SOU 2000:29

Starka konsumenter i en gränslös värld

Till statsrådet Lars-Erik Lövdén

Regeringen beslutade den 7 januari 1999 att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att lämna förslag om hur den framtida konsumentpolitiken skall kunna ge människor förutsättningar att känna sig trygga som konsumenter och ha ett starkt inflytande över sin vardagssituation. Genom tilläggsdirektiv den 7 oktober 1999 fick kommittén i uppdrag att analysera och lämna förslag angående konsumentinformation om dagligvaror.

Kommittén har antagit namnet Konsumentpolitiska kommittén 2000.

I kommitténs arbete har följande ledamöter, sakkunniga, experter och sekreterare deltagit.

Ledamöter (förordnade fr.o.m. den 10 februari 1999): riksdagsledamoten Anita Johansson (ordförande) (s), riksdagsledamöterna Berit Adolfsson (m) och Birgitta Ahlqvist (s), marknadschefen

Thord Andersson (kd), f.d. riksdagsledamöterna Lennart Brunander (c) och Camilla Dahlin-Andersson (fp), riksdagsledamöterna Nils-Göran Holmqvist (s), Tanja Linderborg (v) och Karin Olsson (s) samt studeranden Paulo Silva (mp).

Sakkunniga (förordnade fr.o.m. den 1 mars 1999 om inte annat anges): numera kanslirådet Carina Crantz, generaldirektören Axel Edling, avdelningschefen Kerstin af Jochnick, hovrättsassessorn Magnus

Medin (t.o.m. den 7 november 1999), departementsrådet Carina Törnblom (t.o.m. den 31 oktober 1999), hovrättsassessorn Anne Mellqvist (fr.o.m. den 8 november 1999) samt departementsrådet Britta Ahnmé Kågerman (fr.o.m. den 1 januari 2000).

Experter (förordnade fr.o.m. den 1 mars 1999 om inte annat anges): numera departementsrådet Britta Ahnmé Kågerman (t.o.m. den 31 december 1999), departementssekreteraren Johan Alling (fr.o.m. den 19 augusti 1999), departementssekreteraren Charlotta Andersson, vice verkställande direktören Anders Beskow, avdelningsdirektören Åke

Bylund, advokaten Tom Ekelund, generalsekreteraren Maicen Ekman (t.o.m. den 16 januari 2000), jur. kand. Lena Falk (t.o.m. den 5 septem-

ber 1999), enhetschefen Birgitta Fredander (fr.o.m. den 1 juni 1999), verkställande direktören Peter Friberg, departementssekreteraren Göran Grén, chefsjuristen Hélène Hellners, bitr. avdelningschefen Bo Hesselgren, produktsäkerhetsdirektören Stig Håkansson, generalsekreteraren Bengt Ingerstam, departementssekreteraren Pernilla Larsson (fr.o.m. den 1 september 1999), departementssekreteraren Catrin Lidbom (fr.o.m. den 1 januari 2000), konsumentsekreteraren Eva Lundmark, hovrättsassessorn Magnus Medin (fr.o.m. den 8 november 1999), departementssekreteraren Charlotte Nilenheim, departementssekreteraren Sophie Nordström (t.o.m. den 31 augusti 1999), avdelningschefen Hans Näslund, verkställande direktören Gunnar Olsson (t.o.m. den 31 december 1999), bankjuristen Lars Rutberg, enhetschefen Ann-Mari Rydell, departementssekreteraren Herbert Silbermann (t.o.m. den 31 augusti 1999), direktören Walter Sköldefors, direktören Anders Stenlund, departementssekreteraren Karin Stillerud, generalsekreteraren Marie Sälmark (fr.o.m. den 17 januari 2000), professor Sven Thiberg, departementssekreteraren Ylva Wallén, konsumentsekreteraren Ulla Öhrn samt jur. kand. Catarina Öström (fr.o.m. den 6 september 1999).

Sekreterare: jur. kand. Kari Björkqvist (fr.o.m. den 1 april 1999), rådmannen Gunnar Lavett (huvudsekreterare, fr.o.m. den 22 mars 1999), avdelningsdirektören Eva Lindström (fr.o.m. den 1 mars 1999), hovrättsassessorerna Ulf Ljungdahl och Johan Sjöö (fr.o.m. den 16 oktober 1999). Gunnar Lavett entledigades den 12 januari 2000 och ersattes av tidigare experten i utredningen Gunnar Olsson (fr.o.m. den 1 januari 2000).

Kommittén har tidigare avgett delrapporten Finansiella tjänster från ett konsumentperspektiv och delbetänkandet Nordisk miljömärkning - det statliga engagemanget (SOU 1999:145).

Härmed överlämnas kommitténs slutbetänkande Starka konsumenter i en gränslös värld (SOU 2000:29).

Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden.

Kommitténs arbete är härmed slutfört.

Stockholm i april 2000

Anita Johansson

Berit Adolfsson Birgitta Ahlqvist

Thord Andersson Lennart Brunander

Camilla Dahlin-Andersson Nils-Göran Holmqvist

Tanja Linderborg Karin Olsson

Paulo Silva

/Gunnar Olsson Kari Björkqvist Eva Lindström Ulf Ljungdahl Johan Sjöö

Sammanfattning

Uppdraget

Uppdraget enligt direktiven till Konsumentpolitiska kommittén 2000 innebär att se över konsumentpolitiken till följd av de stora förändringar samhället genomgått på senare år. Vi har i uppgift att lämna förslag om hur den framtida konsumentpolitiken skall kunna ge människor förutsättningar att känna sig trygga som konsumenter och ha ett starkt inflytande över sin vardagssituation. Arbetet skall genomföras i ett tydligt EU-perspektiv, där det nordiska samarbetet är en viktig bas. Vi skall för detta ändamål göra en utvärdering och en översyn av de konsumentpolitiska målen och vid behov föreslå hur målen kan utvecklas och förbättras mot bakgrund av de nya förutsättningar som samhället ger. Vi skall också överväga vilka medel i form av lagstiftning och ekonomiska och andra resurser som bör utnyttjas för att bäst nå dessa mål.

Genom tilläggsdirektiv har vi därtill fått i uppdrag att kartlägga rättsläget när det gäller konsumenternas möjlighet att få konsumentinformation om dagligvaror via Internet.

Allmänna utgångspunkter

Syftet med våra förslag är att de skall leda till en ökad satsning på konsumentpolitiken. Vår strävan har också varit att försöka finna en rimlig avvägning mellan vad det offentliga bör göra på konsumentområdet och vad som med fördel kan överlåtas till frivilliga organisationer eller anordnas av näringslivet genom frivilliga insatser.

De förändringar i samhället som påverkar den framtida konsumentpolitiken är enligt vår mening främst den ökade internationaliseringen i allmänhet och EU-medlemskapet särskilt. Andra viktiga företeelser är den nya informationstekniken och de på senare år av- och omreglerade marknaderna.

Den nya informationstekniken, IT, kan komma att innebära stora förändringar för konsumenterna på flera sätt. Frågan om IT-utvecklingens betydelse för konsumenterna har diskuterats i många olika

sammanhang på senare år och mycket arbete pågår i Sverige, inom EU och globalt när det gäller konsumentskyddsaspekter i samband med IT. Det är enligt vår mening viktigt att konsumentintresset får en framträdande roll när det nya informationssamhället tar form.

Konsumentpolitikens mål

Konsumentfrågor återfinns inom de flesta områden. Det finns emellertid enligt vår mening en risk för att konsumentaspekterna inte i tillräcklig utsträckning beaktas när åtgärder vidtas utanför det traditionella konsumentpolitiska området, vilket kan leda till att de konsumentpolitiska insatserna försvagas eller till och med motverkas. Vi föreslår:

  • I instruktionerna för myndigheter som har till uppgift att verka för konsumentintresset bör finnas en hänvisning till de konsumentpolitiska målen.
  • Ett Konsumentdepartement inrättas. I ansvarsområdet bör ingå, förutom de frågor som i dag hör till konsumentområdet, även sådana livsmedelsfrågor som har en direkt betydelse för den enskilde konsumenten.

De nu gällande konsumentpolitiska målen är relevanta och fungerar i huvudsak väl. Vi föreslår:

  • Det bör uttryckligen anges att de konsumentpolitiska målen skall beaktas på alla områden och gälla för såväl det nationella som det svenska konsumentpolitiska arbetet i internationella sammanhang.
  • De nu gällande konsumentpolitiska målen utökas med ett nytt mål som tar sikte på att tillgodose konsumenternas behov av bra utbildning, information och vägledning.

Enligt vår mening bör dagens metod med långsiktiga prioriteringar, som t.ex. baskonsumtion, frångås till förmån för ett mera flexibelt synsätt. Prioriteringen av konsumentpolitiska insatser, såväl på kort som lång sikt, bör i större utsträckning ske på myndighetsnivå med utgångspunkt från de övergripande målen. Vi föreslår:

  • Konsumentverket skall ta egna initiativ och ha en beredskap för att snabbt kunna agera på aktuella företeelser samt ha ett övergripande ansvar för konsumentfrågor och en samordnande och pådrivande roll inom hela det konsumentpolitiska området.
  • Konsumentverket skall årligen ge regeringen en redovisning av relevanta myndigheters konsumentpolitiska insatser.

De rapporter som Konsumentverket föreslås lämna till regeringen bör kunna tjäna som underlag för bedömning av konsumentpolitikens utveckling. Vi föreslår:

  • Regeringen bör lägga fram en konsumentpolitisk proposition eller skrivelse till riksdagen vart fjärde år, där de ovan nämnda redovisningarna bör kunna tjäna som underlag.

Den svenska konsumentpolitiken i EU och internationellt

De nationella svenska konsumentpolitiska målen har visat sig fungera väl som utgångspunkt för såväl arbetet inom gemenskapen som annat internationellt arbete. Den generella utgångspunkten för de svenska insatserna skall därför vara de mål som gäller för den nationella svenska konsumentpolitiken. Vi föreslår bland annat:

  • Sverige bör arbeta för en fungerande gemensam europeisk marknad som har konsumenternas förtroende.
  • Sverige bör inom EU verka för att konsumenterna blir medvetna om sambandet mellan konsumtionsmönster och miljön och att de, bl.a. genom tydligare information, ges reell möjlighet att genom sin konsumtion främja en långsiktigt hållbar utveckling.
  • Ett europeiskt institut/centrum för konsumentforskning bör upprättas och stödjas av EU.

Konsumentverket bedriver ett omfattande internationellt arbete där EUfrågorna utgör tyngdpunkten. De frivilliga organisationernas arbete utgör ett viktigt och nödvändigt komplement till de statliga insatserna. Vi föreslår:

  • Konsumentverket och de frivilliga organisationerna bör få ökade resurser för sitt arbete med konsumentfrågor inom ramen för det europeiska och övriga internationella arbetet.
  • Konsumentverket bör regelmässigt, tillsammans med ansvarigt departement, delta då frågor med anknytning till Sveriges ansvarsområde diskuteras i råds- och kommissionsarbetsgrupper inom EU.

Kommunal konsumentverksamhet

Konsumentverksamhet bedrivs idag i 240 av landets kommuner och saknas därmed i 49 av kommunerna. Det innebär att närmare en miljon konsumenter saknar kommunal konsumentverksamhet. Verksamheten i de kommuner som har konsumentvägledning är dessutom mycket varierande och bedrivs i vissa kommuner på en nivå som inte är tillfredsställande. Vi föreslår:

  • Kommunal konsumentverksamhet görs till en obligatorisk uppgift. Kommunerna får organisera verksamheten på det sätt de finner lämpligt. Det är dock viktigt att den utformas på ett sätt som ger konsumenterna god tillgång till verksamheten.
  • Konsumentverkets materialservice, kursutbud och övriga stöd till den kommunala konsumentverksamheten bör utökas och förstärkas. Kurser och material skall tillhandahållas utan kostnad för kommunerna.
  • Staten bidrar med finansieringen av kommunernas konsumentverksamhet med 50 procent av kostnaden för löner, andra personalkostnader och driftskostnader.

Frivilliga organisationer

Drygt 50 organisationer i Sverige uppger att de är engagerade i konsumentfrågor. Bland organisationer med konsumentfrågor som huvudprogram kan främst nämnas de två paraplyorganisationerna Sveriges Konsumentråd och Sveriges Konsumenter i Samverkan. Dessa två erhåller särskilda statliga bidrag för sin verksamhet. Den nationella och internationella konsumentrepresentationen måste förstärkas kraftigt om det skall vara möjligt att med trovärdighet och framgång hävda konsumentintresset på de nya och större marknader som växer fram. Vi föreslår:

  • Sveriges Konsumentråd och Sveriges Konsumenter i Samverkan bör få väsentligt ökade resurser för att fullgöra sina ökande åtaganden nationellt och internationellt.
  • För att nå ut till unga konsumenter bör en riktad satsning med projektstöd göras för att stärka ungdomar i deras roll som konsumenter.
  • För att stärka ställningen hos dem som har bristande kunskaper i svenska språket bör resurser avsättas för ett femårigt projekt med ekonomiskt stöd till lokala organisationer som vill öka konsumentkunskaperna och förbättra medlemmarnas och andra konsumenters möjligheter att hävda sin rätt som konsumenter.

Finansiella tjänster

Vi överlämnade i september 1999 till regeringen delrapporten Finansiella tjänster från ett konsumentperspektiv, vilken har utgjort ett diskussionsunderlag för vårt fortsatta arbete. Konsumentskyddet behöver förstärkas på ett antal områden. Vi föreslår i huvudsak:

  • Utökad undervisning i privatekonomiska frågor i skolan.
  • Konsumentverket ges i uppdrag att närmare analysera orsakerna till s.k. skuldfällor (t.ex. varför konsumenterna tar lån med mycket höga räntor) och att föreslå lämpliga åtgärder för att komma till rätta med problemet.
  • Bestämmelser bör införas i konsumentkreditlagen med bl.a. ett uttryckligt krav på kreditprövning, krav på att kostnaden för en kredit skall anges i kronor i bl.a. marknadsföringen och delvis nya förutsättningar för betalningsansvar vid förlust av kontokort och PINkod.
  • Konsumentskyddet beträffande de finansiella institutens ansvar vid rådgivning förstärks genom lagstiftning.
  • Konsumentverket ges i uppdrag att i samråd med Finansinspektionen verka för en kvalitetshöjning av informationen om finansiella tjänster.
  • Prisinformationslagen görs tillämplig på samtliga finansiella tjänster.
  • Informationsskyldigheten vid betaltjänster utökas genom lagstiftning.
  • Riksförsäkringsverket och Premiepensionsmyndigheten ges i uppdrag att genom en dialog med parterna på avtalspensionsområdet uppnå en samordning av information om den allmänna pensionen och avtalspensionen samt att undersöka möjligheterna och formerna för en gemensam central och lokal rådgivning till allmänheten om pensionsfrågor.

Hushållsekonomiska analyser

Konsumentverkets arbete inom det hushållsekonomiska området startade i mitten av 1970-talet med beräkningar av skäliga levnadskostnader för några vanliga budgetposter. Beräkningarna uppdateras varje år. Analyserna har varit och är av stort värde, men det finns enligt vår mening utrymme för förbättringar och utveckling. Vi föreslår:

  • Materialet bakom analyserna bör kompletteras och bearbetningen av de insamlade uppgifterna justeras och fördjupas.

Budgetrådgivning och skuldsanering

Vid sidan av den ovan beskrivna konsumentvägledningen tillhandahåller kommunerna budget- och skuldrådgivning. Verksamheten, som redan idag är obligatorisk enligt lag, är mycket varierande i omfattning och kvalitet. Väntetiderna är på vissa håll oacceptabelt långa. Vi föreslår:

  • Det bör ske en renodling mellan kommunerna och kronofogdemyndigheterna vad gäller arbetsuppgifter.
  • Konsumentverket bör i ökad utsträckning följa och utvärdera kommunernas verksamhet vad gäller budget- och skuldrådgivning.
  • Forskningsprojekt bör initieras av Konsumentverket och Forskningsrådsnämnden för att bl.a. analysera orsakerna till överskuldsättning samt effekterna av skuldrådgivning och skuldsanering.

Produktsäkerhet

Att skydda konsumenternas hälsa och säkerhet är ett av de övergripande målen för den svenska konsumentpolitiken. Det är också ett prioriterat område inom EU. Många myndigheter arbetar med konsumentsäkerhet. Det ger utrymme för stora satsningar, men ställer också krav på samordning. Det är angeläget att resursfördelningen mellan olika myndigheter sker på ett sådant sätt att var och en av dessa har en faktisk möjlighet att bedriva verksamheten på det sätt som regeringen avsett. Vi föreslår:

  • Konsumentverket bör ges utökade resurser för att kunna bedriva en marknadskontroll som tillgodoser konsumenternas rätt till säkra produkter och uppfyller de åtaganden som Sverige har när det gäller den inre marknadens funktion.
  • Vad gäller standardiseringsarbetet bör staten verka för att rutiner och procedurer, t.ex. röstningsregler, tillämpas som ger konsumentintresset ett väsentligt inflytande.
  • En långsiktig finansiering bör säkerställas för ett skaderegister över hem- och fritidsolyckor med grund i det nuvarande EHLASS-registret.

Konsumentforskning

Konsumentforskningen har en viktig funktion att fylla i fråga om kunskap om konsumenters behov, problem och beteenden. Den nuvarande forskningen överensstämmer enligt vår mening inte med samhällets behov vad gäller bredd och omfattning. Vi föreslår:

  • Konsumentvetenskap som samlingsbegrepp för konsumentforskning bör etableras som vetenskaplig disciplin vid universitet och högskola. Forskarutbildning och karriärmöjligheter på olika nivåer bör ordnas för att forskare skall uppmuntras att söka sig till den konsumentvetenskapliga forskningen.
  • Ett nationellt Centrum för konsumentvetenskap på universitet/högskolenivå bör inrättas för att höja statusen på området och ge det en egen identitet i forskarvärlden.
  • En uppbyggnad av varaktiga forskarnätverk bör stimuleras.
  • Forskningsfinansieringen bör ske via ett forskningsråd. En omfördelning av forskningsresurser från andra forskningsområden bör ske till förmån för konsumentforskningen.

Konsumentfrågor i skolan

För att kunna bli en kunnig, medveten och stark konsument krävs det att grundläggande kunskaper i konsumentfrågor förmedlas redan under skolåren. Det har framgått att konsumentfrågorna har en otydlig roll i skolan och att ämnets gränsöverskridande karaktär ofta medför att området inte prioriteras i undervisningen. Vi föreslår:

  • Kursplanen för ämnet hemkunskap i grundskolan bör kompletteras med uppgifter och mål med inriktning på konsumentfrågor. Antalet garanterade undervisningstimmar bör utökas. Namnet bör ändras till hem- och konsumentkunskap.
  • I gymnasieskolan bör konsumentkunskap införas som ett nytt obligatoriskt skolämne. Ett viktigt inslag i ämnet bör vara undervisning i privatekonomi.
  • Både i grundskolan och i gymnasieskolan bör de konsumentrelaterade frågor som har anknytning till andra ämnen behandlas inom ramen för dessa ämnen och utgöra ett komplement till det särskilda konsumentämnet.

Förslagen medför att statens krav på konsumentundervisningen i skolan blir mer uttalade. Samtidigt bör statens stöd till konsumentundervisningen utvecklas och förstärkas. Vi föreslår:

  • Skolverket och Konsumentverket bör gemensamt svara för att stödet till konsumentundervisningen i skolan utökas. Konsumentverket bör utveckla utbudet av läromedel och annat undervisningsmaterial för konsumentkunskapen. Skolverket bör genomföra ett granskningsprojekt av konsumentundervisningen i grund- och gymnasieskolan.

En grundläggande förutsättning för en god konsumentundervisning i skolan är att lärarna har en hög kompetens i sakfrågorna. Vi föreslår:

  • Konsumentkunskap bör vara ett kunskapsområde i lärarutbildningen.

Konsumentinformation om dagligvaror

Det finns konsumentgrupper som är i behov av riktad information, t.ex. synskadade samt allergiker och personer med överkänslighet. Detta behov bör i stor utsträckning kunna tillfredsställas genom utvecklingen av konsumentinformation i databaser och på Internet. Det krävs dock ytterligare insatser. Vi föreslår:

  • Konsumentverket ges i uppdrag att ta fram rekommendationer dels om information om dagligvaror till grupper i behov av särskilt stöd, dels om hur tillgången till tydlig varuinformation kan förbättras i dagligvarubutikerna.

Vad gäller frågan om märkning av dagligvaror generellt har en särskild utredare nyligen kartlagt det gällande regelverket. Vi ställer oss bakom flera av utredarens förslag som syftar till att stödja vissa grupper t.ex. synskadade.

Genom de nya Internetbutikerna har skapats ett nytt sätt för konsumenten att köpa varor och tjänster. Det är emellertid viktigt att konsumenterna även på Internet får tillgång till information om produkterna. Vi föreslår:

  • Konsumentverket ges rätt att meddela närmare föreskrifter om hur och var prisinformation skall lämnas vid handel på Internet.
  • Konsumentverket ges i uppdrag att inleda en dialog med företrädare för näringslivet i syfte att undersöka intresset för och behovet av ett IT-baserat varudeklarationssystem i Sverige efter en dansk förebild.

Rådgivning inför bostadsköp

Vi anser att det finns behov av en saklig och objektiv konsumentrådgivning på bostadsköpsområdet. Anskaffandet av en bostad och boendet i sig innebär stora utgifter för konsumenterna. Det är viktigt att konsumenterna kan fatta beslut i sådana frågor på en objektiv och saklig grund. Vi föreslår:

  • Ett organ för konsumentrådgivning i samband med bostadsköp inrättas. Rådgivningen bör organiseras och finansieras med Konsumenternas Försäkringsbyrå och Konsumenternas Bankbyrå som förebilder.

Nya marknader

Under senare år har fler och fler tjänster som tidigare tillhandahållits i offentlig regi av- och omreglerats. Verksamheterna har alltmer kommit att utföras antingen av privata företag eller av statliga eller kommunala bolag på kommersiell basis. Förändringsprocessen har i många fall varit positiv, men den har också skapat problem för konsumenterna. Vi föreslår:

  • Konsumenttjänstlagen ses över i syfte att bredda lagens tillämpningsområde.
  • Genom införande av kvalitetsstandarder tydliggörs vilka krav konsumenterna kan ställa på den som tillhandahåller en tjänst. Sådana dokument kan vidare komma att underlätta och minska behovet av tvistlösning.
  • Utveckling av branschfinansierade organ för rådgivning och hantering av klagomål från konsumenter.
  • Konsumentverket ges i uppdrag att tillsammans med Konkurrensverket genomföra systematiska studier av de av- och omreglerade marknaderna från ett konsumentperspektiv.

Konsumentverkets roll

Konsumentverket är den centrala myndigheten på konsumentområdet. Verkets insatser är avgörande för möjligheten att uppnå de konsumentpolitiska mål som statsmakterna ställer upp. Stora och ökade krav ställs på Konsumentverket, vilket bl.a. förutsätter ett effektivt, slagkraftigt och mycket flexibelt arbetssätt. Det finns behov av att utveckla utredningsarbetet, ytterligare samordna den utredande och lagtillämpande

verksamheten samt att stärka verkets befogenheter på det rättsliga området.

Konsumentverket och Konsumentombudsmannen (KO) utgör idag en gemensam myndighet där verkets generaldirektör också är KO. Denna dubbla funktion skapar en otydlighet gentemot konsumenter och näringsliv och kan inom myndigheten ge upphov till interna gränser och samordningsförluster. Vi föreslår bland annat:

  • Utrednings- och analysarbetet bör utvecklas och förstärkas. Det är viktigt att Konsumentverket har tillräckliga resurser för att bevaka och stärka det konsumentpolitiska området.
  • De olika roller som Konsumentverket och KO har enligt den lagstiftning som Konsumentverket/KO har tillsyn över integreras och KO:s samtliga befogenheter överförs till Konsumentverket. Vi föreslår också att Konsumentverkets chef i fortsättningen skall ha titeln Konsumentombudsman, tillika generaldirektör.
  • Konsumentverkets befogenheter enligt den marknadsrättsliga lagstiftningen stärks genom att verket ges rätt att utfärda de förelägganden och beslut som krävs för att bestämmelserna skall efterlevas.
  • Vissa uppgifter som i dag ligger på Konsumentverket bör flyttas över till andra myndigheter i syfte att renodla Konsumentverkets verksamhet.

Ekonomiska konsekvenser

Vi har i enlighet med våra direktiv lagt förslag som på väsentliga områden stärker konsumenternas ställning på marknaden. De förslag som vi redovisar innebär ökade utgifter för staten. Det har inte varit möjligt att inom ramen för vårt arbete göra några exakta beräkningar av de ekonomiska konsekvenserna. Vi har dock uppskattat kostnaderna för staten till omkring 25 miljoner kronor för huvuddelen av våra förslag.

En särskild fråga är kostnaderna för genomförande av den föreslagna obligatoriska kommunala konsumentverksamheten. Den totala kostnaden för en sådan verksamhet torde enligt vår uppskattning uppgå till omkring 200 miljoner kronor. Kostnaden bör enligt vår mening delas lika mellan stat och kommun.

På vissa områden förutsätter våra förslag ett frivilligt ekonomiskt engagemang från de privata aktörerna.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om konsumentverksamhet i kommunerna

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Kommunerna skall tillhandahålla konsumentvägledning.

2 § Konsumentvägledningen skall omfatta

1. förmedling av information samt stöd och rådgivning till kon-

sumenterna,

2. reklamationshantering, och

3. lokal marknadsbevakning. Om kommunernas skyldighet att lämna råd och anvisningar till skuldsatta personer finns särskilda bestämmelser i skuldsaneringslagen (1994:334).

3 § Konsumentvägledningen skall vara kostnadsfri för konsumenterna.

Bestämmelsen hindrar inte att ersättning tas ut för kostnader för fotokopiering, porto och andra liknande tjänster samt för material såsom böcker och broschyrer.

Denna lag träder i kraft den

2. Förslag till lag om ändring i prisinformationslagen (1991:601)

Härigenom föreskrivs att 2 och 12 §§prisinformationslagen (1991:601) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Lagen tillämpas på sådana näringsidkare som i sin yrkesmässiga verksamhet tillhandahåller varor och tjänster till konsumenter.

Lagen tillämpas på sådana näringsidkare som i sin yrkesmässiga verksamhet tillhandahåller varor och tjänster till konsumenter. Lagen tillämpas även på näringsidkare som i finansiell verksamhet tillhandahåller andra nyttigheter till konsumenter.

12 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som skall anses utgöra praktiska hinder enligt 10 § andra stycket eller 11 § andra stycket 1 samt om kraven för att kontroll skall vara obehövlig enligt 11 § tredje stycket.

Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela de närmare föreskrifter som behövs för tilllämpningen av 5 och 9 §§ samt föreskrifter om vad som skall anses utgöra praktiska hinder enligt 10 § andra stycket eller

11 § andra stycket 1 samt om kraven för att kontroll skall vara obehövlig enligt 11 § tredje stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001

3. Förslag till lag om ändring i konsumentkreditlagen (1992:830)

Härigenom föreskrivs i fråga om konsumentkreditlagen (1992:830)

dels att 6 och 34–37 §§ skall ha följande lydelse,

dels att i lagen skall införas tio nya paragrafer, 5a-5b §§ och 34a– 34h §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5a §

Näringsidkare skall, innan kredit beviljas, pröva om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra vad denne åtar sig enligt kreditavtalet (kreditprövning).

Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela närmare föreskrifter om kreditprövning.

5b §

Om en näringsidkare lämnar kredit utan att iaktta vad som sägs i 5a § första stycket eller följer av föreskrifter meddelade med stöd av andra stycket, skall Finansinspektionen meddela anmärkning.

6 §

Näringsidkare skall vid annonsering, skyltning och liknande marknadsföring beträffande kredit lämna information om

Näringsidkare skall vid annonsering, skyltning och liknande marknadsföring beträffande kredit samt då avtal om kredit

den effektiva räntan för krediten. Om det är fråga om kredit för förvärv av en särskild vara, tjänst eller annan nyttighet, skall även kreditkostnaden och kontantpriset anges.

träffas, lämna information om den effektiva räntan för krediten och om kreditkostnaden i kro-nor. Om det är fråga om kredit för förvärv av en särskild vara, tjänst eller annan nyttighet, skall även kontantpriset anges.

När kreditavtalet innebär en rätt för kredittagaren att fortlöpande utnyttja ett kreditutrymme (löpande kredit) skall dels den effektiva ränta anges som en årlig ränta beräknad på det belopp som motsvarar kreditutrymmet, dels den effektiva räntan anges för minst ett fall där beloppet utgör endast en andel av kreditutrymmet. Är kreditutrymmet inte bestämt i avtalet skall det därvid anses vara 15 000 kronor.

Information enligt första eller andra stycket behöver inte lämnas om krediter avser ett belopp som uppgår till högst 1 500 kronor eller om krediten skall återbetalas inom tre månader.

Om en näringsidkare inte lämnar information som sägs i första stycket, skall marknadsföringslagen (1995:450) tillämpas. Information enligt första stycket skall därvid anses vara sådan information av särskild betydelse som avses i 4 § andra stycket marknadsföringslagen .

34 §

Ett avtalsvillkor som innebär att en kontohavare skall vara betalningsskyldig för ett belopp som har påförts kontot genom att ett kontokort har använts av någon obehörig person får göras gällande endast om kontohavaren eller någon annan som enligt kontoavtalet är behörig att använda kortet har

1. lämnat ifrån sig kortet till

någon annan,

2. genom grov oaktsamhet

förlorat kortet, eller

3. på något annat sätt förlorat

besittningen av kortet och

Kontohavaren är betalningsskyldig för belopp som debiterats kontot genom obehörigt utnyttjande, om 1. kontohavaren har förfarit svikligt mot den betaltjänstansvarige eller någon i dennes ställe,

2. kontohavaren frivilligt har

lämnat ut sitt kontokort, sin personliga kod eller annat legitimationsmedel som hör till kontot till någon annan och utlämnandet inte kan anses ingå som ett normalt led i användningen av tjänsten,

inte snarast efter upptäckten anmält förlusten hos kreditgivaren. Om ett belopp har påförts kontot på det sätt som sägs i första stycket efter det att kreditgivaren har mottagit en anmälan om att kontohavaren eller någon annan som enligt kontoavtalet är behörig att använda kontokortet inte längre har detta i sin besittning, är kontohavaren betalningsskyldig för beloppet endast om han har förfarit svikligt.

3. kontohavaren har underlåtit

att göra spärranmälan i enlighet med 34g §, eller

4. kontohavaren på annat sätt

har gjort utnyttjandet möjligt genom grov oaktsamhet vid hanteringen av sitt kontokort, sin personliga kod eller annat legitimationsmedel som hör till kontot. I andra fall än som avses i första stycket gäller vad som föreskrivs i 34a §.

34a §

Kontohavaren är betalningsskyldig för belopp upp till 5 000 kronor som har debiterats kontot genom obehörigt utnyttjande, om kontohavaren har gjort utnyttjandet möjligt genom oaktsamhet vid hanteringen av sitt kontokort, sin personliga kod eller annat legitimationsmedel som hör till kontot.

Oavsett om det visas att kontohavaren varit oaktsam är denne alltid betalningsskyldig för belopp upp till 1 500 kronor som har debiterats kontot genom obehörigt utnyttjande, om en personlig kod som hör till kontot har använts. Detta gäller inte om det skulle vara uppenbart oskäligt med hänsyn till de omständigheter som gjorde det obehöriga uttaget möjligt.

34b §

Kontohavaren svarar enligt 34 och 34a §§ även för annan persons oaktsamhet och grova oaktsamhet, om denne enligt betaltjänstavtalet var behörig att disponera över kontot. Detsamma gäller när den andre personen inte sett till att spärranmälan kunnat göras eller när denne förfarit svikligt mot den betaltjänstansvarige.

34c §

Kontohavaren ansvarar i fall som avses i 34 § första stycket 2

4 och 34a § inte för

1. belopp som överstiger vad

som enligt avtalet var disponibelt för kontohavaren,

2. obehörigt utnyttjande av kon-

tot som skett efter att spärranmälan mottagits av den betaltjänstansvarige eller någon annan som denne anvisat som mottagare av sådan anmälan, eller

3. obehörigt utnyttjande av

kontot som varit möjligt genom en brist i säkerheten i systemet. Säkerhetsbrist enligt första stycket 3 skall anses föreligga, om inte den betaltjänstansvarige kan visa att sådana säkerhetsrutiner förelegat som innebär att risken för manipulation av systemet varit oväsentlig och att rutinerna följts vid den aktuella transaktionen.

Kontohavaren kan åberopa

säkerhetsbrist även i delar av

systemet som den betaltjänstansvarige inte har direkt kontroll över.

34d §

För belopp som kontohavaren enligt 34-34c §§ inte är betalningsskyldig svarar den betaltjänstansvarige.

Ansvaret omfattar det debiterade beloppet jämte utebliven ränta och påförda avgifter. Den betaltjänstansvarige skall också ersätta kontohavaren för annan skada, om utnyttjandet varit möjligt till följd av oaktsamhet från den betaltjänstansvarige eller någon i dennes ställe.

34e §

Om det uppstår tvist om betalningsskyldighet enligt 34 eller 34a §, skall den betaltjänstansvarige kreditera kontot för det debiterade beloppet jämte förlorad ränta och debiterade dröjsmålskostnader utan att avvakta prövningen av tvisten. Om transaktionen är av sådan art att 34a § andra stycket är tillämplig, får den betaltjänstansvarige underlåta att kreditera kontot för det belopp som kunden därigenom kan åläggas att betala.

34f §

Den betaltjänstansvarige skall tillhandahålla möjlighet för kontohavaren att till den betaltjänstansvarige eller till någon som denne anvisar göra anmälan om att kontohavaren

förlorat kontrollen över sitt kontokort, sin personliga kod eller annat legitimationsmedel som hör till kontot (spärranmälan).

34g §

Kontohavaren är skyldig att göra spärranmälan snarast efter det att kontohavaren upptäckt eller fått skälig anledning misstänka att denne förlorat kontrollen över sådant legitimationsmedel som avses i 34f §.

34h §

Den betaltjänstansvarige skall genast sända en skriftlig bekräftelse till kontohavaren om att spärranmälan har tagits emot. Datum och tidpunkt för när anmälan togs emot skall framgå av bekräftelsen. Kontohavaren skall också erinras om vad anmälan innebär för dennes ansvar för obehöriga utnyttjanden av kontot.

Den betaltjänstansvarige skall registrera och bevara mottagna spärranmälningar på ett säkert sätt.

35 §

Konsumentverket utövar tillsyn över att denna lag följs. Verkets tillsyn omfattar dock inte Sveriges riksbank, verksamhet som står under tillsyn av finansinspektionen eller verksamhet hos exekutiv myndighet.

Konsumentverket utövar tillsyn över att denna lag följs.

Finansinspektionen utövar dock tillsyn över bestämmelserna om kreditprövning. Konsumentverkets eller finansinspektionens tillsyn omfattar dock inte

Sveriges riksbank eller verksamhet hos exekutiv myndighet.

36 §

För tillsynen har konsumentverket eller den som verket förordnar rätt att företa inspektion hos näringsidkare som bedriver varuförsäljning eller som i sin yrkesmässiga verksamhet lämnar, förmedlar eller övertar kredit som avses i denna lag och att ta del av samtliga handlingar som behövs för tillsynen.

Om en näringsidkare inte tillhandahåller handlingar eller lämnar upplysningar i ett sådant fall som avses i första stycket, får konsumentverket förelägga näringsidkare vid vite att fullgöra sin skyldighet.

För tillsynen har konsumentverket respektive finansinspektionen eller den som endera myndighet förordnar rätt att företa inspektion hos näringsidkare som bedriver varuförsäljning eller som i sin yrkesmässiga verksamhet lämnar, förmedlar eller övertar kredit som avses i denna lag och att ta del av samtliga handlingar som behövs för tillsynen.

Om en näringsidkare inte tillhandahåller handlingar eller lämnar upplysningar i ett sådant fall som avses i första stycket, får konsumentverket respektive finansinspektionen förelägga näringsidkare vid vite att fullgöra sin skyldighet.

37 §

Om konsumentverket enligt 36 § andra stycket har förelagt en näringsidkare att tillhandahålla en handling, får beslutet överklagas hos kammarrätten. Andra beslut av konsumentverket enligt 36 § får inte överklagas.

Om konsumentverket eller finansinspektionen enligt 36 § andra stycket har förelagt en näringsidkare att tillhandahålla en handling, får beslutet överklagas hos kammarrätten.

Beslut av finansinspektionen enligt 5b § eller andra beslut enligt 36 § får inte överklagas.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

1. Inledning

1.1. Allmänna utgångspunkter

Konsumenten är konsumentpolitikens viktigaste aktör och påverkar genom sitt beteende marknaden. De flesta problem som uppkommer löser konsumenten på egen hand eller i samverkan med andra aktörer. Konsumentpolitikens viktigaste utgångspunkt måste därför vara att konsumenterna i första hand själva reagerar och vidtar åtgärder för att ta till vara sina intressen. Det är konsumenterna själva som är bäst skickade att bedöma hur de skall utnyttja sina resurser. Men samtidigt finns situationer där den enskilde konsumenten varken själv eller i samverkan med sin närmaste omgivning klarar av att reda ut problem som uppstår. Därför är det viktigt att det finns myndigheter, frivilliga organisationer och andra som med utgångspunkt i konsumentens behov kan bevaka och påtala brister på ett sätt som påverkar marknaden i en mer konsumentvänlig riktning eller som kan bistå konsumenten med hjälp och vägledning.

Kommittén har också utgått ifrån att huvudansvaret för att marknaden fungerar till belåtenhet för kunden åvilar näringsidkarna själva. Det innebär att företagen själva måste svara för att produkter är säkra och miljövänliga, att konsumenterna får god information och att de spelregler som i övrigt gäller för marknaden efterlevs. Näringslivet tar också i stor utsträckning ett sådant ansvar.

En annan viktig utgångspunkt för våra överväganden och förslag är de snabba förändringar som skett och sker i Sverige och i omvärlden och som i hög grad påverkar konsumenternas situation. Vissa av dessa förändringar härrör från politiska beslut eller från ekonomiska faktorer, andra har att göra med den tekniska utvecklingen och ytterligare andra kan bero på nya synsätt, drivkrafter och strömningar i samhället. Ett tydligt syfte för konsumentpolitiken är att människor skall ha ett starkt och aktivt inflytande över sin vardag och att de skall kunna känna sig trygga som konsumenter.

Syftet med våra förslag är att de skall vara ett led i en ökad satsning på konsumentpolitiken. Kommitténs strävan har också varit att försöka finna en rimlig avvägning mellan vad staten eller kommunen bör göra

på konsumentområdet och vad som med fördel kan överlåtas till frivilliga organisationer eller anordnas av näringslivet genom frivilliga insatser.

