Förslag till avgörande av generaladvokat Andrea Biondi föredraget den 8 oktober 2026

Preliminär utgåva

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

ANDREA BIONDI

föredraget den 8 oktober 2026( 1 )

Mål C ‑ 390/25

HUS-sammanslutningen

ytterligare deltagare i rättegången:

Cloudia OY,

SC Software OY

(begäran om förhandsavgörande från Högsta förvaltningsdomstolen, Finland)

” Begäran om förhandsavgörande – Offentlig upphandling – Direktiv 2014/24/EU – Artikel 30 – Konkurrenspräglad dialog – Artikel 67.5 – Tilldelningskriteriernas relativa viktning – Angivande av viktning som intervall – Precisering av relativ viktning i inbjudan att lämna slutgiltiga anbud – Användning av intervall i meddelandet om upphandling av vilka det inte är möjligt att härleda vilken slutlig rangordning som gäller för tilldelningskriterierna ”

I. Bakgrund

1. Förevarande begäran om förhandsavgörande från Högsta förvaltningsdomstolen, som är den hänskjutande domstolen, rör två väsentliga aspekter med avseende på upphandlingsförfaranden.

2. Genom denna begäran om förhandsavgörande ges domstolen möjlighet att för första gången tolka de bestämmelser i direktiv 2014/24( 2 ) som reglerar konkurrenspräglad dialog. Det rör sig om ett särskilt upphandlingsförfarande indelat i flera steg som normalt används för kontrakt som kännetecknas av att de är tekniskt, rättsligt eller finansiellt komplexa. Vidare ges domstolen möjlighet att precisera de upphandlande myndigheternas skyldighet att enligt artikel 67.5 i detta direktiv ange hur tilldelningskriterierna kommer att viktas inbördes, i synnerhet när kriterieviktningen anges som intervall. Samspelet mellan dessa två aspekter av bestämmelserna om offentlig upphandling i direktiv 2014/24 är den centrala frågan i förevarande mål.

3. Begäran om förhandsavgörande har framställts i ett mål som rör ett upphandlingsförfarande som genomfördes i form av en konkurrenspräglad dialog av Samkommunen Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt (senare ombildad till HUS-sammanslutningen), som är den upphandlande myndigheten. Det aktuella upphandlingsförfarandet gällde inköp av ett övergripande system för hantering av upphandlingar och tillhörande experttjänster.

4. Det framgick av meddelandet om upphandling att den upphandlande myndigheten skulle tilldela kontraktet baserat på kriteriet om det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. I den beskrivning av förfarandet som bifogades meddelandet om upphandling preciserades dessutom att anbuden skulle komma att jämföras på det sätt som angavs i inbjudan att lämna slutgiltiga anbud. I samma dokument angavs dessutom följande preliminära tilldelningskriterier och intervall för kriterieviktningen:

– Pris: 30–70 procent

– Funktionella egenskaper: 15–35 procent

– Expertgruppens kompetens: 15–35 procent

5. När dialogen hade avslutats med de fyra anbudssökande som hade valts ut bland dem som hade lämnat in anbudsansökningar, skickade HUS-sammanslutningen ut en inbjudan att lämna slutgiltiga anbud till dessa anbudssökande. Det framgick av denna inbjudan att den slutgiltiga viktningen i förhållandet mellan kvalitet/pris och tilldelningskriterierna var följande:

”– Pris 30 procent

– Kvalitet 70 procent

– Ytterligare funktioner (35 poäng)

– Intervju (35 poäng).”

6. Genom tilldelningsbeslut och senare ändringsbeslut tilldelade HUS-sammanslutningen kontraktet till SC Software Oy och utsåg Cloudia Oy till ersättningsleverantör.

7. Cloudia Oy överklagade tilldelningsbeslutet till domstolen i första instans och gjorde gällande att det intervall på mellan 30 procent och 70 procent för viktning av tilldelningskriterierna som fastställdes av upphandlingsmyndigheten i meddelandet om upphandling inte var lämpligt på grund av dess omfattning. Domstolen i första instans biföll överklagandet och upphävde beslutet om tilldelningen av kontraktet. HUS-sammanslutningen har således överklagat denna dom till den hänskjutande domstolen.

8. Inom ramen för det nationella målet önskar den hänskjutande domstolen få den korrekta tolkningen klargjord med avseende på två aspekter. Den hänskjutande domstolen har därför beslutat att vilandeförklara det nationella målet och hänskjuta följande två tolkningsfrågor till domstolen för förhandsavgörande:

”1) Ska den upphandlande myndigheten i en konkurrenspräglad dialog, i den mening som avses i artikel 30 i direktiv 2014/24/EU, bedöma de inlämnade anbuden på grundval av de tilldelningskriterier och deras inbördes viktning såsom angivna i meddelandet om upphandling eller i det beskrivande dokumentet, eller har myndigheten rätt att i den slutliga inbjudan att lämna anbud, som ska skickas till anbudsgivarna efter förhandlingarna, precisera den inbördes viktningen av de tilldelningskriterier som angetts i meddelandet om upphandling eller i det beskrivande dokumentet, i synnerhet när kriterieviktningen i meddelandet om upphandling angetts som ett intervall, i den mening som avses i artikel 67.5 andra stycket?

