Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utvärdera och göra en översyn av 1994 års skuldsaneringslag. Utvärderingen skall i första hand avse förfarandet i skuldsaneringsärenden. Utredaren skall utifrån utvärderingen bedöma om det nuvarande systemet för skuldsanering är ändamålsenligt utifrån lagens syften eller om systemet bör ändras i grunden.

Utredaren skall lämna förslag till åtgärder som förbättrar det nuvarande systemet eller, om utvärderingen skulle visa att det finns skäl, lämna förslag till ett nytt system för skuldsanering.

Utredaren skall särskilt undersöka vilka möjligheter det finns att förkorta handläggningstiderna i skuldsaneringsärenden och i det sammanhanget bl.a. granska rollfördelningen mellan ansvariga myndigheter. Utredaren skall också särskilt analysera och ta ställning till frågan om hur tillgångar i form av pensionsförsäkringar och tillgodohavanden på pensionssparkonto skall behandlas i en skuldsaneringssituation. Utredaren skall även behandla andra frågor om skuldsanering som har uppmärksammats under den tid lagen har funnits eller som annars bedöms motiverade.

Den nuvarande regleringen

Skuldsaneringslagen (1994:334) trädde i kraft den 1 juli 1994. Enligt lagen kan en fysisk person, med hemvist i Sverige, som är på obestånd och så skuldsatt att han eller hon inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom överskådlig tid beviljas skuldsanering om det är skäligt med hänsyn till hans eller hennes personliga och ekonomiska förhållanden.

Skuldsaneringsförfarandet består av tre steg. I det första steget, som huvudsakligen lämnas utanför det lagreglerade området, skall en skuldsatt person själv försöka att träffa en uppgörelse med sina fordringsägare. Kommunen skall i mån av behov i det skedet hjälpa den skuldsatte med råd och anvisningar.

Om den skuldsatte med eller utan kommunal hjälp inte lyckas få till stånd en sanering av sina skulder kan han eller hon i ett andra steg ansöka hos kronofogdemyndigheten om frivillig skuldsanering. Den skuldsatte och kronofogdemyndigheten skall tillsammans upprätta ett förslag till skuldsanering. Om förslaget godtas av alla fordringsägare kan kronofogdemyndigheten i ett beslut fastställa en s.k. frivillig skuldsanering. Men om någon fordringsägare motsätter sig förslaget skall kronofogdemyndigheten överlämna ärendet till tingsrätten, som i ett tredje steg skall pröva om den skall bevilja tvingande skuldsanering. Med det senare menas att skuldsanering beviljas även om en eller flera fordringsägare motsätter sig det.

För att den skuldsatte skall kunna beviljas skuldsanering krävs också att detta vid en allmän bedömning framstår som skäligt. Vid skälighetsbedömningen skall man särskilt ta hänsyn till skuldernas ålder, omständigheterna vid deras tillkomst, de ansträngningar den skuldsatte har gjort för att fullgöra sina förpliktelser och att själv nå en uppgörelse med fordringsägarna samt hur den skuldsatte medverkat under handläggningen av skuldsaneringsärendet.

Innebörden av en beslutad skuldsanering är i korthet att den skuldsatte under en period, i regel fem år, skall leva på begränsade ekonomiska resurser och att det överskott som eventuellt finns skall fördelas mellan fordringsägarna. Fördelningen sker enligt en betalningsplan som fastställs vid beslutet om skuldsanering om det finns någon betalningsförmåga. Om det inte finns något överskott upprättas inte någon betalningsplan, en s.k. nollösning.

Det huvudsakliga syftet med skuldsaneringsförfarandet är att det skall vara rehabiliterande så att svårt skuldsatta människor får en möjlighet att lösa sina ekonomiska problem och därigenom får en ny chans till ett drägligare och mer samhällsnyttigt liv. Ett annat syfte är att systemet skall verka preventivt så att färre människor hamnar i situationer med övermäktig skuldbelastning. Dessutom skall systemet gynna borgenärskollektivet på så sätt att gäldenären vanligen betalar mer genom skuldsaneringen än vad som annars hade betalats.

