Förslag till avgörande av generaladvokat Ćapeta – Förenade målen C‑221/24 och C‑222/24 Naturvårdsverket (Hantering av avfall efter återtagande)

I. Inledning

1. ”Den enes skräp är den andres skatt.”

2. Om detta gamla ordspråk tolkas bokstavligen kan det dock bli en ursäkt för ”avfallsimperialism”. Din gamla mobiltelefon? Den förgiftar burner boys i fattiga samhällen i Ghana. Din gamla bil? Den förorenar luften i Nigeria.

3. För att förhindra denna nya typ av kolonialism förbjuder förordning (EG) nr 1013/2006 (nedan kallad avfallstransportförordningen) export av avfall och farligt avfall till bland annat den afrikanska kontinenten. Trots detta kvarstår problemet med olaglig avfallshandel, vilket framgår av de nu aktuella begärandena om förhandsavgörande.

4. Förevarande mål avser transport av containrar från Sverige till Kamerun (via Belgien) och Demokratiska republiken Kongo (via Tyskland). Inspektioner som utfördes av de behöriga myndigheterna i Antwerpen (Belgien) och Hamburg (Tyskland) visade att containrarna i fråga var lastade med bland annat fordon, elektroniska produkter, däck, möbler, kläder och vitvaror. De behöriga myndigheterna klassificerade merparten av materialet som ”avfall” eller ”farligt avfall”, vilket betyder att det inte får exporteras från unionen.

5. Den behöriga myndigheten i exportlandet, Naturvårdsverket, återtog de aktuella containrarna. Naturvårdsverket bortskaffade och återvann också innehållet i containrarna, vilket klagandena i första instans motsatte sig. Efter överklagande ombes nu EU-domstolen att tolka räckvidden av den återtagandeskyldighet som följer av avfallstransportförordningen, och att bedöma den skyldighetens förenlighet med rätten till egendom.

II. Bakgrund och tolkningsfrågor

6. Unionen och dess medlemsstater är parter i Baselkonventionen. Den syftar till att inrätta en global ram för att kontrollera transporter av farligt avfall eller annat avfall, genom att börja med en reducering av sådant avfall till ett minimum och främja miljöriktig hantering av avfallet, särskilt om sådant avfall transporteras över gränser.

7. År 1995 antog parternas samarbetskonferens för Baselkonventionen den så kallade exportförbudsändringen. Det var en grupp utvecklingsländer som hade tagit initiativ till denna ändring, vilken förbjuder alla gränsöverskridande transporter av farligt avfall ”från industriländer till utvecklingsländer”.

8. Baselkonventionen och exportförbudsändringen är en del av EU:s lagstiftning genom avfallstransportförordningen.

9. Syftet med förordningen är att införa förfaranden och kontrollsystem för avfallstransporter. Genom förordningen organiseras och regleras övervakningen och kontrollen av avfallstransporter på ett noggrant sätt med hänsyn till behovet av att bevara, skydda och förbättra miljökvaliteten, målet att begränsa avfallstransporter till ett minimum, och en miljöriktig och effektiv hantering av sådant avfall, bland annat i överensstämmelse med närhetsprincipen för avfallshantering.

10. Artiklarna 34 och 36 i avfallstransportförordningen innehåller ett förbud mot export av avfall avsett för bortskaffande eller återvinning från unionen till vissa tredjeländer.

11. Kamerun och Demokratiska republiken Kongo ingår i den grupp av länder till vilken sådan export är förbjuden.

12. Avfallstransporter i strid med det förbudet betraktas som ”olagliga” transporter.

13. Enligt artikel 24.2 i avfallstransportförordningen är det i första hand anmälaren (den faktiska anmälaren eller den person som rättsligt sett kan anses vara anmälare), och i andra hand den behöriga myndigheten i avsändarlandet, som ska återta det avfall som har transporterats olagligt.

14. Det är denna återtagandeskyldighet och konsekvenserna av den som det är fråga om i de nu aktuella begärandena om förhandsavgörande.

15. Klagande i första instans är UQ (i mål C‑221/24) och IC (i mål C‑222/24), vilka hade för avsikt att transportera containrar från Sverige till Kamerun (via Belgien) och till Demokratiska republiken Kongo (via Tyskland).

16. De behöriga belgiska och tyska myndigheterna bedömde att innehållet i containrarna utgjordes av avfall och farligt avfall.

17. På grundval av den informationen, och med hänvisning till att det saknades tillräckliga belägg för motsatsen, slog Naturvårdsverket fast att UQ och IC hade ägnat sig åt olaglig utgående transport av avfall till tredjeländer. Detta utlöste återtagandeskyldigheten.

18. Naturvårdsverket frågade UQ och IC om de avsåg återta containrarna själva, eller om myndigheten själv skulle återta dem och hantera avfallet på deras bekostnad. UQ och IC bad att Naturvårdsverket skulle ta hand om återsändandet till Sverige, men att innehållet i containrarna skulle återlämnas till dem. Naturvårdsverket avslog denna begäran, eftersom verket ansåg att UQ och IC inte hade lagt fram tillräckliga bevis för att de skulle kunna återvinna eller bortskaffa avfallet på ett miljömässigt godtagbart sätt.

