Beslut vid regeringssammanträde den 8 september 1994

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentarisk kommitté tillkallas med uppdrag att dra upp riktlinjer för en fortsatt reformering av studiestödssystemet. Därvid är bl.a. följande frågor av betydelse.

Behovet av en långsiktigt förbättrad stimulans och vidgad rekrytering till utbildning. Den huvudsakliga metoden bör vara att minska risken för hög skuldsättning, vilket kan göras såväl med incitament till effektiva studier och ett minskat låntagande som med en höjd bidragsandel.

Större rättvisa. Det kan åstadkommas genom en högre grad av enhetlighet i systemet såsom att studier på samma nivå i princip ger samma studiestöd. Därvid bör också samspelet med andra trygghetssystem och stödformer, t.ex. utbildningsbidrag beaktas.

Behovet av att stimulera fördjupningsstudier. Därvid bör bland annat olika inslag av premier eller avskrivningar kunna prövas.

De statsfinansiella restriktionerna. Statens kostnader för utbildning, innefattande såväl de direkta utbildningskostnaderna som studiestödet bör ses som en helhet. Därav följer att för- delningen mellan områdena inte är given. Medlen för studiestöd bör kunna utnyttjas mer effektivt och ökade avskrivningskost- nader undvikas.

Vissa andra delområden, t.ex. inkomstprövningen i studie- medelssystemet, antal år för vilka studiestöd bör beviljas, ål- dersgränser för rätt till stöd m.m.

Uppdraget skall vara slutfört senast den 30 juni 1995.

Bakgrund

Tidigare utredningar

På Utbildningsdepartementets uppdrag har Jan Bröms, chefs- ekonom på SACO, gjort en förutsättningslös analys av främst studiemedelssystemets effekter och lämnat förslag till åtgärder. Arbetet redovisades i december 1992 genom rapporten Mål- relaterade statsstipendier (Ds 1992:123).

För den fortsatta beredningen tillsattes därefter en särskild arbetsgrupp inom Utbildningsdepartementet, Studiestödsbered- ningen. I september 1993 anordnades en s.k. hearing, där be- redningen presenterade rapporten Hur förändra dagens studie- finansieringssystem? huvudproblem och möjliga åtgärder. Med anledning av denna rapport lämnades synpunkter från olika myndigheter och organisationer.

Av vikt för den fortsatta behandlingen av studiefinansier- ingsfrågorna är också delbetänkandet Social bakgrund studie- stöd och övergång till högre studier (SOU 1992:122) från ut- redningen om den studiesociala snedrekryteringen.

Även Generationsutredningen (1992:07) har i sitt betänkande Tillvarons trösklar (SOU 1994:77) berört det framtida studie- stödet. Betänkandet är för närvarande föremål för remissbehand- ling.

Pågående utredningsarbete

Arbetsmarknadsministern har uppdragit åt en parlamentarisk kommitté att se över arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning och avgränsning (dir. 1993:132). Av direktiven fram- går att gränsdragningen mellan arbetsmarknadspolitiken och utbildningspolitiken skall behandlas.

Socialdepartementet bereder för närvarande vissa återstående frågor rörande reformeringen av det allmänna pensionssystemet. Hit hör pensionsrätten vid studier som finansieras med studie- medel. Bl.a. skall prövas om bidraget i studiemedlen skall göras skattepliktigt och därmed utgöra pensionsgrundande inkomst, eller om någon annan teknisk lösning för uppräkning av bidra- get bör väljas.

Frågan om sjukförsäkring för studerande bereds inom Ut- bildningsdepartementet.

Behandlingen av studiestödsfrågorna under våren 1994

Regeringens proposition Vissa förändringar i studiestödssyste- met (prop. 1993/94:156, bet. 1993/94:SfU25) godkändes av riksdagen under våren (rskr. 1993/94:438). Det innebär, när det gäller beviljningsreglerna, att bidraget i studiemedlen kommer att betalas ut med sammanlagt det belopp som motsvaras av utbildningens omfattning och längd. Vid en eventuell försening kan i princip endast studielån beviljas. För studerande vid uni- versitet och högskolor innebär principen att studiebidraget av- passas i förhållande till avklarade poäng under tidigare termin. Om bidragsdelen minskar, kan i stället lånedelen öka så att totalbeloppet motsvarar vad som maximalt kan beviljas i studie- medel.

För deltidsstuderande i komvux kommer studiestödet att avpassas i förhållande till studiernas omfattning under terminen. Den nuvarande bestämmelsen att stödet vid deltidsstudier alltid skall vara hälften av ett heltidsstöd upphör.

