Domstolens dom (andra avdelningen) den 12 mars 2026
I mål C‑514/24, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Kúria (Högsta domstolen, Ungern) genom beslut av den 26 juni 2024, som inkom till domstolen den 24 juli 2024, i målet
DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden K. Jürimäe, domstolens ordförande K. Lenaerts, tillika tillförordnad domare på andra avdelningen, samt domarna F. Schalin, M. Gavalec (referent) och Z. Csehi, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justitiesekreterare: handläggaren I. Illéssy,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 26 juni 2025,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Magyar Telekom Nyrt., genom V. Brengel, Gy. V. Radics, ügyvédek, M.L. Keresztury och B. Modok, Ungerns regering, genom D. Csoknyai och Z. Fehér, båda i egenskap av ombud, Irland, genom M. Browne, Chief State Solicitor, S. Finnegan och A. Joyce, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av B. Quigley, SC, och S. Brittain, BL, Finlands regering, genom M. Pere, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom V. Bottka, G. Conte och O. Gariazzo, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 18 september 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 105.4 första stycket i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1972 av den 11 december 2018 om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (EUT L 321, 2018, s. 36).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan Magyar Telekom Nyrt., som tillhandahåller elektroniska kommunikationstjänster, och Nemzeti média- és Hírközlési Hatóság Elnöke (ordföranden för den nationella kommunikations- och mediemyndigheten, Ungern) (nedan kallad NMHH:s ordförande). Målet rör ett beslut genom vilket NMHH:s ordförande ålade Magyar Telekom Nyrt. att särskilt ändra abonnemangsavtal som ingåtts med slutanvändare vilka inkluderade ett taxealternativ med så kallad nolltaxa.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Förordning (EU) 2015/2120
3. I artikel 1.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/2120 av den 25 november 2015 om åtgärder rörande en öppen internetanslutning och om ändring av direktiv 2002/22/EG om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster och förordning (EU) nr 531/2012 om roaming i allmänna mobilnät i unionen (EUT L 310, 2015, s. 1), med rubriken ”Syfte och tillämpningsområde”, föreskrivs följande:
”I denna förordning fastställs gemensamma regler för att skydda likvärdig och icke-diskriminerande behandling av trafiken vid tillhandahållande av internetanslutningstjänster och därtill kopplade rättigheter för slutanvändare.”
4. I artikel 3.1–3.3 i nämnda förordning, med rubriken ”Skydd för öppen internetanslutning”, föreskrivs följande:
”1. Slutanvändare ska ha rätt att via sin internetanslutningstjänst ha tillgång till och distribuera information och innehåll, använda och tillhandahålla applikationer och tjänster och använda terminalutrustning efter eget val, oavsett var slutanvändaren eller leverantören befinner sig och oavsett informationens, innehållets, applikationens eller tjänstens lokalisering, ursprung eller destination.
…
2. Överenskommelser mellan leverantörer av internetanslutningstjänster och slutanvändare om kommersiella och tekniska villkor och de egenskaper för internetanslutningstjänster, såsom pris, datavolymer och datahastighet, och eventuella affärsmetoder som tillämpas av leverantörer av internetanslutningstjänster, får inte begränsa utövandet av slutanvändares rättigheter som anges i punkt 1.
3. Leverantörer av internetanslutningstjänster ska behandla all trafik likvärdigt, utan diskriminering, begränsningar eller störanden, och oberoende av sändare och mottagare, det innehåll användarna tar del av eller distribuerar, de applikationer eller tjänster som används eller tillhandahålls eller den terminalutrustning som används.
Det första stycket ska inte hindra leverantörer av internetanslutningstjänster från att genomföra rimliga trafikstyrningsåtgärder. För att anses vara rimliga ska sådana åtgärder vara öppna, icke-diskriminerande och proportionella och ska inte grundas på kommersiella överväganden utan på objektiva sett skilda krav på tjänstens tekniska kvalitet för specifika kategorier av trafik. Sådana åtgärder får inte övervaka det specifika innehållet och får inte bibehållas längre än vad som är nödvändigt.
