Domstolens dom (sjunde avdelningen) den 16 april 2026
I mål C‑568/24, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Curtea de Apel Cluj (Appellationsdomstolen i Cluj, Rumänien) genom beslut av den 17 juni 2024, som inkom till domstolen den 23 augusti 2024, i målet
DOMSTOLEN (sjunde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden F. Schalin samt domarna M. Gavalec (referent) och Z. Csehi, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Sof Medica SA, genom L. Duţu, avocată, Tjeckiens regering, genom L. Halajová, M. Smolek och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud, Estlands regering, genom H. Hirsik och M. Kriisa, båda i egenskap av ombud, Litauens regering, genom K. Dieninis och E. Kurelaitytė, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom A. Biolan och G. Wils, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 2.1 led 13, artikel 18.1, artikel 42.1–42.4 och artikel 49 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (EUT L 94, 2014, s. 65).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, Sof Medica SA och, å andra sidan, Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Cluj-Napoca (distriktskliniken för akutsjukvård i Cluj-Napoca, Rumänien) (nedan kallat sjukhuset). Målet rör sjukhusets tilldelning av ett offentligt kontrakt avseende förvärv av en kirurgisk robot som uppfyller vissa tekniska specifikationer.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3. I skälen 74 och 92 i direktiv 2014/24 anges följande:
(”(74) De tekniska specifikationer som offentliga upphandlare upprättar måste tillåta att den offentliga upphandlingen är öppen för konkurrens och uppfyller hållbarhetsmål. Det bör därför vara möjligt att lämna anbud som avspeglar olika tekniska lösningar, standarder och tekniska specifikationer på marknaden, inklusive de som utarbetats på grundval av prestandakrav knutna till byggentreprenadernas, varornas och tjänsternas livscykelegenskaper och hållbarhetsaspekten i produktionsprocessen. Följaktligen bör tekniska specifikationer utformas på ett sådant sätt att man undviker att på konstlad väg begränsa konkurrensen genom krav som gynnar en viss ekonomisk aktör då de avspeglar viktiga egenskaper hos de varor, tjänster eller byggentreprenader som den aktören brukar erbjuda. Om tekniska specifikationer utformas som funktions- och prestandakrav kan i allmänhet detta mål uppfyllas på bästa möjliga sätt. Funktions- och prestandakrav är också lämpliga för att främja innovation i samband med offentlig upphandling, och de bör användas i så stor uträckning som möjligt. Om det hänvisas till en europeisk standard eller, om det inte finns någon sådan, till en nationell standard bör de upphandlande myndigheterna beakta anbud som baseras på likvärdiga arrangemang. Det bör åligga den ekonomiska aktören att bevisa likvärdighet med det begärda märket. För att bevisa att ett arrangemang är likvärdigt bör det vara möjligt att ålägga anbudsgivare att tillhandahålla bevis som verifierats av tredje part. Andra lämpliga bevismedel, såsom tillverkarens tekniska dokumentation, bör dock också tillåtas om den berörda ekonomiska aktören inte har tillgång till sådana intyg eller provningsrapporter eller inte har möjlighet att anskaffa dem inom de aktuella tidsfristerna, förutsatt att den berörda ekonomiska aktören därigenom bevisar att byggentreprenaderna, varorna eller tjänsterna uppfyller kraven eller kriterierna i de tekniska specifikationerna, tilldelningskriterierna eller villkoren för fullgörande av kontraktet.
…
(92) När de upphandlande myndigheterna bedömer det bästa förhållandet mellan pris och kvalitet bör de fastställa de ekonomiska kriterier och kvalitetskriterier som är kopplade till kontraktsföremålet och som de kommer att använda för detta ändamål. Dessa kriterier bör således möjliggöra en jämförande utvärdering av varje anbuds prestanda i förhållande till föremålet för upphandlingen, enligt definitionen i de tekniska specifikationerna. Beträffande det bästa förhållandet mellan pris och kvalitet återfinns en icke uttömmande förteckning över möjliga tilldelningskriterier, inbegripet miljöaspekter och sociala aspekter, i detta direktiv. De upphandlande myndigheterna bör uppmuntras att välja tilldelningskriterier som ger dem möjlighet att erhålla byggentreprenader, varor och tjänster av hög kvalitet som är optimalt lämpade för deras behov. De tilldelningskriterier som väljs bör inte innebära att den upphandlande myndigheten ges oinskränkt valfrihet, och de bör säkerställa möjligheten till verklig och sund konkurrens och åtföljas av arrangemang som gör det möjligt att effektivt kontrollera de upplysningar som lämnas av anbudsgivarna. För att det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ska kunna fastställas bör beslut om tilldelning av kontrakt inte uteslutande grunda sig på andra kriterier än kostnaderna. Kvalitetskriterier bör därför åtföljas av ett kostnadskriterium som, beroende på vad den upphandlande myndigheten väljer, antingen kan avse priset eller kostnadseffektiviteten, exempelvis en beräkning av livscykelkostnaderna. Tilldelningskriterierna bör dock inte påverka tillämpningen av nationella bestämmelser om fastställande av ersättning för vissa tjänster eller av fasta priser på vissa varor.”
4. Artikel 2 i samma direktiv har rubriken ”Definitioner”. I artikel 2.1 led 13 föreskrivs följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
13. upphandlingsdokument: alla dokument som utarbetas av den upphandlande myndigheten eller som den upphandlande myndigheten hänvisar till för att beskriva eller fastställa innehållet i upphandlingen eller förfarandet, inbegripet meddelanden om upphandling, förhandsmeddelanden som används som anbudsinfordran, tekniska specifikationer, det beskrivande dokumentet, förslag till kontraktsvillkor, format för de handlingar som ska lämnas in av anbudssökande och anbudsgivare, upplysningar om allmänt tillämpliga skyldigheter samt eventuella kompletterande dokument.”