2) Om den upphandlande myndigheten i en konkurrenspräglad dialog har rätt att i inbjudan att lämna anbud precisera en kriterieviktning som, i meddelandet om upphandling eller det beskrivande dokumentet, angetts som ett intervall i den mening som avses i artikel 67.5 andra stycket: Är det intervall som den upphandlande myndigheten i förevarande fall använde när den angav kriterieviktningen i meddelandet om upphandling förenligt med artikel 67.5 andra stycket i direktiv 2014/24/EU, i synnerhet med beaktande av, för det första, att det av det intervall som den upphandlande myndigheten angav inte var möjligt att härleda vilken slutlig rangordning som gällde för tilldelningskriterierna avseende pris och kvalitet, och, för det andra, att tilldelningskriterierna och deras inbördes viktning – såsom de angavs i den slutliga inbjudan att lämna anbud – föll inom det intervall som ursprungligen hade angetts i meddelandet om upphandling?”

II. Bedömning

9. Båda tolkningsfrågorna från den hänskjutande domstolen rör tillämpningen av artikel 67.5 i direktiv 2014/24 vad specifikt gäller förfarandet för konkurrenspräglad dialog i den mening som avses i artikel 30 i samma direktiv.

10. Inledningsvis ska det erinras om att de allmänna bestämmelserna om tilldelningskriterier fastställs i artikel 67 i direktiv 2014/24. Enligt punkt 5 i denna artikel är de upphandlande myndigheterna skyldiga att ange hur de olika kriterierna kommer att viktas inbördes. Punkt 5 är uppdelad i tre stycken.

11. I första stycket stadgas att ”[d]en upphandlande myndigheten ska ange i upphandlingsdokumenten, hur de olika kriterierna kommer att viktas inbördes vid bedömningen av vilket anbud som är ekonomiskt mest fördelaktigt, utom om detta fastställs endast på grundval av priset”.

12. I andra stycket föreskrivs att ”[k]riterieviktningen får anges som intervall med en lämplig största tillåtna spridning”.

13. I tredje stycket stadgas att ”[o]m viktning inte är möjlig av objektiva skäl ska den upphandlande myndigheten ange kriterierna i fallande prioritetsordning”.

14. Båda tolkningsfrågorna rör artikel 67.5 andra stycket i direktiv 2014/24 vad gäller de intervall som HUS-sammanslutningen använde för att ange den inbördes viktningen mellan de tilldelningskriterier som den avsåg att använda. Den första frågan avser i korthet vid vilken tidpunkt under förfarandet för konkurrenspräglad dialog som en upphandlande myndighet slutgiltigt får fastställa den relativa vikt som i meddelandet om upphandling anges som intervall. Den andra frågan avser däremot huruvida spridningen i de intervall som HUS-sammanslutningen använde i det aktuella upphandlingsförfarandet var av ” lämplig ” karaktär .

15. För att kunna besvara dessa två tolkningsfrågor är det lämpligt att inledningsvis kort gå igenom de väsentliga aspekterna av förfarandet för konkurrenspräglad dialog, vilka regleras i direktiv 2014/24.

A. Kortfattad beskrivning av förfarandet för konkurrenspräglad dialog

16. Konkurrenspräglad dialog är ett flexibelt förfarande för tilldelning av särskilt komplexa kontrakt. Förfarandet har visat sig vara användbart i de fall då de upphandlande myndigheterna inte kan specificera vilka medel som kan tillgodose deras behov eller bedöma vad marknaden kan erbjuda i form av tekniska, finansiella eller rättsliga lösningar.( 3 ) Detta kan exempelvis vara fallet för innovativa projekt eller för tjänster eller varor som kräver anpassning eller formgivning som i fallet med komplexa inköp, såsom inköp av sofistikerade varor, intellektuella tjänster, till exempel vissa konsulttjänster.( 4 ) Det huvudsakliga syftet med förfarandet för konkurrenspräglad dialog är att ge de upphandlande myndigheterna möjlighet att, i dialog med de anbudssökande som har inbjudits att delta och innan de slutgiltiga anbuden begärs in, identifiera och definiera hur deras behov bäst ska kunna tillgodoses.

17. Konkurrenspräglad dialog infördes för första gången i unionsrätten genom direktiv 2004/18( 5 ) just för att erbjuda de upphandlande myndigheterna ett flexibelt förfarande för att lagligen och öppet kunna föra en dialog med marknaden när det är nödvändigt bland annat på grund av kontraktets komplexitet. Direktiv 2014/24 har bibehållit förfarandets ursprungliga logik, men inom ramen för ett uppdaterat regelverk.

18. De upphandlande myndigheterna har inte fri tillgång till förfarandet för konkurrenspräglad dialog, utan det krävs att vissa användningsvillkor som anges i artikel 26.4 i direktiv 2014/24 är uppfyllda. En upphandlande myndighet får således enbart tillämpa en konkurrenspräglad dialog om en eller flera av följande situationer föreligger: Den upphandlande myndighetens behov kan inte tillgodoses utan anpassning av lättillgängliga lösningar. Byggentreprenader, varor eller tjänster som är kontraktsföremålet inbegriper formgivning eller innovativa lösningar. Kontraktet kan inte tilldelas utan föregående förhandlingar på grund av särskilda omständigheter i anslutning till dess art, komplexitet eller rättsliga och ekonomiska utformning. Den upphandlande myndigheten kan inte utarbeta tekniska specifikationer med tillräcklig precision.

19. Förfarandet för konkurrenspräglad dialog regleras i artikel 30 i direktiv 2014/24 och är i allt väsentligt indelat i fyra steg.

