Förslag till avgörande av generaladvokat Manuel Campos Sánchez-Bordona föredraget den 10 september 2026
Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
föredraget den 10 september 2026( 1 )
Mål C ‑ 618/25
Capital Gas Ship Management Corp.
mot
Eniaia Archi Dimosion Symvaseon (EADISY),
Diacheiristis Ethnikou Systimatos Fysikou Aeriou AE (DESFA)
(begäran om förhandsavgörande från Symvoulio tis Epikrateias (Högsta förvaltningsdomstolen, Grekland))
” Begäran om förhandsavgörande – Offentlig upphandling – Direktiv 2014/25/EU – Artikel 4.1 b och 4.3 första stycket – Upphandlande enhet – Begreppet särskild rättighet eller ensamrätt – Systemansvarig för det nationella systemet för överföring av naturgas som inrättats enligt lag – Privat företag som är systemansvarigt för det nationella systemet för överföring av naturgas – Samtidig förekomst av andra oberoende överföringssystem som betjänar områden som inte har tillgång till naturgas – Artikel 4.3 andra stycket – Rättigheter som har beviljats genom ett förfarande som har varit föremål för tillräckligt offentliggörande och som grundats på objektiva kriterier – Privatisering genom överföring av kapital från det statliga företag som är systemansvarigt för det nationella överföringssystemet för naturgas vid offentlig upphandling ”
1. År 2022 skickade den systemansvarige för överföringssystemet för naturgas i Grekland( 2 ) ut en inbjudan till flera rederier att lämna anbud avseende befraktningen av ett fartyg för transport av flytande naturgas.
2. Desfa valde att anta ett visst företags anbud, men en annan av anbudsgivarna, som inte var nöjd med tilldelningsbeslutet och det efterföljande kontraktet, gav in två överklaganden till den grekiska instansen för överklaganden i upphandlingsärenden, vilken ogillade överklagandena.
3. I det efterföljande målet vid Symvoulio tis Epikrateias (Högsta förvaltningsdomstolen, Grekland) prövas frågan huruvida Desfa har ställning som upphandlande enhet i den mening som avses i artikel 4 i direktiv 2014/25/EU.( 3 ) Symvoulio tis Epikrateias anser att Desfa i princip har en sådan ställning eftersom företaget åtnjuter ”särskilda rättigheter eller ensamrätt”, men medger att det kan råda visst tvivel i detta avseende, varför den ställer två tolkningsfrågor till EU-domstolen.
I. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt. Direktiv 2014/25
4. Artikel 4 (”Upphandlande enheter”) har följande lydelse:
”1. Detta direktiv ska tillämpas på upphandlande enheter som
a) är upphandlande myndigheter eller offentliga företag och som bedriver någon av de verksamheter som avses i artiklarna 8–14,
b) om de inte är upphandlande myndigheter eller offentliga företag, bedriver någon av de verksamheter som avses i artiklarna 8–14 eller någon kombination av dessa, och vilkas verksamhet bygger på särskilda rättigheter eller ensamrätt, som beviljats av en behörig myndighet i en medlemsstat.
…
3. I denna artikel avses med särskild rättighet eller ensamrätt en rättighet som beviljats av en behörig myndighet i en medlemsstat enligt lag eller annan författning, som begränsar utövandet av någon av de verksamheter som avses i artiklarna 8–14 till en eller flera enheter och som väsentligt påverkar andra enheters möjligheter att bedriva sådan verksamhet.
Rättigheter som har beviljats genom ett förfarande som offentliggjorts på lämpligt sätt och där beviljandet av dessa rättigheter har grundats på objektiva kriterier ska inte utgöra särskilda rättigheter eller ensamrätt i den mening som avses i första stycket.
Sådana förfaranden innefattar
a) upphandlingsförfaranden med föregående meddelande om upphandling i enlighet med direktiv 2014/24/EU,( 4 ) direktiv 2009/81/EG,( 5 ) direktiv 2014/23/EU( 6 ) eller detta direktiv, och
b) förfaranden i enlighet med andra unionsrättsakter som förtecknas i bilaga II och säkerställer tillräcklig föregående öppenhet i samband med beviljande av tillstånd på grundval av objektiva kriterier
…”
5. Artikel 8 (”Gas och värme”) har följande lydelse:
”1. När det gäller gas och värme ska detta direktiv tillämpas på följande typer av verksamhet:
a) Tillhandahållande eller drift av fasta nät i syfte att tillhandahålla tjänster för allmänheten i samband med produktion, transport eller distribution av gas eller värme.
…”
6. Bilaga II innehåller ”Förteckning[en] över unionsrättsakter som avses i artikel 4.3”, vilken har följande lydelse:
”Rättigheter som har beviljats genom ett förfarande i vilket tillräcklig publicitet har säkerställts och där beviljandet av dessa rättigheter har grundats på objektiva kriterier ska inte utgöra ’särskilda rättigheter eller ensamrätt’ i den mening som avses i artikel 4 i det här direktivet. I det följande förtecknas förfaranden som garanterar tillräcklig förhandsinsyn för att bevilja tillstånd på grundval av andra unionsrättsakter som inte utgör ’särskilda rättigheter eller ensamrätt’ i den mening som avses i artikel 4 i det här direktivet:
a) Beviljande av tillstånd att driva naturgasinstallationer i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i artikel 4 i direktiv 2009/73/EG.( 7 )
…”
B. Grekisk rätt
1. Lag 4001/2011 om energimarknaderna
7. Enligt artikel 2 (i dess ändrade lydelse) i lag 4001/2011 om energimarknaderna( 8 ) anses fartyg som utgör flytande lagringsanläggningar i syfte att öka lagringskapaciteten vara anläggningar för flytande naturgas, oavsett om de är permanent anslutna till en sådan anläggning eller inte (punkt 2 k).