19. Naturvårdsverket beslutade således att själv bortskaffa avfallet och det farliga avfallet (i mål C‑221/24) eller att återvinna det (i mål C‑222/24). I detta syfte upprättade Naturvårdsverket en anmälan om avfallstransport, där verket angavs som anmälare och ansvarig person för transporten. De belgiska och de tyska myndigheterna lämnade sitt respektive godkännande till anmälan.

20. De aktuella containrarna återsändes till Sverige, placerades i en mottagningsanläggning och inspekterades av den behöriga tillsynsmyndigheten, Länsstyrelsen i Norrbottens län. Den myndigheten slog fast att innehållet i containrarna var blandat avfall, varav en del utgjorde farligt avfall. Den instämde också i respektive bedömningar från de belgiska och de tyska myndigheterna att de två ärendena utgjorde olagliga avfallstransporter och att avfallet borde bortskaffas på ett miljömässigt godtagbart sätt (i mål C‑221/24) eller återvinnas (i mål C‑222/24).

21. UQ och IC överklagade Naturvårdsverkets beslut till Nacka tingsrätt, Mark- och miljödomstolen (nedan kallad Mark- och miljödomstolen). Den domstolen fastställde Naturvårdsverkets beslut i båda målen, i de delar som gällde verkets befogenhet att återta innehållet i containrarna till Sverige. Samma domstol upphävde emellertid besluten i de delar som avsåg Naturvårdsverkets befogenhet att bortskaffa eller återvinna de aktuella containrarnas innehåll. Enligt Mark- och miljödomstolen skulle sådana åtgärder, utan rättslig grund, begränsa rätten till egendom.

22. Naturvårdsverket överklagade det beslutet till Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen (nedan kallad Mark- och miljööverdomstolen). Naturvårdsverket anser att det är oklart hur systemet för gränsöverskridande avfallstransporter, och återvinning av olagliga gränsöverskridande avfallstransporter, kan fungera om den behöriga myndighet som tar tillbaka avfallet – i det här fallet Naturvårdsverket – inte har rätt att se till att avfallet återvinns och bortskaffas.

23. UQ och IC stöder sig på sin rätt till egendom och menar att de endast bad Naturvårdsverket att återsända containrarna till Sverige för deras räkning, men att de inte gav verket tillåtelse att bortskaffa eller återvinna innehållet i dem. De menar att Naturvårdsverket saknar rättslig grund för att överta äganderätten till innehållet i containrarna utan deras tillåtelse. Klagandena bestred också att föremålen i fråga var avfall, eftersom de skulle fortsätta att användas i Afrika.

24. Den hänskjutande domstolen anser att det är oklart hur återtagandeskyldigheten enligt avfallstransportförordningen bör tolkas. Den domstolen noterar att transporterna i fråga omfattas av förordningens tillämpningsområde och att det därmed skulle vara nödvändigt att anmäla att materialet tas tillbaka till Sverige. Samma domstol uttrycker emellertid osäkerhet vad gäller i vilken mån det kan anses att utlösandet av återtagandeskyldigheten enligt artikel 24.2 i avfallstransportförordningen gör den behöriga myndigheten till innehavare av avfallet, så att den myndigheten också får/måste återvinna eller bortskaffa avfallet, trots att den ursprungliga avsändaren motsätter sig detta. Om detta är en korrekt tolkning av avfallstransportförordningen ställer sig den hänskjutande domstolen också frågan om denna tolknings förenlighet med rätten till egendom.

25. Mot denna faktiska och rättsliga bakgrund beslutade Mark- och miljööverdomstolen att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen för förhandsavgörande:

”1) Innefattar återtagande enligt artikel 24.2 c i avfallstransportförordningen krav på eller möjlighet för avsändarmyndigheten att återvinna eller bortskaffa avfallet efter återtagandet, när det för återtransporten har upprättats en anmälan och ett transportdokument som anger hur avfallet ska behandlas i mottagarlandet?

2) Under vilka förutsättningar kan artikel 24.2 d tillämpas av avsändarmyndigheten för att i avsändarlandet återvinna eller bortskaffa avfallet i en olaglig avfallstransport? Hur förhåller sig [led] d till [led] c, kan exempelvis återtagande och återvinning/bortskaffande ske med stöd av [leden] c och d tillsammans eller förutsätter tillämpningen av ett [led] att förfarandet enligt närmast föregående [led] inte varit möjligt?

3) Om artikel 24.2 i avfallstransportförordningen skulle kunna tolkas så, att avsändarmyndigheten efter återtagandet har rätt att slutligt förfoga över avfallet, även när den ursprungliga avsändaren önskar återfå avfallet, är en sådan tolkning förenlig med egendomsskyddet enligt artikel 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna [nedan kallad stadgan] och artikel 1 i tilläggsprotokollet till Europakonventionen[om mänskliga rättigheter]?”