Vidare godtog riksdagen principer för ändrade lånevillkor. Låntagaren skall kunna välja mellan två återbetalningssystem, antingen en inkomstrelaterad återbetalning eller återbetalning i form av annuiteter. Det inkomstrelaterade systemet motsvarar dagens system. En förändring görs dock, nämligen att rätten till avskrivning vid 65 års ålder upphör. Detsamma gäller för an- nuitetslånesystemet. Däremot kommer avskrivning vid dödsfall att ske i båda systemen. Annuitetslånet löper med bruttoränta, som är avdragsgill, utom under studietiden, då lånet räknas upp med nettoränta.

Åtgärderna skall ses som ett första steg i en utveckling av studiestödet med syfte att förbättra incitamenten för studier, minska skuldsättningen för de studerande samt minska risken för stora avskrivningskostnader för staten.

Uppdraget

Allmänna utgångspunkter

Individens intresse och möjligheter att investera i sin egen kompetens- och kunskapsutveckling är av strategisk betydelse för hela det svenska samhällets utveckling och välstånd. Utbildning ger förmåga att ta tillvara de möjligheter som en föränderlig och alltmer internationaliserad värld erbjuder.

Ett offentligt studiefinansieringssystem är i första hand ut- bildningspolitiskt motiverat. Dess huvudsyfte är att ge individen stimulans och möjligheter till studier av hög kvalitet och i nödvändig omfattning.

Genom att minska kostnader och risktagande stimulerar ett väl fungerande studiestödssystem den enskilde att satsa tid och kraft på sin utbildning oavsett social bakgrund.

Studiestödet kan emellertid inte ses isolerat från förhållan- den utanför utbildningsväsendet. Bl.a. är lönebildningen av stor betydelse för att främja en god rekrytering till studier.

Ett enkelt och begripligt studiefinansieringssystem kan i sig vara rekryteringsfrämjande. Samtidigt underlättas information om systemets regler och villkor.

Studiestödssystemet bör utöver sin rekryterande uppgift också främja en effektiv kunskapsinhämtning under studierna och stimulera till en god hushållning med givna resurser inom utbildningssystemet. Genom effektiva och målinriktade studier kan fler ges möjlighet till statligt finansierad utbildning, samti- digt som den enskildes skuldsättning kan hållas nere. Denna strävan får dock inte gå ut över kvaliteten i utbildningen.

Utbildning ger positiva effekter för samhället utöver de fördelar som tillfaller individen. Ett väl fungerande studiefinan- sieringssystem bidrar till att de enskilda individernas intresse och engagemang för sin egen framtid också leder till en sådan kompetensutveckling som hela samhället är betjänt av.

En grundläggande förutsättning för översynen av studiestöds- systemet är att den fogas in i ett utbildningspolitiskt samman- hang. Studiestödet är i första hand ett utbildningspolitiskt red- skap och som sådant underordnat målen för utbildningspoliti- ken.

Finansieringen

Eftersom studiestödet i första hand är ett utbildningspolitiskt instrument, bör det också finansiellt ses som en del av de totala utbildningsresurserna.

Det offentligas egentliga kostnader i studiefinansieringssyste- met bör renodlas och tydliggöras. Subventionerna skall vara tydliga och målrelaterade. Det betyder t.ex. att återbetalnings- systemet i princip bör bära sina egna kostnader, eftersom sub- ventioner i detta sammanhang både är otydliga och mindre målinriktade. Detta syfte har till stor del uppnåtts genom riks- dagens beslut (SfU 1993/94:25, rskr. 1993/94:438) i anledning av proposition 1993/94:156.

Utbildningspolitiken

Under de senaste åren har statens styrning av utbildningen förändrats från regelstyrning till mål- och resultatstyrning. Ut- bildningsanordnarna har fått större frihet att utforma utbildning- en utifrån de mål som statsmakterna har angett.

Kommittén skall utgå från att studiestödet skall samverka med den övriga utbildningspolitiken för att bidra till att de utbildningspolitiska målen förverkligas.

Studiestödet har sina begränsningar som utbildningspolitiskt verktyg. En sådan begränsning är av praktisk natur. För att fungera som administrativt system kan större förändringar inte genomföras alltför ofta, främst eftersom återbetalning av lån sker under lång tid.

Det offentligas stöd till studier måste för studenterna och eleverna över tiden framstå som konsistent och pålitligt. Det vore synnerligen olyckligt om snabba och täta förändringar i studiestödet ledde till uppskjutna eller aldrig påbörjade studier på grund av svårigheterna att förutse systemets verkningar på sikt.

