Domstolens dom (tredje avdelningen) den 22 oktober 2026
Preliminär utgåva
DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)
den 22 oktober 2026 ( * )
” Begäran om förhandsavgörande – Jordbruk – Levande växter och blomsterprodukter – Direktiv 98/56/EG – Saluföring av förökningsmaterial av prydnadsväxter – Artikel 2 led 3 – Begreppen saluföring och ’hålla tillgängligt eller i lager’ – Plantering och odling omfattas inte – Artikel 3.1 – Förbud mot att saluföra förökningsmaterial som inte uppfyller kraven i detta direktiv – Artikel 3.2 c – Undantag för att bevara den genetiska mångfalden – Räckvidd – Artikel 3.3 – Föreskrifter för tillämpningen av detta undantag – Fakultativ karaktär – Sådana föreskrifter saknas på unionsnivå”
I mål C‑33/25,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av College van Beroep voor het bedrijfsleven (Appellationsdomstolen för förvaltningsrättsliga mål av ekonomisk art, Nederländerna) genom beslut av den 21 januari 2025, som inkom till domstolen den 21 januari 2025, i målet
T V.O.F.
mot
Stichting Bloembollenkeuringsdienst,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C. Lycourgos samt domarna N. Fenger, S. Rodin, O. Spineanu-Matei och N. Piçarra (referent),
generaladvokat: M. Szpunar,
justitiesekreterare: handläggaren C. Di Bella,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 5 mars 2026,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– T V.O.F., genom R. de Bondt, advocaat,
– Stichting Bloembollenkeuringsdienst, genom E.K. Pinxterhuis, directeur,
– Nederländernas regering, genom P.P. Huurnink och J. Langer, båda i egenskap av ombud,
– Greklands regering, genom E. Leftheriotou och A.-E. Vasilopoulou, båda i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom G. Koleva och M. ter Haar, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 4 juni 2026 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 2 led 3, artikel 3.2 c, artikel 3.3 och skäl 10 i rådets förordning 98/56/EG av den 20 juli 1998 om saluföring av förökningsmaterial av prydnadsväxter (EGT L 226, 1998, s.16), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 652/2014 av den 15 maj 2014 (EUT L 189, 2014, s. 1, och rättelse i EUT L 90760, 2026, s. 1) (nedan kallat direktiv 98/56).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan T V.O.F., ett handelsbolag med säte i Nederländerna, och Stichting Bloembollenkeuringsdienst (stiftelsen för kontroll av blomsterlökar, Nederländerna) (nedan kallad BKD eller stiftelsen) angående lagenligheten av ett beslut av Tuchtgerecht voor de Bloembollensector (disciplinnämnden för blomsterlökssektorn, Nederländerna) (nedan kallad disciplinnämnden) i vilket handelsbolaget fastställdes ha åsidosatt bland annat artikel 3.1 och artikel 5.4 i direktiv 98/56 genom att plantera partier av tulpanlökar som delvis var smittade av ett virus och påfördes böter av denna anledning.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3 I skälen 3 och 8–10 i direktiv 98/56 anges följande:
”(3) Ett införande av harmoniserade villkor på gemenskapsnivå kommer att säkerställa att inköpare i hela [Europeiska] gemenskapen får tillgång till förökningsmaterial av god sundhet och kvalitet.
…
(8) Ansvaret att se till att produkterna uppfyller villkoren i detta direktiv ligger i första hand hos leverantörerna av förökningsmaterial.
(9) Det är nödvändigt att de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna i samband med kontroller och besiktningar ser till att leverantörerna uppfyller dessa villkor.
(10) Kontrollåtgärder på gemenskapsnivå bör införas för att säkerställa enhetlig tillämpning i samtliga medlemsstater av de standarder som fastställs i detta direktiv.
…”
4 I artikel 1.1 i detta direktiv föreskrivs följande:
”Detta direktiv skall gälla för saluföring av förökningsmaterial av prydnadsväxter inom gemenskapen …”
5 Artikel 2 i nämnda direktiv innehåller följande definitioner:
”1) Förökningsmaterial : växtmaterial som är avsett för
– förökning av prydnadsväxter,
eller
– produktion av prydnadsväxter; i fråga om produktion från hela plantor skall dock den här definitionen endast gälla i den mån den prydnadsväxt som är resultatet av produktionen är avsedd för ytterligare saluföring.
Förökning : vegetativ eller annan reproduktion.
2) Leverantör : fysisk eller juridisk person som bedriver yrkesmässig saluföring eller import av förökningsmaterial.
3) Saluföring : försäljning eller leverans från en leverantör till en annan person. Försäljning inbegriper att hålla tillgängligt eller i lager, att förevisa i försäljningssyfte och att utbjuda till försäljning.
…
5) Parti : ett antal enheter av en enskild vara som kan identifieras genom sin enhetliga sammansättning och sitt enhetliga ursprung.”
6 Artikel 3 i samma direktiv har följande lydelse:
”1. Leverantörer får saluföra förökningsmaterial endast om det uppfyller kraven i detta direktiv.
2. Punkt 1 skall inte gälla för förökningsmaterial som är avsett för
a) försök eller vetenskapliga ändamål,
b) växtförädling eller
eller
c) bevarande av den genetiska mångfalden.