Tidigare utvärderingar

När riksdagen behandlade och antog skuldsaneringslagen underströk lagutskottet vikten av att den nya lagstiftningen kontinuerligt följdes upp och att regeringen skulle följa utvecklingen på området redan från början och ta de initiativ som är påkallade för att lagstiftningens syfte inte skulle motverkas (bet. 1993/94: LU26 s. 8). Regleringen har också i skilda sammanhang varit föremål för utvärderingar.

Riksdagens revisorer genomförde under våren 1995 en granskning av skuldsaneringslagens tillämpning, som resulterade i rapporten Tillämpningen av skuldsaneringslagen (1995/96:3). Därefter anmälde revisorerna i februari 1996 granskningen till riksdagen med förslag angående tillämpningen av skuldsaneringslagen (förs. 1995/96:RR9). Förslagen behandlade bl.a. frågor av organisatoriskt slag såsom Riksskatteverkets styrfunktioner gentemot kronofogdemyndigheterna och om åtgärder som förebygger behov av skuldsanering.

Som ett led i Riksdagens revisorers förslag anordnade lagutskottet den 3 december 1996 en offentlig utskottsutfrågning angående erfarenheterna av tillämpningen av skuldsaneringslagen (bet. 1996/97:LU6 s. 28 f.).

I december 1999 beslöt Riksdagens revisorer att inleda en ny granskning av skuldsaneringslagens tillämpning med särskild inriktning mot myndigheternas och kommunernas arbete. Granskningen resulterade i rapporten Tillämpningen av skuldsaneringslagen (1999/2000:11). I rapporten påtalade revisorerna bl.a. att handläggningstiderna i skuldsaneringsärenden fortfarande var långa. Det gällde framför allt tiden för handläggning hos kronofogdemyndigheterna från beslutet att inleda skuldsanering fram till beslut om att antingen fastställa skuldsaneringen eller överlämna ärendet till tingsrätten. Men även handläggningstiden hos vissa kommuner ansågs för lång. Revisorerna menade också att det ofta sker samma utredning hos kommunerna som hos kronofogdemyndigheten och att det förhållandet bidrar till långa handläggningstider.

Revisorerna anmälde i oktober 2000 granskningen till riksdagen med förslag angående tillämpningen av skuldsaneringslagen (förs. 2000/01:RR4).

Konsumentverket fick i regleringsbrev för budgetåret 1995/96 regeringens uppdrag att utvärdera lagens tillämpning i de första och andra stegen. Slutsatser och förslag av utvärderingen redovisades i oktober 1996 i rapporten Utvärdering av skuldsaneringslagen (1995/96:34). (Rapporten består av flera olika delrapporter). I rapporten angavs bl.a. att lagen tillämpats relativt enhetligt, att antalet personer som beviljats skuldsanering varit lägre än det som prognostiserats och att lagen i stort uppfyller de syften som hade ställts upp. Verket påpekade dock att det fanns brister i förfarandet. De allvarligaste låg i att hanteringen inte visat sig vara så snabb och enkel och följaktligen inte så billig som lagstiftaren förutsett. Verket lämnade en rad förslag till förändringar som tog sikte på rent organisatoriska frågor för kommunerna och kronofogdemyndigheterna. I övrigt ansåg verket att det fanns behov att utreda bl.a. hur förbehållsbeloppet skall beräknas och om reglerna om återköp av pensionsförsäkringar kan ändras.

Riksskatteverket har i verkets fördjupade anslagsframställan för åren 1997-1999 och i en skrivelse till regeringen (dnr JU1997/1885) i april 1997 lämnat vissa förslag till ändringar som syftar till att effektivisera handläggningen av skuldsaneringsärenden. Förslagen gällde bl.a. att ärenden snabbare skulle kunna överlämnas från kronofogdemyndighet till tingsrätt, att det i vissa fall skall införas förbud att överklaga beslut av kronofogdemyndighet och tingsrätt och att en gäldenärs skulder alltid skall bestämmas en viss dag.

