Domstolens dom (tredje avdelningen) den 15 oktober 2026

Preliminär utgåva

DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)

den 15 oktober 2026 ( * )

” Fördragsbrott – Direktiv (EU) 2017/2397 – Erkännande av yrkeskvalifikationer för inlandssjöfart – Artikel 39.3 – Begränsad införlivandeskyldighet – Artikel 39.4 – Undantag från skyldigheten att införliva när sjöfart på inre vattenvägar inte är tekniskt möjlig – Direktiv (EU) 2021/1233 – Övergångsbestämmelser för erkännande av bevis från tredjeland – Artikel 2.1 – Underlåtenhet att underrätta kommissionen om införlivandeåtgärder – Artikel 260.3 FEUF – Yrkande om föreläggande att betala ett standardbelopp och ett vite ”

I mål C‑879/24,

angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 och artikel 260.3 FEUF, som väckts den 18 december 2024,

Europeiska kommissionen , företrädd av U. Nielsen och B. Sasinowska, båda i egenskap av ombud,

sökande,

mot

Konungariket Danmark , inledningsvis företrätt av M. Jespersen, C. A.‑S. Maertens och J. Sandvik Loft, samtliga i egenskap av ombud, därefter av M. Jespersen och C.A.-S. Maertens, båda i egenskap av ombud,

svarande,

meddelar

DOMSTOLEN (tredje avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden C. Lycourgos samt domarna N. Fenger, S. Rodin, N. Piçarra (referent) och O. Spineanu-Matei,

generaladvokat: L. Medina,

justitiesekreterare: V. Di Bucci,

efter det skriftliga förfarandet,

och efter att den 16 april 2026 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

1 Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska

– fastställa att Konungariket Danmark har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 39.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/2397 av den 12 december 2017 om erkännande av yrkeskvalifikationer för inlandssjöfart och om upphävande av rådets direktiv 91/672/EEG och 96/50/EG (EUT L 145, 2017, s. 53) och artikel 2.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2021/1233 av den 14 juli 2021 om ändring av direktiv (EU) 2017/2397 vad gäller övergångsbestämmelser för erkännande av bevis från tredjeland (EUT L 274, 2021, s. 52), genom att inte senast den 17 januari 2022 ha antagit de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa dessa direktiv, eller i vart fall genom att inte genast underrätta kommissionen om sådana bestämmelser,

– förplikta Konungariket Danmark att till kommissionen betala ett standardbelopp på 2 289,60 euro per dag från dagen efter fristen för införlivande av direktivet, det vill säga den 17 januari 2022, till den dag då fördragsbrottet upphör, eller för det fall fördragsbrottet inte upphör, till den dag då dom meddelas i förevarande mål, dock minst 1 599 000 euro,

– för det fall att det i första strecksatsen angivna fördragsbrottet består då dom meddelas i förevarande mål, förplikta Konungariket Danmark att till kommissionen betala ett vite på 20 542,80 euro per dags försening från och med den dag då denna dom meddelas till och med den dag då Konungariket Danmark uppfyller sina skyldigheter enligt dessa direktiv, och

– förplikta Konungariket Danmark att ersätta rättegångskostnaderna.

Tillämpliga bestämmelser

Direktiv (EU) 2016/1629

2 Skäl 27 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/1629 av den 14 september 2016 om tekniska krav för fartyg i inlandssjöfart, om ändring av direktiv 2009/100/EG och om upphävande av direktiv 2006/87/EG (EUT L 252, 2016, s. 118) har följande lydelse:

”I Danmark, Estland, Irland, Grekland, Spanien, Cypern, Lettland, Malta, Portugal, Slovenien och Finland finns det inte några inre vattenvägar eller så används inlandssjöfart inte i någon betydande utsträckning. Därför vore det en oproportionell och onödig skyldighet för dessa medlemsstater att införliva och genomföra detta direktiv.”

3 I artikel 1 i detta direktiv, med rubriken ”Syfte”, föreskrivs följande:

”I detta direktiv fastställs följande:

a) De tekniska krav som är nödvändiga för att trygga säkerheten för farkoster som trafikerar de inre vattenvägar som avses i artikel 4,

Klassificeringen av dessa inre vattenvägar.”

4 I artikel 4 i direktivet regleras ”[k]lassificering av inre vattenvägar” Europeiska i unionen och gör i detta syfte åtskillnad mellan fyra zoner.

5 Artikel 40 i samma direktiv, med rubriken ”Adressater” har följande lydelse:

”Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna med undantag för Danmark, Estland, Irland, Grekland, Spanien, Cypern, Lettland, Malta, Portugal, Slovenien och Finland.”

Direktiv 2017/2397

6 Skälen 5, 15, 16 och 43 i direktiv 2017/2397 har följande lydelse:

” (5) För att underlätta rörligheten och för att säkerställa navigationssäkerheten och skyddet av människoliv och miljön är det viktigt att medlemmar av däckspersonalen, och i synnerhet personer med ansvarsuppgifter i nödsituationer på passagerarfartyg och personer som arbetar med tankning av fartyg som drivs med kondenserad naturgas, innehar bevis som styrker deras kvalifikationer. …

…

(15) I ett antal medlemsstater är inlandssjöfart en sällan förekommande verksamhet som bara gagnar lokala eller säsongsbundna intressen i vattenvägar som saknar förbindelse med andra medlemsstater. Även om principen om erkännande av yrkesbevis enligt detta direktiv bör respekteras även i dessa medlemsstater bör den administrativa bördan vara proportionell. Genomförandeverktyg såsom databaser och register skulle ge upphov till en betydande administrativ börda utan någon verklig nytta, eftersom informationsflödet mellan medlemsstaterna också kan uppnås genom andra former av samarbete. Det är därför motiverat att tillåta de berörda medlemsstaterna att införliva endast de minimibestämmelser som krävs för erkännande av yrkesbevis som har utfärdats i enlighet med detta direktiv.

