Domstolens dom (första avdelningen) den 5 mars 2026

I mål C‑151/24 [Luevi], angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Corte costituzionale (Författningsdomstolen, Italien) genom beslut av den 27 februari 2024, som inkom till domstolen den 27 februari 2024, i målet

DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden F. Biltgen, domstolens vice ordförande T. von Danwitz, tillika tillförordnad domare på första avdelningen, samt domarna I. Ziemele (referent), A. Kumin och S. Gervasoni, generaladvokat: J. Richard de la Tour, justitiesekreterare: handläggaren C. Di Bella,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 7 maj 2025,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), genom P. Ciacci, M. Massa, C. Pulli och M. Sferrazza, avvocati, V. M., genom A. Guariso och R. Randellini, avvocati, Italiens regering, genom S. Fiorentino och G. Palmieri, båda i egenskap av ombud, biträdda av P. Gentili, avvocato dello Stato, Europeiska kommissionen, genom J. Hottiaux, B.-R. Killmann och E. Montaguti, samtliga i egenskap av ombud,

och efter att den 10 juli 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 12.1 e) i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/98/EU av den 13 december 2011 om ett enda ansökningsförfarande för ett kombinerat tillstånd för tredjelandsmedborgare att vistas och arbeta på en medlemsstats territorium och om en gemensam uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland som vistas lagligen i en medlemsstat (EUT L 343, 2011, s. 1).

2. Begäran har framställts i ett mål mellan V.M., en albansk medborgare som är bosatt i Italien, och Istituto nazionale della previdenza sociale (Nationella institutet för social trygghet, INPS, Italien), angående den sistnämndas beslut att inte bevilja V.M. en kontantförmån som är förbehållen personer som är äldre än 65 år (sedan den 1 januari 2019, äldre än 67 år) som lever under svåra ekonomiska förhållanden.

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Direktiv 2011/98

3. I skälen 2, 19, 20, 24 och 26 i direktiv 2011/98 anges följande:

(”(2) Europeiska rådet erkände vid sitt särskilda möte i Tammerfors den 15–16 oktober 1999 behovet av harmonisering av nationell rätt om villkoren för rätt till inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare. Europeiska rådet konstaterade i detta sammanhang särskilt att Europeiska unionen bör säkerställa en rättvis behandling av tredjelandsmedborgare som lagligen vistas på medlemsstaternas territorium och att en mer kraftfull integrationspolitik bör syfta till att ge dem rättigheter och skyldigheter som är jämförbara med unionsmedborgarnas. …

…

(19) I avsaknad av horisontell unionslagstiftning har tredjelandsmedborgare olika rättigheter beroende på i vilken medlemsstat de arbetar och vilken nationalitet de har. För att vidareutveckla en konsekvent invandringspolitik och minska skillnaderna i rättigheter mellan unionsmedborgare och tredjelandsmedborgare som arbetar lagligen i en medlemsstat, och för att komplettera de befintliga reglerna om invandring bör det fastställas en uppsättning rättigheter, för att särskilt precisera de områden på vilka arbetstagare från tredjeland som har rest in lagligen i en medlemsstat, men ännu inte har ställning som varaktigt bosatta, ges samma rättigheter som medlemsstatens egna medborgare. Avsikten med dessa bestämmelser är att skapa ett minimum av likvärdiga förutsättningar inom unionen, erkänna att sådana tredjelandsmedborgare genom sitt arbete och genom sina skatteinbetalningar bidrar till unionens ekonomi samt motverka orättvis konkurrens mellan en medlemsstats egna medborgare och tredjelandsmedborgare till följd av ett eventuellt utnyttjande av de sistnämnda. Utan att det påverkar tolkningen av begreppet anställningsförhållande i annan unionsrätt bör den definition av arbetstagare från tredjeland som fastställs i detta direktiv avse en tredjelandsmedborgare som har beviljats inresa till en medlemsstats territorium och som är lagligen bosatt där och har tillstånd att arbeta där som anställd enligt nationell rätt och/eller praxis i den medlemsstaten.

(20) Alla tredjelandsmedborgare som lagligen vistas och arbetar i en medlemsstat bör omfattas av åtminstone en gemensam uppsättning rättigheter som baseras på likabehandling med medborgarna i deras mottagande medlemsstat, oberoende av för vilket ändamål eller på vilken grund de ursprungligen beviljades inresa. Rätten till likabehandling på de områden som anges i detta direktiv bör inte endast omfatta tredjelandsmedborgare som har beviljats inresa till en medlemsstat för arbete, utan även dem som har beviljats inresa för andra ändamål och som har fått tillträde till den medlemsstatens arbetsmarknad i enlighet med andra bestämmelser i unionsrätten eller i nationell rätt, inbegripet familjemedlemmar till en tredjelandsmedborgare som har beviljats inresa i medlemsstaten enligt rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening [(EUT L 251, 2003, s. 12)] …

…

(24) Arbetstagare från tredjeland bör åtnjuta likabehandling med avseende på social trygghet. I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen [EUT L 166, 2004, s. 1 och rättelse EUT L 200, 2004, s. 1] anges grenar av social trygghet. Bestämmelserna om likabehandling i fråga om social trygghet i detta direktiv bör också vara tillämpliga på arbetstagare som medges inresa till en medlemsstat direkt från ett tredjeland. Detta direktiv bör dock inte tillerkänna arbetstagare från ett tredjeland fler rättigheter än de som redan föreskrivs i gällande unionsrätt på området social trygghet för tredjelandsmedborgare som har gränsöverskridande anknytning. Vidare bör direktivet inte tillerkänna rättigheter i situationer som inte omfattas av unionsrätten, såsom i förhållande till familjemedlemmar som är bosatta i ett tredjeland. Detta direktiv bör endast bevilja rättigheter för familjemedlemmar som i samband med familjeåterförening ansluter sig till en arbetstagare från tredjeland för att vistas i en medlemsstat eller för familjemedlemmar som redan vistas lagligen i den medlemsstaten.