Leverantörer av internetanslutningstjänster får inte tillämpa trafikstyrningsåtgärder som går utöver de som anges i andra stycket och får i synnerhet inte blockera, sakta ned, ändra, begränsa, störa, försämra eller diskriminera specifikt innehåll, specifika applikationer eller tjänster eller specifika kategorier av dessa, utom när det är nödvändigt, och endast så länge det är nödvändigt, för att
a) följa unionens lagstiftningsakter eller med unionsrätten förenlig nationell lagstiftning som leverantören av internetanslutningstjänster omfattas av, eller åtgärder som är förenliga med unionsrätten som ger verkan åt sådana unionslagstiftningsakter eller nationell lagstiftning, inklusive rättsliga avgöranden eller beslut från myndigheter med relevanta befogenheter,
b) bevara robustheten och säkerheten i nätet, tjänster som tillhandahålls via det nätet och slutanvändarnas terminalutrustning,
c) förhindra en nära förestående överbelastning av nätet eller lindra effekterna av exceptionell eller tillfällig överbelastning av nätet, under förutsättning att likvärdiga kategorier av trafik behandlas likvärdigt.”
Förordning (EU) 2018/1971
5. Skäl 5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1971 av den 11 december 2018 om inrättande av Organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) och Byrån för stöd till Berec (Berecbyrån), om ändring av förordning (EU) 2015/2120 och om upphävande av förordning (EG) nr 1211/2009 (EUT L 321, 2018, s. 1), har följande lydelse:
”[Organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) och Byrån för stöd till Berec (Berecbyrån)] inrättades genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1211/2009 [av den 25 november 2009 om inrättande av organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) och byrån (EUT L 337, 2009, s. 1)]. Berec ersatte Europeiska gruppen av regleringsmyndigheter [(ERG)] och skulle bidra dels till att stärka den inre marknaden för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, dels till att förbättra dess funktion genom att verka för att säkerställa att regelverket för elektronisk kommunikation tillämpas på ett enhetligt sätt. Berec fungerar som forum för samarbete mellan de nationella regleringsmyndigheterna och mellan dessa myndigheter och [Europeiska] kommissionen vid utövningen av alla deras arbetsuppgifter enligt unionens regelverk. Berec inrättades för att stå till tjänst med sakkunskap och agera på ett oberoende och transparent sätt.”
6. Artikel 3 i förordning 2018/1971 har rubriken ”Berecs mål”. I punkt 2 i den artikeln föreskrivs följande:
”Berec ska eftersträva de mål som anges i artikel 3 i direktiv (EU) 2018/1972. Berec ska särskilt ha som mål att säkerställa ett konsekvent genomförande av regelverket för elektronisk kommunikation inom det tillämpningsområde som anges i punkt 1 i denna artikel.”
7. I artikel 4 i denna förordning, med rubriken ”Berecs regleringsuppgifter”, anges följande i punkterna 1 och 4:
”1. Berec ska ha följande regleringsuppgifter:
…
d) Att utfärda riktlinjer om genomförandet av unionens regelverk för elektronisk kommunikation, särskilt, i enlighet med vad som avses i [Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 531/2012 av den 13 juni 2012 om roaming i allmänna mobilnät i unionen (EUT L 172, 2012, s. 10)] och [2015/2120] och direktiv [2018/1972], om …
e) Att utfärda andra riktlinjer som säkerställer konsekvent tillämpning av regelverket för elektronisk kommunikation och konsekvent beslutsfattande i regleringsfrågor från de nationella regleringsmyndigheternas sida, antingen på eget initiativ eller på begäran av en nationell regleringsmyndighet, Europaparlamentet, [Europeiska unionens råd] eller kommissionen, särskilt i regleringsfrågor som påverkar ett betydande antal medlemsstater eller har ett gränsöverskridande inslag.
…
4. Utan att det påverkar tillämpningen av relevant unionsrätt ska nationella regleringsmyndigheter och kommissionen ta största möjliga hänsyn till riktlinjer, yttranden, rekommendationer, gemensamma ståndpunkter och bästa praxis som antagits av Berec i syfte att säkerställa ett konsekvent genomförande av regelverket för elektronisk kommunikation inom det tillämpningsområde som avses i artikel 3.1.
Om en nationell regleringsmyndighet avviker från de riktlinjer som avses i punkt 1 e ska den ange skälen till detta.”