(16) I vissa medlemsstater är sjöfart på inre vattenvägar inte tekniskt möjlig. Att kräva att dessa medlemsstater införlivar detta direktiv skulle därför vara en oproportionell administrativ börda för dem.

…

(43) I enlighet med praxis från Europeiska unionens domstol måste den information som medlemsstaterna är skyldiga att lämna till kommissionen i samband med införlivandet av ett direktiv vara klar och tydlig. Det gäller även för detta direktiv, som föreskriver en målinriktad strategi för införlivande.”

7 Artikel 1 i direktivet, med rubriken ”Syfte”, har följande lydelse:

”I detta direktiv fastställs villkoren och förfarandena för utfärdande av bevis för de kvalifikationer som innehas av personer vilka arbetar med driften av en farkost som framförs på de inre vattenvägarna i unionen samt för erkännande av sådana kvalifikationer i medlemsstaterna.”

8 I direktivets artikel 2, med rubriken ”Tillämpningsområde”, föreskrivs följande i punkt 3:

”Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 39.3 är detta direktiv inte heller tillämpligt på personer som framför farkoster i medlemsstater vars inre vattenvägar inte är förbundna med en annan medlemsstats farbara vattenvägnät och som endast

a) framför farkoster under ett begränsat antal resor av lokalt intresse där avståndet från avgångsplatsen aldrig är längre än tio kilometer, eller

b) framför farkoster på resor som är säsongsbundna.”

9 I artikel 3 i samma direktiv med rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande:

”I detta direktiv avses med

inre vattenväg : en vattenväg som inte utgörs av hav och som är öppen för sjöfart med sådana farkoster som avses i artikel 2,

farkost: fartyg eller flytande utrustning,

…”

10 I artikel 39 i direktiv 2017/2397, med rubriken ”Införlivande”, stadgas följande:

”1. Medlemsstaterna ska sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 17 januari 2022. De ska genast underrätta kommissionen om detta.

…

3. Genom undantag från punkt 1 i denna artikel ska en medlemsstat i vilken alla personer är undantagna enligt artikel 2.3 enbart vara skyldig att sätta i kraft de bestämmelser som är nödvändiga för att säkerställa överensstämmelse med artikel 10 vad gäller erkännande av kvalifikationsbevis och tjänstgöringsjournalen, med artikel 38 vad gäller erkännande av giltiga bevis samt med artikel 15. Sådana medlemsstater ska sätta dessa bestämmelser i kraft senast den 17 januari 2022.

…

4. Genom undantag från punkt 1 i denna artikel ska en medlemsstat inte vara skyldig att införliva detta direktiv så länge som sjöfart på inre vattenvägar inte är tekniskt möjlig på dess territorium.

…

5. Medlemsstaterna ska till kommissionen överlämna texten till de centrala bestämmelser i nationell rätt som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv.”

Direktiv 2021/1233

11 I artikel 2 i direktiv 2021/1233 föreskrivs följande:

”1. Medlemsstaterna ska sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 17 januari 2022. De ska genast underrätta kommissionen om detta.

…

Undantaget i artikel 39.4 i direktiv (EU) 2017/2397 ska i tillämpliga delar gälla för det här direktivet.

2. Medlemsstaterna ska underrätta kommissionen om texten till de centrala bestämmelser i nationell rätt som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv.”

Det administrativa förfarandet

12 Den 24 mars 2022 skickade kommissionen en formell underrättelse till Konungariket Danmark, där kommissionen gjorde gällande att Konungariket Danmark inte hade underrättat kommissionen om de nationella bestämmelser som antagits för att uppfylla skyldigheterna i direktiv 2017/2397 och 2021/1233, vars införlivandefrist löpte ut den 17 januari 2022. Kommissionen preciserade att den dessutom avsåg att begära att domstolen skulle ålägga denna medlemsstat en ekonomisk sanktion med stöd av artikel 260.3 FEUF.

13 Den 25 april 2022 gjorde Konungariket Danmark, i en skrivelse som bifogats som svar på en underrättelse från kommissionen om underlåtenhet att införliva kommissionens delegerade direktiv (EU) 2020/12 av den 2 augusti 2019 om komplettering av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/2397 vad gäller normer för behörighet och för motsvarande kunskaper och färdigheter, för praktiska examinationer, för godkännande av simulatorer och för medicinsk lämplighet (EUT L 6, 2020, s. 15), med stöd av artikel 39.4 i direktiv 2017/2397, gällande att denna medlemsstat inte var skyldig att införliva detta direktiv i avsaknad av inre vattenvägar inom dess territorium. Det framgår av de handlingar som ingetts till domstolen att Konungariket Danmark den 19 augusti 2021, det vill säga innan fristen för införlivande av nämnda direktiv löpte ut, hade underrättat kommissionen om att denna medlemsstat ansåg sig vara befriad från skyldigheten att införliva delegerat direktiv 2020/12 i enlighet med sistnämnda bestämmelse.

14 Den 25 maj 2022 upprepade Konungariket Danmark samma argument i sitt svar på den formella underrättelsen.

15 Kommissionen skickade därför, efter flera resultatlösa skriftväxlingar, den 28 september 2023 motiverade yttranden till Konungarike Danmark och uppmanade denna medlemsstat att inom två månader från delgivningen av dessa yttranden vidta nödvändiga åtgärder för att uppfylla skyldigheterna i direktiv 2017/2397 och 2021/1233.

16 Den 28 november 2023 bekräftade Konungariket Danmark, som svar på nämnda yttranden, att denna medlemsstat, i avsaknad av inre vattenvägar inom dess territorium, inte var skyldig att införliva vare sig direktiv 2017/2397, enligt artikel 39.4 i detta direktiv, eller direktiv 2021/1233.

17 Eftersom kommissionen ansåg att Konungariket Danmark ändå var skyldigt att i begränsad utsträckning införliva direktiv 2017/2397 enligt artikel 39.3 i direktivet och att införliva direktiv 2021/1233, och konstaterade att den inte hade underrättats om några införlivandeåtgärder, väckte kommissionen förevarande talan.