5. Artikel 18 i detta direktiv har rubriken ”Principer för upphandling”. I artikel 18.1 föreskrivs följande:
”De upphandlande myndigheterna ska behandla ekonomiska aktörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt förfara på ett öppet och proportionerligt sätt.
Upphandlingen får inte utformas i syfte att undanta den från tillämpningsområdet för detta direktiv eller att på ett konstgjort sätt begränsa konkurrensen. Konkurrensen ska anses begränsas på ett konstgjort sätt om upphandlingen utformas i syfte att på ett otillbörligt sätt favorisera eller missgynna vissa ekonomiska aktörer.”
6. Artikel 29 i samma direktiv har rubriken ”Förhandlat förfarande under konkurrens”. I artikel 29.1 föreskrivs följande:
”Vid förhandlat förfarande under konkurrens får alla ekonomiska aktörer ansöka om att få delta efter en anbudsinfordran som innehåller den information som anges i delarna B och C i bilaga V, genom att lämna de upplysningar som krävs för det kvalitativa urvalet och som den upphandlande myndigheten begärt.
I upphandlingsdokumenten ska de upphandlande myndigheterna fastställa föremålet för upphandlingen genom att beskriva sina behov och de egenskaper som krävs av de varor, byggentreprenader eller tjänster som ska upphandlas samt ange kriterierna för tilldelning av kontrakt. De ska också ange vilka delar av beskrivningen som fastställer de minimikrav som ska uppfyllas av alla anbud.
Den information som lämnas ska vara tillräckligt precis för att de ekonomiska aktörerna ska kunna bedöma upphandlingens art och räckvidd och besluta om de ska ansöka om att få delta i förfarandet.
…”
7. I artikel 42 i direktivet, med rubriken ”Tekniska specifikationer”, föreskrivs följande:
”1. Tekniska specifikationer enligt definitionen i punkt 1 i bilaga VII ska ingå i upphandlingsdokumenten. De egenskaper som krävs av byggentreprenader, varor eller tjänster ska anges i de tekniska specifikationerna.
Egenskaperna kan också avse den specifika processen eller metoden för att producera eller tillhandahålla de berörda byggentreprenaderna, varorna eller tjänsterna eller en specifik process som avser ett annat skede i deras livscykel, även då sådana faktorer inte utgör en del av dem, förutsatt att de är kopplade till kontraktsföremålet och att de står i proportion till kontraktets värde och målsättningar.
…
2. De tekniska specifikationerna ska tillåta att de ekonomiska aktörerna deltar på lika villkor i upphandlingsförfarandet och får inte innebära omotiverade hinder mot att offentlig upphandling öppnas för konkurrens.
3. Utan att det påverkar bindande nationella tekniska regler, i den utsträckning som de är förenliga med unionsrätten, ska de tekniska specifikationerna vara utformade på något av följande sätt:
a) I form av prestanda- eller funktionskrav, inbegripet miljöegenskaper, förutsatt att parametrarna är tillräckligt exakta för att anbudsgivarna ska kunna fastställa föremålet för kontraktet och för att den upphandlande myndigheten ska kunna tilldela kontraktet.
b) Genom en hänvisning till tekniska specifikationer och i prioritetsordning till sådana nationella standarder som genomför europeiska standarder, till europeiska tekniska bedömningar, till gemensamma tekniska specifikationer, till internationella standarder, till andra tekniska referenssystem som utarbetats av de europeiska standardiseringsorganen eller, om sådana inte finns, till nationella standarder, till nationella tekniska godkännanden eller till nationella tekniska specifikationer för projektering, beräkning och utförande av byggentreprenader samt användning av varor, varvid varje hänvisning ska åtföljas av orden ’eller likvärdigt’.
c) I form av de prestanda- eller funktionskrav som avses i led a och, för att påvisa att dessa prestanda- eller funktionskrav antas vara uppfyllda, med en hänvisning till de tekniska specifikationer som avses i led b.
d) Genom en hänvisning till de tekniska specifikationer som avses i led b i fråga om vissa egenskaper och genom en hänvisning till de prestanda- eller funktionskrav som avses i led a i fråga om andra egenskaper.
4. Om det inte motiveras av föremålet för kontraktet, får tekniska specifikationer inte innehålla hänvisningar till ett särskilt fabrikat, en särskild källa eller ett särskilt framställningsförfarande som karakteriserar de varor eller tjänster som tillhandahålls av en specifik ekonomisk aktör, och inte heller hänvisningar till varumärke, patent eller typ, särskilt ursprung eller särskild tillverkning, om det får till följd att vissa företag eller varor gynnas eller att andra inte kan komma i fråga. Sådana hänvisningar ska i undantagsfall vara tillåtna om en tillräckligt preciserad och begriplig beskrivning av föremålet för kontraktet inte är möjlig genom tillämpning av punkt 3. Sådana hänvisningar ska följas av orden ’eller likvärdigt’.
…”
8. I artikel 46 i direktiv 2004/18, med rubriken ”Uppdelning av kontrakt i delar” föreskrivs följande i punkt 1 andra stycket:
”De upphandlande myndigheterna ska, utom för kontrakt som det enligt punkt 4 i denna artikel är obligatoriskt att dela upp, i upphandlingsdokumenten eller den individuella rapport som avses i artikel 84 ange huvudskälen till sitt val att inte dela upp kontrakt i flera delar.”
9. I artikel 49 i samma direktiv, med rubriken ”Meddelanden om upphandling”, föreskrivs följande:
”Meddelanden om upphandling ska användas som anbudsinfordran för alla förfaranden, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 26.5 andra stycket och artikel 32. De ska innehålla de uppgifter som anges i del C i bilaga V och ska offentliggöras i enlighet med artikel 51.”
