Domstolens dom (första avdelningen) den 22 oktober 2026

Preliminär utgåva

DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)

den 22 oktober 2026 ( * )

” Begäran om förhandsavgörande – Statligt stöd – Förordning (EU) 2017/352 – Obligatorisk lotsning av fartyg i hamnar – Nationella bestämmelser som ger offentliga organ ensamrätt att tillhandahålla denna tjänst – Begreppet stöd – Ekonomisk verksamhet – Myndighetsutövning – Sjösäkerhet ”

I mål C‑117/25,

angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Högsta domstolen, Rumänien) genom beslut av den 20 november 2024, som inkom till domstolen den 4 februari 2025, i målet

Canal Sea Services SRL,

Maritime Pilot SRL,

Asociația Piloților Maritimi din România ”Euxin Pilot”,

Black Sea Pilots SRL,

Asociația Piloților Maritimi ” Trident ” ,

Black Waters SA,

Asociația Piloților Maritimi Independenți ” Tomis ”

mot

Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor,

Compania Națională ” Administrația Porturilor Maritime ” SA,

ytterligare deltagare i rättegången:

RJ,

NC,

FR,

meddelar

DOMSTOLEN (första avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden F. Biltgen samt domarna S. Gervasoni (referent), A. Kumin, I. Ziemele, och M. Bošnjak,

generaladvokat: A. Biondi,

justitiesekreterare: V. Di Bucci,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av:

– Canal Sea Services SRL, genom M. Mihalache och A. Ramazan, avocat,

– Compania Națională ”Administrația Porturilor Maritime” SA, genom O. Oprea, T. Pepi, M. Teodorescu och A. Vasilescu-Naiden, samtliga i egenskap av ombud,

– Rumäniens regering, genom E. Gane, B.-I. Ciulacu och A. Wellman, samtliga i egenskap av ombud,

– Belgiens regering, genom P. Cottin och M. Van Regemorter, båda i egenskap av ombud,

– Frankrikes regering, genom B. Dourthe och T. Lechevallier, båda i egenskap av ombud,

– Italiens regering, genom S. Fiorentino och P. Passolunghi, båda i egenskap av ombud,

– Europeiska kommissionen, genom M. Farley, L. Nicolae och B. Sasinowska, samtliga i egenskap av ombud,

och efter att den 26 mars 2026 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 107.1 FEUF och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/352 av den 15 februari 2017 om inrättande av en ram för tillhandahållande av hamntjänster och gemensamma regler för finansiell insyn i hamnar (EUT L 57, 2017, s. 1).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, hamnbolagen Canal Sea Services SRL, Maritime Pilot SRL, Black Sea Pilots SRL och Black Waters SA, branschorganisationerna Asociația Piloților Maritimi din România ”Euxin Pilot”, Asociația Piloților Maritimi ”Trident”, Asociația Piloților Maritimi Independenți ”Tomis”, samt RJ, NC och FR, tre fysiska personer som är anställda som hamnlotsar, och, å andra sidan, Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și comunicațiilor (ministeriet för transport, infrastruktur och kommunikation, Rumänien) (nedan kallat transportministeriet) och Compania Națională ”Administrația Porturilor Maritime” SA, angående lagenligheten av ett beslut som transportministeriet antog den 19 maj 2020 om tillhandahållande av obligatorisk lotsning av havsgående fartyg och flod- och kustfartyg (nedan kallad det omtvistade beslutet).

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

EUF-fördraget

3 I artikel 107.1 FEUF föreskrivs följande:

”Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.”

Förordning 2017/352

4 I förordning 2017/352 fastställs en ram för tillhandahållande av hamntjänster och gemensamma regler för finansiell insyn samt hamnavgifter och hamninfrastrukturavgifter, för att göra det möjligt för hamnarna att integreras fullt ut i transport- och logistikkedjorna och på så sätt bidra till att det transeuropeiska transportnätet och den inre marknaden fungerar bättre.

5 Skäl 6, 24 och 39 i denna förordning har följande lydelse:

”(6) Inrättandet av en tydlig ram med öppna, rättvisa och icke-diskriminerande bestämmelser om finansiering av och uttag av avgifter för hamninfrastrukturer och hamntjänster spelar en avgörande roll när det gäller att säkerställa att hamnens egna affärsstrategi och investeringsplaner samt, i förekommande fall, den allmänna nationella ramen för hamnpolitik är fullt förenliga med konkurrensreglerna. I synnerhet kommer insynen i de finansiella förbindelserna att möjliggöra rättvis och effektiv kontroll av statligt stöd och således förhindra marknadssnedvridning. För detta ändamål uppmanades [Europeiska] kommissionen, i [Europeiska unionens råds] slutsatser av den 5 juni 2014, att utreda frågan om riktlinjer för statligt stöd till kusthamnar i syfte att säkerställa rättvis konkurrens och en stabil rättslig ram för investeringar i hamnar.