Prövning av talan

Fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF

Parternas argument

18 Domstolen påpekar att enligt artikel 288 tredje stycket FEUF ska ett direktiv med avseende på det resultat som ska uppnås vara bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat, men ska överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Medlemsstaterna är skyldiga att anta de bestämmelser som är nödvändiga för att införliva direktiv med sin nationella rättsordning inom de frister som föreskrivs i dessa direktiv och att genast underrätta kommissionen om dessa. Kommissionen har påpekat att förekomsten av ett fördragsbrott ska bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet.

19 Kommissionen har hävdat att Konungariket Danmark – i motsats till Republiken Cypern och Republiken Malta, som enligt artikel 39.4 i direktiv 2017/2397 är befriade från skyldigheten att införliva direktiv 2017/2397 eftersom de saknar inre vattenvägar – har inre vattenvägar där inlandssjöfart är möjlig, bland annat Aalborg hamn, Gudenån och Odense å. Villkoren i artikel 2.3 i direktiv 2017/2397 är uppfyllda för vissa danska hamnar, kanaler och vattendrag med följd att Konungariket Danmark är skyldigt, enligt artikel 39.3 i direktiv 2017/2397, att införliva direktiv artiklarna 10, 15 och 38 i detta direktiv och direktiv 2021/1233, som ändrar nämnda artikel 10 och 38.

20 Kommissionen har tillagt att Konungariket Danmarks hänvisning till andra dokument och rättsakter som berör avsaknaden av inre vattenvägar på danskt territorium, såsom kartan över transeuropeiska transportnät eller direktiv 2016/1629, vars tillämpningsområde skiljer sig från direktiv 2017/2397, inte kan tillmätas betydelse.

21 Konungariket Danmark har i sitt svaromål för det första hävdat att det ankommer på kommissionen att styrka förekomsten av inre vattenvägar på danskt territorium, i den mening som avses i artikel 3 led 1 i direktiv 2017/2397, vilket kommissionen inte har gjort. Eftersom det inte finns några sådana vattenvägar i denna medlemsstat, är villkoret i artikel 39.4 i direktivet för att undanta en medlemsstat från skyldigheten att införliva direktivet, nämligen att sjöfart inte är tekniskt möjlig, uppfyllt. I enlighet med artikel 39.3 i direktiv 2021/1233 är Konungariket Danmark inte skyldigt att införliva varken direktiv 2017/2397 eller, följaktligen, direktiv 2021/1233.

22 Denna medlemsstat har invänt att vissa av de hamnar, fjordar och kanaler som kommissionen har hänvisat till, såsom Limfjorden, med Aalborg hamn, Odense fjord, med Odense hamn, samt kanalerna i Köpenhamn och Köpenhamns hamn, är förbundna med havet och därför inte kan anses utgöra ”inre vattenvägar” i den mening som avses i denna bestämmelse. Vidare är sjöar och floder, såsom Gudenån och Odense å, inte öppna för sjöfart med de fartyg som omfattas av artikel 2 i direktiv 2017/2397, eftersom de används för fritidsbåtar och småbåtar, till skillnad från de stora flodsystem som direktivet huvudsakligen avser att reglera.

23 Konungariket Danmark har för det andra gjort gällande att förarbetena till direktiv 2017/2397 bekräftar denna tolkning, eftersom nämnda medlemsstat, Republiken Cypern och Republiken Malta uttryckligen uteslöts från direktivets tillämpningsområde fram till cirka tre veckor före den slutliga överenskommelse som ledde till att direktivet antogs.

24 För det tredje har Konungariket Danmark hävdat att tillämpningsområdet för direktiven 2017/2397 och 2021/1233 ska bedömas mot bakgrund av direktiv 2016/1629, i vilket det fastställs tekniska krav för fartyg som trafikerar inre vattenvägar och vars artikel 40 utesluter denna medlemsstat från direktivets tillämpningsområde.

25 För det fjärde har nämnda medlemsstat åberopat andra unionsrättsliga och internationella rättsliga instrument, såsom den karta över inre vattenvägar och hamnar i medlemsstaternas stomnät som återfinns i bilaga I till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1679 av den 13 juni 2024 om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet, om ändring av förordningarna (EU) 2021/1153 och (EU) nr 913/2010 och om upphävande av förordning (EU) nr 1315/2013 (EUT L, 2024/1679), eller den karta över europeiska inre vattenvägar och hamnar som upprättats genom det europeiska avtalet om stora vattenvägar av internationell betydelse (AGN), vilka inte visar några inre vattenvägar på danskt territorium.

26 För det femte har Konungariket Danmark hävdat att den gällande danska lagstiftningen säkerställer erkännandet av yrkeskvalifikationer för innehavare av bevis för inlandssjöfart.

27 Kommissionen vidhåller i sin replik att Konungariket Danmark, som har åberopat undantaget i artikel 39.4 i direktiv 2017/2397, inte har visat att villkoren för att tillämpa detta undantag är uppfyllda.

28 Kommissionen har även hävdat att förarbetena till detta direktiv inte möjliggör den tolkning som Konungariket Danmark har förespråkat, eftersom den text som slutligen antogs av Europaparlamentet och rådet inte uttryckligen utesluter Konungariket Danmark från direktivets tillämpningsområde.

29 Kommissionen anser slutligen att varken direktiv 2016/1629 eller andra rättsliga instrument som Konungariket Danmark har åberopat möjliggör slutsatsen att det inte finns några inre vattenvägar i denna medlemsstat. Kommissionen har i detta avseende gjort gällande att den omständigheten att en vattenväg är förbunden med havet saknar betydelse för kvalificeringen enligt artikel 3 led 1 i direktiv 2017/2397. Kommissionen har dessutom påpekat att denna medlemsstat, samtidigt som den har medgett att det finns fritidsbåtar och småbåtar på Silkeborgssjöarna, Gudenån och Odense å, har bestritt tillämpningen av artikel 2.3 i direktivet, med motiveringen att direktivet endast omfattar ”stora flod- och kanalsystem”. Ett sådant begrepp saknas emellertid i nämnda direktiv.