…

(26) Unionsrätten begränsar inte medlemsstaternas behörighet att utforma sina sociala trygghetssystem. I avsaknad av harmonisering på unionsnivå ankommer det följaktligen på varje medlemsstat att bestämma villkoren för beviljande av sociala trygghetsförmåner, förmånernas storlek och under hur lång tid som de ska utgå. Medlemsstaterna är vid utövandet av denna behörighet emellertid skyldiga att iaktta unionsrätten.”

4. I artikel 1, med rubriken ”Syfte”, i direktiv 2011/98 föreskrivs följande:

”1. I detta direktiv fastställs

…

b) en gemensam uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland som vistas lagligen i en medlemsstat, oavsett för vilket syfte de ursprungligen tillåtits inresa till den medlemsstatens territorium, grundade på likabehandling i förhållande till den medlemsstatens medborgare.

…”

5. I artikel 2, med rubriken ”Definitioner”, i nämnda direktiv anges följande:

”I detta direktiv gäller följande definitioner:

a) tredjelandsmedborgare: en person som inte är unionsmedborgare i den mening som avses i artikel 20.1 [FEUF].

b) arbetstagare från tredjeland: en tredjelandsmedborgare som har beviljats inresa till en medlemsstats territorium, lagligen vistas där och har tillstånd att arbeta som anställd enligt nationell rätt och/eller praxis i den medlemsstaten.

c) kombinerat tillstånd: ett uppehållstillstånd som utfärdas av myndigheterna i en medlemsstat och som ger en tredjelandsmedborgare rätt att lagligen vistas på dess territorium för att arbeta där.

…”

6. I artikel 3, med rubriken ”Tillämpningsområde”, föreskrivs följande i punkt 1:

”Detta direktiv är tillämpligt på

a) tredjelandsmedborgare som ansöker om att få vistas i en medlemsstat för att arbeta,

b) tredjelandsmedborgare som har beviljats inresa till en medlemsstat i andra syften än arbete i enlighet med unionsrätt eller nationell rätt, har tillstånd att arbeta och har ett uppehållstillstånd i enlighet med [rådets förordning (EG) nr 1030/2002 av den 13 juni 2002, om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland (EGT L 157, 2002, s. 1)], och

c) tredjelandsmedborgare som har beviljats inresa till en medlemsstat för att arbeta i enlighet med unionsrätt eller nationell rätt.”

7. I artikel 12, med rubriken ”Rätt till likabehandling”, i direktiv 2011/98 föreskrivs följande:

”1. Arbetstagare från tredjeland som avses i artikel 3.1 b och c ska åtnjuta likabehandling med medborgarna i den medlemsstat där de vistas när det gäller följande:

…

e) De grenar av social trygghet som definieras i [förordning nr 883/2004].

…

2. Medlemsstaterna får begränsa rätten till likabehandling genom att göra följande:

…

b) Vad gäller punkt 1 e genom att begränsa de rättigheter för arbetstagare från tredjeland som följer av den punkten, men inte begränsa sådana rättigheter för arbetstagare från tredjeland som är anställda eller har haft en anställning under en minimiperiod på sex månader och är registrerade som arbetslösa.

Medlemsstaterna får dessutom bestämma att punkt 1 e med avseende på familjeförmåner inte ska tillämpas på tredjelandsmedborgare som har fått tillstånd att arbeta i en medlemsstat för en period på högst sex månader, för tredjelandsmedborgare som har beviljats inresa och vistelse för studier eller för tredjelandsmedborgare som har tillstånd att arbeta på grundval av en visering.

…

3. Den rätt till likabehandling som avses i punkt 1 ska inte påverka medlemsstaternas rätt att återkalla eller vägra att förlänga uppehållstillstånd som utfärdats enligt detta direktiv, uppehållstillstånd som utfärdats för andra ändamål än arbete eller andra tillstånd att arbeta i en medlemsstat.

…”

Förordning nr 883/2004

8. Skäl 1 i förordning nr 883/2004, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 988/2009 av den 16 september 2009 (EUT L 284, 2009, s. 43) (nedan kallad förordning nr 883/2004), har följande lydelse:

”Bestämmelserna om samordning av de nationella systemen för social trygghet faller inom ramen för den fria rörligheten för personer och bör bidra till att förbättra människors levnadsstandard och arbetsvillkor.”

9. I artikel 3 i nämnda direktiv föreskrivs följande:

”1. Denna förordning skall tillämpas på all lagstiftning om de grenar av den sociala tryggheten som rör

a) förmåner vid sjukdom,

b) förmåner vid moderskap och likvärdiga förmåner vid faderskap,

c) förmåner vid invaliditet,

d) förmåner vid ålderdom,

e) förmåner till efterlevande,

f) förmåner vid olycksfall i arbetet och arbetssjukdom,

g) dödsfallsersättningar,

h) förmåner vid arbetslöshet,

i) förmåner vid förtida pensionering,

j) familjeförmåner.

…

3. Denna förordning skall också tillämpas på de särskilda icke-avgiftsfinansierade kontantförmåner som omfattas av artikel 70.

