Förslag till avgörande av generaladvokat Medina – Mål C‑313/24 Opera Laboratori Fiorentini
1. Förevarande begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 5k.1 c i förordning (EU) nr 833/2014 av den 31 juli 2014 om restriktiva åtgärder mot bakgrund av Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina, i dess lydelse enligt förordning (EU) 2022/576.
2. Begäran har framställts inom ramen för ett mål mellan Opera Laboratori Fiorentini SpA och flera italienska offentliga och privata enheter. Målet avser tilldelningen av ett tioårigt offentligt kontrakt till ett värde av 8,89 miljoner euro för bedrivande av bar- och restaurangverksamhet inomhus i Palazzo Pitti och Boboli‑trädgården, som utgör en del av museikomplexet Gallerie degli Uffizi i Florens (Italien) (nedan kallat det aktuella kontraktet).
3. Opera Laboratori Fiorentini, som hamnade på andra plats i det offentliga upphandlingsförfarandet, överklagade beslutet att tilldela kontraktet till Scudieri International Sri inom ramen för en talan som det bolaget väckte vid Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Regionala förvaltningsdomstolen i Toscana, Italien). Bolaget gjorde gällande att tilldelningen strider mot det förbud som har fastställts i artikel 5k.1 c i förordning nr 883/2014, eftersom två av Scudieri Internationals tre direktörer är ryska medborgare, varav en även är styrelseordförande och verkställande direktör för det bolaget samt verkställande direktör för Sielna SpA (nedan kallat moderbolaget), som äger 90 procent av aktierna i Scudieri International.
I. Tillämpliga bestämmelser
4. I artikel 5k.1 i förordning nr 833/2014, i dess lydelse vid den tidpunkt som är relevant i förevarande mål, föreskrivs att det ska vara förbjudet att tilldela eller fortsätta fullgörandet av offentliga kontrakt eller koncessionskontrakt som omfattas av tillämpningsområdet för de relevanta direktiven om offentlig upphandling, till eller i förhållande till
”a) ryska medborgare eller fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är etablerade i Ryssland,
b) juridiska personer, enheter eller organ vars äganderätter till mer än 50 % direkt eller indirekt ägs av en enhet som avses i led a i denna punkt, eller
c) fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som agerar för, eller på uppdrag av, en enhet som avses i led a eller b i denna punkt,
inbegripet, om de står för mer än 10 % av kontraktets värde, underleverantörer, leverantörer eller enheter vars kapacitet utnyttjas i den mening som avses i direktiven om offentlig upphandling”.
5. I artikel 12 i förordning nr 833/2014 föreskrivs följande:
”Det ska vara förbjudet att medvetet och avsiktligt delta i verksamhet vars syfte eller verkan är att kringgå förbud i denna förordning.”
II. Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
6. På grundval av det öppna elektroniska upphandlingsförfarande som hade utlysts av den upphandlande myndigheten, Ministero della Cultura (Kulturministeriet, Italien) i samarbete med Gallerie degli Uffizi, tilldelades bolaget Scudieri International det aktuella kontraktet genom beslut av den 25 november 2022 sedan Scudieri International erhållit högst poäng av de fyra anbudsgivarna.
7. Opera Laboratori Fiorentini fick näst högst poäng och bestred lagenligheten av det beslutet vid Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Regionala förvaltningsdomstolen i Toscana). Bolaget hävdade bland annat att det offentliga kontraktet har tilldelats i strid med förbuden i artikel 5k.1 i förordning nr 833/2014, eftersom två av Scudieri Internationals tre direktörer är ryska medborgare, varav en är styrelseordförande och verkställande direktör för det bolaget, samt även verkställande direktör för moderbolaget som innehar 90 procent av aktierna i Scudieri International.
8. Regionala förvaltningsdomstolen ogillade Opera Laboratori Fiorentinis talan genom dom av den 25 maj 2023.
9. Opera Laboratori Fiorentini har överklagat domen från Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Regionala förvaltningsdomstolen i Toscana) till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), som är hänskjutande domstol, och framställt samma invändningar som i första instans.
10. Den hänskjutande domstolen anser att det, för att målet ska kunna avgöras, är nödvändigt att få klarhet i huruvida Scudieri International borde ha uteslutits från det offentliga upphandlingsförfarandet, eftersom artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 ska tolkas så, att det är förbjudet att tilldela kontrakt till ekonomiska aktörer som agerar ”för, eller på uppdrag av,” en rysk medborgare. I det aktuella fallet agerar den utvalda anbudsgivaren ”på uppdrag av” en rysk ”enhet”, nämligen styrelsemedlemmarna, varav en är styrelseordförande, verkställande direktör och verkställande direktör för moderbolaget.
11. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i hur artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 ska tolkas, eftersom den anser att det finns utrymme för tvivel om huruvida orden ”för” och ”på uppdrag av” enbart är relevant när de avser en annan ”enhet” än en fysisk person som är rysk medborgare eller huruvida begreppet ”enhet” ska tolkas så, att det inkluderar alla rättssubjekt som avses i de föregående leden a och b i artikel 5k.1.
12. Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen för förhandsavgörande:
”Ska artikel 5k.1 c i förordning [nr 833/2014], som har införts genom förordning [2022/576], vad gäller den del enligt vilken det ska vara förbjudet att tilldela eller fortsätta fullgörandet av offentliga kontrakt eller koncessionskontrakt i förhållande till ’fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som agerar för, eller på uppdrag av, en enhet som avses i led a eller b i denna punkt, inbegripet, om de står för mer än 10 % av kontraktets värde, underleverantörer, leverantörer eller enheter vars kapacitet utnyttjas i den mening som avses i direktiven om offentlig upphandling’, tolkas så, att förbudet är tillämpligt på ett bolag som är bildat enligt italiensk rätt, har sitt säte i Italien, är delägt av ett italienskt bolag och där det bland delägarna finns fysiska personer som inte är ryska medborgare, men vars styrelse består av tre medlemmar varav två är ryska medborgare och en av dessa ryska medborgare, utöver att vara bolagets styrelseordförande och verkställande direktör, samtidigt är verkställande direktör för det moderbolag som äger 90 procent av bolagskapitalet?”
13. Skriftliga yttranden har inkommit från Opera Laboratori Fiorentini, Scudieri International, den österrikiska, den italienska och den nederländska regeringen samt Europeiska kommissionen. Dessa parter, förutom den österrikiska och den nederländska regeringen, yttrade sig muntligen vid förhandlingen den 5 mars 2025.