3. Närmare föreskrifter för tillämpningen av punkt 2 får antas i enlighet med förfarandet i artikel 17.”
7 I artikel 5 i direktiv 98/56 föreskrivs följande:
”1. Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i artikel 1 och artikel 4 skall förökningsmaterial när det saluförs
– åtminstone vid visuell besiktning i allt väsentligt vara fritt från skadegörare som försämrar kvaliteten och tecken eller symtom på sådana, vilka gör förökningsmaterialet mindre användbart,
…
2. Förökningsmaterial som visar synliga tecken eller symtom på att inte i allt väsentligt vara fritt från skadegörare skall behandlas på lämpligt sätt eller vid behov avlägsnas.
…
4. När det gäller blomsterlökar skall även följande krav uppfyllas:
– Förökningsmaterialet skall härstamma direkt från sådant material som redan på odlingsstadiet har kontrollerats och befunnits vara i allt väsentligt fritt från alla skadliga organismer och sjukdomar eller tecken eller symtom på sådana.
…”
8 Artikel 7 i detta direktiv har följande lydelse:
”1. Leverantörer som bedriver produktion av förökningsmaterial skall
– kartlägga och övervaka sådana kritiska moment i sin produktionskedja som inverkar på materialets kvalitet,
– bevara uppgifter om den övervakning som avses i den första strecksatsen så att det ansvariga officiella organet kan granska uppgifterna om det begär det.
– vid behov ta prover för analys i ett laboratorium med lämplig utrustning och expertis,
– se till att olika partier av förökningsmaterialet hålls åtskilda och kan identifieras under produktionen.
2. Om någon av de skadegörare som förtecknas i [Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/2031 av den 26 oktober 2016 om skyddsåtgärder mot växtskadegörare, ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 228/2013, (EU) nr 652/2014 och (EU) nr 1143/2014 samt om upphävande av rådets direktiv 69/464/EEG, 74/647/EEG, 93/85/EEG, 98/57/EG, 2000/29/EG, 2006/91/EG och 2007/33/EG (EUT L 317, 2016, s. 4)] eller i någon bestämmelse som fastställts i enlighet med artikel 5.5 förekommer på en anläggning som tillhör en leverantör som bedriver produktion av förökningsmaterial skall leverantören anmäla detta till det ansvariga officiella organet samt vidta de åtgärder som föreskrivs av detta organ.
…”
9 Artikel 8.3 i nämnda direktiv har följande lydelse:
”I enlighet med förfarandet i artikel 17 skall krav fastställas beträffande den etikett eller handling som avses i punkt 2. … Krav på hur förökningsmaterial skall förpackas får antas i enlighet med samma förfarande.”
10 I artikel 12.1 i direktivet föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall kräva att leverantörerna vidtar alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att kraven i detta direktiv uppfylls. I detta syfte skall medlemsstaterna sörja för att förökningsmaterial besiktigas officiellt,
– åtminstone genom stickprovskontroller,
och
– åtminstone i fråga om saluföring till personer som bedriver yrkesmässig produktion eller försäljning av prydnadsväxter eller förökningsmaterial,
för att kontrollera att kraven uppfylls. Medlemsstaterna får också ta prover för att kontrollera att kraven uppfylls. När de ansvariga officiella organen utför sådan tillsyn och övervakning skall de ha tillträde till alla delar av leverantörernas anläggningar vid varje rimlig tidpunkt.
…”
11 Artikel 13.2 i direktiv 98/56 hade följande lydelse:
”Om det visar sig att förökningsmaterial som saluförs av en viss leverantör inte uppfyller kraven i detta direktiv, skall den berörda medlemsstaten se till att lämpliga åtgärder vidtas beträffande den leverantören.”
12 Artikel 14.4 i detta direktiv har följande lydelse:
”[Europeiska k]ommissionen skall vidta de åtgärder som behövs för genomförandet av de jämförande kontrollodlingarna och analyserna i enlighet med förfarande i artikel 17. …”
13 I artikel 15 i nämnda direktiv föreskrivs följande:
”Saluföringen av förökningsmaterial som uppfyller kraven i detta direktiv skall inte underkastas några andra begränsningar med avseende på leverantör, kvalitet, växtskydd, märkning och förpackning än de som föreskrivs i detta direktiv.”
14 I artikel 17 i samma direktiv, som införts i avdelning IX i direktivet, med rubriken ”Kommittéförfarande”, föreskrivs i punkt 1 att vid tillämpningen av direktiv 98/56 ska kommissionen biträdas av en kommitté i den mening som avses i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011 av den 16 februari 2011 om fastställande av allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sin genomförandebefogenhet (EUT L 55, 2011, s. 13).
Nederländsk rätt
15 Artikel 1 i Landbouwkwaliteitsbesluit de 2007 (förordning om jordbruksprodukters kvalitet), av den 19 september 2007 (Stb. 2007, nr 344), i den version som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad förordningen om jordbruksprodukters kvalitet), har följande lydelse:
”I denna förordning och de bestämmelser som antagits med stöd av den används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
…
– Saluföring: att yrkesmässigt hålla tillgängligt eller i lager, att förevisa i försäljningssyfte och att utbjuda till försäljning, försäljning, att inneha i försäljningssyfte, samt att, mot eller utan ersättning, tillhandahålla, leverera eller överlåta,
…”
16 I artikel 9 i förordningen föreskrivs följande:
”Förökningsmaterial av blomsterlökar får endast saluföras om det uppfyller kraven i artiklarna 3–9 i direktiv 98/56 och de regler som fastställs i eller i enlighet med denna förordning.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
17 Klaganden i det nationella målet (nedan kallad klaganden eller handelsbolaget) odlar och saluför tulpanlökar i Nederländerna och är anslutet till BKD, som har till uppgift att kontrollera yrkesmässig saluföring av lökar.