Direktiv 2018/1972
8. Skäl 275 i direktiv 2018/1972 har följande lydelse:
”Alla eventuella ändringar i de avtalsvillkor som föreslagits av tillhandahållare av andra allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster än nummeroberoende interpersonella kommunikationstjänster, och som inte gynnar slutanvändarna, till exempel avseende avgifter, taxor, datavolymbegränsningar, datahastigheter, täckning eller behandling av personuppgifter, bör ge upphov till en rättighet för slutanvändarna att säga upp avtalet utan kostnader, även om de är kombinerade med vissa positiva förändringar. Alla eventuella ändringar av avtalsvillkoren på initiativ av tillhandahållaren bör därför ge slutanvändaren rätt att säga upp avtalet om inte varje ändring i sig är till fördel för slutanvändaren, eller om ändringarna är av rent administrativ karaktär, till exempel en förändring av tillhandahållarens adress, och inte får några negativa konsekvenser för slutanvändaren eller i strikt bemärkelse har införts genom lagar eller andra förordningar, till exempel nya informationskrav för avtal som införts i unionsrätten eller nationell rätt. Huruvida en ändring enbart är till slutanvändarens fördel bör bedömas utifrån objektiva kriterier. Slutanvändarens rätt att säga upp avtalet bör endast uteslutas om tillhandahållaren kan visa att samtliga ändringar i avtalet enbart är till slutanvändarens fördel eller är av rent administrativ karaktär och inte har någon negativ inverkan på slutanvändaren.”
9. I artikel 3 i detta direktiv, med rubriken ”Allmänna mål”, föreskrivs följande i punkt 2 d:
”De nationella regleringsmyndigheterna och andra behöriga myndigheter samt Berec, kommissionen och medlemsstaterna ska inom ramen för detta direktiv eftersträva vart och ett av följande allmänna mål, vilka inte är listade i prioritetsordning:
…
d) Främja unionsmedborgarnas intressen genom att säkerställa konnektivitet och utbredd tillgång till och utbrett utnyttjande av nät med mycket hög kapacitet, inbegripet fasta, mobila och trådlösa nät, och av elektroniska kommunikationstjänster, genom att möjliggöra maximalt utbyte när det gäller urval, pris och kvalitet på grundval av effektiv konkurrens, genom att upprätthålla säkerheten för nät och tjänster, genom att säkerställa en hög och gemensam skyddsnivå för slutanvändare med hjälp av erforderliga sektorsspecifika regler och genom att tillgodose behoven, exempelvis av överkomliga priser, hos särskilda samhällsgrupper, i synnerhet slutanvändare med funktionsnedsättning, äldre slutanvändare och slutanvändare med särskilda sociala behov samt av valmöjligheter och likvärdig tillgång för slutanvändare med funktionsnedsättning.”
10. Artikel 10 i direktivet, med rubriken ”Nationella regleringsmyndigheters deltagande i Berec”, har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna ska säkerställa att de mål som uppställts för Berec om att främja mer samordning och enhetlighet i regleringen aktivt stöds av deras respektive nationella regleringsmyndigheter.
2. Medlemsstaterna ska säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna, när de antar egna beslut om sina nationella marknader, i största möjliga utsträckning beaktar riktlinjer, yttranden, rekommendationer, gemensamma ståndpunkter, bästa praxis och metoder som antagits av Berec.”
11. I artikel 105 i samma direktiv, med rubriken ”Avtalets löptid och uppsägning av avtal”, anges följande i punkt 4:
”Slutanvändare ska ha rätt att säga upp sitt avtal utan ytterligare kostnad vid meddelande om ändringar av avtalsvillkoren som föreslås av tillhandahållare av andra allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster än nummeroberoende interpersonella kommunikationstjänster, med undantag för fall där de föreslagna ändringarna enbart är till slutanvändarens fördel, är av rent administrativ karaktär och inte får några negativa konsekvenser för slutanvändaren eller föreskrivs direkt genom unionsrätt eller nationell rätt.
Tillhandahållarna ska underrätta slutanvändarna om ändringar i avtalsvillkoren minst en månad i förväg och samtidigt informera dem om att de har rätt att säga upp avtalet utan ytterligare kostnad om de inte godtar de nya villkoren. Rätten att säga upp avtalet ska kunna utövas inom en månad från underrättelsen. Medlemsstaterna får förlänga den tidsfristen med högst tre månader. Medlemsstaterna ska säkerställa att underrättelsen görs på ett tydligt och begripligt sätt, på ett varaktigt medium.”
Ungersk rätt
12. I artikel 132 i az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény (2003 års lag nr C om elektronisk kommunikation), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad lag 2003/100), föreskrivs följande i punkterna 5 och 6:
”5. Abonnenten får säga upp abonnemangsavtalet med omedelbar verkan och utan ytterligare rättsliga följder inom fyrtiofem dagar från det att han eller hon mottar en underrättelse från tillhandahållaren av allmänna elektroniska kommunikationstjänster om en ensidig avtalsändring.
