Domstolens dom (första avdelningen) den 10 september 2026
Preliminär utgåva
DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
den 10 september 2026 ( * )
” Begäran om förhandsavgörande – Konkurrens – Artikel 102 FEUF – Missbruk av dominerande ställning – Begreppet ekonomisk verksamhet – Beslut som utgör utövande av offentliga maktbefogenheter – En kommun har tilldelat rätten att tillhandahålla kommunala avfallshanteringstjänster – Tjänsteleverantör som delvis ägs av kommunen ”
I mål C‑11/25,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Augstākā tiesa (Senāts) (Högsta domstolen, Lettland) genom beslut av den 8 januari 2025, som inkom till domstolen den 9 januari 2025, i målet
Jelgavas valstspilsētas pašvaldība
mot
Konkurences padome,
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden F. Biltgen samt domarna I. Ziemele, A. Kumin, S. Gervasoni (referent) och M. Bošnjak,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitiesekreterare: enhetschefen M. Aleksejev,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 10 december 2025,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Jelgavas valstspilsētas pašvaldība, genom Z. Norenberga, jurist,
– Konkurences padome, genom A. Eglons, juridiskā departamenta direktors, I. Lapiņa, juridiskā departamenta galvenā juriste tiesvedībās, och M. Spička, izpildinstitūcijas vadītājs,
– Lettlands regering, genom J. Davidoviča, K. Pommere och S. Zellis, samtliga i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom M. Martínez Navarro och I. Naglis, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 12 mars 2026 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 102 FEUF.
2 Begäran har framställts i ett mål mellan Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Jelgava kommun, Lettland) och Konkurences padome (konkurrensrådet, Lettland) angående ett beslut i vilket konkurrensrådet konstaterade att kommunen hade missbrukat sin dominerande ställning enligt nationell konkurrensrätt.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
EUF- fördraget
3 I artikel 102 FEUF föreskrivs följande:
”Ett eller flera företags missbruk av en dominerande ställning på den inre marknaden eller inom en väsentlig del av denna är, i den mån det kan påverka handeln mellan medlemsstater, oförenligt med den inre marknaden och förbjudet.
Sådant missbruk kan särskilt bestå i att
…
b) begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna,
…”
Direktiv 75/442/EEG
4 I artikel 4 första stycket i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, 1975, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238) föreskrevs att medlemsstaterna skulle vidta de åtgärder som krävdes för att säkerställa att avfall återvanns eller bortskaffades utan fara för människors hälsa och utan att processer eller metoder användes som kunde skada miljön.
5 Enligt artikel 6 i detta direktiv skulle medlemsstaterna inrätta eller utse en eller flera behöriga myndigheter som skulle ansvara för genomförandet av detta direktiv.
Lettisk rätt
6 I artikel 13 i Konkurences likums (konkurrenslagen) av den 4 oktober 2001 ( Latvijas Vēstnesis , 2001, nr 151) föreskrivs följande:
”(1) Det är förbjudet för alla ekonomiska aktörer att på något sätt missbruka sin dominerande ställning på lettiskt territorium. Missbruk av dominerande ställning kan också bestå i att
…
2) utan saklig grund begränsa produktions- eller försäljningsvolymen av varor, avsättningsmöjligheter eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenten.”
7 I artikel 15 i Likums Par pašvaldībām (kommunallagen) av den 19 maj 1994 ( Latvijas Vēstnesis , 1994, nr 61), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, föreskrevs följande:
”Kommunerna har följande funktionella självstyre:
1) tillhandahålla allmännyttiga tjänster (vattenförsörjning och sanitet, värmeförsörjning, hantering av kommunalt avfall, insamling, bortledning och rening av avloppsvatten) till kommunmedlemmarna, oberoende av vem som äger byggnadsbeståndet.
…”
8 I artikel 9 i Atkritumu apsaimniekošanas likums (lagen om avfallshantering) av den 14 december 2000 ( Latvijas Vēstnesis , 2000, nr 473/476), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad lagen om avfallshantering), föreskrevs följande:
”1. Kommuner, regioner och städer inom deras administrativa område
1) organiserar hanteringen av kommunalt avfall, inklusive farligt avfall, i enlighet med avfallshanteringsplanerna.