Våra direktiv utgår bl.a. från att de konsumentskyddande myndigheterna har ett högt förtroende bland konsumenterna och att det finns goda förutsättningar att driva en aktiv konsumentpolitik till gagn för konsumenterna. En annan utgångspunkt för kommittén har varit att de förslag som läggs för att stärka konsumenternas ställning också bygger på att den ökande valfriheten av varor och tjänster i omvärlden medfört ett ökat ansvar och ökade ekonomiska risker för den enskilde. Det är enligt vår uppfattning viktigt att se konsumentpolitiken som en integrerad del av den ekonomiska politiken med syfte att skapa förutsättningar för konkurrensförmåga, tillväxt, ökad välfärd samt sörja för att människor kan känna sig trygga och utvecklas till medvetna konsumenter. Om konsumenterna skall få en stark ställning på marknaden är det viktigt att konkurrens- och konsumentpolitiken samverkar. Därför är det angeläget med ett nära samarbete och en stark samordning mellan Konsumentverket och Konkurrensverket.

Flera förändringar under 1990-talet har påverkat hushållens konsumtionsmönster och berör utformningen av den framtida konsumentpolitiken.

EU-medlemskapet är kanske den viktigaste förändringen på senare år. Den nationella svenska konsumentpolitiken har därmed knutits samman med den som bedrivs på gemenskapsnivå. Att bevaka och utveckla den svenska konsumentpolitiken är oförändrat viktigt, men det kan inte göras isolerat från utvecklingen i EU eller andra delar av världen.

Den ökade internationaliseringen kombinerad med den tekniska utvecklingen ger konsumenter tillgång till fler och ibland billigare produkter genom ökad konkurrens och en tillströmning av företag och produkter från andra länder. Det finns dock en risk att antalet farliga eller dåliga produkter ökar, eftersom den konsumentskyddande lagstiftningen och marknadsbevakningen varierar i olika delar av världen. Det är därför angeläget att motverka att konsumentskyddet i Sverige urholkas. Informationstekniken fortsätter att utvecklas snabbt, och många konsumenter har i dag tillgång till Internet och mobiltelefontjänster. Det är enligt vår mening viktigt att konsumentskyddet får en framträdande roll när det nya informationssamhället tar form. Vi kan konstatera att det pågår mycket arbete i Sverige, EU och globalt när det gäller IT och konsumentskyddsaspekter. Utvecklingen innebär både möjligheter och problem för konsumenterna. Informationstekniken ger ökad tillgänglighet till information och till varor och tjänster och kan underlätta t.ex. prisjämförelser. Många konsumenter känner sig dock

förvirrade inför allt det nya och uppfattar det inte sällan som svårt att välja. Det finns en risk att den nya tekniken fördjupar klyftorna i samhället eller skapar nya. Det är positivt att konsumenterna ges ökade möjligheter till handel på nya marknader och över gränserna, t.ex. via Internet, men för att en sådan handel skall få ökad spridning måste konsumenterna ha tillgång till goda tekniska lösningar och kunna känna förtroende för såväl tekniken som marknadens funktioner.

Avregleringen av olika marknader har för den enskilde inneburit ökade valmöjligheter. Det gäller marknader som tidigare varit monopoliserade (t.ex. elektricitet), det ökade antalet entreprenadavtal som sluts i kommunerna (t.ex. för sophämtning) och det ökade antalet privata alternativ på olika marknader som tidigare till största delen har skötts av kommuner och landsting (t.ex. inom vård och omsorg). Men det har också lett till mer oklara gränser för vilka regler som gäller.

En förskjutning mot mer individuella värderingar och ageranden har skett. Till detta har bidragit den ökade avgiftsfinansieringen av offentliga tjänster, privatiseringen och avregleringen inom välfärdssystemen. Ett viktigt exempel är det nya allmänna pensionssystemet, där den enskilde själv skall fatta viktiga ekonomiska beslut utifrån ett stort och komplicerat utbud. Ett ökat inslag av individuella val har dessutom införts i avtalspensionssystemen. Att den enskilde förutsätts agera själv på fler områden innebär samtidigt att det konsumentpolitiska fältet vidgas.

Sverige strävar efter att skapa ett hållbart samhälle och miljöfrågor är nu en del av konsumentpolitiken. Undersökningar visar att hushållen har blivit allt mer benägna att väga in miljöaspekter i sin konsumtion. Också andra etiska aspekter på produktion och konsumtion uppmärksammas allt mer av både producenter och konsumenter, t.ex. när det gäller rättvisefrågor, jämställdhet, humanitet och djurskydd.

Frågor om livsmedels kvalitet och säkerhet har i och med EU-medlemskapet och den fria varucirkulationen blivit en allt mer uppmärksammad konsumentfråga. Detta ställer i sin tur krav på utökad samordning mellan Konsumentverket och Livsmedelsverket i syfte att bland annat möta konsumenternas efterfrågan på säkra livsmedel och tydlig information.

1.2. Det svenska konsumentpolitiska engagemanget

Ett statligt engagemang på konsumentområdet började växa fram i mitten av förra seklet. Innan dess bars verksamheten upp främst av organisationer av olika slag. Det första inslaget i en statlig konsumentpolitik kan informationsbyrån Aktiv hushållning sägas ha varit. Den skapades år 1940. Verksamheten präglades naturligtvis av krigs- och kristiden. Därefter tillkom ganska snart nya halv- eller helstatliga institutioner med uppgifter på konsumentområdet. Konsumentorganens verksamhet var fram till slutet av 1950-talet framför allt inriktad på att hjälpa hushållen att utnyttja sina resurser så väl som möjligt. Med ett stigande välstånd kom inriktningen vid senare delen av 1950-talet att delvis ändras mot provning och upplysning om varor.

Konsumentskyddet breddades och fördjupades under 1970-, 1980och 1990-talen. Ett stort antal lagar infördes. Det byggdes upp särskilda statliga institutioner med konsumentpolitiska uppgifter, såsom Konsumentverket, Konsumentombudsmannen (KO), Marknadsdomstolen och Allmänna reklamationsnämnden (ARN). Dessa myndigheter (KO är numera en del av Konsumentverket) utför viktiga insatser inom ett brett register, som innefattar bl.a. hushållens ekonomiska situation, produktsäkerhet, utbildning i konsumentfrågor, marknadsövervakning och tvistlösning.

År 1972 antog riksdagen riktlinjer för konsumentpolitiken (prop. 1972:33). Målet skulle vara att stödja konsumenterna och förbättra deras ställning på marknaden. År 1986 beslutade riksdagen om nya riktlinjer (prop. 1985/86:121), som innebar att konsumentpolitiken skulle bli tydligare inriktad på hushållsekonomiska frågor, särskilt på hushållens baskonsumtion. Ett mål för konsumentpolitiken blev därför att stödja hushållen i deras strävan att effektivt utnyttja sina resurser. Det tidigare målet att konsumenternas ställning på marknaden skulle förbättras fördes också vidare med en viss justering.

De nuvarande målen för konsumentpolitiken lades fast av riksdagen år 1995 (prop. 1994/95:140). De tidigare målen om hushållens resurser och konsumentens ställning på marknaden förblev grundläggande för det fortsatta arbetet, men förtydligades och förstärktes. Ett nytt mål om att skydda konsumenternas hälsa och säkerhet infördes. Det allt starkare sambandet mellan miljöpolitik och konsumentpolitik behövde också komma till uttryck i målen. Riksdagen beslutade därför att ett ytterligare mål för konsumentpolitiken skulle vara att sådana konsumtionsoch produktionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling.

1.3. Vårt uppdrag

I våra huvuddirektiv (dir 1999:1) anför regeringen att Sverige har ett gott grundläggande konsumentskydd och goda förutsättningar för att driva en aktiv konsumentpolitik, men att samhället har genomgått stora förändringar på senare år, vilket gör att konsumentpolitiken behöver ses över på nytt.

Vi ges därför i uppgift att lämna förslag om hur den framtida konsumentpolitiken skall kunna ge människor förutsättningar att känna sig trygga som konsumenter och ha ett starkt inflytande över sin vardagssituation. Vi skall identifiera konsumentpolitikens långsiktiga innehåll och prioriteringar. Vårt arbete skall genomföras i ett tydligt EU-perspektiv, där det nordiska samarbetet är en viktig bas. Vi skall för detta ändamål göra en utvärdering och en översyn av de konsumentpolitiska målen. Vid behov skall vi föreslå hur målen kan utvecklas och förbättras, mot bakgrund av de nya förutsättningar som samhället ger. Vi skall också överväga vilka medel i form av lagstiftning och ekonomiska och andra resurser som bör utnyttjas för att bäst nå dessa mål. Miljömålet i konsumentpolitiken utvärderas löpande i annan ordning och någon särskild analys av detta skall inte göras i denna utredning, om det inte visar sig vara av särskild vikt ur ett helhetsperspektiv.

Vi skall särskilt analysera målen och medlen för konsumentaspekterna inom områdena hushållsekonomi och finansiella tjänster, informationsteknik, produktsäkerhet och marknadsbevakning.

Våra huvuddirektiv finns i sin helhet intagna i bilaga 1. Den 7 oktober 1999 gav regeringen oss tilläggsdirektiv (dir 1999:77) där vi fick i uppdrag att kartlägga rättsläget när det gäller konsumenternas möjlighet att få konsumentinformation om dagligvaror vid handel via Internet. Vid behov skall vi föreslå åtgärder för att förbättra konsumentskyddet. Vi skall vidare analysera och föreslå hur riktad information om dagligvaror kan lämnas till olika grupper som är i behov av särskilt stöd, på ett sätt som långsiktigt passar in i den konsumentpolitiska verksamheten.

Vi skall också studera ett danskt initiativ rörande djupare information om märkning av dagligvaror och göra en bedömning av om en liknande modell eller samarbete med det danska projektet kan vara intressant för svenskt vidkommande.

Våra tilläggsdirektiv finns i sin helhet intagna i bilaga 2.

1.4. Vårt arbetssätt

I vårt uppdrag ligger att under kort tid – i praktiken mindre än ett år – behandla ett stort antal frågor. Kommitténs arbete med den framtida konsumentpolitiken spänner över ett betydande område. Flera av de frågor som kommittén behandlar gränsar till utredningsarbeten som behandlats eller behandlas av andra statliga utredningar. Inte minst gäller det frågor som rör t.ex. tillgänglighet till ny informationsteknik.

Som underlag för våra ställningstaganden har vårt sekretariat haft många kontakter med andra utredningar, departement, myndigheter, frivilliga organisationer, företag och branschorganisationer samt med media. En del av dessa kontakter har bestått i en dialog med de av regeringen förordnade experterna, bland vilka finns företrädare för bl.a. myndigheter, näringsliv och konsumentorganisationer. För kommitténs räkning har också ett antal konsultuppdrag utförts.

I slutbetänkandet lämnar vi flera förslag till ny lagstiftning. På grund av den korta tid som stått till vårt förfogande har vi därför endast i några fall haft tid att ta fram författningsförslag.

Kommittén presenterade i september 1999 en delrapport om finansiella tjänster från ett konsumentperspektiv som utgjort ett diskussionsunderlag för bl.a. kommitténs fortsatta arbete med finansiella tjänster.

I december 1999 lämnade kommittén delbetänkandet Nordisk miljömärkning – det statliga engagemanget (SOU 1999:45).

2. Konsumentpolitikens mål

2.1. Vårt uppdrag

Vi skall enligt våra direktiv lämna förslag om hur framtidens konsumentpolitik skall utformas så att den kan ge människor förutsättningar att känna sig trygga som konsumenter och ha ett starkt inflytande över sin vardag.

Som en grund för detta skall kommittén föreslå vilka konsumentområden som bör prioriteras och vilken ambitionsnivå som skall gälla. Det innebär att kommittén också måste värdera vad som skall vara konsumentpolitikens huvudinriktning och föreslå en modell för det offentliga åtagandet.

Kommittén skall utvärdera och se över de konsumentpolitiska målen och det konsumentpolitiska arbetet. Om det finns behov skall kommittén föreslå hur målen kan utvecklas och fungera bättre, sett i förhållande till de nya förutsättningarna i samhället. Vi skall också föreslå vilka arbetsformer och vilka medel – lagstiftning, ekonomiska och andra resurser – som bör utnyttjas för att öka möjligheterna att uppfylla målen.

Kommittén bör analysera miljömålets relation till de övriga målen och identifiera eventuella målkonflikter. Skulle det för helhetens skull visa sig finnas behov av förändringar av miljömålet kan kommittén därför föreslå sådana.

Enligt direktiven har Sverige ett gott grundläggande konsumentskydd och en fungerande myndighetsstruktur på området. Det finns en god grund för t.ex. produktsäkerhetsarbete, lokal rådgivning vid köp av varor, arbete med reklamationshantering och tvistlösning, budgetrådgivning, produkttester, konsumentinformation och konsumentutbildning. Konsumentmyndigheterna har ett högt förtroende bland konsumenterna och ger Sverige goda förutsättningar att driva en aktiv konsumentpolitik som gagnar konsumenterna. Samhället har dock genomgått stora förändringar på senare år, vilket gör att konsumentpolitiken behöver ses över.

2.2. De nu gällande konsumentpolitiska målen

De gällande konsumentpolitiska målen är:

  • att hushållen skall ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt,
  • att konsumenterna skall ha en stark ställning på marknaden,
  • att konsumenternas hälsa och säkerhet skyddas, och
  • att sådana konsumtions- och produktionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling.

Målen beslutades av riksdagen den 13 juni 1995 i enlighet med regeringens förslag. De två målen om hälsa/säkerhet och miljö innebar en utvidgning av ramen för konsumentpolitiken i förhållande till vad som gällt sedan 1986.

I propositionen (prop. 1994/95:140) Aktiv konsumentpolitik anförde regeringen att konsumentpolitiken är en del av välfärdspolitiken och att i detta också ligger ett fördelningspolitiskt inslag. Konsumentpolitiken har också stor betydelse för en fungerande marknad och konsumentbetingade regler för företagens handlande bidrar till en effektiv konkurrens. I propositionen föreslog regeringen att den framtida konsumentpolitiken skulle bedrivas i enlighet med följande mål och inriktning.

2.2.1. Konsumentpolitikens syfte och övergripande mål

Regeringen ansåg att syftet med det konsumentpolitiska arbetet är att stödja konsumenterna i deras roll som aktörer på marknaden och som brukare av varor och tjänster. Den då pågående utvecklingen i samhället innebar att behovet av konsumentpolitiska insatser skulle komma att öka. Det var särskilt angeläget att uppmärksamma situationen för ekonomiskt eller socialt utsatta hushåll eller hushåll som av andra skäl hade behov av särskilt stöd.

De nationella målen för konsumentpolitiken borde, enligt regeringens mening, vara flexibla så att arbetet kan anpassas till den nationella och internationella utvecklingen. Målen skulle ta sikte på sådana frågor som är väsentliga för konsumenterna. Resurserna måste vara relaterade till målen och utnyttjas effektivt. Insatserna måste kunna följas upp och utvärderas.

De mål som gällt sedan 1986 och som syftade till att stödja hushållen i deras strävan att effektivt utnyttja sina resurser och att stärka konsumenternas ställning på marknaden hade enligt regeringen en stark förankring och borde förbli grundläggande också för det framtida konsumentpolitiska arbetet. De borde dock förtydligas och förstärkas, bl.a. för att klarare uttrycka att det handlar om mål. Med målen för ögonen borde strategier läggas fast, aktiviteter genomföras och medel avsättas.

Regeringen ansåg att en viktig uppgift var att skydda konsumenternas hälsa och säkerhet. Detta hade inte direkt kommit till uttryck tidigare, varför regeringen ansåg att ett sådant mål borde läggas fast. Regeringen ansåg också att det allt starkare sambandet mellan miljöpolitik och konsumentpolitik måste komma till uttryck i de nya målen.

De förslag som lades fram gällde i första hand det statliga engagemanget och målen skulle gälla det konsumentpolitiska arbetet oavsett vilken myndighet som svarade för det. Regeringen betonade dock att målen och inriktningen borde få ett sådant genomslag att de blev vägledande även för det lokala konsumentarbetet. De frivilliga konsumentorganisationerna bestämde naturligtvis själva målen för sin verksamhet, men även för deras arbete borde de nationella målen och inriktningen vara en naturlig utgångspunkt. Statens bidrag till de frivilliga organisationerna hade självfallet, enligt regeringen, sin utgångspunkt i dessa.

Hushållningsmålet

Regeringen kommenterade ytterligare de fyra konsumentpolitiska målen. När det gällde målet Hushållen skall ha goda möjligheter att utnyttja sina resurser skrev regeringen att de hushållsekonomiska frågorna fått ökad betydelse i det rådande samhällsekonomiska läget. Hushållens ekonomiska situation skulle under de närmast följande åren komma att präglas av det kärva ekonomiska klimatet. En del hushåll kunde förväntas drabbas särskilt hårt på grund av arbetslöshet, problem med skuldsättning eller förändrade inkomster eller utgifter. Besparingar i transfererings- och bidragssystemen var exempel på faktorer som påverkar hushållens inkomster eller utgifter. Konsumentpolitiken som en del i fördelningspolitiken skulle därför komma att få ökad betydelse.

Mot denna bakgrund ansåg regeringen att det första målet för den framtida konsumentpolitiken skulle vara att hushållen skall ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt.

Målet innebar en hög ambitionsnivå. Med ekonomiska och andra resurser avsågs i första hand pengar och andra tillgångar samt kunskap och tid. Åtgärderna kunde vara inriktade både på den situation då kon-

sumenten uppträder som köpare på marknaden, men också på den när en vara eller tjänst brukas. Åtgärderna kunde också gälla t.ex. sparande.

Utvecklingen pekade på att hushållen framöver skulle få ta ett större enskilt ansvar än tidigare för sin långsiktiga ekonomi, bl.a. som en följd av förändringarna i transfereringssystemen. Budgetrådgivning skulle även i framtiden vara ett viktigt medel för att hjälpa hushåll att reda upp sin ekonomi. Skuldsanering måste kunna tillgripas när andra möjligheter är uttömda. Regeringen avsåg att aktivt följa Konsumentverkets utvärderingar av skuldsaneringslagen och budgetrådgivningens och skuldsaneringens effekter för hushållen.

Regeringen hänvisade till att Konsumentverket följer hushållens inkomster, konsumtion, tidsanvändning, attityder m.m. genom egna undersökningar och analyser av extern statistik. Verkets hushållsekonomiska beräkningar, kompletterande statistik och analyser ger underlag för bl.a. politiker, myndigheter och kommittéer vid beslut om bidragsnivåer, taxor och annat som påverkar hushållens ekonomi.

Regeringen nämnde även att Konsumentverket tillsammans med kommunal konsumentverksamhet och lokala konsumentorganisationer arbetade med att utveckla en metod för att mäta dagligvarubutikers pris, kvalitet och service. Syftet med sådana mätningar var att öka den lokala konkurrensen och ge enskilda hushåll ett underlag för valet av inköpsställe.

När det gällde hushållens möjligheter att utnyttja sina resurser och göra välöverlagda val ansåg regeringen att konsumentinformationen var av stor betydelse. För att göra marknaden överblickbar för konsumenterna måste informationen vara tydlig, objektiv, adekvat och jämförbar, vilket inte minst gällde prisinformation och produktinformation. Det var också viktigt att informationen gjordes tillgänglig för olika konsumentgrupper och att den nya informationstekniken utnyttjades på ett positivt sätt.

Marknadsmålet

Målet angående konsumenternas ställning på marknaden ansåg regeringen vara av avgörande betydelse för konsumenternas möjligheter att agera välöverlagt och ta tillvara sina intressen.

Att beivra otillbörlig marknadsföring och att kräva saklig information i reklamen nämndes som en viktig uppgift för Konsumentverket. En annan viktig uppgift var att följa utvecklingen på reklam- och mediaområdet genom t.ex. undersökningar och produktion av fakta och debattmaterial.

För att stärka och hävda konsumenternas ställning behövdes dock inte bara lagstiftningsåtgärder. Det ansågs också viktigt att den marknadsrättsliga lagstiftningen och konsumentskyddsreglerna efterlevs och att detta följs upp.

Regeringen ansåg vidare att förbättrad utbildning måste komma till stånd för att konsumenterna skall kunna göra kloka val, påverka marknaden och hävda sina rättigheter.

Säkerhetsmålet

Regeringen föreslog ett nytt konsumentpolitiskt mål om att skydda konsumenternas hälsa och säkerhet. Om detta skrev regeringen att de konsumentpolitiska insatserna på produktsäkerhetsområdet hade ökat i omfattning och betydelse, bl.a. som en följd av EU-samarbetet. Konsumentverket hade fått ett utökat tillsynsansvar och nya lagar på produktsäkerhetsområdet hade tillkommit.

Nya regler som införts med anledning av det europeiska samarbetet innebar att de nationella myndigheterna måste kontrollera att olika produkter uppfyller de fastställda säkerhetskraven. Regeringen hade i budgetpropositionen 1995 markerat betydelsen av en effektiv marknadskontroll och att detta måste vara en prioriterad uppgift för Konsumentverket.

Medverkan i det europeiska standardiseringsarbetet skulle komma att bli allt viktigare, eftersom standardiseringen fått en helt ny betydelse för de regler som rör människors liv, hälsa och säkerhet. Ett viktigt mål för standardiseringsarbetet måste enligt regeringen vara att säkerställa höga krav på säkerhet, i synnerhet när det gäller sådana produkter som är avsedda för barn. Standardiseringsarbetet är även viktigt för att göra olika produkter tillgängliga för personer med funktionshinder av olika slag. Regeringen menade också att konsumentorganisationer och andra frivilliga organisationer måste ges tillfälle att medverka i standardiseringsarbetet.

Regeringen nämnde även EG:s skaderapporteringssystem (EHLASS). Systemet innebär att information samlas in från utvalda sjukhus i medlemsländerna om varor som varit inblandade i hem- och fritidsolyckor. En sådan statistik var enligt regeringen viktig i ett långsiktigt arbete för säkrare produkter.

Säkerhetsfrågorna hade således redan hög prioritet i det konsumentpolitiska arbetet. Mot denna bakgrund var det naturligt för regeringen att uttryckligen sätta upp säkerhet som ett konsumentpolitiskt mål.

Regeringen ansåg vidare att ett sådant mål också borde omfatta skyddet för konsumenternas hälsa. Det finns ett nära samband mellan

säkerhet och hälsa. Hälsoproblem kan vara en effekt av en varas skadliga egenskaper. Det finns även andra kopplingar mellan det konsumentpolitiska arbetet och hälsofrågorna, t.ex. när det gäller användningen av hälsoargument i marknadsföringen eller betydelsen för allergiker av en riktig innehållsdeklaration på livsmedel. Också sambandet mellan hälsa och miljö borde betonas i detta sammanhang.

Miljömålet

När det gällde förslaget om ett miljömål ansåg regeringen att det var viktigt att starkare betona sambandet mellan konsumtion och miljö. De konsumentpolitiska målen borde därför innefatta ett miljömål.

Regeringen hänvisade bl.a. till att jordens resurser är ändliga och att kommande generationer har rätt till en god miljö. Det måste därför vara en viktig konsumentpolitisk uppgift att länka in människorna i sådana konsumtionsmönster som belastar miljön så lite som möjligt. Att påverka produktionen i denna riktning ansågs också angeläget. Detta synsätt skulle understryka betydelsen av att man från centralt håll skapar förutsättningar för och stimulerar en utveckling av långsiktigt hållbara konsumtions- och produktionsmönster. Det var angeläget att göra konsumenterna medvetna om betydelsen av att handla miljöanpassat trots att ett sådant handlande kan komma i strid med kortsiktiga intressen.

Mot denna bakgrund var det naturligt att ställa upp ett miljömål för konsumentpolitiken. (Miljömålet har utvecklats närmare i en handlingsplan från regeringen, se avsnitt 2.5.)

2.2.2. Konsumentpolitikens inriktning

När det gällde det kommande konsumentpolitiska arbetet föreslog regeringen att detta under de närmast följande åren skulle inriktas på tre prioriterade områden – hushållens baskonsumtion, stöd till konsumentgrupper som är ekonomiskt eller socialt utsatta eller av andra skäl har behov av särskilt stöd samt främjande av konsumentintressena i det internationella samarbetet. Dessa särskilt viktiga områden uteslöt dock inte insatser på andra områden.

Regeringen ansåg att det i ekonomiskt ansträngda tider var särskilt angeläget att konsumenterna får ut så mycket som möjligt av sina resurser. Här hade baskonsumtionen, dvs. områden som oundgängligen belastar hushållens ekonomi, stor betydelse. Det var därför viktigt att marknaden för sådana varor och tjänster även i fortsättningen skulle

ägnas särskild uppmärksamhet i det konsumentpolitiska arbetet. Det gällde inte bara varorna och tjänsterna som sådana, utan också frågor om finansiering och försäkringar m.m.

De områden som i första hand skulle räknas till baskonsumtion var livsmedel, kläder, boende och transporter. På t.ex. bostadsområdet innebar det att frågor om köp och hyra av lägenheter och småhus borde uppmärksammas, men också sådant som gällde bostadens inredning och funktion. I fråga om transporter borde bevakningen omfatta såväl hushållens egna transportmedel som transporttjänster av olika slag.

Ett område som hade fått ökad konsumentpolitisk betydelse till följd av avreglering och ökade inslag av konkurrens inom den offentliga sektorn var olika typer av offentliga tjänster. Regeringen menade att dessa i hög grad borde räknas in under begreppet baskonsumtion. Det kunde gälla t.ex. vård, omsorg och utbildning, men även tekniska tjänster som el, tele, värme och vatten.

Regeringen ansåg att det skulle vara en angelägen uppgift för konsumentpolitiken att stödja sådana grupper av konsumenter som är utsatta eller i övrigt har behov av särskilt stöd – konsumenter som av olika skäl har svårigheter att själva bevaka sina intressen och ta tillvara sin rätt. Det handlade om ekonomiskt eller socialt utsatta konsumentgrupper, t.ex. hushåll med svag ekonomi, ungdomar, ensamstående med barn, arbetslösa och invandrare. Det gällde också grupper som av andra skäl kan ha behov av särskilt stöd, t.ex. sjukdom, skada, handikapp eller ålder.

Det var också angeläget att uppmärksamma funktionshindrade personers möjligheter att på samma villkor som andra fungera som konsumenter. Regeringen pekade på hinder av olika slag som kunde försvåra detta, t.ex. brister i den fysiska miljön eller avsaknad av tillgänglig information. Det nämndes också att funktionshindrade personer i rollen som konsumenter, på grund av okunnighet eller fördomar, kunde bemötas på ett sätt som gjorde att de inte hade möjlighet att tillvarata sin rätt.

Ett område som i detta sammanhang fått ökad aktualitet var utvecklingen när det gäller informationsteknik. Det borde vara en viktig uppgift att bevaka och styra utvecklingen så att så breda konsumentgrupper som möjligt har möjlighet att utnyttja tekniken. I det sammanhanget borde särskilt uppmärksammas de äldres och handikappades möjligheter att utnyttja teknikstyrda serviceanläggningar. Det gällde inte minst inom området för finansiella tjänster där utvecklingen av ny teknik gick snabbt.

Det tredje prioriterade området var det internationella samarbetet.

Regeringen hänvisade till att de konsumentpolitiska frågorna blivit alltmer internationella. Särskilt EU-medlemskapet skulle i hög grad komma att påverka det framtida konsumentarbetet.

I propositionen redovisades också regeringens syn på det konsumentpolitiska arbetet i vissa frågor. Regeringen ansåg att konsumentinflytandet borde breddas. Frivilliga organisationer borde utgöra ett viktigt komplement till statlig och kommunal verksamhet. När det gällde ungdomar ansåg regeringen att otraditionella vägar och nya medier borde prövas för att nå ut med kunskap och information till olika ungdomsgrupper. Riktlinjerna som tidigare lagts fast för den kommunala konsumentverksamheten, t.ex. att den bygger på frivillighet, skulle ligga fast. EU-samarbetet och värdet av det nordiska samarbetet betonades. Vidare nämndes behovet av brukarskydd i anslutning till avreglering och ökad konkurrens i den offentliga sektorn samt vikten av forskning för att få kunskap om konsumenternas förhållanden och hur dessa kan förbättras.

2.3. Konsumentpolitikens aktörer

2.3.1. Konsumentverket

Konsumentverket är den centrala myndigheten på konsumentområdet och har huvudansvaret för att genomföra den statliga konsumentpolitiken. Verksamheten styrs av de övergripande mål och prioriteringar som riksdagen beslutat.

Konsumenterket har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för konsumentrelaterade miljöfrågor och skall vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till andra berörda parter i sådana frågor. Verket har även uppgifter enligt förordningen om landsbygdsstöd och stöd till kommersiell service. Vidare får Konsumentverket bl.a. utarbeta riktlinjer för näringsidkarnas marknadsföring och utformning av varor, tjänster och andra nyttigheter.

2.3.2. Allmänna reklamationsnämnden

Allmänna reklamationsnämnden (ARN) har till uppgift att pröva tvister mellan konsumenter och näringsidkare rörande varor, tjänster och andra nyttigheter som tillhandahållits huvudsakligen för enskilt bruk. Ett beslut från nämnden är inte bindande utan en rekommendation om hur tvisten skall lösas. Det kostar ingenting att få sin tvist prövad. Vissa tvister prövas inte, t.ex. köp av fast egendom och tvister som rör

hälso- och sjukvård. Nämnden tillämpar också s.k. värdegränser, vilket innebär att den inte prövar tvister där värdet av vad som yrkas understiger ett visst belopp. Handläggningen är skriftlig.

Nämnden skall också yttra sig i konsumenttvister på begäran av domstolar och stödja den kommunala konsumentverksamhetens medling i konsumenttvister genom bl.a. utbildning, rådgivning och information samt informera konsumenter och näringsidkare om nämndens praxis.

Syftet med den tvistlösande verksamheten är att nämnden skall vara ett billigt, snabbt och enkelt, men ändå rättssäkert, alternativ till domstolarna. Stödet till den lokala medlingen i kommunerna skall bidra till att tvisterna snabbt och på ett ändamålsenligt sätt kan lösas där de uppstår. Genom information om nämndens praxis kan också tvister förebyggas och företagens reklamationshantering underlättas.

2.3.3. Marknadsdomstolen

Marknadsdomstolen är en specialdomstol som handlägger mål och ärenden enligt den marknadsrättsliga lagstiftningen, t.ex. marknadsföringslagen, produktsäkerhetslagen, lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden och konkurrenslagen.

2.3.4. Fastighetsmäklarnämnden

Fastighetsmäklarnämnden inrättades i oktober 1995. Myndigheten har tillsyn över fastighetsmäklarlagen och skall inrikta sin verksamhet på att fastighetsmäklarna följer god fastighetsmäklarsed, att information sprids om vad god fastighetsmäklarsed innebär och att fastighetsmäklarna har en god utbildning för sin verksamhet.

Nämndens verksamhet finansieras med anslag via statsbudgeten. I princip gäller full kostnadstäckning. De avgifter som betalas av fastighetsmäklarna tillförs statskassan och nämnden får sedan anslag som i vart fall inte överstiger avgifterna.

2.3.5. Den kommunala konsumentverksamheten

Kommunal konsumentverksamhet finns i de flesta kommuner, men har varierande omfattning. Konsumentverksamhet ingår inte i kommunernas obligatoriska uppgifter, och det ankommer på varje kommun att utifrån sina förutsättningar organisera konsumentverksamheten.

2.3.6. Frivilliga konsumentorganisationer

Frivilliga konsumentorganisationer är ett samlingsbegrepp för folkrörelser, ideella organisationer, aktionsgrupper m.fl. organisationer som har konsumentfrågor som huvudprogram.

Det finns också organisationer och folkrörelser med ett allmänt samhällsintresse där konsumentfrågor är en del av organisationens övergripande mål, t.ex. fackföreningar, pensionärs- handikapp-, kvinno- och miljöorganisationer. Vidare finns olika intresseorganisationer som driver konsumentfrågor.

2.3.7. Näringslivet

Näringslivets egna frivilliga åtgärder har länge varit ett viktigt inslag i den svenska konsumentpolitiken. Begreppet egenåtgärder introducerades i mitten av 1980-talet i den konsumentpolitiska debatten som en benämning på aktiviteter i näringslivet som syftar till att lösa eller förebygga olika konsumentproblem. Egenåtgärdsprogram finns inom olika branscher och har ofta en inriktning på god sed i marknadsföringen. Programmen kan innehålla branschvisa regler, system för övervakning av efterlevnaden av reglerna samt undervisning och information. I flera fall har Konsumentverket medverkat i tillkomsten och utformningen av programmen. Konsumentpolitiska kommittén presenterade 1994 i sitt betänkande Konsumentpolitik i en ny tid ett femtiotal branschövergripande eller branschspecifika egenåtgärdsprogram.

Exempel på områden med egenåtgärdsprogram är läkemedel, hälsokost, öl, direktförsäljning och direktmarknadsföring. Marknadsetiska Rådet och Etiska Rådet mot Könsdiskriminerande Reklam är branschövergripande organ och prövar om en viss marknadsföringsåtgärd strider mot god etik och god sed i marknadsföringen.

Konsumenternas Försäkringsbyrå och Konsumenternas Bankbyrå ger råd till konsumenter i försäkrings- och bankfrågor. Byråerna är stiftelser där Konsumentverket, Finansinspektionen och berörda branschorganisationer är huvudmän. Staten har majoritet i styrelserna.

2.4. Regeringens prioriteringar för konsumentpolitiken 1994/95 – 1999

Budgetåret 1994/95

I budgetpropositionen för året 1994/95 (prop. 1993/94:100) pekade regeringen på att EES-avtalet fått betydelsefulla återverkningar på det konsumentpolitiska området. Det gällde nya lagar som trätt i kraft, en ökning av den gränsöverskridande handeln med tjänster och ett ökat utbud och större valfrihet för konsumenterna. Det fanns skäl att räkna med att konsumentpolitiken skulle fortsätta att utvecklas inom EU, men där saknades konsumentskydd på vissa områden där Sverige uppnått lösningar. Enligt regeringen skulle Sverige därför bidra till utvecklingen inom Europa genom konstruktiva insatser som grundades på egna, nationella erfarenheter.

Regeringen ansåg också att det fanns skäl att fördjupa det nordiska samarbetet, som alltmer kommit att inriktas på frågor med en europeisk dimension. Ett nytt nordiskt handlingsprogram som trädde i kraft 1994 utgjorde grunden för detta.

EES-avtalet ställde krav på insatser från Konsumentverket i form av bl.a. marknadskontroll. Ny lagstiftning innebar t.ex. krav på systematiska kontroller på produktsäkerhetsområdet och det var därför viktigt att verket avsatte tillräckliga resurser för denna tillsynsverksamhet. Verket skulle också åstadkomma en hög efterlevnad av den konsumentskyddande lagstiftningen. Regeringen betonade vidare vikten av att Konsumentverket fortsatte att spela en aktiv och viktig roll inom det internationella standardiseringsarbetet. Detta hängde bl.a. samman med att de närmare säkerhetskrav som olika produkter skall uppfylla enligt EG-rättsakter på produktsäkerhetsområdet skall fastställas i standarder.

Betydelsen av den lokala konsumentverksamheten betonades och det var angeläget att ge stöd till verksamheten i form av bl.a. informations- och utbildningsinsatser från Konsumentverkets sida.

Skuldsaneringslagen trädde i kraft den 1 juli 1994. Regeringen pekade på att den kommunala budgetrådgivningen visat sig vara värdefull för att bemästra ekonomiska problem i hushållen och att denna rådgivning skulle komma att spela en ännu viktigare roll i och med införandet av den nya lagen.

Budgetåret 1995/96

Inför budgetåret 1995/96, som omfattade 18 månader, ansåg regeringen att det måste förbli en viktig uppgift för konsumentpolitiken att ägna särskild uppmärksamhet åt ekonomiskt utsatta hushåll (prop. 1994/95:100). De hushållsekonomiska frågorna, särskilt budgetrådgivning och skuldsanering, angavs därför som mycket viktiga uppgifter för Konsumentverket.

En annan utvecklingstendens som var viktig för konsumentpolitiken att uppmärksamma var internationaliseringen. Regeringen pekade på att konsumenterna genom EU-medlemskapet ställdes inför nya svårigheter, t.ex. att marknaden skulle bli mer svåröverskådlig och att risken för att dåliga varor och tjänster skulle säljas blev större. Vidare nämndes att konsumenterna kunde komma att ställas inför nya marknadsförings- och distributionsformer som det var svårt att värja sig emot och att marknadsföringen genom ny teknik, t.ex. TV-reklam, kunde bli mer påträngande.

Liksom föregående budgetår ansåg regeringen att det var en viktig uppgift för Sverige att i EU-arbetet driva på mot breddat, fördjupat och mera kraftfullt konsumentskyddsarbete i Europa och erinrade om att man i regeringsdeklarationen slagit fast att Sverige skall bidra till en förstärkning av konsumenternas ställning i Europa vad gäller varornas och tjänsternas pris, kvalitet och säkerhet.

Betydelsen av att delta i den europeiska standardiseringen betonades, eftersom detta är ett viktigt förebyggande arbete för att hindra att vi får problem med bristande säkerhet och funktion hos produkter som kommer över våra gränser. Enligt regeringens mening borde Konsumentverket även i fortsättningen spela en viktig roll och ambitionsnivån ligga på en oförändrat hög nivå. Därutöver ansåg regeringen att också konsumentorganisationer och andra frivilliga organisationer måste ges tillfälle att medverka i standardiseringsarbetet.

När det gällde resurserna för marknadskontroll ansåg regeringen att dessa i första hand borde användas för att övervaka produkterna från säkerhetssynpunkt. Resurserna borde dessutom stå i rimlig proportion både till de risker och de personer som är tänkta att använda produkterna. Att barn inte utsätts för onödiga risker skulle ha en hög prioritet. Konsumentverkets insatser i egenskap av tillsynsmyndighet enligt de lagar som reglerar konsumentskyddet inom EU behövde ökas under budgetperioden. Det fanns också behov av att satsa resurser på europeiskt och annat internationellt samarbete. Regeringen nämnde de informationssystem som byggts upp inom EES-området för att upprätthålla en god produktsäkerhet – notifikationssystemet om farliga produkter (RAPEX) och skaderapporteringssystemet (EHLASS).

Regeringen poängterade vikten av en väl utbyggd lokal konsumentverksamhet, som kommit att markeras ytterligare genom tillkomsten av skuldsaneringslagen. Andra viktiga inslag i det lokala arbetet var att medla i tvister mellan konsumenter och näringsidkare, varu- och serviceförsörjningsfrågor samt samverkan med annan lokal verksamhet, t.ex. inom föreningslivets ram.

Vidare nämndes den offentliga sektorn, som förändrats bl.a. genom avregleringar. Behovet av att lyfta fram brukarnas intressen inom detta område ansågs tydligt.

