Beslut vid regeringssammanträde den 11 juli 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att utarbeta ett administrativt system för avrinningsområdesvis hantering av vattenanknutna miljö- och resursfrågor. Utgångspunkter för det administrativa systemet skall bl.a. vara de förslag till miljökvalitetsnormer som presenteras i Miljöbalksutredningens (M1993:04) förslag till ny miljöbalk (SOU 1996:103), nitratdirektivet, samt kommande krav i EU:s ramdirektiv för vatten.

Vidare skall utredaren klargöra förutsättningarna för att tillämpa miljösamverkan mellan jordbrukare i ett del-avrinningsområde som ett komplement till dagens åtgärder för att minska jordbrukets miljöbelastning.

Möjligheterna att påbörja försöksverksamhet med syfte att skaffa erfarenheter av nya administrativa system skall också undersökas.

Bakgrund

Naturvårdsverkets uppdrag om havs- och vattenfrågor

Regeringen gav i regleringsbrevet för budgetåret 1994/95 Naturvårdsverket i uppdrag att inom ramen för arbetet med havs- och vattenfrågor utveckla mer effektrelaterade miljömål samt utforma kostnadseffektiva åtgärder. Förslag till åtgärder för att uppfylla det 50-procentiga reduktionsmålet för utsläpp av kväve till havet skulle redovisas.

Den 1 april 1996 redovisade Naturvårdsverket detta uppdrag i rapporten Kampen mot alger och miljögifter (Rapport 4561). I rapporten redovisas att bruttoutsläppen av kväve i södra Sverige beräknas minska med 25-30 procent mellan åren 1985-1997. Den naturliga kväverening som sker i mark och vattendrag på väg till havet har då inte beaktats. I de områden där kväveutsläppen från jordbruket är störst, framför allt i sydvästra Sverige, har minskningen varit minst, omkring 10 procent. Detta trots att insatserna för att minska kväveläckaget har varit störst där.

Naturvårdsverket har i rapporten redovisat ett antal möjliga åtgärder för att minska kväveutsläppen till Östersjön och Västerhavet. Detta gäller framför allt jordbruks- och VA-sektorerna.

För att minska kvävebelastningen, främst när det gäller punktutsläpp, på ett optimalt sätt kan det enligt verket vara möjligt att införa ett avgiftssystem liknande den NOx (kväveoxid)-avgift som tillämpas för utsläpp från energiproduktionsanläggningar.

För jordbrukssektorn anser verket att ändringar av brukningsrutiner, regler och miljöstöd behövs. För att optimera insatserna både miljömässigt och på ett kostnadseffektivt sätt krävs en helhetssyn i vattenvårdsarbetet. Nya samarbetsformer behöver utvecklas för skyddet av våra vatten, med avrinningsområdet som grund, exempelvis genom att miljösamverkansgrupper bildas inom jordbrukssektorn. Dessa miljösamverkansgrupper skulle vara ett komplement till nuvarande och framtida andra styrmedel med syfte att halvera utsläppen av kväve från jordbruket.

Grunden till Naturvårdsverkets förslag om miljösamverkan ligger i att jordbrukarna i ett avgränsat område skapar ett gemensamt intresse och ansvar för vattenkvaliteten. I ett delavrinningsområde skall kommunerna och/eller länsstyrelserna dels ange bindande mål för belastningen från samverkans-området, dels vara tillsynsmyndigheter samt godkänna planen för miljösamverkan. Miljösamverkansgruppen avses bygga hela sitt åtgärdsarbete på egenkontroll i samarbete med en samordnare. Miljöarbetet skall redovisas i en årlig miljörapport till tillsynsmyndigheten. Jordbrukaren skall, med stöd av rådgivning, kunna utforma åtgärder som är kostnadseffektiva för det specifika företaget för att minska kväveutlakningen. Krav på utbildning skall ställas. En samordnare av miljösamverkansgruppen, vilken skall godkännas av tillsynsmyndigheten, bör utses.

Verket föreslår vidare att föreskrifterna för att minska belastningen av bl. a. närsalter anpassas regionalt.

Några färdiga förslag till åtgärder med utgångspunkt i de här redovisade principiella utgångspunkterna för att minska kvävebelastningen har Naturvårdsverket inte presenterat. Verket avser att göra så till sommaren 1997. Sådana förslag avses då grundas på specifika beräkningar för miljöbelastning avrinningsområdesvis med hjälp av bl.a. ett geografiskt informationssystem (GIS-system).