…

(24) [Europeiska unionen] har en mängd olika kusthamnar med olika modeller för organisering av hamntjänsterna. Det skulle därför inte vara lämpligt att föreskriva en enda modell. Hamnledningen eller den behöriga myndigheten bör kunna begränsa antalet leverantörer av en viss hamntjänst, om det är motiverat av ett eller flera skäl.

…

(39) Enligt Internationella sjöfartsorganisationens resolution A.960 kräver varje lotsområde utvecklad specialistkunskap och lokalkännedom från lotsens sida. Lotsningen är dessutom i allmänhet obligatorisk och organiseras eller tillhandahålls ofta av medlemsstaterna själva. Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/16/EG [av den 23 april 2009, om hamnstatskontroll (EUT L 131, 2009, s. 57)] ger vidare lotsarna i uppgift att till behöriga myndigheter rapportera uppenbara avvikelser som menligt kan inverka på fartygets säkra framförande eller kan utgöra ett hot mot eller orsaka skada på den marina miljön. … I syfte att undvika eventuella intressekonflikter mellan funktioner av allmänintresse och kommersiella överväganden bör kapitel II i denna förordning inte vara tillämpligt på lotsning. Medlemsstaterna bör dock också i fortsättningen ha rätt att besluta att tillämpa kapitel II på lotsning. Om de beslutar att göra det bör kommissionen informeras om detta, för att säkerställa spridningen av relevant information.”

6 Artikel 1 i förordningen har rubriken ”Syfte och tillämpningsområde”. I artikel 1.2 föreskrivs följande:

”Denna förordning tillämpas på tillhandahållande av följande typer av hamntjänster (nedan kallade hamntjänster), antingen inom ett hamnområde eller på en vattenväg till en hamn:

…

f) Lotsning.

…”

7 I artikel 2 led 8 i samma förordning definieras lotsning som ”vägledningstjänst för fartyg utförd av lots eller lotsstation för att tillse att fartyget via vattenvägen till hamnen på ett säkert sätt kan anlöpa och avgå från hamnen eller på ett säkert sätt kan navigera i hamnen”.

8 Kapitel II i förordning 2017/352, med rubriken ”Tillhandahållande av hamntjänster”, innehåller bestämmelser som syftar till att begränsa de inskränkningar som är tillämpliga på dessa tjänster. Genom dessa bestämmelser regleras bland annat organisationen av hamntjänsterna och, närmare bestämt, minimikraven för tillhandahållandet av dessa tjänster, avseende tjänsteleverantörernas yrkeskvalifikationer eller efterlevnaden av sjösäkerhets- eller miljökrav. Även säkerställande av efterlevnaden av dessa minimikrav, begränsning av antalet tjänsteleverantörer samt skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster regleras i dessa bestämmelser.

9 I artikel 10 (”Undantag”), som återfinns i kapitel II, föreskrivs följande:

”1. Detta kapitel och artikel 21 ska inte tillämpas på … lotsning.

2. Medlemsstaterna får besluta att tillämpa detta kapitel och artikel 21 på lotsning. Medlemsstaterna ska underrätta kommissionen om sådana beslut.”

10 I kapitel III i nämnda förordning, med rubriken ”Finansiell insyn och oberoende”, föreskrivs om insyn i de finansiella förbindelserna mellan myndigheterna och hamnledningar som erhåller offentliga medel. I detta kapitel fastställs också regler för hamnavgifter.

Direktiv 2009/16

11 I artikel 23.1 i direktiv 2009/16 föreskrivs att lotsarna ”omedelbart [ska informera] den behöriga myndigheten i [hamnstaten], om de vid utövande av sin normala verksamhet uppmärksammar uppenbara avvikelser som menligt kan inverka på fartygets säkra framförande eller kan utgöra ett hot mot den marina miljön”.

Rumänsk rätt

12 Den rättsliga grunden för det omtvistade beslutet är Ordonanța Guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor și a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparținând domeniului public, precum și desfășurarea activităților de transport naval în porturi și pe căile navigabile interioare (regeringsförordning nr 22/1999 om förvaltning av hamnar och inre vattenvägar, om användning av offentlig infrastruktur för sjötransport samt om utövande av sjötransportverksamhet i hamnar och på inre vattenvägar), av den 29 januari 1999 ( Monitorul Oficial al României , del I, nr 511 av den 22 juli 2010), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad regeringsförordning nr 22/1999).