…

5. Denna förordning ska inte tillämpas på

a) socialhjälp och medicinsk hjälp, eller

…”

10. I artikel 7 i nämnda förordning föreskrivs följande:

”Om annat inte föreskrivs i denna förordning, skall kontantförmåner enligt en eller flera medlemsstaters lagstiftning eller enligt denna förordning inte minskas, ändras, hållas inne, dras in eller förverkas med anledning av att mottagaren eller dennes familjemedlemmar är bosatta i en annan medlemsstat än den där institutionen med ansvar för betalningen är belägen.”

11. Kapitel 9, som avser ”Särskilda icke-avgiftsfinansierade kontantförmåner”, i avdelning III i förordning nr 883/2004 innehåller artikel 70 som har följande lydelse:

”1. Denna artikel skall tillämpas på de särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner som utges enligt sådan lagstiftning som genom de personer som omfattas, mål och/eller villkor för berättigande har drag av både den lagstiftning om social trygghet som avses i artikel 3.1 och av socialt stöd.

2. Vid tillämpningen av detta kapitel avses med ’särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner’ sådana förmåner

a) som är avsedda att och

i) vara tillägg, ersättning eller komplettering för täckande av de risker som omfattas av de socialförsäkringsgrenar som anges i artikel 3.1 och som garanterar de personer som berörs en minimiinkomst med avseende på de ekonomiska och sociala förhållandena i den berörda medlemsstaten, eller

ii) uteslutande ge särskilt skydd för funktionshindrade, vilket är nära förbundet med personens sociala förhållanden i den berörda medlemsstaten,

b) där finansieringen enbart härrör från obligatorisk beskattning avsedd att täcka allmänna offentliga utgifter och villkoren för att tillhandahålla och beräkna förmånerna inte är beroende av någon avgift från förmånstagarens sida; förmåner som utges som tillägg till en avgiftsfinansierad förmån skall emellertid inte anses vara avgiftsfinansierade förmåner endast av detta skäl, och

c) som förtecknas i bilaga X.

3. Artikel 7 och övriga kapitel i denna avdelning skall inte tillämpas på de förmåner som anges i punkt 2 i denna artikel.

4. Förmånerna i punkt 2 skall uppbäras uteslutande i den medlemsstat där de berörda personerna är bosatta och i enlighet med dess lagstiftning. Förmånerna skall utges och bekostas av institutionen på bosättningsorten.”

12. Vad beträffar Italien, anges i bilaga X till förordning nr 883/2004, under g, ekonomiskt bistånd enligt legge n. 335 – Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare (lag nr 335 om reform av systemet för obligatorisk pension och tilläggspension) av den 8 augusti 1995 (GURI nr 190 av den 16 augusti 1995, ordinarie tillägg nr 101) (nedan kallad lag nr 335/1995) såsom särskilda icke avgiftsfinansierade kontanta förmåner.

Direktiv 2004/38/EG

13. I artikel 24 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77 och rättelser i EUT L 229, 2004, s. 35 och EUT L 197, 2005, s. 34) föreskrivs följande:

”1. Om inte annat följer av sådana specifika bestämmelser som uttryckligen anges i fördraget och sekundärlagstiftningen skall alla unionsmedborgare som enligt detta direktiv uppehåller sig i den mottagande medlemsstaten åtnjuta samma behandling som den medlemsstatens egna medborgare inom de områden som omfattas av fördraget. Även familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, men som har uppehållsrätt eller permanent uppehållsrätt, skall åtnjuta denna rättighet.

2. Genom undantag från punkt 1 skall den mottagande medlemsstaten inte vara skyldig att bevilja socialt bistånd under uppehållets första tre månader, eller i förekommande fall den längre period som anges i artikel 14.4 b, och heller inte innan permanent uppehållsrätt beviljats vara skyldig att bevilja bistånd till uppehälle för studier inklusive yrkesutbildning i form av studiebidrag eller studielån till andra personer än anställda eller egenföretagare, personer som behåller sådan ställning eller deras familjemedlemmar.”

Italiensk rätt

Lag nr 335/1995

14. I artikel 3.6 i lag nr 335/1995 föreskrivs att i stället för garantipension och uppräkningarna av denna ska italienska medborgare som är bosatta i Italien och har uppnått 65 års ålder (sedan den 1 januari 2019, 67 år) samt uppfyller de villkor i fråga om inkomster som föreskrivs genom denna punkt erhålla ekonomiskt bistånd. Om vederbörande har egna inkomster ska biståndet i princip beviljas med reducerat belopp upp till det årliga nettobelopp som anges i lagen. Senare tillkommande ökningar av inkomsterna över den övre gränsen medför att det ekonomiska biståndet tills vidare dras in.

Lag nr 388/2000

15. I artikel 80 i legge n. 388 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 388) (lag nr 388 – Bestämmelser om upprättande av en årlig och flerårig statsbudget (2001 års finanslag) av den 23 december 2000 (GURI nr 302 av den 29 december 2000, ordinarie tillägg nr 219) (nedan kallad lag nr 388/2000) föreskrivs i punkt 19 att ekonomiskt bistånd och ekonomiska förmåner som utgör subjektiva rättigheter, på de villkor som föreskrivs i lag, ska beviljas italienska medborgare som är bosatta i Italien. Med dessa likställs tredjelandsmedborgare som innehar uppehållstillstånd för varaktigt bosatta.

Lagdekret nr 112 av den 25 juni 2008

16. Enligt artikel 20.10 i decreto-legge n. 112 – Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria (lagdekret nr 112 om brådskande åtgärder för ekonomisk utveckling, förenkling, konkurrenskraft, stabilisering av statsfinanserna samt skatteutjämning) av den 25 juni 2008 (GURI nr 147 av den 25 juni 2008, ordinarie tillägg nr 152), som omvandlats till lag, med ändringar, genom lag nr 133/2008, måste sökanden, om han eller hon är tredjelandsmedborgare, för att komma i åtnjutande av det ekonomiska bistånd som nämns i punkt 14 ovan, inneha ett EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta och ha uppehållit sig lagligt och fortlöpande i minst tio år i landet.

