Förslag till avgörande av generaladvokat Campos Sánchez-Bordona — Mål C‑557/24 P Malacalza Investimenti och Malacalza/ECB
1. Malacalza Investimenti Srl och Vittorio Malacalza väckte talan vid tribunalen med stöd av artikel 268 FEUF och yrkade ersättning för den skada som de påstod sig ha lidit till följd av Europeiska centralbankens (ECB) agerande i samband med dess tillsyn över Banca Carige SpA mellan åren 2014 och 2019.
2. Tribunalen ogillade talan i sin dom av den 5 juni 2024, Malacalza Investimenti och Malacalza/ECB ( T‑134/21, EU:T:2024:362) (nedan kallad den överklagade domen). Sökandena i första instans har nu överklagat denna dom till EU-domstolen.
3. Jag kommer i mitt förslag till avgörande att fokusera på de åtgärder för tidigt ingripande som ECB får vidta mot ett kreditinstitut i svårigheter. Jag kommer att bedöma om finansinstitutets aktieägare har rätt att väcka talan om utomobligatoriskt skadeståndsansvar mot ECB för skador som uppkommit till följd av tillämpningen av dessa åtgärder och på vilka villkor det får ske.
I. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
1. Förordning (EU) nr 1024/2013
4. I artikel 4 (”Uppgifter som tilldelas ECB”) föreskrivs följande:
”1. Inom ramen för artikel 6 ska ECB, i enlighet med punkt 3 i denna artikel, ha exklusiv befogenhet att för tillsynsändamål utföra följande uppgifter i förhållande till alla kreditinstitut som är etablerade i de deltagande medlemsstaterna:
…
d) Säkerställa efterlevnad av de akter som avses i artikel 4.3 första stycket, som föreskriver krav på kreditinstitut på områdena kapitalbaskrav, värdepapperisering, gränsvärden för stora exponeringar, likviditet, skuldsättning samt rapportering och offentliggörande av information om detta.
e) Säkerställa efterlevnad av de akter som avses i artikel 4.3 första stycket, som föreskriver krav på att kreditinstitut har tillförlitliga styrformer, inbegripet lämpliga krav för de personer som är ansvariga för förvaltningen av kreditinstituten, metoder för riskhantering, rutiner för intern kontroll, ersättningspolicyer och ersättningspraxis och effektiva interna metoder för att utvärdera om det interna kapitalet är tillräckligt, inbegripet modeller för internmetoden.
f) Genomföra tillsynsgranskning, inbegripet när så är lämpligt i samordning med EBA, stresstester och eventuellt offentliggörande av dessa, i syfte att fastställa huruvida de former, strategier, processer och mekanismer som kreditinstituten har infört och institutens kapitalbaser säkerställer en sund förvaltning och täckning av deras risker, och baserat på den tillsynsgranskningen ställa särskilda krav på kreditinstituten att ha ytterligare kapitalbaser, särskilda krav på offentliggörande, särskilda likviditetskrav och andra åtgärder i de fall som specifikt görs tillgängliga för behöriga myndigheter genom tillämplig unionslagstiftning.
…
i) Utföra tillsynsuppgifter i samband med återhämtningsplaner samt tidigt ingripande om ett kreditinstitut eller en grupp i förhållande till vilken ECB är den samordnande tillsynsmyndigheten inte uppfyller eller sannolikt kommer att bryta mot tillämpliga tillsynskrav och, endast i de fall som uttryckligen föreskrivs i tillämplig unionsrätt för behöriga myndigheter, strukturella ändringar som krävs av kreditinstitut för att förhindra finansiell stress eller fallissemang, med uteslutande av rekonstruktions- och avvecklingsbefogenheter.
…
3. ECB ska, för att utföra de uppgifter som ECB tilldelats enligt denna förordning och med målet att säkerställa hög tillsynsstandard, tillämpa all relevant unionslagstiftning och, när denna unionslagstiftning utgörs av direktiv, den nationella lagstiftning i vilken dessa direktiv är införlivade. Om den relevanta unionslagstiftningen utgörs av förordningar ska ECB där dessa förordningar för närvarande uttryckligen ger medlemsstaterna utrymme för olika alternativ också tillämpa den nationella lagstiftning som använder sig av dessa alternativ.
…”
5. Artikel 16 (”Tillsynsbefogenheter”) har följande lydelse:
”1. I syfte att utföra de uppgifter som avses i artikel 4.1 och utan att det påverkar övriga befogenheter som ECB tilldelats ska ECB ha befogenhet enligt punkt 2 i den här artikeln att kräva av varje kreditinstitut, finansiellt holdingföretag eller blandat finansiellt holdingföretag i deltagande medlemsstater att det på ett tidigt stadium ska vidta nödvändiga åtgärder för att ta itu med aktuella problem om någon av följande omständigheter föreligger:
a) Kreditinstitutet uppfyller inte kraven i de akter som avses i artikel 4.3 första stycket.
b) ECB har belägg för att kreditinstitutet inom de kommande 12 månaderna sannolikt kommer att bryta mot kraven i de akter som avses i artikel 4.3 första stycket.
c) Det fastställs inom ramen för en tillsynsgranskning i enlighet med artikel 4.1 g av att de arrangemang, strategier, processer och mekanismer som tillämpas av kreditinstitutet och den kapitalbas och likviditet som det förfogar över inte säkerställer en sund förvaltning och täckning av dess risker.
2. Vid tillämpningen av artikel 9.1 ska ECB särskilt ha befogenheter att göra följande:
a) Kräva att institut har en kapitalbas som överstiger de kapitalkrav som anges i de akter som avses i artikel 4.3 första stycket avseende riskobjekt och risker som inte täcks av de tillämpliga unionsakterna.
b) Kräva förstärkning av styrformer, processer, mekanismer och strategier.
c) Kräva att institut lägger fram en plan för att återupprätta överensstämmelse med tillsynskraven i enlighet med de akter som avses i artikel 4.3 första stycket och fastställer en tidsfrist för dess genomförande, inbegripet förbättringar av planens omfattning och tidsfrist.
d) Kräva att institut i samband med kapitalbaskraven tillämpar en särskild avsättningspolitik eller behandlar tillgångar på särskilt sätt.
e) Begränsa instituts affärsverksamhet, operationer eller nätverk eller kräva avyttring av verksamheter som innebär överdrivna risker för institutets sundhet.
f) Kräva reduktion av den inneboende risken i institutens verksamheter, produkter och system.
g) Kräva att institut begränsar rörlig ersättning i form av en procentandel av nettointäkterna när denna är oförenlig med upprätthållandet av en sund kapitalbas.
h) Kräva att institut använder nettovinster för att stärka kapitalbasen.
i) Begränsa eller förbjuda utdelning från institutet till aktieägare, medlemmar eller innehavare av tilläggsprimärkapitalinstrument där förbudet inte innebär en betalningsinställelse från institutets sida.
j) Ålägga extra eller frekventare rapporteringskrav, inklusive rapporter om kapital- och likviditetspositioner.
k) Ålägga särskilda likviditetskrav, inbegripet begränsningar för löptidsobalanser mellan tillgångar och skulder.
l) Kräva ytterligare redovisning.
m) När som helst avsätta ledamöter i kreditinstitutens ledningsorgan som inte uppfyller de krav som anges i artikel 4.3 första stycket.”