26. Skriftliga yttranden har inkommit från Europaparlamentet, rådet och Europeiska kommissionen. Dessa parter samt Naturvårdsverket framförde muntliga argument vid förhandlingen den 27 februari 2025.

III. Analys

A. Tolkningsfrågorna

27. Genom den första och den andra frågan – vilka jag avser att avhandla tillsammans – önskar den hänskjutande domstolen i huvudsak få klarhet i villkoren för och konsekvenserna av att tillämpa artikel 24.2 c i avfallstransportförordningen, och hur den bestämmelsen förhåller sig till leden d och e i samma artikel.

28. Artikel 24.2 första stycket i avfallstransportförordningen lyder enligt följande:

”Om anmälaren är ansvarig för en sådan olaglig transport skall den behöriga avsändarmyndigheten se till att avfallet

a) tas tillbaka av den faktiske anmälaren eller, om ingen anmälan har gjorts,

b) tas tillbaka av den person som rättsligt sett kan anses vara anmälare eller, om detta inte är möjligt,

c) tas tillbaka av den behöriga avsändarmyndigheten själv, eller av en fysisk eller juridisk person på dess vägnar eller, om detta inte är möjligt,

d) återvinns eller bortskaffas på alternativt sätt i mottagarlandet eller avsändarlandet av den behöriga avsändarmyndigheten själv, eller av en fysisk eller juridisk person på dess vägnar, eller, om detta inte är möjligt,

e) återvinns eller bortskaffas på alternativt sätt i ett annat land efter överenskommelse mellan alla berörda behöriga myndigheter av den behöriga avsändarmyndigheten själv, eller av en fysisk eller juridisk person på dess vägnar.”

29. Kommissionen, som är den enda part som har yttrat sig skriftligen om dessa frågor, anser att ovanstående delar av artikel 24.2 följer en exakt ordning, på så sätt att det bara är om de åtgärder som föreskrivs i ett led inte kan genomföras som åtgärderna i nästa led blir aktuella. Kommissionen noterar att även om det stämmer att artikel 24.2 c i avfallstransportförordningen inte uttryckligen ger den behöriga ”återtagandesmyndigheten” rätt att återvinna eller bortskaffa egendomen i fråga, kan denna rätt härledas från en teleologisk tolkning av syftet med avfallstransportförordningen. Samma slutsats skulle följa av en tolkning i enlighet med Baselkonventionen.

30. EU-domstolen bad under förhandlingen att Europaparlamentet och rådet skulle yttra sig om den första och den andra frågan, och de instämde då i kommissionens ståndpunkt. Parlamentet och rådet ansåg att en bokstavstolkning av artikel 24.2 – och särskilt av dess led c – inte skulle ta vederbörlig hänsyn till det syfte som återtagandeskyldigheten avser att uppnå. De förklarade i enlighet därmed att det följer av en tolkning mot bakgrund av målet att uppnå en miljöriktig avfallshantering att en behörig myndighets återtagande av avfall som har transporterats olagligt, i enlighet med artikel 24.2 c i avfallstransportförordningen, också innebär att den myndigheten har en skyldighet och en rätt att återvinna och bortskaffa avfallet.

31. Jag delar denna uppfattning.

32. I linje med unionens internationella skyldigheter enligt Baselkonventionen har unionslagstiftaren intagit den ståndpunkten att det finns en risk att miljöriktig avfallshantering inte kan säkerställas om sådant avfall exporteras till vissa tredjeländer.

33. Återtagandeskyldigheten i artikel 24.2 i avfallstransportförordningen är en direkt följd av denna utgångspunkt.

34. Enligt skäl 25 i den förordningen innebär den skyldigheten att det är ”obligatoriskt för den person som bär ansvar för en olaglig transport att ta tillbaka det berörda avfallet eller finna alternativa lösningar för dess återvinning eller bortskaffande. I annat fall bör de behöriga avsändar- eller mottagarmyndigheterna, alltefter omständigheterna, själva ingripa”.

35. Såsom Naturvårdsverket, parlamentet, rådet och kommissionen i huvudsak förklarade under förhandlingen återspeglas den idén i strukturen hos artikel 24.2 enligt följande.

36. Å ena sidan avser leden a, b och c återsändandet av avfallet till avsändarlandet. Den delen av artikel 24.2 reglerar således situationer där det aktuella avfallet har lämnat den behöriga avsändarmyndighetens territoriella jurisdiktion. I de leden föreskrivs en exakt hierarkisk ordning för hur den skyldigheten fullgörs, där den behöriga avsändarmyndigheten fungerar som en ”nödlösning” för att se till att avfallet återsänds till avsändarlandet.