8. Artikel 2.2 a medger förekomsten av Asfa, det vill säga oberoende naturgassystem som inte ingår i Esfa.
9. I artikel 63A (särskilda bestämmelser för Desfa) föreskrevs i punkterna 2 och 3 att senast den 31 december 2017 skulle 66 procent av Dimosia Epicheirisi Aeriou AE:s (Depa) aktier i Desfa säljas och överlåtas genom ett internationellt anbudsförfarande.
10. Artikel 64 reglerar utnämningen och certifieringen av systemansvariga för överföringssystemen för naturgas: varje systemansvarig måste erhålla en certifiering från den behöriga tillsynsmyndigheten.
11. Artikel 67 innehåller en definition av Esfa och anförtror förvaltningen av detta system till Desfa.
12. I artikel 68, där Desfas befogenheter fastställs, åläggs Desfa att säkerställa drift, underhåll, ledning, utnyttjande och utveckling av Esfa och de sammanlänkningar som ingår i detta, så att systemet är lönsamt, tekniskt stabilt och integrerat, i syfte att tillgodose naturgasanvändarnas behov på ett säkert, adekvat, tillförlitligt och lönsamt sätt, samt att bidra till en fungerande inre marknad för naturgas inom Europeiska unionen och till miljöskyddet.
13. Artikel 74 reglerar beviljande av tillstånd för Asfa, vilket omfattar följande:
– Rätten för den som har tillstånd för ett oberoende system att bygga och äga eller, när det gäller en underjordisk lagringsanläggning, att använda systemen.
– Tillstånd beviljas enbart juridiska personer genom beslut av tillsynsmyndigheten, med beaktande av bland annat allmänintresset och i synnerhet försörjningen av områden som inte har tillgång till naturgas, förstärkningen av försörjningstryggheten i landet, i en annan medlemsstat eller inom Europeiska unionen samt miljöskyddet.
– Av skäl av allmänintresse kan villkor eller begränsningar införas såsom a) skyldighet att betala en ersättning till bolaget Desfa eller införande av en särskild avgift för användarna av det oberoende systemet till förmån för Desfa, om användningen av det oberoende systemet gynnas av de tariffer som tillämpas av Desfa och kan påverka dess ekonomiska effektivitet negativt, b) skyldighet för Desfa att betala en rimlig ersättning till ägaren av det oberoende systemet, i den mån denne på ett betydande sätt bidrar till det nationella systemets ekonomiska effektivitet.
2. Lag 4412/2016 om offentlig upphandling
14. Enligt artikel 224.1 i lag 4412/2016 om offentlig upphandling( 9 ) gäller följande för kontrakt för byggentreprenader, varor och tjänster inom de sektorer som regleras i direktiv 2014/25: upphandlande enheter är bland annat sådana som, när de varken är upphandlande myndigheter eller offentliga företag, utövar en eller flera av de verksamheter som avses i artiklarna 228–234 och åtnjuter ”särskilda rättigheter eller ensamrätt” som beviljats av en behörig grekisk myndighet.
15. Enligt artikel 224.3 avses med särskilda rättigheter eller ensamrätt rättigheter som har beviljats av en grekisk behörig myndighet genom lag eller annan författning, som begränsar bedrivandet av de verksamheter som anges i artiklarna 228–234 i samma lag till en eller flera enheter och som väsentligt påverkar andra aktörers möjligheter att bedriva en sådan verksamhet.
16. Mot bakgrund av artikel 228 ska bestämmelserna i bok II (artiklarna 222–338) tillämpas på tillhandahållande eller drift av fasta nät som är avsedda att tillhandahålla en tjänst till allmänheten inom området produktion, transport eller distribution av naturgas.
II. Faktiska omständigheter, det nationella målet och tolkningsfrågor
17. Följande händelseförlopp beskrivs i begäran om förhandsavgörande:
– För att bemöta energikrisen och med hänsyn tagen till landets behov av att trygga energiförsörjningen med anledning av kriget i Ukraina, beslutade Desfa att befrakta (”tidsbefraktning”) ett LNG-fartyg som skulle användas som flytande lagringsenhet.
– I detta syfte skickade Desfa i april 2022 ut en inbjudan till flera rederier att lämna preliminära (icke-bindande) anbud. I en andra etapp inbjöds några av dessa företag att lämna bindande anbud senast den 3 maj 2022.
– Bland de företag som lämnade bindande anbud fanns Capital Gas Ship Management Corp. (nedan kallat Capital Gas).
– Desfa beslutade att tilldela företaget GasLog Ltd. kontraktet.
– Till följd av detta beslut gav Capital Gas in två förvaltningsrättsliga överklaganden till Eniaia Archi Dimosion Symvaseon (central upphandlande myndighet, Grekland) avseende å ena sidan tilldelningsbeslutet och å andra sidan det avtal som ingåtts med GasLog.
– Eniaia Archi Dimosion Symvaseon ogillade båda överklagandena, eftersom den ansåg att Desfa inte hade ställning som upphandlande enhet, då det rörde sig om ett privat företag vars befogenheter avseende förvaltningen av Esfa inte utgör särskilda rättigheter eller ensamrätt. Även om dessa befogenheter tidigare skulle ha utgjort särskilda rättigheter eller ensamrätt, hade de i vilket fall som helst upphört att vara det till följd av överlåtelsen av 66 procent av Desfas aktiekapital till ett företagskonsortium.
18. Capital Gas överklagade båda besluten till Dioikitiko Efeteio Athinon (Förvaltningsdomstolen i Aten, Grekland), som avstod från att pröva målet till förmån för Symvoulio tis Epikrateias (Högsta förvaltningsdomstolen).