10. Bilaga V till direktiv 2014/24, med rubriken ”Information som ska finnas i meddelanden”, innehåller en del C som innehåller uppgifter om vilken information som ska finnas i meddelanden om upphandling. Punkt 30 i denna del har följande lydelse:
”Övriga relevanta upplysningar.”
11. I bilaga VII till direktiv 2014/24, som har rubriken ”Definition av vissa tekniska specifikationer”, anges följande i led 1:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
1. teknisk specifikation: avser något av följande: …
b) I fråga om offentliga tjänste- eller varukontrakt, en specifikation i ett dokument med angivande av kraven på en produkts eller en tjänsts egenskaper, t.ex. kvalitetsnivåer, miljö- och klimatprestanda, formgivning för alla användningsområden (inklusive tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning) och bedömning av överensstämmelse, bruksegenskaper, produktens användningsområde, säkerhet eller dimensioner, inbegripet sådana krav som avser varubeteckning, terminologi, symboler, provning och provningsmetoder, förpackning, märkning och etikettering, bruksanvisningar, produktionsprocesser och produktionsmetoder i alla faser av varans eller tjänstens livscykel liksom förfaranden vid bedömning av överensstämmelse.”
Rumänsk rätt
12. I artikel 2.2 i Legea nr. 98/2016 privind achizițile publice (lag nr 98/2016 om offentlig upphandling) av den 19 maj 2016 (Monitorul Oficial al României, del I, nr 390 av den 23 maj 2016) föreskrivs följande:
”Följande principer ska tillämpas vid tilldelning av offentliga kontrakt och anordnande av urvalsförfaranden:
a) icke-diskriminering,
b) likabehandling,
c) ömsesidigt erkännande,
d) öppenhet,
e) proportionalitet, och
f) ansvarstagande.”
13. I artikel 50 i lag nr 98/2016 föreskrivs följande:
”1. De upphandlande myndigheterna får inte utforma vare sig upphandlingarnas struktur eller deras delar i syfte att undanta dem från tillämpningen av bestämmelserna i denna lag eller att på ett konstlat sätt begränsa konkurrensen.
2. En konstlad begränsning av konkurrensen, i den mening som avses i punkt 1, anses föreligga om upphandlingen eller dess delar utformas eller struktureras i syfte att på ett otillbörligt sätt favorisera eller missgynna vissa ekonomiska aktörer.”
14. I artikel 155.1, 155.2 och 155.6 i denna lag föreskrivs följande:
”1. De tekniska specifikationerna ska fastställas i upphandlingsdokumenten och ange de egenskaper som krävs av de byggentreprenader, tjänster eller varor som upphandlingen avser.
2. De egenskaper som avses i punkt 1 kan också avse den specifika processen eller metoden för att utföra byggentreprenader, tillverka varor eller tillhandahålla tjänster som krävs eller en specifik process som avser ett annat skede i deras livscykel, även då sådana faktorer inte utgör en del av de varor, byggentreprenader eller tjänster som ska upphandlas, men under förutsättning att de är kopplade till föremålet för det offentliga kontraktet/ramavtalet och att de står i proportion till kontraktets/ramavtalets värde och målsättningar.
…
6. De tekniska specifikationerna ska tillåta att alla ekonomiska aktörer deltar på lika villkor i upphandlingsförfarandet och får inte innebära omotiverade hinder för en effektiv konkurrens mellan de ekonomiska aktörerna.”
15. I artikel 156.2–156.4 i samma lag föreskrivs följande:
”2. Om det inte motiveras av föremålet för kontraktet, får tekniska specifikationer inte innehålla hänvisningar till ett särskilt fabrikat, en särskild källa eller ett särskilt framställningsförfarande som karakteriserar de varor eller tjänster som tillhandahålls av en specifik ekonomisk aktör, och inte heller hänvisningar till varumärke, patent eller typ, särskilt ursprung eller särskild tillverkning, om det får till följd att vissa företag eller varor gynnas eller att andra inte kan komma i fråga.
3. Utan hinder av bestämmelserna i punkt 2 får tekniska specifikationer definieras genom specificering av de uppgifter som avses i punkt 2 i undantagsfall, om en tillräckligt preciserad och begriplig beskrivning av föremålet för kontraktet inte är möjlig genom tillämpning av bestämmelserna i punkt 1. I sådana fall ska preciseringen av de uppgifter som avses i punkt 2 följas av uttrycket ’eller likvärdigt’.
4. För det fall en upphandlande myndighet fastställer de tekniska specifikationerna enligt bestämmelserna i punkt 1 b, ska den inte förkasta ett anbud med motiveringen att de erbjudna byggentreprenaderna, varorna eller tjänsterna inte överensstämmer med de tekniska specifikationer som den har hänvisat till, om anbudsgivaren på lämpligt sätt i sitt anbud bevisar att de föreslagna lösningarna på ett likvärdigt sätt uppfyller kraven i de angivna tekniska specifikationerna.”
16. I artikel 1 i de tillämpningsföreskrifter som bifogats Hotărârea Guvernului nr 395/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziție publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice (regeringsbeslut nr 395/2016 om godkännande av tillämpningsföreskrifter för tillämpning av bestämmelserna om tilldelning av offentligt kontrakt/ramavtal i lag nr 98/2016 om offentlig upphandling) av den 2 juni 2016 (Monitorul Oficial al României, del I, nr 423 av den 6 juni 2016), föreskrivs följande:
”1. Under förfarandet för offentlig upphandling ska varje situation för vilken det inte finns någon uttrycklig bestämmelse tolkas mot bakgrund av de principer som anges i artikel 2.2 i lag nr 98/2016.
2. Under upphandlingsförfarandets gång är den upphandlande myndigheten skyldig att vidta alla de åtgärder som krävs för att undvika situationer som kan ge upphov till en intressekonflikt och/eller förhindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen.