20. Det första steget består i att upphandlingsförfarandet inleds genom att den upphandlande myndigheten publicerar ett meddelande om upphandling. I detta meddelande om upphandling eller i ett beskrivande dokument ska den upphandlande myndigheten ange och definiera sina behov, krav och de valda tilldelningskriterierna.( 6 ) Alla ekonomiska aktörer som uppfyller urvalskriterierna får ansöka om att få delta i förfarandet för konkurrenspräglad dialog.( 7 )

21. Det andra steget inbegriper den faktiska dialogen, som utgör den centrala delen av upphandlingsförfarandet. Först och främst ska den upphandlande myndigheten samtidigt och skriftligen inbjuda alla utvalda anbudssökande att delta i dialogen,( 8 ) vars innehåll preciseras i bilaga IX till direktiv 2014/24.

22. Den upphandlande myndigheten inleder därefter en dialog med de utvalda anbudssökandena i syfte att identifiera och definiera hur dess behov bäst ska kunna tillgodoses. Denna dialog får omfatta alla aspekter av upphandlingen. En konkurrenspräglad dialog får äga rum i successiva steg för att minska antalet lösningar med ett slags löpande urvalsförfarande, under alla omständigheter genom tillämpning av de tilldelningskriterier som anges i meddelandet om upphandling eller i det beskrivande dokumentet.( 9 )

23. Den upphandlande myndigheten ska under dialogen garantera likabehandling av samtliga deltagare. Den får bland annat inte särbehandla någon genom att lämna ut information som kan gynna vissa deltagare i förhållande till andra.( 10 ) Under dialogen gäller även principen om konfidentialitet: Den upphandlande myndigheten får inte röja för de övriga deltagarna vilka lösningar en deltagare har föreslagit eller annan konfidentiell information som någon anbudssökande har lämnat ut, utan anbudssökandens samtycke därtill.( 11 ) Den upphandlande myndigheten ska fortsätta denna dialog till dess att den kan identifiera den eller de lösningar som kan tillgodose dess behov.( 12 )

24. I samband med det tredje steget ska den upphandlande myndigheten efter att ha förklarat dialogen avslutad inbjuda de kvarstående anbudsgivarna att lämna sina slutgiltiga anbud på grundval av de lösningar som har definierats under dialogen.( 13 )

25. Avslutningsvis används det fjärde steget för att bedöma de inkomna anbuden på grundval av de tilldelningskriterier som fastställs i meddelandet om upphandling eller i det beskrivande dokumentet.( 14 ) Det är detta steg som föregår den slutgiltiga tilldelningen av kontraktet.

B. Den första tolkningsfrågan

26. Genom den första tolkningsfrågan önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida artiklarna 30 och 67.5 andra stycket i direktiv 2014/24 ska tolkas så, att en upphandlande myndighet, som inom ramen för ett förfarande för konkurrenspräglad dialog har angett viktningen av tilldelningskriterierna som intervall i meddelandet om upphandling eller i det beskrivande dokumentet, ska ha rätt att slutgiltigt precisera den inbördes viktningen av tilldelningskriterierna i inbjudan att lämna slutgiltiga anbud som ska skickas till anbudsgivarna efter dialogen med dem.

27. Som förklarats ovan får enligt artikel 67.5 första och andra stycket i direktiv 2014/24 den upphandlande myndigheten i upphandlingsdokumenten ange hur de olika kriterierna kommer att viktas inbördes vid bedömningen av vilket anbud som är ekonomiskt mest fördelaktigt genom att dessa kriterier anges som intervall med en lämplig största tillåtna spridning.

28. På grund av den konkurrenspräglade dialogens särdrag är det särskilt lämpligt att använda intervall vid denna typ av förfarande. Såsom påpekats förutsätter i själva verket förfarandet för konkurrenspräglad dialog i sig en stor flexibilitet för de upphandlande myndigheterna, eftersom de väljer denna typ av förfarande när de ännu inte kan specificera vilka medel som kan tillgodose deras behov.

29. Möjligheten att använda sig av intervall med en lämplig största spridning, utan att således i förväg strikt behöva fastställa den relativa viktningen, ger i detta hänseende de upphandlande myndigheterna ett stort utrymme för skönsmässig bedömning och flexibilitet beträffande tillämpningen av tilldelningskriterierna. Lämpliga intervall ger samtidigt deltagarna ett tillräckligt precist ramverk för att förstå de väsentliga delarna av den bedömning som leder till tilldelningen av kontraktet.

30. Vad gäller tidpunkten för att ange den relativa viktningen som intervall framgår det uttryckligen av bilaga IX till direktiv 2014/24 och särskilt av punkt 1.e i bilagan, jämförd med artiklarna 30.2 sista meningen och 54 i samma direktiv, att viktningen av tilldelningskriterierna ska anges i meddelandet om upphandling eller alternativt i inbjudan att bekräfta intresse, i de tekniska specifikationerna eller i det beskrivande dokumentet.

31. Detta är i övrigt förenligt med domstolens praxis enligt vilken de upphandlande myndigheternas skyldighet att i meddelandet om upphandling eller i förfrågningsunderlaget upplysa om den ”relativa vikt” som tillmäts vart och ett av tilldelningskriterierna innebär att bestämmelser om viktning ska vara tydligt definierade redan när upphandlingsförfarandet inleds, med den följden att de upphandlande myndigheterna, i princip, inte kan tillämpa bestämmelser om viktning utan att i förväg upplysa anbudsgivarna om dessa.( 15 )

32. Det står därför klart att i enlighet med principerna om öppenhet och likabehandling ska den relativa viktningen anges i början av förfarandet för konkurrenspräglad dialog om det används intervall.