Miljökvalitetsnormer

Den 4 juli 1996 överlämnade Miljöbalksutredningen förslag till en ny Miljöbalk till regeringen.

I utredningens betänkande föreslås att föreskrifter skall få meddelas för geografiska områden eller för hela landet om kvaliteten på mark, luft eller naturen i övrigt. Sådana föreskrifter kallas för miljökvalitetsnormer.

Miljökvalitetsnormer skall ange de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor eller miljön kan utsättas för utan betydande fara.

Miljökvalitetsnormerna skall närmare bestämt ange

• högsta eller lägsta tillåtna förekomst av kemiska eller biotekniska produkter,
• högsta eller lägsta tillåtna förekomst av någon viss organism som kan tjäna till ledning för bedömningen av tillståndet i miljön,
• högsta tillåtna nivå för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan störning, eller
• högsta eller lägsta tillåtna nivå eller värde för vattenstånd eller vattenflöde.

Om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas skall enligt förslaget regeringen, länsstyrelse eller kommun upprätta ett åtgärdsprogram. I ett åtgärdsprogram skall anges bl.a. de åtgärder som skall vidtas för att miljökvalitetsnormen skall uppfyllas, vem som skall vidta åtgärderna samt när de skall vara genomförda. Åtgärdsprogrammet skall omprövas med minst fem års mellanrum.

Förslaget innebär vidare att myndigheter och kommuner skall se till att åtgärdsprogrammet följs så att miljökvalitetsnormerna uppfylls när de planerar, prövar tillstånd, utövar tillsyn och meddelar föreskrifter. Av åtgärdsprogrammet skall framgå hur verksamheter skall bedrivas så att miljökvalitetsnormer uppfylls. Tillstånd får inte meddelas för verksamheter som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Tillstånd får återkallas eller omprövas när en miljökvalitetsnorm har överträtts.

Utredningens förslag till Miljöbalk är nu föremål för remissbehandling och regeringen avser att under år 1997 lägga proposition om Miljöbalk till riksdagen där också förslag om bindande miljökvalitetsnormer ingår. I avvaktan på proposition och riksdagens beslut bör också ett parallellt och frivilligt system utredas och prövas i ett par regioner.

EU:s vattenpolicy

Ett förslag till ramdirektiv för vatten avses att presenteras av Europeiska kommissionen före 1996 års slut. Kommissionen har i en rapport till Rådet föreslagit att ett sådant ramdirektiv bl.a. bör innehålla en hänvisning till försiktighetsprincipen, krav på förebyggande åtgärder, åtgärder vid källan, och en progressiv minskning av utsläpp av miljöfarliga ämnen samt att förorenaren skall betala. Syftet med ett ramdirektiv på vattenområdet är att uppnå en hög miljöskyddsnivå för vatten, såväl yt- som grundvatten, och kustnära vatten. Ramdirektivet kan också komma att innehålla krav på att ta fram avrinningsområdesspecifika åtgärdsprogram för att god vattenkvalitet skall kunna uppnås i ett avrinningsområde.

Försöksverksamhet och samverkansgrupper

Regeringen konstaterar att det finns ett intresse av att genomföra en försöksverksamhet genom olika projekt för att utveckla och pröva administrativa system för införandet av miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten. Detta kan vara en möjlighet att snabbt kunna införa miljökvalitetsnormer för vattenvårdsarbetet i hela Sverige. Genomförandet av sådan försöksverksamhet bör ske regionalt och på frivillig basis.

Lantbrukarnas Riksförbund och Sveriges Lantbruksuniversitet har tagit fram förslag till en arbetsmodell för att minska växtnäringsläckaget. Modellen bygger bl.a. på att man genom samverkan mellan ett antal lantbrukare i ett avrinningsområde skulle vidta de för området mest kostnadseffektiva åtgärderna för att minska näringsläckaget. Systemet bygger på frivillighet. Arbetsmodellen har likheter med den av Naturvårdsverket beskrivna modellen om miljösamverkan.

Uppdraget

Administrativt system

Utredaren skall lämna förslag till ett administrativt system för avrinningsområdesvis hantering av vattenanknutna miljö- och resursfrågor. Uppdraget skall i första hand vara inriktat på närsaltsutsläpp från jordbruket. Utredaren skall även belysa hur systemet skulle kunna tillämpas på andra utsläppskällor samt annan miljöpåverkan på landets vattentillgångar, inklusive grundvatten. Utgångspunkt för det administrativa systemet skall vara de förslag om miljökvalitetsnormer och tillhörande åtgärdsprogram som tas upp i Miljöbalksutredningens förslag till ny miljöbalk samt kommande krav i EU:s ramdirektiv för vatten och bestämmelser i EU:s nitratdirektiv. Vidare bör utredaren belysa om systemet även kan omfatta kalkningsinsatser.