Utöver de nämnda områdena angav regeringen flera verksamhetsmål för Konsumentverket, t.ex. att främja undersökningar av pris- och servicenivån i dagligvaruhandeln (matkostnadsundersökningar), öka insatserna för att göra service tillgänglig för handikappade och äldre bl.a. genom att anpassa tekniken, stärka ungdomars kunskaper om konsumentfrågor och följa utvecklingen av aggressiva marknadsföringsmetoder och diskriminerande reklam.

Budgetåret 1997

I budgetpropositionen för 1997 (prop. 1996/97:1) anförde regeringen att det var viktigt att fullfölja de konsumentpolitiska mål som beslutades av riksdagen i juni 1995. När det gällde inriktningen av det konsumentpolitiska arbetet skulle åtgärder som avsåg hushållens baskonsumtion och stöd till konsumentgrupper som är ekonomiskt eller socialt utsatta eller av andra skäl har behov av särskilt stöd prioriteras. Ungdomar, arbetslösa och invandrare nämndes som viktiga målgrupper för detta arbete. I verksamhetsmålen för Konsumentverket ingick att öka kunskapen i samhället om främst utsatta hushålls ekonomiska situation och att öka konsumenternas kunskaper i hushållsekonomi.

Hushållens stora skuldsättning var ett annat viktigt område för konsumentpolitiska insatser i form av bl.a. budgetrådgivning och skuldsanering. I de hushållsekonomiska frågorna ingick även finansiella tjänster som en viktig del.

Regeringen påpekade återigen att medlemskapet i EU innebar att det inte längre var tillräckligt med en bra svensk konsumentpolitik utan att Sverige måste arbeta för att konsumenterna skall få en stark ställning och inflytande i EU.

En konsumentpolitisk uppgift under budgetåret var att uppmärksamma problem som uppstått för konsumenterna till följd av avregleringen och den ökade konkurrensen samt förändringar till följd av ny teknik.

Utarbetande av en strategi för att utveckla sådana produktions- och konsumtionsmönster som minskar påfrestningen på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling var ytterligare en angelägen uppgift.

Budgetåret 1998

För budgetåret 1998 angav regeringen i budgetpropositionen (prop. 1997/98:1) tre prioriterade områden:

Att konkretisera miljömålet inom konsumentpolitiken och ta fram en åtgärdsinriktad handlingsplan på området konsumtion och miljö.

Att stärka konsumenternas ställning som marknadsaktörer, bl.a. genom åtgärder för bättre prisinformation inom dagligvaruhandeln.

Att arbeta för en starkare ställning för konsumenterna i EU. Regeringen ansåg att det var särskilt viktigt att konsumentintresset och ett ökat konsumentinflytande skulle tillgodoses vad gäller livsmedel, det europeiska standardiseringsarbetet, finansiella tjänster och det nya mediasamhället.

Budgetåret 1999

I budgetpropositionen för 1999 (prop. 1998/99:1) redovisades fyra prioriterade områden:

  • Att fortsätta arbetet med att genomföra handlingsplanen för att uppnå miljömålet.
  • Att stärka konsumenternas ställning i informationssamhället.
  • Att ge konsumenterna tillgång till bättre information om priser och annan information beträffande dagligvaror.
  • Att arbeta för att konsumenterna skall få en starkare ställning i EU.

De verksamhetsmål som angavs för Konsumentverket med utgångspunkt från de övergripande målen var att genomföra lokala matkostnadsundersökningar, arbeta för en förbättrad information och utbildning i hushållsekonomiska frågor, analysera utvecklingen av utbudet av service i glesbygds-, landsbygds- och skärgårdsområden, att stärka konsumenternas ställning i informationssamhället, bevaka miljöargument i marknadsföringen, se till att finansiella tjänster erbjuds på skäliga villkor och med tillbörliga metoder, arbeta för att konsumenterna är kritiska och kunniga i sitt agerande på marknaden och att minska konsumentproblem på marknaden för nödvändighetstjänster. Ytterligare verksamhetsmål var bl.a. att verka för att antalet konsumenttvis-

ter som behöver gå till Allmänna reklamationsnämnden minskar, att minska förekomsten av farliga produkter på marknaden och att arbeta för en ökad miljöanpassning av varor och tjänster.

2.5. Regeringens handlingsplan för miljön

I skrivelsen Konsumenten och miljön – en handlingsplan för hållbar utveckling (skr. 1997/98:67), presenterade regeringen i februari 1998 sin syn på centrala frågor som rör det miljömål som gäller för konsumentpolitiken. Ett viktigt skäl för handlingsplanen var att beräkningar har visat att hushållen ger upphov till sammantaget nära hälften av de svenska miljöskadliga utsläppen. Handlingsplanen är ett led i regeringens arbete för att uppnå en hållbar utveckling och var inledningen till en process med syftet att uppmuntra och underlätta för hushållen att ta ett ökat ansvar för miljön och resurshushållningen.

Riksdagens behandling av skrivelsen föranledde inga erinringar (bet. 1997/98:LU21, rskr. 1997/98:220).

Sektorsansvar för Konsumentverket

Regeringen aviserade i handlingsplanen att Konsumentverket skulle få ett sektorsansvar för konsumentrelaterade miljöfrågor. Detta innebär att verket skall vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till andra berörda parter i sådana frågor. Syftet med ansvaret är att underlätta samordning och för att arbetet mot miljömålet i konsumentpolitiken skall kunna genomföras på ett effektivt sätt.

Inom ramen för sektorsansvaret skall Konsumentverket från ett hushållsperspektiv eller utifrån hushållens förutsättningar kunna beakta miljöaspekter vid kunskapsutvecklingen inom verket, ansvara för kunskapsförmedling om miljöfrågor till hushållen och övriga berörda aktörer samt verka för att konsumentaspekter beaktas i andra myndigheters information till hushållen i frågor som rör en hållbar utveckling. Vidare skall myndigheten verka för att producenter i ökad utsträckning inkluderar såväl funktions- och kvalitetskrav som miljökrav i produktutvecklingen samt stödja frivilliga organisationer som bedriver konsumentinriktat miljöarbete.

Sektorsmål för miljön

Regeringen aviserade ett uppdrag för Konsumentverket att, i samråd med andra berörda myndigheter, formulera sektorsmål som preciserar miljömålet i konsumentpolitiken. Dessa mål borde, för att de skall kunna koncentreras på områden där de gör bäst nytta, formuleras utifrån en analys av vilka miljöproblem som hushållen bäst kan bidra till att avhjälpa. Sektorsmålen inordnas under de nationella miljökvalitetsmål som beslutas av riksdagen.

Sektorsmålen borde enligt regeringen formuleras med sikte på att hushållen skall uppmuntras och ges reell möjlighet att beakta miljöaspekter vid valet av varor och tjänster, ställa miljökrav på de varor de införskaffar och på de tjänster de tar i anspråk, ta ett ökat miljöansvar i samband med användningen av varor genom rätt användning och underhåll samt genom att förbättra sin källsortering i takt med att förutsättningar för detta ges.

Kunskap om miljöfrågor

I handlingsplanen betonas att mer kunskap behövs om frågor som rör konsumenterna och miljön som grund för beslut om åtgärder och uppföljning. Eftersom kunskap också är en förutsättning för ändrat beteende utgör utökad förmedling av kunskap och information till hushållen en central del av handlingsplanen.

Regeringen ansåg att kunskapen borde öka bl.a. avseende

  • sambandet mellan hushållens agerande och påverkan på miljön, bl.a. på vilket sätt de mest påtagliga minskningarna i hushållens miljöbelastning kan åstadkommas,
  • faktiska förutsättningar för hushållen att agera miljömedvetet,
  • målkonflikter ur ett hushållsperspektiv,
  • hushållens prioriteringar.

Konsumentverket borde fungera som kunskapskälla i förhållande till enskilda konsumenter, vidareinformatörer och andra aktörer inom området. Förutom samarbetsprojekt mellan myndigheter och genomförandet av olika studier för att öka kunskapen på området nämndes möjligheterna att erhålla kunskap genom statistik och forskning.

Regeringen konstaterade att ett miljöanpassat beteende hos konsumenterna är beroende av en insikt om att det finns ett samband mellan det egna agerandet och inverkan på miljön. Regeringen såg positivt på Konsumentverkets planer på att via informationsteknologin förenkla

för hushållen och andra målgrupper att få information om miljö- och resurshushållningsfrågor.

Åtgärder

I handlingsplanen presenterades olika åtgärder som regeringen ansåg viktiga när det gällde konsumtionen och produktionen av varor och tjänster. Det gällde bl.a. direkta insatser i form av deltagande i standardiseringsarbete, insatser som rör konsumenternas efterfrågan och förbättrad miljöinformation om produkter.

Regeringen avsåg att ge Konsumentverket i uppdrag att bl.a.

  • utöka insatserna med avseende på miljöaspekter i varuprovningsverksamheten,
  • bevaka miljöargument i marknadsföringen,
  • sträva efter prisundersökningar även för ekologiskt producerade livsmedel,
  • lyfta fram hushållsaspekter inom systemen för källsortering.

Inom det nordiska samarbetet skulle Sverige verka för

  • en utvärdering av det nordiska miljömärkningssystemet Svanen,
  • en analys av förutsättningarna för ömsesidigt godkännande av miljömärken på internationell nivå.

När det gällde hushållens boende och resande ansåg regeringen att konsumenternas val av transportmedel och bostad måste underlättas genom bl.a.

  • bättre information om miljöaspekter i boendet,
  • bättre information om bilars miljöegenskaper,
  • bättre bevakning av konsumentaspekter inom kollektivtrafiken för att motverka en utveckling mot ett ensidigt beroende av bil.

Stöd till lokal och frivillig verksamhet

Den lokala verksamhetens betydelse betonades. Centralt stöd i form av fortbildning, faktaunderlag och rådgivning är en viktig förutsättning för det lokala arbetet. Regeringen ansåg att de kommunala konsumentvägledarna skulle kunna spela en viktig roll bl.a. genom att erbjuda samlad konsumentinformation. Samarbete mellan lokala aktörer såsom konsumentvägledare och energirådgivare ansågs positivt av samma skäl. Vid angivande av mål och inriktning för fördelning av medel till frivilliga

organisationer skulle hushållsrelaterade miljöfrågor ges hög prioritet under en period.

Målkonflikter

Miljömålet i konsumentpolitiken är en nyhet sedan 1995. Regeringen konstaterade i handlingsplanen att det finns risk för målkonflikter. Förekomsten av sådana kan leda till svårigheter för enskilda hushåll och konsumenter att agera på ett miljöanpassat sätt. Konflikter mellan olika mål kan uppstå för enskilda i olika valsituationer. Även målkonflikter i samhället kan försvåra ett miljöanpassat handlande av enskilda. Målkonflikterna kan leda till minskad motivation att handla miljömedvetet.

Enligt regeringen kan målkonflikter uppstå för enskilda konsumenter mellan å ena sidan miljöhänsyn och å andra sidan främst ekonomi och tidsanvändning. En konsument som vill handla ekologiskt producerade livsmedel måste oftast vara beredd att betala ett högre pris för dessa. Som ett annat exempel nämndes att det är mer tidskrävande att sortera och återlämna avfall än att lägga allt i samma soptunna.

Mellan miljöhänsyn och den fria rörligheten för varor och tjänster på EU:s inre marknad kan en målkonflikt i samhället uppstå som berör konsumenterna. Sveriges åtagande att följa det gemensamma regelverket gör att handlingsutrymmet på nationell nivå ibland är begränsat. Inom konsumentpolitiken utgör miljömålet ett av fyra, inbördes jämställda, konsumentpolitiska mål. De fyra målen fungerar ofta ömsesidigt stödjande. Exempelvis har en av konsumentpolitikens främsta uppgifter alltid varit att hjälpa hushållen att effektivt utnyttja sina resurser, vilket torde ligga väl i linje även med miljömålet. Det kan dock i vissa situationer förekomma att miljömålet står i strid med hushållningsmålet eller något av de övriga målen. En konflikt mellan miljömålet och säkerhetsmålet uppstår t.ex. när materialet i sängkläder och möbler samt i hemelektronisk utrustning på grund av brandrisk måste flamskyddsbehandlas med medel som i dag bedöms som miljöfarliga.

Om en målkonflikt uppstår borde enligt regeringen en lösning eftersträvas som på ett godtagbart sätt tillgodoser båda målen. Om en sådan lösning inte står att finna blir en prioritering aktuell. Prioriteringar underlättas med hjälp av bättre kunskaper. Dock finns det inte alltid entydiga svar på hur miljöproblem uppkommer och kan bemästras. Under alla omständigheter är det viktigt att målkonflikter identifieras och uppmärksammas, även om de inte alltid går att undvika. I 1997 års ekonomiska vårproposition (prop. 1996/97:150) framhöll regeringen att propositioner och utredningar av betydelse skall åtföljas av en eko-

logisk hållbarhetsbeskrivning. Ett liknande förslag presenterades också i betänkandet (SOU 1996:108) Konsumenterna och miljön. Ett sådant tillvägagångssätt torde bidra till att antalet målkonflikter kan minska också på för hushållen viktiga områden. Miljömålet inom konsumentpolitiken bidrar enligt regeringen till att målkonflikter uppmärksammas genom att detta mål i beslutssituationer beaktas parallellt med övriga konsumentpolitiska mål.

Uppföljning av handlingsplanen

Enligt skrivelsen avsåg regeringen att senast år 2001 återkomma till riksdagen med en lägesrapport om hur arbetet med miljömålet i konsumentpolitiken fortskrider och senast år 2002 redovisa effekterna av arbetet.

2.6. Grön databas och provning av varors miljövänlighet

Arbete med att bygga upp en databas med hushållsrelaterad miljöinformation pågår hos Konsumentverket. Databasen skall kunna användas av enskilda konsumenter, olika vidareinformatörer, företag och organisationer samt fungera som ett viktigt läromedel i skolan. Satsningen skall kunna öka IT-kompetensen hos berörda grupper och syftar även till att stimulera lokala initiativ, bland annat lokala investeringsprogram. Förutom relevant miljöinformation kommer databasen att innehålla information som rör miljömärkning, faktamaterial från tidningen Råd & Rön, goda exempel och interaktiva lösningar.

Konsumentverket har också påbörjat ett arbete med att utveckla provningsmetoder avseende varors miljöaspekter. Bland annat skall metoder rörande hushållsaspekter inom systemen för källsortering utprovas.

2.7. Överväganden och förslag

2.7.1. Konsumentpolitik

Kommitténs bedömning och förslag: Det förekommer konsumentpolitiskt relevanta frågor inom i princip samtliga områden. Det är därför viktigt att konsumentaspekter beaktas även av myndigheter

och enheter inom Regeringskansliet som har sitt huvudsakliga verksamhetsområde utanför det traditionella konsumentområdet.

I instruktionen för myndigheter som har till uppgift att verka för konsumentintresset bör det finnas en hänvisning till de konsumentpolitiska målen.

Ett Konsumentdepartement bör inrättas. I Konsumentdepartementets ansvarsområde bör ingå, förutom de frågor som i dag hör till konsumentområdet, även sådana livsmedelsfrågor som har en direkt betydelse för den enskilde konsumenten.

Konsumentfrågor återfinns inom de flesta områden. Det finns emellertid enligt vår mening en risk för att konsumentaspekterna inte i tillräcklig utsträckning beaktas när åtgärder vidtas utanför det traditionella konsumentpolitiska området. Detta kan leda till att de konsumentpolitiska insatserna försvagas eller till och med motverkas.

I förordningen (1995:868) med instruktion för Konsumentverket anges de nu gällande konsumentpolitiska målen som övergripande mål för verkets verksamhet. Även andra myndigheter skall enligt sina instruktioner agera till nytta för konsumenterna. Som exempel kan nämnas förordningen (1996:147) med instruktion för Statens livsmedelsverk, förordningen (1998:415) med instruktion för Statens jordbruksverk och förordningen (1996:353) med instruktion för Konkurrensverket. Livsmedelsverket skall enligt sin instruktion i konsumenternas intresse verka för säkra livsmedel av god kvalitet, redlighet i livsmedelshanteringen och bra matvanor. Jordbruksverket skall inom jordbrukets och rennäringens område arbeta aktivt för en konkurrenskraftig miljö- och djurskyddsanpassad livsmedelsproduktion till nytta för konsumenterna. Konkurrensverkets uppgifter enligt instruktionen är att verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna. De övergripande konsumentpolitiska målen är emellertid inte utpekade i de nämnda myndigheternas instruktioner på samma sätt som fallet är med Konsumentverket. Detta är olyckligt enligt vår mening eftersom det kan få till följd att de konsumentpolitiska målen inte beaktas i tillräcklig mån. En inventering av myndigheternas instruktioner bör göras. I de fall då en myndighet har till uppgift att verka till förmån för konsumentintresset bör det i instruktionen finnas en hänvisning till de konsumentpolitiska målen.

Konsumentpolitiken bör enligt vår mening ha en stark ställning, inte bara på myndighetsnivå utan också i regeringens arbete. Vi föreslår därför att konsumentfrågorna samlas i ett Konsumentdepartement. Ett Konsumentdepartement skulle enligt vår mening på ett annat sätt än vad som är möjligt i dag kunna samordna och därigenom stärka de kon-

sumentpolitiska insatserna. Att samla konsumentfrågorna i ett Konsumentdepartement skulle enligt vår mening vidare kunna stärka och effektivisera det konsumentpolitiska arbetet i internationella sammanhang.

I propositionen 1999/2000:1 anför regeringen att den prioriterar frågor som rör säkra och sunda livsmedel d.v.s. att konsumenterna skall kunna äta livsmedel utan risk för sjukdomar. Regeringen säger vidare att den är angelägen om att livsmedelsfrågorna ses ur ett tydligare konsumentperspektiv. Vi delar bedömningen att livsmedelsfrågor är angelägna konsumentfrågor. Det kan noteras att ansvaret för livsmedelsoch konsumentfrågor inom kommissionen är placerat på samma Generaldirektorat. Vi menar därför att ansvaret för vissa delar av Livsmedelsverkets direkt konsumentinriktade arbetsområden, inte minst mot bakgrund av de fördelar som detta innebär för samordningen av EU-arbetet, bör föras över till det av oss föreslagna Konsumentdepartementet. Vi kan konstatera att frågor om livsmedels kvalitet och säkerhet i dag inte är en huvudfråga på myndighetsnivå för konsumentområdet. Att föra samman livsmedelsfrågor med övriga konsumentfrågor hos ett Konsumentdepartement skulle innebära att livsmedelsfrågorna tydligt utpekades som en konsumentpolitisk uppgift. Detta skulle underlätta samordningen av insatserna på myndighetsnivå.

2.7.2. Gällande konsumentpolitiska mål

Kommitténs bedömning: De nu gällande konsumentpolitiska målen är relevanta och fungerar i huvudsak väl.

De fyra nu gällande konsumentpolitiska målen har funnits sedan år 1995. Samhället har genomgått stora förändringar under de gångna åren. De övergripande målen har, förändringarna till trots, inte förlorat i relevans. Det saknas därför skäl att vidta några mera ingripande åtgärder vad gäller de befintliga målen.

Hushållningsmålet

Regeringen bedömde i 1995 års konsumentpolitiska proposition att hushållens ansvar för sin egen långsiktiga ekonomi skulle bli större i framtiden. Utvecklingen mot ett större enskilt ansvar har än mer accentuerats enligt vår mening. Konsumenterna förutsätts t.ex. ta ett större ansvar för sin egen pension i det nya pensionssystemet. Ett annat

exempel från propositionen på utvecklingstendenser som är högaktuella även i dag är den förändrade situationen vad gäller konsumtion av offentliga tjänster och tjänster på avreglerade marknader.

Marknadsmålet

Tankarna i 1995 års proposition är fortfarande i högsta grad aktuella. Konsumenternas ställning på marknaden är av avgörande betydelse för deras möjligheter att agera välöverlagt och ta tillvara sina intressen. Förändringarna av förhållandena på marknaderna sker i en allt snabbare takt vilket kräver kontinuerlig uppmärksamhet från konsumentmyndigheternas sida. Den ökade graden av internationalisering har en fortsatt stor påverkan på konsumenternas ställning på marknaden.

Säkerhetsmålet

Säkerhetsfrågorna bör även fortsättningsvis ha hög prioritet i det konsumentpolitiska arbetet. Produktsäkerhetsfrågor behandlas även på annan plats i betänkandet (i kapitel 3 om Den svenska konsumentpolitiken i EU och internationellt samt i kapitel 9 om Produktsäkerhet).

Miljömålet

Mot bakgrund av sambandet mellan konsumtion och miljö är det självklart att de konsumentpolitiska målen även i fortsättningen skall innehålla ett miljömål. Det är en angelägen konsumentpolitisk uppgift att få människor att utveckla konsumtionsmönster som belastar miljön så lite som möjligt. Det är naturligtvis viktigt att även produktionen påverkas i samma riktning. De överväganden som låg till grund för beslutet att de konsumentpolitiska målen skulle innefatta ett miljömål (se avsnitt 2.2 ovan) har enligt vår mening fortsatt aktualitet.

2.7.3. Ett nytt konsumentpolitiskt mål

Kommitténs bedömning: Ett nytt konsumentpolitiskt mål bör införas som tar sikte på att tillgodose konsumenternas behov av bra

  • utbildning (t.ex. utbildning i konsumentkunskap inom ramen för undervisningen i skolan),
  • information (t.ex. information i form av märkning som gör det möjligt att göra medvetna konsumtionsval i vidsträckt betydelse såsom miljö- jämställdhets- och rättvisemärkning) och
  • vägledning (t.ex. den lokala konsumentverksamheten)

Det finns ett relativt väl utbyggt rättsligt skydd för konsumenterna i Sverige. Information, utbildning och vägledning är däremot områden där ”konsumentskyddet” kan utvecklas ytterligare. Det är enligt vår mening viktigt att konsumenterna har tillgång till bra utbildning, information och vägledning. Ett nytt konsumentpolitiskt mål med detta innehåll bör därför föras in.

För att det marknadsekonomiska systemet skall kunna fungera på ett bra sätt krävs kunniga och kritiska konsumenter som har möjlighet att göra medvetna val på marknaden. Här finns det anledning att förstärka de konsumentpolitiska insatserna. För att få medvetna konsumenter krävs bland annat information om de varor och tjänster som finns på marknaden. Informationen bör täcka många aspekter. Den traditionella synen är att det skall finnas information om de egenskaper som finns hos själva produkten som sådan.

Många konsumenter lägger dock även etiska överväganden till grund för sitt agerande på marknaden. Information om företagens agerande i produktionsledet d.v.s. om produkterna producerats under socialt och miljömässigt acceptabla förhållanden m.m. efterfrågas allt mer. Jämställdhets- rättvise- och miljömärkning samt märkning av ursprungsland och märkning av genmodifierade produkter kan nämnas som exempel på information som behövs för att, från dessa utgångspunkter, kunna göra medvetna val.

Enbart information räcker emellertid inte för att konsumenterna skall kunna bli kunniga och medvetna. Det behövs även satsningar på utbildning och vägledning, något som ligger i linje med Europeiska Kommissionens handlingsplan för konsumentpolitiken 1999–2001 och artikel 153 i EG-fördraget. (Konsumentutbildning och lokal konsumentvägledning behandlas i kapitel 11 respektive 4 i betänkandet).

Kommitténs bedömning: Det bör uttryckligen anges att de konsumentpolitiska målen skall beaktas på alla områden och gälla för såväl det nationella som det svenska internationella konsumentpolitiska arbetet.

Det bör av de konsumentpolitiska målen klart framgå att de skall beaktas även utanför det traditionella konsumentpolitiska området och i

Sveriges internationella arbete. En sådan skrivning kan enligt vår mening utformas som en ”portalparagraf”.

En generell skyldighet att beakta konsumentaspekterna inom alla områden ligger väl i linje med skrivningarna i Amsterdamfördraget.

Detta innebar, från konsumentsynpunkt, väsentliga förändringar av EGfördraget. Bland annat pekades konsumentpolitiken ut som ett självständigt politikområde.

För att främja konsumenternas intressen och säkerställa en hög konsumentskyddsnivå skall gemenskapen bidra till att skydda konsumenternas hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen samt till att främja deras rätt till information och utbildning och deras rätt att organisera sig för att tillvarata sina intressen (artikel 153.1 EG).

Konsumentskyddskraven skall vidare beaktas när gemenskapens övriga politik och verksamhet utformas och genomförs (artikel 153.2 EG).

Det konsumentpolitiska arbetet inom EU och internationella sammanhang i övrigt utvecklas i betänkandets kapitel 3.

Kommitténs förslag: Konsumentpolitiken syftar till att tillvarata konsumenternas intressen som aktörer på marknaden och brukare av varor och tjänster. Den skall därför beaktas inom alla politikområden där konsumenternas intressen berörs. De konsumentpolitiska målen, som gäller såväl för det nationella arbetet som för det svenska arbetet i internationella sammanhang, skall vara:

  • att hushållen skall ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt,
  • att konsumenterna skall ha en stark ställning på marknaden,
  • att konsumenternas hälsa och säkerhet skall skyddas,
  • att sådana konsumtions- och produktionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling, och
  • att konsumenterna skall ha tillgång till bra utbildning, information och vägledning.

I propositionen (prop. 1994/95:140) som låg till grund för de nu gällande målen gav regeringen vissa kommentarer till sina förslag till mål och inriktning för konsumentpolitiken. Regeringen anförde bland annat att ”Mot den bakgrunden bör det första målet för den framtida konsumentpolitiken vara att hushållen skall ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt”. Skrivningen kan uppfattas som att det finns en inbördes prioritering mellan målen och att hushållningsmålet skall uppfattas som det främsta målet. Vi menar

att det inte skall finnas någon inbördes rangordning mellan målen utan att alla mål är lika viktiga. Med detta synsätt kan det uppstå konflikter. Den konflikt som kan uppstå mellan hushållningsmålet och miljömålet får här tjäna som ett exempel. Konsumentverket gör regelbundet undersökningar, kommunvis, av hushållens matkostnader med utgångspunkt från pris, miljöservice och transportkostnader (Hushållens matkostnader, Rapport 1999:15). Grunden för undersökningarna är en matsedel med alla måltider för en fyraveckorsperiod med vanlig näringsriktig mat för olika typer av hushåll. I rapporterna redovisas vad det kostar att handla mat för en månad i de undersöka butikerna på de olika orterna. Av undersökningarna framgår att matkostnaden vanligtvis blir lägre om maten köps på en stormarknad. Det konstateras i rapporterna att det dock inte alltid lönar sig att åka långt, med bil, för att handla. Transportkostnaderna ”äter i vissa fall upp” hela skillnaden i matkostnaden mellan den billigaste och den dyraste butiken och miljön belastas dessutom negativt. Enligt vår mening har, i det angivna exemplet, miljömålet inte beaktats i lika hög grad som hushållningsmålet. I redovisningen av kostnaderna borde, förutom de direkta transportkostnaderna, även den negativa miljöpåverkan som bilåkandet ger upphov till räknas in och redovisas. Detta skulle tjäna flera syften. Konsumenten skulle uppmärksammas på kostnaderna för de negativa miljökonsekvenserna och kunna väga in dessa i sitt konsumtionsval. Genom att miljökonsekvenserna redovisas tydligt kan de också lättare beaktas vid övergripande konsumentpolitiska bedömningar.

2.7.4. Prioriteringar

Kommitténs bedömning: Samhället förändras ständigt och i snabb takt. Vi anser att det inte är möjligt eller lämpligt att peka ut långsiktigt prioriterade områden för konsumentpolitikens inriktning, utöver vad som sker genom de övergripande konsumentpolitiska målen.

För närvarande tillämpas, från statsmakternas sida, en förhållandevis detaljerad styrning av Konsumentverkets verksamhet. På övergripande nivå finns de konsumentpolitiska målen och den prioriterade inriktningen för konsumentpolitiken som riksdagen beslutade år 1995. Motsvarande mål och inriktningar återfinns i förordningen (1995:868) med instruktion för Konsumentverket. I budgetprocessen utpekas därefter områden som särskilt skall prioriteras under budgetåret.

Den inriktning som skall prioriteras för konsumentpolitiken enligt 1995 års beslut är hushållens baskonsumtion, stöd till konsumentgrupper som är ekonomiskt eller socialt utsatta eller av andra skäl har behov av särskilt stöd samt främjandet av konsumentintresset i det internationella arbetet.

Med baskonsumtion avses bland annat livsmedel, kläder, boende och transporter och offentliga tjänster som vård, omsorg och utbildning samt el, tele, värme och vatten. Den nu gällande inriktningen för prioritering är statisk, enligt vår mening, i och med att den inte i tillräcklig utsträckning tar hänsyn till att behoven kan ändras från tid till annan. Även uppfattningen om vad som skall inrymmas i begreppet baskonsumtion förändras med tiden. Inriktningen har inte reviderats sedan år 1995 då den fastställdes.

Utsatta grupper är en annan inriktning som inte är helt lätt att tillämpa som långsiktig prioriteringsgrund. Med utsatta grupper avses t.ex. ekonomiskt eller socialt utsatta konsumentgrupper som av olika skäl har svårt att bevaka sina intressen och ta tillvara sin rätt. Exempel på grupper som nämnts i dessa sammanhang är hushåll med svag ekonomi, ungdomar, ensamstående med barn, arbetslösa och invandrare.

Frågan är om det är lämpligt att peka ut vissa grupper som generellt utsatta. Invandrare kan i vissa situationer t.ex. på grund av språksvårigheter vara en utsatt grupp men behöver inte vara det i andra situationer.

Enligt vår mening bör metoden med långsiktiga prioriteringar frångås till förmån för ett mera flexibelt synsätt. Prioriteringarna bör utgå från behoven och snabbt kunna riktas in på nya företeelser. Den snabba utvecklingen i samhället och på marknaden kräver en beredskap för snabba insatser. I och med att utvecklingen inte alltid kan förutses är det inte lämpligt att förlita sig på en långsiktig prioritering. Nya företeelser, produkter och tjänster kan snabbt få stor spridning och påverka stora grupper av konsumenter. Mobiltelefoner och datorer kan nämnas som exempel på produkter som fått en spridning bland konsumenterna som inte kunde förutses för några år sedan. År 1995 var t.ex. mobiltelefoninnehavet bland vanliga konsumenter förhållandevis blygsamt i förhållande till dagens situation då stora konsumentgrupper har tillgång till egen mobiltelefon.

2.7.5. Insatser på myndighetsnivå

Kommitténs förslag: Prioriteringen av konsumentpolitiska insatser, både på kort och lång sikt, bör i större utsträckning ske på myndighetsnivå med utgångspunkt från de övergripande målen.

Det bör vara Konsumentverkets ansvar, enligt sin instruktion;

  • att ta egna initiativ och ha en beredskap för att snabbt kunna agera på aktuella företeelser med utgångspunkt från de övergripande målen och konsumenternas faktiska behov av stöd och hjälp samt
  • att ha ett övergripande ansvar för att bevaka samtliga marknader och företeelser som kan ha betydelse för den enskilde konsumenten och därvid ha ett samordningsansvar och en pådrivande roll om en fråga faller under en annan myndighets ansvarsområde. I det övergripande ansvaret bör ligga att årligen ge regeringen en redovisning av relevanta myndigheters konsumentpolitiska insatser.

Förändringar på marknaden sker i dag i högre takt än tidigare. Det finns ingenting som talar för att förändringstakten skulle komma att avta. Tvärtom talar det mesta för motsatsen. Förändringarna som tidigare mest handlade om den svenska marknaden har genom internationaliseringen och den nya informationstekniken utsträckts till att omfatta hela världsmarknaden. För konsumenterna innebär utvecklingen att de kommer att mötas av snabba förändringar i varu- och tjänsteutbud och leverantörsgrupperingar. Till det senare bidrar att många offentliga tjänster, som tidigare också tillhandahölls av offentliga förvaltningar, nu läggs ut på entreprenad.

En utgångspunkt för konsumentpolitiken bör vara att den skall vara till för alla konsumenter. Naturligtvis är det lämpligt från resurs- och effektivitetsskäl att rikta insatser mot de konsumenter som har det största behovet av stöd inom ett visst område. I många fall kan hela konsumentkollektivet utgöra målgruppen för en viss insats. Behovet av stöd är emellertid inte statiskt. De konsumentpolitiska insatserna bör därför grundas på kvalificerade undersökningar och analyser. För att uppnå detta är det viktigt att prioriteringen av insatserna i större utsträckning än vad som sker i dag görs på myndighetsnivå. De övergripande målen för det konsumentpolitiska arbetet bör kunna tjäna som utgångspunkt för denna prioritering. En skrivning som bygger på ett sådant tänkesätt finns på konkurrensområdet. I prop. 1999/2000:1 avseende konkurrensområdet anges följande under rubriken prioriteringar: ”En högt ställd prioritering för Konkurrensverket är att skapa

verksamhetsformer för tillsyn i form av egna initiativ och uppföljning av tidigare fattade beslut”.

Konsumentverkets roll bör vara samordnande och pådrivande vad gäller konsumentfrågor överhuvudtaget. Verket bör fortlöpande följa utvecklingen på samtliga marknader, således även utanför det traditionella konsumentområdet, för att kunna agera när det behövs för att stötta konsumenterna, antingen genom egna insatser eller genom att påverka sektorsmyndigheterna att agera. Konsumentverket bör föra en kontinuerlig dialog med andra myndigheter, som arbetar med frågor som har betydelse från konsumentsynpunkt, både för att få kunskap om konsumentproblem och för att kunna agera pådrivande.

I Konsumentverkets samordningsroll bör ingå att fungera som kontaktpunkt för konsumentfrågor i förhållande till regeringen och att i denna egenskap årligen sammanställa en rapport över läget på konsumentområdet med utgångspunkt från identifierade problem och vidtagna åtgärder. Genom en sådan samlad information sprids erfarenheter så att dessa kan vara till gemensam nytta för samtliga inblandade konsumentpolitiska aktörer vilket bidrar till effektivisering av verksamheten.

I de aktuella myndigheternas instruktioner bör införas en skyldighet att årligen till Konsumentverket lämna en redogörelse över sina konsumentpolitiska insatser.

2.7.6. Konsumentpolitisk proposition eller skrivelse

Kommitténs förslag: Konsumentpolitiska propositioner eller skrivelser till riksdagen bör läggas fram vart fjärde år.

Principiella och övergripande frågor vad gäller konsumentpolitikens inriktning bör enligt vår mening vart fjärde år läggas fram i en konsumentpolitisk proposition eller skrivelse till riksdagen. De rapporter som vi föreslår att Konsumentverket årligen skall ge in till regeringen över läget på konsumentområdet bör kunna tjäna som underlag för en bedömning av den konsumentpolitiska utvecklingen.

3. Den svenska konsumentpolitiken i EU och internationellt

3.1. Vårt uppdrag

Vi skall enligt våra direktiv analysera om det finns anledning att formulera om de nu gällande konsumentpolitiska målen, så att EU-aspekterna betonas tydligare och föreslå hur detta i så fall bör ske. Kommittén skall vidare värdera vilka strategier som är lämpliga för att Sverige skall kunna bedriva ett kraftfullt och initierat arbete med konsumentfrågor inom EU och andra internationella fora samt lämna förslag på sakfrågor som särskilt bör lyftas fram. Slutligen skall vi se över vilken roll Sverige bör spela i det nordiska konsumentpolitiska samarbetet.

3.2. Konsumentpolitiken inom EU

Det första konsumentpolitiska programmet

EU antog ett första konsumentpolitiskt program år 1975. I programmet slogs fast vissa grundläggande konsumenträttigheter: skyddet för hälsa och säkerhet, skyddet av ekonomiska intressen, rätten till reklamation och skadestånd, rätten till information och utbildning samt rätten till inflytande.

Nya metoden

Konsumentskyddsarbetet kom igång på allvar i mitten av 1980-talet. En viktig faktor för den gemensamma konsumentpolitiken blev den nya metoden för harmonisering av lagstiftning. Enligt denna nya metod skall gemenskapslagstiftning i form av direktiv som rör människors liv, hälsa och säkerhet inte i detalj reglera alla frågor. Direktiven skall endast fastställa de väsentliga säkerhetskrav som en produkt skall uppfylla för att få säljas fritt. De detaljerade tekniska specifikationerna fastställs i stället i s.k. harmoniserade standarder som tas fram av de

europeiska standardiseringsorganen. Införandet av den nya metoden innebar en förenkling av regelarbetet vilket i sin tur fick till följd att direktiv kunde tas fram i snabbare takt t.ex. inom produktsäkerhetsområdet.

Enhetsakten

Genom enhetsakten (1987) beslutades ett tillägg till EG-fördraget. En ny artikel, 100 a, (nu artikel 95 EG) infördes enligt vilken det blev möjligt för rådet att under vissa förhållanden besluta om bestämmelser med endast kvalificerad majoritet, i stället för som tidigare med fullständig enighet. En förutsättning för att beslut utan enighet inom rådet skulle få tas var att den föreslagna bestämmelsen syftade till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera.

Enhetsakten innebar ett steg framåt för gemenskapens konsumentpolitiska arbete. I artikel 100 a fastställdes uttryckligen att kommissionens förslag till bestämmelser som gäller hälsa, säkerhet samt miljöoch konsumentfrågor skulle utgå från en hög skyddsnivå. Fördragsändringarna gjorde det lättare att genomföra åtgärder för ett bättre konsumentskydd.

EG-kommissionens handlingsplan för konsumentpolitiken 1990– 1992

År 1990 antog kommissionen sitt första konsumentpolitiska treårsprogram. Programmet inleddes med en uppmaning till medlemsländerna att se till att de konsumentpolitiska beslut som gemenskapen redan tidigare hade fattat också genomfördes. Kommissionen pekade vidare på vikten av att varor och tjänster är säkra och på att det behövdes ett bättre skydd mot oskäliga avtalsvillkor. Konsumentpolitiken förutsågs i framtiden bli en viktig kompletterande politik som skulle se till att konsumenterna fick tillgång till en större och mer varierad marknad för varor och tjänster.

Maastrichtfördraget

Genom Maastrichtfördraget fördes år 1993 en särskild artikel om konsumentskydd, 129 a (nu artikel 153 EG i ändrad lydelse), in i EG-fördraget. En hög konsumentskyddsnivå skulle enligt artikeln uppnås dels genom åtgärder som beslutas enligt artikel 100 a inom ramen för förverkligandet av den inre marknaden, dels genom särskilda insatser som

understöder och kompletterar medlemsstaternas politik. De särskilda insatserna skulle vara inriktade på att skydda konsumenternas hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen samt att få till stånd en god konsumentupplysning.

I artikeln stadgades uttryckligen att de åtgärder som gemenskapen vidtar inte innebär något hinder för ett medlemsland att behålla eller införa strängare nationella skyddsåtgärder. En förutsättning för att en medlemsstat nationellt skulle kunna hålla en strängare linje än vad som allmänt gäller inom gemenskapen var att kommissionen hade informerats och att åtgärderna var förenliga med fördraget.