13 I artikel 5 i regeringsförordning nr 22/1999 föreskrivs följande:

”Förvaltningen av hamnar och inre vattenvägar, övervakningen eller tillhandahållandet av de säkerhetstjänster som avses i artikel 19.1 b led 1 samt genomförandet av de stödverksamheter som avses i artikel 19.1 c led 1 ska utföras av myndigheterna med ansvar för hamnar och/eller inre vattenvägar (nedan kallade myndigheterna).”

14 I artikel 19.1 b i förordning nr 22/1999 definieras ”verksamhet som är kopplad till sjötransport” som bland annat omfattande ”säkerhetstjänster i hamnar och på inre vattenvägar (nedan kallade säkerhetstjänster), såsom: lotsning av havsfartyg och flod- och kustfartyg när de anlöper eller avgår från hamnar, lotsning mellan förtöjningsplatser inom samma hamn och på inre vattenvägar, samt manöverbogsering av havsfartyg och flod- och kustfartyg i hamnar”. I artikel 2 föreskrivs att ”[d]en sjötransportverksamhet som endast får bedrivas av godkända ekonomiska aktörer samt förfarandena och kriterierna för godkännande ska fastställas genom beslut av transportministern”.

15 I artikel 47 i regeringsförordning nr 22/1999 föreskrivs följande:

”1. Säkerhetstjänsterna ska tillhandahållas under statlig tillsyn, via [transportministeriet].

2. Med säkerhetstjänster avses lotsning av havsgående fartyg och flod- och kustfartyg som anlöper och avgår från hamnar, lotsning mellan förtöjningsplatser i samma hamn och på inre vattenvägar, och bogsering av havsgående fartyg och flod- och kustfartyg i hamnar.”

16 I artikel 48 i regeringsförordning nr 22/1999 anges att ”[s]äkerhetstjänster ska tillhandahållas alla användare som använder sig av dem på ett permanent, icke-diskriminerande, enhetligt och kontinuerligt sätt på lika villkor vad gäller kvalitet, varaktighet och pris”. I artikel 49 anges att ”[transportministeriet] ska fastställa de hamnar, inre vattenvägar, områden eller delar av dessa områden samt de fartygskategorier för vilka lotsning är obligatorisk”.

17 I artikel 50 i regeringsförordning nr 22/1999 föreskrivs följande:

”(1) Lotsning av havsgående fartyg samt flod- och kustfartyg i hamnar där den tjänsten är obligatorisk ska ombesörjas av hamnmyndigheterna

a) genom den aktuella myndighetens egen lotspersonal,

b) genom specialiserade ekonomiska aktörer, som har auktoriserats i enlighet med artikel 19.2, på grundval av ett kontrakt som har ingåtts på ett icke-diskriminerande sätt mellan den aktuella myndigheten och de ekonomiska aktörerna,

c) genom att den aktuella myndigheten tilldelar specialiserade ekonomiska aktörer som har auktoriserats i enlighet med artikel 19.2 en koncession för att tillhandahålla lotstjänster.

(2) Om det i de hamnar som avses i punkt 1 inte finns någon godkänd ekonomisk aktör som kan tillhandahålla den planerade lotstjänsten eller om det av objektiva skäl är omöjligt att fullgöra de koncessionsavtal som ingåtts, ska tillhandahållandet av dessa tjänster ombesörjas av myndigheterna och ekonomiska aktörer som har auktoriserats i enlighet med artikel 19.2, på grundval av avtal som tilldelats i enlighet med lag.

(3) Om lotsning utförs av godkända ekonomiska aktörer ska dessa underrätta myndigheterna om lotsavgifterna och vilka lättnader som beviljats.

(4) Myndigheterna ska offentliggöra en förteckning över de auktoriserade ekonomiska aktörer som de har ingått lotsningsavtal med, de taxor som tillämpas och de lättnader som beviljas genom avtalen.

(5) Sådana ekonomiska aktörer som avses i punkt 1 ska betala en avgift som myndigheten fastställer för att få använda hamninfrastrukturen.

(6) Villkoren för tillhandahållande av lotsning av havsgående fartyg ska antas genom beslut av transportministern.”

18 I artikel 66 1 , som ingår i kapitel X 1 i regeringsförordning nr 22/1999, föreskrivs det om inrättandet av ”rådet för sjöfartsövervakning”, vilket enligt artikel 66 2 .2 d bland annat har följande uppdrag:

”godkänna de regler som motiverar de avgifter som hamnmyndigheterna … tillämpar för tillhandahållandet av säkerhetstjänster och fördelningen av dessa avgifter per utgiftspost och kontrollera att avgifterna står i proportion till kostnaden för den tjänst som tillhandahålls”.