6. Abonnenten har inte rätt att säga upp abonnemangsavtalet i enlighet med punkt 5 om ändringen
a) innebär en ändring av abonnemangsavtalet eller av villkoren för användning av tjänsten som enbart är till abonnentens fördel,
b) är av rent administrativ karaktär och inte är till nackdel för abonnenten, eller
c) i strikt bemärkelse grundas på en lagändring eller ett myndighets- eller domstolsbeslut.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
13. Företaget Magyar Telekom är verksamt inom sektorn för informationsteknologi och kommunikation. Företaget erbjöd slutanvändare av vissa av företagets internetabonnemang ett taxealternativ med så kallad nolltaxa, enligt vilket företaget från den datamängd som ingick i dessa abonnemang inte drog av den datamängd som förbrukades genom användning av vissa specifika applikationer och/eller tjänster.
14. Genom beslut av den 6 september 2022 (nedan kallat NMHH:s beslut) konstaterade NMHH att nämnda företag inte iakttog bestämmelserna i artikel 3.3 i förordning 2015/2120, eftersom det inom ramen för tillämpningen av detta taxealternativ inte behandlade all internettrafik likvärdigt, utan diskriminering. I detta beslut ålade NMHH Magyar Telekom att senast den 15 november 2022 upphöra med alla erbjudanden som innehöll nämnda taxealternativ och att senast den 31 mars 2023 ändra de berörda abonnenternas avtal, inklusive de allmänna villkoren och de individuella abonnemangsavtalen, för att ta bort alla hänvisningar till detta taxealternativ.
15. I nämnda beslut underströk NMHH att eftersom behovet av att ändra de berörda abonnenternas avtal följde av att Magyar Telekoms praxis är oförenlig med artikel 3.3 i denna förordning, så gav den ensidiga ändringen av dessa avtal till nackdel för abonnenterna dem rätt att säga upp avtalen, i enlighet med artikel 132.5 i lag 2003/100, som syftar till att införliva artikel 105.4 första stycket i direktiv 2018/1972 med ungersk rätt. Undantaget i artikel 132.6 c i lag 2003/100, som syftar till att införliva det tredje undantaget i den sista delen av meningen i artikel 105.4 första stycket i direktiv 2018/1972 med ungersk rätt, är i detta fall inte tillämpligt.
16. Genom beslut av den 27 oktober 2022 (nedan kallat NMHH:s ordförandes beslut) fastställde NMHH:s ordförande, efter en begäran om omprövning från Magyar Telekom, NMHH:s beslut.
17. I detta beslut av den 27 oktober 2022 påpekade NMHH:s ordförande att EU-domstolen, i domen av den 2 september 2021, Vodafone ( C‑854/19, EU:C:2021:675), domen av den 2 september 2021, Vodafone ( C‑5/20, EU:C:2021:676), och domen av den 2 september 2021, Telekom Deutschland ( C‑34/20, EU:C:2021:677), hade slagit fast att taxealternativet med så kallad nolltaxa var oförenligt med de skyldigheter som följer av artikel 3.3 i förordning 2015/2120. Magyar Telekoms skyldighet att ändra de gällande individuella abonnemangsavtalen följde således av denna bestämmelse, vars korrekta tolkning domstolen fastställde i dessa domar.
18. I nämnda beslut underströk NMHH:s ordförande att Magyar Telekom, efter det att dessa domar hade meddelats, var skyldigt att frivilligt upphöra med att erbjuda och använda ett sådant taxealternativ och att syftet med NMHH:s beslut var att säkerställa att Magyar Telekom tillämpade förordning 2015/2120 i enlighet med nämnda domar. Slutsatserna i dessa domar har integrerats i Berecs riktlinjer för genomförandet av förordningen om en öppen internetanslutning av den 9 juni 2022 (BoR (22) 81) (nedan kallade Berecs riktlinjer från år 2022).
19. I Berecs tidigare riktlinjer för de nationella tillsynsmyndigheternas genomförande av de europeiska reglerna om nätneutralitet av den 30 augusti 2016 (BoR (16) 127) (nedan kallade Berecs riktlinjer från år 2016) hade bestämmelserna i förordning 2015/2120 förvisso tolkats så, att de tillät vissa taxealternativ med så kallad nolltaxa. Efter domen av den 15 september 2020, Telenor Magyarország ( C‑807/18 och C‑39/19, EU:C:2020:708), och de domar som nämns i punkt 17 ovan, antog Berec emellertid nya riktlinjer, Berecs riktlinjer från år 2022, i vilka dessa bestämmelser tolkades så, att de inte tillåter sådana taxealternativ.