…”
9 Artikel 4 i Likums Par iepirkumu valsts vai pašvaldību vajadzībām (lagen om statens och kommuners offentliga upphandling) av den 5 juli 2001) ( Latvijas Vēstnesis , 2001, nr 110), i dess tillämpliga lydelse i det nationella målet (nedan kallad lagen om statens och kommuners offentliga upphandling), hade följande lydelse:
”(1) Den upphandlande myndigheten ska inte tillämpa denna lag vid tilldelning av ett kontrakt avseende
…
6) en tjänst som tillhandahålls av ett organ som inrättats i syfte att utföra den upphandlande myndighetens uppgifter, och som står under den upphandlande myndighetens fullständiga kontroll eller är underordnad denna och som huvudsakligen tillhandahåller (mer än 80 procent av penningbeloppet härför) sina tjänster till den upphandlande myndigheten och fullt ut uppfyller kraven i denna lag i förhållande till tredje man.
…”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
10 Jelgavas komunālie pakalpojumi SIA (nedan kallat Jelgava SIA) är ett bolag enligt lettisk rätt vars verksamhet består i insamling och hantering av avfall. Bolaget ägs gemensamt av Jelgava kommun, som innehar 51 procent av aktiekapitalet, och av Kulk SIA, en privaträttslig juridisk person, som innehar resterande 49 procent.
11 Kommunen beslutade att tilldela Jelgava SIA hanteringen av kommunalt avfall. Den 1 november 2004 ingick kommunen ett avtal med detta bolag om tjänster avseende avfallshantering och förbättring och främjande av avfallshanteringssystemet på staden Jelgavas administrativa område. Avtalet löper ut den 31 december 2029. Detta tjänsteavtal ingicks i enlighet med ett in house -förfarande, det vill säga utan föregående uppmaning till anbudsgivning, på grundval av det undantag som föreskrivs i artikel 4.1 led 6 i lagen om statens och kommuners offentliga upphandling.
12 Den 22 juli 2021 antog konkurrensrådet ett beslut genom vilket Jelgava kommun ålades böter för överträdelse av artikel 13.1 i konkurrenslagen. Konkurrensrådet definierade först den relevanta marknaden som marknaden för insamling och transport av kommunalt avfall inom staden Jelgavas administrativa område. Konkurrensrådet fann vidare att Jelgava kommun hade agerat i egenskap av ”företag” genom att besluta att anförtro utförandet av avfallshanteringstjänsten åt Jelgava SIA och genom att delta i detta bolags verksamhet, vilket innebar att ett sådant beslut skulle bli föremål för en kontroll enligt konkurrenslagen. Konkurrensrådet ansåg att kommunen och Jelgava SIA hade en dominerande ställning på den relevanta marknaden på grund av att Jelgava SIA hade ensamrätt att tillhandahålla de berörda tjänsterna. Slutligen drog konkurrensrådet slutsatsen att kommunen hade missbrukat sin dominerande ställning genom att tilldela Jelgava SIA ensamrätt att tillhandahålla den kommunala avfallshanteringstjänsten i enlighet med in house -förfarandet, trots att samma kommun inte hade fullständig kontroll över Jelgava SIA och genom att utestänga andra potentiella tjänsteleverantörer från den berörda marknaden.
13 Jelgava kommun överklagade detta beslut till behörig förvaltningsdomstol. Kommunen gjorde gällande att den genom att tilldela Jelgava SIA kontraktet inte hade agerat i egenskap av ”företag” utan som en offentligrättslig juridisk person.
14 Den 28 juni 2022 ogillade Administratīvā apgabaltiesa (Regionala förvaltningsdomstolen, Lettland) överklagandet med motiveringen att Jelgava kommun hade agerat som ett ”företag” i den mening som avses i konkurrenslagen genom att ingå ett avtal med Jelgava SIA, i vilket kommunen var aktieägare.
15 Jelgava kommun överklagade denna dom till Augstākā tiesa (Senāts) (Högsta domstolen, Lettland), som är den hänskjutande domstolen.
16 Den hänskjutande domstolen anser att tillämpligheten av förbudet mot missbruk av dominerande ställning i artikel 13.1 i konkurrenslagen förutsätter att Jelgava kommun bedriver ekonomisk verksamhet och således ska kvalificeras som ett ”företag” i den mening som avses i artikel 102 FEUF.
17 Den hänskjutande domstolen anser att det nationella målet aktualiserar frågan huruvida en enhet, såsom Jelgava kommun, bedriver ekonomisk verksamhet eller utövar offentliga maktbefogenheter när den fattar ett beslut om hur avfallshanteringen ska organiseras på dess område.
