Domstolens dom (andra avdelningen) den 3 september 2026

Preliminär utgåva

DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen)

den 3 september 2026 ( * )

” Begäran om förhandsavgörande – Tjänster på den inre marknaden – Direktiv 2006/123/EG – Artikel 2.1 – Tillämpningsområde – Artikel 4 led 1 – Begreppet tjänst – Urval mellan flera sökande – Artikel 12.1 och 12.2 – Koncessioner för små avledningar av vatten till vattenkraftverk och motsvarande anläggningar för energiproduktion – Nationell lagstiftning som föreskriver automatisk förnyelse av beviljade koncessioner – Artikel 49 FEUF ”

I mål C‑653/24,

angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Corte costituzionale (Författningsdomstolen, Italien) genom beslut av den 7 oktober 2024, som inkom till domstolen den 7 oktober 2024, i målet

Presidente del Consiglio dei ministri

mot

Regione Emilia-Romagna,

meddelar

DOMSTOLEN (andra avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden K. Jürimäe, domstolens ordförande K. Lenaerts, tillika tillförordnad domare på andra avdelningen, samt domarna F. Schalin (referent), M. Gavalec och Z. Csehi,

generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,

justitiesekreterare: handläggaren C. Di Bella,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 13 oktober 2025,

med beaktande av de yttranden som avgetts av:

– Regione Emilia-Romagna, genom G. Falcon, avvocato,

– Italiens regering, genom S. Fiorentino, i egenskap av ombud, biträdd av G. Aiello och G. Iappelli, avvocati dello Stato,

– Tysklands regering, genom J. Möller och P.-L. Krüger, båda i egenskap av ombud,

– Frankrikes regering, genom J.-L. Carré, B. Dourthe och M. Guiresse, samtliga i egenskap av ombud,

– Europeiska kommissionen, genom Conte och B. Stromsky, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 11 december 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 12.1 och 12.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 2006, s. 36).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Presidente del Consiglio dei ministri (ministerrådets ordförande, Italien) och Regione Emilia-Romagna (regionen Emilia-Romagna, Italien) angående bestämmelser om förlängning av koncessioner som beviljats för drift av små vattenkraftverk.

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

3 Artikel 1 i direktiv 2006/123 har rubriken ”Syfte”. I punkt 1 i denna artikel föreskrivs följande:

”I detta direktiv fastställs de allmänna bestämmelser som skall underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster, samtidigt som tjänsternas höga kvalitetsnivå bibehålls.”

4 I artikel 2 i detta direktiv, med rubriken ”Tillämpningsområde”, föreskrivs följande i punkt 1:

”Detta direktiv skall tillämpas på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat.”

5 I artikel 4 i nämnda direktiv, med rubriken ”Definitioner”, anges följande:

”I detta direktiv används följande definitioner:

1. tjänst : all förvärvsverksamhet som egenföretagare utövar, i regel mot ekonomisk ersättning, enligt artikel 50 [EG] [(nu artikel 57 FEUF)].

…”

6 I artikel 12 i samma direktiv, med rubriken ”Urval mellan flera sökande”, föreskrivs följande i punkterna 1och 2:

”Om antalet tillstånd för en viss verksamhet är begränsat på grund av knappa naturresurser eller begränsad teknisk kapacitet, skall medlemsstaterna göra ett urval mellan de sökande med hjälp av ett förfarande som garanterar fullständig opartiskhet och öppenhet, inbegripet särskilt kravet på tillräcklig information om att förfarandet inletts, pågår och avslutats.

2. I de fall som avses i punkt 1 skall tillståndet beviljas för en lämplig begränsad tid och får inte förnyas automatiskt eller innebära några andra fördelar för den tjänsteleverantör vars tillstånd nyligen har upphört att gälla eller för någon person med särskild koppling till den tjänsteleverantören.”