20. Magyar Telekom överklagade NMHH:s ordförandes beslut till Fővárosi Törvényszék (Domstolen för Budapests stad, Ungern) och anförde att företaget inte hade någon skyldighet att genomföra nämnda domar, att dess praxis hade utarbetats på grundval av Berecs riktlinjer från år 2016 och att det inte hade någon skyldighet att ändra dessa avtal i enlighet med Berecs riktlinjer från år 2022, eftersom dessa var riktade till de nationella regleringsmyndigheterna. Enligt Magyar Telekom ska detta beslut anses utgöra ”nationell rätt”, i den mening som avses i artikel 105.4 i direktiv 2018/1972, vilken direkt föreskriver att Magyar Telekom ska ändra nämnda avtal.
21. Fővárosi Törvényszék (Domstolen för Budapests stad) ogillade Magyar Telekoms överklagande.
22. Denna domstol erinrade om att artikel 132.6 c i lag 2003/100 innehåller ett undantag, vars lydelse tydligt hänvisar till en ändring som föreskrivs direkt genom en regel i unionsrätt eller nationell rätt, vilket endast avser unionsrättsakter, såsom dessa definieras i artikel 288 FEUF, och nationell lagstiftning. Ett beslut som NMHH:s ordförande antar i ett enskilt fall är inte en lagstiftnings- eller regleringsakt, eftersom beslutet har antagits av en förvaltningsmyndighet som utövar sin behörighet att tillämpa lagen. Detta beslut kan därmed inte omfattas av det undantag som föreskrivs i denna bestämmelse. Förändringar i tolkningen eller tillämpningen av lagstiftningen kan inte likställas med ändringar i lagar eller andra författningar.
23. Magyar Telekom har i sitt överklagande till Kúria (Högsta domstolen, Ungern), som är hänskjutande domstol, gjort gällande att Fővárosi Törvényszék (Domstolen för Budapests stad) gjorde en felaktig tolkning av förhållandet mellan skäl 275 och artikel 105.4 första stycket i direktiv 2018/1972, genom att bedöma att uttrycket ”förordningar” i andra meningen i detta skäl inte kunde avse ett beslut som antagits inom ramen för utövandet av behörighet att tillämpa lagen.
24. Enligt Magyar Telekom gäller undantaget från slutanvändares rätt att säga upp abonnemangsavtal på grund av den berörda leverantörens ensidiga ändringar av dessa avtal inte bara då dessa ändringar direkt föreskrivs genom unionslagstiftning eller en medlemsstats lagstiftning, utan även när de föreskrivs genom unionsrätt eller nationell rätt i vidare bemärkelse.
25. Den hänskjutande domstolen anser att det är nödvändigt att EU-domstolen klargör hur artikel 105.4 första stycket i direktiv 2018/1972 ska tolkas för att den ska kunna döma i saken, eftersom den hänskjutande domstolen måste avgöra huruvida slutanvändare har rätt att säga upp sina avtal utan extra kostnad på grund av de ändringar av avtalsvillkoren som Magyar Telekom föreslagit, trots att denna bestämmelse utesluter en sådan rätt till uppsägning utan extra kostnad när de föreslagna ändringarna ”föreskrivs direkt genom unionsrätt eller nationell rätt”.
26. Den hänskjutande domstolen har erinrat om att Berec, enligt den mekanism som inrättats genom direktiv 2018/1972, har till uppgift att harmonisera tolkningen av bestämmelserna i förordning 2015/2120 på unionsnivå för de nationella regleringsmyndigheterna. Berecs riktlinjer från år 2016 gav upphov till berättigade förväntningar hos Magyar Telekom. Det var inte möjligt för Magyar Telekom att på grundval av dessa riktlinjer förutse den praxis som företaget skulle ha följt enligt EU-domstolens domar som nämns i punkt 17 ovan och som NMHH:s beslut rättade sig efter, efter det att denna praxis upptogs i Berecs riktlinjer från år 2022.
27. Den hänskjutande domstolen anser att den omständigheten att EU-domstolens domar med nödvändighet följs av Berecs riktlinjer, vilka i sin tur med nödvändighet följs av de nationella regleringsmyndigheternas beslut, vilka således rättar sig efter EU-domstolens tolkning av bestämmelserna i förordning 2015/2120, tyder på att ett sådant förfarande kännetecknas av förekomsten av en ”regleringsdel”, vilken inte enbart kan anses utgöra tillämpning av lagstiftning.
