärder effektiva att nå de finansiella intressena hos de personer som förtecknats av Europeiska unionens råd.

2. Det är precis denna aspekt som är föremål för förevarande mål. Frågan avser huruvida även tillgångar i ett bolag där en person innehar 50 procent av aktiekapitalet ingår i denna persons ”tillgångar och resurser” som ska frysas på grund av att denna person förtecknas i en förordning om införande av restriktiva åtgärder?

3. Denna fråga uppkommer vid tillämpningen av förordning (EG) nr 765/2006 (nedan kallad förordning nr 765/2006). Efter det att A.V.S., som är belarusisk medborgare, förtecknats i bilagan till denna förordning spärrade SEB bankas AB och ”Citadele banka” AS Lietuvos filialas (nedan kallade svarandebankerna) kontona tillhörande EM System UAB, som är ett litauiskt bolag, i vilket A.V.S. innehar exakt 50 procent av aktiekapitalet.

4. EM System överklagade detta beslut till de behöriga litauiska domstolarna. Bolaget har i huvudsak gjort gällande att det utgör en självständig juridisk person och att det således inte kan antas att frysningen av en av dess aktieägares tillgångar ska utsträckas till att omfatta bolagets tillgångar och ekonomiska resurser.

II. Bakgrunden till målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

5. Den 24 mars 2006 fördömde Europeiska rådet ”de vitryska myndigheternas agerande den …, dvs. att arrestera fredliga demonstranter som utövade sin lagliga rätt till mötesfrihet för att protestera mot hur presidentvalet genomfördes” i Belarus och ”besluta[de] att vidta restriktiva åtgärder mot dem som bär ansvaret för åsidosättandet av internationella normer för genomförande av val, inklusive president Lukasjenko”.

6. Den 10 april 2006 antog rådet gemensam ståndpunkt 2006/276/Gusp.

7. Denna gemensamma ståndpunkt ändrades genom gemensam ståndpunkt 2006/362/Gusp för att frysa tillgångar för vissa personer som deltog i repressalierna mot det civila samhället och den demokratiska oppositionen i Belarus.

8. Båda dessa gemensamma ståndpunkter genomfördes genom förordning nr 765/2006 med stöd av (nuvarande) artikel 215 FEUF.

9. Den 15 oktober 2012 antog rådet beslut 2012/642/Gusp. I beslutet förklarades att mot bakgrund av det ”systematisk[a] och samordna[de] åsidosättande[t] av internationella människorättsstandarder och Republiken Vitrysslands lagar” bör dessutom de befintliga ”åtgärder[na] riktas mot personer i ledande ställning i Vitryssland och mot personer och enheter som drar nytta av eller stöder Lukasjenkoregimen, särskilt personer och enheter som tillhandahåller finansiellt eller materiellt stöd till regimen”.

10. I artikel 4 i beslut 2012/642 föreskrevs således följande:

”1. Alla tillgångar och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av

a) personer, enheter eller organ som är ansvariga för allvarliga brott mot mänskliga rättigheter eller repressalier mot det civila samhället och den demokratiska oppositionen, eller vars verksamhet i övrigt allvarligt undergräver demokratin eller rättsstatsprincipen i Vitryssland, eller fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är associerade med dem, samt juridiska personer, enheter eller organ som ägs eller kontrolleras av dem,

b) fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som drar nytta av eller stöder Lukasjenkoregimen samt juridiska personer, enheter eller organ som ägs eller kontrolleras av dem, enligt förteckningen i bilagan ska frysas.

2. Inga penningmedel eller ekonomiska resurser får direkt eller indirekt göras tillgängliga för eller utnyttjas till gagn för de fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som förtecknas i bilagan.”

11. Ovanstående beslut genomfördes genom förordning (EU) nr 1014/2012, enligt vilken förordning nr 765/2006 ändrades bland annat på grund av att rådet genom beslut 2012/642 ”beslutade … att förtydliga kriterierna för vilka fysiska eller juridiska personer, enheter och organ som ska förtecknas”.

12. I artikel 2 i den ändrade lydelsen av förordning nr 765/2006 anges följande:

”1. Alla tillgångar och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av fysiska eller juridiska personer, enheter och organ och förtecknas i bilaga I ska frysas.

2. Inga tillgångar eller ekonomiska resurser får direkt eller indirekt ställas till förfogande för, eller göras tillgängliga till förmån för, de fysiska eller juridiska personer, enheter och organ som förtecknas i bilaga I.

3. Det ska vara förbjudet att medvetet och avsiktligt delta i verksamhet vars syfte eller verkan är att direkt eller indirekt kringgå de åtgärder som avses i punkterna 1 och 2.

4. Bilaga I ska bestå av en förteckning över de fysiska eller juridiska personer, enheter och organ som, i enlighet med artikel 4.1 a i rådets beslut [2012/642] … av rådet har fastställts som ansvariga för allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna eller förtryck av det civila samhället och den demokratiska oppositionen, eller vars verksamhet på annat sätt allvarligt undergräver demokratin och rättsstatsprincipen i Vitryssland, eller alla fysiska eller juridiska personer, enheter och organ som är associerade med dessa, liksom även juridiska personer, enheter eller organ som ägs eller kontrolleras av dessa.

5. Bilaga I ska även bestå av en förteckning över fysiska eller juridiska personer, enheter och organ som, i enlighet med artikel 4.1 b i beslut [2012/642], av rådet har fastställts dra nytta av eller stödja Lukasjenkoregimen, liksom även juridiska personer, enheter och organ som ägs eller kontrolleras av dessa.”

13. Den 17 december 2020 antog rådet, mot bakgrund av det pågående förtrycket av det civila samhället i Belarus, genomförandeförordning (EU) 2020/2129 för att lägga till ett antal fysiska och juridiska personer i bilaga I till förordning nr 765/2006.

14. En av de personer som rådet lade till var A.V.S. I motiveringen för att förteckna A.V.S. förklarade rådet att han drog nytta av och stödde Lukasjenkoregimen och att han gjorde offentliga uttalanden där han fördömde oppositionens protester i Belarus och därigenom bidrog till förtrycket av det civila samhället och den demokratiska oppositionen i detta land.

15. Den 18 december 2020, det vill säga dagen efter det att rådet hade förtecknat A.V.S., fryste svarandebankerna ensidigt, och således på eget initiativ, EM Systems tillgångar med anledning av att A.V.S. innehade 50 procent av aktiekapitalet i bolaget.

16. Det framgår av handlingarna i det nationella målet att svarandebanken SEB bancas AB den dagen också kontaktade Republiken Litauens utrikesministerium för att få klarhet i huruvida det, mot bakgrund av att A.V.S. hade förtecknats som en person vars tillgångar hade frysts och han hade andelar i EM System, var korrekt att frysa tillgångarna och huruvida banken skulle fortsätta frysa EM Systems konton.

17. Vid förhandlingen bekräftades att de behöriga litauiska myndigheterna inte utfärdade någon slags förklaring enligt vilken EM System omfattades av tillämpningsområdet för den frysning av tillgångar som föreskrivs i artikel 2.1 i förordning nr 765/2006. Inte förrän den 14 oktober 2022, efter det att den nya lagstiftningen hade trätt i kraft, utfärdade chefen för Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija (Utredningsavdelningen för ekonomisk brottslighet vid Republiken Litauens inrikesministerium) ett beslut i vilket klargjordes att EM System hade kopplingar till en person som var föremål för restriktiva åtgärder. Enligt begäran om förhandsavgörande har en talan om ogiltigförklaring av detta beslut väckts separat vid Vilniaus apygardos administracinis teismas (Regionala förvaltningsdomstolen i Vilnius, Litauen).