III. Bedömning
14. Den hänskjutande domstolen har ställt sin tolkningsfråga för att, i huvudsak, få klarhet i huruvida artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014, vad gäller den del enligt vilken det ska vara förbjudet att tilldela eller fortsätta fullgörandet av offentliga kontrakt eller koncessionskontrakt till eller i förhållande till ”fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som agerar för, eller på uppdrag av, en enhet som avses i led a eller b” i den punkten, ska tolkas så, att det förbudet ska tillämpas i fall där ett offentligt kontrakt tilldelas ett bolag som är bildat enligt italiensk rätt, där två av de tre styrelseledamöterna är ryska medborgare, varav en är styrelseordförande och verkställande direktör för det bolaget, liksom även verkställande direktör för moderbolaget som äger 90 procent av aktierna hos den utvalda anbudsgivaren.
15. Enligt artikel 5k.1 i förordning nr 833/2014 är det förbjudet att tilldela eller fortsätta fullgörandet av offentliga kontrakt eller koncessionskontrakt som omfattas av tillämpningsområdet för EU:s direktiv om offentlig upphandling i fall där det finns en koppling mellan en anbudsgivare och Ryssland. Det förbudet ska tillämpas i tre olika situationer som anges i leden a–c i den punkten, där det i var och en anges en kategori av rättssubjekt som omfattas av förbudet. Punkt c omfattar fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som ”agerar för, eller på uppdrag av, en enhet som avses i led a eller b i denna punkt”.
16. Av fast rättspraxis framgår att vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska inte bara dess lydelse beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i.
17. I förevarande fall har begreppet ”för, eller på uppdrag av, en enhet” i den mening som avses i artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 inte definierats av unionslagstiftaren, och i den bestämmelsen görs inte heller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde. Det begreppet ska därför ges en självständig och enhetlig tolkning.
A. Bokstavstolkning
18. Genom den tolkningsfråga som den nationella domstolen har ställt ombeds EU-domstolen, i huvudsak, klargöra huruvida den särskilda styrnings- och ägarstruktur som är i fråga här, vid tillämpningen av artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014, ger upphov till ett ombuds- eller kontrollförhållande som är tillräckligt för att den slutsatsen ska kunna dras att den utvalda anbudsgivaren ”agerar för, eller på uppdrag av,” ett annat rättssubjekt. Frågan är närmare bestämt huruvida en sådan situation kan likställas med en ombuds- eller fullmaktskonstruktion som går utöver vanligt bolagsägande och som därmed omfattas av förbudet.
19. Jag vill för det första påpeka att en jämförelse av de olika språkversionerna av artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 visar att det i vissa språkversioner har använts en ordalydelse som motsvarar agera ”för”, medan den i andra motsvarar agera ”i namn av”. Dessutom förekommer begreppet uppdrag i vissa språkversioner, medan det i andra uttrycks som ”enligt” eller ”enligt instruktioner från”. Även om denna åtskillnad kan förefalla vara av begränsad betydelse, är det uppenbart att begreppet ”uppdrag” avser tillhandahållande av allmän ledning, medan begreppet ”instruktioner” avser en mer exakt och detaljerad form av kontroll.
20. En jämförelse av de olika språkversionerna av artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014, särskilt vad gäller de ord som används för att beskriva förhållandet ”agerar för, eller på uppdrag av”, visar således på en viss grad av språklig divergens, där det i vissa versioner hänvisas till att agera ”i namn av” eller ”enligt instruktioner från”.
21. Vad för det andra gäller begreppet ”enhet” i den mening som avses i artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 ska det påpekas att det begreppet, i vissa språkversioner av Europeiska unionens rättsakter, specifikt används för att beteckna juridiska personer. Om denna tolkning ges företräde skulle hänvisningen i artikel 5k.1 c till en ”enhet som avses i led a eller b” underförstått utesluta sådana fysiska personer – det vill säga ryska medborgare – som avses i led a. Förbudet i den bestämmelsen skulle följaktligen inte gälla bolag som agerar för, eller på uppdrag av, ryska medborgare, vilket skulle begränsa restriktionens räckvidd på ett sätt som eventuellt skulle kunna undergräva dess ändamålsenliga verkan (effet utile). Begreppet ”enhet” används emellertid i vidare bemärkelse i andra EU‑språkversioner och kan i begreppsmässigt hänseende omfatta både fysiska och juridiska personer.
22. Med hänsyn till skillnaderna i hur begreppen tolkas eller tillämpas i de olika språkversionerna är en bokstavstolkning av artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 inte övertygande. Jag kommer därför att göra en kontextuell tolkning av den bestämmelsen, eftersom förordningen i sig inte innehåller någon definition av vad som avses med ”agerar för, eller på uppdrag av,” ett rättssubjekt eller av begreppet ”enhet som avses i led a eller b” i den förordningen.
B. Kontextuell tolkning
23. I den interna systematiken i artikel 5k.1 i förordning nr 833/2014 återfinns led c efter leden a och b, vilka båda innehåller särskilda förbud för ryska rättssubjekt eller sådana som ägs av dem mot att delta i offentliga upphandlingsförfaranden.
24. Artikel 5k.1 a i förordning nr 833/2014 innehåller ett uttryckligt förbud mot att tilldela eller fortsätta fullgörandet av offentliga kontrakt eller koncessionskontrakt till eller i förhållande till ryska medborgare, fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är etablerade i Ryssland, så att de inte kan bli utvalda anbudsgivare.
25. Genom artikel 5k.1 b i förordning nr 833/2014 utvidgas förbudet till att omfatta juridiska personer, enheter eller organ vars äganderätter till mer än 50 procent direkt eller indirekt ägs av en enhet som avses i led a i den punkten. Det är uppenbart att led b syftar till att förhindra kringgående av den åtgärd som avses i led a genom användning av enheter som är etablerade utanför Ryssland, vilka i praktiken ägs av ett rättssubjekt som omfattas av förbudet i led a. Mot denna bakgrund skulle det strida mot bestämmelsens syfte att tolka begreppet ”enhet” i led b så, att det utesluter fysiska personer. En sådan tolkning skulle skapa ett omotiverat kryphål som skulle göra det möjligt för ryska medborgare att undgå förbudet genom att inneha kontrollerande andelar i utländska enheter, vilket skulle undergräva den restriktiva åtgärdens ändamålsenliga verkan (effet utile).
26. På samma sätt är syftet med artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 att förhindra att leden a och b kringgås i situationer där fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ inte direkt omfattas av de förbud som fastställs i de två leden.