18 I fem beslut som antogs mellan den 20 april och den 15 juni 2020 fastställde BKD att fem partier tulpanlökar som hade planterats av klaganden inte uppfyllde kraven eftersom dessa partier delvis var smittade av tulpanmosaikviruset.
19 I ett e‑postmeddelande av den 21 januari 2021 ansökte klaganden hos BKD om dispens för att få tillstånd att plantera dessa fem partier.
20 Genom skrivelse av den 25 januari 2021 ålade BKD klaganden att förstöra tre av dessa fem partier inom fjorton dagar och meddelade att ärendet, om detta inte skedde, skulle överlämnas till disciplinnämnden. Stiftelsen beviljade däremot klaganden dispens med villkor för de två återstående partierna, samtidigt som den angav att ärendet under alla omständigheter skulle överlämnas till disciplinnämnden eftersom dessa partier hade planterats innan dispensen beviljades och ansökan om dispens hade ingetts för sent.
21 BKD gjorde vid disciplinnämnden gällande att klaganden hade åsidosatt artikel 9 i förordningen om jordbruksprodukters kvalitet, jämförd med artikel 3.1 och artikel 5.4 i direktiv 98/56, genom att yrkesmässigt ha planterat eller odlat tulpanlökar som inte härstammade direkt från material som på odlingsstadiet hade kontrollerats och befunnits vara i allt väsentligt fritt från alla skadliga organismer och sjukdomar eller tecken eller symtom på sådana organismer och sjukdomar.
22 Genom beslut av den 13 januari 2022 fann disciplinnämnden att de omständigheter som lagts klaganden till last hade styrkts och utgjorde överträdelser av de bestämmelser som nämns i föregående punkt och påförde handelsbolaget böter om 12 500 euro. Disciplinnämnden noterade att klaganden hade beslutat att plantera de berörda partierna trots att det hade underrättats om att dessa partier inte uppfyllde kraven och om att BKD hade vidtagit åtgärder mot handelsbolaget. Som en försvårande omständighet framhöll disciplinnämnden dessutom att klaganden redan vid flera tillfällen hade dömts för liknande överträdelser.
23 Klaganden överklagade detta beslut till College van Beroep voor het bedrijfsleven (Appellationsdomstolen för förvaltningsrättsliga mål av ekonomisk art, Nederländerna), som är hänskjutande domstol.
24 Till stöd för sitt överklagande har klaganden gjort gällande dels att dess verksamhet består i odling av och handel med trädgårdstulpaner, att det grundades år 1951, samt att dess sortiment vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet uppgick till 455 sorter, dels att det är ensamt om att odla vissa av dessa sorter i bevarande syfte och inte för saluföring. I händelse av sjukdom eller virus väljer klaganden i första hand att sanera genom att avlägsna smittade lökar för att undvika att den berörda sorten dör ut. Detta förfarande är dyrare än att förstöra samtliga lökar.
25 I förevarande fall planterade klaganden de fem omtvistade partierna under år 2020 utan avsikt att saluföra dem och förblev ägare till dessa partier under hela odlingsperioden. Efter det att lökarna hade tagits upp under år 2021 avlägsnade handelsbolaget de smittade lökarna i två av de fem partierna och förstörde de tre andra partierna i sin helhet. Enligt klaganden omfattas dessa åtgärder inte på något sätt av ”saluföring” eftersom detta begrepp endast avser verksamhet efter skörd.
26 BKD anser däremot att planteringen av de partier av lökar som fastställts inte uppfylla kraven strider mot artikel 3.1, jämförd med artikel 5.4 i direktiv 98/56, och att det är fråga om ”saluföring” i den mening som avses i artikel 1 i förordningen om jordbruksprodukters kvalitet och artikel 2 led 3 i detta direktiv redan från det att lökarna planteras eftersom de ”hålls tillgängliga” redan från denna tidpunkt. Enligt BKD inkluderar begreppet saluföring begreppet hålla tillgängligt.
27 Stiftelsen har dessutom hävdat att begreppet ”bevarande av den genetiska mångfalden”, i den mening som avses i artikel 3.2 c i direktivet, såsom ett mål som kan motivera ett undantag från huvudregeln i punkt 1 i denna artikel, inte omfattar ”bevarande av en viss sort” av tulpaner utan endast ”tulpaner som specifik växtsort”. Enligt BKD kan klaganden under alla omständigheter inte åberopa artikel 3.2 c i samma direktiv i avsaknad av de närmare föreskrifter för tillämpning som avses i artikel 3.3 i direktivet. En motsatt tolkning skulle göra det möjligt för ”alla odlare” att undandra sig kontrollen av att kraven i direktiv 98/56 iakttas genom att använda förökningsmaterial för bevarande.
28 Enligt den hänskjutande domstolens förklaringar måste den, för att bedöma huruvida disciplinnämnden gjorde en riktig bedömning när den slog fast att klaganden hade åsidosatt artikel 3.1 jämförd med artikel 5.4 i direktiv 98/56, genom att omplantera fem partier lökar som hade förklarats inte uppfylla kraven på grund av att de delvis var smittade av tulpanmosaikviruset, besvara följande frågor. Har klaganden genom att omplantera dessa partier hållit dem tillgängliga och följaktligen salufört dem, i den mening som avses i artikel 2 led 3 i direktivet? Omfattas denna omplantering, i syfte att bevara en viss tulpansort, av begreppet ”bevarande av den genetiska mångfalden” i den mening som avses i artikel 3.2 c i nämnda direktiv? För det fall svaren är jakande vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida omplantering kan tillåtas med stöd av den sistnämnda bestämmelsen i avsaknad av de ”närmare föreskrifter för tillämpningen av [denna] punkt 2” som avses i artikel 3.3.