18. Den 30 november 2021 väckte EM System talan vid Vilniaus miesto apylinkės teismas (Distriktsdomstolen i staden Vilnius, Litauen) mot svarandebankernas beslut att frysa dess tillgångar.

19. Genom dom av den 25 januari 2023 ogillade Vilniaus miesto apylinkės teismas (Distriktsdomstolen i staden Vilnius) talan. Av begäran om förhandsavgörande framgår att domen från denna domstol i princip är baserad på uppfattningen att A.V.S. andel på 50 procent av aktiekapitalet i EM System innebär att han ”kontrollerar” bolagets tillgångar och ekonomiska resurser i den mening som avses i artikel 2.1 i förordning nr 765/2006. Den frysning av tillgångar som föreskrivs i denna bestämmelse avser även de tillgångar i EM System som kontrolleras av A.V.S.

20. EM System överklagade domen till Vilniaus apygardos teismas (Regionala domstolen i Vilnius, Litauen), som den 23 maj 2023 fastställde nämnda dom och dess motivering.

21. Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Högsta domstolen, Litauen), som är hänskjutande domstol i förevarande mål, har efter överklagande konstaterat att det kriterium som ska beaktas vid bedömningen av om en juridisk person eller enhet ”ägs, innehas eller kontrolleras” av en annan person eller enhet inte definieras i artikel 2.1 i förordning nr 765/2006. Nämnda domstol har emellertid konstaterat att det i den litauiska språkversionen av 2018 års riktlinjer och 2022 års bästa praxis i punkt 55a respektive 62 anges ett kriterium om ”mer än 50 procent” av äganderätten i en enhet för begreppet ägande. I senare ändringar av förordning nr 765/2006, vilka avspeglas i artiklarna 1j och 1k c, anges dessutom sanktioner som ska genomföras mot juridiska personer, enheter eller organ ”vars äganderättigheter till mer än 50 procent direkt eller indirekt ägs” av en förtecknad person. Den hänskjutande domstolen har under alla omständigheter konstaterat att punkterna 55b och 63 i 2018 års riktlinjer för sanktioner från rådets generalsekretariat respektive 2022 års bästa praxis visar att begreppet ”kontroll” ska förstås på så sätt att det bland annat ska avspegla befogenheten att utse en företagsledare.

22. Den hänskjutande domstolen har i enlighet därmed påtalat att det råder osäkerhet om hur ”ägande” eller ”kontroll” ska definieras enligt artikel 2.1 i förordning nr 765/2006 i en situation som den som är i fråga i förevarande mål där en förtecknad person äger exakt 50 procent av en icke förtecknad enhet.

23. Slutligen har den hänskjutande domstolen konstaterat att om det antas att villkoret för att tillämpa artikel 2.1 är uppfyllt uppkommer frågan huruvida detta antagande kan vederläggas och, om så är fallet, huruvida den enhet som omfattas av tillämpningsområdet för denna bestämmelse kan göra gällande att villkoret i artikel 2.2 i förordning nr 765/2006, det vill säga att förbudet mot åtkomst av tillgångarna gäller om bolagets tillgångar används av eller till förmån för en person som förtecknas i bilaga I till denna förordning, är uppfyllt.

24. Mot denna faktiska och rättsliga bakgrund har Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Högsta domstolen, Litauen) beslutat att vilandeförklara målet och hänskjuta följande frågor till domstolen med begäran om förhandsavgörande:

”1) Ska artikel 2.1 och 2.2 i förordning nr 765/2006 tolkas så, att ett bolags tillgångar ska antas ägas, innehas eller kontrolleras av den enhet som förtecknas i bilaga I till förordningen när det har fastställts att en person som förtecknas i denna bilaga äger exakt 50 procent av aktierna i bolaget?

2) Kan bankens beslut att frysa bolagets tillgångar bestridas på grundval av argumentet att bolagets tillgångar inte används av eller till förmån för en person som förtecknas i bilaga I till förordning nr 765/2006, i ett förfarande vid en nationell domstol, såsom det i det nationella målet, där ett bolag vars tillgångar har blivit frysta eftersom exakt 50 procent av dess aktier innehas av en person som förtecknas i bilaga I till den förordningen yrkar att rätten ska förplikta bankerna i egenskap av motparter att fullfölja kontoavtalen genom att låta det bolaget få tillgång till tillgångarna på dess bankkonto utan restriktioner?

3) Om den andra frågan besvaras jakande: Vilka kriterier ska tillämpas i sådana förfaranden vid en nationell domstol för att bedöma huruvida tillgångarna inte används av eller till förmån för en person som förtecknas i bilaga I till förordning nr 765/2006? Kan sådana omständigheter som 1) den att bolagets tillgångar är separata från aktieägarnas, 2) den att bolagets chef (som är en annan person än en sådan som förtecknas i bilaga I till förordningen) agerar för bolagets räkning och 3) den att endast bolagets chef ges tillgång till bolagets bankkonton anses utgöra hinder för att bolagets tillgångar används till förmån för en person som förtecknas i bilaga I till förordningen och som innehar exakt 50 procent av aktiekapitalet i bolaget?”

25. Svarandena i första instans, Finlands, Estlands, Lettlands, Litauens och Tysklands regeringar samt Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. EM System, SEB bancas AB och Citadele banka AS Lietuvos filialas, Spaniens, Tysklands, Litauens och Lettlands regeringar samt Europeiska unionens råd och kommissionen yttrade sig även muntligen vid förhandlingen som ägde rum den 27 mars 2025.

III. Bedömning

26. De restriktiva åtgärder som Europeiska unionen har infört mot Belarus omfattar riktade åtgärder mot personer som stöder eller drar nytta av Lukasjenkoregimen. Dessa åtgärder innebär att tillgångar och ekonomiska resurser som ”tillhör, ägs, förvaras eller kontrolleras” av förtecknade personer ska frysas.

27. Om en förtecknad person innehar 50 procent av aktiekapitalet i ett bolag med hemvist i en medlemsstat, ska då artikel 2.1 i förordning nr 765/2006 tolkas så, att banker är skyldiga att även frysa detta bolags tillgångar och ekonomiska resurser? Detta är kärnan i den första frågan som har ställts i förevarande mål.

28. Jag föreslår att denna fråga ska besvaras i två steg. Först kommer jag att förklara att den frysning av tillgångar som föreskrivs i förordning nr 765/2006 inte automatiskt utsträcks till att omfatta varje bolag som den förtecknade personen innehar andelar i. Förteckningen av en aktieägare, även om det är en majoritetsägare, medför inte i sig att ett bolag i vilket denna person innehar andelar ska förtecknas (avsnitt III.A). Därefter kommer jag att förklara att även om bolaget i sig kanske inte förtecknas kan det ändå antas att dess tillgångar ”kontrolleras” av den förtecknade personen. Innehav av 50 procent av aktiekapitalet ska förstås som att det skapar en presumtion för ”kontroll” inte endast av bolaget utan även av dess tillgångar och ekonomiska resurser (avsnitt III.B). I det aktuella fallet innebär detta att svarandebankerna inte gjorde fel när de fryste EM Systems tillgångar på grund av A.V.S. innehav av 50 procent av aktiekapitalet i bolaget. Denna presumtion måste emellertid kunna vederläggas, vilket jag också kommer att förklara. Det måste vara för bolaget att bevisa att den förtecknade personen inte kan kontrollera dess tillgångar trots aktieinnehavet (avsnitt III.C).

29. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att i huvudsak få klarhet i huruvida ett bolag som antas kontrolleras genom ett aktieinnehav kan vederlägga detta antagande genom att visa att bolagets tillgångar inte används till förmån för den förtecknade personen. Jag kommer emellertid att förklara att den frysning av tillgångar och ekonomiska resurser som föreskrivs i artikel 2.1 i förordning nr 765/2006 och förbudet mot att göra tillgångar och ekonomiska resurser tillgängliga för en förtecknad person, vilket föreskrivs i artikel 2.2 i samma förordning, är två oberoende åtgärder som inte har något samband med varandra. Jag kommer således att föreslå att domstolen besvarar den hänskjutande domstolens andra fråga nekande – det vill säga så, att effekterna av en frysning av tillgångar inte kan ifrågasättas på grundval av argumentet att tillgångarna i fråga inte används av – eller till förmån för – en förtecknad person. Mot denna bakgrund saknas det anledning att besvara den tredje frågan som har ställts till domstolen (avsnitt III.D).

A. Ingen automatisk frysning av tillgångar utan förteckning

30. Den tyska regeringen har i sitt yttrande påtalat att den hänskjutande domstolens bedömning tycks antyda att EM Systems tillgångar och ekonomiska resurser är frysta enbart på grund av att 50 procent av bolagets andelar innehas av A.V.S.

31. Den hänskjutande domstolen tycks med andra ord tolka artikel 2.1 i förordning nr 765/2006 så, att tillgångar och ekonomiska resurser som innehas av oberoende och rättsligt fristående personer automatiskt ska frysas även när den juridiska personen själv inte förtecknas i bilagan.

32. Denna tolkning kan inte godtas.

33. I beslut 2012/642 anges att rådet får frysa de tillgångar och ekonomiska resurser som innehas av personer eller enheter över vilka en förtecknad person utövar ”kontroll”.

34. Detta beslut antogs på grundval av artikel 29 FEU, i vilken föreskrivs att utrikespolitiska åtgärder ska antas i ett sammanhang av ”geografisk eller tematisk karaktär” för vilket rådet ska definiera ”unionens inställning”.

35. Åtgärder inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) som antas i enlighet med artikel 29 FEU genomförs genom rådets förordningar som antas i enlighet med artikel 215 FEUF. Den senare typen av förordning kan vara av två slag: i) förordningar i vilka föreskrivs att ekonomiska och finansiella relationer med ett eller flera tredjeländer helt eller delvis ska avbrytas eller begränsas, vilka antas med stöd av artikel 215.1 FEUF; och ii) sådana som ”riktar sig mot” fysiska eller juridiska personer och grupper eller icke-statliga enheter, vilka omfattas av tillämpningsområdet för artikel 215 FEUF.

36. I båda fallen ska rådet på gemensamt förslag av unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik och kommissionen med kvalificerad majoritet besluta om de åtgärder som krävs samt underrätta Europaparlamentet om de åtgärder som ska vidtas.

37. Även om artikel 215.2 FEUF gör det möjligt för rådet att vidta sanktioner mot enskilda personer eller enheter ger de befogenheter som rådet således tilldelats inte detta ”carte blanche” att vidta restriktiva åtgärder mot vilka fysiska eller juridiska personer som helst.

38. På grund av den inneboende kopplingen till artikel 29 FEU får restriktiva åtgärder som vidtas i enlighet med artikel 215.2 FEUF endast avse sådana fysiska och juridiska personer som har en tillräckligt nära anknytning till den tematiska eller geografiska karaktären hos åtgärderna i fråga.

39. Det är genom att anföra skäl som motiverar att fysiska eller juridiska personer förtecknas på grund av sin anknytning till denna fråga av geografisk eller tematisk karaktär som unionsdomstolarna utövar sin behörighet för fullständig kontroll av rådets utrymme för skönsmässig bedömning.

40. I förevarande mål avser förordning nr 765/2006 antagande av restriktiva åtgärder mot Belarus. I dessa åtgärder ingår den frysning av tillgångar som föreskrivs i artikel 2.1 i förordningen mot fysiska och juridiska personer som förtecknas i bilaga I. Rådet anser att de personer som förtecknas i denna bilaga har en tematisk anknytning till kränkning av de mänskliga rättigheterna och förtryck av det civila samhället och demokratin i det landet.

41. Genom 2020 års förordning om upptagande i förteckningen lade rådet till A.V.S. i denna förteckning över fysiska eller juridiska personer.

42. I 2020 års förordning om upptagande i förteckningen anges emellertid inte EM System som en del av posten avseende A.V.S.

43. Detta bolag läggs inte heller till som en separat post i bilaga I till förordning nr 765/2006.

44. När svarandebankerna den 18 december 2020 fryste EM Systems konton på grund av bolagets koppling till A.V.S. var detta bolag med andra ord inte förtecknat i bilaga I till förordning nr 765/2006.

45. Även om det är uppenbart att rådet ansåg att det för A.V.S. fanns en tillräcklig anknytning till den ”geografiska och tematiska karaktären” hos de åtgärder som föreskrevs i förordning nr 765/2006 finns det följaktligen inget som tyder på att rådet ansåg att det fanns en sådan anknytning även för EM System – oberoende av skälen för att förteckna A.V.S.

46. Bolagets tillgångar och ekonomiska resurser frystes följaktligen inte automatiskt genom förordning nr 765/2006.

47. Om det antogs att en sådan förteckning när det gäller EM Systems hade skett även utan en åtgärd i detta avseende från rådets sida skulle detta strida mot kravet på skydd av de grundläggande rättigheter som garanteras i unionsrätten.

48. EU-domstolen har nämligen slagit fast att fysiska eller juridiska personer ska underrättas om restriktiva åtgärder och om skälen till att de förtecknas, och de ska ges möjlighet att höras.

49. Såsom den tyska regeringen har konstaterat följer det tydligt av artikel 4.1 i beslut 2012/642, genom vilket förordning nr 765/2006 införlivas, att endast tillgångar tillhörande de personer, enheter eller organ som förtecknas i bilagan ska frysas automatiskt. Detta gäller även bolag som är associerade med, ägs av eller kontrolleras av personer som förtecknas på grund av att de är ansvariga för kränkningar av de mänskliga rättigheterna eller på grund av att de allvarligt undergräver demokratin i Belarus.

50. Även om bolag som är associerade, ägs av eller kontrolleras kan förtecknas på grund av sin koppling till en förtecknad person, tillåter beslut 2012/642 följaktligen inte att de tillgångar och ekonomiska resurser som innehas av dessa bolag fryses automatiskt utan att bolagen har förtecknats.

51. Eftersom de åtgärder som rådet antog på grundval av artikel 215 FEUF var avsedda att införliva unionsrätt och verkställa beslut 2012/642 ska förordning nr 765/2006 tolkas mot bakgrund av detta beslut i den mån det är möjligt.

52. Om förordningen tolkas på så sätt är det enligt min uppfattning tydligt att frysningen av tillgångar genom förordning nr 765/2023 ska förstås så, att den omfattar enbart de fysiska och juridiska personer som förtecknas i bilaga I.

53. Frysningen av tillgångar är således inte tillämplig på EM Systems tillgångar och ekonomiska resurser.

54. Dessa tillgångar och ekonomiska resurser kan emellertid bli föremål för åtgärden ändå, när tillgångarna i fråga i praktiken inte kontrolleras av detta bolag, utan av en förtecknad person.

55. Detta för mig till den första frågan från den hänskjutande domstolen: Kan en sådan kontroll antas föreligga om en förtecknad person äger 50 procent av aktierna i ett icke förtecknat bolag?