EG-kommissionens handlingsplan för konsumentpolitiken 1993– 1995

Kommissionen konstaterade i sitt andra handlingsprogram att ambitionerna måste begränsas till vissa prioriterade områden. Mot bakgrund av det nära sambandet mellan konsumentpolitik och miljöpolitik ansågs produkt- och miljömärkningsfrågor vara av stort intresse. Sambandet mellan konsumentintresset och beslut inom andra politikområden betonades. Konsumenterna måste, enligt kommissionen, i sitt dagliga liv kunna dra nytta av den inre marknaden. Endast på så sätt skulle den inre marknaden kunna få konsumenternas förtroende och bli framgångsrik.

EG-kommissionens handlingsplan för konsumentpolitiken 1996– 1998

I sitt tredje handlingsprogram konstaterade kommissionen att det fanns konsumentintressen att ta hänsyn till inom i princip alla EU:s verksamhetsområden. Till skillnad från tidigare handlingsprogram, som i huvudsak varit inriktade på den inre marknaden, ville kommissionen nu bredda perspektivet.

Amsterdamfördraget

Amsterdamfördraget, som trädde i kraft den 1 maj 1999, innebar väsentliga förändringar av EG-fördraget. Bland annat ändrades fördraget redaktionellt, vilket ledde till ändrad numrering av de olika artiklarna. För konsumentpolitiken innebar fördraget även väsentliga materiella ändringar. Konsumentpolitiken pekades ut som ett självständigt politikområde inom EU. En tydligare målformulering infördes.

För att främja konsumenternas intressen och säkerställa en hög konsumentskyddsnivå skall gemenskapen bidra till att skydda konsumenternas hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen samt till att främja deras rätt till information och utbildning och deras rätt att organisera sig för att tillvarata sina intressen (artikel 153.1 EG f.d. 129 a).

Genom Amsterdamfördraget har gemenskapens befogenheter på konsumentområdet uttryckts tydligare. Gemenskapen skall vidta åtgärder med huvudsyftet att uppnå målen att främja konsumenternas intressen och att säkerställa en hög konsumentskyddsnivå. Rådet skall besluta om åtgärder, som i likhet med vad som redan tidigare gäller för särskilda insatser, kan vara inriktade på att stödja eller komplettera medlemsstaternas politik. Åtgärderna kan emellertid även avse att övervaka medlemsstaternas nationella politik dvs. att gemensamt fattade beslut efterlevs. Konsumentskyddsaspekter återfinns inom många av gemenskapens övriga politikområden. Mot denna bakgrund har en ny bestämmelse (artikel 153.2) införts som gör det obligatoriskt att beakta konsumentskyddskrav vid utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet.

En ytterligare förändring av betydelse för konsumentintresset är att även miljöpolitiken skall integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik på alla områden.

Det är inte bara kommissionen utan också rådet och parlamentet som skall sträva efter en hög miljö- och konsumentskyddsnivå när regler beslutas för den inre marknaden. Detta framgår av den nya lydelsen av artikel 95.3 (f.d. 100 a 3).

EG-kommissionens handlingsplan för konsumentpolitiken 1999– 2001

Inledningsvis konstaterade kommissionen i sitt fjärde handlingsprogram att konsumentpolitiken under de närmast kommande åren kommer att bli ett eget fullvärdigt politiskt område. Konsumentpolitik och andra politiska frågor överlappar varandra och länkas samman i allt högre grad. Konsumentpolitiken kommer att få ett större inflytande inom gemenskapen vilket ställer krav på en ny mognad hos konsumenterna och deras företrädare. Om konsumenterna fullt ut skall kunna vara delaktiga på lika villkor i samhället måste de vara medvetna om hur deras intressen förhåller sig till andras. Medvetenheten om sina rättigheter som samhällsaktörer medför också att konsumenterna blir mer medvetna om sitt ansvar för miljön och samhället i stort.

Utvecklingen kommer enligt kommissionen att påverka konsumentpolitiken på många sätt. Myndigheternas arbete med genomdrivande,

riskbedömning och lagstiftning kommer att utsättas för allt större tryck. Det kommer att krävas större samordning och mer samarbete mellan myndigheterna. Trots alla pågående förändringar är enligt kommissionen det grundläggande syftet med konsumentpolitik och konsumenträttigheter oförändrat. Samtidigt som konsumenten har en skyldighet att försvara sina egna intressen är hon beroende av att myndigheterna främjar hennes säkerhet och hälsa genom att säkerställa att produkterna och tjänsterna på marknaden uppfyller höga krav. Det är med andra ord inte det grundläggande syftet med konsumentpolitik som håller på att förändras utan snarare samspelet mellan konsumentintressen och andra aktörers intressen. I och med att intressena blir mer sammanlänkade måste även samspelet kännetecknas av större samarbete.

Enligt kommissionens uppfattning krävs ett närmare och mer samarbetsinriktat förhållande mellan konsumenter och företag, där dessa agerar som jämbördiga parter. Konkurrens är nödvändig men inte tillräcklig, varken för att tillfredsställa konsumenterna eller för att skapa stabila och innovativa marknader. Om konsumenterna skall kunna behandlas som jämbördiga parter måste de ha en kraftfull enad röst och dessutom ha tillräckligt tekniskt kunnande i förhållande till företagen.

3.3. Övergripande mål och inriktning för det svenska EU-arbetet

De nu gällande övergripande målen för och inriktningen med arbetet med konsumentfrågor i EU formulerades av regeringen i skrivelsen (1995/96:181) Konsumentpolitiken i EU – mål och inriktning för det svenska arbetet.

Det övergripande målet skall enligt skrivelsen vara att ge konsumenterna en stark ställning på marknaden, och att främja konsumenternas intressen och inflytande i ett integrerat Europa. Det skall samtidigt vara möjligt att bibehålla och utveckla nivån på svensk konsumentpolitik. Utgångspunkten för de svenska insatserna skall vara de mål som gäller för den svenska konsumentpolitiken.

Ett annat mål är att medlemsstaterna skall ha frihet, med stöd av subsidiaritetsprincipen, att ge konsumenterna ett starkare skydd än vad som följer av gemenskapsreglerna under förutsättning att detta inte leder till hinder för den fria rörligheten av varor, tjänster och kapital. Det bör noteras att den nämnda principen inte får leda till att konsumentskyddet på gemenskapsnivå blir så lågt att konsumenterna inte kan känna förtroende för den inre marknaden. Subsidiaritetsprincipen får med andra ord, enligt regeringens mening, inte användas som ursäkt för

att underlåta att ge konsumenterna ett minimiskydd på gemenskapsnivå.

I skrivelsen (1996/97:83) ”Sverige och den inre marknaden” gjorde regeringen följande bedömning vad gäller konsumentpolitik.

Konsumenternas förtroende behövs för att den inre marknaden skall kunna förverkligas till alla delar. Sverige bör därför fortsätta att arbeta för en stark ställning för konsumenterna på marknaden, för att främja konsumenternas intressen och inflytande i ett integrerat Europa samt för att nivån på svensk konsumentpolitik samtidigt skall kunna bibehållas och även vidareutvecklas. Insatserna skulle särskilt inriktas på högt konsumentskydd och hög tillgänglighet. Som prioriterade områden utpekades IT, marknadsföring, tvistlösning, finansiella tjänster, produktsäkerhet och livsmedel, konsumtion och miljö samt forskning och utbildning.

3.3.1. Utvärdering av arbetet

Regeringen har i broschyren ”Konsumentpolitiken i EU – en lägesrapport” (mars 1999) kommenterat det aktuella läget för respektive mål. Regeringen konstaterade att de flesta mål för de olika sakfrågor som hade ställts upp i riksdagsskrivelsen (1995/96:181) hade uppfyllts. Sveriges erfarenheter var enligt regeringen att samarbetet på konsumentområdet hade blivit öppnare, enklare och effektivare. Samarbetet behövde dock både fördjupas och breddas. Konsumentintressena behövde vidare få ett större utrymme när gemenskapspolitik utformades på andra politikområden.

3.4. Konsumentverkets och de frivilliga konsumentorganisationernas internationella verksamhet

3.4.1. Konsumentverket

Konsumentverket har vad gäller internationellt arbete under den senaste femårsperioden främst ägnat sig åt europafrågor med särskild tyngdpunkt på standardisering och utveckling av det rättsliga konsumentskyddet.

Standardiseringsarbetet har varit inriktat på bland annat leksaker, cykel- och småbarnshjälmar, barnmöbler och barnomsorgsartiklar. Verket har haft ordförandeskapet i flera standardiseringsgrupper, vilket

varit till stor hjälp i arbetet och i vissa fall varit en förutsättning för att nå framgång. Konsumentverket deltar i nätverket ANEC (European Association for the Coordination of Consumer Representation in Standardization) bland annat genom att ha ordförandeskapet i ANEC:s samordningsgrupp. Verket har därigenom kunnat påverka standardiseringsarbetet i tekniska kommittéer och grupper.

Inom ramen för det rättsliga europasamarbetet har Konsumentverket deltagit i olika expertgrupper avseende konsumentpolitik, produktsäkerhet och personlig skyddsutrustning. Verket deltar i ett europeiskt skaderapporteringssystem (f.d. EHLASS) och EU:s notifikationssystem för säkerhet RAPEX. Verket har sedan 1997 ordförandeskapet i PROSAFE (Product Safety and Enforcement Forum in Europe). Konsumentverket deltar i nätverket IMSN (International Marketing Supervision Network) i vilket tillsynsmyndigheter från ett 20-tal länder samarbetar i syfte att förhindra otillbörlig marknadsföring.

Vad gäller hushållsekonomi/skuldsanering så är Konsumentverket engagerat i nätverket the European Network on Debt Advice and Household Economy.

För frågor kring konsumentutbildning finns nätverket the European Network of Consumer Educators. Nätverket, i vilket Konsumentverket deltar, omfattar deltagare från alla västeuropeiska länder, flera centraloch östeuropeiska samt några utomeuropeiska länder.

Konsumentverket deltar i samarbetet inom OECD:s konsumentkommitté och i det nordiska konsumentsamarbetet under Nordiska Ministerrådet.

3.4.2. De frivilliga konsumentorganisationerna

De svenska konsumenterna företräds i olika internationella sammanhang av frivilliga organisationer. Organisationernas arbete utgör ett viktigt komplement till de statliga insatserna. (Organisationerna och deras arbete redovisas i kapitel 5 i betänkandet.)

3.5. Det nordiska samarbetet på det konsumentpolitiska området

Det förhållandet att de nordiska länderna har kultur och historia gemensamt har lett till en likartad syn på konsumentpolitiken vilket gynnat samarbetet på området. Det förhållandet att Danmark, Finland och Sverige är medlemmar i EU och att Norge och Island samarbetar inom ramen för EES-avtalet präglar i hög grad samarbetet.

Det konsumentpolitiska samarbetet sker mellan konsumentministrarna inom Nordiska ministerrådet. Under ministerrådet samordnas frågorna av en ämbetsmannakommitté. Det övergripande målet för samarbetet är att förbättra konsumenternas rättsliga och ekonomiska ställning, att främja konsumenternas rätt till information och undervisning samt rätt att organisera sig för att skydda sina intressen och att ta till vara sina möjligheter att uppnå hälsa och säkerhet inom en ekonomisk ordning som bygger på en bärkraftig utveckling.

Samarbetet gäller främst lagstiftning och regler för att uppnå en högre nivå av konsumentskydd, utformning av skäliga villkor vad gäller ekonomiska förhållanden, utveckling av konsumentinformation och konsumentundervisning. Vidare gäller samarbetet produktrelaterade frågor som t.ex. marknadsövervakning, kontroll av produkters säkerhet och inflytande på standardiseringsarbetet.

3.5.1. Nordisk handlingsplan för konsumentområdet t.o.m. år 2004

Ett nytt handlingsprogram, t.o.m. år 2004, har tagits fram för det nordiska samarbetet på konsumentområdet. Handlingsprogrammet omfattar det nordiska samarbetets tre pelare

1. Samarbete inom Norden.

2. Norden och Europa/EU/EES.

3. Norden och dess närområden.

De frågor som särskilt har utpekats som prioriterade under perioden är konsumentaspekter på livsmedel, finansiella tjänster, konsumtion och miljö, nödvändighetstjänster samt IT och konsumentforskning.

I handlingsplanen konstateras att samtliga nordiska länder har som mål att få till stånd en hög skyddsnivå för konsumenterna. Detta skall i första hand uppnås genom den nationella konsumentpolitiken. De gemensamma nordiska insatserna har till uppgift att tjäna som ett komplement och stöd till de enskilda insatserna.

3.6. Överväganden och förslag

3.6.1. Övergripande mål

Kommitténs bedömning: De nationella svenska konsumentpolitiska målen har visat sig fungera väl som utgångspunkt för såväl arbetet inom gemenskapen som annat internationellt arbete.

De nu gällande målen för inriktningen med arbetet med konsumentfrågor i EU formulerades och lades fast av riksdagen sommaren 1996 efter endast ett års medlemskap i unionen. Det övergripande målet är att ge konsumenterna en stark ställning på marknaden samt att främja konsumenternas intressen och inflytande i ett integrerat Europa. Samtidigt bör nivån på svensk konsumentpolitik bibehållas och utvecklas. Den generella utgångspunkten för de svenska insatserna skall vara de mål som gäller för den nationella svenska konsumentpolitiken. (De nationella svenska konsumentpolitiska målen behandlas i kapitel 2 i betänkandet).

3.6.2. Svenska profilfrågor

Kommitténs förslag:

Marknaden

Sverige bör arbeta för en fungerande gemensam europeisk marknad som har konsumenternas förtroende. Detta förutsätter bland annat att

  • alla konsumenter tillförsäkras bästa möjlighet att göra överlagda val på marknaden
  • livsmedel är säkra och hälsosamma
  • produktsäkerhetsfrågor, skadeförebyggande arbete samt marknadskontroll drivs effektivt och i samarbete mellan länderna
  • regelverket på konsumentområdet, för att främja ett dynamiskt konsumentskydd, består av minimiregler
  • konsumenterna har tillgång till enkla och effektiva vägar för att få gränsöverskridande tvister lösta
  • gränsöverskridande marknadsföring följer de lagar som gäller i mottagarlandet/effektlandet
  • de etiska frågorna kring marknadsföring uppmärksammas, med särskild inriktning på sårbara grupper som t.ex. barn och unga

Miljö

Sverige bör inom EU verka för att konsumenterna blir medvetna om sambandet mellan konsumtionsmönster och miljön och att de, bland annat genom tydligare information, ges reell möjlighet att genom sin konsumtion främja en långsiktigt hållbar utveckling.

Forskning

Ett europeiskt institut/centrum för konsumentforskning bör upprättas och stödjas av EU.

Konsumenterna måste kunna lita på att de livsmedel som produceras är sunda och säkra. Information om innehåll och produktionssätt bör finnas tillgänglig genom märkning eller på annat sätt. Som exempel på områden där det finns särskilt behov av information kan nämnas handeln med genetiskt modifierade organismer (GMO). Det nyligen beslutade internationella avtalet om handel med GMO, ”Cartagenaprotokollet”, ger importlandet rätt till information vid import av GMO och rätt att stoppa importen om landet bedömer att det finns risker för miljön och människors hälsa.

Det finns regler på gemenskapsnivå om märkning av livsmedel som innehåller genmodifierade ingredienser. Alla livsmedel, hos vilka det går att genom analys påvisa genetiskt förändrat DNA eller protein, måste märkas (se bland annat Europaparlamentets och rådets förordning nr 258/97 om nya livsmedel och nya livsmedelsingredienser CELEX 397R0258). Märkning behöver dock inte ske av produkter som innehåller genmodifierade ingredienser som, vid en analys, inte kan påvisas ha egenskaper som skiljer sig från icke genmodifierade ingredienser. Märkning behöver inte heller ske av majs eller sojabönor eller produkter med dem som råvara om dessa innehåller genetiskt modifierat material till följd av oavsiktlig kontaminering under t.ex. odling, skörd, transport, lagring eller bearbetning. Tröskeln för oavsiktlig förekomst i livsmedelsingredienser av material från genetiskt modifierade organismer är satt till 1 procent. (Se bland annat EG-förordningarna nr 50/2000 CELEX 300R0050 och nr 49/2000 CELEX 300R0049). Enligt vår mening bör i Sverige införas en obligatorisk märkning av alla produkter som härstammar från genmodifierade produkter oavsett om detta kan påvisas vid en analys. Således bör Sverige inom EU verka för att de nuvarande märkningsreglerna för majs och sojabönor ändras. Enligt vår mening skall märkning ske om produkterna innehåller genetiskt modifierade organismer oavsett om fråga är om oavsiktlig kontaminering.

Vidare bör Sverige verka för att satsningar görs på regelverket kring produktsäkerhet, på det skadeförebyggande arbetet och på kontrollen av att reglerna följs (marknadskontroll).

Det svenska konsumentskyddet har utvecklats och vuxit fram under en lång följd av år. Skyddet är i de flesta fall bättre och bredare än det minimiskydd som för närvarande finns inom gemenskapen. Mot den bakgrunden tycker vi att den svenska målsättningen bör vara att Sverige även fortsättningsvis skall ha rätt att behålla sin höga skyddsnivå och att även utveckla den vidare. Att gemenskapsreglerna ofta representerar en lägre skyddsnivå kan förklaras med att de gemensamma reglerna måste ligga på en nivå som kan accepteras av samtliga medlemsstater. De gemenskapsregler på konsumentskyddsområdet som för närvarande finns är som regel utformade som minimiregler vilket innebär att det, inom ramen för EG-fördraget, är möjligt att införa eller behålla strängare nationella regler. På områden som är under utveckling, vilket får anses vara fallet på konsumentområdet, bör enligt vår mening minimiregler väljas. Lagstiftaren kan rimligen inte förutse alla konsumentproblem som kan uppstå. Minimiregler har fördelen, vid en jämförelse med totalharmoniserade regler, att medlemsländerna snabbt kan införa nationella bestämmelser vid oförutsedda problem. Vi anser därför att regeringen bör verka för att systemet med minimiregler på konsumentområdet inte överges till förmån för en totalharmonisering. Dessutom bör Sverige naturligtvis verka för en höjning av den gemensamma miniminivån inom EU.

För EU:s medlemsstater finns konventioner med gemensamma regler för frågor med anledning av gränsöverskridande tvister. I Brysselkonventionen finns bestämmelser om vilket lands domstol som är behörig att pröva en tvist, medan det i Romkonventionen anges vilket lands lag som skall tillämpas. Båda konventionerna innehåller särskilda bestämmelser om konsumenttvister som gör det möjligt för en konsument att under vissa förutsättningar föra talan mot en näringsidkare i sitt hemland med stöd av hemlandets lag. Vi menar att det är viktigt att det även vid tvistlösning utanför domstol, t.ex. i Allmänna reklamationsnämnden och motsvarande organ inom EU/EES, finns gemensamma principer om lagval och jurisdiktion. Vi anser därför att Sverige bör verka för att det skapas överenskommelser på gemenskapsnivå som gör det möjligt för konsumenten att i sådana fora kunna välja att anhängiggöra en tvist i konsumentens hemland mot en näringsidkare i ett annat land.

Sverige bör verka för att effektlandsprincipen tillämpas vid gränsöverskridande marknadsföring d.v.s. att marknadsföraren är skyldig att följa de lagar som gäller i konsumentens hemland (mottagarlandet). I annat fall kan det finnas risk för att konsumentskyddet försämras för

dem som har ett bättre skydd och att syftet med minimiregler, att enskilda länder skall kunna hålla en högre skyddsnivå, urholkas.

För att konsumenterna i Europa skall kunna göra miljömedvetna konsumtionsval krävs att de har tillgång till god information om den miljöpåverkan som blir följden av en viss konsumtion. Sverige bör därför arbeta för att miljöinformationsarbetet intensifieras och att konsumentrelaterade miljöfrågor integreras i det konsumentpolitiska arbetet.

Kunskap om konsumenternas behov, problem och beteenden är en förutsättning för en målinriktad konsumentpolitik. Detta gäller såväl nationellt i Sverige som inom EU. Det är viktigt från såväl effektivitetssynpunkt som från trovärdighetssynpunkt att åtgärder baseras på vetenskap. Sverige bör arbeta för att konsumentforskning blir ett eget forskningsområde inom gemenskapens program för forskning. Sverige bör vidare, för att höja kvaliteten hos konsumentforskningen och bredda dess omfattning, ta initiativ till att ett Europeiskt forskningsinstitut/centrum bildas med ekonomiskt stöd från EU. Forskning, som är relevant från konsumentsynpunkt, kan förekomma parallellt inom de olika medlemsstaterna. Ett Europeiskt forskningsinstitut/centrum kan tjäna som mötesplats och inspirationskälla för konsumentforskarna. Forskare med olika bakgrund kan mötas och få nya impulser vilket kan föra forskningen framåt och leda till att dubbelarbete undviks.

3.6.3. Strategiska frågor

Kommitténs förslag: Konsumentverket och de frivilliga organisationerna bör få ökade resurser för sitt arbete med konsumentskyddsfrågor inom ramen för det europeiska och internationella samarbetet.

Konsumentverket bör regelmässigt delta, tillsammans med ansvarigt departement, då frågor med anknytning till verkets ansvarsområde diskuteras i råds- och kommissionsarbetsgrupper.

Information från regeringen om aktuella EU-frågor med konsumentpolitisk anknytning av mera långsiktig och principiell karaktär bör på ett tidigt stadium lämnas till riksdagens fackutskott. Även relevanta myndigheter och organisationer bör genom remissförfarande beredas tillfälle att, på ett tidigt stadium i beredningsprocessen, lämna synpunkter.

Konsumentverket bedriver ett omfattande internationellt arbete där EUfrågorna utgör tyngdpunkten. Det är viktigt att den kunskap på detaljnivå som finns inom verket tas till vara. Kompetensen hos verket bör

utnyttjas av regeringen som en resurs vid framtagandet av underlag och ståndpunkter i olika EU-sammanhang. Konsumentverket bör vidare tillsammans med berört departement aktivt delta i bland annat relevanta råds- och kommissionsarbetsgrupper. Detta förutsätter att Konsumentverket på ett tidigt stadium blir informerat om aktuella frågor. En ytterligare förutsättning är att Konsumentverket har en så flexibel organisation att verket på kort varsel kan bistå regeringen med de nödvändiga insatserna.

En stor del av verkets internationella engagemang är inriktat på säkerhetsfrågor. På de områden där det finns ”Nya metoden-direktiv”, sker detaljregleringen av de krav, som från säkerhetssynpunkt skall ställas på produkter, i praktiken inom ramen för standardiseringsarbetet. Konsumentintresset förutsätts tas till vara genom att konsumentföreträdare deltar i standardiseringsarbetet. För att systemet skall fungera optimalt krävs en stark konsumentrepresentation i standardiseringsarbetet. Verkligheten är dock att konsumenternas röst är svag i förhållande till industrins intressen vilket till stor del beror på att konsumentsidan har förhållandevis små resurser till sitt förfogande. Konsumentverket deltar i olika standardiseringsgrupper både inom ramen för de europeiska standardiseringsorganisationerna (CEN och CENELEC) och den internationella standardiseringsorganisationen (ISO). Deltagandet är mycket resurskrävande, både vad gäller tid och kostnader. (Standardiseringsarbetet behandlas även i kapitel 9 i betänkandet).

Konsumentverkets internationella arbete är emellertid inte bara inriktat på standardisering och därmed sammanhängande frågor. Verket deltar även mycket aktivt i olika nätverk och arbetsgrupper inom ramen för det konsumenträttsliga samarbetet på nordisk, europeisk och internationell nivå. Även detta arbete kräver stora resurser i form av tid och kostnader.

Konsumentverkets arbete med att bevaka att den konsumentskyddande lagstiftningen följs sker i allt högre grad på internationell nivå. Det är numera vanligt att företag bedriver verksamhet över gränserna, ofta till flera länder samtidigt. När företag som agerar mot den svenska marknaden är etablerade i ett annat land försöker Konsumentverket få hjälp av tillsynsmyndigheten i det andra landet för att komma till rätta med t.ex. otillbörliga marknadsföringsåtgärder. Direktivet 98/27/EG om förbudsföreläggande för att skydda konsumenternas intressen (CELEX 398L0027) som skall vara genomfört senast den 1 januari 2001 kommer att ge de konsumentskyddande myndigheterna bättre möjligheter att agera på gränsöverskridande verksamheter. För svensk del kommer KO att kunna driva talan i domstol i Sverige för andra EU-länders konsumentorganisationer/myndigheters räkning. På

motsvarande sätt kommer Sverige utomlands att kunna agera via andra länders tillsynsorgan. Denna typ av verksamhet kommer att vara resurskrävande och fordra ökad kompetens.

Under senare år har Konsumentverkets internationella arbete även kommit att inriktas på bistånd till och samarbete med Baltikum och olika länder i central- och Östeuropa. Det är fråga om insatser av skiftande karaktär och omfattning. Långsiktiga samarbetsprojekt som t.ex. samarbete med ryska konsumentmyndigheter för att stödja uppbyggandet av en konsumentverksamhet och punktinsatser i form av studiebesök, seminarier etc.

Ett aktivt deltagande i standardiseringsarbetet och det internationella konsumenträttsliga samarbetet är enligt vår mening nödvändigt för att Sverige skall kunna påverka utvecklingen inom EU mot ett starkare konsumentskydd. Konsumentverkets arbete har varit framgångsrikt trots att resurserna varit knappa. En negativ konsekvens av det stora internationella engagemanget är dock att det påtagligt minskar utrymmet för nationella insatser både vad gäller den rättsliga bevakningen av marknaden och mera stödjande verksamhet på skilda områden. Enligt vår mening bör därför Konsumentverket tillföras särskilda resurser för det internationella arbetet.

De frivilliga organisationernas arbete i standardiseringen, kommittéer, arbetsgrupper och nätverk utgör ett viktigt och nödvändigt komplement till de statliga insatserna. Att företräda konsumenterna är en uppgift för de frivilliga organisationerna. Kommissionens konsumentkommitté (CC) är vidare uteslutande förbehållen de frivilliga konsumentorganisationerna. Organisationernas resurser är dock knappa, både vad gäller personal och pengar. De statsbidrag och projektstöd som lämnas till organisationerna är avsedda för arbete med att företräda konsumenterna i Europasamarbetet och standardiseringsarbetet samt för att sprida information om dessa frågor.

Enligt Kommissionens handlingsplan för konsumentpolitiken för perioden 1999–2001 krävs ett närmare och mer samarbetsinriktat förhållande mellan konsumenter och företag. Dessa förutsätts agera som jämbördiga parter. En förutsättning för att konsumenterna, enligt kommissionens mening, skall kunna behandlas som jämbördiga parter är att dessa har en kraftfull och enad röst och dessutom har ett tillräckligt tekniskt kunnande i förhållande till företagen.

De frivilliga organisationerna bör få ökade bidrag till sitt internationella arbete. Vi menar att ökade resurser är en förutsättning för att organisationerna skall kunna företräda konsumenterna på det sätt som förutsätts i Kommissionens handlingsplan.

3.6.4. Det nordiska samarbetet

Kommitténs bedömning: Det nordiska konsumentpolitiska samarbetet fungerar väl och bör ha i huvudsak oförändrad inriktning.

De nordiska länderna har till stor del en gemensam eller likartad marknad. Ländernas konsumentpolitik bygger väsentligen på samma värdegrund. Konsumentskydd och arbetsmetoder är likartade och bygger på samverkan med näringsliv, organisationer och andra aktörer. Mot denna bakgrund finns det mycket att vinna på att också fortsättningsvis bedriva ett nära nordiskt samarbete på konsumentområdet, inte minst med inriktning på att stärka konsumentintresset inom EU.

4. Kommunal konsumentverksamhet

4.1. Inledning

Den kommunala konsumentverksamheten är en grundläggande del av konsumentpolitiken. Verksamheten är frivillig för kommunerna och det ankommer på den kommun som har sådan verksamhet att organisera den utifrån sina förutsättningar. Statsmakterna har dock vid flera tillfällen angett önskemål om inriktningen av verksamheten och hur den bör vara organiserad.

Några av de uppgifter som pekats ut av regering och riksdag är att ge hushållsekonomiska råd, medla i reklamationstvister, informera om rättsliga regler, ge förköpsråd, bevaka den lokala marknaden, informera näringslivet om lagar och regler, arbeta med varuförsörjningsplanering, samarbeta med skolan, samverka med andra kommunala organ och stimulera och stödja lokala organisationer.

Utvecklingen av konsumentpolitiken har medfört och kommer att medföra nya och kvalificerade uppgifter för konsumentvägledarna, t.ex. EU-information, miljöarbete och marknadskontroller. Andra förändringar som påverkar den kommunala konsumentverksamheten är att konsumenterna under de senaste åren ställts inför nya valsituationer, bl.a. som en följd av de avreglerade marknaderna och det nya pensionssystemet, vilket har skapat en efterfrågan på neutral och saklig information. Skuldrådgivning/skuldsanering är sedan 1994 en obligatorisk kommunal uppgift, vilket i många kommuner inneburit att andra uppgifter inom konsumentverksamheten fått stå tillbaka. I kommuner där skuldrådgivningen sker inom ramen för socialtjänsten kan det antas att den haft konsekvenser också för denna verksamhet.

4.2. Vårt uppdrag

Enligt våra direktiv är rådgivningen till konsumenterna i kommunerna en viktig del av konsumentpolitiken. Kommittén skall lämna förslag på hur konsumenternas rätt till lokal, objektiv och oberoende konsumentvägledning bäst kan tas till vara. Det bör beaktas att män-

niskor med utländsk bakgrund kan ha bristande kunskaper i svenska språket.

4.3. Verksamheten i kommunerna

Kommunal konsumentverksamhet finns i 240 av 289 kommuner, vilket innebär att knappt 90 procent av Sveriges befolkning har tillgång till konsumentvägledning i någon omfattning i sin egen kommun (mars 2000, källa Konsumentverket). Samtidigt betyder det att närmare 1 miljon konsumenter i 49 kommuner, vilket motsvarar drygt 10 procent av befolkningen, saknar sådan kommunal service. De kommuner som saknar konsumentverksamhet framgår av bilaga 3.

Av de 49 kommuner som saknar konsumentverksamhet har 19 kommuner färre än 10 000 invånare. Många kommuner är relativt stora – 18 av de kommuner som saknar konsumentverksamhet har fler än 20 000 invånare. I Stockholms län saknar 11 av 26 kommuner konsumentverksamhet. I dessa kommuner bor 300 000 människor.

Konsumentverket redovisar årligen statistik över den kommunala konsumentverksamheten. Den bygger på enkätsvar som lämnas av kommunerna. De följande uppgifterna i detta avsnitt är i huvudsak hämtade från rapporten Kommunernas konsumentverksamhet – statistik 1998 (rapport 1999:10), som beskriver verksamheten under 1998 och läget vid årsskiftet 1998/99. Svarsfrekvensen från kommunerna var cirka 95 procent.

Under senare år har nya yrkeskategorier med konsumentrådgivande uppgifter vuxit fram inom kommunerna, t.ex. så kallade samhällsvägledare/generalister vid medborgarkontor och stadsdelsnämnder. Dessa rådgivare ingår inte i statistiken över den kommunala konsumentvägledningen. Av de 44 kommuner som redovisade att de hade medborgarkontor uppgav 34 att det förekom ett nära samarbete med konsumentvägledningen.

Under 1980-talet utvecklade allt fler kommuner en konsumentverksamhet. Kulmen nåddes 1989 och 1990, då 271 av landets då 286 kommuner bedrev sådan verksamhet. Därefter skedde en kraftig minskning, som mest under åren 1991–1993. Sedan 1993 har antalet kommuner med verksamhet legat relativt konstant omkring 235 st. En liten ökning har skett under det senaste året.

Antal kommuner med konsumentverksamhet år 1975–2000

69

101

155

171

178

193

190

198

206

208

238

249

265

268

271 271

264

256

237

233

235

237

236

235 235

240

0 50 100 150 200 250 300

1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2000

A nt al k om m une r

Resurser

Möjligheten att bedriva en effektiv konsumentverksamhet beror bl.a. på hur stora resurser som avsätts för verksamheten i förhållande till antalet invånare i kommunen. Inför riksdagens beslut 1975 i frågan om lokal konsumentverksamhet skrev regeringen i departementspromemorian (H 1974:1, s. 2): ”För detta arbete föreslås, att kommunerna inrättar en vägledningsfunktion i förvaltningen. Olika organisatoriska lösningar skisseras för denna. En utgångspunkt är härvid, att verksamheten i kommuner med 20 000–30 000 invånare i ett utbyggt skede bör motivera en heltidstjänst för denna funktion. Mindre kommuner bör kunna avdela eller anställa någon tjänsteman att på deltid syssla med verksamheten alternativt samarbeta med andra kommuner, där heltidstjänster inte kan komma i fråga”.

Utslaget på alla kommuner med konsumentverksamhet fanns vid årsskiftet 1998/99 en heltidstjänst på 35 000 invånare. Föregående årsskifte var motsvarande siffra 33 000 invånare per heltidstjänst. En viss uttunning av verksamheten skedde således under 1998.

Av de 221 kommuner som redovisade sin verksamhet hade 43 kommuner färre än 10 timmar per vecka totalt för konsumentverksamhet. 60 kommuner hade avsatt tjänsteresurser för mellan en halvtid och en heltid och 84 kommuner hade en heltid eller mer.

Under 1990-talet har antalet kommuner med minst en heltidstjänst ökat. Samtidigt tycks det ha skett en polarisering mellan kommunerna vad gäller satsningen på konsumentverksamheten, eftersom antalet kommuner med verksamhet har minskat sedan mitten av 1980-talet.

Spännvidden mellan kommunerna är stor vad gäller konsumenternas tillgång till konsumentverksamhet. I de tio kommuner med minst tillgänglighet till konsumentverksamhet har Konsumentverket beräknat att mellan 3 000 och 8 000 invånare fick dela på en vägledartimme per vecka under 1998, medan 200 till 300 invånare kunde dela på en vägledartimme i kommunerna med störst tillgänglighet.

Verksamhetsområden

Under 1998 användes 75 procent av konsumentvägledarnas redovisade tid till enskilda rådgivningskontakter och 11 procent av tiden till utåtriktad och förebyggande verksamhet. Annan enskild konsumentrådgivning, t.ex. medborgarkontorens konsumentrådgivning och miljö- och energirådgivning, motsvarade 6 procent. Resterande 8 procent inrymde bl.a. egen utbildning och administrativa uppgifter.

Arbetstiden fördelad på arbetsområden i procent år 1998

Reklamationer

17%

Hushållsekonomisk

rådgiv ning

4%

Skuldsanering

23%

Information

3% Annan rådgiv ning

6%

Öv rigt 8%

Konsumenträtt

10%

Budgetrådgiv ning

14% Förköpsråd

7%

Utåtriktat kontaktarbete

8%

Budgetrådgivning, skuldsanering och hushållsekonomisk rådgivning svarade sammanlagt för 41 procent av arbetstiden under 1998, vilket är en minskning med 4 procentenheter sedan 1997. Denna enskilda rådgivning har tagit en allt större andel av den totala vägledningstiden i anspråk under 1990-talet, men nu har en långsam minskning under de senaste åren kunnat noteras.

Det största enskilda området inom denna grupp var skuldsanering, till vilken konsumentvägledarna i genomsnitt använde 23 procent av

sin arbetstid. Varje enskilt skuldsaneringsärende kan ta många timmar i anspråk och vägledaren träffar ofta den skuldsatta personen flera gånger. Den genomsnittliga väntetiden för ett första besök hos vägledaren var fem veckor. En tredjedel av vägledarna hade en väntetid för skuldsanering som understeg en månad. Ett tiotal kommuner hade mycket lång väntetid, mellan ett halvt till ett år. Budgetrådgivning tog i genomsnitt 14 procent av arbetstiden. Hushållsekonomisk rådgivning, i vilket ingår allmänna råd om ekonomiska frågor som rör hushållen, svarade för 4 procent av arbetstiden.

Enligt Konsumentverkets statistik arbetade konsumentvägledningen i 147 kommuner förutom med budgetrådgivning även med skuldsanering under 1997 (uppgift för 1998 saknas). De vägledare som inte arbetar med budgetrådgivning/skuldsanering i någon större utsträckning finns ofta i kommuner som har små resurser avsatta för konsumentverksamhet. Budgetrådgivning och skuldsanering är då ofta placerad på socialförvaltningen.

I flera kommuner finns en särskild budget- och skuldrådgivare i stället för konsumentverksamheten eller som komplement till denna. Arbetstiden för dessa rådgivare redovisas i enkäterna ibland tillsammans med vägledningsuppgifterna, men är ibland inte medtagen. Redovisningen varierar beroende på hur verksamheten är organiserad i respektive kommun. Enkätuppgifterna ger således inte en fullständig bild av hur mycket resurser som totalt avsätts i kommunerna för budget- och skuldrådgivning.

Reklamationer är ett annat stort område, som svarade för 17 procent av arbetstiden, vilket är en minskning med 4 procentenheter i förhållande till 1992. Mer än 60 000 reklamationer hanterades av konsumentvägledare under 1998. De flesta reklamationer klaras av lokalt.

Endast cirka 5 procent av de fall där konsumenten varit i kontakt med konsumentvägledningen skickas vidare till Allmänna reklamationsnämnden.

Den övergripande ambitionen är att så många tvister som möjligt skall lösas lokalt. Det går fortare, det sprider god kunskap till den lokala marknaden och det är billigare. Ibland kan en tvist lösas endast genom att parterna får innebörden av reglerna klara för sig eller får en orientering om praxis. En svårare tvist tar dock mer tid och kräver ofta medling, som ställer stora krav på både sakkunskap och förhandlingsförmåga. Konsumentverkets och Allmänna reklamationsnämndens råd och hjälp till konsumentvägledarna i samband med tvistlösning är av stor betydelse för att många tvister kan lösas lokalt.

Konsumenträttslig rådgivning, dvs. information om lagar och regler på konsumentområdet, ägnades 10 procent av arbetstiden under 1998.

Området har varit relativt konstant under perioden från 1992.

Köpråd tog i genomsnitt 7 procent av arbetstiden. I denna siffra ingår inte den del av förköpsinformationen som sker via s.k. servicediskar, bibliotek, organisationer och konsumentombud på arbetsplatser utan att konsumentvägledarnas tid tas i anspråk. Sedan 1992 har området minskat med 5 procentenheter.

Ökningen av den ekonomiska rådgivningen har skett på bekostnad bl.a. av det utåtriktade och förebyggande arbetet, vars andel av arbetstiden minskat från 18 till 11 procent under perioden 1992 till 1998.