3. Om en sådan situation som avses i punkt 2 konstateras föreligga, är den upphandlande myndigheten skyldig att undanröja verkningarna av en sådan omständighet genom att, i förekommande fall och i enlighet med sina befogenheter, vidta korrigerande åtgärder för att ändra, upphäva, återkalla eller ogiltigförklara de rättsakter som har inverkat på det korrekta genomförandet av upphandlingsförfarandet eller den därmed sammanhängande verksamheten.
…”
17. I artikel 20.10 i dessa tillämpningsföreskrifter föreskrivs följande:
”Förfrågningsunderlaget ska innehålla de tekniska specifikationer som motsvarar krav, föreskrifter och egenskaper av teknisk natur som gör det möjligt att objektivt beskriva varje leverans och varje tjänst eller byggentreprenad, på ett sätt som motsvarar den upphandlande myndighetens behov.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
18. Den 23 februari 2024 offentliggjorde sjukhuset, i egenskap av upphandlande myndighet, en öppen anbudsinfordran med rubriken ”Tillhandahållande, installation och idrifttagande av den kirurgiska Robot 2”, till ett uppskattat värde av 25400000 rumänska lei (RON) (cirka 5000000 euro).
19. Sjukhuset hade tidigare genomfört en marknadsundersökning avseende den kirurgiska robot som var föremål för anbudsinfordran. Härav framgick dels att det fanns två typer av kirurgiska robotar med liknande funktioner, nämligen en med ett kompakt system (robotarmarna är placerade som en enhet) och en med ett modulsystem (robotarmarna är placerade fristående från varandra), dels att minst tre tillverkare av robotar med ett modulsystem hade identifierats.
20. I förfrågningsunderlaget för nämnda anbudsinfordran angav sjukhuset följande tekniska specifikationer för den kirurgiska roboten: ”Utrustning för robotassisterad kirurgi, kombinerbar och mobil, bestående av minst fyra moduler med fristående robotarmar och med intygad tillämplighet för åtminstone följande specialiseringar: allmänkirurgi, gynekologi, urologi och thoraxkirurgi. Utrustningen ska kunna placeras på operationsavdelningen utan att det krävs någon särskild anpassning och möjliggöra en hybridmetod där man under ett [kirurgiskt] ingrepp snabbt kan övergå från klassisk laparoskopikirurgi till robotassisterad kirurgi och omvänt, närhelst detta är nödvändigt under ett [kirurgiskt] ingrepp. Utrustningen ska kunna användas kontinuerligt.”
21. I egenskap av leverantör av kirurgiska robotar med ett kompakt system ansåg Sof Medica att dessa tekniska specifikationer stred mot de principer för offentlig upphandling som anges i artiklarna 2, 50, 155 och 156 i lag nr 98/2016, vilka syftar till att genomföra artiklarna 18 och 42 i direktiv 2014/24, eftersom de endast gynnar kirurgiska robotar med modulsystem. Sof Medica yrkade således att Tribunalul Cluj (Förstainstansdomstolen i Cluj) skulle förelägga den upphandlande myndigheten att undanröja nämnda tekniska specifikationer som, enligt Sof Medicas mening, är diskriminerande och fastställa vissa minimikrav för att garantera ett öppet förfarande som grundar sig på verklig konkurrens samt, för det fall upphandlingsdokumenten inte kan korrigeras, annullera upphandlingsförfarandet.
22. Sjukhuset invände att förvärvet av en kirurgisk robot med ett modulsystem motiverades av flera specifika omständigheter. Eftersom sjukhuset består av gamla byggnader, ska hänsyn nämligen tas till operationsavdelningarnas logistiska kapacitet, vilken är liten, behovet av att flytta medicinsk utrustning mellan operationsavdelningarna beroende på behov och akutsituationer samt antalet operationssalar och deras inredning. Dessa salars planlösning kräver en robot med flexibel konfiguration som är anpassad till det tillgängliga utrymmet och som är så liten och utnyttjar en så liten golvyta som möjligt, vilket inte motsvarar egenskaperna hos en robot med ett kompakt system.
23. Genom dom av den 22 mars 2024 ogillade Tribunalul Cluj (Förstainstansdomstolen i Cluj) Sof Medicas talan, eftersom den delvis saknade föremål och delvis var ogrundad.
24. Sof Medica överklagade denna dom till Curtea de Apel Cluj (Appellationsdomstolen i Cluj, Rumänien), som är hänskjutande domstol.
25. Enligt den hänskjutande domstolen finns det oklarheter av tre olika slag vad beträffar det utrymme för skönsmässig bedömning som den upphandlande myndigheten har vid fastställandet av tekniska specifikationer.
26. Den hänskjutande domstolen söker för det första klarhet i huruvida en upphandlande myndighet, mot bakgrund av principen om öppenhet i artikel 18.1 i direktiv 2014/24, jämförd med artikel 49 i samma direktiv, får utesluta en anbudsgivare på grundval av tekniska specifikationer som motiveras av ett ”objektivt behov”, när anbudsgivaren inte har underrättats om detta förrän efter det att handlingarna avseende den aktuella anbudsinfordran har offentliggjorts, under ett domstolsförfarande.
27. För det andra söker den hänskjutande domstolen klarhet i huruvida artikel 42.1, 42.3 b och 42.4 i direktiv 2014/24 kan tolkas så, att bedömningen av den restriktiva karaktären hos en anbudsinfordrans tekniska specifikationer vilken följer av samtliga krav som ska vara uppfyllda, vilken innebär att orden ”eller likvärdigt” måste anges i upphandlingsdokumenten, ska göras med beaktande av samtliga krav i upphandlingsdokumenten.