27. Den följd i vilken leden a–c i artikel 5k.1 i förordning nr 833/2014 ges tyder på en nivåindelad struktur: I led a fastställs ett direkt förbud. I led b utvidgas det förbudet till att omfatta enheter som indirekt kontrolleras genom majoritetsägande, och led c fungerar som en restklausul eller uppsamlingsbestämmelse, som är avsedd att förhindra kringgående genom andra rättsliga eller faktiska konstruktioner där faktisk kontroll utövas av de rättssubjekt som förtecknas i artikel 5k.1 a eller b. Den kontextuella placeringen av led c visar således att den har en kompletterande och skyddande funktion – det vill säga att täppa till eventuella luckor och förstärka den ändamålsenliga verkan hos förbuden i artikel 5k.1 a och b i förordningen. Artikel 5k.1 c kräver därför en vidare tolkning än vad enbart led a eller b ger vid handen, för att fånga upp kringgående konstruktioner som, även om de inte formellt sett omfattas av de två leden, leder till samma förbjudna resultat, nämligen möjliggör tilldelning eller fortsatt fullgörande av offentliga kontrakt till eller i förhållande till fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som i allt väsentligt kontrolleras av rättssubjekt som omfattas av de två första leden, även om de formellt sett inte uppfyller de kriterier som anges däri.
28. Vad närmare bestämt gäller uttrycket ”enhet som avses i led a eller b” ska det påpekas att genom att förbuden utvidgas till att omfatta anbudsgivare vars äganderätter till mer än 50 procent, direkt eller indirekt, ägs av en ”enhet som avses i led a”, så säkerställs det i artikel 5k.1 b att förbuden inte begränsas till formellt identifierade aktörer, utan även omfattar aktörer som har betydande ekonomiska och rättsliga band till dem. Detta ger stöd för tolkningen att begreppet ”enhet” i den mening som avses i artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 ska ges en funktionell och vid tolkning, snarare än en snäv sådan, så att det förbudet bevarar sin ändamålsenliga verkan (effet utile).
29. Det är viktigt att notera i detta hänseende att led a i artikel 5k.1 i förordning nr 833/2014 uttryckligen avser både fysiska personer (”ryska medborgare”) och juridiska personer, enheter eller organ som är etablerade i Ryssland. Led b omfattar i sin tur rättssubjekt som ägs av sådana enheter som avses i led a, vilket innebär att det omfattar samma typer av rättssubjekt. Hänvisningen i led c till en ”enhet som avses i led a eller b” ska därför förstås så, att det ledet omfattar alla de rättssubjekt som omfattas av leden a och b, inbegripet fysiska personer, juridiska personer, enheter och organ. En snäv tolkning av ”enhet” i led c som innebär att fysiska personer inte omfattas, skulle innebära en konstlad begränsning som inte har någon grund i bestämmelsens systematik eller logik.
30. Om artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 skulle tolkas så, att den endast avser enheter som är etablerade i Ryssland, i den snäva mening som används i led a in fine, skulle det ”uppsamlingsrelaterade” syftet med led c undergrävas. En sådan tolkning skulle utesluta fall där ett offentligt kontrakt tilldelas en enhet som faktiskt kontrolleras av ryska medborgare, invånare, juridiska personer, enheter eller organ, men där det inte finns något majoritetsägande – vilket skulle göra det möjligt att kringgå syftena med förbuden i artikel 5k.1 genom indirekta konstruktioner. Härav följer att artikel 5k.1 c särskilt syftar till täppa till sådana kryphål och förhindra kringgående av de förbud som fastställs i artikel leden a och b.
31. När det gäller uttrycket ”för, eller på uppdrag av” skulle jag vilja hävda att artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 inte kräver något majoritetsägande eller någon formell kontroll från en sådan enhet som avses i led a eller b. Led c omfattar i stället en bredare uppsättning förbindelser som grundar sig på ett funktionellt eller faktiskt inflytande (”faktisk kontroll”). Bolagsstrukturen blir högst relevant i det avseendet: Medan styrelsen i allmänhet har till uppgift att fastställa bolagets strategiska inriktning och utöva ledningsfunktioner på hög nivå, kan den verkställande direktören ha den operativa kontrollen över den dagliga verksamheten. Samtidigt bibehåller aktieägarna – i vissa bolagsstrukturer – befogenheten att utforma eller bortse från bolagets policy. För att avgöra huruvida ett rättssubjekt ”agerar för, eller på uppdrag av,” någon annan i den mening som avses i artikel 5k.1 c behöver det således undersökas hur den faktiska fördelningen av inflytandet och beslutsbefogenheterna inom koncernen ser ut, snarare än att utgå från formaliteter som arbetstitlar eller bolagsform.
32. Det ska härvidlag påpekas att styrningsstrukturen för bolag kan skilja sig åt mellan medlemsstaterna, men att den i regel innefattar tre centrala organ, nämligen aktieägare, ett tillsynsorgan eller rådgivande organ (till exempel ett råd eller tillsynsråd) och en styrelse, vilka har tilldelats olika roller. Bolagsstämman utgör i allmänhet bolagets högsta organ, som ansvarar för viktiga strukturella beslut såsom att utse och entlediga direktörer, godkänna årsredovisningar och ändra bolagets stadgar. I jurisdiktioner med ett dualistiskt system kan ett tillsynsråd tillhandahålla tillsyn och strategisk ledning, medan ledningsorganet ansvarar för den dagliga verksamheten och för att genomföra bolagets policy. I ett monistiskt system är dessa funktioner samlade i en enda styrelse. I båda systemen kan de verkställande direktörerna, inbegripet direktörerna, ges delegerade befogenheter att sköta den dagliga verksamheten och företräda bolaget utåt.
33. Härav följer att, även om majoritetsägande eller formell rättslig kontroll inte föreligger, kan ett bolag ändå omfattas av artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 om det funktionellt, verksamhetsmässigt eller ekonomiskt sett agerar som ett ombud för, eller enligt instruktioner eller anvisningar från, ryska medborgare, fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ i den mening som avses i artikel 5k.1 a eller b. Led c måste med andra ord tolkas så, att det omfattar situationer där fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ har en väsentlig koppling – inbegripet genom delad kontroll, ekonomiskt beroende eller funktionellt underordnad ställning – till de rättssubjekt som förtecknas i led a eller b. Ett dotterbolag eller annat närstående bolag kan således omfattas av det förbudet om det agerar för, eller på uppdrag av, ett sådant rättssubjekt, även om formellt majoritetsägande inte föreligger. Denna tolkning är förenlig med det syfte att motverka kringgående som eftersträvas med artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014, som är att förhindra indirekt eller faktisk kringgående av huvudrestriktionerna.
34. Jag anser därför att artikel 5k.1 c omfattar konstruktioner som går utöver formellt majoritetsägande eller formell kontroll. För att säkerställa förordningens ändamålsenliga verkan (effet utile) ska den bestämmelsen tolkas så, att den omfattar beteende som visar att juridiska personer, enheter eller organ agerar under faktisk kontroll av en enhet som avses i led a eller b, även om formellt ägande eller formell rättslig kontroll inte föreligger.