33. Det preciseras dock inte i direktiv 2014/24 i vilket steg av upphandlingsförfarandet, och närmare bestämt i vilket steg av en komplex konkurrenspräglad dialog, denna relativa viktning ska fastställas slutgiltigt när de upphandlande myndigheterna beslutar sig för att använda intervall.

34. I den situation som är aktuell i det nationella målet fastställdes denna viktning slutgiltigt i slutet av dialogen med de utvalda deltagarna, i inbjudan att lämna slutgiltiga anbud.

35. I detta hänseende är syftet med dialogen att identifiera och definiera hur de upphandlande myndigheternas behov bäst ska kunna tillgodoses. I detta sammanhang har de upphandlande myndigheterna strukturerade samtal med de deltagare som har valts ut där de får diskutera alla aspekter av upphandlingen. Dessa samtal syftar till att efterhand som dialogen fortlöper specificera de uppgifter som rör upphandlingen. Det är först när denna dialog är avslutad, för att de upphandlande myndigheterna har identifierat den eller de lösningar som kan tillgodose deras behov, som deltagarna lämnar sina slutgiltiga anbud.

36. Så länge den konkurrenspräglade dialogen inte är avslutad, eftersom det ännu inte har gått att komma fram till tillfredsställande lösningar, ska följaktligen de upphandlande myndigheterna kunna bibehålla den flexibilitet som förfarandet för konkurrenspräglad dialog ger dem för att specificera dessa lösningar. Under detta steg är det därför inte strikt nödvändigt att viktningen av tilldelningskriterierna som intervall fastställs slutgiltigt. Om de upphandlande myndigheterna tvingas att slutgiltigt fastställa denna viktning före slutet på dialogen riskerar det i stället att begränsa eller till och med urholka den flexibilitet som specifikt erbjuds genom detta förfarande.

37. När den konkurrenspräglade dialogen väl har avslutats och den eller de möjliga lösningarna har klarlagts slutgiltigt får de upphandlande myndigheterna fastställa tilldelningskriteriernas slutgiltiga relativa viktning inom ramen för de intervall som har angetts i förväg, för att de kvarstående deltagarna i dialogen ska kunna beakta denna viktning när de utarbetar sina slutgiltiga anbud.

38. En tolkning av de relevanta bestämmelserna i denna riktning garanterar vidare att både principen om likabehandling( 16 ) och den skyldighet till öppenhet som följer av denna respekteras.( 17 )

39. Det framgår enligt min uppfattning av ovanstående överväganden att den första tolkningsfrågan ska besvaras på följande sätt: Artiklarna 30 och 67.5 andra stycket i direktiv 2014/24 ska tolkas så, att de inte utgör hinder för att en upphandlande myndighet, som inom ramen för ett förfarande för konkurrenspräglad dialog har angett viktningen av tilldelningskriterierna som intervall i meddelandet om upphandling eller i det beskrivande dokumentet, ska ha rätt att slutgiltigt precisera den inbördes viktningen av tilldelningskriterierna i inbjudan att lämna slutgiltiga anbud som ska skickas till anbudsgivarna efter dialogen med dem.

C. Den andra tolkningsfrågan

40. Genom den andra tolkningsfrågan önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida artikel 67.5 andra stycket i direktiv 2014/24, jämförd med artikel 30 i samma direktiv, ska tolkas så, att en upphandlande myndighet i meddelandet om upphandling inom ramen för ett förfarande för konkurrenspräglad dialog får använda intervall för den relativa viktningen av tilldelningskriterierna av vilka det inte är möjligt att härleda vilken slutlig rangordning som gäller för dessa kriterier, för det fall tilldelningskriterierna och deras inbördes viktning – såsom de anges i inbjudan att lämna slutgiltiga anbud – faller inom det intervall som har angetts i meddelandet om upphandling.

41. Den hänskjutande domstolen önskar få denna tolkningsfråga klargjord i ett sammanhang där den upphandlande myndigheten, såsom framgår av punkt 4 ovan, i det upphandlingsförfarande som är för handen i det nationella målet angav den relativa viktningen av tilldelningskriterierna för priset med ett intervall på 30–70 procent och för kvaliteten med två intervall på 15–35 procent för funktionella egenskaper och 15–35 procent för expertgruppens kompetens.

42. Användningen av dessa intervall gjorde således inte att det i samband med att meddelandet om upphandling publicerades gick att fastställa prioritetsordningen mellan tilldelningskriterierna och närmare bestämt om det var priskriteriet eller de två kvalitetskriterierna som skulle komma att spela en avgörande roll för den slutgiltiga tilldelningen av kontraktet. Eftersom det användes intervall av detta slag kunde det i själva verket finnas ett oändligt antal möjligheter inom ramen för två gränsfall efter det att den slutgiltiga relativa viktningen hade fastställts: Ett där priset påverkade till 70 procent och kvaliteten till 30 procent, eller tvärtom – vilket sedan blev fallet – ett där kvaliteten påverkade till 70 procent och priset bara till 30 procent.

43. I detta sammanhang anser jag att det mot bakgrund av den andra tolkningsfrågan är nödvändigt att först och främst tolka artikel 67.5 andra stycket i direktiv 2014/24 för att kunna bedöma huruvida användningen av intervall av detta slag inom ramen för ett förfarande för konkurrenspräglad dialog är förenlig med denna bestämmelse. Detta i syfte att fastställa om det enligt denna bestämmelse i allmänhet får användas intervall för den relativa viktningen av tilldelningskriterierna av vilka det inte är möjligt att härleda vilken slutlig rangordning som gäller för tilldelningskriterierna. Därefter ska det undersökas huruvida det med hänsyn tagen till särdragen hos det speciella upphandlingsförfarande som utgörs av konkurrenspräglad dialog är motiverat att tillämpa ett specifikt tillvägagångssätt inom ramen för detta förfarande.