28. För det tredje och för det fall de första två frågor som angetts i punkterna 26 och 27 ovan besvaras jakande, söker den hänskjutande domstolen klarhet i huruvida principen om likabehandling och principen om icke-diskriminering, som regleras i artikel 18.1 i detta direktiv, kan tolkas så, att bedömningen av de tekniska specifikationernas restriktiva karaktär ska göras utifrån det ”objektiva behov” som den upphandlande myndigheten åberopade innan meddelandet om upphandling och upphandlingsdokumenten offentliggjordes.
29. Mot denna bakgrund beslutade Curtea de Apel Cluj (Appellationsdomstolen i Cluj) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1) Ska öppenhetsprincipen, som regleras i artikel 18.1 i direktiv 2014/24, jämförd med artiklarna 49 och 2.1 led 13 i samma direktiv, tolkas så, att den utgör hinder för att en anbudsgivare utesluts på grundval av vissa tekniska specifikationer, som motiveras av ett ’objektivt behov’, som den upphandlande myndigheten har angett först efter det att meddelandet om upphandling och upphandlingsdokumenten offentliggjordes?
2) Kan bestämmelserna i artikel 42.1, 42.3 b och 42.4 i direktiv 2014/24 tolkas så, att bedömningen av de tekniska specifikationernas restriktiva karaktär, som innebär att orden ’eller likvärdigt’ måste anges i upphandlingsdokumenten, även ska utgöra en samlad bedömning av samtliga krav i upphandlingsdokumenten?
3) För det fall de första två frågorna besvaras jakande, kan principen om likabehandling och principen om icke-diskriminering, som regleras i artikel 18.1 i direktiv 2014/24, tolkas så, att bedömningen av de tekniska specifikationernas restriktiva karaktär ska göras utifrån den upphandlande myndighetens ’objektiva behov’ innan meddelandet om upphandling och upphandlingsdokumenten offentliggjordes?”
Förfarandet vid domstolen
30. Den hänskjutande domstolen har ansökt om att förevarande mål ska handläggas skyndsamt i enlighet med artikel 105 i domstolens rättegångsregler.
31. Denna ansökan avslogs genom beslut av domstolens ordförande av den 13 december 2024, Sof Medica ( C‑568/24, EU:C:2024:1055).
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
32. Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den tredje frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 18.1 i direktiv 2014/24, jämförd med artiklarna 42.1, 42.2 och 49 i samma direktiv, ska tolkas så, att principerna om öppenhet och likabehandling, vilka anges i nämnda artikel 18.1, utgör hinder för att en upphandlande myndighet, inom ramen för en offentlig upphandling, utesluter en anbudsgivares anbud på grundval av tekniska specifikationer, utan att dessa, vid tidpunkten för offentliggörandet av meddelandet om upphandling, har motiverats objektivt i upphandlingsdokumenten, i den mening som avses i artikel 2.1 led 13 i direktivet.
33. För det första ska det påpekas att artikel 2.1 led 13 i direktiv 2014/24 endast definierar begreppet upphandlingsdokument som alla dokument som utarbetas av den upphandlande myndigheten eller som den upphandlande myndigheten hänvisar till för att beskriva eller fastställa innehållet i upphandlingen eller förfarandet, inbegripet bland annat meddelanden om upphandling och tekniska specifikationer.
34. I denna bestämmelse anges emellertid inte huruvida den upphandlande myndigheten, vid tidpunkten för offentliggörandet av ett meddelande om upphandling, är skyldig att ange de objektiva skäl som ligger till grund för en teknisk specifikation.
35. För det andra ska det påpekas att det i artikel 49 i direktiv 2014/24 endast anges att meddelanden om upphandling ska användas som anbudsinfordran, att de ska innehålla de uppgifter som anges i del C i bilaga V till direktivet och att de ska offentliggöras i enlighet med artikel 51 i direktivet. Även om det i denna del C, med rubriken ”Information som ska finnas i meddelanden om upphandling”, räknas upp ett stort antal uppgifter som ska lämnas, innehåller den inte någon skyldighet att ange de objektiva skäl som ligger till grund för en teknisk specifikation.
36. För det tredje framgår det av artikel 42.1 i direktiv 2014/24 att de tekniska specifikationerna enligt definitionen i punkt 1 i bilaga VII till det direktivet ingår i upphandlingsdokumenten och att de egenskaper som krävs av byggentreprenader, varor eller tjänster ska anges i de tekniska specifikationerna. I fråga om offentliga tjänste- eller varukontrakt, definieras i punkt 1 b i denna bilaga VII en teknisk specifikation som en specifikation i ett dokument med angivande av kraven på en produkts eller en tjänsts egenskaper, till exempel kvalitetsnivåer, miljö- och klimatprestanda, formgivning för alla användningsområden (inklusive tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning) och bedömning av överensstämmelse, bruksegenskaper, produktens användningsområde, säkerhet eller dimensioner, inbegripet sådana krav som avser varubeteckning, terminologi, symboler, provning och provningsmetoder, förpackning, märkning och etikettering, bruksanvisningar, produktionsprocesser och produktionsmetoder i alla faser av varans eller tjänstens livscykel liksom förfaranden vid bedömning av överensstämmelse. Det framgår emellertid varken av ordalydelsen i artikel 42.1 eller av punkt 1 b att den upphandlande myndigheten är skyldig att på ett objektivt sätt motivera de tekniska specifikationer som den har angett.
37. Domstolen har i detta avseende slagit fast att den upphandlande myndigheten har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid utformningen av de tekniska specifikationerna för ett kontrakt, eftersom den är bäst lämpad att avgöra vilka varor den behöver och vilka krav som måste uppfyllas för att de önskade resultaten ska uppnås (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 oktober 2018, Roche Lietuva, C‑413/17, EU:C:2018:865, punkterna 29 och 30, och dom av den 16 januari 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, punkt 42).