Under hösten 2001 tog Riksskatteverket initiativ till ett gemensamt projekt med Konsumentverket i syfte att bl.a. komma med förslag till förbättringsåtgärder. Projektet resulterade i Rapport från skuldsaneringsprojektet december 2001 (RSV Rapport 2002:5). I rapporten föreslås bl.a. utökade informationsinsatser i form av ett förbättrat IT-stöd och informationsmaterial anpassat för de skuldsatta. Myndigheterna föreslår också förbättrade metoder för uppföljning av handläggningstider och ärendehantering hos kommuner och kronofogdemyndigheter. Dessutom lämnar myndigheterna en rad andra förslag som avser handläggningstiderna och andra förhållanden.

Konsumentpolitiska kommittén behandlade vissa frågor och lämnade några förslag om skuldsanering i betänkandet Starka konsumenter i en gränslös värld (SOU 2000:29 s. 198 f.). Kommittén föreslog bl.a. en utvärdering av frågan om bundna tillgångar i form av t.ex. sparande i pensionsförsäkringar kan tas i anspråk vid en skuldsanering. Vidare föreslogs att en renodling av arbetsuppgifterna mellan kommunerna och kronofogdemyndigheterna borde ske. Kommittén lämnade också förslag som tog sikte på kommunernas budget- och skuldrådgivning.

Från de nämnda utvärderingarna finns det ett omfångsrikt material som grundas på erfarenheterna under de åtta år som lagen har varit i kraft. Kritik har riktats mot systemet i främst två avseenden. Det har ansetts dels att handläggningen av skuldsaneringsärenden tar för lång tid, dels att rollfördelningen mellan framför allt kommunerna och kronofogdemyndigheterna i de två första stegen av förfarandet är oklar. Samtidigt har det ansetts att lagen i stort uppnår de syften som ställdes upp.

Riksdagen behandlade under våren 2001 Riksdagens revisorers förslag (förs. 2000/01:RR4) och ett antal motioner rörande skuldsaneringslagen. Riksdagen tillkännagav då att tiden var mogen för en förutsättningslös, samlad och övergripande uppföljning och utvärdering av tillämpningen av skuldsaneringslagen samt att det fick ankomma på regeringen att ta initiativ till och bestämma de närmare formerna för utvärderingen (bet. 2000/01:LU12).

En särskild utredare utses för att göra en översyn av skuldsaneringslagen. Utredaren skall undersöka hur lagen har tillämpats i praktiken och göra en bedömning av om regleringen i olika avseenden fungerat som avsågs när den skapades. Utvärderingen skall i första hand omfatta förfarandet i skuldsaneringsärenden. Utredaren skall utifrån utvärderingen bedöma om det nuvarande regelverket utgör en ändamålsenlig ordning för att uppnå de syften lagen har eller om regelverket bör ändras i grunden. Om utredaren kommer fram till att strukturen i det nuvarande systemet bör behållas skall utredaren lämna förslag till författningsändringar och andra åtgärder som behövs för att förbättra det.

Om utredaren däremot kommer fram till att ett annat system för skuldsanering bör inrättas skall utredaren lämna förslag till hur det systemet skall författningsregleras.

En utgångspunkt för översynen är att en reglering även i framtiden skall ha till syfte att vara rehabiliterande, borgenärsgynnande och preventiv. En annan utgångspunkt är att det även fortsättningsvis skall finnas möjlighet till en domstolsprövning, eftersom frågorna rör inblandades civila rättigheter och skyldigheter.

Såväl Konsumentverket som Riksskatteverket och Riksdagens revisorer har i sina respektive utvärderingar riktat kritik mot att handläggningen främst vid kronofogdemyndigheterna tar för lång tid. Det är framför allt tiden från beslutet att inleda skuldsanering fram till beslutet att fastställa skuldsaneringen eller att överlämna ärendet till tingsrätten som anses för lång. En viss kritik har också riktats mot långa väntetider till kommunernas budget- och skuldrådgivare.