Av både administrativa och utbildningspolitiska skäl är det sålunda fördelaktigt om det råder en bred uppslutning kring det huvudsakliga innehållet i studiestödet.

Detta innebär i sin tur att de utbildningspolitiska mål som studiestödet kan bidra till att främja måste vara långsiktiga.

Redan från dessa utgångspunkter är det exempelvis inte lämp- ligt att genom förändringar av studiestödet åtgärda olika brist- yrkesområden. Sådana åtgärder skulle dessutom rubba en grundläggande ansvarsfördelning i samhället. Arbetskraftsrek- ryteringen är en fråga för arbetsgivare och arbetstagare, medan utbildningspolitiken, här tillhandahållandet av utbildning, vä- sentligen är en samhällelig uppgift.

På följande punkter kan studiestödet lämna långsiktiga bi- drag till förverkligande av de utbildningspolitiska målen.

1. Andelen studerande på eftergymnasial nivå är för låg. Statsmakterna har som långsiktigt mål lagt fast att en väsentligt större andel av en årskull bör påbörja en eftergymnasial utbild- ning. För att det målet skall förverkligas krävs det en ökad rekrytering bland alla grupper i samhället, inte minst bland dem som för närvarande i mindre grad söker sig vidare till högre utbildning. En huvuduppgift för kommittén är att belysa studies- tödets effekter och komma med förslag som förbättrar dess funktion i dessa avseenden.

2. En fortsatt kraftig tillväxt av högre utbildning förutsätter ett effektivt resursutnyttjande. Förändringarna i universitetens och högskolornas finansiering har i påtaglig grad haft den in- riktningen, liksom satsningen på sommaruniversitet. Beslutet om prestationsrelaterade bidrag i studiemedelssystemet (prop. 1993/94:156 Vissa förändringar i studiestödssystemet) har sam- ma syfte. Kommittén bör undersöka om andra åtgärder inom studiestödet kan verka i samma riktning.

3. Sverige har idag en relativt låg andel längre akademiskt utbildade på arbetsmarknaden. En ökning av grundutbildningen på fördjupningsnivå är därför angelägen. Därtill är det angeläget att öka andelen fördjupningsstudier för att förbättra rekryterings- basen för forskarutbildning.

4. Utbildning i grundskolan är en rättighet och en skyldighet för eleverna. Vuxenutbildning på grundskolenivå är också en rättighet. Kunskaper på denna nivå är en förutsättning för att man skall kunna fungera som en fullvärdig medborgare. Likväl finns det fortfarande många i vårt samhälle som inte når upp till grundskolans utbildningsnivå. Kommittén bör överväga i vilken utsträckning detta bör påverka utformningen av studiestödet och i så fall hur. Kommittén är även oförhindrad att göra en sådan prövning vad avser stödet vid gymnasieutbildning.

Nivåfrågor

Nivån på studiestödet måste å ena sidan vara tillräcklig för att den studerande skall kunna bedriva studier på heltid och under acceptabla materiella förhållanden, å andra sidan inte högre än att bidragsnivån och totalnivån kan accepteras av dem som med sina skattemedel bidrar till finansieringen.

De undersökningar som gjorts av studiestödets rekryterande förmåga visar att nivån knappast avhåller någon från att börja studera. Från rekryteringssynpunkt är snarare den befarade höga skuldsättningen det största problemet. Kommittén bör pröva vilka möjligheter som kan finnas att nedbringa riskerna för en hög skuldsättning. Kommittén bör därvid också söka kartlägga i vad mån detta är ett påtagligt problem i praktiken med en rimlig samhällsekonomisk utveckling.

Lönebildningen är en faktor av betydelse i detta samman- hang. Kommittén bör analysera samspelet mellan denna faktor och studiestödets utformning.

Ett mer enhetligt stöd

Att det offentliga tillhandahåller olika former av studiestöd för studerande i utbildningar på samma nivå har kritiserats under lång tid. Det är angeläget att finna en lösning på denna fråga.

Ett differentierat studiestöd, oavsett om det gäller olika behov eller utbildningsinriktningar, riskerar att bli godtyckligt och byråkratiskt. Det kan också uppfattas som orättvist, vilket t.ex. ofta framförs när studiemedlen jämförs med det arbets- marknadspolitiska utbildningsbidraget. Staten har inte möjlighet att förutse vilka utbildningsinriktningar som är viktigare än andra eller vilka behov med anknytning till studierna, som resor, bostad osv., som är mer angelägna än andra för den studerande.

En utgångspunkt bör därför vara att stödet skall vara så generellt verkande som möjligt.