19 Vidare föreskrivs i artikel 23.1 i Hotărâre de Guvern nr. 811/2010 privind controlul statului portului (regeringsbeslut nr 811/2010 om hamnstatskontroll), genom vilket direktiv 2009/16 införlivades, att ”[l]otsarna … omedelbart [ska] informera [den rumänska sjöfartsmyndigheten] om uppenbara avvikelser som de uppmärksammar vid med utövandet av sin verksamhet och som kan äventyra fartygets säkra framförande eller kan utgöra ett hot mot den marina miljön”.

20 I artikel 116.2 i Ordonanța Guvernului nr. 42/1997 privind transportul maritim și pe căile navigabile interioare (regeringsförordning nr 42/1997 om sjötransport och transport på inre vattenvägar) tilläggs att ”[o]m lotsen anser att fartyget utgör en fara för sjöfartens eller hamnens säkerhet, eller upptäcker oegentligheter vid utförandet av manövern, får lotsen begära att hamnkaptenen ska hindra fartyget att fortsätta sin resa eller manövrering till dess att villkoren för säker navigering har återställts”.

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

21 Under år 2012 antog transportministeriet ett beslut enligt vilket lotsning i hamnarna i Brăila, Constanța, Galați, Sulina och Tulcea (Rumänien) skulle tillhandahållas genom specialiserade ekonomiska aktörer, på grundval av tjänsteavtal som ingåtts på ett icke-diskriminerande sätt mellan dessa operatörer och hamnmyndigheterna. Detta beslut ändrades under år 2017 för att föreskriva att lotstjänster i vissa av dessa hamnar endast kunde tillhandahållas via lotspersonal tillhörande det oberoende förvaltningsorganet ”Administrația Fluvială a Dunării de Jos” Galați (flodförvaltningen för Nedre Donau i Galați, Rumänien).

22 Dessa bestämmelser upphävdes genom det omtvistade beslutet, genom vilket möjligheten avskaffades för privata företag att erhålla tillstånd att tillhandahålla lotstjänster till havsgående fartyg och flod- och kustfartyg eller att ingå koncessionsavtal för tillhandahållande av en sådan tjänst. Enligt artiklarna 1–3 i det omtvistade beslutet är lotsning av havsgående fartyg och flod- och kustfartyg obligatorisk i vissa hamnar (Brăila, Constanța, Galați, Sulina och Tulcea) samt i vissa områden, närmare bestämt vissa kanaler och vissa delar av Donau, för alla fartyg, med undantag som begränsas till framför allt militärfartyg och fritidsbåtar. Enligt dessa artiklar ska denna tjänst hädanefter uteslutande tillhandahållas genom lotspersonal tillhörande offentliga organ vilka är offentliga företag eller oberoende förvaltningsorgan, såsom ”Administrația Fluvială a Dunării de Jos” Galați, Compania Națională ”Administrația Porturilor Maritime” SA Constanța (det nationella bolaget Kusthamnsförvaltningen SA Constanța, Rumänien) och Compania Națională ”Administrația Canalelor Navigabile” SA (det nationella bolaget Förvaltningen av farbara kanaler SA, Rumänien) (nedan gemensamt kallade hamnförvaltningen), var och en i de hamnar eller områden som faller under dess behörighet.

23 Hamnbolagen och hamnorganisationerna överklagade med stöd av hamnlotsarna det omtvistade beslutet till Curtea de Apel Constanța (Appellationsdomstolen i Constanța, Rumänien), och anförde att detta beslut strider mot artikel 107.1 FEUF genom att det ger hamnförvaltningen ensamrätt att tillhandahålla lotstjänster. Transportministeriet gjorde däremot gällande att det omtvistade beslutet är förenligt med reglerna om statligt stöd, eftersom villkoret att det ska föreligga en ekonomisk verksamhet inte är uppfyllt, på grund av att lotstjänster inte har öppnats för konkurrens i enlighet med förordning 2017/352.

24 Curtea de Apel Constanța (Appellationsdomstolen i Constanța) ogillade överklagandet genom dom av den 22 december 2021. Appellationsdomstolen fann bland annat att de lotstjänster som tillhandahålls i medlemsstaternas hamnar enligt förordning 2017/352 hade undantagits från tillämpningen av konkurrensreglerna, med hänsyn till de konsekvenser som denna tjänst kan ha för säkerheten och för miljöskyddet, och att hamnförvaltningarna och myndigheterna som ansvarar för vattenvägarna är skyldiga att säkerställa att denna tjänst tillhandahålls på ett effektivt sätt. Nämnda domstol fann även att Consiliul Concurenței (konkurrensrådet, Rumänien), vid antagandet av det omtvistade beslutet, hade beaktat det beslut som antagits av Consiliul Concurenței (Konkurrensmyndigheten, Rumänien) den 10 augusti 2016, i vilket det hade konstaterats att det förelåg ett marknadsmisslyckande, närmare bestämt i förevarande fall att de ekonomiska aktörer som tidigare ansvarade för lotstjänsterna hade överträtt konkurrensreglerna.