35. Vad gäller tolkningen av uttrycket ”enhet som avses i led a eller b” tillsammans med andra delar av förordning nr 833/2014, ska det påpekas att det i den förordningen hänvisas till juridiska personer, enheter eller organ, samtidigt som åtskillnad ibland görs mellan fysiska och juridiska personer. Den omständigheten att fysiska eller juridiska personer eller organ inte uttryckligen anges i uttrycket ”enhet som avses i led a eller b” i artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 innebär emellertid inte att dessa rättssubjekt inte omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde. En tolkning av begreppet ”enhet” som innebär att fysiska och juridiska personer samt organ omfattas säkerställer, vid tillämpningen av den bestämmelsen, att förbuden inte kan kringgås genom användning av personer som, även om de inte själva är formella juridiska enheter, funktionellt sett agerar för, eller på uppdrag av, de enheter som omfattas av artikel 5k.1 a eller b i förordning nr 833/2014 – oavsett om dessa anvisningar kommer från fysiska eller juridiska personer. Både den ekonomiska aktören och den som ger uppdraget kan vara en fysisk eller juridisk person eller ett organ i det hänseendet, vilket återspeglar systematiken i den bestämmelsen, som avsiktligt omfattar ett brett spektrum av rättssubjekt genom hänvisningen till ”fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ”. En restriktiv tolkning som utesluter fysiska personer från tillämpningsområdet för begreppet ”enhet”, vid tillämpningen av artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014, skulle följaktligen äventyra den bestämmelsens ändamålsenliga verkan (effet utile).
36. Denna vidare tolkning stöds av skäl 4 i förordning 2022/576, där det klargörs att ändringarna syftar till att förbjuda ”tilldelning och fortsatt fullgörande av offentliga kontrakt och koncessionskontrakt med ryska medborgare och enheter eller organ som är etablerade i Ryssland”. Samma ordalydelse återfinns i skäl 6 i rådets beslut (Gusp) 2022/578, som antogs samma dag och i vilket samma vidsträckta politiska syfte betonas. Dessa bakgrundsfakta bekräftar att syftet med artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 var att fånga upp konstruktioner som, även om de inte formellt sett omfattas av led a eller b i denna artikel, uppnår samma förbjudna resultat genom väsentlig bolagskontroll eller verkligt huvudmannaskap.
37. Vid en jämförelse av artikel 5k.1 c i den förordningen med andra rättsakter på området för restriktiva åtgärder, ger tolkningen av ordalydelsen ”för, eller på uppdrag av” stöd för uppfattningen att den omfattar ett bredare spektrum av förbindelser än sådana som enbart är begränsade till formellt ägande eller formell bolagskontroll.
38. I domen i målet HTTS/rådet slog EU-domstolen till exempel fast att, inom ramen för förordning (EU) nr 961/2010 om restriktiva åtgärder mot Iran, ska begreppen ”ägs eller kontrolleras” och ”agera för [en sådan persons eller enhets] räkning eller på [deras] uppdrag” behandlas på samma sätt i systematiken i artikel 16.2 i den förordningen. EU-domstolen gjorde härigenom en vid tolkning av omfattningen av det aktuella förbudet, som gällde för ett bolag som ägs eller kontrolleras av en person eller en juridisk enhet, genom att inkludera begreppet agera för, eller på uppdrag av, den personen eller enheten, trots att detta inte uttryckligen förskrivs i den aktuella bestämmelsen. Enligt min mening syftar en sådan tolkning till att säkerställa den ändamålsenliga verkan (effet utile) av de restriktiva åtgärder som föreskrivs i förordningen, utan strikt iakttagande av den definition som används i nationell rätt för kvalificering av direktörer.
39. För en tolkning som grundar sig på principen om ändamålsenlig verkan (effet utile), såsom den som föreslås i punkt 34 i förevarande förslag till avgörande, krävs en analys av ett antal faktorer, däribland identiteten på dem som faktiskt kontrollerar den utvalda anbudsgivaren. När myndigheterna konstaterar huruvida faktisk kontroll föreligger bör de ta hänsyn till olika faktiska omständigheter, såsom förekomsten av minoritetsandelar, personliga band mellan direktörer eller verkliga huvudmän och samordningsmönster i affärsverksamheten. Detta är i linje med syftet att motverka kringgående av restriktiva åtgärder, vilket även återspeglas i artikel 12 i förordning nr 833/2014, som förbjuder deltagande i verksamhet vars syfte är att kringgå de restriktiva åtgärderna.
40. Sammanfattningsvis bekräftar en kontextuell tolkning av artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 att dess främsta syfte är att förhindra kringgående av förbuden i leden a och b i nämnda artikel. Jämförd med artikel 12 i den förordningen, som uttryckligen förbjuder medvetet och avsiktligt kringgående, ska artikel 5k.1 c i förordningen förstås som en nödvändig skyddsåtgärd för att säkerställa att de restriktiva åtgärderna är samstämmiga och effektiva (effet utile) med avseende på komplexa ägar- eller organisationsstrukturer. Denna slutsats stöds, enligt min mening, av en teleologisk tolkning av den sistnämnda bestämmelsen.
C. Teleologisk tolkning
41. Syftet med förordning nr 833/2014, som är en del av EU:s ordning för restriktiva åtgärder, är att svara på Rysslands åtgärder som destabiliserar Ukraina genom att införa effektiva och verkställbara förbud – i synnerhet på känsliga områden som offentlig upphandling. Samtidigt som syftet med artikel 5k.1 i den förordningen är att utesluta ryskt inflytande i EU:s offentliga kontrakt, är dess underliggande syfte att förhindra att enheter med koppling till Ryssland drar ekonomisk nytta av medlemsstaternas förfaranden för offentlig upphandling. Detta är i linje med det bredare sanktionsmålet: att minska de finansiella resurser som är tillgängliga för ryska staten eller den ryska ekonomin, särskilt i samband med geopolitiska spänningar. Genom att utesluta sådana enheter från upphandlingsförfaranden kringskär Europeiska unionen inte bara inflytandet, utan stänger också av eventuella inkomstvägar som kan främja den ryska ekonomin eller Rysslands militära insatser.
42. En snäv tolkning av artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 skulle undergräva dessa syften genom att enheter ges möjlighet att strukturera transaktioner på ett sätt som formellt sett faller utanför tillämpningsområdet för leden a och b i artikel 5k.1, samtidigt som de i själva verket uppnår just de resultat som de bestämmelserna är avsedda att förhindra. Det är visserligen riktigt att restriktiva åtgärder måste tolkas restriktivt på grund av att de inskränker de grundläggande rättigheterna. Detta utgör emellertid inte hinder för en vidare tolkning av specifika begrepp i en bestämmelse, om en sådan tolkning är nödvändig för att förhindra att de förbud som anges i föregående punkter kringgås och för att säkerställa deras ändamålsenliga verkan (effet utile).