Inom universitets- och högskoleområdet har studenter i ut- bildningar som leder till specialpedagogexamen rätt till särskilt vuxenstudiestöd (svux). De som är föremål för arbetsmarknads- åtgärder kan erbjudas kortare högskoleutbildningar och få ut- bildningsbidrag och i vissa fall särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa (svuxa). Även ersättningar inom socialförsäkrings- området, t.ex. rehabiliteringsersättning eller livränta, finansierar i vissa fall högre studier. På grundskole- och gymnasieskolenivå är problemen med olika studie- och finansieringsformer än mer uttalade. De delvis parallella systemen ger motstridiga signaler till människor med likartad bakgrund och jämförbara förhållan- den. Ur individens synpunkt är givetvis det ekonomiska utbytet viktigast.

Inriktningen bör vara att nå enhetlighet i studiestödssystemet med utgångspunkt i att studier på samma nivå i princip skall ge samma stöd. Samspelet med andra trygghetssystem och stöd- former bör därvid beaktas. Om kommittén stannar för att olika insatser ändå är motiverade, bör avgränsningen av målgrupperna för stöden klargöras och målen preciseras. I dessa frågor bör kommittén samråda med den nämnda utredningen inom Arbets- marknadsdepartementet om arbetsmarknadspolitikens roll, om- fattning, inriktning och avgränsning (dir. 1993:132).

Sammanläggning av olika stöd

Enligt socialförsäkringsutskottets av riksdagen godkända ut- talande (bet. 1993/94:SfU25, rskr. 1993/94:438) bör den avise- rade studiestödsutredningen med förtur behandla de problem som de många olika formerna av vuxenstudiestöd ger upphov till. Inriktningen bör vara att förslag skall läggas i sådan tid att ett beslut kan träda i kraft den 1 januari 1995.

Svux är ett utbildningspolitiskt betingat reguljärt studiestöd som tillkommmit för att underlätta kompetensutvecklingen inom arbetskraften. Svuxa-stödet, som riktar sig enbart till arbetslösa, kan snarast betraktas som ett arbetsmarknadspolitiskt instru- ment. Svuxa liknar till stor del det s.k. ubl-stödet (utbildnings- bidrag med lånedel) inom arbetsmarknadsområdet. Administrati- va problem, i form av informationssvårigheter, dubbelansök- ningar m.m., gäller i minst lika hög grad svuxa i förhållande till ubl som svuxa i förhållande till svux.

Under Utbildningsdepartementets huvudtitel anvisas för svux under budgetåret 1994/95 951 miljoner kronor. För svuxa har beräknats 2 674 miljoner kronor, varav den övervägande delen (ca 2 600 miljoner kronor) är för detta budgetår särskilt avsatta resurser på grund av den akuta arbetslöshetsituationen. Under Arbetsmarknadsdepartementets huvudtitel har beräknats 1 076 miljoner kronor för ubl till personer som beviljats arbetsmark- nadsutbildning inom det reguljära utbildningsväsendet.

Kommittén skall med förtur se över samordningen mellan svux och de arbetsmarknadspolitiskt betingade stöden, främst svuxa och ubl. En utgångspunkt bör därvid vara att åstadkomma administrativa förenklingar. Kommittén bör särskilt beakta de olika syftena hos svux å ena sidan och svuxa och ubl å den andra sidan och utifrån detta även väga in motiven för en sam- ordning mellan de utbildningspolitiska stöden för sig och de arbetsmarknadspolitiska för sig.

Återbetalningssystemet

Genom de beslutade principiella förändringarna i återbetal- ningssystemet, vilka kommer att följas av förslag från regering- en under hösten 1994 om den lagtekniska regleringen, bör kommitténs arbete kunna koncentreras till främst frågor som rör tilldelningssidan. Utgångspunkten bör alltså vara att lånesyste- met ligger fast i sina huvuddrag så som det beslutats. Kommit- tén är dock oförhindrad att lämna förslag till justeringar av reglerna.

Andra frågor

Normalt får en heltidsstuderande som utnyttjar studiemedel ha en bruttoinkomst på cirka 53 000 kronor innan reducering av stödet börjar. När inkomsten uppgår till omkring 170 000 kro- nor upphör rätten till stöd. I diskussionen om inkomstprövning- en har främst två aspekter berörts. Reglerna anses å ena sidan hindra den enskilde från att genom egna arbetsinsatser minska sin framtida skuldbörda eller bättra på sin egen ekonomi i stör- sta allmänhet. Å andra sidan förutsätter studiemedlen att studi- erna för en heltidsstuderande kräver en heltidsinsats. Ett ge- neröst fribelopp kan leda till att den studerande förvärvsarbetar i större utsträckning, varvid risk finns att studietiden förlängs. Kommittén bör pröva om en skärpning eller en liberalisering av inkomstprövningsreglerna är angelägen.