2. Direktiv 2014/59/EU
6. I artikel 27 (”Åtgärder för tidigt ingripande”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Om ett institut överträder, eller till följd av bland annat en snabbt försämrad finansiell ställning, inbegripet en försämrad likviditetssituation, ökad hävstång, nödlidande lån eller koncentration av exponeringar, på grundval av en uppsättning indikatorer, som kan inbegripa institutets kapitalbaskrav plus 1,5 procentenheter, inom en snar framtid sannolikt kommer att överträda kraven i förordning (EU) nr 575/2013, direktiv 2013/36/EU, avdelning II i direktiv 2014/65/EU eller någon av artiklarna 3–7, 14–17, samt 24, 25 och 26 i förordning (EU) nr 600/2014, ska medlemsstaterna säkerställa att behöriga myndigheter, utan att det påverkar de åtgärder som avses i artikel 104 i direktiv 2013/36/EU, i tillämpliga fall åtminstone förfogar över åtgärder för att göra följande:
a) Kräva att institutets ledningsorgan genomför ett eller flera av de arrangemang eller åtgärder som anges i återhämtningsplanen eller i enlighet med artikel 5.2 uppdaterar sådana återhämtningsplaner när de omständigheter som ledde till det tidiga ingripandet skiljer sig från de antaganden som fastställts i den ursprungliga återhämtningsplanen och genomföra ett eller flera av de arrangemang eller åtgärder som fastställs i den uppdaterade planen inom en viss tidsram för att säkerställa att de situationer som avses i inledningen inte längre är tillämpliga.
b) Kräva att institutets ledningsorgan analyserar situationen, fastställer åtgärder för att komma till rätta med de problem som har konstaterats och utformar ett åtgärdsprogram för att komma till rätta med dessa problem och en tidtabell för att genomföra åtgärderna.
c) Kräva att institutets ledningsorgan sammankallar, eller om ledningsorganet inte följer det kravet, själva direkt sammankalla institutets bolagsstämma, och i bägge fallen fastställa dagordningen och kräva att antagande av vissa beslut ska övervägas av aktieägarna.
d) Kräva att en eller flera personer i ledningsorganet eller i den verkställande ledningen avsätts eller byts ut om de har konstaterats vara olämpliga att utföra sina uppdrag enligt artikel 13 i direktiv 2013/36/EU eller artikel 9 i direktiv 2014/65/EU.
e) Kräva att institutets ledningsorgan upprättar en förhandlingsplan om skuldomläggning med vissa eller alla av sina borgenärer i enlighet med återhämtningsplanen, i tillämpliga fall.
f) Kräva ändringar av institutets affärsstrategi.
g) Kräva ändringar av institutets juridiska eller operativa strukturer.
h) Hämta in, även genom inspektioner på plats, och till resolutionsmyndigheten överlämna all den information som krävs för att uppdatera resolutionsplanen och förbereda en möjlig resolution av institutet och en värdering av institutets tillgångar och skulder i enlighet med artikel 36.”
7. Artikel 28 rör avsättning av den verkställande ledningen och ledningsorganet och artikel 29 rör tillfälliga förvaltare.
B. Italiensk rätt: Den konsoliderade banklagstiftningen
8. Enligt artikel 53.1 d bis i den konsoliderade banklagstiftningen ska tillsynsmyndigheten offentliggöra viss information om kreditinstitut, bland annat information om kapitaltäckning, riskreducering, aktieinnehav, samt styrning och organisation av administration eller redovisning.
9. I artikel 53 bis 1 d i den konsoliderade banklagstiftningen föreskrivs att om situationen så kräver får tillsynsmyndigheten vidta särskilda åtgärder med avseende på en eller flera banker eller banksystemet som helhet. Dessa åtgärder kan bland annat bestå i en begränsning av bankens verksamhet eller territoriella struktur, ett förbud för banken att genomföra vissa transaktioner, även bolagsspecifika sådana, att dela ut vinster eller andra kapitalposter samt, i fråga om finansiella instrument som kan ingå i kapitalet för tillsynsändamål, ett förbud mot att utbetala räntor, införandet av begränsningar för det totala beloppet för den rörliga delen av ersättningen i banken, när detta är nödvändigt för att upprätthålla en sund kapitalbas samt, för banker som är föremål för exceptionella statliga stödåtgärder, begränsningar för den totala ersättningen till personer med ledande ställning i banken.
10. Enligt artikel 69 octiesdecies 1 a får Italiens centralbank vidta de åtgärder för tidigt ingripande som anges i artikeln när den, till följd av en snabb försämring av situationen för den berörda banken eller dess koncern, konstaterar eller förutser en överträdelse av förordning nr 575/2013 och avdelning II i direktiv 2014/65.
11. Enligt artikel 69 octiesdecies 1 b och artikel 70 i den konsoliderade banklagstiftningen får tillsynsmyndigheten ställa ett kreditinstitut under tillfällig förvaltning vid allvarliga överträdelser av lagar och andra författningar, allvarliga oegentligheter i kreditinstitutets administration, för det fall bankens eller bankkoncernens situation försämras på ett synnerligen allvarligt sätt, för det fall stora förluster av tillgångar kan förutses, eller för det fall kreditinstitutets ledningsorgan eller extra bolagsstämma genom en motiverad ansökan begär detta.
12. För det fall att villkoren i artikel 69 noviesdecies 1 a i den konsoliderade banklagstiftningen är uppfyllda kan Italiens centralbank, i enlighet med artikel 69 octiesdecies i samma lag, begära att ett kreditinstitut eller moderbolaget i en bankkoncern – även delvis – ska genomföra den antagna återhämtningsplanen, utarbeta en plan för att förhandla om en omstrukturering av skulder med samtliga eller vissa borgenärer eller, i förekommande fall, ändra sin bolagsform.
II. Faktiska omständigheter
13. Tribunalen redogjorde i punkterna 2–25 i den överklagade domen för de omständigheter som jag sammanfattningsvis återger nedan.
14. Banca Carige är ett börsnoterat betydande kreditinstitut med säte i Italien och står sedan år 2014 under direkt tillsyn av ECB, i enlighet med förordning nr 1024/2013.
15. Malacalza Investimenti och Vittorio Malacalza var aktieägare i Banca Carige.
16. Vid sin samlade bedömning av banken år 2014 konstaterade ECB att ett kapitalunderskott var för handen, varför Banca Cariges extra bolagsstämma, den 23 april 2015, godkände en kapitalökning på 850 miljoner euro.
17. Genom beslut av den 9 december 2016 antog ECB en åtgärd för tidigt ingripande, varigenom banken anmodades att före den 28 februari 2017 lägga fram en strategisk plan och en operativ plan för att minska emitteringen av nödlidande lån. Planerna skulle innehålla en tydlig angivelse av de åtgärder som skulle vidtas och inom vilken tidsram för att uppnå detta mål.
18. För att uppfylla de mål som fastställts inom ramen för åtgärden för tidigt ingripande godkände Banca Cariges styrelse, i september 2017, en rekapitaliseringsplan som bland annat omfattade en kapitalökning på 560 miljoner euro, vilken skulle genomföras före slutet av 2017. Sedan prospektet godkänts av Commissione nazionale per le società e la borsa (Nationella bolags- och börskommissionen, Italien) genomfördes slutligen, den 21 december 2017, en kapitalökning med ett belopp om 544 miljoner euro.
19. Den 28 december 2017 underrättade ECB Banca Carige om sitt beslut med de tillsynskrav som uppställts för 2018. Därefter försökte Banca Carige öka sitt kapital för att uppfylla dessa krav, men utan framgång. Försök att emittera kapitalbasinstrument misslyckades nämligen tre gånger under 2018 (i mars, maj och juni) på grund av investerarnas svaga intresse.