37. Å andra sidan reglerar leden d och e i artikel 24.2 de situationer där det aktuella avfallet aldrig har lämnat avsändarlandet, redan har ankommit till mottagarlandet eller befinner sig i ett tredjeland. För att, bland annat, förhindra ytterligare obehövliga transporter och således understryka att målet är att minska avfallstransporter till ett minimum, måste avfallet i fråga då återvinnas eller bortskaffas i avsändarlandet, mottagarlandet eller i ett tredjeland,.

38. I en situation som den i förevarande mål, där en transport av avfall har lämnat avsändarlandet och hålls kvar under transitering i en medlemsstat, är det således bara leden a, b och c i artikel 24.2 som ska tillämpas.

39. Leden d och e är följaktligen inte tillämpliga på omständigheterna i det nu aktuella fallet.

40. I princip är det alltså anmälaren (den faktiska anmälaren eller den person som rättsligt sett kan anses vara anmälare) som ansvarar för återtagandet av avfallet i fråga, i enlighet med artikel 24.2 a och b.

41. Om UQ och IC hade bestämt sig för att återta sina olagliga transporter skulle artikel 24.2 b ha varit tillämplig.

42. Det framgår dock av den hänskjutande domstolens förklaring och av de nationella handlingarna i målen att UQ och IC uttryckligen bad att Naturvårdsverket skulle återsända avfallet till Sverige, på grund av deras bristande kunskaper och/eller att de saknade resurser att själva göra detta.

43. I samband med detta avstod UQ och IC från att agera som anmälare enligt artikel 24.2 b.

44. I denna situation, och såsom samtliga deltagande parter i förfarandet har noterat, är det på Naturvårdsverket, i egenskap av behörig myndighet, som skyldigheten att återsända avfallet faller i kraft av artikel 24.2 c i avfallstransportförordningen.

45. Efter att ha beslutat att överta återtagandeskyldigheten, lämnade Naturvårdsverket i enlighet med de kraven som följer av artikel 24.2 tredje stycket i avfallstransportförordningen, således in en anmälan om en gränsöverskridande transport av avfall eller farligt avfall som omfattades av avfallstransportförordningen till de belgiska och de tyska myndigheterna.

46. Vilka konsekvenser får det att myndigheten tar på sig återtagandeskyldigheten?

47. I prövningen i första instans ansåg Mark- och miljödomstolen att återtagandeskyldigheten enligt artikel 24.2 c inte medförde någon möjlighet eller skyldighet för den behöriga myndigheten att återvinna eller bortskaffa avfall från en olaglig transport, eftersom det inte finns någon uttrycklig hänvisning till någon sådan möjlighet eller skyldighet.

48. Det stämmer visserligen att leden a, b och c i artikel 24.2 i avfallstransportförordningen inte nämner något om de konsekvenser som följer av återtagandeskyldigheten. Det är bara i leden d och e som det uttryckligen hänvisas till att olagliga avfallstransporter ”återvinns eller bortskaffas på alternativt sätt”.

49. Den lydelsen kan emellertid – åtminstone i den engelska språkversionen – tolkas på två sätt. Å ena sidan kan hänvisningen till ”återvinns eller bortskaffas på alternativt sätt” innebära att återvinning och bortskaffande är ett alternativ till att återta sådant avfall. Å andra sidan kan lydelsen förstås som att återvinning och bortskaffande alltid måste ske efter återtagande, men att det alternativt kan ske utan återtagande av sådana typer av transporter där ett återtagande inte behövs eller är omöjligt.

50. Mot bakgrund av de argument som lades fram under förhandlingen anser jag att EU-domstolen bör anta den andra tolkningen.

51. Jag noterar för det första – såsom anfördes av parlamentet, rådet och kommissionen – att artikel 24.2 i avfallstransportförordningen återspeglar, i unionsrätten, artikel 9.2 i Baselkonventionen. I den sistnämnda bestämmelsen fastställs att avfall som ingår i ”illegal trafik” som inte kan tas tillbaka av exportören, producenten eller den exporterande staten ”på annat sätt slutligt [ska] omhändertas i enlighet med bestämmelserna i denna konvention”. Användningen av orden ”på annat sätt slutligt omhändertas”, framför allt vid en jämförelse med den spanska (”eliminados de otro modo”) respektive den franska (”éliminés d’une autre manière”) språkversionen av den bestämmelsen, visar att återtagandeskyldigheten redan innefattar en skyldighet att återvinna eller bortskaffa avfallet i fråga, och att det bara är när det ursprungliga återtagandet inte kan genomföras som avfallet även kan bortskaffas ”på annat sätt” av en annan person eller myndighet.

52. För det andra följer det av artikel 3 i avfallstransportförordningen, som ingår i samma avdelning som artikel 24 i den förordningen, att avfall endast ska transporteras i syfte att bortskaffas eller återvinnas. Om en olaglig transport återtas av anmälaren, förväntas med andra ord den personen se till att avfallet återvinns och bortskaffas. Inga andra syften anges i den avdelningen. Syftet med återtagandeskyldigheten är således att avhjälpa en brist i form av transportens olaglighet genom att på nytt låta den omfattas av den unionsrättsliga regleringen som är utformad för att se till att avfallet återvinns och bortskaffas.