I det utåtriktade och förebyggande arbetet ingår bl.a. skolkontakter, t.ex. studiebesök från skolklasser och studiegrupper och deltagande i lektioner och på studiedagar, utställningar i skolan, presentation av läromedel och vissa lärarkontakter. 175 kommuner har uppgett att de under 1998 haft någon form av samarbete med skolan, vilket är en viss minskning jämfört med åren 1995–1997.

I det utåtriktade/förebyggande arbetet ingår också informationsverksamhet i form av kontakter med massmedia, utställningar och produktion av informationsmaterial samt marknadsbevakning, kontakter med näringslivet och riktlinjeuppföljningar och andra kontroller i samarbete med Konsumentverket.

Aktiv marknadsbevakning, dvs. uppföljning av efterlevnaden av regler och föreskrifter, hade 91 kommuner arbetat med under 1998. De flesta bevakningsåtgärderna skedde i samarbete med Konsumentverket. 106 kommuner hade haft kontakter med näringslivet. Som helhet har den marknadsbevakande verksamheten minskat något under 1990-talet.

Till det förebyggande arbetet hör också samverkan med andra kommunförvaltningar, landstingsorgan eller statliga myndigheter, som kan gälla miljöfrågor, barnsäkerhet i samarbete med barnavårdscentraler och samverkan med kronofogdemyndigheter i ekonomiska frågor samt organisationskontakter i olika former. Konsumentverksamheten i 165 kommuner hade under 1998 samarbetat med andra kommunala förvaltningar. En minskning har skett under 1990-talet även på detta område. De flesta kontakterna hade man med socialförvaltningen, oftast i frågor om budgetrådgivning och skuldsanering. Samverkan skedde också med miljö- och hälsoskyddsförvaltningen, skolförvaltningen (t.ex. kontakter med skolstyrelsen eller motsvarande) och invandrarförvaltningen. I 32 kommuner hade samarbete förekommit med organisationer, t.ex. invandrarorganisationer, studieförbund, fackliga organisationer, pensionärsföreningar, husmodersföreningar, miljöorganisationer, handikapporganisationer och politiska organisationer. Enligt Konsumentverkets rapport visar en jämförelse med 1992 att kontakterna har minskat beträffande nästan varje slag av organisation, utom när det gäller pensionärsorganisationerna och miljöorganisationerna, där antalet kontakter har varit relativt konstant.

Fördelningen av arbetstiden under åren 1992 till 1998 framgår av nedanstående tabell.

Fördelning av arbetstiden på arbetsområden, i procent

Arbetsordning 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Budgetrådgivning1

22 27 37 41 39 40 37

Reklamationer

21 19 17 15 16 17 17

Förköpsråd

12 10 7 8 8 7 7

Konsumenträtt

12 11 9 9 10 10 10

Hushållsekonomisk rådgivning 6 7 8 6 6 5 4 Annan rådgivning2------6 Övrigt 9 9 9 10 9 9 81)I budgetrådgivningen inkluderas även skuldsanering2)Annan rådgivning inkluderar energi- och miljörådgivning samt konsumentrådgivning på medborgarkontor. Dessa uppgifter har inte redovisats tidigare år

Rådgivningskontakter

Drygt 200 000 personer vänder sig årligen till den kommunala konsumentverksamheten för att få köpråd, hushållsekonomisk rådgivning, konsumenträttslig rådgivning eller för att få hjälp med reklamationer. Det totala antalet ärenden ökade något från 1997 till 1998, från 210 000 till 213 000 ärenden. Det största antalet ärenden under 1998 gällde reklamationer. Antalet köprådsärenden uppgick till 60 000 ärenden. Konsumenterna har under de senaste åren i allt större utsträckning fått förse sig själva med informationsmaterial, t.ex. på bibliotek och i receptioner. Dessa förköpsråd ingår inte i statistiken.

I nedanstående tabell redovisas ärendeutvecklingen i kommunerna under några av åren fr.o.m. 1985 t.o.m. 1998.

Den enskilda rådgivningens utveckling över tiden, antal ärenden

Kontakter

År

Köpråd 1 Hushålls-2) ekonomisk rådgivning

Konsumenträtt

Reklamationer/ klagomål

Summa

1985

134 000

9 000 36 000 70 000

249 000

1987 145 000 18 000 45 000 82 000

290 000

1989 145 000 22 000 58 000 90 000

315 000

1991 125 000 28 000 57 000 86 000

296 000

1993

79 000 36 000 47 000 64 000

226 000

1995

64 000 41 000 40 000 56 000

202 000

1996

66 000 47 000 53 000 66 000

232 000

1997

59 000 41 000 45 000 65 000

210 000

1998

60 000 39 000 45 000 70 000

213 000

1) Köpråd via bibliotek, konsumentombud på arbetsplatser m.m. ingår inte i statistiken.2) Den hushållsekonomiska rådgivningen inkluderar budgetrådgivning och skuldsanering.

Stora förändringar har skett beträffande förköpsrådgivningen, där antalet ärenden mer än halverats. Den hushållsekonomiska rådgivningen, inklusive budgetrådgivning och skuldsanering, har nära nog femdubblats fram till 1996, men har senare minskat något i omfattning. Denna rådgivning är mycket tidskrävande. Inom områdena konsumenträttslig rådgivning och reklamationer har mindre förändringar skett, men antalet ärenden har stigit under de senaste åren.

Organisation

De flesta konsumentverksamheter sorterar under kommunstyrelsen. Så var fallet i 122 kommuner under 1998. I 16 kommuner fanns särskilda utskott som svarade för konsumentfrågorna. Endast i 15 kommuner fanns det särskilda konsumentnämnder. I 55 kommuner svarade socialnämnden, inklusive individ- och familjenämnden, för konsumentfrågorna. I 30 kommuner var konsumentverksamheten placerad under kultur- och fritidsnämnden.

Som jämförelse kan nämnas att det 1990 fanns särskilda konsumentnämnder eller konsumentutskott i 91 kommuner. Antalet kommuner med särskilda konsumentorgan har således minskat med 60 under tiden från 1990 till 1998.

Invandrarfrågor

Kommunerna riktar olika insatser till invandrare, men generellt har dessa minskat något i förhållande till tidigare. Av den årliga statistiken för den kommunala verksamheten under 1998 framgår att vägledarna i 64 kommuner haft kontakter med kommunens invandrarförvaltning. 29 kommuner rapporterade att de haft kontakt med invandrarorganisationer.

Invandrarorganisationer kan söka bidrag från Konsumentverket för särskilda konsumentprojekt. Under 1998 beviljades pengar till två sådana projekt.

Kostnader för kommunal konsumentverksamhet

Enligt Konsumentverkets beräkningar kostar kommunal konsumentverksamhet i regel 5–10 kr per år och invånare, eller cirka 0,1 promille av den kommunala budgeten. Budgeten för verksamheten skiljer sig dock väsentligt mellan olika kommuner.

Exempel på vad konsumentverksamheten kostar i olika kommuner har redovisats i Konsumentverkets årliga statistik. I t.ex. Piteå kommun uppskattades kostnaden för verksamheten 1997 motsvara 14 kr per år och invånare. År 1996 uppgav Västerås kommun att kostnaden var 9 kr per år och invånare.

Enligt uppgift från konsumentvägledningen i Göteborg, som har en omfattande verksamhet, gick 1998 mindre än 0,5 promille av kommunens nettokostnader till konsumentverksamheten. Kommunens bidrag till verksamheten uppgick till drygt 5,5 miljoner kr, vilket motsvarar drygt 12 kr per invånare.

4.4. Det statliga stödet till kommunerna

Konsumentverket skickar ut material till kommunerna var fjortonde dag. Materialet är mycket omfattande och består t.ex. av marknadsöversikter, testresultat, faktablad, utredningsrapporter, författningssamlingar, läromedel, pressmeddelanden, informationsmaterial från Konsumentverket och från andra myndigheter samt underlag för budgetrådgivning och skuldsanering. Datorprogram har utvecklats inom flera områden, t.ex. hushållsbudget- och bilkostnadsprogram samt program för skuldsaneringsverksamhet. Materialservicen utvecklas kontinuerligt till form och innehåll i samråd med företrädare för användarna.

Från och med 1997 har materialet differentierats så att det innehåller dels ett grundpaket som köps av alla kommuner med konsumentvägledning, dels urval ur detta med ekonomi- respektive förköpsrådgivningspaket. Grundpaketet vänder sig till konsumentvägledare och kostar 1 800 kr per år. I prenumerationsavgiften ingår rättigheten att ansluta sig till Konsumentverkets kommunikationsdatabas KOV Direkt (se nedan). Under 1999 gjordes cirka 20 utskick av sammanlagt 160 olika dokument. Ekonomipaketet vänder sig till budgetrådgivare och skuldsanerare. Även detta kostar 1 800 kr per år. Förköpspaketet vänder sig till bibliotek, medborgarkontor m.fl. som utgör komplement till kommunens konsumentvägledning. Detta paket kostar 1 100 kr per år. Under 1999 gjordes 20 utskick av ekonomipaketet respektive förköpspaketet, vardera omfattande cirka 80 dokument.

Omfattande rådgivning till konsumentvägledarna ges dagligen per telefon av Konsumentverket och Allmänna reklamationsnämnden. Konsumentverket har kompletterat telefonrådgivningen med ett datorbaserat kommunikationssystem mellan konsumentvägledarna och verkets handläggare, KOV Direkt, som innebär att tillgängligheten har höjts. Genom KOV Direkt kan också konsumentvägledarna enkelt kommunicera och utbyta erfarenheter och kunskaper med varandra. Alla kommuner har erbjudits att delta. För närvarande ingår nära 230 konsumentvägledare i 180 kommuner. Konsumenternas Försäkringsbyrå och Konsumenternas Bankbyrå är också anslutna till systemet.

Konsumentverket svarar med hjälp av bl.a. Allmänna reklamationsnämnden för utbildning av konsumentvägledare, budget- och skuldrådgivare och samhällsvägledare/generalister vid medborgarkontor. Under 1997 och 1998 hölls vardera året 20 kurser med cirka 425 deltagare. Under 1999 hölls 26 kurser med cirka 500 deltagare. Dessa omfattade grundkurser både för konsumentvägledare och ett stort antal samhällsvägledare samt ett antal specialkurser, t.ex. om bilar och resor, finansiella tjänster, digitala tjänster för hushållen samt budgetrådgivning och skuldsanering. Under budgetåret 1995/96 hölls närmare 70 kurser med 1 700 deltagare, beroende på en större satsning med särskilda kurser för uppföljning av skuldsaneringslagen och utbildning i den nya marknadsföringslagen. Det senaste året har efterfrågan på allmänna och grundläggande kurser minskat och i stället har mer specialiserade kurser efterfrågats. Konsumentverket deltar också i utbildning av förtroendevalda i kommunerna.

Konsumentverket ger även utvecklingsstöd i olika former till kommunerna, t.ex. genom deltagande i länsomfattande konsumentvägledarmöten och överläggningar eller andra kontakter med politiker, organisationer och enskilda personer i samband med att verksamheten utreds eller är ifrågasatt. Verket har samarbetat med kommunerna inom

ramen för olika utvecklingsprojekt, t.ex. försök med reklamationsråd för att effektivisera reklamationshanteringen och ny teknik och stöd för konsumentinflytande på kommunens varuförsörjningsplanering. Verket har också löpande kontakter och deltar i årliga konferenser med Konsumentvägledarnas förening och med budget- och skuldrådgivare i kommunal tjänst. Ett särskilt nyhets- och informationsblad, Konsumentpolitik i kommunerna, sänds till kommunala politiker 2–3 gånger per år.

Kommunerna får även indirekt stöd genom undersökningar, analyser och uppföljningar av hur konsumentverksamheten i kommunerna utvecklas. Detta har till syfte dels att förse statsmakterna med information om utvecklingen, dels att direkt påverka beslutsfattarna i kommunerna.

4.5. Statsmakterna om den kommunala konsumentverksamheten

Regeringens proposition 1975

År 1975 drogs riktlinjer upp för den lokala verksamhetens innehåll och organisation (prop. 1975:40). Syftet med förslaget var att få en förstärkt lokal förankring av konsumentpolitiken genom en fördjupad kommunal medverkan. Detta innebar att en betydande del av det arbete som tidigare utförts av hemkonsulenterna vid länsstyrelserna skulle föras ut till kommunerna.

Regeringen ansåg att en nära kontakt mellan samhällets konsumentverksamhet och de enskilda konsumenterna var en grundläggande förutsättning för en framgångsrik konsumentpolitik och att den lokala verksamheten i första hand borde ankomma på kommunerna. Det framhölls därvid att kommunerna redan hade uppgifter som låg den konsumentpolitiska verksamheten nära och att det rent allmänt var naturligt för många medborgare att vända sig till kommunala instanser med sina problem.

En lagreglering av verksamheten ansågs varken behövlig eller lämplig. Verksamheten var enligt regeringen en sådan angelägenhet som det enligt kommunallagstiftningen ankom på kommunerna att ha hand om. Regeringen konstaterade att verksamheten i allt väsentligt var av samma karaktär som arbetet inom andra sektorer, som då utgjorde självklara delar av kommunernas verksamhet.

Den närmare utformningen av verksamheten var en fråga för respektive kommun. Regeringen utgick dock från att kommunerna skulle finna det både lämpligt och naturligt att förankra verksamheten

hos förtroendemän med uttalat ansvar för de konsumentpolitiska frågorna och att en självständig resurs (konsumentsekreterare) skulle tillskapas för det löpande arbetet.

Regeringens proposition 1986 om inriktningen av konsumentpolitiken

I 1986 års konsumentpolitiska proposition (1985/86:121) ansåg regeringen att utvecklingen av den lokala konsumentpolitiska verksamheten borde ges hög prioritet.

Regeringen ansåg att det var viktigt att förankra konsumentpolitiken bland människor, eftersom det är lokalt som de största förutsättningarna för att medborgarna aktiverar sig i konsumentpolitiska frågor finns och det är där som det är lättare att fånga upp konsumentproblemen. Regeringen pekade också på att det är på den lokala marknaden som huvuddelen av företagen finns, vilka är den part som har ett huvudansvar gentemot konsumenterna. Samtidigt är det lokalt som de bästa förutsättningarna att nå dem som i första hand behöver hjälp finns.

Regeringens bedömning var att den beräknade utbyggnadstakten för den kommunala konsumentverksamheten inte gav anledning att överväga ett obligatorium. Det fanns också andra argument mot ett sådant, t.ex. den allmänna strävan att minska den statliga styrningen av kommunernas verksamhet och att de lokala betingelserna kunde vara starkt skiftande. Olika kommuner kunde därför ha olika behov när det gällde konsumentverksamheten. Regeringen framhöll slutligen att en framgångsrik verksamhet förutsätter att kommunen själv är övertygad om värdet av den. Sammantaget ansåg regeringen det varken nödvändigt eller lämpligt med lagstiftning om obligatorisk verksamhet utan utgick från att kommunernas utbyggda medverkan i konsumentpolitiken skulle komma till stånd genom frivilliga åtaganden.

I riksdagens behandling av propositionen (bet. LU 1985/86:34) framhöll lagutskottet att den lokala konsumentverksamheten spelade en central roll inom konsumentpolitiken. Detta förhållande hade enligt utskottet sin grund i att det är på lokal nivå man lättast fångar upp konsumentproblemen och når dem som i första hand behöver hjälp samt finner de flesta företag vars verksamhet berör konsumenterna. Utskottet underströk också vikten av en fortsatt, snabb utbyggnad av den lokala konsumentverksamheten, men hade förståelse för att man i särskilt de minsta och resurssvagaste kommunerna tvekade att använda de knappa resurserna till konsumentverksamhet. Utskottet påpekade dock att en satsning på konsumentpolitisk verksamhet kunde innebära att inte

oväsentliga belopp sparades inom andra förvaltningsområden. Någon anledning att införa ett obligatorium kunde utskottet inte finna.

Regeringens skrivelse 1991 om den lokala konsumentverksamheten

I en skrivelse till riksdagen 1991 (skr. 1990/91:143) redovisade regeringen hur den kommunala verksamheten hade utvecklats. Bedömningen var att verksamheten hade byggts ut tillfredsställande fram till 1990. Därefter hade flera kommuner beslutat att lägga ner eller begränsa konsumentverksamheten. Detta kunde förklaras av ett svårt ekonomiskt läge för kommunerna som gjorde det nödvändigt med rationaliseringar och omprövning av befintlig verksamhet.

Mot bakgrund av att riksdagens beslut 1986 om inriktningen av konsumentpolitiken utgick från att konsumentverksamhet skulle komma att finnas i landets samtliga kommuner inom en relativt nära framtid var den negativa trenden efter 1990 oroande. Det var mycket angeläget att konsumentpolitiken skulle ha en fortsatt stark lokal förankring. Regeringen ansåg därför att det var påkallat att närmare redogöra för riksdagen hur den lokala konsumentverksamheten hade utvecklats och att redovisa vilka åtgärder som behövde vidtas.

Regeringen ansåg att det var viktigt att ge verksamheten ett utökat stöd i olika former. De åtgärder som var aktuella skulle ta sin utgångspunkt i den situation som kommunerna befann sig i, t.ex. det rådande ekonomiska läget och ett pågående reformarbete i kommunerna. Åtgärderna syftade till att

  • öka kunskaperna om den kommunala konsumentverksamheten och dess effekter,
  • utveckla formerna för en effektivare kommunal konsumentverksamhet,
  • stärka frivilliga organisationers möjligheter att lokalt arbeta med konsumentfrågor,
  • effektivisera det statliga stödet till den lokala konsumentverksamheten.

Riksdagsbehandlingen av skrivelsen föranledde inga erinringar (bet. 1990/91:LU37, rskr. 1990/91:334). Lagutskottet påpekade att konsumentverksamheten var ett frivilligt åtagande för kommunerna och att det ankom på varje kommun att avgöra hur verksamheten skulle organiseras. Samtidigt var det för statsmakterna i hög grad angeläget med en väl utbyggd lokal konsumentverksamhet. Det hade också rått en bred politisk uppslutning kring en satsning på denna verksamhet. Riks-

dagsbeslutet 1986 om inriktningen av konsumentpolitiken utgick från bedömningen att konsumentverksamhet skulle komma att finnas i samtliga landets kommuner inom en relativt nära framtid. Enligt utskottets mening hade betydelsen av den kommunala konsumentverksamheten inte avtagit sedan 1986 utan snarare ökat. Utskottet såg därför med oro på att den fram till år 1990 positiva utbyggnadstakten brutits genom att flera kommuner beslutat att lägga ned eller skära i konsumentverksamheten. Utskottet anslöt sig helt till regeringens bedömning av vilka åtgärder som var påkallade för att konsumentpolitiken även fortsättningsvis skulle kunna ges en lokal förankring.

Som framgick av regeringens skrivelse skulle olika former av stöd ges till den kommunala konsumentverksamheten. Enligt utskottets mening borde resultaten av dessa åtgärder avvaktas innan man övervägde huruvida ytterligare stöd borde utgå. Utskottet erinrade om att tanken på att staten skulle lämna ett särskilt ekonomiskt bidrag till kommunerna för utbyggande av konsumentverksamheten prövats och avvisats i samband med 1986 års konsumentpolitiska beslut. Enligt utskottets mening kunde i det rådande statsfinansiella läget inte någon annan bedömning komma i fråga.

Regeringens proposition 1995 om konsumentpolitiken

I 1995 års konsumentpolitiska proposition (1994/95:140) ansåg regeringen att de riktlinjer som statsmakterna hade fastställt för den lokala konsumentverksamheten skulle ligga fast. Staten skulle fortsätta att som tidigare stödja den lokala verksamheten.

Regeringen menade att fler kommuner åter satsade på lokal verksamhet och att den nedåtgående trenden från början av 1990-talet hade brutits. Vid tidpunkten för propositionen fanns kommunal konsumentvägledning i 235 av landets 288 kommuner, vilket enligt regeringen betydde att de flesta kommuner hade någon form av konsumentverksamhet och en eller flera anställda konsumentvägledare.

Riksdagen hade inga erinringar mot vad regeringen anfört (bet. 1994/95:LU32, rskr. 1994/95:438). Lagutskottet såg positivt på att den nedåtgående trenden i kommunerna hade brutits.

4.6. Utvärderingar av den kommunala konsumentverksamheten

Årlig statistik

Konsumentverket presenterar varje år statistik över den kommunala konsumentvägledningen. Statistiken bygger på uppgifter i enkäter som skickas ut till alla kommuner som har konsumentverksamhet. Den innehåller uppgifter om verksamheten under det senaste året samt tjänsteresurser, budget, tillgänglighet m.m.

Regeringsuppdrag om utveckling av verksamheten

I samband med regeringens skrivelse till riksdagen 1991 om kommunernas konsumentverksamhet fick Konsumentverket i uppdrag att utreda hur den kommunala verksamheten skulle kunna utvecklas. Uppdraget redovisades hösten 1992 (rapport 1992/93:10 m.fl.).

Konsumentverket föreslog insatser för att i vissa stycken effektivisera den dåvarande verksamheten. Insatserna skulle även ses som åtgärder för att öka kunskaperna hos beslutsfattare och opinionsbildare om vad den kommunala konsumentverksamheten åstadkommer. Verket ansåg att det brådskade med politiska insatser för att stärka den lokala verksamheten och förhindra ytterligare nedskärningar på kommunal nivå.

Uppdraget innehöll flera delar, bl.a. skulle modeller för att utvärdera kommunal konsumentverksamhet tas fram. Det visade sig finnas en modell för utvärdering av s.k. svårmätbara områden, som gick att tillämpa på konsumentverksamheten. Med utgångspunkt från denna modell gavs några exempel på hur främst utvärderingar av reklamationshantering och förköpsrådgivning skulle kunna genomföras. Ett sådant exempel avsåg en undersökning om reklamationshantering i ett antal kommuner, som visade att värdet i pengar för konsumenterna per ärende var större än kostnaderna för hanteringen av ärendena. I genomsnitt ”tjänade” konsumenten 500 kr per ärende och kommunens kostnader var 200–300 kr. Till detta tillkom de förebyggande effekter som uppkom genom att både konsumenter och näringsidkare fick ökad kunskap om sina rättigheter och skyldigheter.

Det visade sig vara svårare att mäta kvantitativa effekter av förköpsrådgivning eftersom något köp inte har gjorts vid rådgivningstillfället. I en kommun där en utvärdering gjorts antogs att konsumenterna i genomsnitt hade sparat cirka 400 kr per rådgivningsärende. I en annan kommun bedömdes att konsumenterna kunnat spara i genomsnitt 500

kr vid köp av större hushållsapparater och 2 500 kr vid köp av bil till följd av genomförda kalkyler över bilens kostnader. I en tredje kommun hade det genomsnittliga värdet per köprådgivningsärende beräknats till 280 kr.

Konsumentverket redovisade också en kvalitativ utvärdering av budgetrådgivningen i tre kommuner. Den visade bl.a. att de hjälpsökande som intervjuats var mycket nöjda med den hjälp och rådgivning de fått. Utöver att de ekonomiska förhållandena i de flesta fall kunde förbättras betydde rådgivningen också mycket för den psykiska hälsan och självförtroendet, vilket i regel var positivt för arbetsförmåga och familjesituation. Studien visade också på värdet för kommunerna och samhället i stort, t.ex. avlastning av kostnader för socialtjänst, sjukoch psykvård och besparingar genom att ärenden inte går vidare till kronofogdemyndighet.

Konsumentverkets slutsats var att det fanns behov av mer systematiska utvärderingar, bl.a. för att kunna göra jämförelser och analyser över tiden. Att ta fram beslutsunderlag och kunna visa på effekter av verksamheten hade blivit allt mer väsentligt, särskilt mot bakgrund av den ekonomiska situationen i kommunerna. Ytterligare insatser behövdes dock för att utveckla kompletterande modeller. Utvärderingar av förebyggande aktiviteter borde också göras i högre grad, t.ex. hur riktade informationsinsatser påverkar antalet reklamationer. Det var också viktigt att ta hänsyn till kvalitetsaspekter, eftersom rådgivning inte bara har ekonomiska effekter utan dessutom betyder mycket för konsumentens långsiktiga förmåga att klara sin situation genom ökad kunskap.

Konsumentverket pekade på behovet av forskningsinsatser. Vidare behövde politikernas och konsumentvägledarnas kunskaper öka om vilka metoder som finns för att mäta effekterna av olika konsumentpolitiska insatser.

En annan del av uppdraget gällde att vidareutveckla modeller för lokal medling i tvister. Konsumentverket ansåg att det befintliga systemet fungerade mycket bra och att det inte fanns anledning att införa några nya modeller. För att stödja och hjälpa särskilt utsatta konsumenter var det viktigt att stödet fanns så nära dem som möjligt, dvs. i den egna kommunen. Vägledarna hanterade då närmare 90 000 reklamationer om året och bidrog därigenom till att i genomsnitt 95 procent av dessa kunde lösas. Dessutom visade en ekonomisk beräkning att kostnaden för ett ärende hos konsumentvägledningen var väsentligt lägre än för ett ärende hos Allmänna reklamationsnämnden. Några förslag till förbättringar inom den befintliga modellen avsåg riktade insatser, t.ex. samarbete i reklamationsråd och utbildning och information till problembranscher. Konsumentverket ansåg också att konsument-

verksamheten i betydligt fler kommuner borde bygga upp systematiserade kontakter med det lokala näringslivet.

När det gällde den lokala tvistlösningen visade det sig finnas stora skillnader mellan de enskilda kommunerna beträffande hur stor andel av reklamationerna som gick vidare till Allmänna reklamationsnämnden. Skillnaderna berodde dels på olikheter i vägledarnas rutiner, dels på skillnader i resurser, vilket innebar att vissa vägledare inte hade möjlighet att arbeta lika aktivt som andra i reklamationsfrågor. Det fanns också påtagliga skillnader mellan kommunerna när det gällde hur många ärenden hos Allmänna reklamationsnämnden som passerat konsumentvägledningen. Att en större andel gått direkt till nämnden kunde t.ex. bero på bristande resurser genom att konsumenten på grund av begränsade öppettider haft svårt att få kontakt med kommunen.

Enligt aktuell statistik från Allmänna reklamationsnämnden hade under 1998 den kommunala konsumentvägledningen varit i kontakt med 54 procent av de anmälda tvisterna. Detta var en ökning jämfört med 1995/96 och 1997, då motsvarande andel var 48 respektive 51 procent. Enligt en undersökning från 1998 bland 14 kommuner fanns det relativt stora skillnader mellan dessa vad gällde hur många ärenden som fördes vidare till Allmänna reklamationsnämnden. Det framgick dock att t.ex. Göteborg, med en mycket aktiv konsumentverksamhet och ett stort antal ärenden, endast hänvisade 8 procent av tvisterna vidare till nämnden.

En tredje del av uppdraget avsåg den kommunala marknadsbevakningen, ett samlingsbegrepp för att dels fånga upp/samla in konsumentproblem, dels åtgärda/undanröja dem. Bevakningen kan avse både löpande egen bevakning och periodiska insatser, främst medverkan i projekt och kontroller som initieras av Konsumentverket. Konsumentverkets redovisning visade att det fanns ett klart samband mellan tjänstgöringsresurserna för vägledarna och omfattningen av marknadsbevakningen. Samarbetet mellan kommunerna och verket fungerade bra. Vissa förbättringar borde dock vidtas för att effektivisera arbetet, t.ex. informationsrutinerna mellan verket och kommunerna. Kommuner med låg aktivitet på området borde stimuleras att öka insatserna genom samarbetsprojekt. Konsumentverket pekade även på kommunernas kommande roll i marknadskontrollen på bl.a. produktsäkerhetsområdet.

När det gällde det statliga stödet till verksamheten hade effekterna av Konsumentverkets stöd särskilt undersökts i ett antal kommuner. I det stora hela var kommunerna nöjda. Förbättringar kunde dock göras när det gällde materialservicen. Vägledarna önskade också höja sin kompetens inom vissa områden.

Konsumentverket ansåg att det var mycket angeläget med insatser för att stärka kunskapen om konsumentverksamheten hos kommunala

beslutsfattare och organisationsföreträdare. Staten borde dessutom ge stöd till utvecklingsprojekt för att pröva hur konsumentverksamhetens breda kontaktyta med medborgarna bättre kunde tas till vara i den övriga kommunala verksamheten.

Enligt rapporten hade hälften av konsumentvägledarna någon form av högskoleutbildning. En kartläggning visade att 80 procent önskade vidareutbildning genom högskolestudier. Konsumentverket åtog sig bl.a. att tillsammans med högskolor anordna distanskurser i konsumenträtt, hushållsekonomi, konsumentpolitik m.fl. ämnen.

Vem vänder sig till konsumentvägledningen?

År 1993 gjorde Konsumentverket en undersökning av bl.a. vilka konsumenter som vände sig till den kommunala konsumentvägledningen och hur konsumenterna uppfattade servicen. En motsvarande undersökning hade genomförts tio år tidigare (1983).

Samtliga socioekonomiska grupper, förutom lägre tjänstemän, var väl representerade i kontakterna med vägledningen (hushållen hade indelats i fem grupper). Jämfört med 1983 års undersökning utnyttjade gruppen arbetare i betydligt större utsträckning konsumentvägledningen och utgjorde den största gruppen. Omkring var tredje konsument i undersökningen kom från ett arbetarhushåll. Fortfarande var dock tjänstemän på mellannivå och hög nivå något överrepresenterade i många kommuner.

En lägre andel hade eftergymnasial utbildning jämfört med 1983 års undersökning. Dessa var dock fortfarande överrepresenterade. Av samtliga personer hade 67 procent grund- eller gymnasieutbildning. Tjänstemän med låg utbildning var den grupp som i minst utsträckning kontaktade konsumentvägledningen i flertalet kommuner.

Enpersonshushåll var kraftigt underrepresenterade (var femte kontakt), liksom ungdomar och personer över 65 år. Däremot var barnfamiljer och personer i åldern 25–50 överrepresenterade. Nästan hälften av personerna som kontaktade vägledningen tillhörde hushåll med barn. Fler kvinnor än män, 60 procent respektive 40, sökte sig till konsumentvägledningen, vilket överensstämde med 1983 års undersökning.

Hälften av dem som kontaktade vägledningen förvärvsarbetade. Närmare en femtedel var arbetslösa eller studerade.

De skilda grupperna vände sig till vägledningen med delvis olika problem. Arbetare, företagare/lantbrukare och lägre tjänstemän ville i större utsträckning ha hjälp med reklamationer och konsumenträttslig rådgivning. Rådgivning före köp efterfrågades framför allt av tjänste-

män på mellannivå och hög nivå. Samma fördelning visade sig i 1983 års undersökning. Hushållsekonomisk rådgivning efterfrågades främst av lägre tjänstemän och arbetarhushåll.

En majoritet av konsumenterna, 80 procent, ansåg att det var lätt att komma i kontakt med konsumentvägledningen. Uppfattningen varierade dock något mellan olika kommuner. Var femte tyckte att det var svårt, t.ex. genom att det ofta var upptaget eller svårt att komma fram per telefon. Majoriteten, 82 procent, var nöjda med den rådgivning de fått. De uppfattade vägledarna som serviceinriktade, hjälpsamma och kunniga i allt från förköpsrådgivning till svåra reklamationsärenden och hushållsekonomisk rådgivning. Det ansågs positivt att vägledarna är opartiska, t.ex. vid tvister mellan en konsument och en näringsidkare.

Övriga utvärderingar

Under de senaste åren har lokala utvärderingar gjorts av bl.a. kommunernas och företagens reklamationshantering och konsumenternas uppfattning om denna. Resultaten visade t.ex. att företagens hantering hade vissa brister, att 90 procent av konsumenterna var nöjda med konsumentverksamhetens stöd vid reklamationer och att högutbildade personer oftare tenderar att vända sig direkt till Allmänna reklamationsnämnden utan föregående kontakt med kommunen.

4.7. En jämförelse – kommunal konsumentrådgivning i Finland

Från och med början av 1992 är alla kommuner i Finland skyldiga att anordna konsumentrådgivning. Verksamheten regleras av lagen om anordnande av konsumentrådgivning i kommunerna. Lagen reglerar bl.a. vilka uppgifter som skall ingå i konsumentrådgivningen och hur konsumentrådgivningen skall organiseras.

Konsumentpolitiken i Finland

Konsumentpolitikens mål i Finland är att sörja för konsumenternas grundtrygghet genom att eliminera eller minimera de ekonomiska och hälsomässiga risker som är förknippade med anskaffning och användning av konsumtionsnyttigheter. För att uppnå målet försöker man inverka på utbudet och på så sätt förebygga risker, förbättra konsu-

mentens möjligheter att själv verka aktivt och utveckla konsumenternas rättsskydd. Konsumentpolitikens medel består av konsumentskydd, varigenom konsumentens ställning tryggas, konsumentupplysning, varigenom den enskilda konsumentens verksamhetsmöjligheter förbättras samt konsumentforskning, som ger information till hjälp för konsumenten och till grund för konsumentpolitiken.

Med utgångspunkt från den nationella konsumentpolitiken avses med kommunal konsumentpolitik sådan verksamhet som syftar till att bevaka kommuninvånarnas intressen som konsumenter och förbättra deras ställning som köpare och användare av nyttigheter. Målet skall försöka uppnås genom att dels öka kommuninvånarnas kunskaper och färdigheter som konsumenter, dvs. som köpare och användare av varor och tjänster, dels inverka på de lokala förhållandena i en riktning som gynnar konsumenterna.

Statsbidrag

Staten ger statsbidrag, s.k. statsandel, till kommunerna för anordnandet av konsumentrådgivning. Storleken på statsbidraget varierar beroende på kommunens invånarantal och s.k. bärkraftsklass. Statsbidragen är dock inte ”öronmärkta” för vissa uppgifter, varför det är svårt att ange hur stor del av kommunernas kostnader för den obligatoriska verksamheten som täcks av bidragen. Systemet innebär dock, enligt det finska Konsumentverket, att kommunerna också för egen del måste svara för de kostnader konsumentrådgivningen medför genom kommunalbeskattningen.

Lagstadgade uppgifter för konsumentrådgivningen

Konsumentrådgivarens uppgifter regleras av den ovan nämnda lagen. I praktiken är verksamheten indelad i följande delområden:

  • allmän konsumentupplysning
  • personlig rådgivning
  • bistånd i konfliktsituationer
  • bevakning och uppföljning i anknytning till konsumentrådgivningen.

Den allmänna konsumentupplysningen innebär att konsumentrådgivaren aktivt arbetar för att öka konsumenternas kunskaper och färdigheter. Sättet att genomföra arbetet kan variera från kommun till kommun, beroende på de lokala förhållandena. Lokala specialproblem

och särförhållanden bör beaktas. Likaså varierar konsumentproblemen med tiden och upplysningens innehåll och målgrupper påverkas av t.ex. ny konsumentlagstiftning, miljöaspekter, aktuella problem och prioriteringar i konsumentmyndigheternas verksamhet.

Rådgivarna bör aktivt och mångsidigt samarbeta med olika offentliga och privata instanser, t.ex. läroanstalterna, lokala massmedier, olika organisationer och övriga kommunala förvaltningar. Upplysningen kan spridas genom föreläsningar, tidningsartiklar, utställningar och evenemang m.m.

Den personliga rådgivningen syftar till att förebygga konfliktsituationer och ekonomiska förluster. Rådgivningen skall ordnas så att det finns regelbunden mottagning.

En stor del av den kommunala konsumentrådgivningen går ut på att bistå konsumenter i konfliktsituationer med näringsidkare. Rådgivningens uppgift är att uttryckligen eftersträva en förlikningslösning. Rådgivaren skall bl.a. ta reda på fakta och bekanta sig med lagstiftningen, ge råd till konsumenten om åtgärder, bistå konsumenten vid förhandlingar med näringsidkaren och, vid behov, hjälpa till att föra ärendet vidare till behörigt organ.

Konsumentrådgivningen har också bevakningsuppgifter. Förseelser eller problem beträffande t.ex. konsumtionsnyttigheternas kvalitet, prissättning och marknadsföring skall anmälas till behörig myndighet. De vanligaste fallen gäller marknadsföringsförseelser, som anmäls till länens inspektörer eller till Konsumentombudsmannen eller produktsäkerhetsförseelser, som anmäls till hälsoinspektörerna eller Konsumentverket.

Marknadsföringsförseelser som beror på okunskap och avtal som är oskäliga för konsumenterna förebygger konsumentrådgivaren genom att informera näringsidkarna om vilken avtalspraxis eller vilka marknadsföringsmetoder som är acceptabla. Vid upptäckt av marknadsföringsförseelser som är uppenbara kan rådgivaren kontakta näringsidkaren direkt.

Till konsumentrådgivningens uppgifter hör också att bistå konsumentmyndigheterna. På begäran skall rådgivaren införskaffa uppgifter, både då enskilda fall utreds och i samband med större undersökningar. Uppgifterna kan bestå av att bistå Konsumentombudsmannen med övervakning av marknadsföring och avtalsvillkor eller att införskaffa uppgifter till Konsumentklagonämnden eller följa upp efterlevnaden av rekommendationer och beslut.

Hur konsumentrådgivningen organiseras

Kommunerna får själva besluta om hur konsumentrådgivningen skall organiseras. Intentionerna med lagen är att kommunen inrättar en eller flera konsumentrådgivartjänster, men man kan också välja att köpa tjänsten från en annan kommun, samverka med annan kommun eller låta uppgiften utföras på deltid eller i kombination med en annan kommunal tjänst. Som en andrahandslösning kan kommunen enligt lagen köpa rådgivningstjänster av en privat producent, t.ex. en organisation som bedriver hushållsrådgivning eller en konsumentorganisation. När det gäller konfliktlösning förutsätter dock lagen att uppgiften sköts av en kommunalt anställd rådgivare. Det är alltid kommunen som ansvarar för att alla de uppgifter som hör till konsumentrådgivningen utförs på ett yrkeskunnigt och ändamålsenligt sätt.

Enligt en redovisning av 1997 års verksamhet sköts rådgivningstjänsterna i huvudsak som en bisyssla. Den vanligaste kombinationen vid konsumentrådgivning på deltid är att låta konsumentrådgivar- och hälsoinspektörsuppgifterna tillsammans bilda en tjänst. År 1997 fanns i Finland 452 kommuner med sammanlagt 199 konsumentrådgivare, 66 av dessa på heltid. Omkring 80 procent av befolkningen har tillgång till en rådgivare som har heltidstjänst.

Det är vanligast att kommunstyrelsen svarar för ledningen av konsumentrådgivningen, men någon annan lämplig nämnd kan också förekomma.

Konsumentverket svarar för kontakterna med kommunerna och har till uppgift att styra den kommunala rådgivningen. Lagen om kommunal konsumentrådgivning innehåller inga villkor om särskild utbildning eller behörighet. Det är därför viktigt med regelbunden fortbildning. Konsumentverket svarar för utbildningen, minst två dagar per år samt temadagar om aktuella frågor. Konsumentverket framställer också informationsmaterial som behövs inom konsumentrådgivningen.