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

17. V.M. är albansk medborgare och reste in i Italien för familjeåterförening under år 2006. V.M. innehar ett uppehållstillstånd av familjeskäl på två år, vilket även ger rätt att arbeta i Italien. INPS nekade V.M. det ekonomiska bistånd som föreskrivs i artikel 3.6 i lag nr 335/1995 med motiveringen att hon inte hade något EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta, vilket föreskrivs i artikel 80.19 i lag nr 388/2000.

18. Domstolen i första instans ogillade V.M.:s överklagande av INPS avslagsbeslut. V.M. överklagade därefter till Corte d’appello di Firenze (Appellationsdomstolen i Florens, Italien), som biföll överklagandet.

19. INPS överklagade till Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen, Italien). Sistnämnda domstol, som ansåg att det var oklart huruvida artikel 80.19 i lag nr 388/2000 var förenlig med författningen, hänsköt genom beslut av den 8 mars 2023 en begäran om förhandsbesked till Corte costituzionale (Författningsdomstolen, Italien), som är hänskjutande domstol, med frågor om dessa bestämmelsers förenlighet med författningen.

20. Den hänskjutande domstolen har påpekat att det ekonomiska bistånd som föreskrivs i artikel 3.6 i lag nr 335/1995 har karaktären av en särskild icke avgiftsfinansierad kontantförmån, nämligen att: det är fråga om en kontantförmån som på begäran beviljas personer som är äldre än 65 år (sedan den 1 januari 2019, äldre än 67 år) och som lever under svåra ekonomiska förhållanden, eftersom de saknar inkomst eller har en inkomst som är lägre än det gränsbelopp som varje år fastställs i den lag som anger det maximala beloppet för att omfattas av detta försörjningsstöd, förmånen är ”en rent understödjande förmån” som uteslutande syftar till att tillgodose det behov som följer av den ekonomiska utsattheten för personer som saknar tillräckliga ekonomiska resurser och som på grund av sin ålder har nedsatt arbetsförmåga, och förmånen beviljas oberoende av mottagarens nuvarande eller tidigare ställning som arbetstagare, och finansieringen av denna förmån säkerställs genom obligatorisk beskattning som är avsedd att täcka allmänna offentliga utgifter.

21. Den hänskjutande domstolen har dessutom närmare angett att förmånen inte bara beviljas italienska medborgare som är bosatta i Italien, utan även, enligt artikel 80.19 i lag nr 388/2000, tredjelandsmedborgare som innehar ett EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta.

22. Samma domstol har angett att den i sin dom nr 50 av den 15 mars 2019 slog fast att det omfattas av lagstiftarens utrymme för skönsmässig bedömning att bevilja en kontantförmån till ekonomiskt utsatta tredjelandsmedborgare endast om deras integration i samhället innebär att de anses berättigade att erhålla samma bistånd som italienska medborgare. Under dessa omständigheter fann den hänskjutande domstolen att kravet i artikel 80.19 i lag nr 388/2000, enligt vilket rätten till det ekonomiska bistånd som är aktuellt i det nationella målet, när det gäller tredjelandsmedborgare, förutsätter innehav av ett EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta, varken var diskriminerande eller uppenbart orimligt.

23. Den hänskjutande domstolen söker emellertid klarhet i huruvida kravet i artikel 80.19 i lag nr 388/2000 strider mot regeln om likabehandling på området för social trygghet som föreskrivs i artikel 12.1 e) i direktiv 2011/98.

24. Vid prövningen av huruvida detta krav är förenligt med författningen har den hänskjutande domstolen angett att det ankommer på den att avgöra huruvida det ekonomiska bistånd som föreskrivs i artikel 3.6 i lag nr 335/1995 ingår bland de sociala trygghetsförmåner genom vilka tredjelandsmedborgare som innehar ett uppehållstillstånd vilket beviljats i syfte att tillåta anställning eller som åtminstone ger dem rätt att förvärvsarbeta, omfattas av den rätt till likabehandling som föreskrivs i artikel 12.1 e) i direktiv 2011/98.

25. Den hänskjutande domstolen har i detta avseende påpekat att unionslagstiftaren, för att fastställa tillämpningsområdet för sistnämnda bestämmelse, har hänvisat till de grenar av social trygghet som nämns i artikel 3.1 i förordning nr 883/2004.

26. Den hänskjutande domstolen anser att det ekonomiska bistånd som är aktuellt i det nationella målet utgör en särskild icke avgiftsfinansierad kontantförmån i den mening som avses i artikel 70 i förordningen, vilken i egentlig mening inte omfattas av begreppet ”grenar av den sociala tryggheten” i artikel 3.1 i nämnda förordning.

27. För det första definieras i artikel 12.1 e) i direktiv 2011/98 de förmåner för vilka regeln om likabehandling ska vara uppfylld på grundval av deras anknytning till en av dessa grenar, såsom dessa definieras i artikel 3.1 i förordning nr 883/2004.

28. För det andra är artikel 12.1 e, jämförd med artikel 3.1 i direktiv 2011/98, endast tillämplig på tredjelandsmedborgare som arbetar eller har arbetat i Italien.

29. För det tredje kan inte slutsatsen dras att en sådan utvidgning även gäller tillämpningsområdet för artikel 12.1 e) i direktiv 2011/98, även om artikel 3.3 i förordning nr 883/2004 innebär att förordningen är tillämplig på särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner. De särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmånerna täcker nämligen de risker som avses i artikel 3.1 i förordning nr 883/2004 endast som tillägg, komplettering eller ersättning och inte direkt.