53. Härav följer att den omständigheten att det i leden a, b och c i artikel 24.2 i avfallstransportförordningen inte görs någon uttrycklig hänvisning till kravet att det avfall som återtas ska återvinnas eller bortskaffas, inte innebär att anmälaren eller den behöriga myndigheten inte har någon skyldighet att göra detta.

54. Det är precis tvärtom: skyldigheten att återvinna och bortskaffa följer av alla scenarier som nämns i leden a, b och c i artikel 24.2 och är en del av den reglering som införs genom avfallstransportförordningen som helhet.

55. I förevarande mål innebär detta att när UQ och IC gav Naturvårdsverket i uppdrag att återta de aktuella transporterna, förverkade de möjligheten att återvinna och bortskaffa avfallet vid en avfallsanläggning som de väljer själva.

56. Såsom parlamentet har förklarat skulle motsatsen skapa otillbörliga incitament för ekonomiska aktörer att försöka genomföra olagliga avfallstransporter, invänta den behöriga myndighetens återsändning av avfallet, kräva tillbaka detsamma och försöka exportera det på nytt, i direkt strid med syftet med Baselkonventionen och avfallstransportförordningen.

57. Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att EU-domstolen besvarar den hänskjutande domstolens första och andra fråga enligt följande. Artikel 24.2 c i förordning nr 1013/2006 ska tolkas så, att den innebär en skyldighet för den behöriga myndigheten i avsändarlandet att återta en olaglig avfallstransport och att återvinna och bortskaffa dess avfallsinnehåll.

B. Frågan om giltighet

58. I händelse av ett jakande svar på den första frågan önskar den hänskjutande domstolen, genom sin tredje fråga, i huvudsak få klarhet i om den befogenhet, som den behöriga myndigheten ges i kraft av artikel 24.2 c i avfallstransportförordningen att återvinna eller bortskaffa avfall från en olaglig transport som återtagits, är förenlig med skyddet av rätten till egendom enligt artikel 17 i stadgan.

59. Parlamentet, rådet och kommissionen anser samtliga att rätten till egendom, som får begränsas med hänsyn till allmänintresset, inte utesluter begränsningar som avser uppnå målet att skydda miljön i samband med olagliga avfallstransporter. Dessa institutioner anser dessutom att avfallstransportförordningen gör en lämplig avvägning mellan rätten till egendom, å ena sidan, och skyddet av miljön, å den andra. Denna avvägning återspeglas i artikel 24.2 i förordningen genom att det först är innehavaren som har rätt att och ansvar för att återvinna och bortskaffa avfallet, och endast därefter de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna.

60. Naturvårdsverket anslöt sig till denna ståndpunkt under förhandlingen.

61. Jag anser för det första inte att den behöriga myndighetens skyldighet att återta olagliga transporter och återvinna eller bortskaffa det avfall som återtagits medför en överföring av äganderätten från avfallets ägare till den behöriga myndigheten.

62. Enligt artikel 24.2 a och b i avfallstransportförordningen är det först och främst anmälaren av den olagliga transporten i fråga som är ansvarig för att återta avfallet och för att återvinna och bortskaffa det. Anordnaren av den olagliga transporten kan, men behöver inte, vara ägare till avfallet.

63. Om den personen inte fullgör återtagandeskyldigheten, eller inte anses ha förmåga att göra det, överförs denna återvinnings- och bortskaffningsskyldighet till den behöriga avsändarmyndigheten i enlighet med artikel 24.2 c.

64. Överföringen av återvinnings- och bortskaffningsskyldigheten till den behöriga avsändarmyndigheten medför inte en överlåtelse av äganderätten.

65. En eventuell äganderätt till avfallet i fråga stannar kvar hos dess ägare, vilken inte nödvändigtvis är anordnaren av den olagliga transporten.

66. För det andra inför inte artikel 24.2 c i avfallstransportförordningen några skyldigheter utöver de som redan åläggs anmälaren enligt artikel 24.2 a och b i samma förordning.

67. Överföringen medför således inte några ytterligare begränsningar för rätten till egendom, utöver dem som under alla omständigheter följer av den ram som införts genom avfallstransportförordningen.

68. I förevarande mål innebär ovanstående slutsatser att UQ:s och IC:s äganderätt till transporternas innehåll – om den föreligger – inte har påverkats av överföringen av återvinnings- och bortskaffningsskyldigheten från dessa personer till Naturvårdsverket.

69. Även om vi skulle anta att det var möjligt att hävda att ägarens rätt till egendom avseende avfallet var begränsad på grund av att den personen inte fritt kunde bestämma vad vederbörande ska göra med avfallet – utan denne endast kan bortskaffa eller återvinna det – följer inte den begränsningen av den omständigheten att återtagandeskyldigheten enligt artikel 24.2 c i avfallstransportförordningen har överförts till den behöriga myndigheten, utan den följer av den allmänna regleringen av avfall inom Europeiska unionen.