30 I sin duplik har Konungariket Danmark anfört att de undantag som föreskrivs i direktiv 2016/1629 ska beaktas vid tillämpningen av de undantag som föreskrivs i direktiv 2017/2397 för att undvika olika tolkningar av begreppet ”inre vattenvägar”. Vidare har denna medlemsstat gjort gällande att de olika vattenvägar som kommissionen har åberopat inte räcker för att fastställa att det finns inre vattenvägar i den mening som avses i sistnämnda direktiv på nämnda medlemsstats territorium. Dessutom anser Konungariket Danmark att det följer av domstolens fasta praxis avseende räckvidden av förarbetena till en unionsbestämmelse att det vid tolkningen av densamma ska tas hänsyn till de uttalanden som parlamentet och rådet gjorde under utarbetandet av artikel 39.4 i direktiv 2017/2397.

Domstolens bedömning

31 Enligt artikel 39.1 i 2017/2397 och artikel 2.1 i direktiv 2021/1233 skulle medlemsstaterna senast den 17 januari 2022 sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv och genast underrätta kommissionen om detta.

32 Enligt artikel 39.3 i direktiv 2017/2397 åläggs emellertid de medlemsstater i vilka alla personer är undantagna enligt artikel 2.3 i direktivet enbart en införlivandeskyldighet som är begränsad till artiklarna 10, 15 och 38.

33 Enligt artikel 39.4 i direktiv 2017/2397 ska en medlemsstat inte vara skyldig att införliva detta direktiv så länge som sjöfart på inre vattenvägar inte är tekniskt möjlig på dess territorium. Det följer dessutom av skäl 16 i detta direktiv att för vissa medlemsstater, i vilka sjöfart på inre vattenvägar inte är tekniskt möjlig, skulle ett krav på införlivande av detta direktiv innebära en oproportionell administrativ börda.

34 I artikel 2.1 i direktiv 2021/1233 föreskrivs dessutom att undantaget i artikel 39.4 i tillämpliga delar ska tillämpas på detta direktiv.

35 I förevarande fall har kommissionen gjort gällande att Konungariket Danmark, i enlighet med artikel 39.3 i direktiv 2017/2397, var skyldigt att införliva artiklarna 10, 15 och 38 i direktivet samt direktiv 2021/1233, som ändrade artiklarna 10 och 38. Det är utrett att Konungariket Danmark, vid utgången av den frist som fastställts i de motiverade yttrandena av den 28 september 2023, inte hade underrättat kommissionen om några åtgärder för att införliva de bestämmelser i direktiv 2017/2397 som avses i artikel 39.3 i direktivet eller bestämmelserna i direktiv 2021/1233.

36 Konungariket Danmark har bestritt det påstådda fördragsbrottet och gjort gällande att denna medlemsstat är befriat från varje skyldighet att införliva direktivet enligt artikel 39.4 i direktiv 2017/2397.

37 Domstolen erinrar om att begreppet ”sjöfart på inre vattenvägar inte är tekniskt möjligt” i artikel 39.4 inte definieras i direktiv 2017/2397. Begreppet ”inre vattenväg”, som är av avgörande betydelse för begreppet ”inlandssjöfart”, definieras övergripande i artikel 3 led 1 i direktiv 2017/2397 som ”en vattenväg som inte utgörs av hav och som är öppen för sjöfart med sådana farkoster som avses i artikel 2”. Farkoster definieras i artikel 3 led 2 i direktivet som fartyg eller flytande utrustning.

38 I motsats till vad Konungariket Danmark har hävdat följer det således inte på något sätt av ordalydelsen i artikel 3 led 1 att begreppet ”inre vattenväg” utesluter alla vattenvägar som är förbundna med havet. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 58 i sitt förslag till avgörande utgör uttrycket ”som inte utgörs av hav” nämligen inte hinder för att en vattenväg som är förbunden med eller rinner ut i havet betecknas som en ”inre vattenväg” inom ramen för det direktivet, förutsatt att denna vattenväg är öppen för sjöfart av ”fartyg eller flytande utrustning”, i den mening som avses i artikel 3 led 2 i direktivet.

39 Vidare är tillämpningen av direktiv 2017/2397, i motsats till vad denna medlemsstat har gjort gällande, inte beroende av att medlemsstaterna har ”stora flod- och kanalsystem”. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 61 och 62 i sitt förslag till avgörande innebär den omständigheten att inre vattenvägar endast används för fritidsbåtar och småbåtar inte att inlandssjöfart inte är tekniskt möjlig, i den mening som avses i artikel 39.4 i direktivet. I sådana situationer föreskrivs i direktiv 2017/2397, i särskilda bestämmelser, att de berörda medlemsstaterna är skyldiga att införliva direktivet i begränsad utsträckning, i enlighet med artikel 39.3 i direktivet.

40 Det framgår nämligen av artikel 39.3 jämförd med artikel 2.3 i direktiv 2017/2397, med avvikelse från artikel 39.1, att en medlemsstat – som inte har några inre vattenvägar som är förbundna med en annan medlemsstats farbara vattenvägsnät och där de personer som framför farkoster på dessa vattenvägar, på vissa villkor, är befriade från de skyldigheter som föreskrivs i detta direktiv på grund av att de uteslutande utför begränsade transporter inom ett begränsat geografiskt område – enbart är förpliktad att senast den 17 januari 2022 ska sätta i kraft de bestämmelser som är nödvändiga för att följa artikel 10 vad gäller erkännande av kvalifikationsbevis och tjänstgöringsjournalen, artikel 38 vad gäller erkännande av giltiga bevis och artikel 15 i detta direktiv.