20. Dessa misslyckanden ledde till ökade spänningar i Banca Cariges styrelse om hur den bristande efterlevnaden av kapitalbaskraven skulle åtgärdas och hur rekapitaliseringsplanen från 2017 skulle genomföras.
21. Dessa meningsskiljaktigheter ledde till att ett antal styrelseledamöter avgick, däribland Vittorio Malacalza, vilket innebar att en ny styrelse måste utses.
22. Mot bakgrund av Banca Cariges misslyckade försök att emittera sina kapitalbasinstrument på marknaden, beslutade ECB den 14 september 2018 att inte godkänna den kapitalkonserveringsplan som Banca Carige tagit fram, och anmodade banken att senast den 30 november 2018 lägga fram och låta styrelsen godkänna en ny plan för att återställa och varaktigt garantera efterlevnaden av kapitalkraven senast den 31 december 2018.
23. Som svar på anmodan från ECB antog Banca Cariges styrelse den 12 november 2018 en plan för att stärka kapitalbasen, vilken skulle genomföras i två etapper där den första bestod i en emission av efterställda obligationer i kategori 2 och den andra i en kapitalökning som skulle godkännas av aktieägarna.
24. Den första etappen genomfördes på så sätt att Fondo interbancario di tutela dei depositi (Interbankfonden för inlåningsskydd, Italien) (nedan kallad FITD) tecknade obligationer till ett värde om 318,2 miljoner euro och Banco di Desio e della Brianza tecknade obligationer till ett värde om 1,8 miljoner euro.
25. Inom ramen för den andra etappen motsatte sig Banca Cariges bolagsstämma förslaget och godkände inte kapitalökningen, vilket fick till följd att flera styrelseledamöter avgick. Dessa styrelseledamöters avgång medförde att styrelsen avsattes med tillämpning av dels artikel 18.12 i Banca Cariges stadgar, dels artikel 2386 i den italienska civillagen. De fyra ledamöter som inte hade avgått satt kvar på sina poster för att sköta den löpande förvaltningen.
26. Den 1 januari 2019 beslutade ECB att ställa banken under tillfällig förvaltning i enlighet med bestämmelserna i den konsoliderade banklagstiftningen, vilket innebar att bankens styrelse upplöstes och de tidigare ledamöterna ersattes av tre tillfälliga förvaltare, däribland Pietro Modiano och Fabio Innocenzi, att bankens tillsynsnämnd upplöstes och de tidigare ledamöterna ersattes av tre andra personer, och att nya organ tilldelades uppdraget att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att banken på nytt och varaktigt uppfyllde kapitalkraven.
27. Genom ett pressmeddelande av den 2 januari 2019 tillkännagavs beslutet om tillfällig förvaltning. Denna åtgärd förlängdes vid tre tillfällen (den 29 mars, den 30 september och den 20 december 2019) för att stabilisera Banca Cariges situation och göra det möjligt att slutföra förstärkningen av kapitalbasen.
28. Den 9 augusti 2019 undertecknade Banca Carige, Cassa Centrale Banca – Credito Cooperativo Italiano, FITD och FITD:s frivilliga interventionsfond ett ramavtal där villkoren för en affärsplan fastställdes. De omfattade bland annat en kapitalökning på 700 miljoner euro och en nyemission av efterställda obligationer i kategori 2.
29. Den 18 september 2019 uppgav ECB att man med stöd av artikel 56 i den konsoliderade banklagstiftningen ansåg att den planerade kapitalökningen inte stred mot en sund och ansvarsfull förvaltning av banken. Den 20 september 2019 kallades bankens aktieägare till en extra bolagsstämma för att godkänna kapitalökningen på 700 miljoner euro.
30. Sedan kapitalökningen genomförts valdes en ny styrelse och en ny tillsynsnämnd vid bankens ordinarie bolagsstämma den 31 januari 2020. Efter dessa val överförde de tillfälliga förvaltarna och tillsynsnämnden samma dag förvaltningen av banken till de nyvalda organen, vilket innebar att den tillfälliga förvaltningen av Banca Carige upphörde.
III. Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
31. Vid tribunalen yrkade sökandena att ECB skulle förpliktas att betala 870525670 euro till Malacalza Investimenti och 9546022 euro till Vittorio Malacalza (eller något annat belopp som tribunalen ansåg skäligt).
32. Enligt sökandena hade denna skada sin grund i ECB:s rättsstridiga agerande inom ramen för dess tillsyn av Banca Carige.
33. ECB bestred talan.
34. Europeiska kommissionen beviljades rätt att intervenera till stöd för ECB.
35. I den överklagade domen (punkt 28) fann tribunalen att sökanden åberopade åtta rättsstridigheter som grund för ECB:s utomobligatoriska ansvar, nämligen följande: ECB har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av italiensk lagstiftning genom att inte ha ingripit för att rätta missvisande uttalanden om Banca Cariges soliditet från dess styrelseledamöter. ECB har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av unionslagstiftningen inom ramen för sina förehavanden med Banca Cariges styrelse. ECB har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av italiensk lagstiftning genom att den 18 september 2019 ha godkänt en kapitalökning i strid med den förköpsrätt som föreskrivs i Banca Cariges stadgar. ECB har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av italiensk lagstiftning genom att ha utsett tillfälliga förvaltare som ansattes av intressekonflikter. ECB har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av ett antal regler och principer vid antagandet av åtgärden för tidigt ingripande. ECB har, i beslutet om kapitalbasen, har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av proportionalitetsprincipen, genom att ha angivit en alltför kort tidsfrist för Banca Carige att iaktta de uppställda kapitalkraven. ECB har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av principen om skydd för berättigade förväntningar, mot bakgrund av de garantier aktieägarna fått om bankens situation. ECB har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av aktieägarnas rätt till egendom på grund av den betydande minskningen av värdet på deras aktieinnehav i banken.
36. Efter en ingående analys av de påstådda rättsstridigheter som sökandena hade lagt ECB till last, drog tribunalen slutsatsen (punkterna 216 och 217 i den överklagade domen) att ingen av dem kunde aktualisera ett utomobligatoriskt skadeståndsansvar i den mening som avses i artikel 340 tredje stycket FEUF.
37. Tribunalen ogillade således talan utan att behöva pröva om övriga villkor för att fastställa ett unionsorgans ansvar var uppfyllda eller att ta ställning till de bevisupptagningar som sökandena hade begärt.
IV. Förfarandet vid EU-domstolen
38. Den 14 augusti 2024 ingav Malacalza Investimenti och Vittorio Malacalza ett överklagande i vilket de yrkar att den överklagade domen ska upphävas och målet återförvisas till tribunalen. I andra hand yrkar de att EU-domstolen själv ska avgöra målet och bifalla deras yrkanden. De yrkar även att ECB och kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
39. Till stöd för sitt överklagande åberopar klagandena sju grunder, uppdelade i flera delar, vilka föregås av några inledande anmärkningar.
40. ECB yrkar att domstolen ska avvisa eller, i andra hand, ogilla överklagandet eftersom det är ogrundat, och i båda fallen förplikta klagandena att ersätta rättegångskostnaderna. Som en ytterligare subsidiär åtgärd yrkar ECB att EU-domstolen ska återförvisa målet till tribunalen, om den beslutar att ta upp målet till prövning och upphäva den överklagade domen.