Italiensk rätt

Kungligt dekret nr 1775/1933

7 I artikel 6 i regio decreto n. 1775 – Approvazione del testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e sugli impianti elettrici (kungligt dekret nr 1775 – Godkännande av den konsoliderade lagstiftningen om vatten- och elanläggningar) av den 11 december 1933 (GURI nr 5 av den 8 januari 1934), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallat kungligt dekret nr 1775/1933), definieras ”stora” avledningar som försörjer elproduktionsanläggningar som avledningar som försörjer anläggningar med en årlig genomsnittlig nominell effekt som överstiger 3 000 kilowatt (kW). Om den nominella effekten är lägre än 3 000 kW anses avledningarna vara ”små”.

8 I artikel 21 i kungligt dekret nr 1775/1933 anges att alla koncessioner för avledningar där vattnet används för att driva vattenkraftverk är tillfälliga och att deras giltighetstid inte får överstiga 30 år, varefter de kan förnyas i enlighet med artikel 28 i detta kungliga dekret.

Regionallag nr 17/2023

9 I artikel 3 i legge regionale della Regione Emilia-Romagna n o 17 – Disposizioni collegate alla legge regionale di stabilità per il 2024 (regional lag nr 17 med bestämmelser om den regionala stabilitetslagen för år 2024) av den 28 december 2023 (Burert nr 364 av den 28 december 2023), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad regionallag nr 17/2023), föreskrivs att ”[n]är innehavaren av en koncession för små avledningar av vatten till vattenkraftverk med en effekt på högst 3 000 [kW] har erhållit stöd för elproduktion som är knutet till avledningen, ska koncessionens varaktighet på begäran av koncessionshavaren anpassas till den period under vilken stödet erhålls. utan att det påverkar den maximala giltighetstid på 30 år som föreskrivs i artikel 21 i [kungligt dekret nr 1775/1933]”.

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

10 Genom ansökan av den 23 februari 2024 har ministerrådets ordförande inlett ett förfarande vid Corte costituzionale (Författningsdomstolen, Italien), som är den hänskjutande domstolen, i syfte att pröva författningsenligheten av artikel 3 i regionlag nr 17/2023.

11 Enligt ministerrådets ordförande strider denna artikel 3 mot artikel 117 första stycket i Costituzione della Repubblica Italiana (Republiken Italiens konstitution), jämförd med artikel 49 FEUF samt artikel 12.1 och 12.2 i direktiv 2006/123. Ministerrådets ordförande anser nämligen att tillämpningsområdet för detta direktiv omfattar koncessioner för små avledningar av vatten till vattenkraftverk och att nämnda direktiv således utgör hinder för regionallag nr 17/2023, i den del det i artikel 3 i sistnämnda lag föreskrivs en lagstadgad förlängning av koncessionernas giltighetstid. Denna förlängning motsvarar en automatisk förnyelse av nämnda koncessioner, på grund av anpassningen av koncessionens varaktighet till den period då innehavaren har erhållit ”stöd” för elproduktion genom en verksamhet som består i avledning av vatten till vattenkraftverk.

12 Regionen Emilia-Romagna har uteslutit att regionallag nr 17/2023 tillåter att nämnda koncessioner förlängs, vilket innebär att energiproduktion från mindre vattenkraftverk inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2006/123. Enligt den hänskjutande domstolen är det, med hänsyn till att det finns direktiv som specifikt avser elmarknaden, nämligen föga troligt att begreppet ”tjänst”, i den mening som avses i direktiv 2006/123, kan omfatta produktion av en immateriell vara, såsom vattenkraft.

13 Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida bestämmelserna i regionallag nr 17/2023 är förenliga med artikel 12 i direktiv 2006/123, eftersom det finns omständigheter som gör det möjligt att kvalificera elproduktion både som en ”tjänst”, i den mening som avses i detta direktiv, och som en ”vara”.

14 Mot denna bakgrund beslutade Corte costituzionale (Författningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

”1) Ska artikel 12.1 och 12.2 i Europaparlamentets och [direktiv 2006/123] tolkas så, att denna artikel även är tillämplig på anläggningar som enbart producerar el, såsom små vattenkraftverk?