1. Tolkningen av artikel 67.5 andra stycket

44. Enligt fast rättspraxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och, eventuellt, de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i( 18 ) och även tillkomsthistorien bakom bestämmelserna.( 19 )

45. Vad gäller ordalydelsen stadgas det i artikel 67.5 andra stycket i direktiv 2014/24 att kriterieviktningen får anges som intervall med en lämplig största tillåtna spridning.( 20 )

46. En bokstavlig analys av denna bestämmelse klargör inte slutgiltigt huruvida det vid angivandet av tilldelningskriteriernas relativa vikt som intervall är nödvändigt att ange vilken slutlig rangordning som gäller för dessa kriterier.

47. Begreppet relativ viktning innebär nämligen som sådant inte nödvändigtvis att en slutlig rangordning fastställs mellan de faktorer som beaktas.

48. Ur en terminologisk synvinkel utgör viktning inom statistiken ett moment (även kallat vägning) genom vilket varje ord vid beräkningen av ett medelvärde tilldelas en koefficient (benämnd vikt) som uttrycker vilken relativ betydelse ordet har i förhållande till övriga ord. Eftersom viktningen är ”relativ” står det klart att det på grundval av den ska gå att identifiera rangordningen mellan samtliga de faktorer som beaktas. Även om viktningen anges som intervall, vilket i allmänhet åtminstone medför att en prioritetsordning mellan faktorerna delvis identifieras, leder den emellertid inte nödvändigtvis alltid till en fullständig och entydig ordningsföljd. Den är nämligen beroende av hur intervallen definieras.

49. I fallet med intervall som inte överlappar varandra (exempelvis: A = 40–50 procent, B = 25-35 procent, C = 15-20 procent) omfattar således intervallen den slutgiltiga prioritetsordningen mellan de olika faktorerna. Om de intervall som används i meddelandet om upphandling överlappar varandra (exempelvis: A = 30-50 procent, B = 25-45 procent, C = 10-30 procent), vilket var fallet i det aktuella meddelandet om upphandling, är det emellertid inte möjligt att med säkerhet härleda vilken slutlig rangordning som gäller för faktorerna förrän de slutgiltiga värden som har angetts inom ramen för intervallen fastställs slutgiltigt.

50. I artikel 67.5 andra stycket i direktiv 2014/24 föreskrivs vidare att den största tillåtna spridning som anges i intervallet ska vara ” lämplig ”. Det specificeras emellertid inte i direktiv 2014/24 – enligt min mening medvetet – vad som avses med ”lämplig” spridning, vilket lämnar åt den som tolkar direktivet och i slutändan åt domstolen att från fall till fall fastställa räckvidden av detta begrepp.

51. I detta sammanhang är det således nödvändigt att göra en systematisk och teleologisk analys av artikel 67.5 andra stycket i direktiv 2014/24 för att fastställa huruvida den relativa viktningen av tilldelningskriterierna får anges som intervall som inte i förväg specificerar den slutliga rangordningen för dessa kriterier.

52. I detta hänseende ryms den analyserade bestämmelsen ur en systematisk synvinkel inom ramen för artikel 67.5 i direktiv 2014/24 som, vilket framgår av punkterna 10–13 ovan, består av tre stycken. I första stycket stadgas först och främst principen om de upphandlande myndigheternas skyldighet att specificera den relativa viktningen av tilldelningskriterierna.

53. Det framgår av skäl 90 och av domstolens praxis att denna skyldighet uppfyller kravet på garantier för att principen om likabehandling och den skyldighet till öppenhet som följer av denna respekteras. Dess syfte är i själva verket att göra så att varje aktör som deltar i upphandlingsförfarandet i rimlig mån kan informeras om de kriterier och villkor som kommer att tillämpas för att fastställa det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Detta krav illustrerar den i artikel 18.1 i direktiv 2014/24 nämnda skyldigheten för de upphandlande myndigheterna att behandla ekonomiska aktörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt och att förfara på ett öppet sätt.( 21 )

54. Enligt andra stycket i artikel 67.5, det vill säga den bestämmelse som nu ska tolkas, har de upphandlande myndigheterna rätt att ange den relativa viktningen genom att använda intervall vilket garanterar dem större flexibilitet. Denna rätt är inte underställd något krav på angelägenhet. De upphandlande myndigheterna får använda intervall efter eget gottfinnande under förutsättning att det enda villkoret om en ”lämplig största tillåtna spridning” respekteras. Även om direktiv 2014/24, som nämnts ovan, inte specificerar betydelsen av begreppet lämplig spridning, är det tydligt att det måste hänvisa till syftet med skyldigheten att ange den relativa viktningen. Detta begrepp avser, som förklarat i föregående punkt, kravet på garantier för att principen om likabehandling och den skyldighet till öppenhet som följer av denna respekteras.

55. I tredje stycket, jämfört med skäl 90, föreskrivs att det enda tillfälle då de upphandlande myndigheterna har rätt att göra avsteg från skyldigheten att ange den relativa viktningen av tilldelningskriterierna är när viktningen inte kan fastställas i förväg, bland annat på grund av kontraktets komplexitet. Detta avsteg från skyldigheten att ange viktningen i förväg ska dock vara välgrundat och motiverat. I sådana fall är det dessutom nödvändigt att de upphandlande myndigheterna under alla omständigheter anger tilldelningskriterierna i fallande prioritetsordning.