38. Den upphandlande myndigheten ska emellertid i enlighet med artikel 42.2 i direktiv 2014/24, jämförd med artikel 18.1 i samma direktiv, se till att de tekniska specifikationerna innebär att de ekonomiska aktörerna får möjlighet att delta på lika villkor i upphandlingsförfarandet och inte skapar omotiverade hinder mot att offentliga upphandlingar öppnas för konkurrens (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 januari 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, punkt 42).
39. Domstolen har redan slagit fast att principerna om likabehandling, icke-diskriminering och öppenhet är av grundläggande betydelse vad gäller de tekniska specifikationerna, mot bakgrund av den risk för diskriminering som är förenad med valet av dessa specifikationer eller med hur de formuleras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 oktober 2018, Roche Lietuva, C‑413/17, EU:C:2018:865, punkt 34).
40. På samma sätt anges i skäl 74 i direktiv 2014/24 att de tekniska specifikationerna bör utformas på ett sådant sätt att man undviker att på konstlad väg begränsa konkurrensen genom krav som gynnar en viss ekonomisk aktör då de avspeglar viktiga egenskaper hos de varor som den aktören brukar erbjuda. I samma skäl 74 anges vidare att ”[d]et bör vara möjligt att lämna anbud som avspeglar olika tekniska lösningar, standarder och tekniska specifikationer på marknaden”.
41. Iakttagandet av dessa krav är ännu viktigare när de tekniska specifikationerna är formulerade på ett särskilt detaljerat sätt. Ju mer detaljerade de tekniska specifikationerna är, desto större blir risken att en viss tillverkares varor gynnas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 oktober 2018, Roche Lietuva, C‑413/17, EU:C:2018:865, punkt 37).
42. Det är således viktigt att graden av detaljrikedom i de tekniska specifikationerna även är förenlig med proportionalitetsprincipen, vilket innebär att det ska undersökas huruvida denna detaljrikedom är nödvändig för att uppnå de eftersträvade målen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 oktober 2018, Roche Lietuva, C‑413/17, EU:C:2018:865, punkt 41).
43. Varken artikel 18.1 i direktiv 2014/24 eller artikel 42.1 och 42.2 i detta direktiv kräver emellertid att principerna om öppenhet och likabehandling ska tolkas så, att de kräver att den upphandlande myndigheten, vid tidpunkten för offentliggörandet av det aktuella meddelandet om upphandling, ska ange de objektiva skäl som ligger till grund för de tekniska specifikationer som den har angett.
44. Principen om öppenhet innebär nämligen att villkor och bestämmelser för tilldelningsförfarandet ska vara formulerade på ett klart, precist och entydigt sätt, i meddelandet om upphandling eller i förfrågningsunderlaget, dels för att alla rimligt informerade och normalt omsorgsfulla anbudsgivare ska kunna förstå den exakta innebörden av dessa och tolka dem på samma sätt, dels för att den upphandlande myndigheten på ett effektivt sätt ska kunna kontrollera om anbuden från anbudsgivarna uppfyller upphandlingskriterierna (dom av den 10 maj 2012, kommissionen/Nederländerna, C‑368/10, EU:C:2012:284, punkt 109 och där angiven rättspraxis). Principen om öppenhet innebär således endast ett krav på att upphandlingsdokumenten ska vara klara, precisa och entydiga, utan att gå så långt som att kräva att de upphandlande myndigheterna, vid tidpunkten för offentliggörandet av det aktuella meddelandet om upphandling, särskilt ska ange alla objektiva skäl som ligger till grund för varje teknisk specifikation som nämns i förfrågningsunderlaget. Sistnämnda krav hänför sig däremot till iakttagandet av proportionalitetsprincipen, vilket innebär att den upphandlande myndigheten måste kunna motivera på vilket sätt graden av detaljrikedom i de berörda tekniska specifikationerna är nödvändig för att uppnå de eftersträvade målen.
45. Av det ovan anförda följer att principen om öppenhet, som avses i artikel 18.1 i direktiv 2014/24, inte innebär någon skyldighet för den upphandlande myndigheten att ange de objektiva skäl som enligt dess uppfattning förklarar innehållet i de tekniska specifikationerna i upphandlingsdokumenten i fråga.
46. För det fjärde stöds denna tolkning av systematiken i direktiv 2014/24. När unionslagstiftaren har avsett att den upphandlande myndigheten i upphandlingsdokumenten ska motivera en eller flera egenskaper eller villkor i samband med en upphandling eller ett upphandlingsförfarande, har unionslagstiftaren nämligen uttryckligen föreskrivit detta. Så är exempelvis fallet med artikel 46.1 andra stycket i direktivet, i vilken det föreskrivs en skyldighet för den upphandlande myndigheten att ange huvudskälen till sitt val att inte dela upp kontrakt i flera delar, eller artikel 29.1 andra stycket i direktivet, i vilken det föreskrivs att den upphandlande myndigheten, när den beslutar att tillämpa ett förhandlat förfarande under konkurrens, i upphandlingsdokumenten ska fastställa föremålet för upphandlingen genom att beskriva sina behov och de egenskaper som krävs av de varor, byggentreprenader eller tjänster som ska upphandlas.
47. För det femte ska det till sist framhållas att en tolkning som strider mot den tolkning som förespråkas i punkt 45 ovan skulle kunna rubba den balans som unionslagstiftaren eftersträvar mellan anbudsgivarnas och de upphandlande myndigheternas rättigheter och skyldigheter. Det skulle nämligen medföra ett krav på att den upphandlande myndigheten på ett detaljerat sätt ska motivera varje konkret krav, med uppgifter om de behov som den avser att tillgodose och på grundval av vilka den har utarbetat de tekniska specifikationerna. I vissa fall skulle en sådan motiveringsskyldighet medföra en särskilt tung, eller till och med oproportionerlig, administrativ börda för den berörda upphandlande myndigheten och äventyra det stora utrymme för skönsmässig bedömning som den tillerkänns vid fastställandet av sina behov och utformningen av de tekniska specifikationerna för ett kontrakt.