2) Om den första frågan besvaras jakande, ska då artikel 12.1 och 12.2 i direktiv 2006/123 tolkas så, att hänvisningen till kravet på att resurserna är knappa utgör hinder för nationell lagstiftning där åtskillnaden mellan stora och små anläggningar (vilka producerar el med en årlig genomsnittlig nominell effekt på över respektive högst 3 000 kW) används som ett allmänt och abstrakt kriterium för att avgöra huruvida anläggningar som drivs genom avledningar innebär att vattenkraftresursen blir knapp?

3) Om den första och den andra frågan besvaras jakande, ska då artikel 12.2 i direktiv 2006/123 tolkas så, att denna artikel utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken giltighetstiden för en koncession får förlängas för att koncessionshavaren ska ha möjlighet att till fullo åtnjuta bidrag för produktion av el från förnybara energikällor, utan att detta påverkar den maximala giltighetstid (30 år) som redan från början fastställs för en koncession avseende en liten avledning av vatten till ett vattenkraftverk?”

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första frågan

15 Det ska inledningsvis erinras om att enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF ankommer det på EU-domstolen att ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar, som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva. I detta syfte kan EU‑domstolen behöva omformulera de frågor som hänskjutits. EU‑domstolen kan dessutom behöva beakta unionsbestämmelser som den nationella domstolen inte har hänvisat till i sina frågor (se dom av den 20 mars 1986, Tissier, 35/85, EU:C:1986:143, punkt 9, dom av den 28 november 2000, Roquette Frères, C‑88/99, EU:C:2000:652, punkt 18, och dom av den 1 augusti 2025, Alace och Canpelli, C‑758/24 och C‑759/24, EU:C:2025:591, punkt 44).

16 Den omständigheten att den hänskjutande domstolen i sina frågor formellt sett har hänvisat till vissa bestämmelser i unionsrätten utgör nämligen inte hinder för att EU-domstolen tillhandahåller den hänskjutande domstolen alla uppgifter om unionsrättens tolkning som kan vara användbara vid avgörandet av det nationella målet, genom att från samtliga uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat, och i synnerhet utifrån skälen i beslutet om hänskjutande, avgöra vilka delar av unionsrätten som behöver tolkas med hänsyn till saken i målet (se dom av den 29 november 1978, Redmond, 83/78, EU:C:1978:214, punkt 26, och dom av den 1 augusti 2025, Alace och Canpelli, C‑758/24 och C‑759/24, EU:C:2025:591, punkt 45).

17 I förevarande fall framgår det av begäran om förhandsavgörande att den hänskjutande domstolen har att pröva huruvida en nationell lagstiftning som föreskriver automatisk förnyelse av koncessioner för små avledningar av vatten till vattenkraftverk är förenlig med unionsrätten. Den hänskjutande domstolen vill således, inom ramen för sin första fråga, få klarhet i huruvida direktiv 2006/123 är tillämpligt på sådana anläggningar.

18 Under dessa omständigheter ska den hänskjutande domstolen anses ha ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 2.1, artikel 4 led 1 samt artikel 12.1 och 12.2 i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att detta direktiv är tillämpligt på anläggningar vars enda verksamhet, eller åtminstone huvudsakliga verksamhet, är elproduktion, såsom små vattenkraftverk.

19 Det ska i detta hänseende erinras om att direktiv 2006/123, enligt dess artikel 2.1, är tillämpligt på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat. Begreppet tjänst definieras i artikel 4 led 1 i direktivet som ”all förvärvsverksamhet som egenföretagare utövar, i regel mot ekonomisk ersättning, enligt artikel [57 FEUF]”.

20 Artikel 12.1 i nämnda direktiv avser dessutom den specifika situationen där antalet tillstånd för en viss verksamhet är begränsat på grund av knappa naturresurser eller begränsad teknisk kapacitet. I ett sådant fall ska tillståndet, enligt punkt 2 i denna artikel, beviljas för en begränsad tid efter ett urvalsförfarande mellan sökande. Ett sådant tillstånd får dessutom inte förnyas automatiskt eller innebära några andra fördelar för den tjänsteleverantör vars tillstånd nyligen har upphört att gälla.