18 Enligt samma domstol omfattas organisationen av hanteringen av kommunalt avfall enligt lettisk rätt av en kommuns funktionella självstyre. Kommunens skyldighet att organisera denna hantering motsvarar de skyldigheter som ålagts medlemsstaterna enligt direktiv 75/442. Av detta följer att denna organisation av hanteringen av kommunalt avfall omfattas av utövandet av offentliga maktbefogenheter.
19 Mot denna bakgrund beslutade Augstākā tiesa (Senāts) (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och hänskjuta följande fråga till EU-domstolen för förhandsavgörande:
”Ska artikel 102 [FEUF] tolkas så, att den, mot bakgrund av omständigheterna i det aktuella fallet, även omfattar ett beslut som fattats av en offentligrättslig juridisk person om hur avfallshanteringen ska organiseras i en kommun, vilket i förevarande fall tagit formen av ett beslut om att organisera tillhandahållandet av en tjänst genom att, på grundval av ett in house -förfarande, besluta att tilldela rätten att tillhandahålla denna tjänst till ett företag som delvis ägs av kommunen?
Kan med andra ord en kommun anses agera som en marknadsaktör eller ett företag i den mening som avses i artikel 102 FEUF när den beslutar att organisera tillhandahållandet av kommunala avfallshanteringstjänster på ett sådant sätt att den genom ett in house -förfarande beslutar att tilldela rätten att tillhandahålla dessa tjänster till ett bolag som delvis ägs av kommunen?”
Domstolens behörighet
20 Den hänskjutande domstolen har påpekat att missbruket av dominerande ställning i det nationella målet, som konkurrensrådet har vidtagit en sanktion mot, med stöd av artikel 13.1 i konkurrenslagen, avser en rent inhemsk situation och inte påverkar handeln mellan medlemsstater. Den hänskjutande domstolen har emellertid understrukit att denna lag i en sådan situation är förenlig med de lösningar som valts i unionsrätten.
21 Enligt det förfarande för samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna som införts genom artikel 267 FEUF ankommer det, enligt fast rättspraxis, uteslutande på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av unionsrätten (dom av den 5 december 2024, Tallinna Kaubamaja Grupp och KIA Auto, C‑606/23, EU:C:2024:1004, punkt 16 och där angiven rättspraxis).
22 Det följer emellertid också av fast rättspraxis att det ankommer på EU-domstolen att – för att pröva sin egen behörighet – undersöka de omständigheter under vilka den nationella domstolen har framställt sin begäran om förhandsavgörande (dom av den 5 december 2024, Tallinna Kaubamaja Grupp och KIA Auto, C‑606/23, EU:C:2024:1004, punkt 17 och där angiven rättspraxis).
23 Det ska härvidlag erinras om att domstolen vid ett flertal tillfällen har förklarat sig vara behörig att meddela förhandsavgörande beträffande unionsbestämmelser i fall då omständigheterna i det nationella målet inte omfattats av unionsrättens direkta tillämpningsområde, men då dessa bestämmelser blivit tillämpliga genom nationell rätt när regleringen i nationell lagstiftning av rent inhemska situationer anpassats till den reglering som har valts i unionsrätten (dom av den 18 oktober 1990, Dzodzi, C‑297/88 och C‑197/89, EU:C:1990:360, punkt 36, och dom av den 5 december 2024, Tallinna Kaubamaja Grupp och KIA Auto, C‑606/23, EU:C:2024:1004, punkt 18 och där angiven rättspraxis).
24 En sådan behörighet motiveras av det uppenbara unionsintresset av att de bestämmelser som har hämtats från unionsrätten tolkas på ett enhetligt sätt, för att i framtiden undvika olika tolkningar (dom av den 18 oktober 1990, Dzodzi, C‑297/88 och C‑197/89, EU:C:1990:360, punkt 37, och dom av den 5 december 2024, Tallinna Kaubamaja Grupp och KIA Auto, C‑606/23, EU:C:2024:1004, punkt 19 och där angiven rättspraxis).
25 I förevarande fall har den hänskjutande domstolen påpekat att konkurrenslagen har utformats med beaktande av behovet av att harmonisera bestämmelserna i lettisk konkurrensrätt med relevant unionslagstiftning och att denna lag, vad gäller lösningen av rent inhemska situationer, är förenlig med de lösningar som valts i unionsrätten. Den hänskjutande domstolen har särskilt anfört att artikel 13.1 led 2 i konkurrenslagen motsvarar artikel 102 andra stycket b FEUF, vilket innebär att tillämpningen av nationell rätt inte får avvika från det sätt på vilket unionsrätten tillämpas.