25 Klagandena i det nationella målet överklagade denna dom till Înalta Curte de Casație și Justiție (Högsta domstolen, Rumänien), som är den hänskjutande domstolen. Den sistnämnda domstolen begärde att kommissionen skulle yttra sig över huruvida de aktuella bestämmelserna var förenliga med unionsrätten.

26 I detta yttrande angav kommissionen att det omtvistade beslutet hade beviljat hamnförvaltningen ensamrätt att tillhandahålla lotstjänster i vissa områden och i vissa hamnar. Vidare konstaterade kommissionen att åtgärden hade beviljats med hjälp av statliga medel, kunde tillskrivas staten, gav mottagarna en selektiv fördel och kunde påverka handeln mellan medlemsstaterna. Slutligen ansåg kommissionen att det ankom på den nationella domstolen att avgöra huruvida lotsningsverksamheten utgjorde en ekonomisk verksamhet och huruvida det omtvistade beslutet snedvred konkurrensen.

27 Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida den aktuella lotstjänsten ska kvalificeras som ekonomisk verksamhet eller verksamhet som omfattas av myndighetsutövning och, för det fall det rör sig om en ekonomisk verksamhet, huruvida det är förenligt med unionsrätten att genom det omtvistade beslutet bevilja offentliga organ ensamrätt till denna tjänst. Den hänskjutande domstolen vill i synnerhet få klarhet i om tillhandahållandet av nämnda tjänst kan undantas från konkurrensreglerna enligt förordning 2017/352 eller om de sätt på vilka tillhandahållandet organiseras, såsom de har fastställts i det omtvistade beslutet, kan utgöra ett statligt monopol som är förbjudet enligt artikel 107.1 FEUF och som skulle kunna leda till ett åsidosättande av etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster.

28 Mot denna bakgrund beslutade Înalta Curte de Casație și Justiție (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

”Ska artikel 107.1 FEUF och förordning [2017/352] tolkas så, att en åtgärd som antas av en medlemsstat och enligt vilken obligatoriska lotstjänster i hamnar enbart får tillhandahållas av vissa statliga organ, trots att sådana tjänster tidigare även tillhandahölls av andra privata (icke-statliga) företag, skapar ett lagstadgat monopol som är förenligt med unionsrätten och således utgör en tillåten form av undantag beträffande kravet på en konkurrensutsatt marknad, eller utgör denna åtgärd tvärtom ett statligt stöd som är oförenligt med den inre marknaden, eftersom det kan utesluta konkurrens på och om marknaden?”

Prövning av tolkningsfrågan

29 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 107.1 FEUF och förordning 2017/352 ska tolkas så, att en åtgärd som vidtagits av en medlemsstat och som skapar ett monopol till förmån för vissa offentliga hamnorgan i syfte att anförtro dessa organ den obligatoriska lotsningsverksamheten utgör ett statligt stöd som är oförenligt med den inre marknaden.

30 För att ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar ska det erinras om att för att en åtgärd som vidtagits av en medlemsstat ska anses utgöra ett statligt stöd krävs det enligt artikel 107.1 FEUF bland annat att ett företag har beviljats en fördel. Vid tillämpningen av unionens konkurrensregler utgörs ett företag av varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och oavsett hur den finansieras. Ekonomisk verksamhet utgörs av all verksamhet som består i att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 oktober 2015, EasyPay och Finance Engineering, C‑185/14, EU:C:2015:716, punkterna 36 och 37 samt där angiven rättspraxis).

31 Verksamhet som har samband med myndighetsutövning är däremot inte av ekonomisk karaktär (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 juli 2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, punkt 24, och dom av den 24 mars 2022, GVN/kommissionen, C‑666/20 P, EU:C:2022:225, punkt 70).

32 Sådan myndighetsutövning omfattar närmare bestämt både de verksamheter som är sådana på grund av deras natur, det vill säga verksamheter som hör till statens grundläggande uppgifter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 januari 1994, SAT Fluggesellschaft, C‑364/92, EU:C:1994:7, punkterna 24, 25 och 27, och dom av den 18 mars 1997, Diego Calì & Figli, C‑343/95, EU:C:1997:160, punkt 22), och de verksamheter som är sådana på grund av anknytning, det vill säga de verksamheter som är oupplösligt förbundna med statens grundläggande uppgifter. Av domstolens praxis framgår nämligen att i den mån ett offentligt organ bedriver en ekonomisk verksamhet som kan skiljas från dess myndighetsutövning, agerar det i egenskap av företag med avseende på den delen av verksamheten. Om den ekonomiska verksamheten i fråga inte kan skiljas från dess övriga verksamhet ska däremot hela dess verksamhet anses vara knuten till myndighetsutövningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 mars 2009, SELEX Sistemi Integrati/kommissionen, C‑113/07 P, EU:C:2009:191, punkterna 71–77, och dom av den 12 juli 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, punkt 38).