41. Kommissionen yrkar att domstolen ska avvisa eller, i andra hand, ogilla överklagandet eftersom det är delvis är verkningslöst och i sin helhet ogrundat, samt förplikta klagandena att ersätta rättegångskostnaderna.
42. På uppmaning av domstolen kommer mitt förslag till avgörande uteslutande avse den första delen av den andra grunden för överklagandet.
V. Inledande överväganden om ECB:s utomobligatoriska skadeståndsansvar i sin egenskap av tillsynsmyndighet
43. En av de viktigaste frågorna som togs upp i målet vid tribunalen gällde unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar när det gäller tillsyn av kreditinstitut.
44. ECB förespråkade, med stöd av kommissionen, ett särskilt, strängare system, liknande det som finns i vissa medlemsstater, som begränsar tillsynsmyndigheternas ansvar till fall av uppsåt eller grov oaktsamhet. Enligt ECB innebär detta synsätt följande: Det bör tillämpas på unionsnivå med tillämpning av de allmänna principer som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar och som avses i artikel 340 tredje stycket FEUF. Det är nödvändigt att anta detta synsätt för att skydda ECB:s funktion och således göra det möjligt för denna institution att agera i allmänhetens intresse utan att förlamas av rädsla för att ifrågasättas även i fall av ringa fel eller rättsstridighet.
45. I den överklagade domen godtog tribunalen inte något särskilt system för utomobligatoriskt skadeståndsansvar när det gäller ECB:s tillsyn över kreditinstitut. Den tillämpade i stället det system som generellt gäller för alla unionens institutioner och organ, nämligen att det måste föreligga en tillräckligt tydlig överträdelse av en bestämmelse som ger enskilda rättigheter.
46. Överklagandet avser egentligen inte denna del av den överklagade domen. ECB och kommissionen har inte anslutningsöverklagat för att ifrågasätta tribunalens vägran att erkänna ett särskilt och mer restriktivt system för ECB:s utomobligatoriska skadeståndsansvar vid utövandet av sina tillsynsbefogenheter.
47. För att utveckla resonemanget i detta förslag till avgörande anser jag dock att det är lämpligt att påpeka att det allmänna systemet för utomobligatoriskt skadeståndsansvar, som fastställts i EU-domstolens praxis, förefaller mig vara lämpligt och tillräckligt för att fastställa ECB:s utomobligatoriska skadeståndsansvar. Detta system gör det möjligt för ECB att utföra sina tillsynsuppgifter utan att hotas eller begränsas av krav från drabbade ekonomiska aktörer i större utsträckning än vad som är fallet för andra EU-institutioner.
48. För att utöva sina tillsynsbefogenheter ger artikel 4 i förordning nr 1024/2013 ECB rätt att vidta vissa åtgärder, som innan de godkänns måste föregås av en bedömning av de berörda kreditinstitutens riskprofil. ECB måste för var och en av dem ange vilka faktorer som kan påverka deras situation, med hänsyn till institutens mångfald, storlek och affärsmodell.
49. Tillsynsåtgärder är ”interventionistiska” åtgärder i kreditinstitutens verksamhet och de kan få uppenbara ekonomiska konsekvenser för deras aktieägare, liksom för det finansiella systemet som helhet.
50. Granskningar och tillsynsåtgärder innebär att bedömningar görs som på grund av sin komplexa karaktär, enligt EU-domstolens praxis, ger ECB ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning.
51. Tillsyn är i själva verket en verksamhet av allmänt intresse som syftar till att upprätthålla den finansiella stabiliteten. Denna behörighet har tilldelats ECB på grund av dess djupa kunskap om det finansiella systemet. Denna omständighet motiverar det stora utrymme för skönsmässig bedömning som ECB har när det gäller att vidta de tillsynsåtgärder som är lämpligast i varje enskilt fall.
52. ECB begår en tillräckligt tydlig överträdelse av unionsrätten, i den mening som avses i EU-domstolens praxis om utomobligatoriskt skadeståndsansvar, om den på ett allvarligt och uppenbart sätt åsidosätter de gränser som är uppställda för dess utrymme för skönsmässig bedömning när den vidtar tillsynsåtgärder.
53. En allvarlig och uppenbar underlåtenhet att följa unionsrätten från ECB:s sida innebär normalt sett ett beteende som kan betecknas som grov oaktsamhet eller uppsåt. Vissa handlingar från ECB:s sida som inte är av den karaktären (grov oaktsamhet eller uppsåt), men som består i att vidta uppenbart felaktiga eller olämpliga tillsynsåtgärder, kan också leda till att ECB hålls ansvarig.
54. Som nämnts fattar ECB beslut inom så tekniska och komplexa områden som tillsyn av finansinstitut. Detta hindrar dock inte att de omfattas av den rättsliga kontroll som krävs för att uppfylla de krav som följer av rättsstatsprincipen, vilket gäller för alla unionens institutioner och organ. De är alla skyldiga att se till att deras åtgärder är förenliga med bland annat fördragen och de allmänna rättsprinciperna.
55. En talan om utomobligatoriskt skadeståndsansvar är i detta sammanhang ett indirekt sätt att kontrollera lagligheten av ECB:s åtgärder. I artikel 340 tredje stycket FEUF föreskrivs bland annat att ECB ska ersätta skada som orsakats av banken själv eller av dess anställda under tjänsteutövning i enlighet med de allmänna principer som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar.
56. EU-domstolen har slagit fast följande: Skyldigheten att ersätta skada som har vållats enskilda får inte göras beroende av en förutsättning utifrån begreppet ”culpa som går utöver en tillräckligt klar överträdelse av [unionsrätten]”. Om en sådan ytterligare förutsättning påbjöds skulle det nämligen innebära att rätten till skadestånd, vilken grundas på [unionens] rättsordning, äventyrades. När det gäller den avsiktliga karaktären hos myndighetens handlande i samband med tillsyn över banker, utgör unionsrätten ”hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken enskildas rätt till skadestånd är underkastad ett ytterligare villkor som går utöver en tillräckligt klar överträdelse av unionsrätten, nämligen att handlandet är avsiktligt”.
57. Min bedömning av den första delen av den andra grunden för överklagandet kommer därför att utgå från samma premiss som den som tribunalen har antagit, nämligen att de kriterier som EU-domstolen har fastställt i sin praxis när det gäller det utomobligatoriska ansvaret för unionens institutioner och organ ska tillämpas på ECB.
58. Enligt denna praxis måste följande kumulativa villkor vara uppfyllda för att för att unionen ska ådra sig utomobligatoriskt ansvar enligt artikel 340 andra stycket FEUF: Det föreligger en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som har till syfte att ge rättigheter åt enskilda. Det föreligger verkligen en skada. Det finns ett direkt orsakssamband mellan åsidosättandet av den skyldighet som åligger den som antagit rättsakten och den skada som de drabbade personerna har lidit.
59. Det första villkoret, att det handlande som läggs den berörda unionsinstitutionen, unionsorganet eller unionsbyrån till last är rättsstridigt, består av två delar: a) att det måste ha skett en överträdelse av en unionsrättslig bestämmelse som har till syfte att ge enskilda rättigheter och b) att denna överträdelse ska vara tillräckligt klar.
60. När det gäller den första delen har domstolen slagit fast följande:
”Enskildas rättigheter [uppkommer] … inte enbart när de uttryckligen tillerkänns genom unionsbestämmelser, utan även på grund av positiva eller negativa skyldigheter som genom sådana bestämmelser på ett väl angivet sätt åläggs såväl enskilda som medlemsstaterna och unionens organ och institutioner.”