B. När ett icke förtecknat bolags tillgångar kontrolleras av en förtecknad person

56. I förevarande fall framgår det av handlingarna i det nationella målet att svarandebankerna fryste EM Systems konton på grund av att tillgångarna på kontona ”kontrollerades” av en förtecknad person. Nämnda ”kontroll” föranleddes av A.V.S. andel om 50 procent av aktiekapitalet i bolaget.

57. Eftersom artikel 2.1 i förordning nr 765/2006 är tillämplig på tillgångar och ekonomiska resurser som ”tillhör, ägs, förvaras eller kontrolleras” av A.V.S. står det klart att andelar som innehas av denna person ska frysas.

58. Denna åtgärd är utformad för att hindra honom från att sälja dessa andelar för att förvärva tillgångar och ekonomiska resurser och därigenom kringgå frysningen av tillgångarna.

59. Eftersom förordningar som har antagits på grundval av artikel 215 FEUF medför direkta skyldigheter för alla som omfattas av unionsrätten, utan att genomförandeåtgärder är nödvändiga för detta, var svarandebankerna skyldiga att säkerställa verkan av frysningen av A.V.S. tillgångar.

60. Med förbehåll för bekräftelse förefaller det emellertid som om A.V.S. inte ”äger” eller ”innehar” de tillgångar som tvisten avser, och de ”tillhör” inte heller honom. De tillgångar som svarandebankerna fryste ägs tydligen av EM System.

61. Därför är tolkningen av begreppet ”kontroll” av särskilt intresse i målet vid den hänskjutande domstolen.

62. Anledningen är att endast om A.V.S. visar sig kunna utöva kontroll över EM Systems konton skulle tillgångarna på dessa också omfattas av den frysning som föreskrivs i artikel 2.1 i förordning nr 765/2006.

63. I förordning 765/2006 definieras emellertid inte begreppet ”kontroll”.

64. Det är därför inte förvånande att de parter som har deltagit i detta förfarande har olika uppfattning om tolkningen av begreppet i den mån det förekommer i artikel 2.1 i förordning nr 765/2006.

65. Spaniens, Estlands, Lettlands, Litauens och Finlands regering samt rådet och kommissionen anser i huvudsak att den ”kontroll” som A.V.S. kan utöva över bolaget EM System genom sin andel av kapitalet i bolaget också omfattar hans kontroll av bolagets tillgångar och ekonomiska resurser. Kontroll genom aktieinnehav skapar därför en presumtion om kontroll över bolagets tillgångar och ekonomiska resurser.

66. Den tyska regeringen är av motsatt uppfattning. Den anser att kontroll över ett bolag genom aktieinnehav inte är tillräckligt för att kontroll över bolagets tillgångar och ekonomiska resurser även ska anses föreligga. Kontroll genom aktieinnehav kan således inte leda till en presumtion om kontroll över ett bolags tillgångar och ekonomiska resurser. Aktieinnehavet kan endast förstås som ett tecken på att det kan förekomma kontroll. Ytterligare uppgifter krävs således för att konstatera att kontrollen av ett bolag också omfattar ett bolags tillgångar och ekonomiska resurser. Den tyska regeringen har dessutom anfört att en presumtion om kontroll över detta bolags tillgångar och ekonomiska resurser skulle detta leda till en övergång av bevisbördan, vilket inte föreskrivs i förordning nr 765/2006.

67. Om endast den gängse betydelsen av begreppet ”kontroll” inom området bolagsrätt beaktas har den tyska regeringen naturligtvis rätt. Enbart ett aktieinnehav i ett bolag, och inte ens ett majoritetsinnehav, ger inte direkt rätt att kontrollera ett bolags tillgångar och ekonomiska resurser. Ett aktieinnehav ger ägaren vissa rättigheter, såsom rösträtt när ledningen utses och i fråga om aktieutdelning. Ett aktieinnehav påverkar emellertid inte kontrollen av ett bolags tillgångar och ekonomiska resurser i normala fall. Bolaget behåller sin egen handlingsfrihet när det gäller användningen av dessa, och den utövas av bolagsledningen. Denna har i sin tur vissa deontologiska och rättsliga skyldigheter att se till att de agerar i bolagets bästa intresse, och inte i aktieägarnas intresse, när den hanterar bolagets tillgångar.

68. Om den tyska regeringens tolkning av begreppet ”kontroll” godtogs skulle jag inte tveka att hålla med om att ett aktieinnehav i ett bolag inte kan medföra en presumtion om kontroll över bolagets tillgångar och ekonomiska resurser.

69. Begreppet ”kontroll” på området för restriktiva åtgärder har emellertid inte samma innebörd som vanligtvis avses i bolagsrätten.

70. När det gäller restriktiva åtgärder ska detta begrepp tolkas på ett sätt som avspeglar målet med de åtgärder där det ingår.

71. Dessa åtgärder är avsedda att rikta sig mot fysiska och juridiska personer som rådet anser bidra till förtrycket av det civila samhället och den demokratiska oppositionen i Belarus och mot dem som det anser dra nytta av eller stöder Lukasjenkoregimen.

72. Mot denna bakgrund skulle den restriktiva tolkning av begreppet ”kontroll” som den tyska regeringen har förespråkat inte ta hänsyn till den oräkneliga mängd av sätt på vilka A.V.S. skulle kunna påverka användningen av dessa tillgångar på indirekta sätt och därigenom göra det möjligt att kringgå åtgärderna i fråga.

73. Risken för kringgående är särskilt viktig när det är fråga om förekomsten av ett nätverk av beskyddare och lojala personer som drar nytta av och stöder en regim som omfattas av restriktiva åtgärder.

74. I en sådan situation avspeglar det exakta innehållet i bolagsrätten (däribland oberoende chefers skyldigheter) inte hur tillgångar i praktiken kan flyttas på kort tid.

75. För att säkerställa verkan av den ifrågavarande frysningen av tillgångar ska begreppet ”kontroll” som anges i artikel 2.1 i förordning nr 765/2006 ges en tolkning som är öppen för både direkta och indirekta sätt att påverka användningen av tillgångarna och de ekonomiska resurserna i en enhet som har kopplingar till en förtecknad person.

76. I förevarande mål är frågan således inte huruvida A.V.S. genom sitt aktieinnehav i EM System är kapabel att fritt disponera tillgångarna och de ekonomiska resurserna i detta bolag, utan i stället huruvida denna koppling till EM System gör det möjligt för honom att påverka bolagets beslut beträffande dessa tillgångar och ekonomiska resurser.

77. När det är fråga om frysning av tillgångar har tiden betydelse. Av den anledningen har EU-domstolen tidigare erkänt att det, om genomförandeåtgärder fördröjs, finns risk för att kapital styrs bort från den fysiska eller juridiska person som ska bli föremål för den restriktiva åtgärden. En överraskningseffekt måste därför alltid säkerställas.

78. Detta innebär att alla personer som omfattas av unionsrätten ska kunna tillämpa en frysning av tillgångar på kortast möjliga tid.

79. För att uppnå detta är det nödvändigt att utgå från vissa antaganden om potentiellt berörda juridiska personers interna beslutsstruktur.

80. Detta framgår även av rådets 2018 års riktlinjer i dokumentet 2022 års bästa praxis, där det anges att ett tecken på ”kontroll” kan vara befogenheten att utöva ett bestämmande inflytande över en juridisk person.

81. Även om en sådan befogenhet också kan föreligga vid mindre aktieinnehav där en person innehar 50 procent av aktiekapitalet i ett bolag är denna person vanligen kapabel att diktera eller förhindra vissa beslut i bolaget eller åtminstone säkerställa att enhetens verksamhet bedrivs i enlighet med dennes önskemål.