30. För det fjärde har den hänskjutande domstolen, med hänvisning till domen av den 11 november 2014, Dano ( C‑333/13 ( EU:C:2014:2358), och domen av den 15 september 2015, Alimanovic, C‑67/14 ( EU:C:2015:597), erinrat om att enligt EU-domstolen utgör likabehandlingsprincipen inte hinder för att myndigheterna i den mottagande medlemsstaten nekar medborgare i andra medlemsstater som inte är arbetstagare rätt till särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner. Medlemsstaterna kan inte anses vara skyldiga att tillämpa mindre stränga regler på tredjelandsmedborgare än de som gäller för unionsmedborgare.

31. Mot denna bakgrund har Corte costituzionale (Författningsdomstolen) beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till EU-domstolen:

”Ska artikel 12.1 e) i direktiv [2011/98], som ett konkret uttryck för skyddet av den rätt till sociala trygghetsförmåner som föreskrivs i artikel 34.1 och 34.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, tolkas så, att den är tillämplig på ett sådant bidrag som det ekonomiska bistånd som föreskrivs i artikel 3.6 i lag nr 335, och utgör unionsrätten därmed hinder för nationella bestämmelser som innebär att utlänningar som innehar ett kombinerat tillstånd i enlighet med sistnämnda direktiv inte har rätt till det ovannämnda ekonomiska biståndet, vilket beviljas utlänningar förutsatt att de innehar ett EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta?”

Prövning av tolkningsfrågan

32. Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 12.1 e) i direktiv 2011/98, jämförd med artikel 34.1 och 34.2 i stadgan, ska tolkas så, att den är tillämplig på en särskild icke avgiftsfinansierad kontantförmån i den mening som avses i artikel 70 i förordning nr 883/2004 och, följaktligen, om den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en sådan förmån i form av ett ekonomiskt bistånd till personer som är äldre än 65 år (sedan den 1 januari 2019, äldre än 67 år) som lever under svåra ekonomiska förhållanden och har nedsatt arbetsförmåga på grund av sin ålder, beviljas tredjelandsmedborgare som avses i artikel 3.1 b och c i nämnda direktiv, endast under förutsättning att de innehar ett EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta.

33. Enligt artikel 12.1 e) i direktiv 2011/98 ska arbetstagare från tredjeland som avses i artikel 3.1 b och c i detta direktiv åtnjuta likabehandling med medborgarna i den medlemsstat där de vistas när det gäller de grenar av den sociala tryggheten som definieras i förordning nr 883/2004. Dessa bestämmelser ska tolkas mot bakgrund av artikel 34.1 och 34.2 i stadgan, som rör sociala trygghetsförmåner.

34. Enligt artikel 80.19 i lag nr 388/2000 är beviljandet av det ekonomiska bistånd som föreskrivs i artikel 3.6 i lag nr 335/1995, endast underkastat ett krav på bosättning för italienska medborgare, medan det enligt samma artikel 80.19, för att detta ekonomiska bistånd ska beviljas tredjelandsmedborgare, krävs att de har ett EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta. Det ska således fastställas huruvida regeln om likabehandling i artikel 12.1 e) i direktivet är tillämpligt på en sådan person som motparten i det nationella målet och på en förmån såsom nämnda bistånd, så att beviljandet av förmånen inte kan vara underkastat ett sådant krav på varaktig bosättning.

Den personkrets som omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2011/98

35. Enligt rättspraxis är artikel 12.1 i direktiv 2011/98 tillämplig såväl på tredjelandsmedborgare som har beviljats inresa till en medlemsstat för att arbeta där i enlighet med unionsrätten eller nationell rätt, som på tredjelandsmedborgare som har beviljats inresa till en medlemsstat i andra syften än arbete i enlighet med unionsrätten eller nationell rätt, och som har tillstånd att arbeta och har ett uppehållstillstånd i enlighet med förordning nr 1030/2002 (dom av den 2 september 2021, INPS (Födelsebidrag och moderskapsbidrag till innehavare av ett kombinerat tillstånd), C‑350/20, EU:C:2021:659, punkt 48).

36. Ordalydelsen i denna bestämmelse innebär således inte på något sätt att det uppställs ett krav på att den berörda tredjelandsmedborgaren, för att omfattas av den rätt till likabehandling som föreskrivs i bestämmelsen, faktiskt ska ha arbetat i den mottagande medlemsstaten.

37. Det finns stöd för detta konstaterande i skäl 2 i direktiv 2011/98, enligt vilket direktivet syftar till att ”säkerställa en rättvis behandling av tredjelandsmedborgare som lagligen vistas på medlemsstaternas territorium”, dock utan att det anges att de bör utföra eller faktiskt ha utfört arbete där.

38. Vidare preciseras i skäl 20 i direktivet att likabehandling av dessa tredjelandsmedborgare och medborgare i den mottagande medlemsstaten bör säkerställas oberoende av för vilket ändamål eller på vilken grund de ursprungligen beviljades inresa i den medlemsstaten. Bland de personer som omfattas av denna rätt till likabehandling nämns i detta skäl familjemedlemmar till en tredjelandsmedborgare som har beviljats inresa i medlemsstaten med stöd av rätten till familjeåterförening och som har rätt att arbeta där.

39. I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att V.M. vistas i Italien med stöd av rätten till familjeåterförening och att hon innehar ett uppehållstillstånd på två år som beviljats av familjeskäl och som även ger henne rätt att arbeta i denna medlemsstat.