19. Mot denna bakgrund ställer Symvoulio tis Epikrateias (Högsta förvaltningsdomstolen) följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1) Ska artikel 4.3 första stycket i direktiv 2014/25/EU tolkas så, att de rättigheter som den systemansvarige för det nationella (överförings)systemet för naturgas (Esfa) beviljats enligt lag, vilka består i drift, underhåll, ledning, utnyttjande och utveckling av Esfa, samt den systemansvariges äganderätt till Esfa, som även denna beviljats enligt lag, utgör särskilda rättigheter eller ensamrätt, för det fall den nationella lagen parallellt tillåter att andra oberoende system (Asfa) för vilka den behöriga tillsynsmyndigheten har beviljat tillstånd är aktiva på marknaden för naturgasöverföring, men det fastställs dels att huvudkriteriet för att bevilja en Asfa-licens är att det ska anslutas områden som inte försörjs av naturgasnätet, dels att det av skäl som hänger samman med den systemansvariges ekonomiska effektivitet är möjligt att ålägga innehavare av Asfa-licenser att betala avgifter till den systemansvarige för det nationella systemet eller att fastställa att den systemansvarige för det nationella systemet ska betala ersättning till innehavare av Asfa-licenser?
Om den första frågan besvaras jakande:
2) Ska artikel 4.3 andra och tredje styckena i direktiv 2014/25/EU tolkas så, att förfaranden genom vilka det beviljas rättigheter som enligt denna artikel inte utgör särskilda rättigheter eller ensamrätt innefattar ett förfarande för privatisering av ett offentligt företag – den systemansvarige för det nationella (överförings)systemet för naturgas – när detta förfarande uppfyller kraven på att ha offentliggjorts på lämpligt sätt och att iaktta objektiva urvalskriterier och det dessutom i inbjudan att anmäla intresse anges i) att de ekonomiska aktörer som är intresserade av att förvärva företaget ska lämna in en kort beskrivning av sina strategiska planer för investeringar i företaget och det eftersträvade investeringssyftet (denna aspekt bedömdes i det inledande urvalet av sökandena i det förfarande som är för handen i de nationella målen), ii) att rätten att delta i förfarandet är förbehållen systemansvariga för överföringssystem som har certifierats i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i artiklarna 9 och 10 i direktiv 2009/73/EG och är medlemmar av det europeiska nätverket av systemansvariga för överföringssystem för gas (’Entso för gas’) eller enheter vilka kontrolleras av eller utövar kontroll över en av dessa systemansvariga, och iii) att sedan majoriteten av andelarna i det offentliga företaget har överlåtits till en ekonomisk tredjepartsaktör som är systemansvarig för det nationella systemet och ursprungligen har certifierats som oberoende systemansvarig för naturgasöverföring ska denne certifieras som ägandemässigt åtskild systemansvarig för överföringssystem för naturgas (vilket faktiskt skedde i det aktuella fallet)?”
III. Förfarandet vid EU-domstolen
20. Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolens kansli den 16 september 2025.
21. Desfa, den grekiska regeringen och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.
22. Domstolen har inte ansett det nödvändigt att hålla en muntlig förhandling i målet.
IV. Bedömning
A. Inledning. Upphandlande enheter och särskilda rättigheter eller ensamrätt i direktiv 2014/25
23. I förslaget till direktiv om förfaranden för tilldelning av kontrakt till enheter som tillhandahåller tjänster inom områdena vatten, energi och transporter, som kommissionen lade fram den 11 oktober 1988,( 10 ) angavs följande:( 11 )
– De klassiska direktiven hade visat sig vara otillräckliga eftersom en väsentlig del av dessa verksamheter bedrevs av enheter som formellt inte kunde betecknas som offentliga myndigheter, vilket föranledde kravet på ”att de enheter som omfattas av bestämmelserna ska definieras oberoende av deras rättsliga ställning”.
– Ett av ”skälen till att enheterna inom dessa sektorer inte genomförde sina upphandlingsförfaranden enligt ett konkurrenssystem på gemenskapsnivå [var] den slutna karaktären hos de marknader där de [verkade], på grund av förekomsten av tillstånd eller särskilda rättigheter eller ensamrätt som beviljats av de nationella myndigheterna och som avsåg tillhandahållande eller förvaltning av nät för tillhandahållande av tjänster eller driften av dessa inom ett visst geografiskt område och för ett visst ändamål”.
24. Kommissionen identifierade således särskilda rättigheter eller ensamrätt som en av de faktorer som bidrog till att de sektoriella marknaderna var slutna, vilket motiverade att upphandlingsreglerna utvidgades till att omfatta enheter som formellt sett var privaträttsliga.
25. Genom direktiv 90/531/EEG( 12 ) antogs kommissionens förslag och det organisatoriska identifieringskriteriet övergavs till förmån för ett bredare funktionellt synsätt som omfattade offentliga myndigheter, offentliga företag och privata enheter som innehar särskilda rättigheter eller ensamrätt inom vissa sektorer.
26. Detta synsätt befästes genom direktiven 93/38/EEG( 13 ) och 2004/17/EG( 14 ) och anläggs fortsatt i direktiv 2014/25, i vilket det i skäl 20 anges att ” [b]egreppen särskilda rättigheter eller ensamrätt är centrala för definitionen av direktivets tillämpningsområde, eftersom enheter som varken är upphandlande myndigheter eller offentliga företag i den mening som avses i detta direktiv omfattas av dess bestämmelser enbart i den utsträckning som de utövar någon av de tillämpliga verksamheterna på grundval av sådana rättigheter” (min kursivering).
27. I samma skäl klargörs det att ”… rättigheter som har beviljats genom ett förfarande grundat på objektiva kriterier, framför allt i enlighet med unionslagstiftningen, och där ett tillfredsställande offentliggörande har säkerställts inte utgör särskilda rättigheter eller ensamrätt vid tillämpningen av detta direktiv”.