70. Denna begränsning av äganderätten är därför föreskriven i lag, och står i proportion till syftet att skydda miljön. Denna fråga går dock utöver vad EU-domstolen ska pröva i förevarande mål.

71. Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att EU-domstolen besvarar den tredje tolkningsfrågan enligt följande. Vid en prövning av den tredje frågan har det inte framkommit någon omständighet som mot bakgrund av artikel 17 i stadgan kan påverka giltigheten av artikel 24.2 c i förordning nr 1013/2006.

IV. Förslag till avgörande

72. Mot bakgrund av alla ovanstående överväganden föreslår jag att EU-domstolen besvarar Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen enligt följande: 1) Artikel 24.2 c i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall ska tolkas så, att den innebär en skyldighet för den behöriga myndigheten i avsändarlandet att återta en olaglig avfallstransport och att återvinna och bortskaffa dess avfallsinnehåll. 2) Vid en prövning av den tredje frågan har det inte framkommit någon omständighet som mot bakgrund av artikel 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna kan påverka giltigheten av artikel 24.2 c i förordning nr 1013/2006.

1 Originalspråk: engelska.

2 För att använda det begrepp som tillskrivs den tidigare kenyanska presidenten Daniel arap Moi; se Clapp, A., ”The story you’ve been told about recycling is a lie”, The New York Times, 14 februari 2025, tillgänglig på: https://www.nytimes.com/2025/02/14/opinion/trash-recycling-global-waste-trade.html.

3 Burner boys (”brännpojkar”) är benämningen på de pojkar och unga män som finkammade högarna av elektroniskt avfall i Agbogbloshie, en enorm soptipp nära centrum i Ghanas huvudstad Accra, för att leta efter kretskort och trådar att bränna. Se Kwan, J., ”Your old electronics are poisoning people at this topic dump in Ghana”, Wired, 26 november 2020, tillgänglig på: https://www.wired.com/story/ghana-ewaste-dump-electronics/. Se även United Nations University och Basel Convention Coordination Centre for the African Region, Person in the port project, Assessing import of used electrical and electronic equipment into Nigeria, 2017 finns på: https://collections.unu.edu/eserv/UNU:6349/PiP_Report.pdf.

4 Se Netherlands Human Environment and Transport Inspectorate, ”Used vehicles exported to Africa: A study on the quality of used export vehicles”, oktober 2020, tillgänglig på: https://www.ilent.nl/binaries/ilt/documenten/leefomgeving-en-wonen/stoffen-en-producten/chemische-stoffen-en-mengsels/rapporten/used-vehicles-exported-to-africa/Used+vehicles+exported+to+Africa.pdf (där det förklaras att ”de fordon som för närvarande exporteras till Afrika utgörs av fordon som har skrotats i Nederländerna. De är gamla och har vanligtvis ogiltiga kontrollbesiktningsintyg. Fordonen har många gånger problem med utsläppssystemet … och de når inte upp till utsläppsnormen Euro 4/IV. Detta innebär större utsläpp av partiklar … och hälso- och miljörisker på grund av okontrollerad hantering av fordon efter bortskaffande”). Se även FN:s miljöprogram, ”Used vehicles and the environment: A global overview of used light duty vehicles: Flow, scale and regulation”, 2020, tillgänglig på: https://www.unep.org/resources/report/global-trade-used-vehicles-report (där det framhålls att de flesta begagnade fordon som exporteras från unionen transporteras till eller slutligen hamnar i Nigeria).

5 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall (EUT L 190, 2006, s. 1).

6 Se artikel 36 i avfallstransportförordningen.

7 Se rådets beslut 93/98/EEG av den 1 februari 1993 om ingående på gemenskapens vägnar av konventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och om slutgiltigt omhändertagande av riskavfall (Baselkonventionen) (EGT L 39, 1993, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 20, s. 202). Se även dom av den 21 januari 2025, Conti 11. Container Schiffahrt II ( C‑188/23, EU:C:2025:26, punkt 45 och där angiven rättspraxis).

8 Se FN:s miljöprogram, beslut antaget av parternas tredje samarbetskonferens för Baselkonventionen, beslut III/1, ändring av Baselkonventionen (UNEP/CHW.3/35, 28 november 1995) (nedan kallad exportförbudsändringen).

9 Se beslut II/12, i Report of the Second Meeting of the Conference of the Parties to the Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal (UNEP/CHW.2/30, 25 mars 1994), s. 1 (”som erinrar om begäran från gruppen av 77 länder vid parternas första samarbetskonferens för Baselkonventionen … om ett totalt förbud mot all export av riskavfall från OECD-länder till icke-OECD-länder”).