Samarbete mellan myndigheter

Eftersom konsumentrådgivningen spänner över ett brett område förutsätter det ett samarbete mellan myndigheter på riksplanet och det lokala planet. De statliga myndigheterna behöver information från konsumentrådgivningen till stöd för konsumentpolitisk planering, för att utarbeta informationsmaterial och för utbildningsbehov. De statliga myndigheterna kan i gengäld erbjuda handledning i verksamheten, fortbildning och nödvändigt informationsmaterial.

På länsnivå samarbetar konsumentrådgivningen med länets inspektörer i övervakningen av marknadsföring, priser, produktsäkerhet och livsmedel.

Genom samarbete inom kommunen är det möjligt att påverka andra myndigheters arbete genom att föra fram konsumentaspekter, eller att nå konsumentgrupper som annars inte skulle nås av rådgivningen. Som exempel på viktiga samarbetsmyndigheter nämns bl.a. bildningsväsendet för att t.ex. ge lärarna bättre förutsättningar att ta upp konsumentfrågor i undervisningen, socialväsendet för att kunna ge rådgivning till skuldsatta personer och personer med ekonomiska svårigheter samt miljövården för att aktivera kommuninvånarna till att verka för en bättre miljö.

Skuldsanering

I Finland har kommunerna inte någon skyldighet enligt lag att ordna skuldrådgivning. Inför införandet av skuldsaneringslagen 1993 fanns ett förslag om obligatorisk kommunal skuldrådgivning, men detta togs bort i propositionen till lagen med hänsyn till att kommunerna redan var skyldiga att tillhandahålla konsumentrådgivning. Inom ramen för denna lagstiftning kunde kommunernas tjänstemän, liksom tjänstemän inom socialförvaltningen, bli skyldiga att syssla med olika slag av ekonomisk rådgivning till privatpersoner.

4.8. Den kommunala självstyrelsen

Begreppet ”kommunal självstyrelse” infördes i 1991 års kommunallag (1991:900). Enligt lagens 1 § är Sverige indelat i kommuner och landsting, som på den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i kommunallagen eller i särskilda föreskrifter. Av detta följer att även de angelägenheter som följer av särskilda bestämmelser skall skötas på den kommunala självstyrelsens grund.

Principen om kommunal självstyrelse hade aldrig tidigare uttryckts i annan lag än grundlag trots att den introducerades redan i förarbetena till 1862 års kommunalförordningar. I regeringsformen sägs att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse (1 kap. 1 § andra stycket).

Av propositionen till kommunallagen (prop. 1990/91:117) framgår att införandet av principen var ett sätt att markera vikten av kommunal självstyrelse. Dock kan självstyrelsen aldrig vara total. Regerings-

formen ger stöd för att riksdagen genom lag bestämmer grunderna för kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen. Vidare är det riksdagen som genom lag bestämmer deras befogenheter och åligganden. Graden av självstyrelse avgörs alltså ytterst av formerna för samverkan mellan staten och den kommunala sektorn (s. 23).

Den kommunala kompetensen regleras i kommunallagen. De allmänna befogenheterna innebär att kommunerna och landstingen själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunen eller landstinget och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan (2 kap. 1 §). Den specialreglerade kompetensen tar bl.a. sikte på att göra vissa angelägenheter obligatoriska för kommunerna eller landstingen. Exempel på sådana lagar finns, enligt propositionen (s. 35) inom plan- och byggnadsväsendet, skolområdet, socialtjänsten samt hälso- och sjukvården. Regeringen ansåg att det inte var möjligt att göra en uttömmande beskrivning av den specialreglerade kompetensen i kommunallagen, men att det var lämpligt att ha en allmän hänvisningsbestämmelse som gör läsaren uppmärksam på att det finns särskild lagstiftning om kommunala befogenheter och skyldigheter. I 2 kap. 4 § kommunallagen hänvisas därför till att det finns särskilda föreskrifter om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldigheter på vissa områden.

En parlamentarisk kommitté fick 1995 i uppdrag att analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna. Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd skrev i sitt betänkande Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129) att kommunal självstyrelse visat sig vara ett svårfångat begrepp, som används både för att beteckna en princip och ett honnörsord. Någon klar juridisk eller statsvetenskaplig definition av begreppet var svår att finna. Kommittén kom fram till att den kommunala självstyrelsen sammanfattningsvis kunde beskrivas på följande sätt.

”Den kommunala självstyrelsen är en grundläggande och allomfattande princip för relationen mellan stat och kommun. Den säger att kommunen respektive landstinget själv skall styra, dvs. besluta inom sitt område beträffande de kommunala angelägenheterna. Vilka dessa angelägenheter är bestäms genom lag. Några av dem är specialreglerade i särskild lag, och här föreligger i regel en skyldighet för kommunen eller landstinget att ombesörja dem. En förutsättning för den kommunala självstyrelsen är den kommunala beskattningsrätten.

Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kommun. Och det finns motstående intressen. Den kommunala självstyrelsen kan därför inte vara total. Frihetsgraden varierar efter angelägenheternas art. Men för folkstyrelsen representerar den kommunala självstyrelsen

grundläggande värden. Den skall därför ha en reell innebörd och väga mycket tungt i förhållande till de motstående intressen som finns.”

Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd ansåg att vissa förhållanden rörande den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten borde föranleda ändringar i regeringsformen och föreslog att ett nytt kapitel om kommunerna och landstingen skulle införas. Förslaget har inte lett till några åtgärder från regeringens sida, utan frågan bereds ännu inom Regeringskansliet.

Kommittén redogjorde i betänkandet för den kommunala självstyrelsen och dess begränsningar. Enligt kommittén innebär det svenska synsättet på kommunernas och landstingens funktion och verksamhet dels att vissa offentliga uppgifter och mål inte anses kunna tillgodoses genom den kommunala självstyrelsen, dels att viss statlig styrning av den kommunala verksamheten inte bara är tillåten utan också nödvändig. Enligt regeringsformen är den kommunala självstyrelsen en del av den offentliga makten. Gränsen mellan statligt och kommunalt är dock inte en gång för alla given, och en strikt avgränsning av de kommunala uppgifterna har med tiden visat sig både olämplig och svår att genomföra. Ansvarsfördelningen mellan stat-kommun-landsting har i stället i stor utsträckning grundats på praktiska överväganden.

Generellt har också, menade kommittén, förhållandet mellan stat, kommun och landsting i allt större utsträckning kommit att präglas av samverkan för att uppnå gemensamma samhällsmål, som en konsekvens av att staten överlåtit en stor del av ansvaret för att genomföra reformpolitiken till kommuner och landsting.

Från mitten av 1980-talet har det försämrade statsfinansiella läget präglat utvecklingen. De ökade kraven på resurshushållning och effektivitet, men även svårigheterna att från central nivå styra den alltmer omfattande kommunala sektorn, har medfört ytterligare behov av decentralisering, avreglering och en ökad organisationsfrihet för kommuner och landsting.

Samtidigt med utvecklingen mot en minskad detaljstyrning av den kommunala verksamheten har de senaste åren också kunnat noteras en utveckling i motsatt riktning. Exempel på detta är den ökade andelen s.k. rättighetslagar (dvs. lagar som garanterar enskilda som befinner sig i utsatta situationer vissa förmåner). Den ekonomiska krisen har också fört med sig ett behov av att påverka den kommunala sektorns ekonomi. Inskränkningar i den kommunala självstyrelsen brukar motiveras med att den kommunala självstyrelsens princip måste vägas mot andra samhälleliga värden, för vilka staten anses ha det yttersta ansvaret.

Statlig styrning brukar motiveras av hänsyn till väsentliga allmänna intressen och de centrala politiska organens behov av att kunna genom-

föra en fastställd politik för landet i dess helhet. Det brukar anföras att staten har ansvar för

  • offentlig verksamhet som har en given anknytning till hela riket, t.ex. utrikespolitik, försvar samt skyddet för medborgarnas liv, hälsa och sociala trygghet,
  • fördelningspolitiken, samt
  • samhällsekonomin.

Dessa s.k. motstående intressen kan och har motiverat ingrepp i den kommunala bestämmanderätten. Den konflikt som t.ex. i vissa fall kan uppstå mellan kommunernas självstyrelseintresse och skyddet för medborgerliga rättigheter har ibland lett till att självstyrelseintresset fått ge vika. När det gäller välfärdspolitiken har allmänhetens krav på en likvärdig och rättvis samhällsservice vuxit sig allt starkare. Ingripanden för att garantera en viss samhällelig standard åt alla oavsett var de är bosatta har blivit ett av de viktigaste skälen för statlig styrning och därmed även ett avgörande skäl för en begränsning av den kommunala självstyrelsen. Liksom då det gäller skyddet för medborgarnas medborgerliga rättigheter är det dock i viss mån en politisk fråga hur långt kravet på jämlikhet och rättvisa skall drivas.

Bestämmande för den kommunala självstyrelsens faktiska innehåll är bl.a. vilka områden inom den offentliga sektorn som skall vara statliga respektive kommunala. Ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan staten och de kommunala självstyrelseorganen har i stor utsträckning grundats på praktiska överväganden. Enligt kommittén är det angeläget att gränserna för en kommunal självstyrelsesektor även i framtiden kan ändras i takt med samhällsutvecklingen.

Ramen för vad kommunerna får ta hand om regleras av kommunallagen. Genom speciallagstiftning är dock kommunerna ålagda att ombesörja vissa angelägenheter. Graden av självstyrelse varierar mellan olika sektorer av den kommunala verksamheten. Genom förarbetena till regeringsformen anses dock kommunerna och landstingen vara garanterade en s.k. fri sektor, inom vilken det skall finnas utrymme för en fri initiativrätt. Inte ens inom den fria sektorn är dock självstyrelsen total, den begränsas t.ex. av lokaliseringsprincipen, dvs. att verksamheten skall avse kommunens eller landstingets område eller dess medlemmar. Dessutom är skiljelinjen mellan s.k. frivillig och obligatorisk verksamhet inte en gång för alla given. En angelägenhet som de kommunala organen ombesörjer inom ramen för sin allmänna kompetens, kan brytas ut och genom lagstiftning göras obligatorisk.

Principen om kommunal självstyrelse gäller även beträffande sådan verksamhet som kommuner och landsting genom lag är skyldiga att

ombesörja. Inom detta område har dock staten generellt sett större möjligheter att utforma föreskrifter/normer för hur verksamheten skall bedrivas samt utöva tillsyn. Speciallagstiftningen innebär olika stark styrning inom olika sektorer.

Kommunernas och landstingens handlingsfrihet begränsas slutligen av de finansiella resurser som står till deras förfogande. Kommunerna och landstingen har en grundlagsstadgad rätt att ta ut skatt för sina uppgifter. Beskattningsrätten är dock inte absolut.

Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd anförde i betänkandet att de samhälleliga värden som den kommunala självstyrelsen alltid måste vägas mot kan sägas vara lika allmänt omfattande som principen om kommunal självstyrelse. Vad saken handlar om är således att finna en rimlig avvägning mellan konkurrerande intressen. Att resultatet av en sådan avvägning kan variera beroende på samhällsutvecklingen är uppenbart.

4.9. Överväganden och förslag

4.9.1. Lokal konsumentverksamhet

Kommitténs bedömning: Lokal konsumentverksamhet är en förutsättning för en framgångsrik konsumentpolitik.

Det är kommunerna som har bäst förutsättningar att svara för den lokala verksamheten.

Den lokala konsumentverksamheten är en av grundstenarna i det konsumentpolitiska systemet och en förutsättning för att konsumentpolitiken skall bli framgångsrik. Lokal verksamhet är nödvändig för att konsumenternas problem skall kunna fångas upp, för att problem skall kunna lösas så nära källan som möjligt och för att konsumenternas behov av information, utbildning och stöd skall kunna tillgodoses.

Regeringen och riksdagen, liksom tidigare konsumentpolitiska utredningar, har i de sammanhang där frågan tagits upp bedömt att det är kommunerna som bör svara för den lokala konsumentverksamheten. Detta har kommunerna gjort sedan mitten av 1970-talet. Huvuddelen av det arbete som dessförinnan utfördes regionalt vid länsstyrelserna fördes då ut till kommunerna, eftersom statsmakterna ansåg att dessa redan hade uppgifter som låg den konsumentpolitiska verksamheten nära och att det rent allmänt var naturligt för många medborgare att vända sig till kommunala instanser med sina problem. Det har rått en bred politisk enighet om behovet av att satsa på den lokala verksam-

heten och såväl regering som riksdag har upprepade gånger uttalat sig om betydelsen av att det finns konsumentverksamhet i kommunerna.

Vi har inte funnit skäl att göra någon annan bedömning. Det är kommunerna som har bäst förutsättningar att svara för det lokala arbetet. Närheten till konsumenterna, den centrala roll som kommunen spelar för den enskilda medborgaren och möjligheten till samverkan med andra närliggande kommunala rådgivningsområden är några viktiga skäl för detta. Vi anser också att det i första hand är det allmänna som skall svara för konsumentpolitiken.

I skilda sammanhang har dock framförts att frivilliga organisationer borde ta ett större ansvar för det lokala konsumentpolitiska arbetet. Enligt vår uppfattning finns det inte förutsättningar för att de frivilliga organisationerna skulle kunna åta sig ett sådant ansvar. Organisationer driver huvudsakligen vissa sakfrågor och har sällan eller aldrig den breda inriktning som en kommunal konsumentverksamhet har. Grunden för organisationen är medlemmarnas engagemang och såväl organisationens inriktning som dess existens kan därför aldrig garanteras. En frivillig organisation kan däremot vara ett värdefullt komplement till den kommunala konsumentverksamheten, t.ex. när det gäller sakfrågor som faller utanför kommunens arbetsområde. En organisation kan också vara en värdefull länk till vissa grupper av konsumenter, som konsumentverksamheten vill nå ut till. I mån av intresse för uppgiften kan en organisation dessutom bistå den kommunala verksamheten med olika uppgifter, t.ex. med att bedriva viss marknadsbevakning. Samverkan mellan den kommunala konsumentverksamheten och olika frivilliga organisationer bör därför även i fortsättningen stödjas och stimuleras.

Ett viktigt inslag i den kommunala konsumentverksamheten är möjligheten att söka upp enskilda eller grupper av konsumenter, organisationer, ombud på arbetsplatser m.fl. och därigenom nå fram till konsumenter som inte själva aktivt söker information, stöd och vägledning. En sådan verksamhet är inte möjlig att bedriva utan en lokal och aktiv förmedlande länk mellan de centrala myndigheterna och de enskilda konsumenterna. Vi har också funnit att en god konsumentutbildning i skolorna i hög grad är beroende av en lokal konsumentverksamhet som kan stimulera och stödja enskilda lärare, skolor och lokala politiker och svara för information, förmedling av material, deltagande i projekt m.m. Det är därför oroande att det utåtriktade och förebyggande arbetet minskat i kommunerna under 1990-talet.

Vi anser att större satsningar på uppsökande verksamhet behöver göras under de kommande åren. Dels för att det utåtriktade och förebyggande arbetet fått stå tillbaka under en rad år, dels för att vi bedömer att behoven av sådan verksamhet kommer att öka. Förändring-

arna i samhället medför bl.a. att allt större krav ställs på att konsumenterna skall göra egna aktiva val, att informationsflödet blir allt större och att utbudet av varor och tjänster ständigt ökar. En ökande andel av den information som tidigare spreds via trycksaker eller i andra former överförs nu via Internet, däribland information från myndigheterna. För många konsumenter som har kunskaper, tid och intresse är detta en utveckling som ger stora möjligheter. Många kommer själva att kunna söka fram den information som behövs, t.ex. genom databaser som tillhandahålls av Konsumentverket, Allmänna reklamationsnämnden och andra myndigheter, men också från näringsliv, media, organisationer och andra aktörer. Från dessa konsumenter kan det således bli mindre efterfrågan på stöd från den lokala konsumentverksamheten.

Däremot finns det en risk att den pågående utvecklingen kan verka i motsatt riktning för åtskilliga konsumenter, åtminstone inom den närmaste framtiden. Det finns flera skäl till att konsumenter inte vill eller förmår vara aktiva eller ta till sig ny teknik. Några skäl kan vara brist på tid, dålig ekonomi, språksvårigheter, rädsla eller ovilja mot ny teknik eller helt enkelt ointresse och bristande engagemang. Endast omkring hälften av befolkningen har i dag tillgång till Internet, men utvecklingen går snabbt framåt. Enbart tillgången till tekniken innebär dock inte att konsumenten faktiskt tar del av informationen, utan det förutsätter att konsumenten känner till att den finns och har ett intresse av att ta del av den. Dessutom är den elektroniska informationen statisk, dvs. den ger inte möjlighet till dialog, hjälp till tolkningar och bedömningar osv. Mot denna bakgrund bedömer vi att konsumentpolitiken i större utsträckning än tidigare behöver inriktas på en utåtriktad, uppsökande och stödjande verksamhet för de konsumenter som behöver detta. En sådan inriktning förutsätter en lokal verksamhet, som kan utgöra länken mellan de övergripande statliga insatserna och de enskilda konsumenterna.

En angelägen uppgift för konsumentpolitiken måste naturligtvis vara att en allt större andel av konsumenterna på sikt skall bli kunniga och aktiva och att deras behov av råd och bistånd därmed minskar. Att förverkliga ett sådant mål är knappast genomförbart utan en verksamhet i nära anslutning till konsumenterna.

Även andra beståndsdelar i konsumentpolitiken än stödet till de enskilda konsumenterna förutsätter en lokal förankring. Det gäller t.ex. bevakningen av att lagar och regler på konsumentområdet efterlevs. Konsumentverket har tillsyn över en omfattande lagstiftning, som i många fall kräver lokala kontrollinsatser. Exempel på detta är undersökningar av prisinformation i butiker, marknadskontroll av farliga produkter och kontroll av energideklarationer på hushållsmaskiner. Ett

annat exempel, utanför lagstiftningsområdet, är lokala matkostnadsundersökningar, där kommunernas medverkan är av grundläggande betydelse både för genomförandet av undersökningarna och spridningen av resultaten. Det ökande inslaget av avreglerade tjänster och offentliga tjänster som utförs av privata entreprenörer vidgar dessutom tillsynsområdet. Att kommunerna i dag deltar i den marknadsbevakande verksamheten på frivillig basis och att det saknas konsumentverksamhet i många kommuner innebär att den lokala marknadsbevakningen har allvarliga brister. Den behöver därför förstärkas.

4.9.2. Konsumentverksamhet – en obligatorisk kommunal uppgift

Kommitténs förslag: Konsumentverksamhet görs till en obligatorisk kommunal uppgift genom en särskild lag.

Såsom både regeringen och riksdagen har uttalat är en lokal verksamhet en nödvändighet för att konsumentpolitiken skall få genomslag och nå ut till konsumenterna. Det finns inget realistiskt alternativ till kommunerna när det gäller att svara för det lokala konsumentpolitiska arbetet. Enligt vår mening bör därför den statliga konsumentpolitiken i själva verket betraktas som det allmännas konsumentpolitik, som den statliga och den kommunala sektorn gemensamt bör svara för. Dessutom är konsumentpolitiken en del av välfärdspolitiken. Från den aspekten är det rimligt att konsumenterna har rätt att ställa krav på att servicen på konsumentområdet skall vara likvärdig och rättvis och omfatta alla konsumenter.

Utvärderingar av kommunal konsumentverksamhet har visat att den är lönsam både för konsumenterna och för kommunerna. Särskilt den ekonomiska rådgivningen har visat sig medföra besparingar i de kommunala utgifterna.

Regeringen har bl.a. uttalat att ”utgångspunkten för hur den kommunala konsumentverksamheten bäst läggs upp måste vara att konsumenterna skall tillförsäkras en verksamhet som är tillräckligt omfattande, kvalificerad och varaktig. För att uppnå detta är det angeläget att det finns en kvalificerad konsumentpolitisk resurs inom kommunen som kan verka utifrån ett konsumentperspektiv” (skr. 1990/91:143).

Statsmakterna har vid flera tillfällen förutsatt att konsumentverksamheten på frivillig väg skulle komma att byggas ut i alla kommuner. Så har inte blivit fallet. Konsumentverksamhet finns i dag (mars 2000) i 240 kommuner, och saknas därmed i 49 av 289 kommuner. Det inne-

bär att närmare 1 miljon konsumenter saknar kommunal konsumentverksamhet. Verksamheten i de kommuner som har konsumentvägledning är dessutom mycket varierande och bedrivs i vissa kommuner på en nivå som inte är tillfredsställande. Situationen har inte förbättrats efter de insatser som vidtogs efter regeringens skrivelse till riksdagen 1991. Utbyggnadstakten nådde sin kulmen under 1989 och 1990. Efter en kraftig minskning under de därpå följande åren har antalet kommuner med konsumentverksamhet varit relativt konstant sedan 1993. Situationen är enligt vår mening inte acceptabel.

Det finns i dag ingenting som talar för att läget beträffande den kommunala konsumentvägledningen, med de förutsättningar som råder, på något avgörande sätt kan komma att förbättras i framtiden. Vi föreslår därför att konsumentverksamhet, genom en särskild lag, görs till en obligatorisk kommunal uppgift.

4.9.3. Den kommunala konsumentverksamhetens huvuduppgifter

Kommitténs förslag: Den lagreglerade kommunala konsumentverksamheten skall omfatta information, stöd och rådgivning till konsumenter, rådgivning och medling i tvister mellan konsumenter och näringsidkare samt marknadsbevakning.

Konsumentverksamhetens tjänster skall tillhandahållas utan kostnad för konsumenterna.

En obligatorisk lokal konsumentverksamhet bör enligt vår mening innehålla vissa inslag som skall tillförsäkras alla konsumenter. Samtidigt är det viktigt att den enskilda kommunen har frihet att anpassa verksamheten till den lokala strukturen och att det finns utrymme för att komplettera den grundläggande verksamheten med konsumentfrågor som kommunen anser vara väsentliga. Vi föreslår därför att vissa uppgifter i konsumentverksamheten regleras genom lag, men att dessa begränsas till de mest centrala områdena inom konsumentpolitiken. En sådan fördelning mellan obligatoriska och frivilliga uppgifter bör också stå i överensstämmelse med principerna för den kommunala självstyrelsen, som vi tidigare redogjort för.

Att förmedla information om centrala konsumentfrågor är en viktig uppgift för konsumentverksamheten. Som vi tidigare nämnt anser vi att det är av stor vikt att konsumentverksamheten i högre grad arbetar uppsökande och förebyggande. Formerna för den uppsökande verksamheten kan variera med hänsyn till förhållandena i den aktuella kommu-

nen och vilka parter och instanser konsumentverksamheten vänder sig till eller samarbetar med för att få kontakt med den tänkta målgruppen. En angelägen uppgift är att samarbeta med skolor och lärare. Andra viktiga samarbetsparter kan vara konsumentombud eller liknande på arbetsplatser eller inom organisationer, fackföreningar och organisationer för invandrare. För att nå konsumenterna är samarbete med andra kommunala förvaltningar angelägen, t.ex. skola, socialtjänst, miljö och fritid. Det är också viktigt att samarbeta med statliga myndigheter, t.ex. kronofogdemyndigheten, försäkringskassan och arbetsförmedlingen, samt med barnavårdscentraler, mödravårdscentraler m.fl.

Stöd och rådgivning till enskilda konsumenter omfattar t.ex. konsumenträtt, budgetrådgivning och annan ekonomisk rådgivning, konsumentsäkerhet samt förköpsinformation. Vi bedömer att ännu fler konsumenter i framtiden själva kan söka fram den information som efterfrågas genom att tillgängligheten till centralt producerad information kommer att öka. Det gäller särskilt generell förköpsinformation, allmänna budgetråd, marknadsöversikter, allmän konsumenträtt och liknande. Det är dock väsentligt att konsumentverksamheten tillhandahåller personlig vägledning till de konsumenter som av olika skäl inte har resurser eller möjligheter att själva finna informationen. Många konsumenter har också ett behov av att i dialog med en objektiv och kunnig konsumentvägledare söka sig fram till beslut i olika frågor.

Reklamationshantering är en fortsatt viktig angelägenhet. Flera undersökningar har visat att lokal hantering och medling i tvister är tidsbesparande, kostnadsbesparande och väl fungerande. Större insatser från de centrala konsumentmyndigheterna bör dock göras för att ytterligare utveckla verksamheten. Åtgärder för att öka kunskaperna hos näringslivet om de rättsliga reglerna och inrättande av lokala reklamationsråd eller liknande är exempel på sådana insatser.

En ökad lokal marknadsbevakning är, som tidigare nämnts, en angelägen uppgift för den kommunala konsumentverksamheten. Utöver att en bättre geografisk spridning och en mer effektiv marknadsbevakning uppnås, vilket i första hand är väsentligt för den centrala myndigheten, har det visat sig att de lokala kontakterna med näringslivet i allmänhet har en positiv effekt på marknaden i det aktuella området. Det kan röra sig om bättre prisinformation i butikerna, en högre säkerhetsnivå på de produkter och tjänster som erbjuds och en större följsamhet till marknadsföringsregler.

De nämnda uppgifterna betraktar vi som grundläggande för en lokal konsumentverksamhet och de bör därför ingå i verksamheten i alla kommuner. Det finns också många andra viktiga områden inom konsumentpolitiken. Vi anser dock att den enskilda kommunen, med

utgångspunkt från lokala förhållanden, politisk ambitionsnivå och andra omständigheter, bör ta ställning till vilket innehåll och vilken inriktning konsumentverksamheten bör ha utöver de obligatoriska uppgifterna.

I den obligatoriska verksamhet som vi här beskrivit allmänt ingår inte det stöd och bistånd som kommunen skall tillhandahålla enligt skuldsaneringslagen. Denna verksamhet är i många kommuner djupt integrerad i konsumentvägledningen, och gränsen mellan allmän hushållsekonomisk rådgivning och budgetrådgivning, som ingår i den ”traditionella” konsumentpolitiken, respektive skuldrådgivning/skuldsanering som hör närmare till skuldsaneringslagen, är flytande. En viss åtskillnad är ändå nödvändig att göra då kommunen dimensionerar sin konsumentverksamhet.

Gränsen mellan vad som kan betraktas som konsumentverksamhet och annat är flytande även i andra avseenden. Exempelvis kan miljöinformation, energirådgivning och varuförsörjningsfrågor i vissa kommuner betraktas som konsumentverksamhet, medan de i andra kommuner anses höra till andra verksamhetsområden. Enligt vår uppfattning kan en samordning av de traditionella konsumentfrågorna med andra slag av rådgivande och förebyggande verksamhet som är riktad till kommuninvånarna innebära såväl samordningsvinster för kommunen som en förenkling för konsumenterna när de söker råd och hjälp i olika frågor.

Konsumentverksamhetens tjänster skall tillhandahållas utan kostnad för konsumenterna. En avgiftsfinansiering av vissa tjänster, t.ex. av den ekonomiska rådgivningen eller av reklamationshanteringen, skulle enligt vår mening riskera att motverka syftet med den lokala konsumentverksamheten. Uttag av avgifter skulle också kunna medföra t.ex. att konsumenterna i högre grad skulle vända sig direkt till Allmänna reklamationsnämnden, där prövningen av tvister är avgiftsfri. Kommunerna får dock ta ut ersättning för porto, kopiering och liknande samt för avgiftsbelagt material såsom böcker och broschyrer.

4.9.4. Organisation och dimensionering av konsumentverksamheten

Kommitténs förslag: Kommunerna får organisera konsumentverksamheten på det sätt de finner lämpligt. Det är dock viktigt att den utformas på ett sätt som ger konsumenterna god tillgång till verksamheten.

I den kommunala självstyrelsen ligger att kommunerna i största möjliga utsträckning själva skall avgöra hur en viss verksamhet skall bedrivas. Möjligheterna för staten att styra är större inom de områden som är obligatoriska. Vi anser dock att kommunerna själva skall ta ställning till hur de vill organisera konsumentverksamheten.

Ett skäl till detta är att konsumentverksamhet redan finns i majoriteten av kommunerna. Ett annat skäl är de stora variationer som råder beträffande folkmängd, geografisk struktur och näringslivsförhållanden m.m. Ytterligare ett avgörande skäl är de skilda behov som kan finnas av att samordna verksamheten med andra kommuner, eller med andra verksamheter inom kommunen.

Ett riktmärke för hur omfattande verksamheten bör vara är vad regeringen redan 1974 uttalade inför omstruktureringen av konsumentverksamheten från regional till lokal nivå (departementspromemorian Kommunal konsumentverksamhet innehåll och organisation, H 1974:1). I promemorian framförde regeringen att ”en utgångspunkt är härvid att verksamheten i kommuner med 20 000–30 000 invånare i ett utbyggt skede bör motivera en heltidstjänst för denna funktion”. Vi menar att detta är en rimlig minsta nivå för en konsumentverksamhet med det innehåll som vi föreslår. Med hänsyn till att uppgifterna för den lokala verksamheten ökat i förhållande till vad som gällde i mitten av 1970-talet bör dock 20 000 invånare, snarare än 30 000, utgöra ett riktmärke för en heltidstjänstgörande konsumentvägledare. Det innebär samtidigt att det för vissa små kommuner i princip är tillräckligt med några timmars konsumentverksamhet i veckan. Mindre resurser än en halvtidstjänst är dock i de flesta fall enligt vår uppfattning knappast tillräckligt för en effektiv verksamhet.

Att vara konsumentvägledare är en kvalificerad uppgift, som ställer stora krav på kompetens och erfarenhet. Verksamheten spänner över breda och stora områden, som dessutom förändras i snabb takt. Från konsumentvägledarhåll har ofta framförts att det är svårt att vara ensam konsumentvägledare i en kommun och sakna tillgång till kollegor med samma uppgifter. För konsumentvägledare som delar sin arbetstid med andra kommunala uppgifter är det också svårt att bygga upp den erfarenhet och det kunnande som ett så stort verksamhetsområde kräver. Detta kan leda till att vägledaren har små möjligheter att bedriva ett aktivt och uppsökande konsumentpolitiskt arbete.

För många kommuner kan ett alternativ till en egen konsumentverksamhet vara att samarbeta och dela uppgiften med andra kommuner eller att köpa tjänsten från andra kommuner. Enligt vår uppfattning kan det ofta vara en fördel att samarbeta om uppgifterna, särskilt i små kommuner. Genom att ”gå samman” skapas bl.a. möjligheter till erfarenhetsutbyte och en viss specialisering i och med att uppgifterna kan

fördelas på flera personer. Kommunallagen erbjuder två alternativ till sådan samverkan. Av 3 kap. 20–28 §§ följer möjligheten att bilda kommunalförbund och enligt 3 kap. 3 a–c § kan en gemensam nämnd bildas.

Det är viktigt att konsumentverksamheten i kommunen organiseras på ett sätt som ger konsumenterna god tillgång till verksamheten. Den bör t.ex. inte placeras glesare än att det är rimligt för konsumenterna att besöka lokalerna. Vad som är ett rimligt avstånd måste avgöras från fall till fall, med utgångspunkt från geografisk struktur, befolkningstäthet m.m. Dessutom bör konsumentverksamheten i viss utsträckning ha flexibla öppettider och i hög utsträckning vara tillgänglig per telefon. En annan viktig faktor att ta hänsyn till är konsumentverksamhetens behov av närhet till och kännedom om den lokala marknaden, andra kommunala förvaltningar, organisationsliv m.m.

Det kan vara lämpligt att som komplement till konsumentkontoret söka nya lösningar för att öka tillgängligheten främst till sådan information som går att söka fram i databaser, t.ex. genom att placera ut terminaler i butiker, på bibliotek, hos Försäkringskassan, barnavårdscentralen eller liknande.

Som vi tidigare nämnde kan det finnas anledning att samordna konsumentverksamheten med annan rådgivningsverksamhet inom kommunen, t.ex. energi- eller miljörådgivning. Samarbete med ett medborgarkontor kan vara ett annat alternativ. Vi vill dock betona att det vore olämpligt att införliva eller samordna konsumentverksamheten med kommunens socialtjänst. Enligt vår mening skulle förutsättningarna för att bedriva ett aktivt förebyggande arbete begränsas starkt om verksamheten knöts till socialtjänstens arbetsuppgifter och en sådan samorganisation skulle utan tvivel få många konsumenter att tveka att över huvud taget ta kontakt med konsumentverksamheten. Ett av huvudsyftena med den lokala verksamheten, att utgöra en service till medborgarna, skulle då förfelas.

Ett exempel på en gemensam kommunal rådgivningsinstans finns i Karlstads kommun, som 1998 införde ett s.k. rådrum. I rådrummet har flera olika specialistkompetenser samlats. Rådgivningen gäller bl.a. konsumentfrågor, med målet att ge råd till konsumenter så att de kan använda sina resurser på bästa sätt – ekonomiskt, miljömedvetet och produktsäkert, energirådgivning, Agenda 21, avfallsrådgivning och transportrådgivning.

Även det lokala näringslivet kan utgöra en viktig samarbetspartner för konsumentverksamheten. Näringslivets medverkan i t.ex. lokala reklamationsråd har gett positiva effekter i flera kommuner.

Vi ser inget hinder mot att andra än kommunanställda utför kommunens konsumentvägledande uppgifter, under förutsättning att den

eller de aktuella personerna har den kompetens och erfarenhet som är nödvändig för arbetet och är opartiska. En sådan möjlighet att, i vissa fall, lämna över vården av kommunala uppgifter till annan än kommunen följer av 3 kap 16 § kommunallagen.

Vi anser inte att det är nödvändigt att ställa några formella krav på konsumentvägledarnas utbildning eller kompetens. Det är naturligtvis angeläget att den som arbetar som konsumentvägledare har en gedigen utbildning och en erfarenhet som är lämplig för de kvalificerade arbetsuppgifterna. Högskoleutbildning med juridisk, samhällsvetenskaplig eller ekonomisk inriktning, eller utbildning eller erfarenhet som kan bedömas som likvärdig, är enligt vår mening en lämplig bakgrund för en konsumentvägledare.

Liksom statsmakterna tidigare uttalat anser vi att det är en fördel om konsumentverksamheten får en tydlig politisk förankring i kommunen genom en särskild konsumentnämnd, ett konsumentutskott eller liknande. Ett alternativ till detta skulle kunna vara att samla olika typer av medborgarrådgivning under en särskild nämnd i kommunen. Till en sådan nämnd kan höra t.ex. konsumentrådgivning/vägledning, miljöinformation, energirådgivning, budget- och skuldrådgivning samt ett eventuellt medborgarkontor eller liknande.

4.9.5. Ett förstärkt statligt stöd till kommunerna

Kommitténs förslag: Konsumentverkets materialservice, kursutbud och övriga stöd till den kommunala konsumentverksamheten bör utökas och förstärkas. Kurser och material skall tillhandahållas utan kostnad för kommunerna.

Konsumentverket svarar i dag för ett omfattande stöd till den kommunala konsumentverksamheten i form av återkommande utskick av material, kurser, rådgivning per telefon och via kommunikationssystemet KOV Direkt. Verket ger även utvecklingsstöd i olika former till kommunerna, t.ex. genom kontakter med politiker och organisationer, undersökningar och analyser och genom samarbetsprojekt.

Kvaliteten i det kommunala konsumentarbetet är i hög grad beroende av det stöd som Konsumentverket kan ge, och vi anser att detta stöd ytterligare bör utökas och förstärkas.

Vi har tidigare nämnt att det är angeläget att konsumentvägledarna har en hög kompetens. Det bör vara en uppgift för Konsumentverket att tillhandahålla ett allsidigt utbildningsutbud för vägledarnas introduk-

tionsutbildning och fortbildning. Det är rimligt att varje konsumentvägledare minst en gång per år genomgår en utbildningsaktivitet.

Högskolekurser för konsumentvägledare skulle kunna utgöra en del av ett allsidigt kursutbud. Konsumentverket bör undersöka möjligheterna att i egen regi eller i samarbete med någon högskola tillhandahålla högskolekurser i t.ex. konsumenträtt eller ekonomi.

KOV Direkt används i dag av cirka 230 konsumentvägledare i 180 kommuner. Samtliga kommuner bör anslutas till systemet. Nätverket används i dag huvudsakligen som en kanal för konsumentvägledarna att ställa frågor till Konsumentverket. Systemet bör utvecklas så att det i högre grad används för allmän information från Konsumentverket till konsumentvägledarna, och bör också kunna göras mer effektivt. Vi anser också att det är angeläget att Allmänna reklamationsnämnden snarast ansluts till KOV Direkt för att ytterligare stödja den lokala reklamationshanteringen.

Det omfattande rådgivningsmaterialet, som i dag sänds ut per post, bör snarast göras tillgängligt för kommunerna på elektronisk väg, t.ex. via KOV Direkt. Genom att materialet kan hållas ständigt aktuellt och nå konsumentvägledarna så snart det färdigställts eller uppdaterats uppnås en väsentlig kvalitetshöjning.

Som ett led i förstärkningen av det statliga stödet till kommunerna bör kursutbudet och materialservicen från Konsumentverket tillhandahållas utan kostnad för kommunerna.

Stödet till kommunerna bör enligt vår uppfattning förstärkas även i andra avseenden. Bl.a. anser vi att den kommunala verksamheten i större utsträckning och mer systematiskt bör följas upp och utvärderas. Modeller för hur verksamheten kan utvärderas togs bl.a. fram av Konsumentverket i samband med de regeringsuppdrag som följde på regeringens skrivelse 1991 om den kommunala verksamheten. För att ytterligare öka förståelsen hos kommunerna för konsumentfrågorna är det t.ex. viktigt att belysa de ekonomiska eller kvalitetsmässiga vinster som en konsumentverksamhet kan ge för kommunen och dess invånare. Effekterna av det förebyggande arbetet är en viktig del i analysarbetet.

Vi anser också att Konsumentverket aktivt bör söka utveckla, stimulera och effektivisera den kommunala verksamheten genom att initiera utvecklingsprojekt inom olika områden. Likaså bör en fortsatt satsning ske på att informera lokala politiker och beslutsfattare om vikten av ett väl fungerande lokalt konsumentarbete.

Vårt förslag innebär att den kommunala konsumentverksamheten bör ha vissa obligatoriska inslag. För att uppnå en större samordning av konsumentpolitiken och samtidigt ge ett ökat stöd till kommunerna anser vi att Konsumentverket, i samråd med kommunerna, bör upprätta årliga handlingsprogram för verksamheten. Dessa bör avspegla områ-

den som är aktuella inom konsumentpolitiken samt utgöra underlag för de lokala diskussionerna om prioriteringar i arbetet.

Konsumentverket bör också ta fram ett nationellt registreringssystem för de lokala konsumentkontakterna och andra lokala insatser. Ett sådant system kan i första hand utgöra en snabb och effektiv väg för verkets problemuppfångning, men också förenkla uppföljningen av hur det kommunala arbetet utvecklas och utgöra en del av underlaget för verkets förmedling av kunskap mellan kommunerna och till politikerna i kommunerna.