56. Angivandet av tilldelningskriterierna i fallande prioritetsordning förefaller således, enligt systematiken i artikel 67.5 i direktiv 2014/24, vara en gräns som inte får överskridas och som är nödvändig för att garantera den lägsta tröskeln med avseende på respekten av principerna om likabehandling och öppenhet för de anbudssökande i förhållande till nödvändigheten av att i förväg känna till tilldelningskriteriernas betydelse. Om det av objektiva och motiverade skäl inte är möjligt att ange den inbördes viktningen av dessa kriterier ska de enligt direktiv 2014/24 åtminstone anges i fallande prioritetsordning.

57. Angivandet av tilldelningskriterierna i fallande prioritetsordning utgör visserligen en gräns som inte får överskridas vad gäller de upphandlande myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning när de ska uppfylla sin skyldighet att i förväg se till att de anbudssökande känner till tilldelningskriteriernas specifika betydelse. Det är dock nödvändigt att denna gräns även respekteras när den inbördes viktningen för dessa kriterier anges som intervall. I detta hänseende skulle det dessutom enligt min uppfattning vara ologiskt att den möjlighet att göra avsteg i undantagsfall och i ringa omfattning som föreskrivs i tredje stycket – där det uttryckligen föreskrivs att ett avsteg från denna skyldighet ska vara välgrundat och motiverat – utgör ett mer restriktivt och mer begränsande regelverk avseende de upphandlande myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning än ett regelverk av mer allmän karaktär som det i andra stycket. Skyldigheten att ange intervall med en ”lämplig” spridning syftar dessutom just till att förhindra att de upphandlande myndigheterna specificerar viktningar som är så vaga att anbudsgivarna inte redan från början får kännedom om den relativa vikt som tillmäts varje tilldelningskriterium.

58. En sådan tolkning av den analyserade bestämmelsen förefaller i övrigt bekräftas av tillkomsthistorien för regelverket. Den nuvarande bestämmelsen i artikel 67.5 i direktiv 2014/24 infördes i unionsbestämmelserna om upphandlingsförfaranden genom artikel 53.2 i direktiv 2004/18. Det framgår av förarbetena till detta direktiv( 22 ) att skyldigheten att ange viktningen av tilldelningskriterierna infördes just för att begränsa det utrymme för skönsmässig bedömning som gällde innan denna bestämmelse antogs och som ansågs vara för stort. De upphandlande myndigheterna var tidigare enbart skyldiga att i förfrågningsunderlaget eller i meddelandet om upphandling ange vilka tilldelningskriterier de avsåg att tillämpa ”om möjligt efter angelägenhetsgrad, med det viktigaste först”.( 23 ) Detta bekräftar att regelverket enligt tredje stycket inte får vara mer restriktivt än det i andra stycket när det gäller begränsningen av de upphandlande myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning.

59. Ur en rent teleologisk synvinkel anser jag däremot att, för det fall de upphandlande myndigheterna hade rätt att använda intervall i meddelandet om upphandling som innebar att fastställandet av tilldelningskriteriernas prioritetsordning kunde ändras vid en senare tidpunkt, skulle det innebära ett åsidosättande av principerna om likabehandling och öppenhet som de upphandlande myndigheterna enligt artikel 18 i direktiv 2014/24 ska respektera under hela upphandlingsförfarandet( 24 ) och vars iakttagande artikel 67.5 i direktivet enligt punkt 55 ovan just syftar till att garantera.

60. Om det får användas intervall som inte ger en uppfattning om den relativa rangordningen skulle det i själva verket ge de upphandlande myndigheterna rätt att vid bedömningen av anbuden lägga en viss vikt vid tilldelningskriterierna och således värdera dessa gentemot varandra på ett sätt som anbudsgivarna inte känner till. Detta skulle göra det möjligt för de upphandlande myndigheterna att fästa en oförutsägbar vikt vid ett eller flera kriterier, även efter det att anbuden öppnats, så att något av anbuden gynnas.( 25 )

61. Det framgår dessutom av domstolens praxis dels att den relativa vikt som tillmäts vart och ett av tilldelningskriterierna ska vara klart och tydligt fastställd redan vid upphandlingsförfarandets början, vilket möjliggör för anbudsgivarna att objektivt avgöra vilken betydelse den upphandlande myndigheten faktiskt kommer att tillmäta ett tilldelningskriterium i förhållande till ett annat vid den efterföljande bedömningen av anbuden, dels att varje tilldelningskriteriums relativa vikt inte kan ändras under förfarandet. ( 26 )

62. Domstolen har godtagit ett enda undantag från detta restriktiva synsätt vad gäller underkriterier med avseende på tilldelningskriterier, under förutsättning att kraven på skyddet av principen om likabehandling och den skyldighet till öppenhet som följer av denna respekteras.( 27 )

63. Av ovanstående följer, enligt min åsikt, att enligt artikel 67.5 andra stycket i direktiv 2014/24 får den relativa viktningen av tilldelningskriterierna inte anges som intervall för det fall dessa intervall inte i förväg specificerar den slutliga rangordningen av dessa kriterier. Sådana intervall kan därför mot bakgrund av denna bestämmelse inte anses vara ”lämpliga”.

2. Tillämpningen av artikel 67.5 andra stycket i direktiv 2014/24 vad specifikt gäller konkurrenspräglad dialog

64. Det ska vidare undersökas huruvida det mot bakgrund av de specifika egenskaperna och särdragen hos förfarandet för konkurrenspräglad dialog, vilka har framhållits i punkterna 16–25 ovan, är motiverat att tillämpa ett speciellt synsätt med avseende på tillämpningen av artikel 67.5 andra stycket inom ramen för ett sådant upphandlingsförfarande.