28. Detta förtydligande återspeglas i artikel 4.3 andra stycket i direktiv 2014/25: rättigheter som har beviljats genom ett förfarande som offentliggjorts på lämpligt sätt och där beviljandet av dessa rättigheter har grundats på objektiva kriterier ska inte utgöra särskilda rättigheter eller ensamrätt. Därför anses inte den som beviljats sådana rättigheter vara en upphandlande enhet i den mening som avses i artikel 4.1 b i samma direktiv.
B. Den första tolkningsfrågan
29. Även om de två tolkningsfrågorna skulle kunna besvaras gemensamt, väljer jag att behandla dem var för sig i den ordning de har ställts.
30. Inledningsvis vill jag påpeka att det inte råder någon tvist om två omständigheter som den hänskjutande domstolen utgår ifrån:
– Desfa är varken en upphandlande myndighet eller ett offentligt företag. Om Desfa omfattas av den personkrets som direktiv 2014/25 är tillämpligt på är det endast i egenskap av upphandlande enhet som innehar särskilda rättigheter eller ensamrätt.
– Desfa bedriver den verksamhet som avses i artikel 8.1 a i direktiv 2014/25, nämligen tillhandahållande eller drift av fasta nät i syfte att tillhandahålla tjänster för allmänheten i samband med transport eller distribution av gas. Det är sådan verksamhet som avses i artikel 4.1 b och 4.3 i direktiv 2014/25.
31. Jag vill erinra om att det, enligt fast rättspraxis,( 15 ) enbart är den nationella domstolen som är behörig att på eget ansvar lämna en beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning, vars riktighet det inte ankommer på EU-domstolen att pröva.
32. Denna precisering är viktig, eftersom såväl Desfa som, i mindre utsträckning, den grekiska regeringen inte i alla avseenden håller med om denna beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning, utan vill ersätta den med en egen beskrivning. Desfa hävdar bland annat att den hänskjutande domstolens tre centrala bedömningar ”bygger på felaktiga rättsliga och faktiska premisser”.( 16 )
33. Mitt förslag till avgörande utgår däremot från att det är den hänskjutande domstolens tolkning av de nationella bestämmelserna och redogörelse för de faktiska omständigheterna som EU-domstolen ska godta som underlag för svaret på dess tolkningsfrågor.
34. I begäran om förhandsavgörande tolkar Symvoulio tis Epikrateias (Högsta förvaltningsdomstolen) lag 4001/2011 och de bestämmelser som föregick den på ett sätt som entydigt talar för att Desfa har ensamrätt eller särskilda rättigheter avseende Esfa. Dessa rättigheter, som avses i artikel 4 i direktiv 2014/25, har enligt denna tolkning tilldelats Desfa genom lag och av de grekiska myndigheterna.( 17 )
35. I sin redogörelse identifierar den hänskjutande domstolen följande milstolpar:
– Genom lag 2364/1995( 18 ) fastställdes den grundläggande institutionella ramen för organisationen, driften och tillsynen av naturgasmarknaden. I synnerhet definierades Esfa, och Depa utsågs till systemansvarig för detta nationella system, varvid Depa tilldelades den oförytterliga rätten att planera, äga och driva systemet.
– Genom lag 3428/2005( 19 ) anpassades den grekiska lagstiftningen till bestämmelserna i unionsrätten, i syfte att garantera tredjepartsaktörers tillgång till infrastrukturen och gradvis avreglera marknaden för naturgas. Genom denna lag avskildes Depa juridiskt från förvaltningen av Esfa, vilken i sin helhet överfördes till dess dotterbolag, Desfa.( 20 ) Dessutom fastställdes villkoren för utveckling, förvaltning, drift och användning av Asfa.
– Genom lag 4001/2011 införlivades direktiv 2009/73 med grekisk rätt, varigenom bestämmelserna inom energisektorn ändrades på det sätt som kommer att redovisas nedan.
36. Den hänskjutande domstolens tolkning av den nationella lagstiftningen kan sammanfattas enligt följande:( 21 )
– Den rätt till Esfa som lagen tilldelar Desfa (artikel 68 i lag 4001/2011) innebär att denna enhet tilldelas ansvaret för drift, underhåll, förvaltning, utnyttjande och utveckling av Esfa.
– Denna rättighet, i kombination med äganderätten till själva Esfa som lagen också tilldelar Desfa, utgör en särskild rättighet eller ensamrätt i den mening som avses i artikel 224.3 första stycket i lag 4412/2016.
– Den rättighet som tilldelas Desfa hindrar ekonomiska tredjepartsaktörer som har för avsikt att bedriva verksamhet på marknaden för överföring av naturgas från att bedriva en motsvarande verksamhet på Esfa.
– Att Desfas rättighet har karaktären av en särskild rättighet eller ensamrätt påverkas inte av den omständigheten att andra ekonomiska aktörer, efter att ha erhållit tillstånd, har rätt att driva Asfa, det vill säga system som inte ingår i Esfa.
– Desfas drift av Esfa påverkar i betydande utsträckning tredjepartsoperatörers möjlighet att bedriva verksamhet inom området överföring av naturgas på grekiskt territorium, vilket är till nackdel för konkurrensen.
– Sammanfattningsvis utgör Desfa, genom att företaget bedriver verksamhet som omfattar tillhandahållande och drift av ett fast nät avsett att tillhandahålla allmänheten tjänster inom sektorn för överföring av naturgas, på grundval av särskilda rättigheter eller ensamrätt, en upphandlande enhet i den mening som avses i artikel 224.1 i lag 4412/2016. I detta fall är villkoren för tillämpning av andra och tredje styckena i punkt 3 i samma artikel inte uppfyllda.
37. Mot bakgrund av dessa entydiga konstateranden är det mycket svårt att se att de rättigheter som tilldelats Desfa inte skulle vara särskilda rättigheter eller ensamrätt, vilket den grekiska regeringen och Desfa hävdat.