10 Se exportförbudsändringen, s. 1.

11 Se skälen 3 och 4 i avfallstransportförordningen. Se även dom av den 21 januari 2025, Conti 11. Container Schiffahrt II ( C‑188/23, EU:C:2025:26, punkt 46) (där det förklaras att unionslagstiftaren, genom avfallstransportförordningen, avsåg säkerställa att unionsrätten uppfyller kraven i Baselkonventionen).

12 Se artikel 1 i avfallstransportförordningen.

13 Se skäl 7 i avfallstransportförordningen.

14 Se skäl 8 i avfallstransportförordningen.

15 Se skäl 20 i avfallstransportförordningen.

16 I artikel 34 i avfallstransportförordningen föreskrivs att ”[a]ll export från [unionen] av avfall avsett för bortskaffande skall vara förbjuden”, medan det i artikel 36 i förordningen föreskrivs ett förbud mot export av vissa avfallsslag ”avsett för återvinning i länder som inte omfattas av OECD-beslutet”.

17 Såsom framgår av skäl 5 i avfallstransportförordningen är relevant OECD-beslut OECD-rådets beslut C(2001)107/slutlig rörande revidering av beslut C(92)39/slutlig om kontroll av gränsöverskridande transporter av avfall avsett för återvinning. Det är ostridigt att Kamerun och Demokratiska republiken Kongo omfattas av det beslutet.

18 Se artikel 2.35 f i avfallstransportförordningen, enligt vilken ”olaglig transport” bland annat är alla transporter av avfall ”som utförs i strid mot” artiklarna 34 och 36 i den förordningen. Jag menar att det i de nu aktuella målen även finns andra skäl till att transporterna i fråga bör betraktas som olagliga, i den mening som avses i artikel 2.35 f i avfallstransportförordningen. Enligt artikel 2.35 a och b är alla transporter av ”avfall” som utförs utan ”att de anmäls” till alla berörda behöriga myndigheter (led a) eller utan ”godkännande” från de behöriga myndigheterna (led b) olagliga transporter. Det framgår av handlingarna att klagandena i första instans i förevarande mål inte uppfyllde något av dessa krav.

19 UQ och IC bestrider att containrarna – enligt avfallstransportförordningen – innehåller ”avfall”; detta är emellertid en fråga som inte ska avgöras av EU-domstolen utan av den nationella domstolen. Jag bör dock framhålla att frågan om hur man ska göra åtskillnad mellan ”avfall” eller ”farligt avfall” och ”icke-avfall” också uppkom under utarbetandet av Baselkonventionen, i och med att vissa länder inte hade någon som helst definition av vad som utgjorde ”avfall”, i syfte att fastställa konventionens materiella tillämpningsområde (se FN:s miljöprogram, tillfälliga arbetsgruppen bestående av rättsliga och tekniska experter med uppdrag att utarbeta en global konvention om kontroll av gränsöverskridande transporter av farligt avfall, organisatoriskt möte (1987), första utkastet till konvention om kontroll av gränsöverskridande transporter av farligt avfall, UNEP/WG. 180/2, s. 4). Den slutliga texten i konventionen fastställer en ram som klassificerar ”avfall” eller ”farligt avfall” genom att hänvisa antingen till avfallets specifika egenskaper eller till nationell lagstiftning (se artikel 1.1 a och b och artikel 2 i Baselkonventionen). Syftet är att ange en miniminorm, men utan att hindra andra undertecknare från att gå utöver den normen. Om de föremål som det är fråga om i de nationella målen har ett värde för vissa men inte för andra, och därmed kan återanvändas, repareras eller på annat sätt handlas med i Kamerun eller Demokratiska republiken Kongo, saknar följaktligen betydelse för klassificeringen enligt unionsrätten av om materialet utgörs av ”avfall” eller ”farligt avfall” vid tillämpning av avfallstransportförordningen.

20 Se, i detta avseende, bilagan till rådets beslut 97/640/EG av den 22 september 1997 om godkännande på gemenskapens vägnar av ändringen av konventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och om slutligt omhändertagande av riskavfall (Baselkonventionen), enligt beslut III/1 fattat av parternas samarbetskonferens (EGT L 272, 1997, s. 45), där stycke 7a i ingressen i Baselkonventionen citeras ”[s]om erkänner att det finns stor risk för att gränsöverskridande transporter av farligt avfall, särskilt till utvecklingsländer, inte utgör en miljöriktig hantering av sådant avfall enligt denna konvention”.

21 Leden a, b och c i artikel 24.2 i avfallstransportförordningen återspeglar således den unionsrättsliga skyldigheten i artikel 9.2 a i Baselkonventionen, enligt vilken den exporterande staten ansvarar för att sådant avfall ska ”[återföras] … av exportören eller producenten eller, om så är nödvändigt, genom den exporterande statens egen försorg”.

22 Jag menar att det således står klart att handläggningsfrågan om det ”inte är möjligt”, i den mening som avses i artikel 24.2 i avfallstransportförordningen, för en viss person eller myndighet att återta avfall som omfattas av den skyldigheten helt och hållet är sekundär till den materiella skyldighet som införs genom förordningen att på ett eller annat sätt säkerställa att avfallet skickas tillbaka till avsändarlandet.