28. Mot denna bakgrund beslutade Kúria (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1) Kan en dom anses utgöra en unionsrättslig bestämmelse som direkt föreskriver en ändring av avtalsvillkoren, i den mening som avses i artikel 105.4 i [direktiv 2018/1972], eller ska den anses utgöra en tolkning av lagstiftningen som inte ändrar den tidigare lagstiftningen enligt nämnda artikel 105.4 …?
2) Kan [Berecs riktlinjer från år 2022] som, såvitt avser saken i målet, ersätter [Berecs riktlinjer från år 2016] – mot bakgrund av bland annat artikel 10.2 [i direktiv 2018/1972] och artikel 4.4 i förordning [2018/1971] – anses utgöra en del av unionsrätten eller unionsrättsliga bestämmelser som direkt föreskriver en ändring av avtalsvillkoren, och därmed anses utgöra en ändring av lagstiftningen som motiverar att undantaget i artikel 105.4 [i direktiv 2018/1972] tillämpas, eller är det endast fråga om en tolkning av lagstiftningen – särskilt om de genomför en dom från EU-domstolen – som inte ändrar den tidigare lagstiftningen enligt artikel 105.4?
3) Om varken EU-domstolens dom eller Berecs riktlinjer från år 2022 kan utgöra rättslig grund för att tillämpa undantaget i artikel 105.4 i [direktiv 2018/1972], kan då ett beslut av en nationell tillsynsmyndighet på grundval av ovannämnda riktlinjer, i deras ändrade lydelse till följd av en dom av EU-domstolen och vilka, med avseende på en tillhandahållare av elektroniska kommunikationstjänster, genomför ändrad rättspraxis avseende artikel 3.3 i förordning [2015/2120], anses utgöra nationell lagstiftning som direkt föreskriver en ändring av avtalsvillkoren, i den mening som avses i artikel 105.4 [i direktiv 2018/1972], varvid det ska noteras att bestämmelsen i förordning 2015/2120 inte har ändrats under den relevanta perioden?”
Prövning av tolkningsfrågorna
29. Den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 105.4 första stycket i direktiv 2018/1972 ska tolkas så, att en slutanvändare har rätt att utan extra kostnad säga upp det avtal som denne har ingått med en leverantör av elektroniska kommunikationstjänster när leverantören föreslår en ändring av avtalet för att det ska överensstämma med den tolkning som Europeiska unionens domstol har gjort i en dom om förhandsavgörande, med en unionsrättslig bestämmelse som reglerar vissa aspekter av ett sådant avtal eller med Berecs riktlinjer som antagits till följd av denna dom, eller med ett beslut som en nationell regleringsmyndighet antagit med avseende på leverantören med beaktande av nämnda dom och dessa riktlinjer.
30. Enligt fast rättspraxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 17 november 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, punkt 12, och dom av den 8 maj 2025, Pielatak, C‑410/23, EU:C:2025:325, punkt 54 och där angiven rättspraxis).
31. I artikel 105.4 första stycket i direktiv 2018/1972 föreskrivs att slutanvändare ska ha rätt att säga upp sitt avtal utan ytterligare kostnad vid meddelande om ändringar av avtalsvillkoren som föreslås av tillhandahållare av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster, med undantag för fall där de föreslagna ändringarna enbart är till slutanvändarens fördel, är av rent administrativ karaktär och inte får några negativa konsekvenser för slutanvändaren eller föreskrivs direkt genom unionsrätt eller nationell rätt.
32. Enligt skäl 275 i direktivet ska alla eventuella ändringar i avtalsvillkoren från leverantörens sida göra det möjligt för slutanvändaren att säga upp avtalet utan extra kostnad, om inte varje ändring i sig är till fördel för slutanvändaren, eller om ändringarna är av rent administrativ karaktär, till exempel en förändring av tillhandahållarens adress, och inte får några negativa konsekvenser för slutanvändaren eller i strikt bemärkelse har införts genom lagar eller andra förordningar.
33. Det framgår av artikel 105.4 första stycket i nämnda direktiv jämförd med detta skäl att det tredje undantaget, som föreskrivs i den sista delen av meningen i artikel 105.4 första stycket i direktivet, endast är tillämpligt när en leverantör föreslår en ändring av avtalsvillkoren och denna ändring är en direkt och strikt följd av att EU-lagstiftning eller nationell lagstiftning träder i kraft eller ändras.
34. Den allmänna systematiken i artikel 105.4 första stycket i direktiv 2018/1972 och syftet med detta direktiv ger stöd för denna tolkning.