”Ett åsidosättande av sådana skyldigheter kan inverka menligt på de rättigheter som på detta sätt underförstått tillerkänns enskilda enligt de berörda unionsbestämmelserna. Dessa bestämmelsers fulla verkan och skyddet av de rättigheter som de har till syfte att ge enskilda kräver att de enskilda har möjlighet att få skadestånd.”
61. Det är i det här sammanhanget inte nödvändigt att de bestämmelser som påstås ha överträtts har direkt effekt.
62. Kravet att den överträdda bestämmelsen ska tillerkänna enskilda rättigheter har inte gett upphov till särskilt många tvister vid unionens domstolar. Tvisterna har snarare handlat om huruvida överträdelsen av unionsbestämmelsen (som ger enskilda rättigheter) är tillräckligt klar.
VI. Bedömning av den andra grundens första del
63. På uppmaning av domstolen kommer mitt förslag till avgörande, som nämnts, uteslutande avse den första delen av den andra grunden för överklagandet.
64. I den andra grunden för överklagandet har klagandena gjort gällande att tribunalen har åsidosatt artiklarna 69 octiesdecies och 69 noviesdecies i den konsoliderade banklagstiftningen, jämförda med artiklarna 4 och 16 i förordning nr 1024/2013 och principerna om skydd för berättigade förväntningar, likabehandling, proportionalitet, skydd för äganderätten, förbud mot rättsmissbruk och bevisbörda.
65. Den första delen av denna andra grund för överklagandet avser särskilt artikel 69 octiesdecies i den konsoliderade banklagstiftningen. Enligt klagandena har tribunalen gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning då den slog fast att de nationella bestämmelser som antagits för att införliva artiklarna 27–29 i direktiv 2014/59 inte ger aktieägarna i de berörda bankerna några rättigheter.
66. Tribunalens resonemang tog sig uttryck i följande argument i den överklagade domen:
”Enligt artikel 69 [octiesdecies] 1 a [i den konsoliderade banklagstiftningen] får Italiens centralbank vidta de åtgärder för tidigt ingripande som anges i artikeln när den, till följd av en snabb försämring av situationen för den berörda banken eller dess koncern, konstaterar eller förutser en överträdelse av [förordning nr 575/2013] och avdelning II i [direktiv 2014/65].”
”Artikel 69 [octiesdecies] 1 a i den konsoliderade banklagstiftningen [är] tillämplig på ECB i enlighet med artikel 9 i förordning nr 1024/2013, där det föreskrivs att denna institution ska agera som behörig myndighet i stället för den nationella myndigheten när de institut som den utövar tillsyn över, såsom i förevarande fall, omfattas av dess befogenhet enligt artikel 4 i samma förordning.”
”Härav följer att eftersom artikel 69 [octiesdecies] 1 a i den konsoliderade banklagstiftningen endast ger tillsynsmyndigheten befogenhet att vidta åtgärder för tidigt ingripande när de villkor som föreskrivs i den bestämmelsen är uppfyllda, efter den bedömning som det ankommer på nämnda myndighet att göra, ger den inte som sådan enskilda rättigheter som de kan begära att unionsdomstolen ska säkerställa iakttagandet av.”
”Den omständigheten att ett ingripande från ECB:s sida eventuellt kan påverka intressena hos ett kreditinstituts aktieägare inte kan läggas till grund för att hålla denna institution utomobligatoriskt skadeståndsansvarig, om den regel som ligger till grund för ingripandet inte specifikt syftar till att skapa eller skydda en rättighet som tilldelats dessa aktieägare på ett tillräckligt precist sätt.”
”Tribunalen [finner] att eftersom artikel 69 [octiesdecies] 1 a i den konsoliderade banklagstiftningen syftar till att tillgodose ett ändamål av allmänintresse är den inte avsedd att ge enskilda rättigheter, och eftersom nämnda bestämmelse i förevarande fall tillämpats för att uppnå detta ändamål genom åtgärden för tidigt ingripande, kan den första invändningen inte godtas.”
67. Som jag kommer att redogöra för nedan är jag inte övertygad om att tribunalens resonemang i denna del av domen, särskilt i punkt 129, är rättsligt korrekt.
A. De av ECB vidtagna åtgärdernas beskaffenhet och effekterna på aktieägarnas rättigheter.
68. Jag vill till att börja med erinra om att ECB:s tidiga ingripande tog sig uttryck i dess två beslut av den 9 december 2016. I det första beslutet vidtog ECB en åtgärd för tidigt ingripande varigenom Banca Carige anmodades att före den 28 februari 2017 lägga fram en strategisk plan och en operativ plan för att minska emitteringen av nödlidande lån. I det andra beslutet fann ECB, efter att ha undersökt Banca Cariges finansiella ställning, att villkoren i artikel 16.1 c i förordning nr 1024/2013 var uppfyllda och att kreditinstitutet därför skulle vidta de åtgärder som anges i artikel 16.2 a, h, i och k i den förordningen:
69. I den sistnämnda bestämmelsen anges i de olika punkterna följande åtgärder som ECB kan vidta:
”a) Kräva att institut har en kapitalbas som överstiger de kapitalkrav som anges i de akter som avses i artikel 4.3 första stycket avseende riskobjekt och risker som inte täcks av de tillämpliga unionsakterna.
…
i) Begränsa eller förbjuda utdelning från institutet till aktieägare, medlemmar eller innehavare av tilläggsprimärkapitalinstrument där förbudet inte innebär en betalningsinställelse från institutets sida.
j) Ålägga extra eller frekventare rapporteringskrav, inklusive rapporter om kapital- och likviditetspositioner.
k) Ålägga särskilda likviditetskrav, inbegripet begränsningar för löptidsobalanser mellan tillgångar och skulder.”
70. De åtgärder för tidigt ingripande som ECB fastställde i sina beslut av den 9 december 2016 påverkade Banca Cariges aktieägares rättsliga ställning, både direkt och indirekt. De syftade visserligen till att säkerställa det finansiella systemets stabilitet, men de skulle också skydda insättarnas och aktieägarnas intressen i kreditinstituten.
71. I synnerhet hade den åtgärd för tidigt ingripande som ålagts Banca Carige [på grundval av artikel 16.2 i) i förordning nr 1024/2013], som förbjöd eller begränsade utdelning till aktieägare, delägare eller innehavare av övriga primärkapitalinstrument, en direkt inverkan på aktieägarnas viktigaste rättighet i ett bolag, nämligen rätten att erhålla utdelning på sina aktier.
72. Övriga åtgärder för tidigt ingripande som ECB ålagt Banca Carige syftade till att korrigera bankens beslut i syfte att stoppa försämringen av dess finansiella ställning. Alla dessa åtgärder påverkade också aktieägarnas rättigheter.
73. Om dessa tidiga ingripanden skulle anses vara uppenbart felaktiga eller olämpliga, skulle ECB ha orsakat en försämring av Banca Cariges finansiella ställning och därmed en inskränkning av aktieägarnas rättigheter. Detta skulle utgöra en överträdelse av bestämmelserna i förordning nr 1024/2013 från ECB:s sida, vilket samtidigt skulle kunna åsidosätta de rättigheter som denna unionsrättsliga bestämmelse underförstått ger för aktieägarna.