82. Det finns således anledning att anta att ett aktieinnehav på 50 procent i ett bolag gör det möjligt inte bara att kontrollera bolaget, utan även att kontrollera dess tillgångar och ekonomiska resurser.

83. I förevarande mål framgår det att svarandebankerna följaktligen inte begick något fel när de fryste EM Systems konton på grund av A.V.S. innehav av 50 procent av aktiekapitalet i bolaget – de var faktiskt tvungna att frysa dessa konton enligt artikel 2.1 i förordning nr 765/2006.

84. Även om den hänskjutande domstolen också har förklarat att den ”kontroll” som A.V.S. utövade lika väl hade kunnat härledas från EM Systems bolagsordning anser jag inte att något slag av ytterligare bedömning är nödvändig eller användbar. Det kan ändå inte rimligen förväntas att alla personer som omfattas av unionsrätten har bolagsordningarna för alla bolag som är registrerade i Europeiska unionen till hands.

85. Likaså kan det mycket väl vara riktigt att rätten att utöva viss rösträtt på grund av ett aktieinnehav inte nödvändigtvis innebär ”kontroll” över ett bolags tillgångar och ekonomiska resurser. Även om dessa personer hade de berörda bolagens ledningsstruktur till hands (och den sakkunskap som krävs) skulle de vara tvungna att undersöka om rösträtt på grund av aktieinnehav kunde medföra en möjlighet till kontroll i ett visst fall.

86. Sådana ytterligare åtgärder tar tid, och tiden är knapp när en frysning av tillgångar ska genomföras omgående.

87. Samtidigt får användning av presumtioner inte betraktas med likgiltighet, och den måste underkastas vissa begränsningar. Det är denna fråga som jag nu kommer att behandla.

C. Motbevisning av presumtionen om ”kontroll”

88. En frysning av ett bolags tillgångar och ekonomiska resurser får betydande negativa effekter för ett bolags anseende och dess förmåga att bedriva sin verksamhet.

89. Om artikel 2.1 i förordning nr 7652006 tolkas som innehållande en presumtion om att ett aktieinnehav på 50 procent ger kontroll över bolagets tillgångar och ekonomiska resurser kan denna presumtion endast vara berättigad om det berörda bolaget har möjlighet att inge bevisning till stöd för motsatsen, så att dess rätt till försvar skyddas.

90. När denna presumtion väl har fastställts (av svarandebankerna i det aktuella fallet) har det berörda bolaget bevisbördan för att ingen kontroll kan utövas över dess tillgångar och ekonomiska resurser, trots att en förtecknad person innehar 50 procent av aktiekapitalet.

91. Till skillnad från den tyska regeringens antagande behöver en sådan ”övergång” av bevisbördan inte uttryckligen föreskrivas i lag. Detta resultat kan vara underförstått när artikel 2.1 i förordning nr 765/2006 tolkas som innehållande en presumtion om kontroll vid innehav av 50 procent av ett bolags aktiekapital.

92. Men till vem ska denna bevisning om avsaknad av kontroll inges?

93. Ett alternativ är den person som genomförde den restriktiva åtgärden i fråga. I det aktuella fallet skulle det vara svarandebankerna. Det skulle emellertid vara för mycket begärt att dessa enheter skulle bestämma om en sådan fråga. Dessutom kanske det saknas incitament för dem att ändra sin ståndpunkt. Det finns nämligen en uttrycklig bestämmelse i förordning nr 765/2006 som skyddar dessa enheter och deras chefer och anställda mot ansvar när åtgärderna i fråga har genomförts i god tro.

94. Ett annat alternativ är att lägga fram sådan bevisning för ett organ i medlemsstaten i fråga. I det aktuella fallet förefaller emellertid, vilket jag har förklarat ovan, den litauiska lagstiftningen ha ändrats. Inget sådant organ var involverat när omständigheterna i målet inträffade.

95. I ett sådant fall kan en presumtion om ”kontroll” endast vederläggas vid de behöriga domstolarna i en medlemsstat.

96. Vid dessa domstolar måste det berörda bolaget ha möjlighet att bevisa att den förtecknade personen inte kan utöva kontroll över dess tillgångar och ekonomiska resurser. Såsom den spanska regeringen har gjort gällande måste dessa domstolar ha full behörighet att pröva den bevisning som har framlagts för den.

97. Det framgår av det aktuella förfarandet att denna möjlighet till oberoende prövning är tillgänglig i Litauen, i enlighet med de krav som följer av artikel 19.1 andra stycket FEU, med beaktande av att EM System har väckt talan vid de behöriga tvistemålsdomstolarna mot svarandebankernas beslut att frysa dess konton.

98. Den hänskjutande domstolen förefaller emellertid vara osäker på hur frånvaron av kontroll ska bevisas.

99. Den har i detta avseende ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida den omständigheten att ett bolag omfattas av förbud mot att göra tillgångar eller ekonomiska resurser tillgängliga för en förtecknad person enligt artikel 2.2 i förordning nr 765/2006 kan användas som argument för att bevisa frånvaron av kontroll.

100. Det är svårt att göra en hypotetisk uppräkning av de argument som kan användas av ett sådant bolag som presumeras utöva ”kontroll”. De kan vara baserade på ett antal omständigheter, såsom bolagets ledningsstruktur, dess bolagsordning och bolagets funktion i praktiken.

101. De omständigheter som den hänskjutande domstolen tog upp i den tredje frågan, nämligen i) att bolagets tillgångar är separata från aktieägarnas, ii) att bolagets direktör (som är en annan person än en sådan som förtecknas i bilaga I till förordningen) agerar för bolagets räkning, och iii) att endast bolagets direktör har tillgång till bolagets bankkonton, kan alla tyda på att den kontrollerande aktieägaren inte utövar någon kontroll.

102. Ingen av dessa omständigheter räcker emellertid i sig för att bevisa frånvaron av kontroll när 50 procent av aktiekapitalet innehas, och dessa omständigheter kan inte heller i sig garantera att nämnda aktieägare inte kan påverka och inte påverkar hur bolagets tillgångar och ekonomiska resurser används.

103. Den första frågan ska såldes besvaras enligt följande. Frysning av tillgångar som enligt artikel 2.1 i förordning nr 765/2006 genomförs mot personer som förtecknas i bilaga I till den förordningen omfattar inte automatiskt ett bolag som inte finns förtecknat i den bilagan. När en person som förtecknas I den bilagan äger mer än 50 procent av aktiekapitalet i bolaget kan det emellertid presumeras att detta bolags tillgångar och ekonomiska resurser kontrolleras av den personen som förtecknas i bilagan, och dessa tillgångar och resurser ska därför frysas. Denna presumtion kan motbevisas och ska kunna bli föremål för prövning vid en nationell domstol.

D. Sambandet mellan förbudet mot att göra tillgångar och ekonomiska resurser tillgängliga och kravet på ”kontroll”

104. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att i huvudsak få klarhet i huruvida EM System kunde fastställa att A.V.S. inte har kontroll över dess tillgångar och ekonomiska resurser genom att dessa tillgångar inte görs tillgängliga för denne direkt eller indirekt.

105. Jag ska fatta mig kort i denna del.

106. Förbudet mot att ställa tillgångar eller ekonomiska resurser direkt eller indirekt till förfogande för eller till förmån för de förtecknade fysiska eller juridiska personer enligt artikel 2.2 i förordning nr 765/2006 är enligt min uppfattning självständigt och skiljer sig från skyldigheten att frysa tillgångar enligt artikel 2.1 i samma förordning.