21 I detta sammanhang ska det påpekas att det framgår av beslutet om hänskjutande att små vattenkraftverk bedriver en verksamhet som enbart består i elproduktion, som antingen är avsedd för försäljning, genom dess ”inmatning i nätet”, eller huvudsakligen, eller till och med uteslutande, för egen förbrukning.

22 Det framgår av domstolens praxis att el är en vara eller en produkt och att produktionen av en produkt inte i sig kan anses utgöra en tjänst. Av detta följer att elproduktion, i egenskap av verksamhet som innebär att en vara produceras, inte utgör tillhandahållande av tjänster (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 april 1994, Almelo, C‑393/92, EU:C:1994:171, punkt 28, och dom av den 28 maj 2020, ECO-WIND Construction, C‑727/17, EU:C:2020:393, punkterna 56 och 57).

23 Domstolen har även slagit fast att den omständigheten att elproduktionsverksamheten åtföljs av ett tillhandahållande av tjänster inte leder till en annan bedömning när de berörda tjänsterna är underordnade den huvudsakliga verksamheten, nämligen elproduktion (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 maj 2020, ECO-WIND Construction, C‑727/17, EU:C:2020:393, punkt 59).

24 I förevarande fall har den hänskjutande domstolen påpekat att den enda verksamhet som bedrivs genom små avledningar av vatten till vattenkraftverk är elproduktion. Enligt den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 22 ovan kan direktiv 2006/123 följaktligen inte tillämpas på dessa små anläggningar.

25 Detta konstaterande påverkas inte av den italienska regeringens argument att små vattenkraftverk bedriver en verksamhet som går utöver själva produktionen av en vara. Denna regering har särskilt gjort gällande att den som driver en sådan anläggning är skyldig att bedriva en rad verksamheter som är förenade med driften av denna typ av anläggning, såsom att begränsa vattenuttaget till värden som är förenliga med laddningen av det berörda vattenmagasinet eller de verksamheter som är nödvändiga för att skydda det allmänintresse som är knutet till vattenresurserna, samtidigt som den hydrogeologiska balansen bibehålls.

26 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 37 och 39 i sitt förslag till avgörande är den omständigheten att verksamheten att producera energi med hjälp av små avledningar av vatten till vattenkraftverk omfattas av skyldigheter som syftar till att skydda folkhälsan eller allmänintresset inte tillräcklig för att produktionen av den aktuella varan ska anses innebära tillhandahållande av tjänster.

27 Även om det antas att verksamhet som har samband med flödeshantering och bevarande av den hydrogeologiska balansen i sig kan kvalificeras som ”tillhandahållande av tjänster”, rör det sig endast om tjänster som är underordnade den huvudsakliga verksamheten – i förevarande fall elproduktion – i den mening som avses i den rättspraxis som det erinrats om i punkt 23 ovan.

28 I den mån sådan ytterligare verksamhet utgör ”tillhandahållande av tjänster”, är den nämligen till sin natur underordnad, eftersom den berörda ekonomiska aktören inte kan utöva den självständigt, och som huvudsaklig verksamhet, i egenskap av ”förvärvsverksamhet som egenföretagare utövar, i regel mot ekonomisk ersättning”, i den mening som avses i artikel 4 led 1 i direktiv 2006/123. Dessa verksamheter har dessutom ett nära samband med rätten att avlägsna vatten från sitt naturliga flöde, inom ramen för de koncessioner som beviljats för drift av små vattenkraftverk, vilket är oupplösligt förbundet med det specifika och huvudsakliga målet med vattenkraftproduktion.