74. För att förordning nr 1024/2013 ska ha full verkan och för att skydda aktieägarnas rätt att inte genom ECB:s handlande få sin rättsliga ställning försämrad på ett sätt som de inte är skyldiga att godta, ska dessa aktieägare, om ECB:s handlande har inneburit en (tillräckligt klar) överträdelse av bestämmelserna i förordningen, ha möjlighet att erhålla skadestånd genom att göra gällande att ECB har ett utomobligatoriskt skadeståndsansvar.
75. Den nyligen meddelade domen i målet ECB och kommissionen/Corneli är högst relevant i detta sammanhang. I den domen slog domstolen fast att Francesca Corneli, i egenskap av aktieägare i Banca Carige, hade rätt att vid tribunalen väcka talan om ogiltigförklaring av ECB:s beslut att ställa denna bank under tillfällig förvaltning, vilket var ytterligare ett exempel på ECB:s tillsyn av Banca Carige.
76. I domen ECB och kommissionen/Corneli fann domstolen att Francesca Corneli var direkt berörd och hade ett intresse av att begära att ECB:s beslut skulle ogiltigförklaras, eftersom hon ”hon ansåg sig ha lidit skada till följd av de beslut som fattats av Banca Cariges tillfälliga förvaltare, vilka utsetts av ECB, och för vilka hon begärde ersättning”.
77. Om Francesca Corneli kunde väcka talan om ogiltigförklaring av ECB:s beslut om tillfällig förvaltning av banken (eftersom hennes ställning som aktieägare gjorde henne till en person som var direkt och individuellt berörd och hade intresse av att väcka talan om ogiltigförklaring), är det logiskt att dra slutsatsen att hon också hade möjlighet att göra gällande att ECB hade ett utomobligatoriskt skadeståndsansvar på grund av det beslutet.
78. Enligt EU-domstolen innebär således de bestämmelser som reglerar ECB:s åtgärder för tillfällig förvaltning av ett kreditinstitut underförstått att aktieägarna i det institutet både har möjlighet att väcka talan mot åtgärderna i domstol och, i förekommande fall, rätt att väcka talan om utomobligatoriskt skadeståndsansvar mot ECB.
79. Tillämpas detta resonemang på Malacalza Investimentis och Vittorio Malacalzas rättsliga ställning i förhållande till åtgärden för tidigt ingripande mot Banca Carige, anser jag att de båda är jämförbara. Malacalza Investimenti och Vittorio Malacalza hade således rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av den åtgärden för tidigt ingripande och att väcka talan om utomobligatoriskt skadeståndsansvar mot ECB.
80. Tribunalen betonar (punkterna 126 och 129 i den överklagade domen) att ECB:s syfte med att ålägga Banca Carige åtgärden för tidigt ingripande, var att tillgodose ett ändamål av allmänintresse, nämligen att upprätthålla det finansiella systemets stabilitet. I själva verket måste emellertid detta allmänintresse finnas med i alla ECB:s beslut, utan undantag, vilket inte innebär att ECB kan bortse från rättigheterna för aktieägarna i finansinstitutet, som ECB också måste värna om.
81. Kreditinstitutets aktieägares rättigheter motsvarar de positiva och negativa skyldigheter som unionsrätten ålägger ECB. Om ECB, trots att den har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, inte fullgör sin skyldighet att följa bestämmelserna i förordning nr 1024/2013 som reglerar antagandet av åtgärder för tidigt ingripande, har jag svårt att se hur man kan förneka de privatpersoner som berörs av denna åtgärd möjligheten att vända sig till unionsdomstolarna, antingen genom att väcka talan om ogiltigförklaring eller genom att väcka talan om utomobligatoriskt skadeståndsansvar.
B. EU-domstolens praxis rörande åsidosättande av unionsrättsliga bestämmelser som inte ger enskilda rättigheter
82. Denna slutsats bör jämföras med EU-domstolens (ganska sparsamma) praxis, där den slår fast att det finns unionsrättsliga bestämmelser som inte ger enskilda rättigheter, vilket innebär att det inte går att väcka talan om utomobligatoriskt skadeståndsansvar mot unionens institutioner.
83. På det finansiella området fann EU-domstolen i domen Paul m.fl. att det inte fanns grund för ett skadeståndskrav efter att den slagit fast att de bestämmelser som var föremål för prövning inte syftade till att ge enskilda rättigheter.
84. Domen Paul m.fl. avsåg bestämmelser som bland annat syftade till att skydda insättare i kreditinstitut. De tillämpliga bestämmelserna var mycket komplexa och nämnde inte uttryckligen enskildas rättigheter.
85. Inom denna specifika rättsliga ram slog domstolen fast följande: Den fann att insättningsgarantin utgjorde ett särskilt system för skydd av insättarna, vilket talade emot att dessutom erkänna dem rätten till skadestånd. Det var således inte nödvändigt att staten skulle ha ett ansvar gentemot insättarna som inte var föreskrivet i nationell rätt eller till och med var uteslutet enligt denna. Den slog fast att när det i nationell rätt har införts ett system för insättningsgaranti, utgör direktiv 94/19 inte hinder för en nationell bestämmelse som utesluter att enskilda kan begära ersättning för skador som de har lidit till följd av att den nationella tillsynsmyndighetens har brustit i sin tillsyn eller åberopa statens ansvar enligt unionsrätten med hänvisning till att denna tillsynsverksamhet bedrivs i det allmännas intresse.
86. Inom samma område fann dock domstolen senare att ”artikel 1.3 i i direktiv 94/19 … utgör en rättsregel som har till syfte att ge enskilda rättigheter som gör det möjligt för insättarna att väcka talan om ersättning för skador som orsakats av den försenade återbetalningen av insättningarna”.
87. Lydelsen av domen Paul m.fl. och domen Kantarev visar på svårigheterna att anta ett enhetligt kriterium i denna fråga. Således måste varje bestämmelse tolkas med hänsyn till dess syfte och sammanhang för att få fram ett korrekt svar.
88. Även inom andra områden än finansiell reglering har domstolen i olika domar slagit fast att den överträdda unionsrättsliga bestämmelsen inte syftar till att ge enskilda rättigheter: I domen Berlington Hungary, fann domstolen att direktiv 98/34/EG varken skapar rättigheter eller skyldigheter för enskilda, vilket innebär att enskilda inte kan åberopa ett åsidosättande av artiklarna 8 och 9 i nämnda direktiv till stöd för att den berörda medlemsstaten är skadeståndsskyldig enligt unionsrätten. I domen Ministre de la Transition écologique tillämpade domstolen samma negativa kriterium i fråga om artiklarna 13.1 och 23.1 i direktiv 2008/50/EG och fann att de inte ger enskilda rättigheter, varken direkt eller underförstått.
89. Enligt min mening är det inte tillräckligt att hänvisa till de allmänna målen (till exempel skyddet av hälsan och miljön i allmänhet) för att hävda att de bestämmelser som inspirerats av dessa mål inte implicit tillskriver enskilda personer rättigheter.
90. Även om en sådan konsekvens skulle kunna vara acceptabel inom de materiella områden som avses i de domar som jag har hänvisat till ovan, gäller det inte inom andra områden som kännetecknas av en mer uttalad (och negativ) inverkan av bestämmelserna i fråga på de berörda personernas rättsliga och ekonomiska ställning.
91. Som jag redan har påpekat hindrade de åtgärder för tidigt ingripande som ECB vidtog mot Banca Carige direkt och indirekt utövandet av aktieägarnas rättigheter, till skada för deras rättsliga och ekonomiska ställning. Detta obestridliga omständighet påverkas inte av att ECB:s handlande, när den vidtog dessa åtgärder, syftade till att skydda unionens finansiella stabilitet, vilket är ett mål av allmänt intresse.