107. Kommissionen och den tyska regeringen delar denna uppfattning.

108. För det första kopplas inte dessa två åtgärder samman i förordning 765/2006, och något sådant samband framgår inte heller av deras syfte.

109. För det andra utesluter inte enbart förekomsten av ett förbud mot att göra tillgångar tillgängliga för en förtecknad person som A.V.S. att denna person utövar kontroll över tillgångarna och de ekonomiska resurserna i ett icke förtecknat bolag, som EM System.

110. För det tredje fortsätter förbudet mot att göra tillgångar tillgängliga för en förtecknad person som A.V.S. att gälla oberoende av om ett icke förtecknat bolag som EM System lyckas bevisa att personen inte utövar kontroll över dess tillgångar och ekonomiska resurser.

111. Den andra frågan ska således besvaras enligt följande. Ett beslut att frysa tillgångar och ekonomiska resurser som innehas av en icke förtecknad person som kontrolleras av person som förtecknas i bilaga I till förordning nr 765/2006 antas oberoende av förbudet mot att göra tillgångar och ekonomiska resurser tillgängliga för den personen. Ett beslut att frysa tillgångar och ekonomiska resurser kan inte bestridas på grundval av argumentet att tillgångar i ett bolag vars medel har frysts inte används av eller till förmån för en förtecknad person.

112. Eftersom den tredje frågan ställdes under förutsättning att den andra frågan besvarades jakande behöver den inte besvaras.

IV. Förslag till avgörande

113. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar tolkningsfrågorna från Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Högsta domstolen, Litauen) på följande sätt: 1) Artikel 2.1 i rådets förordning (EG) nr 765/2006 av den 18 maj 2006 om restriktiva åtgärder mot president Lukasjenko och vissa tjänstemän i Vitryssland ska tolkas på följande sätt: Frysning av tillgångar som enligt artikel 2.1 i förordning nr 765/2006 genomförs mot personer som förtecknas i bilaga I till den förordningen omfattar inte automatiskt ett bolag som inte finns förtecknat i den bilagan. När en person som förtecknas I den bilagan äger mer än 50 procent av aktiekapitalet i bolaget kan det emellertid presumeras att detta bolags tillgångar och ekonomiska resurser kontrolleras av den personen som förtecknas i bilagan, och dessa tillgångar och resurser ska därför frysas. Denna presumtion kan motbevisas och ska kunna bli föremål för prövning vid en nationell domstol. 2) Artiklarna 2.1 och 2.2 i förordning nr 765/2006 ska tolkas på följande sätt: Ett beslut att frysa tillgångar och ekonomiska resurser som innehas av en icke-förtecknad person som kontrolleras av person som förtecknas i bilaga I till förordning nr 765/2006 antas oberoende av förbudet mot att göra tillgångar och ekonomiska resurser tillgängliga för den personen. Ett beslut att frysa tillgångar och ekonomiska resurser kan inte bestridas på grundval av argumentet att tillgångar i ett bolag vars medel har frysts inte används av eller till förmån för en förtecknad person.

1 Originalspråk: engelska.

2 Rådets förordning (EG) av den 18 maj 2006 om restriktiva åtgärder mot president Lukasjenko och vissa tjänstemän i Vitryssland (EUT L 134, 2006, s. 1) i dess lydelse enligt Rådets förordning (EU) nr 1014/2012 av den 6 november 2012 om ändring av förordning (EG) nr 765/2006 om restriktiva åtgärder mot Vitryssland (EUT L 307, 2012, s. 1).

3 Ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådet i Bryssel den 23 och 24 mars 2006, CONCL 1, dok. 7775/06, den 24 mars 2006, s. 35.

4 Rådets gemensamma ståndpunkt 2006/276/Gusp av den 10 april 2006 om restriktiva åtgärder mot vissa tjänstemän i Vitryssland och om upphävande av gemensam ståndpunkt 2004/661/Gusp (EUT L 101, 2006, s. 5).

5 Rådets gemensamma ståndpunkt 2006/362/Gusp av den 18 maj 2006 om ändring av gemensam ståndpunkt 2006/276 (EUT L 134, 2006, s. 45).

6 Rådets beslut av den 15 oktober 2012 om restriktiva åtgärder mot Vitryssland (EUT L 285, 2012, s. 1) (nedan kallat beslut 2012/642).

7 Beslut 2012/642, skälen 5 och 6.

8 Rådets förordning av den 6 november 2012 om ändring av förordning (EG) nr 765/2006 om restriktiva åtgärder mot Vitryssland (EUT L 307, 2012, s. 1) (nedan kallad förordning nr 1014/2012).

9 Förordning nr 1014/2012, skäl 2.

10 Rådets genomförandeförordning av den 17 december 2020 om genomförande av artikel 8a.1 i förordning nr 765/2006 (EUT L 426I, 2020, s. 1).

11 Hela motiveringen lyder enligt följande: ”Han är en av de främsta affärsmännen med verksamhet i Belarus, med affärsintressen inom byggindustrin, maskinkonstruktion, jordbruk och andra sektorer. Han uppges vara en av de personer som gynnats mest av privatiseringen under Lukasjenkos ämbetsperiod som president. Han är också ledamot i presidiet för den Lukasjenk[o]vänliga offentliga organisationen ”Belaya Rus” och medlem i rådet för utveckling av företagande i Republiken Belarus. Han drar därmed nytta av och stöder Lukasjenk[o]regimen. I juli 2020 gjorde han offentliga uttalanden där han fördömde oppositionens protester i Belarus och bidrog därmed till förtrycket av det civila samhället och den demokratiska oppositionen.”

12 Rådets generalsekretariat, Riktlinjer för genomförande och utvärdering av restriktiva åtgärder (sanktioner) inom ramen för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik, dok. 5664/18, av den 4 maj 2018 (nedan kallade 2018 års riktlinjer).

13 Rådets generalsekretariat, EU:s bästa praxis för effektivt genomförande av restriktiva åtgärder, dok. 10572/22, av den 27 juni 2022 (nedan kallade 2022 års riktlinjer).

14 Min kursivering. I en fotnot till punkt 55a i 2018 års riktlinjer och punkt 62 i 2022 års bästa praxis hänvisas i båda dessa dokument till rådets förordning (EG) nr 2580/2001 av den 27 december 2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism (EGT L 344, 2001, s. 70) (nedan kallad förordning nr 2580). I dess artikel 1.5 anges följande: ”5. ägande av en juridisk person, en grupp eller en enhet: innehav av 50 % eller mer av äganderätten i en juridisk person, en grupp eller en enhet, eller innehav av ett majoritetsintresse i någon eller något av dessa.”

15 Min kursivering.

16 Såsom rättspraxis visar omfattar dessa typer av åtgärder även ”ledningen … samt enskilda och enheter som är associerade med ledningen eller som direkt eller indirekt kontrolleras av denna”, se dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen ( C‑402/05 P och C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkt 166), och, för ett liknande resonemang, dom av den 13 mars 2012, Tay Za/rådet ( C‑376/10 P, EU:C:2012:138, punkt 61).

17 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 april 2015, Anbouba/rådet ( C‑605/13 P, EU:C:2015:248, punkt 52) (i vilken förklaras att ”rådet har fullgjort sin bevisbörda om rådet vid unionsdomstolen redogör för tillräckligt konkreta, precisa och samstämmiga indicier som gör det möjligt att fastställa att den person som omfattas av en åtgärd om frysning av tillgångar har en tillräcklig anknytning till den regim som ska bekämpas”). Se även, för ett liknande resonemang, när det gäller nuvarande artikel 215.1 FEUF, dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen ( C‑402/05 P och C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkt 166), dom av den 13 mars 2012, Tay Za/rådet ( C‑376/10 P, EU:C:2012:138, punkt 64), och dom av den 28 juli 2016, Tomana m.fl./rådet och kommissionen ( C‑330/15 P, EU:C:2016:601, punkt 46). I alla domarna talas det om behovet av en ”tillräcklig koppling” mellan de berörda personerna och det tredjeland som är föremål för de restriktiva åtgärder som unionen vidtagit.