26 Av detta följer att domstolen i förevarande mål är behörig att pröva den fråga som ställts av den hänskjutande domstolen.
Prövning av tolkningsfrågan
27 Den hänskjutande domstolen har ställt sin enda fråga för att få klarhet i huruvida artikel 102 FEUF ska tolkas så, att en kommuns beslut att tilldela en juridisk person som kommunen delvis äger rätten att tillhandahålla kommunala avfallshanteringstjänster utgör utövande av ekonomisk verksamhet.
28 Enligt artikel 102 FEUF är ett eller flera företags missbruk av en dominerande ställning på den inre marknaden eller inom en väsentlig del av denna, i den mån det kan påverka handeln mellan medlemsstater, oförenligt med den inre marknaden och förbjudet.
29 För att besvara den ställda frågan ska det prövas huruvida en juridisk person som agerar under sådana omständigheter som de som är aktuella i det nationella målet kan anses vara ett ”företag” i den mening som avses i artikel 102 FEUF. Det är endast om denna juridiska person är ett företag som den verksamhet som den ska utöva kan kvalificeras som ekonomisk verksamhet.
30 Det framgår av domstolens fasta praxis på konkurrensrättens område att begreppet företag, i den mening som avses i artikel 102 FEUF, omfattar varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och oavsett hur den finansieras (dom av den 23 april 1991, Höfner och Elser, C‑41/90, EU:C:1991:161, punkt 21, och dom av den 10 juli 2025, INTERZERO m.fl., C‑254/23, EU:C:2025:569, punkt 47).
31 Med ”ekonomisk verksamhet” förstås all verksamhet som består i att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad, det vill säga normalt sett att tillhandahålla tjänster mot ersättning. Det viktigaste kännetecknet för en ersättning är att den utgör den ekonomiska motprestationen för tjänsten i fråga (dom av den 10 juli 2025, INTERZERO m.fl., C‑254/23, EU:C:2025:569, punkt 48).
32 Däremot är det möjligt att en verksamhet som genom sin beskaffenhet, sitt syfte och de regler den är underkastad inte är av ekonomisk art eller som har samband med myndighetsutövning inte omfattas av konkurrensbestämmelserna i fördragen (dom av den 10 juli 2025, INTERZERO m.fl., C‑254/23, EU:C:2025:569, punkt 49).
33 En offentlig enhet kan dessutom enbart anses vara ett företag såvitt avser de verksamheter som ska kvalificeras som ekonomiska verksamheter och såvitt dessa verksamheter kan åtskiljas från utövandet av offentliga maktbefogenheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 juli 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, punkterna 37 och 38, och dom av den 24 mars 2022, GVN/kommissionen, C‑666/20 P, EU:C:2022:225, punkt 71).
34 Domstolen har således slagit fast att bland de verksamheter som är knutna till utövandet av offentliga maktbefogenheter ingår bland annat Eurocontrols verksamhet avseende kontroll av och polisiära uppgifter i luftrummet (dom av den 19 januari 1994, SAT Fluggesellschaft, C‑364/92, EU:C:1994:7, punkt 30), det miljöövervakningsarbete som ett privaträttsligt organ har fått i uppdrag av myndigheterna att utöva i en oljehamn (dom av den 18 mars 1997, Diego Calles & Figli, C‑343/95, EU:C:1997:160, punkterna 23–25) eller insamling av företagsuppgifter med stöd av en för företagen lagstadgad anmälningsplikt och därtill knutna sammanhängande offentliga maktbefogenheter (dom av den 12 juli 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, punkt 40).
35 I förevarande fall utgör den kommunala avfallshanteringstjänsten, såsom den hänskjutande domstolen har påpekat, och såsom samtliga deltagare i förfarandet vid EU-domstolen för övrigt är överens om, en ekonomisk verksamhet.
36 Det framgår däremot av beslutet om hänskjutande att Jelgavas kommuns beslut att tilldela en juridisk person, som delvis ägs av kommunen, rätt att tillhandahålla denna tjänst fattades med stöd av lagen om avfallshantering. Denna lag, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, föreskrev att kommunerna skulle organisera hanteringen av kommunalt avfall inom sitt administrativa område.
37 Den hänskjutande domstolen har angett att lagen om avfallshantering bidrar till genomförandet av direktiv 75/442.
38 Domstolen erinrar om att medlemsstaterna, enligt artikel 4.1 i detta direktiv, ska vidta de åtgärder som krävs för att se till att avfall återvinns eller bortskaffas utan fara för människors hälsa och utan att processer eller metoder används som kan skada miljön. Enligt artikel 6 i detta direktiv ska medlemsstaterna inrätta eller utse en eller flera behöriga myndigheter som ska ansvara för genomförandet av detta direktiv.