38. Den grekiska regeringen och Desfa gör gällande att rätten att driva och förvalta Esfa inte beviljades genom lag, utan härrör från den äganderätt som tillkommer Depa, ett statligt företag som utvecklade det nationella nätet och som, efter avskiljandet av sin verksamhetsgren för gasöverföring, överförde denna till sitt dotterbolag Desfa genom universalsuccession. Enligt den grekiska regeringen och Desfa anförtroddes denna verksamhet Desfa genom lag 3428/2005 i syfte att skilja mellan gasförsörjning och gasöverföring, i enlighet med vad som krävs enligt unionsrätten.( 22 )
39. Dessa påståenden från den grekiska regeringen och Desfa måste, i den mån de inte överensstämmer med de faktiska och rättsliga ramarna i begäran om förhandsavgörande, vika för den sistnämnda, av de skäl som angetts ovan.
40. Under alla omständigheter är det faktum att Desfa har övertagit äganderätten till Esfa från det statliga företaget Depa inte oförenligt med att det, såsom den hänskjutande domstolen påpekar, var lagen som definierade det nationella nätet och som tilldelade Desfa rätten att säkerställa drift, underhåll, förvaltning, utnyttjande och utveckling av det nationella nätet.
41. Detta framgår av artiklarna 6, 7 och 8 i lag 3428/2005, enligt vilka det fastställdes att Esfa-verksamheten skulle avskiljas från Depa och i sin helhet överföras till dess dotterbolag, Desfa. Inom ramen för denna lag antogs beslutet av den 22 mars 2011 av statssekreteraren för miljö, energi och klimatförändringar, genom vilket Desfa fick tillstånd att äga och förvalta det nationella nätet. Efter att Esfa hade definierats anförtroddes Desfa på liknande sätt förvaltningen av det genom artikel 67.3 i lag 4001/2011.
42. Dessa uppgifter bekräftar, om det nu skulle behövas, den hänskjutande domstolens bedömning: Desfas rättigheter tilldelades enligt lag. Genom beslutet av den 22 mars 2011 beviljades Desfa tillstånd att äga och förvalta Esfa, och genom lag 4001/2011 tilldelades Desfa de särskilda rättigheter eller den ensamrätt som förevarande mål avser.
43. Jag har tidigare redogjort för att Desfas drift av Esfa, enligt den hänskjutande domstolen, i betydande utsträckning påverkar tredjepartsaktörers möjlighet att bedriva verksamhet inom området överföring av naturgas på grekiskt territorium, vilket är till nackdel för konkurrensen.
44. Symvoulio tis Epikrateias (Högsta förvaltningsdomstolen) ställer sig i detta sammanhang frågan om den omständigheten att nationell lagstiftning medger oberoende nät (Asfa) på de särskilda villkor som föreskrivs i den lagen är tillräckligt för att utesluta att Desfa åtnjuter ”särskilda rättigheter eller ensamrätt”.
45. Enligt den hänskjutande domstolen är svaret på denna fråga nekande, av två skäl:( 23 )
– Dels är det ett villkor för att bevilja ett Asfa-tillstånd att naturgas ska levereras till områden som inte har tillgång till det (genom Esfa eller ett annat Asfa).
– Dels är det, av hänsyn till allmänintresset, möjligt att ålägga innehavarna av Asfa-tillstånd särskilda villkor och begränsningar som rör Desfas ekonomiska effektivitet. Ett av dessa särskilda villkor eller begränsningar är skyldigheten att betala en ersättning till Desfa (eller att ta ut en avgift från Asfa-användarna till förmån för Desfa), om användningen av det oberoende nätet gynnas av Desfas användaravgifter och kan försämra Desfas ekonomiska effektivitet (varvid ersättningsbeloppet ska fastställas så att den negativa effekten helt kompenseras).
46. Med hänsyn till dessa faktorer tyder allt på att det, såsom den hänskjutande domstolen hävdar, föreligger en väsentlig påverkan på tredjepartsaktörers förmåga, vilket utgör ett kännetecken för de ”särskilda rättigheter eller ensamrätt” som avses i artikel 4.3 i direktiv 2014/25/EU och som återspeglar den rättspraxis som utvecklats beträffande tolkningen av artikel 106.1 i FEUF.
47. I domen i målet Ambulanz Glöckner,( 24 ) slog domstolen fast att sådana rättigheter föreligger när ”ett begränsat antal företag genom lagstiftning skyddas på ett sätt som väsentligt påverkar möjligheterna för andra företag att på huvudsakligen lika villkor utöva den ifrågavarande ekonomiska verksamheten inom samma geografiska område”.
48. Beviljandet av särskilda rättigheter eller ensamrätt innebär inte att konkurrensen i samband med utövandet av en viss verksamhet måste undanröjas helt. Det räcker med att två villkor är uppfyllda, nämligen att verksamheten utövas under förmånliga villkor för en begränsad krets av företag och att andra aktörers möjlighet att utöva samma verksamhet inom samma geografiska område och under likvärdiga villkor väsentligt påverkas.
49. Såsom den hänskjutande domstolen påpekar( 25 ) förbehåller den grekiska lagstiftningen driften och förvaltningen av Esfa uteslutande för Desfa. Om ingen annan aktör kan bedriva verksamhet som motsvarar Desfas inom de områden där detta nationella nät är utbyggt, påverkar denna omständighet väsentligt förmågan hos andra aktörer än Desfa att bedriva verksamhet inom området överföring av naturgas.
50. Att Esfa omfattas av en motsvarande begränsning vad gäller områden som redan täcks av ett oberoende nät påverkar inte denna slutsats. Den omständigheten att det tidigare har funnits ett nationellt nät ger Desfa en dominerande ställning och innebär att Asfa-aktörernas rättigheter är underordnade.( 26 )
51. Ovanstående argument räcker i sig för att konstatera att den hänskjutande domstolens bedömning är korrekt när den slår fast att Desfa åtnjuter särskilda rättigheter eller ensamrätt.