29 Vad gäller den första frågan förespråkar den hänskjutande domstolen en tolkning av begreppet försäljning, i andra meningen i artikel 2 led 3 i direktiv 98/56, som är förenlig med det vidare begreppet saluföring i första meningen i denna bestämmelse, och som från deras tillämpningsområde utesluter blomsterlökar som fortfarande befinner sig på odlingsstadiet och som följaktligen ännu inte utgör en slutprodukt. Den hänskjutande domstolen anser att en sådan tolkning stöds av artikel 12.1 i direktivet, enligt vilken förökningsmaterial ska besiktigas officiellt ”åtminstone i fråga om saluföring”, vilket enligt den hänskjutande domstolen förutsätter att det finns ett skede före detta skede, vilket med nödvändighet inbegriper planteringsstadiet.
30 För det fall begreppet saluföring i artikel 2 led 3 i direktiv 98/56 ska tolkas så, att det inte omfattar det stadium då materialet planteras, vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida det är tillåtet för en medlemsstat att, vid införlivandet av detta direktiv med den nationella rättsordningen, låta plantering av nämnda material omfattas av tillämpningsområdet för detta begrepp. Den hänskjutande domstolen vill slutligen få klarhet i huruvida medlemsstaterna får föreskriva att böter ska påföras när leverantörer åsidosätter bestämmelser i nämnda direktiv.
31 Vad gäller den andra frågan har den hänskjutande domstolen påpekat att direktiv 98/56 inte innehåller någon definition av begreppet genetisk mångfald och således inte gör det möjligt att avgöra huruvida det endast avser växtarter eller även specifika sorter inom en art. Nämnda domstol lutar emellertid mot att artikel 3.2 c i direktivet ska tolkas så, att bevarandet av den ”genetiska mångfalden” inte bara omfattar bevarandet av en växtart, utan även bevarandet av en specifik sort av en växtart.
32 Den hänskjutande domstolen anser dessutom, i motsats till BKD, att det inte är möjligt att av direktiv 98/56 dra slutsatsen att en leverantör endast kan åberopa artikel 3.2 i direktivet om de ”närmare föreskrifter för tillämpningen av punkt 2” som avses i punkt 3 i denna artikel dessförinnan har antagits.
33 Mot denna bakgrund beslutade College van Beroep voor het bedrijfsleven (Appellationsdomstolen för förvaltningsrättsliga mål av ekonomisk art) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1) Ska formuleringen ’hålla tillgängligt eller i lager’ i artikel 2 led 3 i direktiv 98/56 tolkas så, att detta även inbegriper när förökningsmaterial i form av blomsterlökar har planterats men ännu inte har skördats, så att även plantering av blomsterlökar innebär att dessa saluförs i den mening som avses i denna bestämmelse?
2) Omfattar undantaget i artikel 3.2 c i direktiv 98/56/EG även en situation där en odlare av blomsterlökar planterar blomsterlökar i syfte att bevara en viss sort?
3) Kan undantaget i artikel 3.2 c i direktiv 98/56 åberopas även om det inte har fastställts några närmare föreskrifter i den mening som avses i artikel 3.3 i detta direktiv?
4) Tillåter direktiv 98/56, även med beaktande av skäl 10 däri, att medlemsstaterna i nationella bestämmelser som syftar till att införliva detta direktiv – och vilka hänvisar till artiklarna 3–9 i nämnda direktiv – ger begreppet saluföring en vidare betydelse än definitionen i artikel 2 led 3 i samma direktiv, så att även plantering av blomsterlökar betraktas som saluföring och böter kan påföras vid överträdelse av dessa nationella bestämmelser?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första och den fjärde frågan
34 Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den fjärde frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 2 led 3 i direktiv 98/56, jämförd med artikel 1.1 i samma direktiv, ska tolkas så, att begreppet saluföring, som definieras i denna bestämmelse, och i synnerhet den del som lyder ”hålla tillgängligt eller i lager”, omfattar plantering av förökningsmaterial av prydnadsväxter innan de skördas och, om så inte är fallet, huruvida medlemsstaterna, vid införlivandet av direktivet med sina interna rättsordningar, får ge dessa begrepp en sådan räckvidd och föreskriva att böter ska påföras leverantörer av sådant material som åsidosätter bestämmelserna i direktivet.
35 Såsom framgår av rubriken och artikel 1 i direktiv 98/56 syftar direktivet till att reglera ”saluföring” inom Europeiska unionen av ”förökningsmaterial”, i den mening som avses i artikel 2 led 1 i direktivet, det vill säga växtmaterial som är avsett för förökning eller produktion av prydnadsväxter. Begreppet förökning definieras där som ”vegetativ eller annan reproduktion”.
36 Begreppet saluföring definieras i artikel 2 led 3 som ”försäljning eller leverans från en leverantör till en annan person”, varvid försäljning bland annat inkluderar att ”hålla tillgängligt eller i lager”.