48. Av det anförda följer att den första och den tredje frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 18.1 i direktiv 2014/24, jämförd med artiklarna 42.1, 42.2 och 49 i samma direktiv, ska tolkas så, att principerna om öppenhet och likabehandling, vilka anges i nämnda artikel 18.1, inte utgör hinder för att en upphandlande myndighet, inom ramen för en offentlig upphandling, utesluter en anbudsgivares anbud på grundval av tekniska specifikationer, utan att dessa, vid tidpunkten för offentliggörandet av meddelandet om upphandling, har motiverats objektivt i upphandlingsdokumenten, i den mening som avses i artikel 2.1 led 13 i direktivet.
Den andra frågan
49. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 42.1, 42.3 b och 42.4 i direktiv 2014/24 ska tolkas så, att en upphandlande myndighet i de tekniska specifikationerna för ett offentligt kontrakt om leverans av en kirurgisk robot får ange krav avseende modul- och rörlig karaktär, vikt, utnyttjande av golvyta samt placering av armarna på den kirurgiska robot som omfattas av kontraktet, utan att dessa krav åtföljs av uppgiften ”eller likvärdigt”.
50. Det ska inledningsvis påpekas att i ett förfarande för offentlig upphandling av varor syftar utformningen av de tekniska specifikationerna, i enlighet med artikel 42.1 i direktiv 2014/24, jämförd med punkt 1 b i bilaga VII till detta direktiv, till att definiera de egenskaper som krävs av de berörda varorna, såsom bland annat avseende funktionsduglighet, användning av den berörda varan samt säkerhetsaspekter eller dimensioner för varan. I den mån dessa egenskaper fastställs i de tekniska specifikationerna definieras, såsom framgår av skäl 92 i direktivet, själva föremålet för det offentliga kontraktet i fråga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 januari 2025, DYKA, C‑424/23, EU:C:2025:15, punkt 40).
51. Artikel 42.3 i direktiv 2014/24 innehåller en uttömmande uppräkning av de olika sätten att utforma de tekniska specifikationer som ska ingå i upphandlingsdokumenten, utan att det fastställs någon rangordning mellan dessa metoder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 januari 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, punkterna 29 och 30 samt där angiven rättspraxis).
52. I detta avseende kan den upphandlande myndigheten besluta att formulera tekniska specifikationer i form av prestanda- eller funktionskrav, i enlighet med artikel 42.3 a i direktivet. Den har också möjlighet att välja att hänvisa till sådana nationella standarder som genomför europeiska standarder, till europeiska tekniska bedömningar, till gemensamma tekniska specifikationer, till internationella standarder, till andra tekniska referenssystem som utarbetats av de europeiska standardiseringsorganen eller, om sådana inte finns, till nationella standarder, till nationella tekniska godkännanden eller till nationella tekniska specifikationer för projektering, beräkning och utförande av byggentreprenader samt användning av varor, i enlighet med artikel 42.3 b. Den kan fortfarande tillämpa en kombination av dessa två metoder, i enlighet med artikel 42.3 c och d. När en upphandlande myndighet fastställer tekniska specifikationer i enlighet med den metod som föreskrivs i artikel 42.3 b, ska varje hänvisning till den sistnämnda bestämmelsen åtföljas av uppgiften ”eller likvärdigt”.
53. I förevarande fall förefaller de tekniska specifikationerna för det aktuella kontraktet, såsom de angetts i punkt 20 ovan, inte vara utformade i enlighet med den metod som föreskrivs i artikel 42.3 b i direktiv 2014/24, vilket innebär att denna bestämmelse inte är tillämplig.
54. Det ska emellertid även påpekas att enligt artikel 42.4 första meningen i detta direktiv får tekniska specifikationer i princip inte innehålla hänvisningar ”till ett särskilt fabrikat, en särskild källa eller ett särskilt framställningsförfarande som karakteriserar de varor … som tillhandahålls av en specifik ekonomisk aktör”, och inte heller hänvisningar till ”typ … eller särskild tillverkning, om det får till följd att vissa företag eller varor gynnas eller att andra inte kan komma i fråga”. Sådana hänvisningar bidrar nämligen inte till att den berörda offentliga marknaden öppnas för konkurrens, utan snarare till att konkurrensen begränsas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 januari 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, punkterna 48 och 49).
55. Det finns emellertid två undantag från detta ”principiella” förbud. I artikel 42.4 andra meningen i direktiv 2014/24 föreskrivs att en upphandlande myndighet undantagsvis, i de upphandlingsdokument som innehåller de tekniska specifikationerna, får inkludera en sådan hänvisning som avses i nämnda artikel 42.4, förutsatt att, såsom föreskrivs i andra meningen i denna bestämmelse, de prestanda- eller funktionskrav som anges i artikel 42.3 a i direktivet eller de specifikationer som anges i artikel 42.3 b i direktivet, eller en kombination av dessa, inte i sig gör det möjligt att tillhandahålla en tillräckligt preciserad och begriplig beskrivning av föremålet för kontraktet. I ett sådant fall ska den upphandlande myndigheten, i enlighet med artikel 42.4 tredje meningen i samma direktiv, låta denna hänvisning följas av orden ”eller likvärdigt” (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 januari 2025, DYKA, C‑424/23, EU:C:2025:15, punkt 50).
56. Vidare framgår det av tillägget ”[o]m det inte motiveras av föremålet för kontraktet” i första meningen i artikel 42.4 i direktiv 2014/24 att de hänvisningar som avses i denna bestämmelse även får göras när detta är berättigat med hänsyn till föremålet för kontraktet. Detta fall, som skiljer sig från det fall som återfinns i artikel 42.4 andra meningen, ska förstås som en omständighet som gör det möjligt för den upphandlande myndigheten att utesluta själva tillämpligheten av det normativa innehållet i artikel 42.4, vilken innehåller det principiella förbudet i den första meningen i den punkten, undantaget från detta förbud i andra meningen i samma punkt och kravet i tredje meningen i samma punkt att, för det fall detta undantag är tillämpligt, lägga till ”eller likvärdigt” (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 januari 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, punkt 51).