92. Dessa aktieägare hade därför möjlighet att erhålla skadestånd när åtgärderna för tidigt ingripande, förutom att de påverkade deras ekonomiska rättigheter negativt, innebar en klar överträdelse av en unionsrättslig bestämmelse och det fanns ett orsakssamband mellan överträdelsen och den skada som de lidit.
93. Med tanke på det utrymme för skönsmässig bedömning som ECB har för att vidta åtgärder för tidigt ingripande kommer det sannolikt inte att vara lätt att bevisa att det har skett en tillräckligt klar överträdelse av tillämpliga unionsrättsliga bestämmelser, men detta kan endast avgöras efter en bedömning i sak av klagandenas argument.
94. Mot bakgrund av ovanstående överväganden anser jag att tribunalen har gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning i punkterna 119–129 i den överklagade domen. Jag föreslår därför att EU-domstolen ska bifalla överklagandet såvitt avser den andra grundens första del och upphäva den delen av tribunalens dom.
VII. Talan inför tribunalen
95. Enligt artikel 61 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol kan domstolen, om den upphäver tribunalens avgörande, antingen själv slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande, eller återförvisa målet till tribunalen för avgörande.
96. Med tanke på att jag bara har gjort en mycket begränsad bedömning av överklagandet, som bara omfattar den andra grundens första del, kan jag inte föreslå att domstolen slutligt ska avgöra målet. Under dessa omständigheter och med hänsyn till att ett bifall av denna del av den andra grunden skulle innebära att domstolen i sak måste pröva de skäl som klagandena åberopat inför tribunalen, anser jag att det är förnuftigare att återförvisa målet till tribunalen för avgörande.
VIII. Rättegångskostnader
97. Av samma skäl är det inte lämpligt att jag uttalar mig om ersättning för rättegångskostnader.
IX. Förslag till avgörande
98. Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att domstolen bifaller överklagandet såvitt avser den första delen av det andra grunden och upphäver punkterna 119–129 i tribunalens dom av den 5 juni 2024, Malacalza Investimenti och Malacalza mot ECB ( T‑134/21, EU:T:2024:362).
1 Originalspråk: spanska.
2 Punkterna 68 och 70 samt fotnot 28 i denna text har varit föremål för en språklig ändring efter det att texten ursprungligen gjordes tillgänglig på internet för att ange även ECB:s beslut ECB/SSM/2016 — F1T87K3OQ20V1UORLH26/26 av den 9 december 2016 i vilket det fastställs tillsynskrav för Banca Carige, punkterna 1.3.2, 1.3.3 och 1.3.4.
3 Rådets förordning (EU) nr 1024/2013 av den 15 oktober 2013 om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut (EUT L 287, 2013. s. 63).
4 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 15 maj 2014 om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv 82/891/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012 (EUT L 173, 2014, s. 190).
5 Decreto legislativo n. 385 - Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (lagstiftningsdekret nr 385 med konsoliderad lagstiftning på bank- och kreditområdet) av den 1 september 1993 (GURI nr 230 av den 30 september 1993 och ordinarie tillägg till GURI nr 92) (nedan kallad den konsoliderade banklagstiftningen).
6 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (EUT L 176, 2013, s. 1) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/65/EU av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv 2002/92/EG och av direktiv 2011/61/EU (omarbetning) (EUT L 173, 2014, s. 349).
7 När förevarande talan väcktes innehade Malacalza Investimenti 15288774 stamaktier, motsvarande cirka 2,016 procent av bankens aktiekapital, och Vittorio Malacalza innehade 121017 stamaktier, motsvarande cirka 0,011 procent av aktiekapitalet. Vittorio Malacalza hade också varit ledamot och vice ordförande i bankens styrelse från den 31 mars 2016 till den 3 augusti 2018.
8 Vid den extra bolagsstämma som hölls den 20 september 2018 utsåg Banca Cariges aktieägare nya styrelseledamöter, varvid Pietro Modiano valdes till ordförande och Fabio Innocenzi till verkställande direktör.
9 De yrkade dessutom att tribunalen vid behov skulle fastställa att de åtgärder som påstods vara rättsstridiga var ogiltiga.
10 Busch, D. och McMeel, G., ”Liability of Financial Supervisors and Resolution Authorities: Perspectives from Comparative and European Union Law”, European Business Law Review, vol. 34, nr 5 (2023), s. 725; Busch, D., Gortsos, C., och McMeel, G., Liability of financial supervisors and resolution authorities, Oxford University Press, Oxford, 2022; och Almhofer, M., ”The liability of authorities in supervisory and resolution activities”, i Zilioli, C., och Wojcik, K.-P (red.), Judicial Review in the European Banking Union, Edward Elgar, Cheltenham, 2021, s. 221–234.
11 Den överklagade domen, punkterna 48–57.
12 Bland annat befogenhet att ge och återkalla banktillstånd, kontrollera tillämpningen av gällande lagstadgade tillsynskrav och interna system för riskbedömning, ställa särskilda krav avseende ytterligare kapitalbaser, samt anta lämpliga styrningsregler.
13 Se skäl 17 i förordning nr 1024/2013.
14 Dom av den 8 maj 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB ( C‑450/17 P, EU:C:2019:372, punkt 86), och dom av den 4 maj 2023, ECB/Crédit lyonnais ( C‑389/21 P, EU:C:2023:368, punkt 55).
15 Med avseende på det nationella systemet för utomobligatoriskt skadeståndsansvar för den slovenska tillsynsmyndigheten avseende rekonstruktionsåtgärder för kreditinstitut slog domstolen i dom av den av den 13 september 2022, Banka Slovenije ( C‑45/21, EU:C:2022:670, punkt 75), fast att ”[f]ör att en sådan ersättningsordning ska kunna tillämpas på skada som uppstått på grund av en nationell centralbanks genomförande av rekonstruktionsåtgärder, i den mening som avses i direktiv 2001/24, måste det dock, med hänsyn till hur pass komplexa och brådskande sådana rekonstruktionsåtgärder är, krävas att det åsidosättande av omsorgsplikten som banken påstås ha gjort sig skyldigt till är av allvarligt slag”.
16 Dom av den 23 april 1986, Les Verts/parlamentet ( 294/83, EU:C:1986:166, punkt 23), dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen ( C‑402/05 P & C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkt 281), och dom av den 26 juni 2012, Polen/kommissionen ( C‑336/09 P, EU:C:2012:386, punkt 36).
17 Dom av den 5 mars 1996, Brasserie du pêcheur och Factortame ( C‑46/93 och C‑48/93, EU:C:1996:79, punkt 79).
18 Dom av den 25 mars 2021, Balgarska Narodna Banka ( C‑501/18, EU:C:2021:249, punkt 121), och dom av den 4 oktober 2018, Kantarev ( C‑571/16, EU:C:2018:807, punkterna 126–128) (nedan kallad domen Kantarev).
19 Dom av den 5 mars 2024, Kočner/Europol ( C‑755/21 P, EU:C:2024:202, punkt 117) (nedan kallad domen Kočner/Europol), dom av den 28 juni 2022, kommissionen/Spanien (Åsidosättande av unionsrätten från lagstiftarens sida) ( C‑278/20, EU:C:2022:503, punkt 31), dom av den 10 september 2019, HTTS/rådet ( C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punkt 32), domen Kantarev, punkt 94, och dom av den 4 juli 2000, Bergaderm och Goupil/kommissionen ( C‑352/98 P, EU:C:2000:361, punkt 42).