37 Enligt fast rättspraxis ska ordalydelsen i en unionsbestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar, när det fastställs vad bestämmelsen har för innebörd och tillämpningsområde, i regel ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen, i enlighet med de krav som följer av såväl en enhetlig tillämpning av unionsrätten som likhetsprincipen. Tolkningen som ska göras i enlighet med ordalydelsens normala betydelse i vanligt språkbruk, med beaktande av det sammanhang i vilket bestämmelsen förekommer och det mål som eftersträvas med den lagstiftningen som bestämmelsen ingår i (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juli 2024, LivaNova, C‑713/22, EU:C:2024:642, punkt 61, och dom av den 10 juli 2025, Farmacija, C‑715/23, EU:C:2025:548, punkt 47).
38 Vad för det första gäller lydelsen av definitionen av ”saluföring” i artikel 2 led 3 i direktiv 98/56, ska det påpekas att varken planteringsverksamhet eller någon annan motsvarande verksamhet omnämns uttryckligen. Vidare omfattar den normala betydelsen av begreppen saluföring och försäljning i vanligt språkbruk inte ”plantering”, i förevarande fall av förökningsmaterial av prydnadsväxter, utan avser snarare slutprodukter, i förevarande fall sådana som är resultatet av en efterföljande skörd.
39 Vad mer specifikt gäller begreppet ”hålla tillgängligt eller i lager”, ska det understrykas att detta begrepp i artikel 2 led 3 i direktivet uttryckligen kopplas till begreppet försäljning, vilket, såsom konstateras i föregående punkt, inte omfattar planteringsverksamhet.
40 Av det ovan anförda följer att enligt en bokstavstolkning av artikel 2 led 3 i direktivet omfattar begreppet saluföring, i den mening som avses i denna bestämmelse, inte plantering av förökningsmaterial.
41 För det andra bekräftas denna tolkning av det sammanhang i vilket bestämmelsen ingår. När unionslagstiftaren har haft planterings- eller odlingsstadiet i åtanke anges detta nämligen uttryckligen, utan att begreppet saluföring för den skull utvidgats till att omfatta verksamhet på detta stadium.
42 I artikel 5.4 i direktiv 98/56 föreskrivs sålunda att, när det gäller blomsterlökar, skall förökningsmaterialet härstamma direkt från sådant material som redan på odlingsstadiet har kontrollerats och befunnits vara i allt väsentligt fritt från alla skadliga organismer och sjukdomar eller tecken eller symtom på sådana. Såsom generaladvokaten har preciserat i punkt 80 i sitt förslag till avgörande är det föräldramaterialet (eller källan) som ska kontrolleras på odlingsstadiet och som ska befinnas vara i allt väsentligt fritt från alla skadliga organismer och sjukdomar eller tecken eller symtom på sådana, oberoende av huruvida detta föräldramaterial kommer att saluföras eller inte, medan förökningsmaterialet som härstammar härifrån, och som ska saluföras, måste härröra från föräldramaterial som uppfyller detta växtskyddsvillkor.
43 Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat följer det dessutom av artikel 12.1 i detta direktiv – enligt vilken förökningsmaterial ska besiktigas officiellt ”åtminstone i fråga om saluföring” – jämförd med skäl 9 i nämnda direktiv att denna bestämmelse förutsätter att det finns ett skede som föregår ”saluföringen”. Detta ”föregående skede” ska således inte förväxlas med det senare skedet ”saluföring”.
44 Artikel 7.1 och 7.2 i samma direktiv avser dessutom specifikt det särskilda fallet med ”leverantörer”, i den mening som avses i artikel 2 led 2 i direktivet, som förutom att bedriva ”yrkesmässig saluföring eller import av förökningsmaterial”, i den mening som avses i artikel 2 led 1, även producerar sådant material. I nämnda artikel 7.1 och 7.2 åläggs dessa odlare av blomsterlökar flera växtskyddsskyldigheter som inte omfattas av begreppet saluföring, såsom det preciseras i punkterna 38–40 ovan.
45 Bland dessa skyldigheter ingår bland annat skyldigheten att kartlägga och övervaka sådana kritiska moment i produktionskedjan som inverkar på materialets kvalitet, skyldigheten att se till att olika partier av förökningsmaterialet, i den mening som avses i artikel 2 led 5 i direktiv 98/56, hålls åtskilda och kan identifieras under produktionen och skyldigheten att, om en skadegörare förekommer ”på en anläggning som tillhör en leverantör som bedriver produktion av förökningsmaterial”, anmäla detta till det ansvariga officiella organet samt vidta de åtgärder som föreskrivs av detta organ.
46 För det tredje stöds tolkningen av begreppet saluföring, i den mening som avses i artikel 2 led 3 i direktiv 98/56, enligt vilken plantering av förökningsmaterial av prydnadsväxter inte omfattas av detta begrepp, även av de mål som eftersträvas med detta direktiv.
47 Skäl 3 i direktivet, enligt vilket ett införande av harmoniserade villkor på gemenskapsnivå kommer att säkerställa att ”inköpare” i hela gemenskapen får tillgång till förökningsmaterial av god sundhet och kvalitet, bekräftar nämligen att även om direktiv 98/56 är avsett att tillämpas på förökningsmaterial som är avsett att saluföras där, innehåller det även bestämmelser, såsom de som prövas i punkterna 42–45 ovan, som avser planterings- eller odlingsskedet för sådant material utan att detta skede för den skull förväxlas med det skede som avser ”saluföring”, i den mening som avses i artikel 2 led 3 i direktivet.