57. Härav följer att när en sådan hänvisning som den som anges i artikel 42.4 första meningen i direktiv 2014/24 är motiverad av föremålet för kontraktet i fråga, kan den följaktligen införas i de tekniska specifikationerna, utan att förbudet i första meningen i denna bestämmelse eller de villkor som anges i andra och tredje meningarna i bestämmelsen är tillämpliga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 januari 2025, DYKA, C‑424/23, EU:C:2025:15, punkt 52).
58. Detta typfall som avses med formuleringen ”[o]m det inte motiveras av föremålet för kontraktet” ska, för att inte undergräva syftet att öppna upp offentliga upphandlingar för konkurrens, tolkas restriktivt, så att det endast omfattar situationer där ett krav avseende typen av vara eller en vara med vissa dimensioner, oundvikligen följer av föremålet för kontraktet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 januari 2025, DYKA, C‑424/23, EU:C:2025:15, punkt 53).
59. Det är mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden som det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma huruvida sjukhuset med giltig verkan får ange krav avseende modul- och rörlig karaktär, vikt, utnyttjande av golvyta samt placering av armarna på den kirurgiska robot som omfattas av kontraktet, utan att dessa krav åtföljs av uppgiften ”eller likvärdigt”.
60. Även om det i förevarande fall slutligen ankommer på den hänskjutande domstolen att tillämpa bestämmelserna i artikel 42 i direktiv 2014/24, såsom de tolkats av EU-domstolen, kan EU-domstolen ändå ge vägledning för att avgöra i vilken utsträckning dessa bestämmelser kan tillämpas med avseende på sådana krav.
61. Den hänskjutande domstolen söker närmare bestämt klarhet vad beträffar de krav som anges i förfrågningsunderlaget avseende modul- och rörlig karaktär, vikt, utnyttjande av golvyta samt placering av armarna på den kirurgiska robot som är föremål för det aktuella kontraktet. Det ska i detta hänseende framhållas att dessa krav avser en ”typ” av vara eller ”särskild tillverkning” som kan få ”till följd att vissa företag eller varor gynnas”, i den mening som avses i artikel 42.4 första meningen i direktiv 2014/24. Nämnda krav leder nämligen till att företag som tillhandahåller kirurgiska robotar med ett kompakt system eller kirurgiska robotar med modulsystem som överstiger den högsta tillåtna vikt och/eller största tillåtna golvyta som fastställs i detta förfrågningsunderlag utesluts.
62. Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida de krav som nämns i föregående punkt, i enlighet med artikel 156.2 i lag nr 98/2016, som syftar till att genomföra artikel 42.4 första meningen i direktiv 2014/24, oundvikligen följer av föremålet för det aktuella kontraktet. Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida dessa krav har samband med storleken på och inredningen av operationssalarna, vilka enligt nämnda förfrågningsunderlag inte får ”kräva särskilda anpassningar”. Om den hänskjutande domstolen efter denna prövning kommer fram till att nämnda krav oundvikligen följer av föremålet för kontraktet, får den upphandlande myndigheten införa sådana krav, utan att de åtföljs av uppgiften ”eller likvärdigt”.
63. Förutom i de fall där sådana krav som de som är aktuella i det nationella målet, avseende modul- och rörlig karaktär, vikt, utnyttjande av golvyta och placering av armarna på den kirurgiska robot som är föremål för det aktuella kontraktet, oundvikligen följer av föremålet för kontraktet, får den upphandlande myndigheten inte införa dessa krav utan att lägga till uppgiften ”eller likvärdigt”.
64. Av det anförda följer att den andra frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 42.1 och 42.4 i direktiv 2014/24 ska tolkas så, att en upphandlande myndighet i de tekniska specifikationerna för ett offentligt kontrakt om leverans av en kirurgisk robot inte får ange krav avseende modul- och rörlig karaktär, vikt, utnyttjande av golvyta samt placering av armarna på den kirurgiska robot som omfattas av kontraktet, utan att dessa krav åtföljs av uppgiften ”eller likvärdigt”, såvida inte dessa krav, mot bakgrund av upphandlingsdokumenten, oundvikligen följer av föremålet för kontraktet.
Rättegångskostnader
65. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjunde avdelningen) följande:
1) Artikel 18.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG, jämförd med artiklarna 42.1, 42.2 och 49 i direktiv 2014/24, ska tolkas så, att principerna om öppenhet och likabehandling, vilka anges i nämnda artikel 18.1, inte utgör hinder för att en upphandlande myndighet, inom ramen för en offentlig upphandling, utesluter en anbudsgivares anbud på grundval av tekniska specifikationer, utan att dessa, vid tidpunkten för offentliggörandet av meddelandet om upphandling, har motiverats objektivt i upphandlingsdokumenten, i den mening som avses i artikel 2.1 led 13 i direktivet.
2) Artikel 42.1 och 42.4 i direktiv 2014/24 ska tolkas så, att en upphandlande myndighet i de tekniska specifikationerna för ett offentligt kontrakt om leverans av en kirurgisk robot inte får ange krav avseende modul- och rörlig karaktär, vikt, utnyttjande av golvyta samt placering av armarna på den kirurgiska robot som omfattas av kontraktet, utan att dessa krav åtföljs av uppgiften ”eller likvärdigt”, såvida inte dessa krav, mot bakgrund av upphandlingsdokumenten, oundvikligen följer av föremålet för kontraktet.
1 Rättegångsspråk: rumänska.