4.9.6. Finansiering

Kommitténs förslag: Staten bidrar till finansieringen av kommunernas konsumentverksamhet med 50 procent av kostnaden för löner, andra personalkostnader och driftskostnader.

Kommunerna har genom skuldsaneringslagen en skyldighet att lämna råd och anvisningar till skuldsatta personer. Gränsen till den hushållsekonomiska rådgivningen inom ramen för konsumentpolitiken är ofta flytande.

I propositionen till skuldsaneringslagen (prop. 1993/94:123, s. 74) skrev regeringen att det borde ”införas ett åläggande för kommunerna att lämna skuldsatta personer råd och anvisningar i frågor rörande skuldsanering. I den delen kan man arbeta vidare med vad som redan pågår i olika kommuner med budgetrådgivning inom socialtjänsten eller inom den konsumentvägledande verksamheten”. Regleringen i denna lagbestämmelse innebar, enligt regeringen, ”att den skyldighet för kommunerna att sörja för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver (jfr. 3 § socialtjänstlagen) preciseras vad gäller privatekonomisk rådgivning till skuldsatta personer”.

Enligt 3 § socialtjänstlagen (1980:620) har kommunerna det yttersta ansvaret för att de som vistas i en kommun får det stöd och den hjälp som de behöver. Med detta ansvar följer en skyldighet för kommunen att i samverkan med andra samhällsorgan medverka till att den enskilde får arbete, bereds sjukvård eller får det stöd eller den hjälp som han eller hon i övrigt behöver. Bestämmelsen är av generell karaktär. I socialtjänstlagens förarbeten nämns bl.a. att kommunen är skyldig att hjälpa den enskilde när han eller hon har svårt att finna vägarna till den hjälp och service som samhället i övrigt kan ge, bistå med sådana hjälpoch stödinsatser som inte faller inom något annat samhällsorgans ansvarsområde, ge den enskilde råd och anvisningar och att vid behov

förmedla insatser från andra organ. Till socialtjänstens huvudfunktioner, bland de insatser som är riktade mot den enskilde individens behov, räknas upplysningar, samtal och rådgivning om ekonomi.

Allmänt förebyggande uppgifter som faller inom socialtjänsten kan fullgöras inom andra nämnder än socialnämnden, t.ex. fritidsnämnden eller andra nämnder med allmänt förebyggande uppgifter.

En ungefärlig uppskattning av kostnaden för en kommunal konsumentverksamhet med den omfattning vi föreslår, en heltidstjänst för cirka 20 000 invånare, är att denna uppgår till cirka 200 miljoner kr per år. Denna kostnad omfattar löner, andra personalkostnader och driftskostnader, t.ex. lokaler.

Mot bakgrund av bestämmelsen i 3 § socialtjänstlagen kan det enligt vår bedömning hävdas att den konsumentverksamhet som är inriktad på konsumentens ekonomi redan i dag är att betrakta som en uppgift som kommunen är skyldig att tillhandahålla. Till sådan verksamhet hör t.ex. förebyggande budgetrådgivning och hushållsekonomisk rådgivning, stöd och medling vid tvister, konsumenträttslig rådgivning och förköpsrådgivning. Vissa delar av konsumentverksamheten skulle i och med detta vara sådana uppgifter som kommunen, redan enligt socialtjänstlagen, är skyldig att tillhandahålla sina invånare. Uppgifterna skall dock inte förväxlas med den verksamhet som bedrivs inom socialtjänsten, utan är att betrakta som sådana allmänt förebyggande uppgifter som lämpligen bedrivs inom ramen för andra kommunala nämnder än socialnämnden.

Den kommunala konsumentverksamheten som vi föreslår innehåller dock omfattande uppgifter av annan karaktär, t.ex. marknadsbevakning och marknadskontroller på uppdrag av Konsumentverket, stöd till skolans konsumentundervisning och allmän uppsökande informationsverksamhet. En obligatorisk verksamhet inskränker dessutom i viss mån kommunernas rätt att själva besluta i konsumentpolitiska frågor. Det är därför skäligt att staten bidrar till finansieringen av det lokala konsumentarbetet.

Vi föreslår att staten bidrar med 50 procent av den uppskattade årliga kostnaden för konsumentverksamheten, som med den omfattning vi föreslår kan beräknas till cirka 200 miljoner kr.

Ett alternativ till generella statsbidrag är att skapa ett bidragssystem som motsvarar det stöd som utgår till kommunal energirådgivning. Detta trädde i kraft den 1 januari 1998. Bidraget är en del av ett femårigt program för ett ekologiskt och ekonomiskt uthålligt energisystem. Det kommunala energirådgivningsbidraget beskrevs i regeringens budgetproposition för 1998 (prop. 1997/98:1, utgiftsområde 21). Där framgår att stödet till den kommunala energirådgivningen är utformat så att det skall bidra till att underlätta för kommunerna att ge en objektiv,

lokalt och regionalt anpassad information och rådgivning, både till enskilda och till lokala organisationer.

Statens energimyndighet ansvarar för bidragssystemet. Alla kommuner ges möjlighet att erhålla bidrag efter ansökan till Energimyndigheten. Bidraget lämnas dels i form av ett grundbidrag, dels ett invånarrelaterat bidrag. En förutsättning för statligt stöd är att kommunen lämnar en beskrivning till energimyndigheten av hur medlen skall användas.

Fördelningen av bidraget skall, enligt regeringen, ske enligt en princip som inte resulterar i alltför stora skillnader mellan kommunerna avseende det bidragsbelopp de får. Samtidigt bör större kommuner kompenseras för de högre kostnader för rådgivning som ett större invånarantal kan motivera.

Under 1998 beviljades 267 kommuner bidrag för kommunal energirådgivning. Totalt har cirka 44,6 miljoner kr beviljats i bidrag.

5. Frivilliga organisationer

5.1. Inledning

Frivilliga eller fristående konsumentorganisationer är ett samlande begrepp för folkrörelser, ideella organisationer, aktionsgrupper etc. Vissa frivilliga organisationer är mycket stora och har konsumentpolitiska program som en del i en bred verksamhet. Inom bl.a. fackföreningsrörelsen, pensionärsorganisationerna och handikappförbunden finns flera exempel. Att konsumentfrågorna engagerar många visas bl.a. av att antalet frivilliga organisationer som på något sätt arbetar med konsumentfrågor är mycket stort i Sverige. I en enkät till föreningslivet 1992 svarade exempelvis drygt 50 organisationer att de var engagerade i konsumentfrågor. Många ungdoms- och invandrarorganisationer ingick bland de svarande. Organisationer med konsumentfrågor som huvudprogram är t.ex. paraplyorganisationerna Sveriges Konsumentråd och Sveriges Konsumenter i Samverkan.

Som stöd för organisationer som arbetar med konsumentfrågor finns ett särskilt ramanslag ”stöd till konsumentorganisationer” som innevarande år är på 6,1 miljoner kr, varav 3,3 miljoner kr fördelas av Konsumentverket till projekt efter ansökan, 2,3 miljoner kr är bidrag till Sveriges Konsumentråd och 0,5 miljoner kr är bidrag till Sveriges Konsumenter i Samverkan.

5.2. Vårt uppdrag

I våra direktiv anges bl.a. att den svenska konsumentpolitiken berör människors vardag och är en del av välfärdspolitiken, samtidigt som den är en del av och en drivande kraft i den gemensamma konsumentpolitiken i EU. Vidare anges att konsumentpolitiken måste anpassas till delvis nya områden och marknader varför viktiga konsumentpolitiska områden och arbetsformer behöver analyseras i syfte att uppnå en så effektiv konsumentpolitik som möjligt. Det finns därför enligt direktiven ett behov av att granska arbetsformer och de medel i form av bl.a.

ekonomiska och andra resurser som står till konsumentpolitikens förfogande.

Enligt direktiven har konsumentorganisationerna fått nya uppgifter och spelar en allt viktigare roll som opinionsbildare inom konsumentpolitiken. Organisationerna har dock små ekonomiska resurser och vi skall därför analysera och lämna förslag om vilket engagemang det offentliga bör ha, t.ex. ekonomiskt, i konsumentorganisationerna. Vi skall också analysera om det behövs särskilda insatser för unga konsumenter, eller om konsumentinformationen behöver göras tydligare för personer med bristande kunskaper i svenska språket.

5.3. De frivilliga organisationerna

En kartläggning av de nordiska frivilliga organisationernas arbete på konsumentområdet gjordes 1992 (Kartläggning av konsumentpolitiskt arbete i frivilliga organisationer, Nordiske Seminar- og Arbejdsrapporter 1993:529 och Mångfald Ger Styrka – Kartläggning av de svenska organisationernas arbete på konsumentområdet i ett nordiskt perspektiv, Konsumentverket 1993). I Sverige skickades en enkät till 66 organisationer av vilka 51 svarade. Kartläggningen omfattade inte fackliga organisationer som hade kartlagts i en särskild studie. Av resultaten kan nämnas att drygt 30 procent av organisationerna hade en konsumentpolitisk målsättning i sina program och att lika många hade ett särskilt utskott/arbetsutskott för konsumentfrågor. Informationskampanjer, pris- och marknadsundersökningar, bojkotter, uppvaktningar av myndigheter och företag samt medverkan i massmedia var de vanligaste formerna av aktiviteter. De svenska organisationernas inriktning och arbete skiljer sig i flera viktiga avseenden från förhållandena i de andra nordiska länderna. I Sverige hade betydligt fler organisationer en uttalad konsumentpolitisk målsättning och flest konsumentansvariga på lokal nivå. Antalet avlönade personer med konsumentansvar hos organisationerna var betydligt fler i Danmark och Finland än i Sverige. Antalet ideellt arbetande med konsumentansvar var mer än tio gånger fler i Sverige än i Danmark och Finland. Norge hade inga ideellt arbetande med konsumentansvar.

För att stärka och samordna konsumentintresset har under 1990-talet bildats två så kallade paraplyorganisationer, Sveriges Konsumentråd och Sveriges Konsumenter i Samverkan. De har båda som verksamhetsidé att fånga upp konsumentproblem och konsumentintresset för att kunna väcka debatt och skapa opinion i övergripande konsumentfrågor och att företräda Sveriges konsumenter nationellt och internationellt.

Sveriges Konsumentråd som bildades 1992 är en fristående och partipolitiskt obunden samarbetsorganisation för organisationer som företräder medlemmarnas konsumentintressen. Konsumentrådet såg i samband med bildandet som sin uppgift att påverka beslutsprocessen i EU i konsumentfrågor. Konsumentrådet arbetar med övergripande frågor som annars inte ingår i medlemsorganisationernas basverksamhet. LO och TCO från fackföreningsrörelsen samt PRO och SPF som företräder pensionärernas intressen är förutom KF och Hushållningssällskapens Förbund de till medlemsantalet största av de femton medlemsorganisationerna. Handikapprörelsen representeras av tre förbund: De Handikappades Riksförbund (DHR), Handikappförbundens Samarbetsorganisation (HSO) och Synskadades Riksförbund (SRF). Dessutom ingår ett antal mindre organisationer t.ex. Konsumentinstitutet för Läkemedel och Hälsa – Kilen och Nyköpings Konsumentgrupp. Totalt har Sveriges Konsumentråd i dag 15 medlemsorganisationer och representerar på så vis indirekt en stor del av Sveriges befolkning.

Sveriges Konsumentråd arbetar för ett ökat konsumentinflytande och har som mål att stärka konsumenternas ställning på marknaden genom att

  • bedriva upplysning och opinionsbildning i konsumentpolitiska frågor,
  • framföra synpunkter på såväl offentligt som privat producerade varor och tjänster,
  • verka för varors och tjänsters tillgänglighet för alla,
  • främja att sådana produktions- och konsumtionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling,
  • aktivt delta i det europeiska och internationella samarbetet på konsumentområdet, och
  • påverka myndigheter, institutioner, näringslivets organisationer m.fl. som arbetar med frågor av betydelse för konsumenter.

På initiativ av Konsument-Forum bildade femton ideella och partipolitiskt obundna frivilligorganisationer organisationen Konsumenter i Samverkan (1993) som skall vara fri från inflytande från handel, producenter och partipolitik, dvs. en fristående konsumentorganisation. Efter namnbyte heter den Sveriges Konsumenter i Samverkan. I Sveriges Konsumenter i Samverkan ingår 24 ideella organisationer, ett antal lokala samverkansgrupper och enskilda stödmedlemmar. Föreningen har som målsättning att öka konsumentinflytandet på marknaden och i politiken. En viktig uppgift är att hävda kraven på god kvalitet, rättmätig och ärlig information om varor och tjänster och att

konsumenten även skall ha rätt till deltagande i beslutsprocessen så att man via konsumtionen kan åstadkomma en ekologisk, etisk och socialt hänsynsfull utveckling i samhälle, produktion och handel, lokalt såväl som globalt. För att uppfylla sin målsättning vill Sveriges Konsumenter i Samverkan;

  • bevaka och aktualisera viktiga konsumentfrågor,
  • fokusera konsumtionen, dess mål och konsekvenser samt konsumentens möjligheter att påverka,
  • informera, bilda opinion och samordna aktioner, och
  • arbeta för ökat konsumentinflytande.

Av medlemsorganisationerna är Förbundet Djurens Rätt (tidigare Nordiska Samfundet mot plågsamma djurförsök) störst med 53 000 medlemmar. De övriga organisationerna är till medlemsantal väsentligt mindre än Djurens Rätt. Som exempel kan nämnas Konsument-Forum, Miljöförbundet Jordens Vänner, Framtiden i våra händer, Unga Allergiker, Svenska Demeterförbundet, Veganföreningen i Sverige, Svenska Vegetariska Föreningen, Biodynamiska Föreningen, Frisksportförbundet, Hälsofrämjandet och Svenska Bankkunders Riksförbund.

Det bör noteras att de två paraplyorganisationerna inte rekryterat några renodlade invandrarorganisationer, nykterhetsorganisationer, kvinnoorganisationer, – förutom Riksförbundet Hem & Samhälle, som är medlem i Sveriges Konsumentråd – religiösa organisationer eller ungdomsorganisationer med undantag för Unga Allergiker som är medlem i Sveriges Konsumenter i Samverkan. I den svenska enkätundersökningen utgjorde svaren från dessa grupper 40 procent (22 st.) av det totala antalet svar.

5.4. Organisationernas roll i konsumentpolitiken

I regeringens proposition Aktiv konsumentpolitik (1994/95:140) sägs bland annat:

”Föreningslivet har på konsumentområdet, liksom på många andra områden, ofta fungerat som pådrivare och förnyare av etablerad verksamhet. Historiskt sett har de frivilliga organisationerna spelat en viktig roll för konsumentpolitikens utveckling i Sverige. Det var sådana organisationer som först började bedriva en konsumentverksamhet med forskning och utredning, utbildning, rådgivning, opinionsbildning och annan information liksom medverkan i standardiseringsarbetet. Det var också tack vare de frivilliga organisationernas insatser som statliga organ kom att inrättas på området.

Ursprungligen var det främst kvinnoorganisationer, kooperativa föreningar, hushållningssällskap och fackliga organisationer som uppmärksammade konsumentfrågor. Idag är det betydligt fler organisationer som är engagerade, inte minst ur ett miljöperspektiv.”

Sveriges medlemskap i EU har medfört att de frivilliga organisationernas arbete i dag är viktigare och av större betydelse än tidigare. Det är naturligt för många av dem att arbeta över nationsgränserna. Genom sin fria ställning har de också lätt för att arbeta med uppvaktningar, namninsamlingar, upprop, bojkotter och andra metoder för opinionsbildning, dvs. metoder som vanligtvis inte kan inlemmas i den kommunala konsumentverksamheten eller i de statliga organens verksamhet. Inte sällan är deras arbete ett viktigt komplement till myndighetsutövningen. De har också byggt upp ett flertal omfattande nätverk, både nationella, europeiska och globala. Under de senaste åren har nätverksamheten vuxit kraftigt tack vare Internet. För att till fullo kunna använda den nya tekniken i den dagliga driften kommer att krävas betydande insatser från organisationernas sida om de skall kunna bygga och vidmakthålla hem- och chatsidor som kan intressera och entusiasmera medlemmarna och därmed också konkurrera med den snabbt växande kommersiella informationen på Internet.

Statsmakterna har under många år gett ekonomiskt bidrag till organisationer som arbetar med konsumentprojekt. I nedanstående tabell redovisas anslaget ”Stöd till konsumentorganisationer” åren 1995/96 (18 månader) till och med 2000.

Stöd till konsumentorganisationer

1995/96 1997 1998 1999 2000

Sveriges Konsumentråd 2.900 2.000 2.000 2.000 2.300 Sveriges Konsumenter i Samverkan

300 300 300 500

Organisationer för konsumentprojekt

3.250 1.800 1.800 1.800 3.300

Summa ramanslag

6.150 4.100 4.100 4.100 6.100

Ramanslaget har således ökat med 2 miljoner kr för innevarande år varav huvudparten, 1,5 miljoner kr, har gått till det anslag som Konsumentverket administrerar.

Sveriges Konsumentråd

Eftersom ett av syftena med bildandet av Sveriges Konsumentråd, förutom att föra sina medlemmars talan nationellt, var att bevaka konsumentintressena i EU och internationellt, har organisationen valt att koncentrera insatserna på nationella och internationella övergripande frågor. Det innebär att de söker utveckla rollen som konsumentföreträdare genom att bland annat samordna konsumentrepresentationen i olika organ. Sveriges Konsumentråd har löpande kontakter med regering och riksdag och med olika aktörer inom det konsumentpolitiska området såsom myndigheter, utredningar, näringslivet, organisationer, Europeiska kommissionen, Europaparlamentet, Nordiska Konsumentutskottet, BEUC, CI m.fl. Konsumentrådets generalsekreterare är medlem i kommissionens Consumer Committee. Konsumentrådet har också representanter i olika styrelser, referensgrupper, arbetsgrupper och utredningar. Den ekonomiska basen är medlemsavgifter och bidrag från medlemsorganisationerna som i huvudsak finansierar den nationella verksamheten samt statsbidrag som i första hand är avsett som stöd för medverkan i och information om nordiskt och europeiskt konsumentsamarbete.

Prioriterade verksamhetsområden har varit livsmedel, allmännyttiga tjänster där fokus varit avreglering, omreglering och konkurrensutsättning av tidigare reglerade tjänster, IT/reklam och standardisering.

Sveriges Konsumentråd anordnar seminarier, ger ut nyhetsbrevet Konsumentmakt och skickar ofta ut pressmeddelanden för att redovisa resultatet av sitt arbete eller för att lyfta fram viktiga konsumentfrågor. Konsumentrådet tar också fram faktamaterial och policyuttalanden i en serie rapporter och faktablad som produceras både på svenska och engelska. Rådets webbplats uppdateras varje dag med aktuella konsumentnyheter. Webbplatsen används också för kampanjer och konsumentundersökningar. Under 1999 bedrevs bl.a. en kampanj för att behålla det svenska förbudet mot azo-färgämnen. Sveriges Konsumentråd har också en kostnadsfri elektronisk nyhetstjänst med för närvarande 300 prenumeranter.

Konsumentrådet har under de senaste två åren deltagit i ett 50-tal konferenser och seminarier, avgivit cirka 80 remissvar till nationella och internationella organ och deltagit i ett flertal muntliga hearingar och remissmöten som regeringen arrangerat. Rådet har också varit representerat i ett tiotal offentliga utredningar, EU:s konsumentkommitté, EU:s ekonomiska och sociala kommitté, det europeiska konsumentorganet för standardisering ANEC, den transatlantiska konsumentdialogen TACD, den internationella standardiseringsorganisationen ISO, arbetsgruppen inom Consumers International (CI) för mil-

jöanpassad konsumtion och ekonomisk utveckling samt CI/BEUC:s gemensamma Food Working Group. Konsumentrådet har också deltagit i förberedelsearbetet inför WTO-förhandlingarna 1999 genom att formulera utgångspunkter och diskussionsunderlag inom CI. Kansliets personal som har bestått av generalsekreterare, informationssekreterare, livsmedelssamordnare, kanslist och en projektanställd internationell sekreterare har varit synnerligen hårt ansträngt.

Sveriges Konsumenter i Samverkan

I likhet med Sveriges Konsumentråd bedriver Sveriges Konsumenter i Samverkan en mycket omfattande verksamhet. De prioriterade arbetsområdena är internationell handel och dess regelverk (Codex), standardisering, livsmedel, miljö, hälsa och etik inom vilka organisationen söker lyfta fram framtidsfrågorna och de globala perspektiven. De arbetar därför inte med produkttester och andra mer konventionella konsumentfrågor. Sveriges Konsumenter i Samverkan anser att folkhälsan och egenvården av hälsan är synnerligen viktiga områden samtidigt som insatserna kan bidra till att sänka sjukvårdskostnaderna. Arbetet inom det etiska området upptar exempelvis frågor om barnarbete, vilka tillverkningsmetoder som används, hur de matproducerande djuren behandlas, hur näringslivet oetiskt nyttjar reklam och annan marknadsföring samt de globala effekterna av vår konsumtion.

Sveriges Konsumenter i Samverkan deltog 1998–1999 i ett tiotal departementala referensgrupper, arbetsgrupper och utredningar. Vidare var de representerade i knappt tio styrelser, nämnder, råd, projekt- och referensgrupper knutna till statliga myndigheter.

Internationellt är organisationen knuten till EU:s konsumentkommitté, Consumers International (CI) och deras arbetsgrupper som arbetar med livsmedel respektive hälsa, Nordiska Konsumentutskottet, och via CI som expert vid WTO-mötet i Seattle 1999. De har också avgivit flera skrivelser och deltagit i UD:s referensgrupp för WTO-frågorna. Under 1999 var Sveriges Konsumenter i samverkan medarrangör för två internationella konferenser, en om genteknik och en om världshandel. Sveriges Konsumenter i Samverkan innehar även ordförandeskapet i den nybildade europeiska lobbyorganisationen Association of European Consumers, socially and environmentally aware (AEC). Under de två senaste åren har Sveriges Konsumenter i Samverkan besvarat ett mycket stort antal nationella och internationella remisser främst rörande livsmedel, hälsa och globalisering. Under 2000 deltar en expert från organisationen vid konsultativa möten om livsmedelssäkerhet som arrangeras av Världshälsoorganisationen WHO.

Vidare deltog en expert även vid TACD-mötet i Washington DC i februari 2000.

Genom att kontoret legat i Hultsfred har de många mötena i Stockholm tagit en mycket stor del av den tillgängliga arbetstiden. Ett Stockholmskontor har öppnats från årsskiftet 1999/2000. För att nå ut till fler konsumenter satsade man tidigt på en interaktiv hemsida på Internet. Samtidigt kunde man hålla alla medlemmar informerade om verksamheten och ge alla en möjlighet att komma med synpunkter och förslag. Genom sin löpsedel på Internet hålls hemsidan ständigt aktuell. Vidare når organisationen via e-post snabbt alla intresserade med färsk information om bl.a. WTO och andra globala frågor. Sändlistan är mycket omfattande. En speciell Internetsatsning görs för att involvera ungdomar via en särskild hemsida, ”ung plattform”.

Sveriges Konsumenter i Samverkan har också en veckotidning, ”Miljömagazinet”.

5.5. Överväganden och förslag

Kommitténs bedömning: Den nationella och internationella konsumentrepresentationen måste kraftigt förstärkas om det skall vara möjligt att med trovärdighet och framgång kunna hävda konsumentintresset i de nya och större marknader som växer fram.

Efter godkännandet av Amsterdamfördraget har konsumentpolitiken blivit ett eget politikområde. Samtidigt har konsumentperspektivet lyfts fram i allt fler europeiska frågeområden och fått ökad tyngd i de internationella organisationerna. TACD och frågorna kring konsumentinflytande vid WTO-förhandlingarna och i standardiseringen får tjäna som exempel. Vi bedömer därför att konsumentrepresentationen kraftigt måste förstärkas om det skall vara möjligt att med trovärdighet och framgång kunna hävda konsumentintresset i de nya marknader som växer fram som en följd av större och fler frihandelsområden, avreglering av nationella och monopolistiska marknader, ny massmediastruktur, ny informationsteknik och bioteknik samt ökade krav på användarvänliga standarder i allt fler konsumentprodukter. Samtidigt måste konsumenternas etiska värderingar vägas in och få tillbörligt utrymme i konsumentorganisationernas agerande. Vi tänker då bland annat på kraven bakom rättvisemärkning och nedsmutsning av miljön.

5.5.1. Sveriges Konsumentråd och Sveriges Konsumenter i Samverkan

Kommitténs förslag: Sveriges Konsumentråd och Sveriges Konsumenter i Samverkan får väsentligt ökade resurser för att fullgöra sina ökande åtaganden nationellt och internationellt.

Vi bedömer att både Sveriges Konsumentråd och Sveriges Konsumenter i Samverkan behöver få väsentligt ökade resurser för att kunna fullgöra sina ökande åtaganden internationellt och nationellt. Sveriges Konsumenter i Samverkan bör ges möjlighet att vidta en önskvärd organisationsförändring för att på ett par års sikt, om utvecklingen blir tillfredsställande, bli ekonomiskt likvärdigt behandlad med Sveriges Konsumentråd.

5.5.2. Unga konsumenter

Kommitténs förslag: För att bättre nå ut till unga konsumenter föreslår vi att en riktad satsning med projektstöd görs för att stärka ungdomarna i deras roll som konsumenter.

I direktiven sägs att kommittén skall analysera om det behövs särskilda insatser för unga konsumenter, eller om konsumentinformationen behöver förtydligas för personer med bristande kunskaper i svenska språket.

Mätningar av grundskoleelevernas och gymnasieungdomarnas kunskaper inom områdena konsumenträtt, privatekonomi/hushållsekonomi och konsumtion/miljö visar att eleverna som regel svarar rätt på drygt hälften av frågorna. Som redovisats särskilt i kapitlet om utbildning (se kapitel 11) har Konsumentverket bedömt att kunskaperna varierat mellan acceptabla och bristfälliga. De vanligaste kunskapskällorna är skolan och massmedia. För att öka ungdomarnas medvetenhet och stärka dem i deras roll som konsumenter beslutade Barn- och ungdomsdelegationen inom Civildepartementet 1991 om en särskild satsning på lokala projekt, företrädesvis i ungdomsföreningar. Medel beviljades för tre år av Allmänna Arvsfonden (nuvarande namn: Arvsfondsdelegationen). Som framgår av nedanstående sammanställning beviljades totalt 48 ansökningar.

1991/92 1992/93 1993/94 Totalt

Antal ansökningar

17

19

25

61

Beviljade ansökningar

13

15

20

48

I Konsumentverkets rapport ”Ung konsument – konsumentprojekt i ungdomsföreningar” görs en kortfattad genomgång av samtliga projekt och en sammanfattade kommentar som baseras bland annat på en enkätundersökning till de projektansvariga. Många av projekten har riktat sig till arbetslösa personer eller haft många arbetslösa med i arbetet. Projekten har väckt intresse från andra och skapat påtagliga ”ringar-på-vattnet-effekter”. Uppskattningsvis 500 ungdomar har varit direkt engagerade i de lokala projekten. Betydligt flera, cirka 50 000, har dock kommit i kontakt med konsumentfrågorna, framför allt genom projektens olika kulturevenemang och informationsinsatser, till exempel teaterföreställningar, skolpresentationer och utställningar.

I Konsumentverkets årsredovisning 1993/94 framhålls att ”Det treåriga försöket med stöd till ungdomsorganisationer har varit framgångsrikt. De nya grepp som prövats i organisationerna (teater, videotävlingar, tidningar, ungdomsvägledningar) är ett viktigt komplement till skolan.”

En annan reflexion som bör göras är att i det utåtriktade arbetet har ungdomarna först utbildat sig själva för att därefter föra kunskaperna vidare till sina jämnåriga kamrater. Erfarenheterna från detta har varit mycket positiva. Konsumentverket har därför valt att bygga vidare på konceptet ”från ungdom till ungdom”. I arbetet med ungdomstidningen ”Å se´n då?” har antingen arbetslösa ungdomar eller gymnasieelever tagit del av samtliga moment i produktionen. Ungdomarna har arbetat från idé via manus och bilder till layout och korrektur. Under de fyra år som tidningen getts ut till samtliga avgångsklasser i gymnasieskolan har de haft gott stöd av konsumentvägledare och andra engagerade. Den utvärdering som gjordes 1997 visar på konsumentpolitiskt mycket positiva resultat. Det var påfallande många elever som sparat tidningen, läst om den eller gett den vidare till någon kamrat. Båda projekten ”Ung konsument” och ”Å se´n då?” har rönt stort europeiskt intresse eftersom de visat på nya och effektiva arbetsmetoder för att höja ungdomarnas konsumentkunskaper och medvetande.

Vi bedömer att det är angeläget att ungdomarna och deras föreningar i väsentligt större utsträckning kan uppmuntras att arbeta med konsumentfrågor.

Marknadsföringen har i ökad utsträckning ungdomarna som målgrupp samtidigt som många av dem har svårt att få ekonomin att gå

ihop när de i en besvärlig arbetsmarknad skall flytta hemifrån och skaffa den första egna bostaden, kanske också vidareutbilda sig och bilda familj. I konsumentrollen krävs en ekonomisk medvetenhet tillsammans med bedömningar av exempelvis reklamens roll och påverkan, sambandet mellan konsumtion och miljö och livsstilens betydelse. Eftersom konsumtionsvanor och värderingar grundläggs tidigt i livet är det särskilt angeläget att ungdomarna och deras föreningar i väsentligt större utsträckning kan uppmuntras att arbeta med konsumentfrågor. För att bättre nå ut till unga konsumenter föreslår vi att en riktad satsning görs för att stärka ungdomarna i deras roll som konsumenter. Satsningen bör göras i form av projektstöd till lokala ungdomsprojekt som drivs i första hand av ungdomsorganisationerna. Vi föreslår att satsningen görs i form av ett flerårigt projekt med ett årligt extra anslag och att Konsumentverket får i uppdrag att ansvara för projektet.

5.5.3. Bristande kunskaper i svenska språket

Kommitténs förslag: För att stärka ställningen på marknaden hos dem som har bristande kunskaper i svenska språket bör resurser avsättas för ett femårigt projekt med ekonomiskt stöd för lokala organisationer som vill öka konsumentkunskaperna och förbättra medlemmarnas och andra konsumenters möjligheter att hävda sin rätt som konsument. Konsumentverket bör ges i uppdrag att leda och utvärdera projektet.

I direktiven sägs att kommittén skall analysera om konsumentinformationen behöver förtydligas för personer med bristande kunskaper i svenska språket. De särskilda utvärderingar som gjorts av fristående forskare av det särskilda anslaget ”Stöd till organisationer” som administreras av Konsumentverket visar att stödet är mycket kostnadseffektivt samtidigt som det når väldigt många konsumenter och ger dem ökad kunskap om bland annat hushållsekonomi, konsumenträtt och miljöfrågor. I rapporten ”84 projekt – exempelsamling över konsumentprojekt i frivilliga organisationer” beskrivs några projekt som riktat sig till invandrare.

Förutom projekt som bedrivits av invandrarorganisationerna själva har till exempel kvinnoorganisationer och Rädda Barnen genomfört speciella projekt med invandrare som målgrupp. Att känna till och hävda sin rätt som konsument och att klara de ekonomiska vardagsfrågorna är två områden som flera av projekten inriktats på. I många

fall har det också varit nödvändigt att översätta informationsmaterial eller att arbeta fram nytt material på hemspråket.

Även om Konsumentverket inom ramen för sina begränsade personella resurser gjort väsentliga insatser för att stödja projekt med invandrarinriktning framgår av utvärderingar och redovisningar att det krävs särskilda och målinriktade insatser för att kunna skapa väsentligt ökad bredd och långsiktighet på det lokala planet om de önskvärda konsumentpolitiska effekterna skall kunna uppnås. Erfarenheten visar också att det inte finns några generella och givna vägar att nå de kulturellt heterogena grupperna på det lokala planet. Inga invandrarorganisationer är exempelvis medlemmar i de två paraplyorganisationerna. Det kommer därför att erfordras ett brett, aktivt och uppsökande arbetssätt som i sig är både tids- och arbetskrävande om det skall bli möjligt att grupper med bristande kunskaper i svenska språket själva skall kunna höja sina konsumentkunskaper och öka sitt konsumentmedvetande genom att starta och driva projekt kring konsumenträtt, hushållsekonomi, kommersiell påverkan eller miljö.

6. Finansiella tjänster

6.1. Inledning

6.1.1. Vårt uppdrag

Vi har enligt våra direktiv flera deluppdrag när det gäller finansiella tjänster. Om man bortser från det uppdrag som rör KO:s roll, vilket tas upp i kapitel 15 i detta betänkande, består uppdraget av huvudsakligen två områden:

1. Vi skall analysera om det konsumenträttsliga skyddet, inte minst vad gäller informationskrav, är tillräckligt t.ex. när det gäller vissa sparformer och betaltjänster. Om inte, bör vi föreslå hur det kan förbättras.

2. Vi skall analysera säkerhetsaspekter ur ett konsumentperspektiv rörande användning av informationsteknik, t.ex. sådant som rör användning av betalkort, feldebiteringar och dröjsmål med betalningsförmedling, och lämna förslag om hur konsumenterna kan tillförsäkras att informationstekniken kan användas på ett säkert sätt. I detta sammanhang kan frågor som rör samhällets tillsyn behöva uppmärksammas.

När det i det följande talas om finansiella tjänster tar vi om inget annat sägs sikte på tjänster som tillhandahålls av banker, försäkringsbolag, kreditmarknadsföretag och värdepappersföretag samt andra finansiella institut.

Betänkandet Allmänhetens bankombudsman (SOU 1994:79) har också tjänat som underlag för kommitténs arbete.

6.1.2. Delrapporten Finansiella tjänster från ett konsumentperpektiv

Vi överlämnade i september 1999 delrapporten Finansiella tjänster från ett konsumentperspektiv (nedan benämnd delrapporten). Delrapporten har utgjort ett diskussionsunderlag för vårt fortsatta arbete på området finansiella tjänster. I delrapporten ges en överblick av regleringen och verksamheten på det finansiella området. Den genomgång som görs i delrapporten av det konsumentskydd som finns på området, visar att det grundläggande skyddet är gott. Genomgången visar enligt vår mening att såväl lagstiftningen som övriga instrument – föreskrifter, allmänna råd och riktlinjer, självreglering samt reklamationshantering och tvistlösning – för efterlevnad och övervakning av marknaden, i stort uppfyller de krav som kan ställas. Till detta kommer att regeringen och berörda myndigheter fortsätter att aktivt verka för ett bättre konsumentskydd såväl här hemma som genom det arbete som bedrivs i EU och genom det nordiska samarbetet. Delrapporten återfinns i sin helhet som bilaga 6 till detta betänkande.

Vi belyser i delrapporten ett antal frågeställningar och områden som därefter blivit föremål för ytterligare överväganden. De punkter som vi anser vara särskilt viktiga kommer nedan att beröras närmare.

Vi har genom ett remissliknande förfarande hemställt om synpunkter på delrapporten. Yttranden har inkommit från bl.a. företrädare för finansiella institut och handeln samt konsumentorganisationer. Yttrandena berörs i det följande i den mån de är av särskilt intresse i sammanhanget.

6.1.3. Pågående lagstiftningsarbete

Inom EU pågår arbete med att ta fram direktiv om distansförsäljning av finansiella tjänster till konsumenter. Det senaste officiella förslaget kom den 23 juli förra året (KOM/1999/385 slutlig). Enligt förslaget är tanken att det skall bli ett s.k. totalharmoniseringsdirektiv (punkt 9 i ingressen). Denna är dock en av många omstridda frågor och det är i skrivande stund (mars 2000) inte klart hur det slutliga direktivet kommer att lyda. Det har därför inte varit möjligt att beakta direktivarbetet i de överväganden som görs i detta betänkande. I linje med vad som sägs i avsnitt 3.6.2 är det dock vår uppfattning att det slutliga direktivet bör vara ett s.k. minimidirektiv.

6.2. Överväganden och förslag

6.2.1. Privatekonomi – ett nytt skolämne

Kommitténs förslag: Utökad undervisning i privatekonomiska frågor i skolan.

Vi förde i delrapporten fram följande tankar om ett nytt skolämne; Privatekonomi. Tankarna har vunnit stöd av en bred majoritet av remissinstanserna.

Trots den relativt omfattande information som sprids till kunderna har det visat sig att det fortfarande finns stora informationsproblem på området finansiella tjänster och som tillsammans med bristande kunskaper hos konsumenterna om sådana tjänster – och den nya tekniken – skapar de flesta problemen. I första hand är det fråga om ett kommunikationsproblem eftersom kunden inte alltid förstår de termer och villkor som tillämpas i avtalen och inte har den kunskap som ofta behövs för att ställa relevanta frågor. Det för med sig att många inte heller förstår innebörden och konsekvenserna av sitt handlande.

I dag är det inte alldeles enkelt att varken som lärare eller elev själv skaffa sig kunskap och orientera sig inom både bank- och försäkringsområdena. Här fordras ett samlat grepp för att göra hela den finansiella sektorn tillgänglig och begriplig för alla människor.

Hos många unga konsumenter förekommer både stor kunskapsbrist och ointresse för privatekonomiska frågor. För att om möjligt hejda en fortsatt sådan utveckling är det enligt vår mening angeläget att åtgärder vidtas för att öka kunskaperna och få människor mer intresserade av sin privatekonomi. En möjlig väg, som vi förde fram i delrapporten, skulle kunna vara att göra privatekonomi till ett nytt skolämne. Målet skall vara att när eleverna slutar skolan skall de ha fått ökade kunskaper om elementära finansiella begrepp och beräkningar, ha bättre förståelse för de privatekonomiska villkoren, vara duktigare på att värdera privata finansiella risker, känna till sina skyldigheter i olika avseenden, kunna ta tillvara sina rättigheter och skaffa tillgång till finansiell information och rådgivning samt känna till och ta ansvar för den egna ekonomin.

Vi föreslår på skäl som anförts att undervisning i privatekonomiska frågor utökas i skolan. I kapitel 11 lämnar vi mer övergripande förslag om konsumentundervisningen i skolan.

6.2.2. Några frågor om konsumentkrediter

Vi föreslår i det följande bl.a. några tillägg till de nuvarande reglerna om konsumentkrediter. Vi föreslår även att konsumentkreditlagen ses över i vissa avseenden. Vid överväganden om konsumentkrediter måste man ha i åtanke att regleringen på området är harmoniserad inom EU. Det gällande direktivet på området (87/102/EEG) förpliktar medlemsstaterna att säkerställa att kreditavtal inte avviker till konsumenternas nackdel från de bestämmelser i nationell lagstiftning som införts för att följa direktivet eller som motsvarar direktivet (art. 14.1). Direktivet är dock ett s.k. minimidirektiv, vilket innebär att det står varje medlemsstat fritt att behålla eller anta strängare bestämmelser för att skydda konsumenterna i överensstämmelse med deras förpliktelser enligt EGfördraget (art. 15).