20 Domen Kočner/Europol, punkt 118, och dom av den 10 september 2019, HTTS/rådet ( C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punkt 36).
21 Domen Kočner/Europol, punkt 119, dom av den 22 december 2022, Ministre de la Transition écologique och Premier ministre (Statens ansvar för luftförorening) ( C‑61/21, EU:C:2022:1015, punkt 46) (nedan kallad domen ”Ministre de la Transition écologique”), och dom av den 11 november 2021, Stichting Cartel Compensation och Equilib Netherlands ( C‑819/19, EU:C:2021:904, punkt 47).
22 Domen Kočner/Europol, punkt 120, och dom av den 19 november 1991, Francovich m.fl. ( C‑6/90 & C‑9/90 P, EU:C:1991:428, punkterna 33 och 34).
23 Domen Ministre de la Transition écologique, punkt 47: ”eftersom sådan [direkt] effekt varken är nödvändig … eller i sig tillräcklig … för att det första av de tre villkor som det erinrats om i punkt 44 ovan ska vara uppfyllt [att den överträdda bestämmelsen har till syfte att ge enskilda rättigheter]”. Se även dom av den 11 juni 2015, Berlington Hungary m.fl. ( C‑98/14, EU:C:2015:386, punkterna 108 och 109), och dom av den 5 mars 1996, Brasserie du pêcheur och Factortame (C‑46/93 & C‑48/93, EU:C:1996:79, punkterna 18–22).
24 Den överklagade domen, punkt 120.
25 Den överklagade domen, punkt 121.
26 Den överklagade domen, punkt 122.
27 Den överklagade domen, punkt 124.
28 Den överklagade domen, punkt 129.
29 Det rör sig om ECB:s beslut ECB/SSM/2016 – F1T87K3OQ20V1UORLH26/26 av den 9 december 2016, i vilket det fastställs krav för Banca Carige baserade på artiklarna 69 octiesdecies och 69 noviesdecies i den konsoliderade banklagstiftningen, och ECB:s beslut ECB/SSM/2016 – F1T87K3OQ20V1UORLH26/25 av den 9 december 2016, i vilket det fastställs tillsynskrav för Banca Carige, punkterna 1.3.2, 1.3.3 och 1.3.4.
30 I skäl 47 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG (EUT L 176, 2013, s. 338) anges att ”[g]ruppbaserad tillsyn över institut syftar till att skydda insättarnas och investerarnas intressen och säkerställa stabilitet i det finansiella systemet”.
31 Det rör sig om de åtgärder som anges i artikel 16.2 a, j och k i förordning nr 1024/2013: krav på en kapitalbas som överstiger de kapitalkrav som anges i de akter som avses i artikel 4.3 första stycket avseende riskobjekt och risker som inte täcks av de tillämpliga unionsakterna, extra eller frekventare rapporteringskrav, inklusive rapporter om kapital- och likviditetspositioner, och särskilda likviditetskrav, inbegripet begränsningar för löptidsobalanser mellan tillgångar och skulder.
32 EU-domstolens dom av den 15 juli 2025, ECB och kommissionen/Corneli ( C‑777/22 P och C‑789/22 P, EU:C:2025:580) (nedan kallad domen ECB och kommissionen/Corneli). Domen avser rättigheterna för en minoritetsaktieägare i Banca Carige, som påverkades av ECB:s beslut att ställa banken under tillfällig förvaltning. Förevarande mål bygger däremot på de åtgärder för tidigt ingripande som ECB ålagt detta kreditinstitut.
33 Punkterna 26–29 i detta förslag till avgörande.
34 Domen ECB och kommissionen/Corneli, punkt 66: ”Så snart Banca Carige hade ställts under tillfällig förvaltning, och så länge denna situation bestod, berövades Francesca Corneli åtminstone möjligheten att i egenskap av aktieägare i banken utöva den rätt som hon hade att ansluta sig till andra aktieägare i banken för att kollektivt utöva någon av de rättigheter som nämns i föregående punkt. Det rör sig här om en inverkan på sökandens rättsliga ställning som följer direkt av att de omtvistade besluten antogs, vilka i detta avseende inte gav dem till vilka de var riktade något handlingsutrymme.”
35 Domen ECB och kommissionen/Corneli, punkt 101.
36 Domen Kočner/Europol, punkterna 119 och 120.
37 Dom av den 12 oktober 2004, Paul m.fl. ( C‑222/02, EU:C:2004:606, punkterna 38, 41, 44 och 46) (nedan kallad domen Paul m.fl.).
38 Domen Paul m.fl., punkt 42. Huvudsyftet med dessa bestämmelser, som då var i kraft, var att säkra ett ömsesidigt erkännande av tillstånd och av tillsynssystem. Detta gjorde det möjligt att införa ett enda, för hela unionens giltigt verksamhetstillstånd samt tillämpning av principen om hemlandstillsyn.
39 Europaparlamentets och rådets direktiv 94/19/EG av den 30 maj 1994 om system för garanti av insättningar (EGT L 135, 1994, s. 5; svensk specialutgåva, område 6, volym 4, s. 227).
40 Domen Paul m.fl., punkt 45.
41 Domen Paul m.fl., punkt 43.
42 Domen Kantarev, punkt 90, och domen Paul m.fl., punkt 32.
43 Domen Kantarev, punkt 4 i domslutet. I punkterna 102–104 i den domen förklarade domstolen att fastställandet av att insättningar är indisponibla direkt påverkar en insättares rättsliga situation, eftersom detta konstaterande medför att insättningsgarantisystemets mekanism aktiveras och, följaktligen, leder till återbetalning till insättarna. Domstolen klargjorde i dom av den 25 mars 2021, Balgarska Narodna Banka ( C‑501/18, EU:C:2021:249, punkt 60) att artikel 7.6 i direktiv 94/19 ska tolkas så, att insättarens rätt till ersättning enligt denna bestämmelse endast omfattar återbetalning, genom insättningsgarantisystemet, av indisponibla insättningar tillhörande denna insättare, upp till det belopp som anges i artikel 7.1a i direktivet.
44 Dom av den 11 juni 2015, Berlington Hungary m.fl. ( C‑98/14, EU:C:2015:386, punkterna 108 & 109).
45 Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L 204, 1998, s. 37).
46 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa (EUT L 152, 2008, s. 1).
47 Domen Ministre de la Transition écologique, punkt 56: ”Förutom den omständigheten att de aktuella bestämmelserna i direktiv 2008/50 och de direktiv som föregick det direktivet inte uttryckligen tillerkänner enskilda några rättigheter i detta avseende, kan de skyldigheter som föreskrivs i dessa bestämmelser, inom ramen för det allmänna mål som nämns ovan, inte leda till slutsatsen att enskilda eller kategorier av enskilda i detta fall underförstått, på grund av dessa skyldigheter, har tillerkänts individuella rättigheter vars åsidosättande skulle kunna medföra att en medlemsstat ådrar sig ansvar för skador som har vållats enskilda.” I punkterna 54 och 55 i samma dom anges att de aktuella artiklarna i direktiv 2008/50 föreskrivs ”tämligen klara och precisa skyldigheter vad gäller det resultat som medlemsstaterna ska säkerställa. Dessa skyldigheter har emellertid … ett allmänt mål att skydda människors hälsa och miljön som helhet.”