41 Enligt skäl 15 i direktiv 2017/2397 bör införlivandeskyldigheten vara begränsad för de medlemsstater där inlandssjöfart en sällan förekommande verksamhet som bara gagnar lokala eller säsongsbundna intressen i vattenvägar som saknar förbindelse med andra medlemsstater för att säkerställa att den administrativa bördan är proportionell. I ett sådant fall föreskrivs i direktiv 2017/2397 ”en målinriktad strategi för införlivande”, såsom framgår av den meningen i skäl 43 i direktivet.

42 Det följer av samtliga dessa bestämmelser i direktiv 2017/2397 att den omständigheten att de inre vattenvägar, i den mening som avses i artikel 3 led 1 i direktivet, som finns i en medlemsstat är förbundna med havet och den omständigheten att dessa vattenvägar endast används för fritidsbåtar och för småbåtar inte är tillräcklig för att medlemsstaten ska befrias från den skyldighet att i begränsad utsträckning vidta åtgärder för införlivande som föreskrivs i artikel 39.3 i direktivet.

43 Härav följer att av de skäl som anförts i punkterna 37–42 ovan kan Konungariket Danmark således inte med framgång hävda att det inte finns några ”inre vattenvägar” på dess territorium i den mening som avses i artikel 3 led 1 i direktiv 2017/2397.

44 För det andra påverkas inte denna bedömning av de övriga argument som Konungariket Danmark har anfört avseende direktiv 2016/1629, vars artikel 40 uttryckligen utesluter denna medlemsstat från direktivets tillämpningsområde, bilaga I till förordning 2024/1679 eller det europeiska avtalet om stora inre vattenvägar av internationell betydelse (AGN), i vars bilagor inte anges några inre vattenvägar på danskt territorium.

45 Syftet med direktiv 2016/1629 är nämligen, såsom framgår av artikel 1 i direktivet, att fastställa de tekniska föreskrifter som är nödvändiga för att säkerställa säkerheten för farkoster som trafikerar de inre vattenvägar som avses i artikel 4 i direktivet. Även om det i den sistnämnda artikeln görs en klassificering av dessa vattenvägar, anges det emellertid uttryckligen i punkt 1 att klassificeringen ska fastställas med avseende på ”detta direktiv”. Direktiv 2016/1629 kan således inte definiera tillämpningsområdet för direktiv 2017/2397. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 67 i sitt förslag till avgörande har unionslagstiftaren för övrigt i sistnämnda direktiv föreskrivit en målinriktad strategi för införlivande, vilket grundar sig på andra överväganden än dem som ligger till grund för direktiv 2016/1629.

46 Även om det i skäl 27 i direktiv 2016/1629 anges att elva medlemsstater, däribland Konungariket Danmark, är undantagna från direktivets tillämpningsområde på grund av att det i dessa medlemsstater inte finns några inre vattenvägar på deras territorium eller på grund av att inlandssjöfart på dessa vattenvägar inte används i någon betydande utsträckning, saknar denna omständighet betydelse med avseende på att direktiv 2017/2397 är tillämpligt på Konungariket Danmark, vilket framgår av punkterna 42 och 43 ovan. Det finns nämligen inre vattenvägar på denna medlemsstats territorium i den mening som avses i artikel 3 led 1 i sistnämnda direktiv.

47 Av samma skäl saknar även den omständigheten att bilaga I till förordning 2024/1679 och det europeiska avtalet om stora inre vattenvägar av internationell betydelse (AGN) inte anger några inre vattenvägar på danskt territorium betydelse för att direktiv 2017/2397 är tillämpligt med avseende på Konungariket Danmark.

48 För det tredje bekräftar de mål som eftersträvas med direktiv 2017/2397 denna slutsats. Såsom framgår av artikel 1 i direktivet, jämförd med skäl 5 i samma direktiv, syftar direktivet till att underlätta rörligheten, säkerställa navigationssäkerheten och säkerställa skyddet av människors liv och miljön genom att fastställa villkoren och förfarandena för utfärdande av bevis för de kvalifikationer som innehas av personer vilka arbetar med driften av en farkost som framförs på de inre vattenvägarna i unionen samt för erkännande av dessa kvalifikationer i medlemsstaterna.

49 Dessa mål kräver att en medlemsstat, vars territorium omfattar inre vattenvägar där det bedrivs sjöfart, även sällsynt eller säsongsbunden, är skyldig att säkerställa det begränsade införlivande av direktivet som föreskrivs i artikel 39.3 i direktivet.

50 För det fjärde påverkar inte heller tillkomsthistorian till direktiv 2017/2397 den tolkning som gjorts i punkterna 42 och 43 ovan. Det framgår nämligen av förarbetena till detta direktiv att Konungariket Danmark, Republiken Cypern och Republiken Malta, till följd av ett förslag från parlamentet, uttryckligen undantogs från skyldigheten att införliva direktivet vid den interinstitutionella trepartsdialogen mellan parlamentet, Europeiska unionens råd och kommissionen den 7 juni 2017.

51 Den omständigheten att detta undantag emellertid inte har återgetts i den slutgiltigt antagna texten leder snarare till slutsatsen att unionslagstiftaren under lagstiftningsförfarandet inte har lyckats fastställa en slutgiltig ståndpunkt vad gäller de medlemsstater i vilka inlandssjöfart inte är” tekniskt … möjlig” i den mening som avses i artikel 39.4 i direktivet. En sådan omständighet gör det således inte möjligt att anse att unionslagstiftaren, i motsats till vad Konungariket Danmark har hävdat, avsåg att undanta Konungariket Danmark, Republiken Cypern och Republiken Malta från den införlivandeskyldighet som föreskrivs i direktiv 2017/2397.

52 Det följer av samtliga skäl ovan att Konungariket Danmark har en skyldighet att införliva direktiv 2017/2397 i begränsad utsträckning i enlighet med artikel 39.3 i direktiv 2017/2397 och att införliva direktiv 2021/1233 i dess helhet, enligt artikel 2.1 i sistnämnda direktiv.