C. Den andra tolkningsfrågan
52. Om svaret på den första frågan skulle vara jakande (vilket jag föreslår), vill Symvoulio tis Epikrateias (Högsta förvaltningsdomstolen) veta om privatiseringen av Desfa kan anses utgöra ett ”förfarande som offentliggjorts på lämpligt sätt och där beviljandet av dessa rättigheter har grundats på objektiva kriterier”, i den mening som avses i artikel 4.3 andra och tredje styckena i direktiv 2014/25, vilket kan utesluta förekomsten av särskilda rättigheter eller ensamrätt.
53. Den hänskjutande domstolens redogörelse för de faktiska omständigheterna och de tillämpliga nationella bestämmelserna (vilken, som nämnts, är den enda som EU-domstolen ska hålla sig till) leder till ett nekande svar på denna fråga.
54. I begäran om förhandsavgörande( 27 ) görs följande påståenden:
– Det förfarande som inleddes med inbjudan att anmäla intresse i juni 2017 och avslutades med överlåtelsen av majoriteten av aktierna i Desfa saknar betydelse för förevarande mål.
– I synnerhet föreskrevs i den inbjudan ett förfarande som, samtidigt som det säkerställde tillräckligt offentliggörande och uppfyllande av objektiva kriterier, syftade till att ändra ägarförhållandena i Desfa och inte till att direkt eller indirekt omförhandla Desfas rätt till Esfa.
– Det saknar även betydelse att det i lagen (artikel 63A.2 i lag 4001/2011) och inbjudan föreskrevs att rätten att delta i privatiseringsförfarandet endast skulle beviljas systemansvariga för överföringssystem som har certifierats i enlighet med artiklarna 9 och 10 i direktiv 2009/73 och är medlemmar av det europeiska nätverket av systemansvariga för överföringssystem för gas eller enheter vilka kontrolleras av eller utövar kontroll över en av dessa systemansvariga.
– Det har heller ingen betydelse att Desfa, som tidigare certifierats som oberoende systemansvarig för överföring av naturgas, har erhållit den nya certifieringen som ägandemässigt åtskild systemansvarig för överföringssystemet.( 28 ) Certifieringen innebär att tillsynsmyndigheten har konstaterat att den systemansvarige är oberoende och har förmåga att uppfylla de krav som fastställs i direktiv 2009/73 och lag 4001/2011. Den ändring av certifieringen som skett i Desfas fall (till följd av en förändring av ägarstrukturen och det faktum att Desfa nu är oberoende och inte längre kontrolleras av det statliga företaget Depa) innebär inte att Desfa beviljas nya särskilda rättigheter eller ensamrätt avseende Esfa.
– Följaktligen är artikel 224.3 andra stycket i lag nr 4412/2016 inte tillämplig.
– Det förfarande som tillämpades vid överlåtelsen av majoriteten av aktierna i Desfa utgör inte ett tillståndsförfarande för drift av naturgasanläggningar enligt artikel 4 i direktiv 2009/73, utan ett privatiseringsförfarande som, såsom domstolen har slagit fast,( 29 ) inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiven om offentlig upphandling.
– Följaktligen är inte heller artikel 224.3 tredje stycket i lag 4412/2016 tillämplig.
55. I själva verket finns det inte mycket att tillägga till dessa välgrundade överväganden från den hänskjutande domstolen, som jag helt instämmer i.
56. I artikel 4.3 tredje stycket i direktiv 2014/25 räknas vissa förfaranden upp som utesluter förekomsten av ”särskilda rättigheter eller ensamrätt”. Bland dessa ingår: a) upphandlingsförfaranden med föregående meddelande om upphandling i enlighet med direktiv 2014/24, direktiv 2014/23, direktiv 2009/81 eller direktiv 2014/25 och b) förfaranden i enlighet med andra unionsrättsakter som förtecknas i bilaga II och säkerställer tillräcklig föregående öppenhet i samband med beviljande av (sektoriella) tillstånd på grundval av objektiva kriterier.
57. Förfarandet för privatiseringen av Desfa faller emellertid inte under någon av dessa kategorier:
– Det rörde sig inte om ett förfarande för tilldelning av kontrakt för byggentreprenader, varor och tjänster, och inte heller om byggkoncessioner eller tjänstekoncessioner, utan uteslutande om en överlåtelse av aktier, som syftade till att ändra ägarstrukturen i Desfa.
– Såsom EU-domstolen slog fast i den dom som den hänskjutande domstolen har hänvisat till ”[omfattas] överlåtelsen av aktier till en anbudsgivare inom ramen för en privatisering av ett offentligt företag … inte av direktiven om offentlig upphandling”.( 30 )
– Förfarandet för privatiseringen av Desfa motsvarar inget av de förfaranden som anges i bilaga II till direktiv 2014/25, vars syfte är att bevilja sektoriella tillstånd för utövande av reglerad verksamhet, under objektiva och transparenta villkor för marknadstillträde. Det rör sig i synnerhet inte om något av de förfaranden som avses i artikel 4 i direktiv 2009/73.
– Genom det privatiseringsförfarandet beviljades, förnyades eller omfördelades inga rättigheter avseende överföring av naturgas, utan det handlade, som nämnts, om att överlåta aktier i ett bolag som redan tidigare innehade de rättigheter som enligt lag tilldelats för förvaltning och drift av det nationella gasnätet.
58. Det är irrelevant att förteckningen i artikel 4.3 tredje stycket i direktiv 2014/25 inte är uttömmande,( 31 ) eftersom det enligt lydelsen av andra stycket entydigt krävs att rättigheterna ska ha beviljats genom ett förfarande som offentliggjorts på lämpligt sätt och på grundval av objektiva kriterier. Detta villkor är inte uppfyllt när de omtvistade rättigheterna, såsom i förevarande fall, härrör direkt från nationell lagstiftning och är desamma före och efter privatiseringen.