65. Det framgår av dessa punkter att upphandlingsförfarandet för konkurrenspräglad dialog, mot bakgrund av dess specifika syfte – det vill säga att ge de upphandlande myndigheterna möjlighet att, i dialog med de anbudssökande som har inbjudits att delta och innan de slutgiltiga anbuden begärs in, identifiera och definiera hur deras behov bäst ska kunna tillgodoses – innebär att de upphandlande myndigheterna ges ett större utrymme för skönsmässig bedömning än vid andra upphandlingsförfaranden.

66. Såsom redan påpekats har i själva verket de upphandlande myndigheterna intresse av att använda denna form av förfarande när de inte kan specificera vilka medel som kan tillgodose deras behov eller bedöma vad marknaden kan erbjuda i form av tekniska, finansiella eller rättsliga lösningar. Inom ramen för ett förfarande för konkurrenspräglad dialog gör de upphandlande myndigheterna överväganden vad gäller den funktion som de avser att förfoga över eller den prestanda som de avser att uppnå. Under dessa omständigheter är det inte uteslutet att det faktum att det är omöjligt för de upphandlande myndigheterna att redan från början konkret fastställa hur deras behov ska kunna tillgodoses medför att de inte inledningsvis kan ange den exakta viktningen av tilldelningskriterierna.

67. I detta sammanhang aktualiseras frågan hur stort utrymme för skönsmässig bedömning de upphandlande myndigheterna ska ges när det gäller denna viktning.

68. Den omständigheten att denna viktning får anges som intervall enligt artikel 67.5 andra stycket innebär onekligen att viktningen inte behöver fastställas exakt och lämnar således redan ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Begreppet lämplig spridning ska, som redan har förklarats, ges en vid tolkning inom ramen för ett förfarande för konkurrenspräglad dialog. Detta utrymme för skönsmässig bedömning får emellertid inte utvidgas så till den grad att de upphandlande myndigheterna inte behöver ange tilldelningskriterierna i fallande prioritetsordning, vilket skulle innebära ett avsteg från det som stadgas i tredje stycket i denna bestämmelse.

69. I detta sammanhang vill jag för det första påpeka att det inte i någon specifik bestämmelse i direktiv 2014/24 föreskrivs ett undantag eller en differentierad eller särskild tillämpning av artikel 67.5 i samma direktiv vad specifikt gäller upphandlingsförfarandet för konkurrenspräglad dialog. Artikel 67.5 i direktiv 2014/24 har allmän giltighet och är tillämplig i sin helhet på samtliga upphandlingsförfaranden som omfattas av detta direktiv.

70. För det andra framgår det uttryckligen av artikel 30.3 andra stycket i direktiv 2014/24 att de upphandlande myndigheterna inom ramen för ett förfarande för konkurrenspräglad dialog är skyldiga att iaktta principerna om likabehandling och öppenhet under hela förfarandet.

71. Även om dessa principer ska beaktas och tillämpas med hänsyn tagen till den specifika karaktären hos ett upphandlingsförfarande såsom konkurrenspräglad dialog, som i sig innebär ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, framgår det emellertid av punkterna 59–61 ovan att för det fall de upphandlande myndigheterna ges möjlighet att ändra tilldelningskriteriernas prioritetsordning när de har kännedom om de lösningar som olika deltagare har föreslagit kan det potentiellt innebära ett åsidosättande av principen om likabehandling mellan anbudsgivarna, och således även inom ramen för ett förfarande för konkurrenspräglad dialog.

72. Jag anser därför att artikel 67.5 andra stycket i direktiv 2014/24, såsom den har tolkats i punkt 63 ovan, ska tillämpas till fullo även i förfarandet för konkurrenspräglad dialog trots det stora utrymme för skönsmässig bedömning som de upphandlande myndigheterna ges inom ramen för detta upphandlingsförfarande.

73. Slutligen ska det påpekas att den sista meningen i den andra tolkningsfrågan – vad gäller den omständigheten att tilldelningskriterierna och deras inbördes viktning, såsom de angavs i inbjudan att lämna slutgiltiga anbud i den aktuella situationen föll inom det intervall som hade angetts i meddelandet om upphandling – tycks sakna betydelse för svaret på denna fråga. Den omständigheten att det i inbjudan att lämna slutgiltiga anbud anges tilldelningskriterier eller slutgiltiga värden för deras inbördes viktning som inte överensstämmer med de uppgifter och intervall som har angetts i meddelandet om upphandling utgör faktiskt både ett åsidosättande av principerna om likabehandling och öppenhet och ett åsidosättande av artikel 67.5 andra stycket i direktiv 2014/24.

74. Sammanfattningsvis följer enligt min uppfattning av det ovan anförda att den andra tolkningsfrågan ska besvaras på följande sätt: Artikel 67.5 andra stycket i direktiv 2014/24, jämförd med artikel 30 i samma direktiv, ska tolkas så, att en upphandlande myndighet i meddelandet om upphandling inom ramen för ett förfarande för konkurrenspräglad dialog inte får använda intervall för den relativa viktningen av tilldelningskriterierna av vilka det inte är möjligt att härleda vilken slutlig rangordning som gäller för dessa kriterier.