De totala handläggningstiderna för skuldsaneringsärenden är långa, även om det finns tecken på att man hos kronofogdemyndigheterna på sistone lyckats förkorta handläggningstiderna. Det är tveksamt om det med nuvarande ordning går att minska tiderna nämnvärt. Det finns alltså ett behov av att en utredare identifierar orsakerna till de långa handläggningstiderna i skuldsaneringsärenden och att åtgärder vidtas för att förbättra situationen.

I de utvärderingar som har gjorts finns ett omfattande material. Utredaren skall ta del av det materialet och om det inte ger tillräcklig ledning för slutsatser skall utredaren komplettera materialet. Utredaren skall därefter lämna förslag till åtgärder som kan förkorta handläggningstiderna eller som kan leda till att en skuldsanering snabbare kommer igång. Förslagen får ta sikte på såväl organisationen som förfarandet.

Som exempel på förslag som har förts fram och som vart och ett i någon omfattning har ansetts kunna leda till detta kan nämnas

• att i vissa avseenden utmönstra kungörelse- och delgivningsförfarandet,
• att inskränka rätten att överklaga vissa typer av beslut,
• att införa bestämmelser om att betalningsperioden skall börja löpa redan från beslut om inledande av skuldsanering,
• att lindra de krav som ställs på gäldenärens ansträngningar att på egen hand nå en uppgörelse med sina fordringsägare,
• att det inte skall vara obligatoriskt för tingsrätten att hålla sammanträde i skuldsaneringsärenden,
• att låta kronofogdemyndigheterna fatta beslut om tvingande skuldsanering och om omprövning av skuldsaneringsbeslut och
• att skärpa kraven på att fordringsägarna skall anmäla sina fordringar för att de skall beaktas i skuldsaneringsförfarandet.

Utredaren skall som ett led i sin utvärdering bl.a. pröva om de nämnda förslagen, andra förslag som har förts fram vid de olika utvärderingarna eller andra förslag som syftar till att förkorta handläggningstiderna är lämpliga och ändamålsenliga att genomföra.

En återkommande kritik som riktats mot gällande ordning är att det råder en oklarhet om rollfördelningen mellan kommunerna och kronofogdemyndigheterna. Den verksamhet som bedrivs på kommunal nivå inom ramen för budget- och skuldrådgivning består ofta i att gäldenärens totala skuldbörda gås igenom, att oklara skuldförhållanden klaras upp och att vissa utgifter faller bort eller begränsas. Ofta hjälper kommunerna också till med att förhandla med borgenärerna för att nå en uppgörelse. Om någon överenskommelse med fordringsägarna inte träffas och ärendet går vidare till kronofogdemyndigheten gör även kronofogdemyndigheten en ingående utredning och kontrollerar de uppgifter som har lämnats. Det har påståtts att det många gånger läggs ned tid på samma utredningsarbete hos kommunen och hos kronofogdemyndigheten, vilket förlänger och fördyrar processen.

Utredaren skall utvärdera rollfördelningen mellan kommuner och kronofogdemyndigheter och undersöka vilka möjligheter som finns att undvika att samma arbete läggs ned i två olika skeden i skuldsaneringsprocessen och, om det bedöms ändamålsenligt, lämna förslag till förändringar.

Utredaren får i detta sammanhang ta upp och behandla även andra frågor som rör olika myndigheters ansvar för skuldsaneringsfrågor, såsom Riksskatteverkets styrfunktioner gentemot kronofogdemyndigheterna och ansvarsfördelningen mellan Konsumentverket och Socialstyrelsen.

Några särskilda regler finns inte i skuldsaneringslagen om hur den situationen skall behandlas att gäldenären har tillgångar i form av pensionsförsäkringar eller tillgodohavanden på ett pensionssparkonto i form av individuellt pensionssparande enligt lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande. I den praktiska tillämpningen har det visat sig svårt att avgöra hur sådana tillgångar skall behandlas i ett skuldsaneringssammanhang.