59. De rättigheter som tilldelats Desfa för att underhålla, förvalta, driva och utveckla Esfa härrör alltså inte från privatiseringsförfarandet och omdefinierades inte heller genom detta, utan har sin grund i den nationella lagstiftning som reglerar energisektorn.
60. En senare certifiering av Desfa som ägandemässigt åtskild systemansvarig för överföringssystemet bekräftar endast att kraven på oberoende och teknisk kapacitet enligt direktiv 2009/73 och den grekiska införlivandelagstiftningen är uppfyllda. Inget tyder på att denna certifiering medför någon ny ensamrätt, utan den rättsakt som ger en sådan rätt är fortfarande lag 4001/2011, till vilken certifieringen hänvisar.( 32 )
61. Sammanfattningsvis utgjorde privatiseringen (även om den skulle ha medfört ett behov av en ny certifiering) inte den rättsakt genom vilken Desfa tilldelades sina rättigheter till Esfa.
62. De behörighetskrav som ställdes i anbudsförfarandet för försäljningen av 66 procent av Desfas aktiekapital – bland annat att deltagarna skulle vara certifierade systemansvariga eller enheter knutna till dessa – påverkar inte heller denna slutsats. Dessa krav påverkar inte innehållet, arten eller den rättsliga grunden för de rättigheter som redan tilldelats Desfa enligt lag.
63. Den rättsliga grunden för artikel 4.3 i direktiv 2014/25 bekräftar denna tolkning. Undantaget från begreppet ”särskilda rättigheter eller ensamrätt” är endast motiverat när beviljandet av vissa rättigheter har föregåtts av en faktisk konkurrens genom objektiva och icke-diskriminerande förfaranden.
64. En vid tolkning som skulle göra det möjligt att undanta aktörer som dittills haft lagstadgade monopol från tillämpningsområdet för direktiv 2014/25, enbart på grund av att deras aktieägarstruktur har förändrats genom ett konkurrensutsatt förfarande, skulle leda till att syftet med upphandlingssystemet inom de särskilda sektorerna urholkas.
65. Direktiv 2014/25 syftar till att säkerställa att upphandlande enheter inom vissa sektorer, såsom energisektorn, vid sin upphandling följer riktlinjer som främjar öppnandet av de berörda marknaderna. Det som berättigar undantaget i artikel 4.3 andra stycket i det direktivet är att beviljandet av den särskilda rättigheten eller ensamrätten till den upphandlande enheten, i sig, har skett efter offentliggörande och enligt objektiva kriterier.
66. Sammanfattningsvis utgör förfarandet för privatiseringen av Desfa, även om det genomfördes med tillräckligt offentliggörande och i enlighet med objektiva kriterier, inte ett förfarande för beviljande av rättigheter i den mening som avses i artikel 4.3 i direktiv 2014/25. Det påverkar således inte att de rättigheter som beviljats nämnda enhet genom den grekiska lagstiftningen har karaktären av särskilda rättigheter eller ensamrätt.
V. Förslag till avgörande
67. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ger följande svar till Symvoulio tis Epikrateias (Högsta förvaltningsdomstolen, Grekland):
1) Artikel 4.3 första stycket i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG
ska tolkas så,
att genom att den nationella lagstiftningen tilldelar en enda aktör äganderätten till det nationella överföringsnätet för naturgas samt rätten att driva, underhålla, förvalta, exploatera och utveckla detta nät, beviljas denna aktör ”särskilda rättigheter eller ensamrätt”, och att det inte utgör hinder för detta att denna lagstiftning
– samtidigt tillåter att andra oberoende nät som betjänar områden som inte försörjs med naturgas är verksamma på marknaden för överföring av naturgas efter att ha erhållit tillstånd från tillsynsmyndigheten, och
– tillåter att innehavare av tillstånd att driva oberoende nät åläggs avgifter till förmån för den systemansvarige för det nationella nätet, eller att förmåner till förmån för innehavare av tillstånd att driva oberoende nät föreskrivs, vilka ska bäras av den systemansvarige för det nationella nätet, av skäl som rör den systemansvariges ekonomiska effektivitet.
2) Artikel 4.3 andra och tredje stycket i direktiv 2014/25
ska tolkas så,
att ett förfarande för privatisering av ett statligt företag, genom en internationell upphandling där majoriteten av aktierna i den systemansvarige för det nationella naturgasnätet överlåts till andra aktörer inom sektorn, kan inte betraktas som ett förfarande för beviljande av rättigheter som har varit föremål för tillräckligt offentliggörande och som skett enligt objektiva kriterier, för att utesluta förekomsten av ”särskilda rättigheter eller ensamrätt”.
Det är i detta sammanhang irrelevant
– att de ekonomiska aktörer som var intresserade av att förvärva aktierna var tvungna att lämna in en kort beskrivning av sina strategiska planer för investeringen i företaget och det eftersträvade investeringssyftet, och
– att dessa aktörer var tvungna att vara certifierade systemansvariga för överföringssystem i enlighet med förfarandet i artiklarna 9 och 10 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/73/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 2003/55/EG och medlemmar av det europeiska nätverket av systemansvariga för överföringssystem för naturgas eller enheter vilka kontrolleras av eller utövar kontroll över en av dessa systemansvariga.
Det är även irrelevant att den systemansvarige för det nationella naturgassystemet, som ursprungligen hade certifierats som oberoende systemansvarig för överföringssystem för naturgas, till följd av överlåtelsen av majoriteten av aktierna i det statliga företaget återigen certifierades som ägandemässigt åtskild systemansvarig för överföringssystemet.
1 Originalspråk: spanska.
2 Diacheiristis Ethnikou Systimatos Fysikou Aeriou AE (nedan kallat Desfa). I det följande kommer jag att benämna det nationella överföringssystemet för naturgas med förkortningen Esfa och de oberoende överföringssystemen för naturgas med förkortningen Asfa.