18 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi ( C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 116 och där angiven rättspraxis). Där förklaras att skyldigheten att motivera enligt artikel 296 FEUF kräver ”att denna motivering ska innehålla en beskrivning av de individuella, specifika och konkreta skäl som har fått de behöriga myndigheterna att anse att den berörda personen bör bli föremål för restriktiva åtgärder”.

19 Se dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen ( C‑402/05 P och C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkt 326). Där förklaras att gemenskapsdomstolarna är skyldiga att, i enlighet med den behörighet som de getts enligt EG-fördraget, säkerställa en i princip fullständig kontroll av lagenligheten av samtliga gemenskapsrättsakter i förhållande till de grundläggande rättigheterna, vilka utgör en del av gemenskapsrättens allmänna principer. Detta inbegriper kontroll av Gusps rättsakter.

20 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 2017, Rosneft ( C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 88). Där förklaras att ”eftersom målen och syftena med den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken – såsom de anges i artikel 3.5 FEU och artikel 21 FEU samt i de särskilda bestämmelser som rör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, bland annat artiklarna 23 och 24 FEU – har så stor räckvidd, förfogar rådet över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det fastställer nämnda föremål”.

21 Detta var den utformning som antogs genom rådets beslut 2008/475/EC av den 23 juni 2008 om genomförande av artikel 7.2 i förordning (EG) nr 423/2007 om restriktiva åtgärder mot Iran (EUT L 163, 2008, s. 29), genom vilken följande tillägg görs i bilagan till rådets förordning (EG) nr 423/2007 av den 19 april 2007 om restriktiva åtgärder mot Iran (EUT L 103, 2007, s. 1): ”Bank Melli, Melli Bank Iran and all branches and subsidiaries including a) Bank Melli plc b) Bank Melli Iran Zao”. Även om förteckningen av flera enheter med stöd av en och samma motivering kan uppfylla kravet på skydd för de grundläggande rättigheterna, vilket den tyska regeringen och kommissionen har gjort gällande med hänvisning till dom av den 9 juli 2009, Melli Bank/rådet ( T‑246/08 och T‑332/08, EU:T:2009:266, punkt 146), uppfyller en obestämd uppgift om ett särskilt drag som delas av ett antal icke angivna enheter, såsom att vara ett ”dotterbolag” till ett förtecknat bolag, emellertid inte detta krav.

22 När rådet vid förhandlingen tillfrågades varför EM System inte självt hade förtecknats, särskilt efter det att den andra aktieägaren, som ägde återstående 50 % av andelarna i bolaget, förtecknades 2024, svarade det att den höga representanten inte hade föreslagit en sådan förteckning (se post 278 i rådets genomförandeförordning (EU) 2024/3177 av den 16 december 2024 om genomförande av artikel 8a.1 i förordning (EG) nr 765/2006 om restriktiva åtgärder med anledning av situationen i Belarus och Belarus inblandning i Rysslands aggression mot Ukraina, EUT L, 2024/3177).

23 Se även artikel 8a i förordning nr 765/2006 i vilken det särskilda förfarande föreskrivs som rådet ska följa, om det önskar ändra bilaga I till denna förordning. I dess punkt 1 föreskrivs att ”[om] rådet beslutar att göra fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ till föremål för sådana åtgärder som avses i artikel 2.1, ska rådet ändra bilaga I i enlighet med detta”. I dess punkt 2 anges att ”[r]ådet ska meddela den fysiska eller juridiska person[en], … enhet[en] eller … organ[et] [i fråga] sitt beslut, inbegripet skälen för upptagande i förteckningen, antingen direkt, om adressen är känd, eller genom offentliggörande av ett meddelande, så att denna fysiska eller juridiska person eller enhet eller detta organ får tillfälle att inge kommentarer”.

24 Se dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen ( C‑402/05 P och C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkt 284). Där förklaras att iakttagandet av de mänskliga rättigheterna utgör ett villkor för att unionsrättsakter ska vara lagenliga och att det i unionens rättsordning är förbjudet att vidta åtgärder som strider mot de mänskliga rättigheterna. Se även artikel 215.3 FEUF, i vilken föreskrivs att de restriktiva åtgärder som införs i enlighet med denna bestämmelse ”ska innehålla nödvändiga bestämmelser om rättsliga garantier”, och förklaring 25 till artiklarna 75 och 215 [FEUF]. Där anges att ”respekt för de grundläggande rättigheterna och friheterna i synnerhet innebär att tillbörlig uppmärksamhet ägnas åt skydd och efterlevnad av den rätt att utnyttja de garantier som föreskrivs i lagar och som tillkommer berörda fysiska personer eller berörda enheter. För detta ändamål och i syfte att garantera en grundlig rättslig prövning av beslut om vidtagande av restriktiva åtgärder mot en fysisk person eller en enhet, måste sådana beslut grunda sig på klara och tydliga kriterier. Dessa kriterier bör vara anpassade till det specifika innehållet i varje restriktiv åtgärd.”

25 Jag bör också påpeka att betydelsen av ordet ”kontrolleras” i artikel 4.1 a och b i beslut 2012/642 och i artikel 2.5 i förordning nr 765/2006 tycks vara en annan än när samma ord används i första meningen i artikel 4.1 i beslut 2012/642. Medan det i det förra fallet anges kriterier som gör det möjligt för rådet att avgöra vilka personer som får förtecknas (det vill säga det personliga tillämpningsområdet för åtgärden), fastställs i det senare fallet att tillgångar som kontrolleras av den förtecknade enheten ska frysas (det vill säga det materiella tillämpningsområdet för åtgärden).

26 Se dom av den 28 mars 2017, Rosneft ( C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 141). Där förklaras att eftersom en rådsförordning, i enlighet med artikel 215 FEUF, har till syfte att nödvändiga åtgärder ska vidtas för att genomföra ett rådsbeslut på området för Gusp, ska den förordningen i möjligaste mån tolkas mot bakgrund av det beslutet.

27 Detta tycks också vara vad rådet kom fram till i punkt 35 i 2022 års dokument om bästa praxis: ”… Tillgångar och ekonomiska resurser för en icke utpekad enhet med en juridisk person som är skild från en utpekad person eller enhet omfattas inte heller, om de inte kontrolleras eller innehas av den utpekade personen eller enheten.”

28 I artikel 1.1 i förordning nr 765/2006 definieras ”tillgångar” som ”finansiella tillgångar och ekonomiska förmåner av alla slag, inbegripet men inte nödvändigtvis begränsat till … c) börsnoterade och onoterade värdepapper … inbegripet aktier och andelar …”. Det är således uppenbart att aktier omfattas av tillämpningsområdet för den frysning av tillgångar som föreskrivs i artikel 2.1 i samma förordning.

29 Det ska erinras om att artikel 288 FEUF i vilken föreskrivs att ”[e]n förordning ska ha allmän giltighet … [och] [d]en ska till alla delar vara bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat”.

30 Se, analogt, dom av den 22 juni 2021, Venezuela/rådet (Berört tredjeland) ( C‑872/19 P, EU:C:2021:507, punkt 90). Där förklaras att de restriktiva åtgärderna mot Venezuela ”är tillämpliga utan att genomförandeåtgärder vidtas av vare sig unionen eller medlemsstaterna”.