48 Av det ovan anförda följer att artikel 2 led 3 i direktiv 98/56 ska tolkas så, att begreppet saluföring som definieras där, och i synnerhet den del som lyder ”hålla tillgängligt eller i lager”, inte omfattar plantering av förökningsmaterial av prydnadsväxter innan de skördas.
49 Vad gäller frågan huruvida medlemsstaterna, vid införlivandet av detta direktiv med nationell rätt, får utvidga dessa begrepp till att omfatta plantering eller odling av sådant förökningsmaterial, ska det erinras om att det i artikel 15 i direktivet föreskrivs att saluföringen av förökningsmaterial som uppfyller kraven i detta direktiv inte skall underkastas några andra begränsningar med avseende på leverantör, kvalitet, växtskydd, märkning och förpackning än de som föreskrivs i detta direktiv. Det följer dessutom av artikel 1 i direktiv 98/56, jämförd med skäl 3 i samma direktiv, att direktivets tillämpningsområde är begränsat till saluföring inom unionen av förökningsmaterial av prydnadsväxter.
50 Av dessa bestämmelser framgår således att direktiv 98/56 endast innebär en fullständig harmonisering vad avser saluföring inom unionen av förökningsmaterial av prydnadsväxter.
51 Av detta följer, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 98 i sitt förslag till avgörande, att fastställandet av de växtskydds- och kvalitetskrav som förökningsmaterial som inte är avsett för saluföring ska uppfylla omfattas av medlemsstaternas behörighet, eftersom dessa krav inte regleras i direktiv 98/56 (se, analogt, dom av den 19 mars 2026, Almirall, C‑589/24, EU:C:2026:217, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
52 Det står således medlemsstaterna fritt att anta nationella regler som uppställer växtskydds- och kvalitetskrav på förökningsmaterial som inte saluförs. Dessa krav kan vara identiska med eller likna de krav som föreskrivs i direktiv 98/56 i syfte att reglera förökningsmaterial av prydnadsväxter som är avsett att saluföras. Dessa nationella regler kan däremot inte utvidga begreppet saluföring, i den mening som avses i artikel 2 led 3 i detta direktiv, till att även omfatta plantering och odling av förökningsmaterial. Om medlemsstaterna ansågs ha rätt att ändra räckvidden av detta harmoniserade begrepp skulle det nämligen strida mot de krav som följer av en enhetlig tillämpning av unionsrätten, i den mening som avses i den rättspraxis som tas upp i punkt 37 ovan.
53 Vad slutligen gäller frågan huruvida sanktioner i form av böter kan föreskrivas för åsidosättanden av bestämmelser i nationell rätt genom vilka direktiv 98/56 har införlivats, följer det av artikel 13.2 i detta direktiv att medlemsstaterna ska vidta ”lämpliga åtgärder” mot leverantörer som saluför förökningsmaterial som inte uppfyller kraven i direktivet. Sådana åtgärder kan omfatta böter, under förutsättning att de, i avsaknad av harmonisering av unionslagstiftningen på området för påföljder för överträdelser av den berörda rättsordningen, åläggs med iakttagande av unionsrätten och dess allmänna principer och följaktligen med iakttagande av proportionalitetsprincipen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 februari 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, punkt 23, dom av den 21 november 2024, Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, punkt 41, samt dom av den 11 december 2025, Staatssecretaris Jeugd, Preventie en Sport (Elektroniska cigaretter), C‑665/24, EU:C:2025:960, punkt 42).
54 När det däremot gäller förökningsmaterial som inte är avsett att saluföras och som i den berörda medlemsstaten omfattas av nationella regler som uppställer vissa växtskydds- och kvalitetskrav, kan eventuella sanktioner som ska tillämpas om dessa krav inte uppfylls endast grundas på nationell rätt.
55 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första och den fjärde frågan besvaras enligt följande. Artikel 2 led 3 i direktiv 98/56, jämförd med artikel 1.1 i samma direktiv, ska tolkas så, att begreppet saluföring, som definieras i denna bestämmelse, och i synnerhet den del som lyder ”hålla tillgängligt eller i lager”, inte omfattar plantering av förökningsmaterial av prydnadsväxter innan de skördas. Även om medlemsstaterna inte får utvidga begreppet saluföring till att omfatta plantering av förökningsmaterial, står det dem fritt att anta nationella regler, som kan vara identiska med eller likna reglerna i nämnda direktiv, vilka uppställer växtskydds- och kvalitetskrav som är tillämpliga på förökningsmaterial som inte saluförs. Eventuella sanktioner som föreskrivs för att säkerställa efterlevnaden av dessa regler som är tillämpliga på förökningsmaterial som inte saluförs omfattas uteslutande av nationell lagstiftning.
Den andra och tredje frågan
56 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra och den tredje frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 3.2 c i direktiv 98/56 ska tolkas så, att en leverantör kan åberopa denna bestämmelse för att saluföra förökningsmaterial av prydnadsväxter som inte uppfyller kraven i detta direktiv när detta material är avsett att bevara den genetiska mångfalden, även om närmare föreskrifter för tillämpningen av denna bestämmelse inte har antagits på unionsnivå, såsom föreskrivs i artikel 3.3 i direktivet, eller på nationell nivå.