53 Konungariket Danmark har följaktligen underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 39.3 i direktiv 2017/2397 och artikel 2.1 i direktiv 2021/1233, genom att inte, inom den tidsfrist som angavs i de motiverade yttrandena av den 28 september 2023, anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa dessa bestämmelser, och därefter inte ha underrättat kommissionen om dessa.

Yrkandena enligt artikel 260.3 FEUF

Tillämpningen av artikel 260.3 FEUF

– Parternas argument

54 Enligt kommissionen är villkoren för att tillämpa artikel 260.3 FEUF uppfyllda i förevarande fall, eftersom Konungariket Danmark har underlåtit att uppfylla sin skyldighet att senast den 17 januari 2022 underrätta kommissionen om de bestämmelser för införlivande av direktiv 2017/2397 och direktiv 2021/1233 som antagits i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet.

55 Konungariket Danmark har i sitt svaromål gjort gällande att denna medlemsstat ock kommissionen är grundläggande oeniga om huruvida sjöfart på inre vattenvägar är ”tekniskt möjlig” i Danmark i den mening som avses i artikel 39.4 i direktiv 2017/2397. Enligt denna medlemsstat avser frågan således inte underlåtenheten att anta eller underrätta kommissionen om införlivandeåtgärder, utan om det rent faktiskt föreligger en skyldighet att införliva dessa två direktiv.

56 Enligt Konungariket Danmark är tillämpningsvillkoren i artikel 260.3 FEUF inte uppfyllda, eftersom tvisten rör fastställandet av tillämpningsområdet för direktiven 2017/2397 och 2021/1233. I ett sådant fall följer det av domstolens praxis att en ekonomisk sanktion endast kan åläggas en medlemsstat efter det att en talan om fördragsbrott har väckts med stöd av artikel 260.2 FEUF.

57 Denna medlemsstat har tillagt att den i förevarande fall, redan före utgången av införlivandefristen och därefter under hela det administrativa förfarandet, vid flera tillfällen och otvetydigt har meddelat kommissionen att medlemsstaten inte anser sig vara skyldig att införliva direktiven 2017/2397 och 2021/1233. Under dessa omständigheter skulle en tillämpning av artikel 260.3 FEUF i förevarande mål innebära att Konungariket Danmark berövades möjligheten att lägga fram sin tolkning av artikel 39.4 i direktiv 2017/2397 för domstolen.

58 Kommissionen har i sin replik gjort gällande att domstolen inom ramen för förevarande talan inte ska bedöma innehållet i införlivandeåtgärderna, eftersom kommissionen inte har underrättats om dessa, eftersom Konungariket Danmark har begränsat sig till att göra gällande att det inte var skyldigt att vidta dem.

59 Konungariket Danmark har i sin duplik hävdat att det i förevarande fall är just frågan om det föreligger en skyldighet att underrätta kommissionen om införlivandeåtgärder som har ifrågasatts, då de upplysningar som Konungariket Danmark har lämnat till kommissionen inte lämnar något tvivel om att denna medlemsstat inte anser sig vara skyldig att införliva direktiven 2017/2397 och 2021/1233.

– Domstolens bedömning

60 I artikel 260.3 första stycket FEUF föreskrivs att om kommissionen för ett ärende vidare till domstolen i enlighet med artikel 258 FEUF därför att den anser att den berörda medlemsstaten inte har uppfyllt sin skyldighet att underrätta om åtgärder för införlivande av ett direktiv som antagits i enlighet med ett lagstiftningsförfarande, får kommissionen, om den anser det lämpligt, ange det standardbelopp eller vite som denna medlemsstat ska betala och som kommissionen anser lämpligt med hänsyn till omständigheterna. I artikel 260.3 andra stycket FEUF föreskrivs att domstolen, om den fastställer underlåtenheten, kan ålägga den berörda medlemsstaten att betala ett standardbelopp eller vite som inte är högre än det belopp som kommissionen har angett. Skyldigheten att betala får verkan den dag som anges i domstolens dom.

61 Artikel 260.3 FEUF ska tolkas så, att bestämmelsen måste göra det möjligt att garantera de befogenheter som kommissionen har i syfte att säkerställa en effektiv tillämpning av unionsrätten och skydda rätten till försvar samt den processuella ställning som medlemsstaterna har enligt artikel 258 FEUF jämförd med artikel 260.2 FEUF. Bestämmelsen ska även göra det möjligt för domstolen att inom ramen för ett enda förfarande kunna bedöma huruvida den berörda medlemsstaten har uppfyllt sina skyldigheter avseende underrättelse om införlivandeåtgärderåtgärder rörande direktivet i fråga och, i förekommande fall, fastställa den ekonomiska sanktion som den anser lämplig med hänsyn till omständigheterna i fallet (se, för ett likande resonemang, dom av den 25 februari 2021, kommissionen/Spanien (Direktivet om personuppgifter – Straffrättsområdet), C‑658/19, EU:C:2021:138, punkt 29 och där angiven rättspraxis).

62 Skyldigheten att ”underrätta om åtgärder för införlivande” som föreskrivs i artikel 260.3 FEUF ålägger medlemsstaterna att tillhandahålla tillräckligt klara och precisa uppgifter om åtgärder för införlivande av ett direktiv. För att uppfylla kravet på rättssäkerhet och säkerställa införlivandet av samtliga bestämmelser i detta direktiv inom hela det berörda territoriet, är medlemsstaterna skyldiga att för varje bestämmelse i direktivet ange den eller de nationella bestämmelser som säkerställer införlivandet av direktivet (se, för ett likande resonemang, dom av den 25 februari 2021, kommissionen/Spanien (Direktivet om personuppgifter – Straffrättsområdet), C‑658/19, EU:C:2021:138, punkt 30 och där angiven rättspraxis).