40. En person som befinner sig i en sådan situation som den som motparten i det nationella målet befinner sig i ingår således i den personkrets som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 12.1 e) i direktiv 2011/98.

Det materiella tillämpningsområdet för artikel 21.1 e) i direktiv 2011/98

41. För att besvara den fråga som ställts, nämligen huruvida en sådan social förmån som det ekonomiska bistånd som är aktuellt i det nationella målet omfattas av det materiella tillämpningsområdet för artikel 12.1 e) i direktiv 2011/98, ska denna bestämmelse tolkas med beaktande av inte bara dess lydelse, utan även sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 oktober 2024, Lindenapotheke, C‑21/23, EU:C:2024:846, punkt 52 och där angiven rättspraxis).

42. Det framgår av ordalydelsen i artikel 12.1 e) i direktiv 2011/98 att tillämpningsområdet för denna bestämmelse bestäms genom en hänvisning till ”de grenar av social trygghet som definieras i förordning [nr 883/2004]”.

43. Det framgår av rättspraxis att det, såsom framgår av skäl 24 i direktivet, är nödvändigt att den aktuella förmånen omfattas av en av de grenar av social trygghet som definieras i artikel 3.1 i förordning nr 883/2004 för att den rätt till likabehandling som föreskrivs i nämnda bestämmelse ska föreligga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 september 2021, INPS (Födelsebidrag och moderskapsbidrag till innehavare av ett kombinerat tillstånd), C‑350/20, EU:C:2021:659, punkt 51).

44. I artikel 3 i förordningen, med rubriken ”Sakområden”, preciseras i punkt 1 att förordningen ska tillämpas på all lagstiftning om grenar av den sociala tryggheten som rör förmåner vid sjukdom, förmåner vid moderskap och likvärdiga förmåner vid faderskap, förmåner vid invaliditet, förmåner vid ålderdom, förmåner till efterlevande, förmåner vid olycksfall i arbetet och arbetssjukdom, dödsfallsersättningar, förmåner vid arbetslöshet, förmåner vid förtida pensionering och familjeförmåner.

45. I artikel 3.3 i förordning nr 883/2004 föreskrivs att förordningen ”också” ska tillämpas på de särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner som omfattas av artikel 70 i den förordningen.

46. Under dessa omständigheter ska det fastställas huruvida det ekonomiska bistånd som är aktuellt i det nationella målet är en förmån som omfattas av en av de grenar av social trygghet som definieras i artikel 3.1 i förordning nr 883/2004 eller om det rör sig om en särskild icke avgiftsfinansierad kontantförmån i den mening som avses i artikel 70 i denna förordning.

47. EU-domstolen har för det första slagit fast att en förmån kan anses utgöra en ”social trygghetsförmån” i den mening som avses i artikel 3.1 i förordning nr 883/2004 om den dels beviljas förmånstagarna, utan någon individuell och skönsmässig bedömning av personliga behov, på grundval av en situation som definieras i lag, dels hänför sig till någon av de risker som uttryckligen räknas upp i denna bestämmelse (dom av den 28 oktober 2021, ASGI m.fl., C‑462/20, EU:C:2021:894, punkt 25 och där angiven rättspraxis).

48. Vad särskilt gäller de förmåner vid ålderdom som avses i artikel 3.1 d i förordning nr 883/2004 kännetecknas de huvudsakligen av att de syftar till att tillförsäkra personer, som lämnar sin anställning då de uppnått en viss ålder och som inte längre är skyldiga att stå till arbetsmarknadens förfogande, medel för deras försörjning (dom av den 16 september 2015, kommissionen/Slovakien, C‑361/13, EU:C:2015:601, punkt 55 och där angiven rättspraxis).

49. EU-domstolen har dessutom fastställt att ett bidrag som uteslutande betalas ut till personer som uppbär ålderspension och/eller efterlevandepension, vilket har samma finansieringskällor som ålders- och efterlevandepensionen och som utbetalas jämte ålderspensionen, bland annat kan kvalificeras som ”förmån vid ålderdom” i den mening som avses i artikel 3.1 d i förordning nr 883/2004, vilken betalas ut som ett extra bidrag, vilket ger förmånstagarna möjlighet att försörja sig genom att de garanteras ett ekonomiskt komplement vilket eventuellt gör det möjligt för dem att resa på semester (dom av den 16 september 2015, kommissionen/Slovakien, C‑361/13, EU:C:2015:601, punkt 56 och där angiven rättspraxis).

50. I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att det ekonomiska bistånd som föreskrivs i artikel 3.6 i lag nr 335/1995 inte uteslutande betalas ut till personer som uppbär ålderspension, utan syftar till att tillgodose det behov som följer av den ekonomiska utsatthet som personer utan tillräckliga ekonomiska resurser lever under och som på grund av sin ålder har nedsatt arbetsförmåga. Ett sådant ekonomiskt bistånd utgör följaktligen inte en social trygghetsförmån i den mening som avses i den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 47 ovan. Det ska i detta hänseende preciseras att ett sådant ekonomiskt bistånd inte heller omfattas av tillämpningsområdet för artikel 34.1 och 34.2 i stadgan, vilka avser sociala trygghetsförmåner.

51. Det framgår dessutom av systematiken i förordning nr 883/2004 att begreppen social trygghetsförmån och en särskild icke avgiftsfinansierad förmån utesluter varandra och att en förmån som uppfyller villkoren för en social trygghetsförmån inte kan betraktas som en särskild icke avgiftsfinansierad förmån och omvänt (se, analogt, dom av den 21 februari 2006, Hosse, C‑286/03, EU:C:2006:125, punkt 36).