III. Förslag till avgörande

75. Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen besvarar tolkningsfrågorna från Högsta förvaltningsdomstolen (Finland) på följande sätt:

1) Artiklarna 30 och 67.5 andra stycket i direktiv 2014/24/EU ska tolkas så, att de inte utgör hinder för att en upphandlande myndighet, som inom ramen för ett förfarande för konkurrenspräglad dialog har angett viktningen av tilldelningskriterierna som intervall i meddelandet om upphandling eller i det beskrivande dokumentet, ska ha rätt att slutgiltigt precisera den inbördes viktningen av tilldelningskriterierna i inbjudan att lämna slutgiltiga anbud som ska skickas till anbudsgivarna efter dialogen med dem.

2) Artikel 67.5 andra stycket i direktiv 2014/24, jämförd med artikel 30 i samma direktiv, ska tolkas så, att en upphandlande myndighet i meddelandet om upphandling inom ramen för ett förfarande för konkurrenspräglad dialog inte får använda intervall för den relativa viktningen av tilldelningskriterierna av vilka det inte är möjligt att härleda vilken slutlig rangordning som gäller för dessa kriterier.

1 Originalspråk: italienska.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (EUT L 94, 2014, s. 65).

3 Se skäl 42 i direktiv 2014/24.

4 Se skälen 42 och 43 i direktiv 2014/24.

5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (EUT L 134, 2004, s. 114). Se, bland annat, artikel 29 i detta direktiv.

6 Se artikel 30.1 första stycket och 30.2 i direktiv 2014/24.

7 Se artikel 30.1 första stycket i direktiv 2014/24.

8 Se artiklarna 30.1 tredje stycket och 54 i direktiv 2014/24.

9 Artikel 30.4 i direktiv 2014/24.

10 Artikel 30.3 andra stycket i direktiv 2014/24.

11 Artikel 30.3 tredje stycket i direktiv 2014/24.

12 Artikel 30.5 i direktiv 2014/24.

13 Artikel 30.6 i direktiv 2014/24.

14 Artikel 30.7 i direktiv 2014/24.

15 Se för ett liknande resonemang, vad gäller artikel 53.2 i direktiv 2004/18, dom av den 14 juli 2016, TNS Dimarso (C‑6/15, EU:C:2016:555, punkterna 24 och 25 samt där angiven rättspraxis).

16 Det framgår av fast rättspraxis att denna princip innebär att alla anbudsgivare ges samma möjligheter när de utformar sina anbud och den innebär således att samma anbudsvillkor måste gälla för alla anbudsgivare. Se, bland annat, dom av den 11 juli 2019, Telecom Italia (C‑697/17, EU:C:2019:599, punkt 33 och där angiven rättspraxis).

17 Denna skyldighet har enligt fast rättspraxis i huvudsak som syfte att garantera att varje intresserad aktör kan besluta att lämna anbud vid upphandlingar på grundval av samtliga relevanta uppgifter och att garantera att det inte förekommer någon risk för favorisering eller godtycke från den upphandlande myndighetens sida. Se, bland annat, dom av den 4 april 2019, Allianz Vorsorgekasse (C‑699/17, EU:C:2019:290, punkt 62 och där angiven rättspraxis).

18 Se, bland annat, dom av den 15 januari 2026, AVR-Afvalverwerking (C‑692/23, EU:C:2026:4, punkt 37 och där angiven rättspraxis).

19 Se, bland annat, dom av den 22 april 2015, Drukarnia Multipress (C‑357/13, EU:C:2015:253, punkt 22 och där angiven rättspraxis).

20 Se punkt 12 ovan.

21 Se, vad gäller artikel 53.2 i direktiv 2004/18, dom av den 14 juli 2016, TNS Dimarso (C‑6/15, EU:C:2016:555, punkt 21).

22 Se motiveringen till förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av varor, tjänster och byggentreprenader (KOM/2000/275 slutlig) (EGT CE 29, 2001, s. 11). Se, bland annat, punkterna 6.2 och 6.3.

23 Se, i detta avseende, förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i målet TNS Dimarso (C‑6/15, EU:C:2016:160, punkt 22).

24 Se, bland många andra, dom av den 5 mars 2026, AESTE (C‑210/24, EU:C:2026:145, punkt 52 och där angiven rättspraxis).

25 Se, även, ovannämnda motivering till förslag till direktiv (KOM/2000/275 slutlig), punkt 6.2, och Europeiska kommissionens förklarande anmärkningar om konkurrenspräglad dialog (dokument CC/2005/04 s. 7 sista stycket).

26 Se, vad gäller artikel 53.2 i direktiv 2004/18, dom av den 14 juli 2016, TNS Dimarso (C‑6/15, EU:C:2016:555, punkt 25).

27 Domstolen har godtagit att det är möjligt för en upphandlande myndighet, förutsatt att tre villkor är uppfyllda, att fastställa viktningskoefficienterna för underkriterier som i sak motsvarar kriterier som anbudsgivarna tidigare har underrättats om, efter det att fristen för att lämna anbud har löpt ut. Dessa villkor är för det första att fastställandet i efterhand inte ändrar kriterierna för tilldelning av kontraktet såsom dessa har angetts i förfrågningsunderlaget eller i meddelandet om upphandling, för det andra att det inte innehåller några faktorer som, om de hade varit kända när anbuden förbereddes hade kunnat påverka denna förberedelse och, för det tredje, att det inte har gjorts med beaktande av faktorer som kan vara diskriminerande mot någon av anbudsgivarna. Se dom av den 14 juli 2016, TNS Dimarso (C‑6/15, EU:C:2016:555, punkt 26 och där angiven rättspraxis).