63 I förevarande fall är det utrett att Konungariket Danmark inte har underrättat kommissionen om några införlivandeåtgärder enligt artikel 39.3 i direktiv 2017/2397 och artikel 2.1 i direktiv 2021/1233, utan endast underrättade kommissionen om att nämnda medlemsstat ansåg sig vara befriad från skyldigheten att införliva direktiv 2017/2397 och 2021/1233. Denna medlemsstat har emellertid, genom att åberopa artikel 39.4 i direktiv 2017/2397, anfört att förevarande talan i själva verket avser huruvida dessa direktiv har införlivats på ett korrekt sätt, och att en ekonomisk sanktion följaktligen endast kan påföras efter det att en talan om fördragsbrott har väckts med stöd av artikel 260.2 FEUF.

64 Enbart den omständigheten att en medlemsstat, inom ramen för en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF och artikel 260.3 FEUF, anser att vissa bestämmelser i ett direktiv inte är tillämpliga på den kan emellertid inte befria medlemsstaten från dess skyldighet att anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa ett direktiv eller från dess skyldighet att underrätta kommissionen om de åtgärder som vidtagits för att införliva detta direktiv (se, för ett likande resonemang, dom av den 6 mars 2025, kommissionen/Tjeckien (Visselblåsardirektivet), C‑152/23, EU:C:2025:147, punkt 66). En medlemsstat kan nämligen inte, mot bakgrund av artikel 260.3 FEUF, befrias från sin införlivandeskyldighet med motiveringen att det finns behov av att tolka det direktiv som den ska införliva, även om medlemsstatens argument, som syftar till att visa att den är befriad från denna skyldighet, inte är uppenbart ogrundade.

65 Eftersom det, såsom framgår av punkterna 52 och 53 ovan, är utrett att Konungariket Danmark, vid utgången av den frist som fastställts i kommissionens motiverade yttranden av den 28 september 2023, inte hade antagit de lagar och andra författningar som var nödvändiga för att i enlighet med artikel 39.3 i direktiv 2017/2397 i begränsad utsträckning införliva direktiv 2017/2397 och för att införliva direktiv 2021/1233, i enlighet med artikel 2.1 i detta direktiv, med den nationella rättsordningen och följaktligen inte heller har underrättat kommissionen om dessa, omfattas det sålunda fastställda fördragsbrottet av tillämpningsområdet för artikel 260.3 FEUF (se, för ett likande resonemang, dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpande av penningtvätt, C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 57, och dom av den 6 mars 2025, kommissionen/Tjeckien (Visselblåsardirektivet), C‑152/23, EU:C:2025:147, punkt 77).

66 I motsats till vad Konungariket Danmark har hävdat har en talan som väckts med stöd av artikel 260.3 FEUF inte på något sätt berövat Konungariket Danmark möjligheten att framlägga sin tolkning av artikel 39.4 i direktiv 2017/2397 för domstolen i syfte att visa att kommissionen felaktigt har klandrat Konungariket Danmark för att ha underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 39.3 i detta direktiv och artikel 2.1 i direktiv 2021/1233.

67 Artikel 260.3 FEUF är således tillämplig i förevarande mål.

Föreläggande av ett standardbelopp och ett vite

– Parternas argument

68 Kommissionen yrkat att domstolen, med stöd av artikel 260.3 FEUF, ska förplikta Konungariket Danmark att betala ett standardbelopp och ett dagligt vite. Kommissionen har härvidlag grundat sig på sitt meddelande 2023/C 2/01, med rubriken ”Ekonomiska sanktioner i överträdelseförfaranden” (EUT C 2, 2023, s. 1), som uppdaterats genom kommissionens meddelande C/2024/1123 (EUT C, C/2024/1123) (nedan kallat 2023 års meddelande), för att fastställa sanktionernas storlek på grundval av överträdelsens svårighetgrad och dess varaktighet samt behovet av att säkerställa sanktionernas avskräckande verkan för att undvika upprepning.

69 Vad för det första gäller överträdelsens svårighetsgrad har kommissionen föreslagit att en koefficient för svårighetsgrad på 4 ska tillämpas på en skala från 1 till 20, med motiveringen att Konungariket Danmark inte i begränsad utsträckning har införlivat direktiv 2017/2397 och inte införlivat direktiv 2021/1233. Härmed tas hänsyn till följderna av att artiklarna 10, 15 och 38 i direktiv 2017/2397 inte har införlivats och till att sektorn för inlandssjöfart är relativt liten i Danmark.

70 Vad vidare beträffar överträdelsens varaktighet har kommissionen påpekat att koefficienten för varaktighet, enligt punkt 3.3 i 2023 års meddelande, uttrycks som en faktor på mellan 1 och 3 och att den sätts till 0,10 per månad från och med dagen efter tidsfristen för införlivande av direktivet i fråga fram till den tidpunkt då kommissionen beslutar att väcka talan vid domstolen. Eftersom varaktigheten av denna period i förevarande fall är 32 månader, anser kommissionen att den koefficient för varaktighet som ska tillämpas bör fastställas till 3.

71 Vad slutligen beträffar kriteriet avseende behovet av att säkerställa den ekonomiska sanktionsåtgärdens avskräckande verkan, med beaktande av den berörda medlemsstatens betalningsförmåga, uttrycks det genom den n-faktor som fastställts för varje medlemsstat i punkt 3 i bilaga I till 2023 års meddelande. För Konungariket Danmark uppgår n-faktorn till 0,53.

72 Kommissionen har följaktligen föreslagit att standardbeloppet ska fastställas till det högsta beloppet mellan det minsta standardbeloppet på 1 599 000 euro och ett dagligt belopp på 2 289,60 euro, vilket i enlighet med punkt 4.2 i 2023 års meddelande erhålls genom att basbeloppet på 1 080 euro per dag multipliceras med den koefficient för överträdelsens svårighetsgrad som fastställts i förevarande fall, vilken är 4, och produkten multipliceras med n-faktorn för denna medlemsstat, det vill säga 0,53, beräknat från den 18 januari 2022, dagen efter utgången av fristen för införlivande av de båda direktiven till och med den dag då fördragsbrottet upphör eller, om så inte är fallet, till den dag då dom meddelas i förevarande mål.