35. I artikel 105.4 första stycket föreskrivs nämligen en allmän regel, enligt vilken en ändring av avtalsvillkoren som föreslås av en leverantör av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster ska ge slutanvändarna rätt att säga upp avtalet utan extra kostnad. Denna allmänna regel åtföljs av tre undantag som ska tolkas restriktivt.
36. En restriktiv tolkning av dessa undantag är förenlig med det allmänna målet att säkerställa en hög gemensam skyddsnivå för slutanvändarna, vilket anges i artikel 3.2 d i direktiv 2018/1972. Artikel 105.4 första stycket i detta direktiv ska således förstås så, att det, vid tillämpningen av det tredje undantaget i denna bestämmelse, är nödvändigt att den ändring av avtalsvillkoren som den berörda leverantören föreslår är en direkt och strikt följd av en ändring av den unionslagstiftning eller nationell lagstiftning som är tillämplig på området.
37. I förevarande fall vill den hänskjutande domstolen med sina frågor för det första få klarhet i huruvida en dom som EU-domstolen meddelar i ett mål om förhandsavgörande kan anses utgöra en ändring av unionsrätten, i den mening som avses i föregående punkt.
38. Det ska i detta hänseende erinras om att det av fast rättspraxis framgår att den tolkning av en unionsbestämmelse som domstolen gör, vid utövandet av sin behörighet enligt artikel 267 FEUF, innebär att den aktuella bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde klargörs och förtydligas i erforderlig utsträckning, såsom den ska tolkas och tillämpas eller borde ha tolkats och tillämpats från och med sitt ikraftträdande. En dom i ett mål om förhandsavgörande är med andra ord inte av konstitutiv karaktär utan enbart av deklarativ karaktär, vilket medför att domens rättsverkningar i princip gäller från det datum då den tolkade regeln trädde i kraft (dom av den 12 februari 2008, Kempter, C‑2/06, EU:C:2008:78, punkt 35, dom av den 28 januari 2015, Starjakob, C‑417/13, EU:C:2015:38, punkt 63, och dom av den 10 mars 2022, Grossmania, C‑177/20, EU:C:2022:175, punkt 41).
39. Av detta följer att den på så sätt tolkade bestämmelsen i princip även ska tillämpas av en förvaltningsmyndighet, inom ramen för dess behörighet, och en nationell domstol på rättsförhållanden som har uppkommit innan EU-domstolen avkunnade den dom i vilken den begärda tolkningen gjordes (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 februari 2008, Kempter, C‑2/06, EU:C:2008:78, punkt 36, dom av den 14 maj 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punkt 186, dom av den 16 mars 2023, Towercast, C‑449/21, EU:C:2023:207, punkt 56, och dom av den 20 april 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Commune de Ginosa), C‑348/22, EU:C:2023:301, punkt 73).
40. Under dessa omständigheter kan en dom som EU-domstolen meddelar i ett mål om förhandsavgörande, som särskilt avser tolkningen av artikel 3.3 i förordning 2015/2120, såsom domen av den 15 september 2020, Telenor Magyarország ( C‑807/18 och C‑39/19, EU:C:2020:708), domen av den 2 september 2021, Vodafone ( C‑854/19, EU:C:2021:675), domen av den 2 september 2021, Vodafone ( C‑5/20, EU:C:2021:676), och domen av den 2 september 2021, Telekom Deutschland ( C‑34/20, EU:C:2021:677), inte anses utgöra en ändring av unionsrättsliga lagar eller författningar genom vilken det direkt föreskrivs en skyldighet för en leverantör av elektroniska kommunikationstjänster att ändra avtalsvillkoren i abonnemangsavtal som leverantören har ingått med slutanvändare.
41. Vad för det andra gäller Berecs riktlinjer ska det noteras att dessa varken utgör unionsrättsliga lagar eller författningar eller ändringar av sådana.
42. Enligt artikel 4.4 i förordning 2018/1971 ska nationella regleringsmyndigheter och kommissionen ”ta största möjliga hänsyn till riktlinjer, yttranden, rekommendationer, gemensamma ståndpunkter och bästa praxis som antagits av Berec”. På samma sätt ska medlemsstaterna, enligt artikel 10.2 i direktiv 2018/1972, säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna, ”när de antar egna beslut om sina nationella marknader, i största möjliga utsträckning beaktar riktlinjer, yttranden, rekommendationer, gemensamma ståndpunkter, bästa praxis och metoder som antagits av Berec”.