39 Under dessa omständigheter finner domstolen att när en kommun, som enligt nationell rätt är behörig att närmare fastställa hur avfallshanteringstjänsten ska organiseras inom dess administrativa område, beslutar att tilldela en juridisk person rätt att tillhandahålla denna tjänst inom detta område, tillhandahåller den inte varor eller tjänster på en marknad mot ersättning. Den bedriver inte någon ekonomisk verksamhet, utan agerar i egenskap av behörig myndighet inom ramen för de offentliga maktbefogenheter som den har tilldelats genom lag och i enlighet med de krav som i detta avseende föreskrivs i direktiv 75/442.
40 En sådan bedömning gäller även när kommunen, i egenskap av behörig myndighet, beslutar att tilldela en juridisk person som delvis ägs av kommunen en sådan rätt.
41 Vid denna bedömning saknar det dessutom betydelse att kommunens beslut kan strida mot de nationella och unionsrättsliga bestämmelserna om offentlig upphandling, på grund av att villkoren för tillämpning av det in house- förfarande som avses i artikel 4.1 led 6 i lagen om statens och kommuners offentliga upphandling inte är uppfyllda. En eventuell överträdelse av bestämmelserna om offentlig upphandling av en enhet som agerar inom ramen för offentliga maktbefogenheter kan nämligen inte anses utgöra ett missbruk från denna enhets sida av en dominerande ställning i den mening som avses i artikel 102 FEUF. Det ska för övrigt erinras om, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 85 i sitt förslag till avgörande, att ett sådant beslut i förekommande fall kan överklagas till de organ som enligt nationell rätt har till uppgift att bedöma lagenligheten av myndigheternas beslut i fråga om upphandling.
42 Det saknar likaså betydelse om det avtal som ingåtts mellan kommunen och det företag som har getts i uppgift att ansvara för den kommunala avfallshanteringen ska kvalificeras som en ”koncession avseende offentliga tjänster” eller som ett ”offentligt tjänstekontrakt” för kvalificeringen av ett sådant beslut som det som är aktuellt i det nationella målet, genom vilket kommunen utövar offentliga maktbefogenheter.
43 I det första fallet i punkt 42 ovan ska det nämligen slås fast att artikel 102 FEUF i princip inte omfattar en kommuns tilldelning – i egenskap av myndighet – av ett koncessionsavtal till den koncessionshavare som ansvarar för tillhandahållandet av en offentlig tjänst (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 maj 1988, Bodson, 30/87, EU:C:1988:225, punkt 18, och dom av den 21 juli 2005, Coname, C‑231/03, EU:C:2005:487, punkt 12).
44 Vidare ska det, i det andra fall som avses i punkt 42 ovan, erinras om att det enligt rättspraxis vid bedömningen av verksamhetens art inte finns någon anledning att särskilja den verksamhet som avser inköp av tjänster från den senare användningen av dessa tjänster och att det är frågan huruvida den senare användningen av den köpta tjänsten är av ekonomisk karaktär eller inte som oundvikligen avgör inköpsverksamhetens art (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juli 2006, FENIN/kommissionen, C‑205/03 P, EU:C:2006:453, punkt 26). Denna rättspraxis är emellertid inte tillämplig under sådana omständigheter som dem i det nationella målet. När en kommun, som agerar inom ramen för offentliga maktbefogenheter, tilldelar rätten att tillhandahålla en kommunal avfallshanteringstjänst i samband med en offentlig upphandling av tjänster, kan denna tjänst nämligen inte anses vara föremål för en senare användning från denna kommuns sida, som till sin art är en ekonomisk verksamhet.
45 Det följer av samtliga ovan anförda skäl att artikel 102 FEUF ska tolkas så, att en kommuns beslut att tilldela en juridisk person som kommunen delvis äger rätten att tillhandahålla kommunala avfallshanteringstjänster inte utgör utövande av en ekonomisk verksamhet.
Rättegångskostnader
46 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
Artikel 102 FEUF ska tolkas så, att ett beslut av en kommun att tilldela en juridisk person som kommunen delvis äger rätten att tillhandahålla kommunala avfallshanteringstjänster inte utgör utövande av ekonomisk verksamhet.
Underskrifter
* Rättegångsspråk: lettiska.