43. En sådan vid tolkning av artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 påverkas inte av den nyligen meddelade domen i målet Jemerak, i vilken EU-domstolen gjorde en snäv tolkning av artikel 5n.2 b i den förordningen avseende förbudet mot att direkt eller indirekt tillhandahålla juridisk rådgivning, framför allt inom ramen för den formella rollen som notarius publicus. Artikel 5k.1 c i samma förordning är däremot en skyddsåtgärd mot kringgående som syftar till att fånga upp konstruktioner som, även om de inte uttryckligen omfattas av artikel 5k.1 a eller b, icke desto mindre undergräver den ändamålsenliga verkan (effet utile) av de förbud som fastställs däri. Den ska således ges en vid tolkning som är förenlig med dess särskilda sammanhang och syfte. Med hänsyn till att de båda bestämmelserna har olika syften – varvid den enda förbjuder juridisk rådgivning och den andra förbjuder deltagande i offentlig upphandling – står en vidare tolkning av artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 inte i strid med den domen, utan belyser snarare förordningens sektorsspecifika synsätt och den särskilda roll som bestämmelsen har i den förordningen.
44. Syftet med artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 är emellertid inte att införa ett allmänt eller automatiskt undantag enbart på grund av att företagsledare är ryska medborgare. Syftet är snarare att fånga upp funktionellt sett likvärdiga situationer där aktörer, oavsett deras formella bolagsbildning eller deklarerade oberoende, i praktiken agerar för, eller på uppdrag av, rättssubjekt som omfattas av punkt 1 a och b i den artikeln, det vill säga ryska medborgare eller enheter som är etablerade i Ryssland eller som ägs av ryska medborgare. Syftet med artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 är med andra ord att säkerställa den ändamålsenliga verkan (effet utile) av förbuden i leden a och b och att täppa till eventuella kryphål i tillämpningen av dem. En vid tolkning av artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 är således inte bara lämplig utan även nödvändig för att bevara den ändamålsenliga verkan hos de aktuella åtgärderna. Om den bestämmelsen skulle tolkas alltför snävt, skulle detta möjliggöra kringgående genom formalistiska eller indirekta konstruktioner. Ryska medborgare, framför allt de som innehar företagsledande funktioner, kan med rätta omfattas av förbudet när de agerar på ett sätt som genomför viljan eller intressena hos en enhet som omfattas av led a eller b i artikel 5k.1. Detta synsätt återspeglar både ordalydelsen och andan i förordningen och säkerställer att den inte kan kringgås genom formaliteter i bolagsstyrningen. Enbart närvaron av ryska medborgare, exempelvis i egenskap av direktörer, är därför inte i sig tillräcklig för att förbuden i artikel 5k.1 i förordning nr 833/2014 ska bli tillämpliga. Led c ska dock tillämpas om det finns särskilda indikationer på ställföreträdarskap eller uppdrag som visar att anbudsgivaren agerar för, eller på uppdrag av, en enhet som omfattas av förbudet i led a eller b. Det ska erinras om att denna breda tolkning av begreppet ”enhet” syftar till att bevara den ändamålsenliga verkan (effet utile) av det förbudet, så att det blir svårt att kringgå.
45. Det ska dessutom påpekas att, även om ett centralt mål med förordning nr 833/2014 är att undvika risken för att ryska krigsåtgärder främjas, kan artikel 5k.1 c i den förordningen inte tolkas så, att den enbart omfattar situationer där det sannolikt förekommer eller har bevisats förekomma ett väsentligt bidrag till sådana åtgärder. Eftersom den bestämmelsen syftar till att förhindra kringgående av förbuden i artikel 5k.1 a och b och gör detta genom att inrikta sig på konstruktioner som inbegriper rättssubjekt som agerar ”för, eller på uppdrag av,” de som omfattas av de förbuden, antas det således en förebyggande strategi i artikel 5k.1 c i den förordningen som syftar till att utesluta inte bara personer, enheter eller organ som formellt ägs eller kontrolleras av ryska aktörer, utan även sådana som i praktiken verkar under faktisk kontroll av personer, enheter eller organ med koppling till Ryssland, från offentlig upphandling. Även om en påvisbar risk för att medel används för att stödja Rysslands militära aggression kan utgöra övertygande bevis på en sådan koppling, utgör detta inte en del av det rättsliga kriteriet i artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014. Den bestämmelsen gäller således oberoende av hur medlen faktiskt används i slutändan, vilket återspeglar förordningens syfte att bevara den ändamålsenliga verkan (effet utile) av EU:s restriktiva åtgärder.
D. Slutsats i denna del
46. Den centrala frågan i artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 är inte enbart från vilket formellt rättssubjekt bemyndigandet kommer, utan snarare om huruvida den faktiska effekten av konstruktionen är att bolaget agerar för, eller på uppdrag av, ryska medborgare, fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ i den mening som avses i artikel 5k.1 a eller b. Även om ryska medborgare i viktiga ledningspositioner kanske inte har några formella ägarandelar, kan de få i uppdrag att verkställa strategiska beslut som är i linje med den ryska regeringens intressen eller med intressena hos personer som omfattas av EU:s restriktiva åtgärder. Denna möjlighet anges uttryckligen i artikel 5k.1 c, som innebär att även personer, enheter eller organ som agerar för, eller på uppdrag av, de rättssubjekt som avses i artikel 5k.1 a och b utesluts från offentlig upphandling. Ett formalistiskt synsätt skulle inte vara tillräckligt för det ändamålet, eftersom syftet med bestämmelsen är att förhindra att förbuden i leden a och b kringgås. Tillämpningen av artikel 5k.1 c kräver således en analys av de faktiska omständigheterna som går utöver bolagsformaliteter.
47. Det ska emellertid påpekas att artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 inte syftar till att införa allmän eller automatisk uteslutning på grund av att en direktör vid ett bolag är rysk medborgare. Syftet är snarare att fånga upp funktionellt sett likvärdiga situationer där aktörer, oaktat deras formella bolagsbildning eller deklarerade oberoende, faktiskt verkar för, eller på uppdrag av, sådana rättssubjekt som avses i leden a och b i artikel 5k.1, det vill säga ryska medborgare eller enheter som är etablerade i Ryssland eller som ägs av dem. Eftersom uttrycket ”för, eller på uppdrag av” i den mening som avses i led c i artikel 5k.1 omfattar situationer där ett rättssubjekt agerar under faktisk kontroll av tredje man, krävs en analys av ett antal faktorer, däribland identiteten hos dem som faktiskt kontrollerar anbudsgivaren. För att fastställa detta krävs en bedömning i varje enskilt fall av både rättsliga och faktiska omständigheter, för att den exakta arten och innebörden av de relevanta kopplingarna ska kunna fastställas.