Problemen har sin grund i att en försäkringstagare normalt inte kan förfoga över en pensionsförsäkring och att möjligheterna att återköpa en pensionsförsäkring är starkt begränsade. Detsamma gäller för den som sparar enligt lagen om individuellt pensionssparande. Normalt gäller också överlåtelseförbud för tillgångar i form av pensionsförsäkring och på pensionssparkonto, men vissa undantag har gjorts för exekutiva situationer (3 § lagen [1927:27] om försäkringsavtal och 4 kap. 1 § andra stycket lagen om individuellt pensionssparande).

Riksdagen tog under våren 2000 upp frågan och gav regeringen till känna att det behövdes en översyn av hur privat pensionssparande hanteras av de tillämpande myndigheterna i skuldsaneringsförfarandet (bet. 1999/2000:LU17).

Grundprincipen vid en skuldsanering är att gäldenärens samtliga tillgångar skall tas i anspråk för att betala borgenärerna. Huruvida tillgångar i form av pensionsförsäkringar och medel som sparats på pensionssparkonto skall omfattas av denna princip var inte uppe till diskussion vid skuldsaneringslagens tillkomst och har fortfarande inte blivit tillfredsställande löst.

Utredaren skall undersöka hur rättstillämpande myndigheter behandlar sådana tillgångar i en skuldsaneringssituation. Utredaren skall därefter analysera fördelar och nackdelar med att sådana tillgångar får tas i anspråk av borgenärerna vid en skuldsanering. På grundval av denna analys skall utredaren ta ställning i frågan och lämna förslag till författningsbestämmelser. Kräver utredarens förslag författningsändringar på andra områden, exempelvis i skattelagstiftningen, skall utredaren föreslå sådana ändringar.

Skulle utredaren finna att det finns andra typer av tillgångar, eller framtida inkomster, som ger upphov till motsvarande problem skall utredaren lämna förslag till lösningar även på dessa problem.

Utöver de frågor som har berörts skall utredaren utvärdera och bedöma även andra relevanta frågor som har uppmärksammats i de utvärderingar som har gjorts. Som exempel på sådana frågor kan nämnas

• hur man bör hantera en fordran som på grund av solidariskt betalningsansvar eller av annan anledning minskar efter beslutet om att inleda en skuldsanering,
• om avräkning enligt lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter bör få ske under ett skuldsaneringsförfarande (jfr. NJA 1999 s. 248) och om det skall vara tillåtet att under ett sådant förfarande fatta beslut om kvarstad eller betalningssäkring,
• om det finns skäl att ändra reglerna om hur fordringar på skatt som inte har förfallit till betalning hanteras i skuldsaneringsförfarandet och
• om möjligheterna till varierande betalningsperioder bör utvidgas.

På grundval av tillgängligt material skall utredaren också kartlägga hur många män respektive kvinnor som söker och beviljas skuldsanering och, om det finns skillnader, utröna orsakerna till detta samt vara uppmärksam på andra könsskillnader som kan förekomma i skuldsaneringsförfarandet. Utredaren skall också vara uppmärksam på åldersskillnader och regionala skillnader.

Utredaren kan även ta upp andra frågor som rör skuldsanering om det bedöms motiverat.

Inom Justitiedepartementet pågår ett arbete med att utarbeta en promemoria som rör behandlingen av uppgifter om skuldsanering i kreditupplysningsregister. Utredarens uppdrag ómfattar därför inte den frågan. I utredarens uppdrag ingår inte heller frågor som rör kreditgivning och kreditprövning eller andra frågor som direkt tar sikte på att förebygga att det uppstår skuldsaneringssituationer. Konsumentverket har fått regeringens uppdrag att göra en översyn av dessa frågor.

Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 31 december 2003.

(Justitiedepartementet)