73 Kommissionen har vidare föreslagit att vitesbeloppets storlek ska fastställas genom att multiplicera basbeloppet, vilket i punkt 1 i bilaga I till 2023 års meddelande fastställts till 3 230 euro per dag, med koefficienten 4 för svårighetsgrad, koefficienten 3 för varaktighet och n-faktorn på 0,53. Härav följer att vitesbeloppet uppgår till 20 542,80 euro per dag, från och med den dag då dom meddelas i förevarande mål.

74 I sitt svaromål har Konungariket Danmark, som i första hand har bestritt att artikel 260.3 FEUF är tillämplig, i andra hand gjort gällande att endast ett vite ska utdömas för att tillskynda denna medlemsstat att så snart som möjligt bringa nationell lagstiftning i överensstämmelse med unionsrätten. Konungariket Danmark har dessutom gjort gällande att koefficienten för överträdelsens svårighetsgrad ska minskas till 1, med hänsyn till de begränsade effekterna på marknaden för inlandssjöfart av att införlivande inte har skett

75 Kommissionen har i sin replik hävdat att eftersom Konungariket Danmark inte har kunnat visa att denna medlemsstat var befriad från den skyldighet att införliva direktivet som föreskrivs i artikel 39.4 i direktivet, ska Konungariket Danmark förpliktas att betala ett standardbelopp och ett vite, eftersom överträdelsens begränsade allvar redan har beaktats vid beräkningen av koefficienten för överträdelsens svårighetsgrad.

– Domstolens bedömning

76 Det ankommer i varje mål på domstolen att – med beaktande av omständigheterna i varje enskilt fall som den har att pröva och med hänsyn till den grad av påtryckning och avskräckande effekt som anses nödvändig – besluta om lämpliga ekonomiska sanktioner, bland annat för att förhindra att liknande överträdelser av unionsrätten upprepas (dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 62 och där angiven rättspraxis).

77 Medan utdömandet av dagligt löpande vite framstår som särskilt lämpligt för att förmå en medlemsstat att snarast upphöra med ett fördragsbrott, grundar sig ett föreläggande att betala ett standardbelopp snarare på bedömningen av de följder som den berörda medlemsstatens underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter får för enskilda och allmänna intressen, särskilt när fördragsbrottet har pågått under en lång period (dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 59 och där angiven rättspraxis).

78 I förevarande fall följer det fastställda fördragsbrottet av Konungariket Danmarks felaktiga tolkning av räckvidden av dess skyldighet att införliva direktiv 2017/2397 mot bakgrund av artikel 39.3 och 39.4 i direktivet, vari det föreskrivs undantag från införlivandet av detta direktiv. Denna medlemsstat har redan under det administrativa förfarandet konsekvent hävdat att den inte ansåg sig vara skyldig att införliva direktiven 2017/2397 och 2021/1233 genom att anföra argument som inte var uppenbart ogrundade och som avsåg tolkningen av dessa undantag. Dessutom hade domstolen i sin praxis ännu inte tagit ställning till tillämpningen av artikel 260.3 FEUF i ett sådant sammanhang. Under dessa särskilda omständigheter framstår det inte som nödvändigt att förelägga ett standardbelopp för att förhindra att liknande överträdelser av unionsrätten upprepas.

79 Av det ovan anförda följer att Konungariket Danmark endast ska förpliktas att betala ett dagligt vite.

80 Vad beträffar vitesbeloppets storlek, som kommissionen fastställt till 20 542,80 euro per dag, i enlighet med den beräkningsmetod som det erinrats om i punkt 73 ovan, ska det understrykas att fördragsbrottets begränsade allvar redan har beaktats vid fastställandet av koefficienten för svårighetsgrad.

81 Kommissionen har dessutom yrkat att vitet ska börja gälla från och med den dag då dom meddelas i förevarande mål.

82 I förevarande fall har det inte bestritts att Konungariket Danmark, vid den tidpunkt då det muntliga förfarandet avslutades, varken hade antagit eller följaktligen underrättat kommissionen om de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att i enlighet med artikel 39.3 i direktiv 2017/2397 i begränsad utsträckning införliva direktiv 2017/2397 med sin nationella rätt och för att införliva direktiv 2021/1233. Mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i förevarande fall, vilka det erinrats om i punkt 78 ovan, ska denna medlemsstat emellertid beviljas en frist på sex månader från och med meddelandet av förevarande dom, för att uppfylla de skyldigheter som följer av domen.

83 Konungariket Danmark ska således förpliktas att vid utgången av en frist på sex månader, för det fall det fördragsbrott som fastställts i punkt 53 ovan fortfarande består vid utgången av denna frist, betala kommissionen ett dagligt vite på 20 542,80 euro till dess att denna medlemsstat har bragt fördragsbrottet till upphörande.

Rättegångskostnader

84 Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom Konungariket Danmark har tappat målet, ska Konungariket Danmark förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för kommissionen.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:

1) Konungariket Danmark har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 39.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/2397 av den 12 december 2017 om erkännande av yrkeskvalifikationer för inlandssjöfart och om upphävande av rådets direktiv 91/672/EEG och 96/50/EG och enligt artikel 2.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2021/1233 av den 14 juli 2021 om ändring av direktiv (EU) 2017/2397 vad gäller övergångsbestämmelser för erkännande av bevis från tredjeland genom att inte, inom den frist som anges i Europeiska kommissionens motiverade yttranden av den 28 september 2023, ha antagit de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa dessa bestämmelser och genom att inte ha underrätta Europeiska kommissionen om dessa.

2) Konungariket Danmark förpliktas att, vid utgången av en frist på sex månader från dagen för meddelandet av denna dom, till Europeiska kommissionen, om det fördragsbrott som konstaterats i punkt 1 i domslutet fortfarande består vid utgången av denna frist, betala ett dagligt vite på 20 542,80 euro till dess att denna medlemsstat har bragt detta fördragsbrott till upphörande.

3) Talan ogillas i övrigt.

4) Konungariket Danmark ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.

Underskrifter

* Rättegångsspråk: danska.