52. För det andra avses enligt artikel 70.2 i förordning nr 883/2004 med ”särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner” sådana förmåner som är avsedda att vara tillägg, ersättning eller komplettering för täckande av de risker som omfattas av de socialförsäkringsgrenar som anges i artikel 3.1 i samma förordning och som garanterar de personer som berörs en minimiinkomst mot bakgrund av de ekonomiska och sociala förhållandena i den berörda medlemsstaten. För att omfattas av begreppet ”särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner” ska finansieringen av förmånen vidare enbart härröra från obligatorisk beskattning avsedd att täcka allmänna offentliga utgifter och villkoren för att tillhandahålla och beräkna förmånerna får inte vara beroende av någon avgift från förmånstagarens sida. Dessutom ska förmåner som utges som tillägg till en avgiftsfinansierad förmån inte anses vara avgiftsfinansierade förmåner endast av detta skäl. Slutligen ska den berörda förmånen tas upp i bilaga X till nämnda förordning.

53. I förevarande fall anser den hänskjutande domstolen att det aktuella ekonomiska biståndet ska anses utgöra ”särskilda icke-avgiftsfinansierade kontantförmåner” i den mening som avses i artikel 70.2 i förordning nr 883/2004. Nämnda bistånd avser nämligen att täcka levnadsomkostnader för personer som inte själva kan försörja sig och de finansieras inte genom avgifter, utan genom skatt. Eftersom nämnda bistånd dessutom nämns i bilaga X till denna förordning, uppfyller det följaktligen villkoren i artikel 70.2.

54. Det ska dessutom tilläggas att ett sådant ekonomiskt bistånd även omfattas av begreppet ”socialt stöd” i den mening som avses i artikel 70.1 i nämnda förordning. Detta begrepp avser nämligen samtliga stödsystem som inrättats av offentliga myndigheter, oavsett om det är på nationell, regional eller lokal nivå, och som de personer vänder sig till som inte har tillräckliga tillgångar för att tillgodose sina och sin familjs grundläggande behov och som därför riskerar att bli en belastning för den mottagande medlemsstatens offentliga finanser under den tid de vistas där vilket kan få konsekvenser för nivån på det stöd som denna stat totalt kan bevilja (se, analogt, dom av den 15 september 2015, Alimanovic, C‑67/14, EU:C:2015:597, punkt 44 och där angiven rättspraxis).

55. Under dessa omständigheter hade den hänskjutande domstolen fog för att kvalificera det ekonomiska bistånd som föreskrivs i artikel 3.6 i lag nr 335/1995 som en ”särskild icke avgiftsfinansierad kontantförmån” i den mening som avses i artikel 70 i förordning nr 883/2004.

56. Eftersom det i artikel 3.3 i förordning nr 883/2004 föreskrivs att förordningen ”också” ska tillämpas på denna typ av förmåner, ska det prövas huruvida dessa förmåner omfattas av tillämpningsområdet för artikel 12.1 e) i direktiv 2011/98, som uteslutande hänvisar till ”grenar av social trygghet”.

57. För det första ska framhållas att enligt artikel 12.1 e) i direktiv 2011/98 hänvisar den bestämmelsen, vad gäller just fastställelsen av dess tillämpningsområde, till ”de grenar av social trygghet som definieras” i förordning nr 883/2004.

58. Även om artikel 3.3 i denna förordning, enligt ordalydelsen i densamma, ”också” är tillämplig på särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner, kan det konstateras att den bestämmelsen uteslutande fastställer förordningens tillämpningsområde, utan att det påverkar definitionen av tillämpningsområdet för direktiv 2011/98, såsom detta framgår av själva ordalydelsen i artikel 12.1 e) i direktivet.

59. Vad för det andra gäller den systematiska tolkningen av artikel 12.1 e) i direktiv 2011/98 ska det understrykas att sociala trygghetsförmåner och särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner omfattas av olika regelsystem enligt bestämmelserna i förordning nr 883/2004.

60. Vad först gäller bosättningskravet för beviljande av dessa förmåner ska följande framhållas. Det föreskrivs i artikel 7 i förordningen att sociala trygghetsförmåner kan medföras utomlands, då de under vissa villkor ska tillhandahållas av en medlemsstat, även när förmånstagaren inte är bosatt inom dess territorium. Samtidigt preciseras i artikel 70.4 i nämnda förordning att särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner ska uppbäras uteslutande i den medlemsstat där den berörda personen är bosatt och i enlighet med dess lagstiftning.

61. En sådan skillnad vad gäller regelsystemen grundar sig vidare på de särdrag som dessa båda typer av förmåner har.

62. Finansieringen av sociala trygghetsförmåner är beroende av avgifter som betalas av arbetstagare och arbetsgivare, medan särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner uteslutande finansieras genom obligatorisk beskattning avsedd att täcka allmänna offentliga utgifter.

63. Vidare har domstolen, såsom följer av den rättspraxis som anges i punkt 47 ovan, vid upprepade tillfällen slagit fast att en förmån kan anses vara en social trygghetsförmån om den beviljas förmånstagare, utan någon individuell och skönsmässig bedömning av personliga behov, på grundval av en situation som definieras i lag och om den hänför sig till någon av de risker som uttryckligen anges i artikel 3.1 i förordning nr 883/2004.

64. De särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmånerna beviljas däremot, oberoende av de arbetsperioder som förmånstagarna eventuellt har fullgjort, i enlighet med lagstiftningen i den medlemsstat där de är bosatta, såsom föreskrivs i artikel 70.4 i denna förordning.

65. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 55 och 56 i sitt förslag till avgörande har unionslagstiftaren, genom att begränsa den personkrets som omfattas av tillämpningsområdet för rätten till likabehandling enligt artikel 12.1 i direktiv 2011/98, uttryckligen valt att inte utvidga denna rätt till förmåner som inte kan kvalificeras som sociala trygghetsförmåner i den mening som avses i artikel 3 i förordning nr 883/2004. De olika särdrag som anges i punkterna 62–64 i förevarande dom hos dessa två typer av förmåner motiverar att även om sociala trygghetsförmåner omfattas av tillämpningsområdet för artikel 12.1 e i direktiv 2011/98, så är detta inte fallet med särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner.

66. Medlemsstaterna är således inte skyldiga att, när det gäller dessa särskilda förmåner, iaktta den regel om likabehandling som föreskrivs i nämnda bestämmelse, och de får följaktligen besluta att beviljandet av sådana förmåner till tredjelandsmedborgare ska underkastas ett annat kriterium än det som är tillämpligt på deras medborgare, såsom integrationskriteriet, vilket styrks genom innehav av ett EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta.

67. En sådan tolkning säkerställer slutligen samstämmigheten mellan de olika ställningar som tillerkänns tredjelandsmedborgare, såsom dessa följer av unionsrätten, beroende på graden av integration i den mottagande medlemsstaten.

68. Ställningen som varaktigt bosatt enligt rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (EUT L 16, 2004, s. 44) motsvarar nämligen den högsta grad av integration som tredjelandsmedborgare kan uppnå och motiverar att de ska garanteras samma behandling som medborgarna i den mottagande medlemsstaten, bland annat i fråga om social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd (dom av den 29 juli 2024, CU och ND (Socialt bistånd – Indirekt diskriminering), C‑112/22 och C‑223/22, EU:C:2024:636, punkt 46).

69. För att vederbörlig hänsyn ska tas till bosättningskriteriet och de konsekvenser som detta medför för graden av integration av tredjelandsmedborgare, kan artikel 12.1 e) i direktiv 2011/98 inte anses utgöra hinder för att medlemsstaterna uppställer ett krav på bosättning för att de ska bevilja en särskild icke avgiftsfinansierad kontantförmån, vilken, såsom påpekats i punkt 54 ovan, även har karaktären av socialt stöd.

70. För det tredje bekräftas den tolkning som gjorts i punkt 66 ovan av de mål som eftersträvas med direktiv 2011/98.

71. Det ska erinras om att direktivet, såsom framgår av skäl 19 i detsamma, syftar till att skapa ett minimum av likvärdiga förutsättningar inom unionen, genom att närmare ange de områden där likabehandling av medborgare i en medlemsstat och tredjelandsmedborgare ska säkerställas.

72. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 68 i sitt förslag till avgörande har unionslagstiftaren uttryckligen och uttömmande angett på vilka områden regeln om likabehandling i artikel 12.1 e) i direktiv 2011/98 ska tillämpas.

73. Vidare anges följande i skäl 2 i samma direktiv: ”Europeiska unionen bör säkerställa en rättvis behandling av tredjelandsmedborgare som lagligen vistas på medlemsstaternas territorium och … en mer kraftfull integrationspolitik bör syfta till att ge dem rättigheter och skyldigheter som är jämförbara med unionsmedborgarnas”.

74. Med hänsyn till målet att tredjelandsmedborgares rättigheter och skyldigheter ska tillnärmas unionsmedborgarnas rättigheter och skyldigheter, ska det framhållas att när det gäller unionsmedborgare får medlemsstaterna enligt artikel 24.2 i direktiv 2004/38 uppställa som villkor för rätt till socialt bistånd att dessa medborgare har permanent uppehållsrätt på deras territorium, som förvärvats efter en fortlöpande vistelse på fem år i landet.

75. När det gäller rätten till socialt bistånd kan en unionsmedborgare nämligen kräva att bli behandlad på samma sätt som medborgarna i den mottagande medlemsstaten i enlighet med denna bestämmelse endast om unionsmedborgarens vistelse i den medlemsstaten uppfyller villkoren i direktiv 2004/38 (dom av den 15 juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, punkt 75 och där angiven rättspraxis).

76. Under dessa omständigheter skulle en tillämpning av regeln om likabehandling i artikel 12.1 e) i direktiv 2011/98, som leder till att det krav på varaktighet vad gäller tredjelandsmedborgares vistelse som föreskrivs i en medlemsstats lagstiftning för beviljande av en särskild icke avgiftsfinansierad kontantförmån, som även har karaktären av socialt bistånd, undanröjs, få till följd att dessa medborgare gavs en förmånligare behandling än unionsmedborgare.

77. En sådan konsekvens skulle gå utöver det syfte som anges i skäl 2 i direktiv 2011/98, nämligen att tillerkänna tredjelandsmedborgare rättigheter och skyldigheter som är jämförbara med unionsmedborgarnas rättigheter och skyldigheter.

78. Av det anförda följer att tolkningsfrågan ska besvaras enligt följande. Artikel 12.1 e) i direktiv 2011/98 ska tolkas så, att den inte är tillämplig på en särskild icke avgiftsfinansierad kontantförmån i den mening som avses i artikel 70 i förordning nr 883/2004 och, följaktligen, inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en sådan förmån i form av ett ekonomiskt bistånd till personer som är äldre än 65 år (sedan den 1 januari 2019, äldre än 67 år) som lever under svåra ekonomiska förhållanden och har nedsatt arbetsförmåga på grund av sin ålder, beviljas tredjelandsmedborgare som avses i artikel 3.1 b och c i nämnda direktiv, endast under förutsättning att de innehar ett EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta.

Rättegångskostnader

79. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:

1 Rättegångsspråk: italienska.

2 Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.