Den längsta tid för vilken studiestöd kan beviljas är när det gäller studier på grundskole- och gymnasieskolenivå tre år. Studiemedel för studier på högskolenivå kan beviljas för högst sex år. Stöd under ytterligare terminer kan ges om det finns särskilda skäl. Den som uppbär studiemedel för studier på både grundskole/gymnasieskolenivå och högskolenivå kan alltså få studiemedel under nio år, utan att någon prövning av särskilda skäl behöver göras. Risken för orimliga studieskulder, i den meningen att den enskilde inte har en rimlig möjlighet att åter- betala lånen, är därmed stor. Kommittén bör pröva förutsätt- ningarna för en nedkortning av den tid under vilken studiestöd normalt skall beviljas.

Det är ett jämförelsevis litet antal personer som söker studie- stöd för deltidstudier. Flertalet deltidsstuderande bedriver studi- erna på fritiden. Kommittén bör utvärdera effekterna av deltids- studiestödet och överväga om det finns behov av förändringar. I sammanhanget är det viktigt att beakta det ökande utbudet av distansundervisning på alla nivåer. Studiefinansieringssystemet bör ha en rekryteringsfrämjande verkan också i fråga om dis- tansutbildning. I sammanhanget bör dock även avgränsnings- och kontrollfrågor prövas.

Till andra frågor som kommittén bör pröva hör åldersgrän- serna för rätt till studiestöd. Vidare bör kommittén överväga vilka krav på studieresultat som bör ställas på studerande i universitet och högskolor vid beviljning av studielån för fortsat- ta studier. I båda fallen är det viktigt att skuldsättningsfrågan tas med i bilden.

Kommittén bör analysera förhållandet mellan studiestödet och olika former av stöd till funktionshindrade och mot den bakgrunden utreda om olika slag av funktionshinder medför särskilda behov för att kunna påbörja och fullfölja studier som kan och bör åtgärdas inom ramen för studiestödssystemet.

Studiemedlens betydelse ur ett jämställdhetsperspektiv bör beaktas. Det innebär bl.a. att kommittén skall analysera reform- förslag ur ett jämställdhetsperspektiv och beskriva konsekven- serna för kvinnor respektive män.

Enligt nuvarande regler kan studiehjälp beviljas för studier inom Norden som är jämförbara med studier i Sverige. För studier utanför Norden får studiehjälp beviljas bara om studier- na inte med lika stor fördel kan bedrivas i Sverige. Barn som är bosatta utomlands tillsammans med sina föräldrar kan ges studiehjälp, om någon av föräldrarna är verksam i svensk ut- rikestjänst, missionsarbete etc.

Frågan om utvidgade möjligheter till studiehjälp vid studier utanför Norden har diskuterats under flera år. Önskemålen härvidlag har främst gällt ungdomar som avbryter gymnasiestu- dierna för studier utomlands under ett år, t.ex. för ett high-scho- ol-år i USA. Efter en översyn av frågorna om skolans interna- tionalisering lämnades i betänkandet Svensk skola i världen (SOU 1992:93) förslag om utvidgade möjligheter till studiehjälp för ungdomar vid studier i utlandet.

Förslagen ledde emellertid inte till någon åtgärd från rege- ringens sida, främst med hänsyn till kostnaderna. Kommittén bör ta upp denna fråga till förnyad prövning.

Samråd m.m.

Kommittén bör till sig knyta en referensgrupp med företrädare för berörda myndigheter, studerandegrupper och utbildningsan- ordnare. Kommittén skall också samverka med andra kommit- téer i frågor som kan beröra uppdraget.

Ramar för kommitténs arbete

Uppdraget skall vara avslutat senast den 30 juni 1995.

Kommittén skall beakta regeringens direktiv (dir. 1994:23) till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offent- liga åtaganden. Kommittén skall även i tillämpliga delar följa regeringens direktiv (dir. 1988:43) till kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverk- samheten, samt (dir. 1992:50) om regionalpolitiska konsekven- ser.

Förslagen får inte leda till kostnadsökningar för staten eller kommunerna. Eventuella förslag som medför ökade utgifter skall finansieras genom omprioriteringar inom berörda områden.

Kostnaderna för utredningen skall belasta första huvudtitelns anslag C1. Regeringskansliet m.m., anslagsposten 7. Utbild- ningsdepartementet, delpost 2. Utredningar m.m. Kommittén skall före den 1 november 1994 inkomma med en budgetplan över beräknade kostnader för utredningen.