E. Individuell bedömning av både rättsliga och faktiska omständigheter
48. Såsom jag har angett ovan ska, vid bedömningen av huruvida personer, enheter eller organ agerar ”för, eller på uppdrag av,” någon annan i den mening som avses i artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014, hänsyn tas till alla potentiellt relevanta rättsliga och faktiska omständigheter som skulle kunna tyda på faktisk kontroll av ryska medborgare eller enheter som är etablerade i Ryssland eller som ägs av ryska medborgare. Såsom kommissionen har påpekat i sina riktlinjer, bör en sådan bedömning omfatta alla relevanta rättsliga och faktiska omständigheter, såsom den exakta ägar- och kontrollstrukturen hos den relevanta enheten, personliga och yrkesmässiga band mellan de berörda personerna, de aktuella transaktionernas art och syfte, parternas operativa och ledningsmässiga agerande, bevis för tidigare instruktioner eller gemensamma åtgärder med enheter som är föremål för sanktioner och upplysningar från tredje part eller andra kontextuella indikatorer.
49. Härav följer att den individuella bedömning som ska göras vid tillämpningen av artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 ska innefatta en nyanserad, faktaspecifik analys av varje enskilt fall för att avgöra huruvida den aktuella enheten i själva verket agerar under faktisk kontroll av ett rättssubjekt som omfattas av led a eller b i artikel 5k.1. För den bedömningen ska en riskbaserad metod tillämpas, vilket innebär att de nationella myndigheterna ska utgå från ett system med indikatorer eller utlösande faktorer för att identifiera bolag som kan behöva en mer ingående bedömning.
50. Såsom jag har angett ovan syftar begreppet ”agera för, eller på uppdrag av” till att hantera indirekt och faktisk kontroll. En direktörs medborgarskap kan följaktligen vara relevant vid bedömningen av huruvida han eller hon agerar som ombud, men den måste beaktas tillsammans med andra faktiska omständigheter, exempelvis direktörens kopplingar till ryska medborgare, fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är etablerade i Ryssland, den roll som direktören har inom bolaget och bolagets övergripande struktur, vilket det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera. Medborgarskapskriteriets betydelse förstärks i detta avseende av att det i artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 uttryckligen hänvisas till enheter som omfattas av led a, vilket innefattar fysiska personer som är ryska medborgare. Eftersom led c syftar till att förhindra kringgående av förbuden i leden a och b, är direktörens ryska medborgarskap inte enbart av underordnad betydelse: Det är en potentiellt viktig indikator för att bolaget kanske agerar för, eller på uppdrag av, en person som omfattas av huvudrestriktionerna i artikel 5k.1 i förordning nr 833/2014. Det följer emellertid av kriterierna i artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 att om anbudsgivarens direktörer är ryska medborgare och bolaget faktiskt kontrolleras av en rysk enhet, kan bolaget mycket väl agera ”för, eller på uppdrag av,” den enheten. Omvänt ska en direktörs medborgarskap enligt artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 enbart ha betydelse i situationer där direktören har befogenheter som går utöver dem som rör den dagliga förvaltningen. I synnerhet ska direktörens medborgarskap inte ligga till grund för någon ytterligare bedömning om direktören endast ansvarar för de operativa aspekterna av bolaget och agerar under aktieägarnas allmänna ledning, utan att utöva strategisk beslutanderätt eller kontroll över bolagets mer allmänna mål. I sådana fall är direktörens roll mer lik en mellanchefs roll, varvid bolaget inte per automatik ska anses ha utfört handlingar ”för, eller på uppdrag av,” ryska medborgare, fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ i den mening som avses i leden a) och b) i artikel 5k.1. Fokus ska således ligga på huruvida direktören har betydande kontroll eller beslutsbefogenheter och på huruvida hans eller hennes handlingar sträcker sig till att påverka bolagets allmänna riktning – faktorer som skulle kunna motivera att restriktiva åtgärder vidtas. Denna åtskillnad säkerställer att förordning nr 833/2014 inriktar sig på personer i ställningar med möjlighet att utöva stor påverkan.
51. Det är riktigt, såsom den italienska regeringen och kommissionen har anfört, att enligt italiensk rätt företräds ett bolag i regel av en direktör som inte är delägare och som agerar för aktieägarnas räkning. EU:s restriktiva åtgärder ska dock tillämpas i enlighet med deras självständiga rättsliga ram och deras självständiga syfte, som är att säkerställa att enheter eller personer som är föremål för sanktioner inte kan kringgå förbud genom indirekt eller faktisk kontroll. Såsom framgår av kommissionens yttrande av den 17 oktober 2019 avser begreppet ”agera för” enligt EU:s lagstiftning om restriktiva åtgärder nämligen inte enbart formell juridisk rådgivning eller ställföreträdarskap i den snäva bemärkelsen i nationell rätt. Det är snarare ett materiellt begrepp som omfattar varje situation där fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ agerar för att tjäna intressena hos, eller handlar enligt instruktioner från, sådana personer, enheter eller organ som avses i artikel 5k.1 a eller b i förordning nr 833/2014. Detta kan innefatta faktiskt inflytande, samordnat beteende eller roller som funktionellt sett är anpassade till ryska medborgares, fysiska eller juridiska personers, i Ryssland etablerade enheters eller organs intressen eller strategiska inriktning. Det är därför inte tillräckligt att enbart utgå från den formella roll som en direktör som inte är delägare har enligt italiensk rätt för att utesluta möjligheten att sådana fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ, i praktiken, kan agera ”för, eller på uppdrag av” ett rättssubjekt som omfattas av artikel 5k.1 a eller b i förordning nr 833/2014.
52. Härav följer att en direktörs medborgarskap, även om det inte i sig är avgörande, kan medföra, när det beaktas tillsammans med direktörens roll, ägarförhållanden och styrningsansvar, att de nationella myndigheterna är skyldiga att göra en fördjupad granskning enligt artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014. I förevarande fall skulle en ytterligare granskning från de nationella upphandlande myndigheternas sida kunna motiveras av att två av de tre styrelsemedlemmarna i Scudieri International är ryska medborgare, varav en även är styrelseordförande och verkställande direktör för det bolaget och dessutom verkställande direktör för moderbolaget. I synnerhet kan direktörernas medborgarskap, i kombination med deras roller och ägarstruktur, betraktas som en riskfaktor för att enheten kan kontrolleras av ryska enheter eller medborgare, även om bolaget självt inte kontrolleras direkt av en rysk juridisk person.