29 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 51 och 52 i sitt förslag till avgörande kan domstolen inte heller godta Europeiska kommissionens argument att nätbalanseringstjänster i vissa fall skulle kunna kvalificeras som ”tillhandahållande av tjänster”, vilket innebär att direktiv 2006/123 är tillämpligt på samtliga sådana anläggningar. Ett eventuellt tillhandahållande av ”tjänster” för balansering av nätet ändrar nämligen inte det faktum att verksamheten består i att avleda vatten till vattenkraftverk, oavsett om det rör sig om en stor eller en liten anläggning. Den huvudsakliga verksamheten är under alla omständigheter energiproduktion. Detta konstaterande bekräftades för övrigt av den italienska regeringen vid förhandlingen. Ett eventuellt tillhandahållande av nätbalanstjänster innebär nämligen endast en tillfällig ökning av denna produktion för att tillgodose ett exceptionellt behov. På samma sätt har kommissionen vid förhandlingen medgett att det, åtminstone när det gäller små avledningar av vatten till vattenkraftverk, rör sig om en rent tillfällig verksamhet.

30 Vad gäller den italienska regeringens argument avseende bilaga I till kommissionens förordning (EG) nr 213/2008 av den 28 november 2007 om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2195/2002 om en gemensam terminologi vid offentlig upphandling (CPV) samt av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG respektive 2004/18/EG om förfaranden vid offentlig upphandling, när det gäller revidering av CPV (EUT L 74, 2008, s. 1), enligt vilken driften av ett kraftverk ska klassificeras som en tjänst enligt koden 65410000–0, vill domstolen påpeka att en sådan klassificering inte är avgörande.

31 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 44 och 45 i sitt förslag till avgörande är driften av ett kraftverk och elproduktionen två olika verksamheter vars respektive regelverk inte nödvändigtvis sammanfaller. Det finns inte heller något som hindrar att den berörda elproducenten kan anförtro driften av sitt kraftverk åt en tredje part, i förekommande fall till en tjänsteleverantör, utan att detta fråntar vederbörande dess ställning som producent eller innebär en verklig tjänstekoncession eller tilldelning av ett offentligt tjänstekontrakt.

32 Slutligen ger domen av den 14 juli 2016, Promoimpresa m.fl. (C‑458/14 och C‑67/15, EU:C:2016:558), som den italienska regeringen har åberopat, inte anledning att avvika från ovanstående slutsatser. I den domen slog domstolen nämligen inte fast att direktiv 2006/123 är tillämpligt på alla koncessioner som avser tillstånd att bedriva ekonomisk verksamhet i ett offentligt ägt område. Tvärtom framgår det av nämnda dom att tillämpningen av detta direktiv bland annat beror på huruvida den verksamhet som bedrivs genom användning av en offentlig egendom kan kvalificeras som en ”tjänst”, i den mening som avses i artikel 4 led 1 i nämnda direktiv. I de mål som gav upphov till samma dom rörde det sig om en koncession för att använda ett offentligt ägt område för turist- och rekreationsändamål och således om en ekonomisk verksamhet som kunde kvalificeras som en ”tjänst”. Föremålet för de koncessioner som är föremål för den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet avser däremot elproduktion, och således produktion av en vara, genom avledning av allmänt vatten.

33 Med beaktande av samtliga ovanstående skäl ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 2.1, artikel 4 led 1 samt artikel 12.1 och 12.2 i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att detta direktiv inte är tillämpligt på anläggningar vars enda verksamhet, eller åtminstone huvudsakliga verksamhet, är elproduktion, såsom små vattenkraftverk.

Den andra och tredje frågan

34 Med hänsyn till svaret på den första frågan saknas det anledning att besvara den andra och den tredje frågan.

Rättegångskostnader

35 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:

Artikel 2.1, artikel 4 led 1 och artikel 12.1 och 12.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden

ska tolkas så,

att detta direktiv inte är tillämpligt på anläggningar vars enda verksamhet, eller åtminstone huvudsakliga verksamhet, är elproduktion, såsom små vattenkraftverk.

Underskrifter

* Rättegångsspråk: italienska.