33 För att avgöra om en viss verksamhet har anknytning till myndighetsutövning är det nödvändigt att undersöka dess beskaffenhet, dess syfte och de regler som den är underkastad (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 2025, INTERZERO m.fl., C‑254/23, EU:C:2025:569, punkt 49 och där angiven rättspraxis).

34 I förevarande fall vill den hänskjutande domstolen få klarhet i hur lotsningsverksamheten till sjöss ska kvalificeras, såsom den regleras i regeringsförordning nr 22/1999 och i det omtvistade beslutet.

35 EU-domstolen påpekar inledningsvis, i likhet med vad generaladvokaten har påpekat i punkterna 25 och 26 i sitt förslag till avgörande, att förordning 2017/352, som ingår i unionens transportpolitik och syftar till att främja sjötransporter, inte innebär att denna verksamhet ska anses utgöra myndighetsutövning eller att nämnda verksamhet undantas från tillämpningen av konkurrensreglerna i allmänhet och artikel 107 FEUF i synnerhet.

36 I artikel 10 i förordning 2017/352 föreskrivs visserligen att kapitel II i denna förordning, om inte medlemsstaterna beslutar något annat, inte är tillämpligt på lotsning, vilken i artikel 2.8 i förordningen definieras som en ”vägledningstjänst för fartyg utförd av lots eller lotsstation för att tillse att fartyget via vattenvägen till hamnen på ett säkert sätt kan anlöpa och avgå från hamnen eller på ett säkert sätt kan navigera i hamnen”.

37 Uteslutandet av lotsning från tillämpningsområdet för detta kapitel II kan emellertid inte likställas med ett uteslutande av denna verksamhet från konkurrensreglernas tillämpningsområde. Kapitel II avser särskilt tillträde till marknaden och organisationen av tillhandahållandet av hamntjänster. I detta kapitel fastställs minimikrav för tillhandahållandet av dessa tjänster, särskilt när det gäller tjänsteleverantörernas yrkeskvalifikationer och efterlevnaden av sjösäkerhetskrav, krav i fråga om säkerhet eller miljöskyddskrav. I kapitlet föreskrivs också mekanismer för att kontrollera efterlevnaden av dessa minimikrav och, på vissa villkor, en möjlighet att begränsa antalet tjänsteleverantörer. Syftet med dessa bestämmelser är således huvudsakligen att reglera organisationen av och villkoren för tillträde till tillhandahållandet av hamntjänster och att begränsa de inskränkningar som kan hindra tillhandahållandet av dessa tjänster.

38 Artikel 10 i förordning 2017/352 ska således förstås som en bestämmelse som avgränsar tillämpningsområdet för enbart kapitel II, och inte så, att den innebär någon som helst principiell kvalificering av huruvida lotsningsverksamheten är av ekonomisk eller icke-ekonomisk karaktär. Denna tolkning stöds av den omständigheten att övriga bestämmelser i förordningen fortfarande är tillämpliga på denna verksamhet. Så är bland annat fallet med kapitel III i denna förordning, som rör insyn i de finansiella förbindelserna mellan hamnmyndigheter och tillhandahållare av hamntjänster samt hamnmyndigheternas och tillhandahållarnas oberoende. Såsom framgår av skäl 6 i förordningen syftar kraven på finansiell insyn bland annat till att säkerställa att den nationella hamnpolitiken är fullt förenlig med konkurrensreglerna, i synnerhet reglerna om statligt stöd.

39 I förordning 2017/352 fastställs således inte huruvida lotsningsverksamheten är av ekonomisk eller icke-ekonomisk karaktär i den mening som avses i artikel 107 FEUF. Under alla omständigheter kan ett eventuellt undantag från tillämpningen av kapitel II i denna förordning på denna verksamhet inte anses visa att unionslagstiftaren har haft för avsikt att erkänna att denna verksamhet har samband med myndighetsutövning.

40 Såsom framgår av handlingarna i målet har de rumänska myndigheterna inte använt sig av den möjlighet som föreskrivs i artikel 10 i förordning 2017/352 att låta lotsning omfattas av bestämmelserna i kapitel II i denna förordning. Således ska domstolen, för att kontrollera huruvida den lotsningsverksamhet som är aktuell i det nationella målet är av ekonomisk karaktär eller har samband med myndighetsutövning, i huvudsak grunda sig på de nationella bestämmelser som är tillämpliga på lotsning, de konkreta villkoren för utövandet av denna verksamhet och de omständigheter under vilka den finansieras.