Såväl legala som administrativa konsekvenser av förslaget skall belysas. Ekonomiska konsekvenser för samtliga berörda aktörer skall beräknas. Utredaren skall ge konkreta förslag till administrativa organisationsmodeller och hur dessa skall finansieras samt ev. behov av författningsändringar.

Miljösamverkan

Utredaren skall utreda förutsättningarna för att tillämpa miljösamverkan mellan jordbrukare i ett delavrinningsområde som ett komplement till dagens åtgärder för att minska jordbrukets miljöbelastning. Utredaren skall analysera om det inom ramen för det administrativa systemet är möjligt att effektivt målstyra, kontrollera och, vid behov, sanktionera sådana samarbetsformer. Utredningen skall därvid kunna ge underlag för fortsatta bedömningar om metodens tillämplighet och behov av ytterligare prövning t.ex. genom försöksverksamhet. Utredaren skall pröva om miljösamverkan kan utgöra en komponent för att uppfylla en uppställd miljökvalitetsnorm.

Syftet med införandet av en miljösamverkansmodell skulle vara att på ett kostnadseffektivt sätt minska miljöpåverkan från jordbruket för att uppfylla uppställda miljökvalitetsnormer, för att uppfylla mål för EU:s vattenpolitik och för att snarast möjligt uppfylla det halveringsmål för utsläpp av kväve från jordbruket som har satts upp genom att öka jordbruksnäringens delaktighet i miljöarbetet.

Utredaren skall göra en bedömning av för- och nackdelar med miljösamverkansmodellen i jämförelse med regionalt anpassade föreskrifter såsom metod för att minska närsaltsutsläpp från jordbruket.

I detta sammanhang bör även hänsyn tas till möjligheterna att övervaka miljösamverkansgruppens måluppfyllnad. Möjligheter till och utformning av ev. sanktionssystem eller liknande, avseende miljösamverkansgruppen i de fall miljösamverkansgruppen inte uppnår åtagna mål respektive om en enskild i gruppen inte vidtar de åtgärder han/hon åtagit sig, skall presenteras.

I Norge, Frankrike och på några platser i Sverige finns idag modeller för miljösamverkan liknande det som Naturvårdsverket skissat på. Utredaren bör dra nytta av de erfarenheter som gjorts där.

Utredaren bör belysa hur en miljösamverkansmodell ställer sig i förhållande till EU:s miljöersättningsprogram för jordbruket och till nitratdirektivet.

Avseende behovet av och förslag till konkreta åtgärder för att minska jordbrukets miljöpåverkan ligger ansvaret för detta arbete på sektorsmyndigheten. Erfarenheter av försöksverksamhet avseende miljösamverkan och bedömningar av samverkansmodellens tillämplighet bör därför kunna tas tillvara av sektorsmyndigheten.

Försöksverksamhet

Utredaren skall söka kontakt med intresserade regioner, med karaktärsmässigt olika avrinningsområden, t.ex. Laholmsbuktens och Mälarens avrinningsområde, för att undersöka möjligheterna att starta försöksverksamhet, i ett eller flera områden, med syfte att skaffa erfarenheter av nya administrativa system för avrinningsområdesvis hantering av vattenanknutna miljö- och resursfrågor.

Tidsplan och arbetsformer

Uppdraget skall redovisas senast den 1 juni 1997. I rapporten skall ev. behövliga författningsförslag finnas redovisade.

Utredaren skall samråda med Naturvårdsverket, Jordbruksverket och Miljöbalksutredningen. Övriga berörda, t.ex. lantbruksnäringen, vissa länsstyrelser och kommuner skall hållas informerade om utredarens arbete samt ges tillfälle att framföra synpunkter.

Utredaren skall samråda med Naturvårdsverket i deras arbete med att vidareutveckla de förslag som verket presenterade i Naturvårdsverkets uppdrag om havs- och vattenfrågor såsom exempelvis förslag till införande av ett nytt avgiftssystem för att minska närsaltsbelastningen, främst från punktkällor.

Utredaren skall i den mån det är aktuellt beakta regeringens direktiv (1992:50, 1994:23, 1994:124, 1996:49) till samtliga kommittéer och särskilda utredare.