3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG (EUT L 94, 2014, s. 243).
4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (EUT L 94, 2014, s. 65).
5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/81/EG av den 13 juli 2009 om samordning av förfarandena vid tilldelning av vissa kontrakt för byggentreprenader, varor och tjänster av upphandlande myndigheter och enheter på försvars- och säkerhetsområdet och om ändring av direktiven 2004/17/EG och 2004/18/EG (EUT L 216, 2009, s. 76).
6 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner (EUT L 94, 2014, s. 1).
7 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/73/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 2003/55/EG (EUT L 211, 2009, s. 94). Det har ersatts och upphävts genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1788 av den 13 juni 2024 om gemensamma regler för de inre marknaderna för förnybar gas, naturgas och vätgas, om ändring av direktiv (EU) 2023/1791 och om upphävande av direktiv 2009/73/EG (EUT L, 2024/1788).
8 Νomos 4001/2011, gia ti leitourgia Energeiakon Agoron Ilektrismou kai Fysikou Aeriou, gia Erevna, Paragogi kai diktya metaforas Ydrogonanthrakon … (lag nr 4001/2011 om en fungerande marknad för el och naturgas samt om prospektering efter, produktion av och överföringsnät för kolväten … (FEK A 179/22.8.2011).
9 Νomos 4412/2016, Dimosies Symvaseis Ergon, Promithion kai Ypiresion (prosarmogi stis Odigies 2014/24/ΕΕ kai 2014/25/ΕΕ) (lag 4412/2016 om offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (anpassning till direktiven 2014/24/EU och 2014/25/EU)) (FΕΚ Α’ 147/8.8.2016).
10 COM(88) 377 final – SYN 153 (EGT C 319, 1988, s. 2).
11 Skälen 7–10 i förslaget.
12 Rådets direktiv 90/531/EEG av den 17 september 1990 om upphandlingsförfarandet för enheter som har verksamhet inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationssektorerna (EGT L 297, 1990, s. 1).
13 Rådets direktiv 93/38/EEG av den 14 juni 1993 om samordning av upphandlingsförfarandet för enheter som har verksamhet inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationssektorerna (EGT L 199, 1993, s. 84; svensk specialutgåva, område 6, volym 4, s. 177).
14 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (EUT L 134, 2004, s. 1).
15 Dom av den 29 januari 2026, Fondazione Teatro alla Scala di Milano (C‑668/24, EU:C:2026:60), punkt 35 och där angiven rättspraxis.
16 Desfas skriftliga yttrande, punkt 5.
17 Som jag redan har återgett medger artikel 4.3 i direktiv 2014/25 att särskilda rättigheter eller ensamrätt kan beviljas av en behörig myndighet i en medlemsstat enligt lag eller annan författning.
18 Νomos 2364/1995, Systasi tou Somatos Energeiakou Elegchou kai Schediasmou. Eisagogi, metafora, emporia kai dianomi fysikou aeriou … (lag 2364/1995 om inrättandet av myndigheten för energikontroll och planering. Import, transport, handel och distribution av naturgas …) (FΕΚ Α’ 252/6.12.1995).
19 Νomos 3428/2005, Apeleftherosi Agoras Fysikou Aeriou (lag nr 3428/2005 om avreglering av naturgasmarknaden) (FΕΚ Α’ 313/27.12.2005).
20 Desfa bildades genom presidentdekret 33/2007 (FEK A’ 31), som antogs med stöd av bemyndigandet i artikel 7 i lag 3428/2005. Bolagets kapital ägdes helt och hållet av Depa. Privatiseringen av Desfa genomfördes genom att 66 procent av bolagets aktiekapital den 26 juni 2017 såldes till ett konsortium bestående av flera utländska gasföretag. Den grekiska staten behöll det återstående aktiekapitalet.
21 Begäran om förhandsavgörande, punkt 20.
22 Den grekiska regeringens skriftliga yttrande, punkterna 15 och 16, och Desfas skriftliga yttrande, punkterna 8 och 9.
23 Begäran om förhandsavgörande, punkt 20.
24 Dom av den 25 oktober 2001, Ambulanz Glöckner (C‑475/99, EU:C:2001:577, punkt 24).
25 Punkt 20 i begäran om förhandsavgörande.
26 Till detta kan läggas att tillsynsmyndighetens omfattande befogenheter att bevilja tillstånd för drift av Asfa kan utgöra en ytterligare faktor som hindrar en effektiv utveckling av verksamheten hos innehavarna av dessa oberoende nät. Detta framhåller kommissionen (punkt 23 i sitt skriftliga yttrande) med hänvisning till artikel 74 i lag 4001/2011.
27 Begäran om förhandsavgörande, punkt 20.
28 Efter Desfas ansökan och kommissionens yttrande av den 24 oktober 2018, med referensnummer C(2018) 7147 slutlig, certifierades Desfa slutligen som ägandemässigt åtskild systemansvarig för överföringssystem för naturgas, i enlighet med bestämmelserna i direktiv 2009/73 och lag 4001/2011.
29 Dom av den 6 maj 2010, Club Hotel Loutraki m.fl. (C‑145/08 och C‑149/08, EU:C:2010:247, punkt 59).
30 Ibidem.
31 Skäl 20 i direktiv 2014/25: ”Det bör också klargöras att den förteckningen över lagstiftning inte är uttömmande och att inga rättigheter i någon form, inte heller genom tilldelning av koncessioner, som har beviljats genom andra förfaranden grundade på objektiva kriterier och för vilka tillräcklig publicitet har säkerställts, ska utgöra särskilda rättigheter eller ensamrätt enligt definitionen av den personkrets som omfattas av det här direktivet.”
32 Bilaga 8 till Desfas skriftliga yttrande (i själva verket rör det sig om bilaga 7).