57 I enlighet med syftet med direktiv 98/56, vilket är att reglera saluföring inom unionen av förökningsmaterial av prydnadsväxter, föreskrivs i artikel 3.1 i direktivet att leverantörer endast får saluföra sådant material om det uppfyller kraven i detta direktiv. Såsom anges i skäl 8 i direktivet ligger ansvaret att se till att produkterna uppfyller villkoren i detta direktiv i första hand hos leverantörerna av förökningsmaterial.
58 Enligt artikel 5.1 i direktiv 98/56 krävs bland annat att förökningsmaterial när det saluförs, åtminstone vid visuell besiktning, i allt väsentligt är fritt från skadegörare som försämrar kvaliteten och tecken eller symtom på sådana, vilka gör förökningsmaterialet mindre användbart, och i allt väsentligt är fritt från fel som kan försämra dess kvalitet som förökningsmaterial. I artikel 5.2 föreskrivs att förökningsmaterial som visar synliga tecken eller symtom på att inte i allt väsentligt vara fritt från skadegörare skall behandlas på lämpligt sätt eller vid behov avlägsnas.
59 Med stöd av ett undantag som föreskrivs i artikel 3.1 i direktiv 98/56 får leverantörer enligt punkt 2 c i denna artikel saluföra förökningsmaterial som inte uppfyller dessa krav när materialet är avsett att bevara den genetiska mångfalden.
60 Mot bakgrund av de tvivel som den hänskjutande domstolen har gett uttryck för, ska det inledningsvis understrykas att begreppet genetisk mångfald, i enlighet med ordens normala betydelse i vanligt språkbruk, omfattar alla de ärftliga variationer som förekommer inom en viss art, särskilt de variationer som kommer till uttryck genom de olika sorter som denna art består av. Av detta följer att begreppet ”bevarande av den genetiska mångfalden”, i den mening som avses i artikel 3.2 c i direktiv 98/56, i motsats till vad BKD har hävdat, inte endast avser bevarandet av en växtart, utan även bevarandet av en viss sort av en växtart.
61 Efter detta klargörande ska det, för det första, noteras att artikel 3.2 c i direktiv 98/56 ska tolkas restriktivt eftersom den utgör ett undantag till huvudregeln i artikel 3.1 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 oktober 2011, Football Association Premier League m.fl., C‑403/08 och C‑429/08, EU:C:2011:631, punkt 162, och dom av den 29 juli 2019, Spiegel Online, C‑516/17, EU:C:2019:625, punkt 53).
62 Såsom kommissionen har påpekat i sitt skriftliga yttrande kan bevarandet av en sort som inte riskerar att dö ut inte anses vara nödvändigt för att bevara den berörda prydnadsväxtens genetiska mångfald, i den mening som avses i artikel 3.2 c. En tolkning enligt vilken det undantag som föreskrivs i denna bestämmelse kan åberopas för att bevara alla sorter av en prydnadsväxt, oberoende av risken för att en sort ska dö ut, skulle nämligen medföra att huvudregeln i artikel 3.1 i direktiv 98/56 förlorade sin ändamålsenliga verkan, genom att leverantörerna gavs möjlighet att åberopa detta undantag för allt förökningsmaterial.
63 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 105 och 116 i sitt förslag till avgörande framgår det av artikel 3.2 i direktivet att denna bestämmelse, i likhet med punkt 1 i samma artikel, reglerar saluföring av förökningsmaterial och gör det möjligt för leverantörer att saluföra förökningsmaterial utan att uppfylla kraven i direktivet, under förutsättning att materialet är avsett för något av de ändamål som anges där, nämligen för försök eller vetenskapliga ändamål, växtförädling eller bevarande av den genetiska mångfalden. En leverantör kan endast åberopa detta undantag för förökningsmaterial som är avsett att saluföras.
64 Den nederländska regeringen har i sitt skriftliga yttrande hävdat att ett av de fem omtvistade partierna i det nationella målet hade saluförts, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera. Bestämmelserna i artikel 3 i direktiv 98/56 är endast tillämpliga på omständigheterna i det nationella målet om sådan saluföring föreligger.
65 För det andra ”får[, i enlighet med artikel 3.3 i direktiv 98/56, närmare föreskrifter för tillämpningen av artikel 3.2 i detta direktiv, såsom den tolkas i punkt 63 ovan,] antas” i enlighet med det så kallade kommittéförfarandet som föreskrivs i artikel 17 i direktivet.
66 Det framgår varken av lydelsen i artikel 3.2 i direktivet eller av lydelsen i artikel 3.3 i samma direktiv att tillämpningen av det undantag som föreskrivs i den förstnämnda av dessa bestämmelser är beroende av att de närmare föreskrifter för tillämpningen som avses i den andra av dessa bestämmelser antas. Särskilt användningen av uttrycket ”får antas” i artikel 3.3 visar otvetydigt att antagandet av sådana tillämpningsföreskrifter är fakultativt.
67 Denna tolkning stöds av en jämförelse mellan lydelsen i artikel 3.3 i direktiv 98/56, å ena sidan, och lydelsen i artikel 8.3 och artikel 14.4 i samma direktiv, å andra sidan. I de två sistnämnda bestämmelserna används nämligen, till skillnad från i den första, formuleringar som ger uttryck för en skyldighet att agera. I artikel 8.3 föreskrivs att ”[i] enlighet med förfarandet i artikel 17 skall krav fastställas beträffande den etikett eller handling som avses i [artikel 8.2]”. Vad gäller det sätt på vilket förökningsmaterial ska förpackas anges däremot att dessa krav ”får antas i enlighet med samma förfarande”. I artikel 14.4 föreskrivs att ”[k]ommissionen skall vidta de åtgärder som behövs för genomförandet av de jämförande kontrollodlingarna och analyserna i enlighet med förfarande i artikel 17”. Detta visar att unionslagstiftaren, genom att använda uttrycket ”får antas”, tänkte sig att antagandet av de ”närmare föreskrifter för tillämpningen” som avses i artikel 3.3 skulle vara fakultativt.