23 Detta är också skälet till att artikel 24.2 tredje stycket i avfallstransportförordningen endast kräver en ny anmälan i de fall som omfattas av leden a–c.

24 Jag bör för fullständighetens skull tillägga att artikel 24.2 a i avfallstransportförordningen inte gäller i detta fall, eftersom UQ och IC aldrig anmälde de olagliga transporterna i fråga.

25 I enlighet med artikel 25.1 i avfallstransportförordningen får den myndigheten debitera anmälaren för kostnaderna i samband med återtaganden. Naturvårdsverket förklarade dock vid förhandlingen att, med tanke på kostnaderna för att genomföra ett sådant återtagande, och att fysiska personer ofta inte har förmåga att täcka dem, är det i de flesta fall den behöriga avsändarmyndigheten som i slutändan ensam bär dessa kostnader.

26 Se artikel 9.2 b i Baselkonventionen.

27 Se artikel 3.1 och 3.2 i avfallstransportförordningen.

28 I artikel 24.3 b i avfallstransportförordningen föreskrivs att skyldigheten att återvinna eller bortskaffa en olaglig transport, i det fall en mottagare ansvarar för transporten, i första hand åligger den personen, och först i andra hand den behöriga myndigheten själv eller en fysisk eller juridisk person på dess vägnar.

29 Av det skälet måste det för varje återtagande, i enlighet med artikel 24.2 i avfallstransportförordningen, anges, i det formulär som återges i bilaga IA till avfallstransportförordningen, vilken behandling som avfallet i fråga kommer att genomgå och vid vilken anläggning som återvinningen eller bortskaffandet kommer att ske.

30 Se även artikel 22.8 i avfallstransportförordningen, som rör frågan om när skyldigheten att återta eller ordna med återvinning eller bortskaffande upphör, och där det föreskrivs att ”[a]nmälarens skyldighet och avsändarstatens subsidiära skyldighet att återta avfallet eller organisera alternativ återvinning eller alternativt bortskaffande skall upphöra när anläggningen utfärdar [intyget] om slutlig återvinning eller slutligt bortskaffande”.

31 Såsom parlamentet, rådet och kommissionen har förklarat är detta också skälet till att artikel 25.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1157 av den 11 april 2024 om transport av avfall, om ändring av förordningarna (EU) nr 1257/2013 och (EU) 2020/1056 och om upphävande av förordning (EG) nr 1013/2006 (EUT L, 2024/1157) numera tydligt anger att ett återtagande av en olaglig transport endast görs ”för att organisera dess bortskaffande eller återvinning”.

32 Det är viktigt att understryka att även om UQ och IC inte hade gett Naturvårdsverket i uppdrag att återta avfallet i fråga, och under förutsättning att de saknade de nödvändiga tillstånden för att säkerställa återvinning och bortskaffande av avfallet på ett miljöriktigt sätt, skulle Naturvårdsverket under alla omständigheter ha varit skyldigt att ta tillbaka och återvinna och bortskaffa avfallet i fråga.

33 På liknande sätt skulle en sådan tolkning i praktiken också tvinga den behöriga myndigheten att lagra olagligt avfall som återtagits, med risk för betydande skador på miljön; se, analogt, dom av den 5 oktober 1999, Lirussi och Bizzaro ( C‑175/98 och C‑177/98, EU:C:1999:486, punkt 53).

34 I den hänskjutande domstolens fråga hänvisas det också till artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen om mänskliga rättigheter. Såsom institutionerna korrekt noterar är det instrumentet dock, så länge som unionen inte har anslutit sig till det, inte ett rättsligt instrument som formellt har införlivats med unionsrätten. EU-domstolen har mot denna bakgrund slagit fast att unionsrätten och giltigheten av unionsrättsakter ska tolkas utifrån de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2020, Facebook Ireland och Schrems, C‑311/18, EU:C:2020:559, punkterna 98 och 99 samt där angiven rättspraxis).

35 I artikel 24.2 i avfallstransportförordningen sägs det inte något om frågan huruvida den aktuella avfallstransportens ägare kan göra anspråk på värdet av det eventuella överskott som återstår efter det att avfallet har återvunnits och bortskaffats, vilket innebär att denna möjlighet inte är utesluten. UQ och IC behåller därför, under alla omständigheter, rätten att kräva tillbaka eventuellt ”avfallsfritt” material från de aktuella olagliga transporterna och därmed vad som återstår av deras egendom efter återvinning och bortskaffande.

36 Se artikel 4.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, 2008, s. 3), enligt vilken avfall i slutändan är avsett antingen att återvinnas eller bortskaffas. I skäl 31 i det direktivet förklaras att ”[g]enom avfallshierarkin fastställs en prioriteringsordning för vad som allmänt utgör det totalt sett bästa miljöalternativet inom lagstiftning och politik på avfallsområdet”.