53. I förevarande fall har det närmare bestämt fastställts, för det första, att två av de tre styrelsemedlemmarna vid Scudieri International är ryska medborgare, för det andra att en av de ryska medborgarna är både styrelseordförande och verkställande direktör för Scudieri International, vilket kan tyda på en hög grad av daglig operativ och strategisk kontroll som går utöver ett rent formellt eller nominellt engagemang, och, för det tredje, att samma person också är verkställande direktör för moderbolaget, som äger 90 procent av aktierna i Scudieri International, vilket tyder på en vertikal kontrollstruktur, där samma person utövar faktisk makt över både moderbolaget och dotterbolaget. Dessa faktorer tyder på en överlappning i den verkställande kontrollen som, tillsammans med den betydande kopplingen mellan moderbolaget och dotterbolaget, kan ge upphov till berättigade farhågor om att Scudieri International kan agera ”för, eller på uppdrag av,” personer, enheter eller organ som avses i artikel 5k.1 a eller b i förordning nr 833/2014. Det finns följaktligen en rimlig risk för att Scudieri International kan utnyttjas av en annan verklig huvudman som inte omfattas av artikel 5k.1 c i den förordningen. När en sådan uppsättning faktiska omständigheter föreligger, vilket Opera Laboratori Fiorentini också framhöll i sina inlagor och vid förhandlingen vid EU-domstolen, har de nationella myndigheterna en skyldighet att bedöma huruvida en anbudsgivare omfattas av förbudet i artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 på grund av nationalitet, kontroll, ledning eller ägarförhållanden. Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att avgöra huruvida en sådan bedömning är nödvändig.
54. När bolagsstrukturen är komplex och består av flera nivåer kan myndigheterna behöva tillämpa ”kriteriet verklig huvudman”. Även om verklig huvudman inte nämns i artikel 5k.1 i förordning nr 833/2014 används det kriteriet konsekvent i andra rättsakter för att identifiera dolda strukturer för kontroll eller verkligt huvudmannaskap. Upphandlande myndigheter bör, på grundval av en kontextuell och teleologisk tolkning av artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014, kunna fastställa huruvida en verklig huvudman utövar faktisk kontroll, särskilt när den verkliga huvudmannen är rysk medborgare eller en fysisk eller juridisk person, en enhet eller ett organ som är etablerad/etablerat i Ryssland. Den omständigheten att det finns en verklig huvudman med sådana egenskaper kan följaktligen medföra en skyldighet för upphandlande myndigheter att vidta skärpta åtgärder för kundkännedom för att avgöra huruvida anbudsgivaren i själva verket agerar för, eller på uppdrag av, sådana personer, enheter eller organ som avses i artikel 5k.1 a eller b i förordning nr 833/2014. I förevarande fall ankommer det på den hänskjutande domstolen att beakta alla dessa omständigheter inom ramen för den talan som Opera Laboratori Fiorentini väckt mot de upphandlande myndigheternas beslut att tilldela Scudieri International det aktuella avtalet.
IV. Förslag till avgörande
55. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen besvarar tolkningsfrågan från Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) på följande sätt: Artikel 5k.1 c i rådets förordning (EU) nr 833/2014 av den 31 juli 2014 om restriktiva åtgärder mot bakgrund av Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina ska tolkas så, att, vad gäller den del enligt vilken det ska vara förbjudet att tilldela eller fortsätta fullgörandet av offentliga kontrakt eller koncessionskontrakt till eller i förhållande till ”fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som agerar för, eller på uppdrag av, en enhet som avses i led a eller b” i den punkten, är det förbudet inte automatiskt tillämpligt i en situation där ett offentligt kontrakt tilldelas ett företag i en medlemsstat, där två av de tre styrelsemedlemmarna är ryska medborgare, där en av dessa direktörer, som är styrelseordförande och verkställande direktör för det bolaget, även är verkställande direktör för moderbolaget, som äger 90 procent av aktiekapitalet och som också är bildat enligt lagstiftningen i en medlemsstat, om inget av dessa bolag direkt eller indirekt ägs av ryska medborgare eller enheter som avses i artikel 5k.1 a eller b i förordning nr 833/2014. Dessa faktiska omständigheter, i synnerhet de ledande befattningshavarnas medborgarskap och roller, liksom de väsentliga kopplingarna mellan anbudsgivaren och moderbolaget, kan dock utgöra relevanta indikatorer som behöver granskas närmare av den upphandlande myndigheten. Sådana omständigheter kan medföra en skyldighet att bedöma huruvida anbudsgivaren i praktiken agerar ”för” eller ”på uppdrag av” en enhet som omfattas av artikel 5k.1 a eller b i den förordningen, inbegripet genom faktisk kontroll av personer, enheter eller organ som har koppling till Ryssland. Vid den bedömningen ska hänsyn tas till alla relevanta rättsliga och faktiska omständigheter, inbegripet den verkliga huvudmannens roll och inflytande.
1 Originalspråk: engelska.
2 Rådets förordning av den 31 juli 2014 (EUT L 229, 2014, s. 1).
3 Rådets förordning (EU) 2022/576 av den 8 april 2022 om ändring av förordning (EU) nr 833/2014 om restriktiva åtgärder mot bakgrund av Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina (EUT L 111, 2022, s. 1).
4 Dom av den 10 september 2014, Ben Alaya ( C‑491/13, EU:C:2014:2187, punkt 22 och där angiven rättspraxis).
5 Se dom av den 22 juni 2021, Latvijas Republikas Saeima (Prickning) ( C‑439/19, EU:C:2021:504, punkt 81 och där angiven rättspraxis).
6 Begreppet ”för” motsvaras av ”på vegne af” i den danska versionen, ”yhteisön puolesta” i den finska versionen, ”pour le compte de” i den franska versionen, ”per conto … di” i den italienska versionen, och ”por cuenta … de” i den spanska versionen. Uttrycken ”w imieniu” på polska respektive och ”în numele” på rumänska betyder ordagrant visserligen ”i namn av”, men används dock med innebörden ”för” på de språken.
7 I den estniska versionen ” üksuse nimel”, i den tyska versionen ”im Namen”, i den grekiska versionen ”εξ ονόματος” i den ungerska versionen ”névében”, i den lettiska versionen ”vārdā”, i den portugisiska versionen ”em nome” och i den slovakiska versionen ”v mene”.
8 Begreppet ”på uppdrag” är det som används i den estniska versionen (”või juhtimisel”), i den finska versionen (”johdolla”), i den ungerska versionen (”irányítása szerint”), i den italienska versionen (”sotto la direzione”), i den lettiska versionen (”norādēm”), i den polska versionen (”pod kierunkiem”), i den portugisiska versionen (”sob a direção”) och i den spanska versionen (”bajo la dirección”).