68 Den nederländska och den grekiska regeringen har gjort gällande att eftersom närmare föreskrifter för tillämpningen inte har antagits på unionsnivå, är tillämpligheten av undantaget i artikel 3.2 c i direktiv 98/56 beroende av att sådana bestämmelser antas på nationell nivå, bland annat för att reglera placeringen av partier som omfattas av detta undantag och hur dessa partier ska skiljas från angränsande partier som omfattas av kraven i detta direktiv. Vid förhandlingen uppgav den nederländska regeringen att sådana bestämmelser hade antagits på nationell nivå, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
69 Även om det i artikel 3.3 i direktiv 98/56 hänvisas till det så kallade kommittéförfarande som föreskrivs i artikel 17 i detta direktiv, står det medlemsstaterna fritt att anta närmare föreskrifter för tillämpningen av det undantag som föreskrivs i artikel 3.2 i direktivet. Den omständigheten att förfarandet för antagande på unionsnivå fastställs i artikel 3.3 utesluter nämligen inte att medlemsstaterna kan anta sådana föreskrifter om unionen inte har använt sig av sin befogenhet enligt denna artikel.
70 Tillämpningen av detta undantag kan emellertid inte vara beroende av att sådana närmare föreskrifter för tillämpningen antas, varken på unionsnivå eller på nationell nivå.
71 Det ska i detta hänseende erinras om att tolkningen av en unionsbestämmelse inte får leda till att bestämmelsens klara och precisa lydelse förlorar all ändamålsenlig verkan. När innebörden av en sådan bestämmelse otvetydigt framgår av dess lydelse, kan domstolen således inte avvika från denna tolkning (dom av den 1 augusti 2025, Banca Mediolanum, C‑92/24–C‑94/24, EU:C:2025:599, punkt 31).
72 Eftersom artikel 3.3 i direktiv 98/56, på ett klart och precist sätt, endast föreskriver en möjlighet, kan tillämpningen av det undantag som föreskrivs i artikel 3.2 i direktivet inte vara beroende av att det finns närmare föreskrifter för tillämpningen.
73 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 116 och 125 i sitt förslag till avgörande kan en medlemsstat inte heller hindra tillämpningen av detta undantag genom att underlåta att anta sådana föreskrifter. Det ska i detta hänseende understrykas att artikel 3.2 i direktiv 98/56 är tillräckligt precis och ovillkorlig för att kunna anses ha direkt effekt. Härav följer att även i avsaknad av tillämpningsföreskrifter som antagits på nationell nivå kan det undantag som föreskrivs i denna bestämmelse åberopas av en leverantör och ska tillämpas av förvaltningsmyndigheterna och domstolarna i medlemsstaterna.
74 Mot bakgrund av de ovan anförda skälen ska den andra och den tredje frågan besvaras enligt följande. Artikel 3.2 c i direktiv 98/56 ska tolkas så, att en leverantör kan åberopa denna bestämmelse för att saluföra förökningsmaterial av prydnadsväxter som inte uppfyller kraven i detta direktiv när detta material är avsett att bevara den genetiska mångfalden, även om närmare föreskrifter för tillämpningen av denna bestämmelse inte har antagits på unionsnivå, såsom föreskrivs i artikel 3.3 i direktivet, eller på nationell nivå.
Rättegångskostnader
75 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1) Artikel 2 led 3 i rådets direktiv 98/56/EG av den 20 juli 1998 om saluföring av förökningsmaterial för prydnadsväxter, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 652/2014 av den 15 maj 2014, jämförd med artikel 1.1 i detta direktiv, i dess ändrade lydelse,
ska tolkas på följande sätt:
Begreppet saluföring, som definieras i denna bestämmelse, och i synnerhet den del som lyder ”hålla tillgängligt eller i lager”, omfattar inte plantering av förökningsmaterial av prydnadsväxter innan de skördas. Även om medlemsstaterna inte får utvidga begreppet saluföring till att omfatta plantering av förökningsmaterial, står det dem fritt att anta nationella regler, som kan vara identiska med eller likna reglerna i nämnda direktiv, i dess ändrade lydelse, vilka uppställer växtskydds- och kvalitetskrav som är tillämpliga på förökningsmaterial som inte saluförs. Eventuella sanktioner som föreskrivs för att säkerställa efterlevnaden av dessa regler som är tillämpliga på förökningsmaterial som inte saluförs omfattas uteslutande av nationell lagstiftning.
2) Artikel 3.2 c i direktiv 98/56, i dess lydelse enligt förordning nr 652/2014,
ska tolkas på följande sätt:
En leverantör kan åberopa denna bestämmelse för att saluföra förökningsmaterial av prydnadsväxter som inte uppfyller kraven i detta direktiv, i dess ändrade lydelse, när detta material är avsett att bevara den genetiska mångfalden, även om närmare föreskrifter för tillämpningen av denna bestämmelse inte har antagits på unionsnivå, såsom föreskrivs i artikel 3.3 i direktivet, i dess ändrade lydelse, eller på nationell nivå.
Underskrifter
* Rättegångsspråk: nederländska.