41 Enligt bestämmelserna i regeringsförordning nr 22/1999 betecknas ”lotsning av havsgående fartyg samt flod- och kustfartyg när de anlöper och avgår från hamnar, lotsning mellan förtöjningsplatser inom samma hamn och på inre vattenvägar” som en ”säkerhetstjänst” som utförs under statlig kontroll. Den tillhandahålls dessutom ”alla användare som använder [lotsar] på ett permanent, icke-diskriminerande, enhetligt och kontinuerligt sätt och på lika villkor vad gäller kvalitet, varaktighet och pris”. Enligt dessa bestämmelser ska transportministern fastställa om det är obligatoriskt att använda lotsning för vissa hamnar, områden eller fartygskategorier. I det avseendet har det omtvistade beslutet just till syfte att föreskriva att lotsning ska vara obligatorisk i vissa hamnar och vissa områden som anges i beslutet.

42 Enligt Internationella sjöfartsorganisationens resolution A.960, som nämns i skäl 39 i förordning 2017/352, kräver varje lotsområde utvecklad specialistkunskap och lokalkännedom från lotsens sida. Med hänvisning till detta har den rumänska regeringen i sitt skriftliga yttrande till domstolen preciserat att tillträde till lotsyrket i Rumänien och fortsatt verksamhet som lots är beroende av ett antal kriterier som bland annat avser en hög nivå av yrkesutbildning, krav på att inneha lotsningscertifikat och att dessa certifikat regelbundet förnyas. Denna regelbundna förnyelse av lotsningscertifikaten kräver att personen deltar i och slutför utbildningar samt har genomfört ett visst minsta antal lotsningsinsatser.

43 Lotsarnas uppgifter beskrivs närmare i regeringsbeslut nr 811/2010 om hamnstatskontroll, där det föreskrivs att lotsar omedelbart ska underrätta hamnstatens behöriga myndigheter om alla uppenbara avvikelser som de upptäcker vid utförandet av sina uppgifter och som kan äventyra fartygets säkra framförande eller kan utgöra ett hot mot den marina miljön. Av förordning nr 42/1997 om sjötransport och transport på inre vattenvägar följer att om lotsen anser att fartyget utgör en fara för sjöfartens eller hamnens säkerhet, eller upptäcker oegentligheter vid utförandet av manövern, får lotsen begära att hamnkaptenen ska hindra fartyget att fortsätta sin resa eller manövrering till dess att villkoren för säker navigering har återställts.

44 Det följer av de ovannämnda nationella bestämmelserna att det är för att säkerställa utövandet av statens grundläggande uppgifter som den rumänska lagstiftaren har gjort lotsningsverksamheten obligatorisk för vissa hamnar, områden eller fartygskategorier.

45 För det första har nämligen den lotsningsverksamhet som hamnförvaltningen bedriver till syfte att säkerställa säkerheten för sjö- och hamntrafiken och, genom att förebygga hot mot den marina miljön, att skydda miljön i en hamn. Dessa uppgifter som utförs för att tillgodose allmänintresset hör till statens grundläggande uppgifter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 mars 1997, Diego Calì & Figli, C‑343/95, EU:C:1997:160, punkt 22) och ombesörjs i förevarande fall av samma hamnförvaltning.

46 För det andra begränsar sig lotsarna inte till att själva iaktta bestämmelserna om navigationssäkerhet och miljöskydd i hamnen. Genom att gå ombord på fartygen för att utöva sin lotsningsverksamhet och genom att anmäla eventuella oegentligheter till de behöriga hamnmyndigheterna, vilket kan leda till att fartyget hindras från att fortsätta sin resa, ser lotsarna till att nämnda säkerhets- och miljöskyddsregler efterlevs av dessa fartyg.

47 För det tredje innebär den systematiska karaktären av lotsarnas ingripande i de berörda hamnarna och områdena för alla fartyg, med förbehåll för undantag som är begränsade till militärfartyg och fritidsbåtar, att huvuddelen av de fartyg som anlöper, avgår från eller färdas i dessa hamnar och områden är föremål för lotsning.

48 Det följer av dessa överväganden att den lotsningsverksamhet som hamnförvaltningen bedriver inte kan skiljas från den verksamhet som allmänt syftar till att kontrollera sjö- och hamntrafiken och att säkerställa säkerheten samt skyddet av miljön i den berörda hamnen. Lotsningen bidrar nämligen direkt till målet om säkerhet och miljöskydd i hamnarna, vilket eftersträvas genom såväl kontrollverksamheten som åtgärderna för att garantera denna säkerhet och detta skydd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 mars 2009, SELEX Sistemi Integrati/kommissionen, C‑113/07 P, EU:C:2009:191, punkt 76).