9 Begreppet ”agera enligt instruktioner från” används i den danska versionen (”efter anvisning fra”), i den nederländska versionen (”aanwijzing van”), i den franska versionen (”selon les instructions de”), i den tyska versionen (”auf Anweisung”), i den rumänska versionen (”în conformitate cu instrucțiunile”) och i den slovakiska versionen (”na základe pokynov”). Den grekiska versionen (”κατ’ εντολή”) ligger närmare begreppet agera ”på order av”.
10 På vissa EU-språk är begreppet förknippat med juridiska personer och utesluter ibland fysiska personer även i begreppsmässigt hänseende, till exempel på danska (”enhed”), tyska (”Organisation”), ungerska (”szervezet”), lettiska (”vienība”) och rumänska (”entitate”). På estniska omfattar det begrepp som används för enhet (”üksus”) inte fysiska personer (”isik”). Det finska begreppet ”yhteisö” kan avse en grupp av fysiska personer som har ett gemensamt mål eller som har samröre med varandra eller juridiska personer, men inte fysiska personer som individer. På portugisiska betecknar begreppet ”entidade” enbart juridiska personer.
11 Begreppet ”enhet” på engelska (”entity”), grekiska (”οντότητα”), italienska (”entità”), polska (”podmiot”), och slovakiska (”subjekt”) omfattar i begreppsmässigt hänseende både juridiska och fysiska personer, även om det mestadels används för att beteckna juridiska personer.
12 Se, analogt, dom av den 12 juli 2018, The Goldman Sachs Group/kommissionen, ( T‑419/14, EU:T:2018:445, punkterna 91 och 112). Vid bedömningen av huruvida ett avgörande inflytande föreligger i den mening som avses i unionens konkurrensrätt enligt artikel 101 FEUF, har tribunalen betonat att aktieägarnas befogenhet att utse ledamöterna i ett bolags styrelse anses vara en viktig indikator på kontroll och själv grundat sig på den strukturen för att granska ett moderbolags möjligheter att påverka sitt dotterbolags beteende. Styrningsstrukturen utgör således den rättsliga och faktiska grunden för att bedöma kontroll och inflytande, vilket innebär att den är av direkt relevans för att fastställa moderbolagets ansvar enligt EU:s konkurrensregler.
13 Se, exempelvis, artikel 10 i förordning nr 833/2014.
14 Rådets beslut (Gusp) 2022/578 av den 8 april 2022 om ändring av beslut 2014/512/Gusp om restriktiva åtgärder med hänsyn till Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina (EUT L 111, 2022, s. 70).
15 Dom av den 10 september 2019, HTTS/rådet, ( C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punkt 79).
16 Rådets förordning (EU) nr 961/2010 av den 25 oktober 2010 om restriktiva åtgärder mot Iran och om upphävande av förordning nr (EG) 423/2007 (EUT L 281, 2010, s. 1).
17 Se Commission Opinion of 17 October 2019 on Article 5(1) of Council Regulation (EU) No 833/2014 (inte översatt till svenska), C(2019) 7476 final, där kommissionen också ansåg att det var lämpligt att analysera ägande- och kontrollstrukturer.
18 Se, även, Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1226 av den 24 april 2024 om fastställande av brottsrekvisit och påföljder för överträdelse av unionens restriktiva åtgärder och om ändring av direktiv (EU) 2018/1673 (EUT L 202, 2024/1226), där det fastställs minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och påföljder för överträdelse av unionens restriktiva åtgärder. Enligt artikel 3.1 h i det direktivet ska medlemsstaterna säkerställa att kringgående av en av unionens restriktiva åtgärder utgör brott.
19 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 2017, Rosneft ( C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 132).
20 Rådets beslut (Gusp) 2022/578 och förordning nr 2022/576 ingick båda i den femte uppsättningen restriktiva åtgärder som Europeiska unionen har vidtagit mot Ryssland, vilken syftade att bidra till ökade ekonomiska påtryckningar på Kreml och undergräva dess förmåga att finansiera invasionen av Ukraina, genom att införa mer omfattande åtgärder för att öka effekterna på den ryska ekonomin.
21 Se skäl 6 i rådets beslut (Gusp) 2022/578, där situationens allvar kopplas till införandet av ytterligare restriktiva åtgärder med avseende på offentlig upphandling. Såsom Opera Laboratori Fiorentini, i huvudsak, anförde vid förhandlingen vid EU-domstolen, är unionslagstiftarens avsikt, såsom framgår av skäl 6, att utvidga upphandlingsförbudet för att förhindra indirekt deltagande genom ryska intressen som är föremål för sanktioner. Artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 ska därför förstås som en funktionell bestämmelse som syftar till att motverka kringgående, i linje med den föränderliga hotbildsbedömningen.
22 Såsom den italienska regeringen har anfört utgör artikel 5k.1 i förordning nr 833/2014 en inskränkning av näringsfriheten enligt artikel 16 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. EU‑domstolen har emellertid vid upprepade tillfällen slagit fast att de rättigheterna inte är absoluta och att de kan inskränkas av mål av allmänintresse, i synnerhet för att uppnå legitima mål av allmänt intresse som erkänts av Europeiska unionen (se dom av den 21 december 2021, Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, punkt 80, och dom av den 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 148).
23 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2011, Afrasiabi m.fl., ( C‑72/11, EU:C:2011:874, punkterna 39, 40 och 47), dom av den 11 november 2021, Bank Sepah, ( C‑340/20, EU:C:2021:903, punkterna 45 och 56), och förslag till avgörande av generaladvokaten Bot i målet Afrasiabi m.fl. ( C‑72/11, EU:C:2011:737, punkt 77).
24 Dom av den 5 september 2024, Jemerak ( C‑109/23, EU:C:2024:681, punkt 47).
25 Dom av den 28 mars 2017, Rosneft, ( C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 132).
26 Se punkterna 39 och 47 ovan.
27 Se, även, Commission consolidated FAQs on the implementation of Council Regulation No 833/2014 and Council Regulation No 269/2014, 2022, i synnerhet i dokumentet Frequently asked questions on public procurement sanctions against Russia (Consolidated version of the FAQs on sanctions against Russia and Belarus (inte översatt till svenska), länk kontrollerad den 7 maj 2025). I den vägledningen förklaras att det krävs en fullständig bedömning av de faktiska omständigheterna för att avgöra huruvida en enhet agerar ”för, eller på uppdrag av,” någon annan i den mening som avses i artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014. Se svaret på fråga 11.
28 Se punkt 46 ovan.
29 Kommissionens yttrande av den 17 oktober 2019 gällande artikel 5.1 i [förordning nr 833/2014] (C(2019) 7476 final).
30 Se, analogt, Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG (EUT L 141, 2015, s. 73), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/843 av den 30 maj 2018 (EUT L 156, 2018, s. 43).