43. Dessa akter är emellertid inte rättsligt bindande och ingår inte i ett förfarande för utarbetande av unionslagstiftning om elektronisk kommunikation. Berec har som enda funktion att fungera som forum för samarbetet mellan de nationella regleringsmyndigheterna, och samarbetet mellan de nationella regleringsmyndigheterna och kommissionen, i syfte att säkerställa ett konsekvent genomförande av regelverket på området för elektronisk kommunikation, såsom framgår av artikel 3.2 i förordning nr 2018/1971, jämförd med skäl 5 i samma förordning (dom av den 17 januari 2023, Spanien/kommissionen, C‑632/20 P, EU:C:2023:28, punkt 85).
44. Härav följer att Berecs riktlinjer, inklusive Berecs riktlinjer från år 2022, i vilka det, i motsats till i Berecs riktlinjer från år 2016, konstateras att artikel 3.3 i förordning 2015/2120 inte tillåter taxealternativ med så kallad nolltaxa, inte kan anses direkt föreskriva en skyldighet för en leverantör av elektroniska kommunikationstjänster att ändra avtalsvillkor, i den mening som avses i artikel 105.4 första stycket i direktiv 2018/1972.
45. Vad för det tredje gäller frågan huruvida så likväl är fallet med ett beslut som fattats av en nationell regleringsmyndighet, ska det påpekas att den hänskjutande domstolen i sin begäran om förhandsavgörande har preciserat att det nationella målet rör ett beslut som NMHH:s ordförande antog inom ramen för sina administrativa kontrollbefogenheter för att mottagaren av beslutet, det vill säga leverantören av elektroniska kommunikationstjänster Magyar Telekom, skulle uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3.3 i förordning 2015/2120, såsom den tolkats av EU-domstolen.
46. Ett sådant beslut är inte av normativ karaktär, eftersom en nationell regleringsmyndighet som antar ett sådant beslut begränsar sig till att tolka och tillämpa denna bestämmelse, som utgör en del av unionslagstiftningen på området för elektronisk kommunikation, på ett specifikt fall.
47. Härav följer att ett beslut som en nationell regleringsmyndighet antar, inom ramen för sina administrativa kontrollbefogenheter, med avseende på en leverantör av elektroniska kommunikationstjänster för att denna ska uppfylla sina skyldigheter enligt en unionsrättslig bestämmelse, som ingår i lagstiftningen om elektronisk kommunikation, inte kan anses direkt föreskriva en skyldighet för leverantören att ändra avtalsvillkoren, i den mening som avses i artikel 105.4 första stycket i direktiv 2018/1972.
48. Det ska för övrigt erinras om att enligt artikel 288 andra stycket FEUF är förordningen ”till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater” och enligt fast rättspraxis har bestämmelser i förordningar – enligt denna bestämmelse och på grund av förordningarnas beskaffenhet och deras funktion i unionens rättskällesystem – i allmänhet omedelbara verkningar i de nationella rättsordningarna, utan att det krävs att de nationella myndigheterna vidtar några tillämpningsåtgärder (dom av den 16 januari 2024, Österreichische Datenschutzbehörde, C‑33/22, EU:C:2024:46, punkt 60 och där angiven rättspraxis).
49. Icke desto mindre kan vissa bestämmelser i en förordning kräva att medlemsstaterna vidtar tillämpningsåtgärder för att genomföra dem (dom av den 15 juni 2021, Facebook Ireland m.fl., C‑645/19, EU:C:2021:483, punkt 110 och där angiven rättspraxis). I förevarande fall har den hänskjutande domstolen emellertid inte hänvisat till några sådana nationella genomförandeåtgärder i sin begäran om förhandsavgörande och det framgår slutligen inte av artikel 3.3 i förordning 2015/2120 att det för att genomföra denna bestämmelse är nödvändigt att anta sådana nationella genomförandeåtgärder.
50. Med beaktande av det ovan anförda ska de ställda frågorna besvaras på följande sätt. Artikel 105.4 första stycket i direktiv 2018/1972 ska tolkas så, att en slutanvändare har rätt att utan extra kostnad säga upp det avtal som denne har ingått med en leverantör av elektroniska kommunikationstjänster när leverantören föreslår en ändring av avtalet för att det ska överensstämma med den tolkning som Europeiska unionens domstol har gjort i en dom om förhandsavgörande, med en unionsrättslig bestämmelse som reglerar vissa aspekter av ett sådant avtal eller med Berecs riktlinjer som antagits till följd av denna dom, eller med ett beslut som en nationell regleringsmyndighet antagit med avseende på leverantören med beaktande av nämnda dom och dessa riktlinjer.
Rättegångskostnader
51. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
1 Rättegångsspråk: ungerska.