31 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 september 2019, HTTS/rådet ( C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punkt 70). Där förklaras att ”begreppet ’bolag som ägs eller kontrolleras’ på området för restriktiva åtgärder … inte [har] samma räckvidd som det som i allmänhet avses i bolagsrätten när det är fråga om att identifiera ett bolags kommersiella ansvar då det i rättsligt hänseende står under en annan kommersiell enhets beslutsbefogenhet”.

32 Beslut 2012/642, skälen 6 och 7.

33 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 september 2019, HTTS/rådet ( C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punkt 69) (där domstolen bedömde att en tolkning av begreppen ”ägs” eller ”kontrolleras av” där endast direkt ägande eller kontroll ingick skulle kunna medföra ett kringgående av de restriktiva åtgärderna ”genom ett stort antal möjligheter att utöva en avtalsrättslig eller faktisk kontroll”).

34 Dom av den 7 juni 2023, Shakutin/rådet ( T‑141/21, EU:T:2023:303, punkt 153) (i vilken godtogs att rådet hade konstaterat att ”betydande ekonomisk verksamhet som bedrivs av affärsmän i Belarus endast är möjlig med Lukasjenkoregimens godkännande”). Se även, analogt, dom från Court of Appeal (Förenade kungarikets appellationsdomstol) av den 27 februari 2024, Dalston Projects Lt & Ors mot Secretary of State for Transport [2024] EWCA Civ 172, punkt 122), i vilken hänvisas till ett vittnesmål där det förklaras att ”den ryska politiska ekonomin kännetecknas av beskyddarskap”, det vill säga ”ett system där möjligheter och materiella fördelar, statliga kontrakt och befattningar på hög nivå inom regeringen och i enheter som är knutna till regeringen tillhandahålls av staten till personer som tillhör en liten inre krets som tack för deras lojalitet och stöd”.

35 Se även dom från Court of Appeal of England and Wales (Förenade kungarikets appellationsdomstol) av den 27 februari 2024, Dalston Projects Lt m.fl. mot Secretary of State for Transport (2024) EWCA Civ 172, punkt 183, där nämnda domstol ansåg att det var en ”förnuftig slutsats” och ”inte beroende av det exakta innehållet i bolagsrätten” att det risk för att en frysning av tillgångarna kringgås när två eller fler affärspartner med kopplingar till en regim som omfattas av restriktiva åtgärder, tillsammans innehar aktier i ett bolag.

36 Se, analogt, dom av den 11 november 2021, Bank Sepah ( C‑340/20, EU:C:2021:903, punkterna 43 och 56), där det beträffande tillämpningsområdet för frysning av tillgångar konstaterades att ”frysningen av tillgångar syftar till att minimera de transaktioner som kan vidtas med frysta tillgångar” och att det ”för att uppnå [de mål som eftersträvas med en restriktiv åtgärd] är inte bara legitimt utan även nödvändigt att definitionerna av begreppen ’frysning av tillgångar’ och ’frysning av ekonomiska resurser’ ges en vid tolkning, eftersom det är fråga om att hindra att tillgångarna utnyttjas för att kringgå de ifrågavarande förordningarna och utnyttja bristerna i systemet.”

37 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 september 2019, HTTS/rådet ( C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punkterna 70 och 71), där domstolen preciserade att begreppet ”bolag som ägs eller kontrolleras” ska förstås på så sätt att det avser en situation där en fysisk eller juridisk ”är kapabel att påverka de kommersiella val som görs av ett annat företag med vilket det har affärsförbindelser, och detta gäller även om det inte finns några rättsliga band mellan dessa båda ekonomiska enheter i form av äganderätt till egendom eller delägande i aktiekapitalet”.

38 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2011, Frankrike/People’s Mojahedin Organization of Iran ( C‑27/09 P, EU:C:2011:853, punkt 61), enligt vilken en sådan åtgärd för att vara effektiv måste ”kunna [få] en överraskningseffekt och tillämpas omedelbart” när det gäller frysning av tillgångar.

39 Se 2018 års riktlinjer, punkt 55b, och 2022 års bästa praxis, punkt 63. I dessa båda bestämmelser görs det åtskillnad mellan rätten att utöva sådant inflytande och befogenheten att göra detta även i avsaknad av en sådan rätt.

40 Här kan det vara på sin plats att påpeka att det enligt handlingarna i det nationella målet, en kort tid efter det att 2020 års förordning om upptagande i förteckningen hade offentliggjorts, gjordes ett försök att överföra ett betydande belopp från EM Systems konto till dess chefs personliga bankkonto. Överföringen spärrades av en av svarandebankerna.

41 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 november 2018, National Iranian Tanker Company/rådet ( C‑600/16 P, EU:C:2018:966, punkt 33), där domstolen erkänner intresset av att återupprätta sitt anseende även avser bolag som berörs av restriktiva åtgärder.

42 Se punkt 55c i 2018 års riktlinjer och punkt 65 i 2022 års dokument om bästa praxis, i vilka rådet förklarar att det anser att kriterierna för ägande eller kontroll kan vederläggas. Se även, analogt, dom av den 10 september 2019, HTTS/rådet ( C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punkt 74). Där erinrades om tribunalens resonemang att ”även om förekomsten av ett rättsligt band i form av äganderätt eller andel i ett bolagskapital i vissa fall innebär att det är möjligt att påverka de val som görs av den enhet som ägs eller kontrolleras, är ett sådant samband inte en nödvändig förutsättning för att utöva ett sådant inflytande” på området restriktiva åtgärder.

43 Se artikel 6 i förordning nr 765/2006.

44 Såsom den litauiska regeringen har förklarat är det nu möjligt att vederlägga en presumtion om ”kontroll” inför ett statligt organ som har till uppgift att upprätta förteckningen över enheter vars tillgångar kontrolleras av en förtecknad person. Ett resultatlöst bestridande av detta ”genomförande” gör det sedan möjligt att väcka talan vid förvaltningsdomstolarna i denna medlemsstat.

45 Såsom framgår av beslutet om hänskjutande finns det dessutom ett system i Litauen genom vilket det är möjligt att frigöra frysta tillgångar när en förtecknad person inte längre äger eller kontrollerar tillgångarna i fråga, eller när ett av de undantag som föreskrivs i unionsrätten, såsom undantaget i artikel 3.1 i förordning nr 765/2006, gäller.

46 Jag anser inte att detta är möjligt, vilket jag kommer att förklara i avsnitt III.D.

47 Såsom den litauiska regeringen helt riktigt har påpekat har det ingen betydelse för bedömningen huruvida den förtecknade personen innehar 50 procent av aktiekapitalet, huruvida denne tidigare faktiskt har utövat bestämmande inflytande eller huruvida han har ingripit i det löpande beslutsfattandet när det gäller den icke förtecknade enhetens tillgångar och ekonomiska resurser. Det som har betydelse är att det finns en sådan möjlighet genom personens aktieinnehav i bolaget. Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 9 juli 2009, Melli Bank/rådet ( T‑246/08 och T‑332/08, EU:T:2009:266, punkt 125) och dom av den 4 februari 2014, Syrian Lebanese Commercial Bank/rådet ( T‑174/12 och T‑80/13, EU:T:2014:52, punkt 110). I båda domarna avvisas argumentet att avsaknaden av tidigare inblandning från en kontrollerande aktieägares sida skulle vara avgörande för personens framtida agerande i samband med restriktiva åtgärder.

48 Oberoende av om bolagets tillgångar och ekonomiska resurser fryses på grund av A.V.S. aktieinnehav i EM Systems hindras bolaget från att betala utdelning på hans aktier.