49 Denna anknytning till myndighetsutövning grundar sig inte på de ensamrätter som hamnförvaltningen har beviljats för att utöva lotsningsverksamhet i det nationella målet och är således oberoende av beviljandet av dessa rättigheter. Det kan följaktligen inte anses att det enbart är den omständigheten att en medlemsstat väljer, såsom i förevarande fall, att – av överväganden grundade på allmänintresset – undanta en verksamhet från konkurrens genom att skapa ett lagstadgat monopol för en organisation som ges ensamrätt, som ligger till grund för att verksamheten inte är av ekonomisk karaktär (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 2025, INTERZERO m.fl., C‑254/23, EU:C:2025:569, punkt 56 och där angiven rättspraxis).

50 I förevarande fall saknar det även betydelse att lotsningsverksamheten är avgiftsbelagd, eftersom reglerna för denna prissättning har godkänts av de rumänska offentliga myndigheterna, i förevarande fall ett oberoende offentligt organ, kallat ”rådet för sjöfartsövervakning”. Det följer nämligen av fast rättspraxis att den omständigheten att en tjänst som tillhandahålls av ett offentligt organ och som har samband med dess myndighetsutövning tillhandahålls mot ersättning inte är tillräcklig för att den verksamhet som bedrivs ska kvalificeras som ekonomisk verksamhet och den enhet som utövar den som ett företag, när denna ersättning har godkänts av de offentliga myndigheterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 mars 1997, Diego Calì & Figli, C‑343/95, EU:C:1997:160, punkterna 22–25).

51 Slutligen konstaterar domstolen att den omständigheten att lotsningsverksamhet, i ett annat sammanhang än de rumänska bestämmelser som är tillämpliga i det nationella målet, skulle kunna anses utgöra ekonomisk verksamhet eller att förordning 2017/352 inte undantar denna verksamhet från tillämpningen av konkurrensreglerna inte innebär att det kan uteslutas att den lotsningsverksamhet som är aktuell i det nationella målet kan anses ha anknytning till myndighetsutövning. Såsom framgår av den rättspraxis som det erinrats om i punkt 32 ovan är det nämligen möjligt att verksamhet som i princip är av ekonomisk karaktär förlorar denna karaktär när den har anknytning till myndighetsutövning, eftersom den inte kan skiljas från myndighetsutövningen.

52 Lotsningsverksamheten, såsom den regleras i regeringsförordning nr 22/1999 och i det omtvistade beslutet, ska således anses ha anknytning till myndighetsutövning. Denna verksamhet kan således inte kvalificeras som ekonomisk verksamhet, vilket även utesluter att det omtvistade beslutet, som ger ensamrätt att bedriva denna verksamhet, medför beviljandet av ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Det är härvidlag inte nödvändigt att pröva huruvida de övriga villkor som ska vara uppfyllda för att en åtgärd ska anses utgöra statligt stöd är uppfyllda i förevarande fall.

53 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den hänskjutna frågan besvaras enligt följande. Artikel 107.1 FEUF och förordning 2017/352 ska tolkas så, att en åtgärd som vidtagits av en medlemsstat och som skapar ett monopol till förmån för vissa offentliga hamnorgan i syfte att anförtro dessa enheter den obligatoriska lotsningsverksamheten på fartyg, mot ersättning som godkänts av de offentliga myndigheterna, inte utgör statligt stöd, under förutsättning att denna verksamhet inte kan skiljas från de uppgifter av allmänt intresse vilka har anförtrotts dessa organ och som avser kontroll av och säkerhet för sjötrafiken samt miljöskydd i en hamn.

Rättegångskostnader

54 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:

Artikel 107.1 FEUF och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/352 av den 15 februari 2017 om inrättande av en ram för tillhandahållande av hamntjänster och gemensamma regler för finansiell insyn i hamnar,

ska tolkas så,

att en åtgärd som vidtagits av en medlemsstat och som skapar ett monopol till förmån för vissa offentliga hamnorgan i syfte att anförtro dessa enheter den obligatoriska lotsningsverksamheten på fartyg, mot ersättning som godkänts av de offentliga myndigheterna, inte utgör statligt stöd, under förutsättning att denna verksamhet inte kan skiljas från de uppgifter av allmänt intresse vilka har anförtrotts dessa organ och som avser kontroll av och säkerhet för sjötrafiken samt miljöskydd i en hamn.

Underskrifter

* Rättegångsspråk: rumänska.