Enligt EG-kommissionens handlingsplan för konsumentpolitiken för åren 1999–2001, kommer kommissionen att lägga fram förslag för att uppdatera den nuvarande konsumentkreditlagstiftningen, dvs. direktivet 87/102/EEG om konsumentkrediter (med ändringar). Enligt handlingsplanen skall det befintliga regelverket för konsumentkrediter ses över varvid hänsyn skall tas till utvecklingen på marknaden och till synpunkter från berörda parter. Översynen skall enligt handlingsplanen även omfatta konsumentpolitiska aspekter på kreditförmedlares verksamhet. Kommissionen kommer enligt handlingsplanen även att undersöka de olika sätten att bekämpa s.k. skuldfällor och, om det behövs, ge en rekommendation. Enligt uppgift är en översyn påbörjad men de närmare detaljerna i denna är i skrivande stund (mars 2000) inte kända.

6.2.3. Lån utan särskild säkerhet m.m.

Kommitténs förslag: Konsumentverket ges i uppdrag att närmare analysera orsakerna till uppkomsten av s.k. skuldfällor, t.ex. varför konsumenter tar lån med mycket höga räntor och att föreslå lämpliga åtgärder för att komma till rätta med problemet.

Frågan om lån utan särskild säkerhet – s.k. blancolån – behandlas i delrapporten på s. 106f. I delrapporten berörs även frågan om s.k. skuldfällor. Det är enligt vår uppfattning angeläget att utvecklingen beträffande vissa former av kreditgivning på skäl som anges i delrapporten studeras närmare. Vi föreslår därför att Konsumentverket ges i uppdrag att närmare analysera orsakerna till uppkomsten av s.k. skuldfällor, t.ex. varför konsumenter tar lån med mycket höga räntor. I uppdraget

bör ingå att lämna förslag om lämpliga åtgärder för att komma till rätta med problemet. Konsumentverket bör hålla sig underrättad om den undersökning av s.k. skuldfällor som enligt kommissionens handlingsplan sker inom ramen för översynen av konsumentkreditdirektivet, se avsnitt 6.3.2.

Frågan om finansiering av detta förslag tas upp i kapitel 16.

6.2.4. Uttryckligt krav på kreditprövning

Kommitténs förslag: Ett uttryckligt krav på kreditprövning införs i konsumentkreditlagen.

Finansinspektionen ges rätt att meddela närmare föreskrifter om kreditprövning.

Frågan om uttryckligt krav på kreditprövning behandlas i delrapporten på s. 108.

Konsumentkreditlagen saknar närmare bestämmelser om krav på kreditprövning. Sveriges Aktiesparares Riksförbund, Sveriges Konsumentråd samt Yrkesföreningen för budget- och skuldrådgivare i kommunal tjänst (BuS) anser att ett uttryckligt krav på kreditprövning bör införas i konsumentkreditlagen. Svenska Bankföreningen, Svensk Handel, Fondhandlareföreningen och Finansbolagens förening är negativa till ett uttryckligt krav på kreditprövning.

Utgångspunkten för våra överväganden är det förhållandet att även om ett kreditinstitut underlåtit att vidta en adekvat kreditprövning, kan konsumenten endast i undantagsfall befrias från sin betalningsskyldighet. Detta slogs fast av Högsta domstolen i NJA 1996 s. 3 där domstolen uttalade att om bank försummat sina skyldigheter i fråga om kreditprövningen kan detta endast i undantagsfall föranleda att låntagaren blir fri från sin betalningsskyldighet för lånet och att sådan befrielse i så fall närmast kan grundas på 36 § avtalslagen (1915:218). Frågan vi ställt oss är om man mot denna bakgrund kan skärpa kravet på kreditprövning.

Det bör först framhållas att de finansiella institutens kreditgivning måste uppfylla de grundläggande krav som ställs i rörelselagstiftningen. Enligt 2 kap. 13 § bankrörelselagen (1987:617) får kredit beviljas endast om låntagaren på goda grunder kan förväntas fullgöra låneförbindelsen. Motsvarande krav på kreditmarknadsföretag återfinns i 3 kap. 8 § lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet. Det finns således redan idag krav på att de finansiella instituten vidtar adekvat kreditprövning. Dessutom innehåller konsumentkreditlagen ett allmänt

krav på att kreditgivaren skall iaktta god kreditgivningssed, vilket normalt innebär att denne måste göra en seriös kreditprövning innan kredit lämnas. Tilläggas bör även att det i Finansinspektionens allmänna råd om krediter i konsumentförhållanden (FFFS 1997:33) anges vad som bör ingå i en kreditinstruktion. Frågan om kreditprövning förefaller således delvis vara en tillämpnings- och tillsynsfråga. Det huvudsakliga syftet med rörelselagstiftningen är att garantera stabiliteten i det finansiella systemet, inte att skydda konsumenterna mot oöverlagda krediter och överskuldsättning, vilket däremot är fallet med konsumentkreditlagen. Det är med beaktande av vad som nu sagts enligt vår mening angeläget att konsumentskyddet på området stärks genom ytterligare krav på kreditprövning. Vi föreslår att ett uttryckligt krav på kreditprövning införs i konsumentkreditlagen och att Finansinspektionen får möjlighet att meddela anmärkning för det fall kravet på kreditprövning inte efterlevs.

Vi föreslår även att konsumentkreditlagen kompletteras med ett bemyndigande för regeringen att meddela närmare föreskrifter om vilka principer som bör gälla vid kreditprövning. Sådana regler har stor betydelse från konsumentsynpunkt och bör därför enligt vår uppfattning meddelas i form av bindande föreskrifter i stället för, som fallet är nu, genom allmänna råd. Regeringen bör ges rätt att delegera normgivningsmakten till förvaltningsmyndighet, dvs. i förevarande fall Finansinspektionen.

I det fortsatta arbetet med närmare bestämmelser om kreditprövning behöver bl.a. övervägas frågan om det även fortsättningsvis skall vara möjligt med s.k. förenklad kreditprövning, jfr. 20 § Finansinspektionens allmänna råd om krediter i konsumentförhållanden.

Förslaget torde såvitt vi kan bedöma inte medföra några ekonomiska konsekvenser för kreditgivarna. Flertalet kreditgivare har redan idag genom rörelselagstiftningen krav på sig att utföra adekvat kreditprövning.

6.2.5. Tillsyn över kreditprövning

Kommitténs förslag: Finansinspektionen ges i uppdrag att utöva tillsyn över konsumentkreditlagens bestämmelser om kreditprövning.

Frågan om tillsyn över kreditprövning behandlas i delrapporten bl.a. på s. 108.

Konsumentkreditlagen (1992:830) är tillämplig på krediter som är avsedda huvudsakligen för enskilt bruk och som lämnas eller erbjuds en konsument av en näringsidkare i dennes yrkesmässiga verksamhet. Lagen gäller under motsvarande förutsättningar även i fråga om kredit som lämnas av någon annan än en näringsidkare, om krediten förmedlas av en näringsidkare som ombud för kreditgivaren. Lagen gäller dock inte författningsreglerade lån som lämnas av statsmedel och inte heller lån som lämnas i pantbrevsverksamhet enligt pantbankslagen (1995:1000). Lagen är således tillämplig på såväl kreditinstitut som näringsidkare vilka beviljar kredit som ett led i t.ex. försäljningsverksamhet.

Alla bestämmelser om kreditprövning bör enligt vår bedömning stå under tillsyn av en och samma myndighet. Idag har enligt konsumentkreditlagen (35 §) Konsumentverket huvudansvaret medan Finansinspektionen har tillsyn över den kreditgivning som sker i de institut som står under inspektionens tillsyn. I praktiken har Finansinspektionen tillsynen över flertalet kreditinstitut. Inspektionen torde därför ha den största kompetensen på området. Vi föreslår att bestämmelserna om kreditprövning enligt konsumentkreditlagen ställs under Finansinspektionens tillsyn.

Frågan om finansiering av det merarbete Finansinspektionen kommer att få med anledning av den utökade tillsynen såvitt gäller ickefinansiella institut, tas upp i kapitel 16.

6.2.6. Kontantinsats

Kommitténs förslag:Konsumentkreditlagens regler om kontantinsats ses över.

Frågan om kontantinsats behandlas i delrapporten på s. 108f.

Konsumentkreditlagens krav på kontantinsats är inte tillämpligt på en stor del av kreditköpen. Den återhållande verkan som bestämmelsen syftar till har därför begränsad effekt. I delrapporten angav vi att det kan finnas skäl att överväga antingen att utöka tillämpningsområdet till att omfatta även kontokreditköp eller att ta bort bestämmelsen. Rådets direktiv 87/102/EEG om konsumentkrediter reglerar inte frågan om kontantinsats i vidare mån än att för det fall sådan avtalats skall information om den lämnas (bilagan till direktivet 1./iii/ jfr. art. 4.3). Det torde således vara formellt möjligt att slopa kravet på kontantinsats i svensk lagstiftning. Finansbolagens förening, Finansinspektionen och

Svensk Handel är för att kravet på kontantinsats tas bort. Konsument

Göteborg har i yttrande anfört att lagens krav på kontantinsats enligt dess mening bör utvidgas till att gälla även vissa kontokreditköp.

Det är oklart om man stärker konsumentskyddet genom att ta bort kravet på kontantinsats, vilket tillämpas vid t.ex. kreditköp av bilar och båtar. Det har inom ramen för vårt arbete inte varit möjligt att närmare analysera och överväga för- eller nackdelar med regleringen av kontantinsats i konsumentkreditlagen (14–15 §§). Frågan bör utredas närmare.

6.2.7. Kreditkostnaden i kronor

Kommitténs förslag: En bestämmelse om att den totala kostnaden för en kredit i kronor generellt skall anges vid marknadsföring av kredit och då ett kreditavtal träffas, införs i konsumentkreditlagen.

Frågan om kreditkostnaden i kronor behandlas i delrapporten på s. 199ff.

Yrkesföreningen för budget- och skuldrådgivare i kommunal tjänst (BuS), Konsumentvägledarnas Förening, Konsument Göteborg, Finansinspektionen, Sveriges Aktiesparares Riksförbund, Sveriges Konsumentråd och Allmänna reklamationsnämnden (ARN) har ställt sig positiva till ett krav på att den totala kostnaden för en kredit skall anges i kronor. Svenska Bankföreningen är negativ till ett sådant krav och har uppgett att det är vanligt förekommande på marknaden att fristående krediter löper med rörlig ränta.

Det förekommer att människor har svårt att skaffa sig en uppfattning om den faktiska kreditkostnaden. Att så är fallet har vi erfarit från bl.a. Konsumentvägledarnas Förening. Även om konsumenten förstår att en kredit med hög effektiv ränta normalt är dyrare än en kredit med låg ränta kan det vara svårt för konsumenten att omsätta denna information till en uppskattning av kreditkostnaden i kronor och ören. Den effektiva ränta som anges i ett procenttal ger nämligen inte konsumenten någon uppfattning om den totala kostnaden för krediten. I stället förekommer det, har vi uppmärksammat, att människor, särskilt i hushåll med små ekonomiska marginaler, fokuserar på uppgiften om hur mycket krediten kostar per månad för att ta ställning till om den ryms i månadsbudgeten. Information om delbetalningarnas storlek kan dock lätt ge ett missvisande och förskönande intryck när kredittiden är lång.

Svårigheten för konsumenterna att tolka uppgiften om den effektiva räntan kan vara en bidragande orsak till att konsumenter väljer krediter

som är mycket dyra, trots att det kanske skulle vara möjligt för dem att få en kredit med en lägre kreditkostnad. För att öka konsumenternas möjlighet att få en klar bild av vad en kredit kostar talar enligt vår mening starka skäl för att det i konsumentkreditlagen bör införas en särskild regel om att den totala kostnaden för en kredit i kronor skall framgå även vid marknadsföring av fristående krediter och då kreditavtal träffas, i likhet med vad som redan gäller vid erbjudanden om kreditköp av särskild vara, tjänst eller annan nyttighet (6 § första stycket). En sådan bestämmelse kan utgöra ett komplement till regeln om effektiv ränta. I och med att EG-direktivet om konsumentkrediter är ett minimidirektiv torde en sådan förstärkning av konsumentskyddet vara möjlig. Vi föreslår med beaktande av vad som nu sagts att en sådan regel införs i konsumentkreditlagen.

En svårighet med ett sådant generellt krav kan dock vara att det träffar långfristiga krediter, där uppgiften om en totalkostnad inte alltid är relevant, t.ex. fastighetskrediter. Sådana krediter är undantagna i EG:s direktiv om konsumentkrediter men omfattas av konsumentkreditlagens krav beträffande effektiv ränta. Det kan därför finnas anledning att i det vidare arbetet med det ovan nämnda informationskravet överväga eventuella undantag. Däremot finns det enligt vår uppfattning inte anledning att göra undantag för krediter med rörlig ränta. Många fristående krediter, t.ex. telefonlån eller andra typer av snabblån, lån från postorderföretag m.fl., ges med rörlig ränta. Ett undantag för sådana krediter skulle innebära att förslaget endast skulle få marginell effekt. Enligt vår mening är det av stort värde för konsumenten att få den föreslagna informationen, beräknad efter den räntesats som vid tillfället för marknadsföringen eller kreditgivningen är aktuell.

Förslaget torde enligt vår bedömning inte medföra några ökade kostnader för kreditgivarna.

6.2.8. Långfristiga krediter

Kommitténs förslag: Frågan om kredittidens längd i förhållande till den beviljade krediten övervägs närmare.

Frågan om långfristiga krediter behandlas i delrapporten på s. 111.

Vi har även uppmärksammat att det förekommer att krediter som t.ex. används för inköp av kläder, resor och andra konsumtionsvaror ges med en mycket lång kredittid. Den beviljade krediten utgörs ofta av ett relativt litet belopp, som dock kan ha stor betydelse i ett hushåll med små inkomster. Då återbetalningstiden är lång blir amorteringarna

per månad små, vilket är önskvärt för den konsument som har små marginaler. Det totala beloppet som konsumenten kommer att betala blir dock stort, kanske orimligt stort i förhållande till motsvarande kontantbelopp. Inte sällan ges krediter av detta slag dessutom till hög ränta. Mot denna bakgrund kan det eventuellt finnas anledning att överväga behovet av en bestämmelse som reglerar kredittidens längd i förhållande till den beviljade krediten. Även en konsumentskyddande reglering på detta område torde vara möjlig genom att EG-direktivet om konsumentkrediter är ett minimidirektiv.

Det har inte inom ramen för vårt arbete varit möjligt att närmare analysera och överväga för- och nackdelar med en bestämmelse som reglerar kredittidens längd i förhållande till den beviljade krediten. Frågan bör utredas närmare.

6.2.9. Betalningsansvar vid förlust av kontokort m.m.

Kommitténs förslag:Konsumentkreditlagens bestämmelser om betalningsansvar vid förlust av kontokort m.m. ändras med utgångspunkt från det förslag som lämnades av Betaltjänstutredningen i betänkandet Betaltjänster (SOU 1995:69).

Frågan om betalningsansvar vid förlust av kontokort m.m. behandlas i delrapporten på s. 103, där vi bl.a. nämner att vi avser att titta närmare på Betaltjänstutredningens förslag till regler om betalningsansvar vid förlust av kontokort m.m. (SOU 1995:69).

Några av remissinstanserna har berört Betaltjänstutredningens förslag. Allmänna reklamationsnämnden har anfört att en mycket stor del av de tvister som anmäls till nämndens bankavdelning rör frågan om betalningsansvar vid förlust av kontokort. Nämnden anser att regleringen på området bör reformeras i enlighet med Betaltjänstutredningens förslag. Finansbolagens Förening finner det befogat att vidare överväga införandet av en betaltjänstlag och har preliminärt inställningen att en sådan lag är önskvärd. Finansinspektionen tillstyrker på konsumenträttsliga grunder införandet av civilrättsliga regler som bl.a. reglerar ansvaret vid obehörigt utnyttjande av kontokort. Svenska

Bankföreningen är negativ till ett genomförande av Betaltjänstutredningens förslag i frågan.

I det arbete som följt på delrapporten har flera instanser berört Betaltjänstutredningens förslag.

Sveriges Konsumentråd anser att det är mycket viktigt att konsumenterna får ett starkare skydd mot obehörigt utnyttjande av kontokort och kontokortsnummer. Svensk Handel har anfört att fungerande kortsystem kräver strikta regler vid förlust av kort och att Betaltjänstutredningens precisering, som också inkluderar hanteringen av PIN-koden, kan vara användbar. Konsumentverket anser att förslagen från Betaltjänstutredningen bör aktualiseras och uppdateras för att sedan läggas till grund för konsumentskyddande lagregler. Finansbolagens Förening har framhållit vikten av att spärranmälan görs snarast möjligt och regler som i preventivt syfte ålägger kontohavaren att göra spärranmälan vid äventyr att han eller hon annars får svara även för sådana förluster som inte hade kunnat förhindras även om spärranmälan gjorts snarast. Sveriges Aktiesparares Riksförbund är tveksamma till om genomförandet av Betaltjänstutredningens förslag i aktuell del leder till ett klargörande av definitionen grov oaktsamhet. Svenska Bankföreningen har framhållit att hanteringen av PIN-koden omgående bör bli föremål för reglering, dock inte i linje med Betaltjänstutredningens förslag.

Ett avtalsvillkor som innebär att en kontohavare skall vara betalningsskyldig för ett belopp som har påförts kontot genom att ett kontokort har använts av någon obehörig person får – enligt 34 § konsumentkreditlagen – göras gällande mot kontohavaren endast om denna eller någon annan som enligt kontoavtalet är behörig att använda kontokortet har

1. lämnat ifrån sig kortet till någon annan,

2. genom grov oaktsamhet förlorat kortet, eller

3. på något annat sätt förlorat besittningen av kortet och inte snarast

efter upptäckten anmält förlusten hos kreditgivaren.

Om ett belopp har påförts kontot på det sätt som nu sagts efter det att kreditgivaren har mottagit en anmälan om att kontohavaren eller någon annan som enligt kontoavtalet är behörig att använda kontokortet inte längre har detta i sin besittning, är kontohavaren betalningsskyldig för beloppet endast om han eller hon har förfarit svikligt.

Bestämmelsen gäller uttryckligen enbart avtalsvillkor i kreditavtal. Vad som gäller om det saknas villkor om kredittagarens ansvar i avtalet har diskuterats i doktrinen (se t.ex. Eriksson/Lambertz, Konsumentkrediter, 1993 s. 324 och Håstad, Den nya köprätten, 4 uppl. 1998 s. 281). Konsumentkreditlagens tillämpningsområde är uttryckligen begränsat till krediter och när det gäller kontokort är lagen således direkt tillämplig bara på sådana kontokort som är förknippade med kredit. Lagen anses emellertid analogt tillämplig på andra kontokort (prop. 1991/92:83 s. 144).

Betaltjänstutredningen lade år 1995 fram förslag till följande nya regler om betalningsansvar vid förlust av kontokort m.m. (SOU 1995:69, förslag till lag om betaltjänster, 2 kap. 12–20 §§).

Spärranmälan från kontohavare

12 §

Den betaltjänstansvarige skall tillhandahålla möjlighet för kontohavare att till den betaltjänstansvarige eller till någon som denne anvisar göra anmälan om att han förlorat kontrollen över sitt kontokort, sin personliga kod eller annat legitimationsmedel som hör till kontot (spärranmälan).

13 §

Kontohavaren är skyldig att göra en spärranmälan snarast efter det att han upptäckt eller fått skälig anledning misstänka att han förlorat kontrollen över sådant legitimationsmedel som avses i 12 §.

14 §

Den betaltjänstansvarige skall genast sända en skriftlig bekräftelse till kontohavaren om att spärranmälan har tagits emot. Datum och tidpunkt för när anmälan togs emot skall framgå av bekräftelsen. Kontohavaren skall också erinras om vad anmälan innebär för hans ansvar för obehöriga utnyttjanden av kontot.

Den betaltjänstansvarige skall registrera och bevara mottagna spärranmälningar på ett säkert sätt.

Ansvar för obehörigt utnyttjande av konto

15 §

Kontohavaren är betalningsskyldig för belopp som debiterats kontot genom obehörigt utnyttjande, om

1. kontohavaren har förfarit svikligt mot den betaltjänstansvarige eller

någon i dennes ställe.

2. kontohavaren frivilligt har lämnat ut sitt kontokort, sin personliga kod

eller annat legitimationsmedel som hör till kontot till någon annan och utlämnandet inte kan anses ingå som ett normalt led i användningen av tjänsten,

3. kontohavaren har underlåtit att göra spärranmälan, eller

4. kontohavaren på annat sätt har gjort utnyttjandet möjligt genom grov

oaktsamhet vid hanteringen av sitt kontokort, sin personliga kod eller annat legitimationsmedel som hör till kontot. I andra fall än som avses i första stycket gäller vad som föreskrivs i 16 §.

16 §

Kontohavaren är betalningsskyldig för belopp upp till 5 000 kronor som har debiterats kontot genom obehörigt utnyttjande, om kontohavaren har gjort utnyttjandet möjligt genom oaktsamhet vid hanteringen av sitt kontokort, sin personliga kod eller annat legitimationsmedel som hör till kontot.

Oavsett om det visas att kontohavaren varit oaktsam är denne alltid betalningsskyldig för belopp upp till 1 500 kronor som har debiterats kontot genom obehörigt utnyttjande, om en personlig kod som hör till kontot har använts. Detta gäller inte om det skulle vara uppenbart oskäligt med hänsyn till de omständigheter som gjorde det obehöriga uttaget möjligt.

17 §

Kontohavaren svarar enligt 15 och 16 §§ även för annan persons oaktsamhet och grova oaktsamhet, om denne enligt betaltjänstavtalet var behörig att disponera över kontot. Detsamma gäller när den andre personen inte sett till att spärranmälan kunnat göras eller när denne förfarit svikligt mot den betaltjänstansvarige.

18 §

Kontohavaren ansvarar i fall som avses i 15 § första stycket 2–4 och 16 § inte för

1. belopp som överstiger vad som enligt avtalet var disponibelt för kon-

tohavaren,

2. obehörigt utnyttjande av kontot som skett efter att spärranmälan mot-

tagits av den betaltjänstansvarige eller någon annan som denne anvisat som mottagare av sådan anmälan, eller

3. obehörigt utnyttjande av kontot som varit möjligt genom en brist i

säkerheten i systemet. Säkerhetsbrist enligt första stycket 3 skall anses föreligga, om inte den betaltjänstansvarige kan visa att sådana säkerhetsrutiner förelegat som innebär att risken för manipulation av systemet varit oväsentlig och att rutinerna följts vid den aktuella transaktionen.

Kontohavaren kan åberopa säkerhetsbrist även i delar av systemet som den betaltjänstansvarige inte har direkt kontroll över.

19 §

För belopp som kontohavaren enligt 15–18 §§ inte är betalningsskyldig svarar den betaltjänstansvarige.

Ansvaret omfattar det debiterade beloppet jämte utebliven ränta och påförda avgifter. Den betaltjänstansvarige skall också ersätta kontohavaren för annan skada, om utnyttjande varit möjligt till följd av oaktsamhet från den betaltjänstansvarige eller någon i dennes ställe.

20 §

Om det uppstår tvist om betalningsskyldighet enligt 15 eller 16 §, skall den betaltjänstansvarige kreditera kontot för det debiterade beloppet jämte förlorad ränta och debiterade dröjsmålskostnader utan att avvakta prövningen av tvisten. Om transaktionen är av sådan art att 16 § andra stycket är tillämplig, får den betaltjänstansvarige underlåta att kreditera kontot för det belopp som kunden därigenom kan åläggas att betala.

Att en reformering av bestämmelserna kring betalningsansvar vid förlust av kontokort m.m. behövs, har stått klart länge. Betaltjänstutredningen konstaterade i sitt slutbetänkande (s. 272) att den grova oaktsamhet som avses i konsumentkreditlagen i själva verket innefattar situationer som i andra delar av lagstiftningen närmast skulle betraktas

som enkel oaktsamhet. Visserligen behöver man med hänsyn bl.a. till den informationstekniska utvecklingen se över och uppdatera Betaltjänstutredningens förslag, men enligt vår mening är huvuddragen i den föreslagna regleringen alltjämt giltiga. Enligt vår mening bör lagstiftningen i frågan justeras i linje med Betaltjänstutredningens förslag. Konsumentskyddet på området bör således stärkas. Utgångspunkten bör enligt vår mening vara att risken för ekonomisk förlust i första hand skall bäras av kreditgivaren. Konsumenten bör kunna göras ansvarig endast vid medvetet risktagande och grov oaktsamhet (jfr 15 § i förslaget).

Förslaget föranleds av behovet att stärka konsumentskyddet och få klarhet i rättsläget på området. Det är därför inte möjligt att på detta stadium bedöma om förslaget kommer att få några negativa ekonomiska konsekvenser för kreditgivarna.

6.2.10. Reglering av ansvar för finansiell rådgivning

Kommitténs förslag: Konsumentskyddet beträffande de finansiella institutens ansvar vid rådgivning vid finansiella tjänster förstärks genom civilrättslig lagstiftning som är tvingande till konsumenternas förmån.

Viktiga inslag i en sådan lagstiftning bör enligt vår bedömning vara

  • en lättnad i konsumentens bevisbörda,
  • skyldighet för rådgivaren att dokumentera uppdraget, och
  • skyldighet för rådgivaren att med omsorg tillvarata konsumentens intressen.

Frågan om ansvar vid finansiell rådgivning behandlas i delrapporten på s. 121ff. I rapporten anförde vi att det från flera håll har framförts önskemål om mera ingripande och förpliktande bestämmelser vid professionell rådgivning till enskilda kunder.

Yrkesföreningen för budget- och skuldrådgivare i kommunal tjänst (BuS) har sagt att enligt föreningens uppfattning skulle ett uttryckligt och verkningsfullt rådgivaransvar minska konsumenternas tvivel och stärka tilltron till systemet. Allmänna reklamationsnämnden anser att det är dags att överväga om inte konsumenttjänstlagen (1985:716) borde utvidgas till att omfatta alla tjänster konsumenter beställer från näringsidkare och således få samma generella omfattning som konsu-mentköplagen (1990:932) har när det gäller köp av lösa saker. Sveriges Konsumentråd liksom Sveriges Aktiesparares Riksförbund har ställt sig

positiva till ett reglerat rådgivaransvar. Konsumentverket anser att det är angeläget att frågan utreds skyndsamt eftersom den är central för konsumentskyddet. Finansinspektionen anser att den mest verkningsfulla åtgärden är att ställa högre kvalitativa krav på institutens rådgivning. Sveriges Försäkringsförbund, Svenska Bankföreningen, Fondbolagens Förening och Svenska Fondhandlareföreningen är negativa till reglering av rådgivaransvar. Försäkringsförbundet har anfört att det inte finns rimliga skäl att just på det finansiella området skapa ett särskilt regelverk om rådgivaransvar. Bankföreningen har bl.a. uppgett att det varken framstår som realistiskt eller praktiskt genomförbart att införa en skyldighet för de finansiella instituten att säkra bevisning om att kunden verkligen förstått innebörden i de förmedlade råden. Fondbolagens förening har bl.a. uppgett att tanken med en omvänd bevisbörda ter sig orimlig och att det är omöjligt att fastställa vilket placeringsalternativ som är det bästa. Fondhandlareföreningen vill starkt framhålla konsumentens egen roll och ansvar som beslutsfattare när det gäller vilka tjänster och transaktioner som verkligen skall genomföras för dennes räkning och att institutet aldrig kan ställas till svars för kundens utbyte av en värdepapperstransaktion. Finansbolagens Förening anser att samma rådgivaransvar bör gälla för banker som vid annan professionell rådgivning.

Allmänt om rättsläget

I Sverige saknas särskild reglering om ansvar vid finansiell rådgivning och konsumenten är hänvisad till allmänna regler om sysslomän (18 kap. HB), allmänna skadeståndsrättsliga regler av kontraktuellt eller utomkontraktsrättsligt slag och avtalsformulär (Gorton, JT 1998–99 s. 300). Det finns dock exempel på regler om finansiell rådgivningsverksamhet. Exempelvis håller Svenska Fondhandlareföreningen på att utarbeta ett s.k. licensieringsprogram med kompetenskrav m.m. Det är här således fråga om s.k. självreglering. Det finns även exempel på generell normgivning, om försäkringsmäklarverksamhet: Enligt lagen (1989:508) om försäkringsmäklare krävs för att en fysisk person skall bli registrerad som försäkringsmäklare bl.a. att han eller hon har en tillfredsställande utbildning för den verksamhet som skall bedrivas (5 § första stycket 4). Lagen innehåller även följande regel (13 §):

”Försäkringsmäklaren skall utföra sitt uppdrag omsorgsfullt och med iakttagande av god försäkringsmäklarsed. Bedriver han verksamhet som avses i 3 § andra stycket tillämpas dessutom 1 kap. 7 § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Försäkringsmäklaren skall, i den utsträckning som omständigheterna kräver det, klarlägga uppdragsgivarens behov av försäkring och, i förekommande fall, tjänster i samband med sparande samt föreslå lämpliga lösningar.”

Om försäkringsmäklare uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter enligt 13 §, skall mäklaren ersätta den skada som till följd av detta drabbar en uppdragsgivare (14 §).

Försäkringsmäklare skall enligt förordningen (1989:854) om försäkringsmäklare, om inte Finansinspektionen i det särskilda fallet bestämmer annat, uppfylla de krav som allmänt ställs på utbildning för fälttjänstemän i försäkringsbolag (7 § första stycket). Utöver dessa regler finns en utförlig reglering med högt ställda krav på mäklarnas kunskaper och erfarenhet i Finansinspektionens allmänna råd angående utbildningskrav för försäkringsmäklare (FFFS 1996:19). Uppfyllandet av dessa krav är en förutsättning för att bli registrerad och därmed ha rätt att bedriva försäkringsmäklarverksamhet. Finansinspektionens allmänna råd är intressanta som ytterligare referens och det finns därför anledning att redovisa dem i sin helhet:

Inledning

Enligt 5 § första stycket 4 lagen (1989:508) om försäkringsmäklare är det en förutsättning för att en fysisk person skall bli registrerad som försäkringsmäklare att han har en tillfredsställande utbildning för den verksamhet som skall bedrivas. Enligt 7 § första stycket förordningen (1989:854) om försäkringsmäklare skall utbildningen uppfylla de krav som allmänt ställs på utbildning för fälttjänstemän i försäkringsbolag. Finansinspektionen kan i särskilda fall bestämma annat.

Dessa allmänna råd anger vilken teoretisk och praktisk utbildning som en sökande bör ha genomgått för att utbildningskraven skall anses vara uppfyllda.

Regler om möjligheten för den som varit verksam som försäkringsmäklare i annat land att bli registrerad som försäkringsmäklare utan att ha sådan utbildning som anges ovan, finns i Finansinspektionens föreskrift (FFFS 1996:18) om utbildningskrav för den som verkat som försäkringsmäklare utanför Sverige.

1 kap. Teoretisk utbildning

1 § Den som ansöker om registrering som försäkringsmäklare bör förete

bevis om utbildning omfattande följande ämnen.

A. För samtliga

1. De viktigaste författningarna inom försäkringsområdet, försäkringsrörelselagen (1982:713), lagen (1927:77) om försäkringsavtal och konsumentförsäkringslagen (1980:38) samt kunskaper i avtalsrätt, mellanmansrätt och skadeståndsrätt.

2. Försäkringsmäklarens roll och ansvar. God försäkringsmäklarsed. Etiska regler i försäkringsbranschen. Lagen (1989:508) om försäk-

ringsmäklare och förordningen (1989:854) om försäkringsmäklare. Relevanta föreskrifter och allmänna råd från Finansinspektionen.

3. Försäkringsekonomi och företagsekonomi.

4. Försäkringsväsendets betydelse för samhällsekonomin.

B. För skadeförsäkringsmäklare dessutom

1. Försäkringsrätt och skadeståndsrätt

2. Entreprenadjuridik

3. Konsumentförsäkring

4. Motorfordonsförsäkring

5. Företagsförsäkring

6. Sjö- och transportförsäkring

7. Återförsäkring

8. Övrig skadeförsäkring

9. Riskhantering, riskanalys och risk management

C. För personförsäkringsmäklare dessutom

1. Livjuridik [lagen (1927:77) om försäkringsavtal, lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt, Ärvdabalken, Föräldrabalken, relevant lagstiftning om inkomst- och förmögenhetsbeskattning]

2. Lagstadgad och avtalsenlig försäkring

3. Livförsäkringsteknik (grunder, tabeller, riskbedömning, återförsäkring)

4. Grundläggande privatekonomisk rådgivning

2 § Den som ansöker om registrering för förmedling av andelar i värde-

pappersfonder eller utländska fondföretag bör, utöver vad som anges i 1 §, förete utbildningsbevis eller annat intyg som visar att han har de kunskaper som krävs för förmedling av sådana fondandelar. Utbildningen bör i första hand omfatta lagen (1990:1114) om värdepappersfonder samt, i tillämpliga delar, lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Sökanden bör dessutom ha kunskaper om vad som gäller beträffande fondandelar i familjerättsligt och skatterättsligt hänseende. Sökanden bör slutligen också känna till skillnaden mellan förmedling av fondandelar enligt lagen om värdepappersfonder och förmedling av försäkringar enligt lagen (1989:1079) om livförsäkringar med anknytning till värdepappersfonder.

2 kap. Praktisk utbildning

1 § Den som ansöker om registrering som försäkringsmäklare bör ha

tjänstgjort minst tre år i följd under kvalificerad handledning hos en försäkringsmäklare eller ett försäkringsmäklarföretag.

Vid beräkning av tjänstgöringstiden kan annan kvalificerad tjänstgöring få tillgodoräknas, t.ex. tjänstgöring på ett försäkringsbolag med arbetsuppgifter som är likvärdiga med arbete hos ett försäkringsmäklarföretag. Tjänstgöringstiden hos en försäkringsmäklare eller ett försäkringsmäklarföretag bör dock inte understiga sex månader.

2 § Tjänstgöring enligt 1 § som utövats tidigare än fem år före det att

ansökan om registrering ingavs till Finansinspektionen beaktas inte.

I en nyligen antagen norsk lag om finansavtal och finansuppdrag (finansavtalslagen), som träder i kraft den 1 juni 2000, finns en särskild bestämmelse om finansiella rådgivare (89 §); den finansiella rådgivaren

är skyldig att inom ramen för lagens bestämmelser och efter bästa förmåga, tillvarata klientens intressen utan tanke på utomstående hänsyn. Om och i så fall på vilket sätt en sådan regel påverkar rättsläget för norska konsumenter torde än så länge vara oklart. En dansk statlig utredning om rådgivaransvar överlämnade hösten 1998 ett betänkande (Rådgiveransvar, bet. 1362, november 1998, Ehrvervsministeriet) vari slås fast – efter en genomgång av praxis – att felaktig rådgivning som medför ekonomisk förlust för den rådsökande också innebär ett skadeståndsansvar för rådgivaren. Utredningens majoritet konstaterar vidare att det i Danmark finns ett yrkesansvar som omfattar samtliga områden där professionell rådgivning lämnas, och att sådan rådgivning skall överensstämma med rådgivningsstandard på området. Enligt utredningens majoritet är detta ett förstärkt oaktsamhetsansvar, som utvecklas i takt med samhällsutvecklingen och utvecklingen på olika yrkesområden, och man ser därför inget behov av ytterligare skärpande ansvarsregler.

Frågan om ansvar vid rådgivning om finansiella tjänster har varit föremål för stor uppmärksamhet i doktrin och massmedia under senare år. Delrapporten följdes av ett stort antal artiklar i dagspressen.

Vi har av senare tids doktrin särskilt uppmärksammat en artikel om banks ansvar för ekonomisk rådgivning av docenterna Anne-Marie Pålsson och Per Samuelsson, vilken publicerades i Svensk Juristtidning under år 1999 (s. 529.). Slutsatserna som dras i artikeln är att banker bär ett ansvar för ekonomisk rådgivning i mycket begränsad utsträckning och att detta tycks innebära en avvikelse från vad som gäller på andra rådgivningsfält, att det förefaller rimligt att den breddning av bankverksamheten som skett bör åtföljas av en tydligare ansvarsstruktur samt att i vart fall Allmänna reklamationsnämnden (ARN) visat en påfallande ovilja att bryta upp från invanda riskfördelningsmönster samtidigt som myndigheten genom sin försiktiga hållning i praktiken kommit att utgöra ett effektivt processfilter.

Vi har även uppmärksammat flera artiklar av professor Jan Kleineman. I en drar han slutsatsen att det faktum att bankerna bedriver verksamhet som skyddas av samhället och därför åtnjuter särskilda privilegier gör att allmänheten har anledning att kunna hysa särskild tillit till bankernas kompetens, vilket i sin tur gör att ansvaret bör utgå från de krav man kan ställa på en yrkesutövare som åtnjuter särskilt förtroende i samhället (JT 1992–93 s. 289. Se även Kleineman i SvJT 1998 s. 185, JT 1993–94 s. 172 och JT 1996–97 s. 1003). Han för även fram frågan om en s.k. pedagogisk plikt. Av ett rättsfall från senare år drar han slutsatsen att det i den pedagogiska plikten torde ingå att tillse att kunden verkligen förstått innebörden i de förmedlade råden och att det

gäller för rådgivaren att säkra bevisning om att så faktiskt också varit fallet (NJA 1997 s. 65, se Kleineman i SvJT 1998 s. 185).

Begreppet rådgivning är inte entydigt. Enligt lagen (1985:354) om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall, m.m. avses med rådgivningsverksamhet sådan verksamhet där någon yrkesmässigt går andra tillhanda med råd eller annat biträde i juridiska eller ekonomiska angelägenheter. I lagen regleras grov oaktsamhet och ansvar för vårdslös rådgivning. Lagens definition är dock ingen självklar utgångspunkt för vad som i detta sammanhang skall anses utgöra rådgivning. Den kan dock tjäna som vägledning.

För att ansvar enligt gällande rätt för rådgivning skall komma ifråga skall rådgivaren ha gjort sig skyldig till vårdslöst beteende – vållande av skada – eller, med andra ord, underlåtit att iaktta ett betydande mått av omsorg vid rådgivningen (jfr. NJA 1992 s. 58). Man talar ibland om klandervärd handling eller underlåtenhet (Rodhe, Obligationsrätt, 1956, s. 310). Den grundläggande frågan vid en vårdslöshetsbedömning är om den påstått vårdslöse/oaktsamme borde ha handlat på annat sätt. I det aktuella sammanhanget torde det normalt vara fråga om vållande i ett kontraktsförhållande, s.k. culpa in contractu. Konsumenten har bett om råd – en tjänst – och rådgivaren har villfarit honom eller henne. Konsumenten och rådgivaren har alltså ingått någon form av avtal. En svårighet i detta sammanhang är om rådgivaren inte tar betalt för själva tjänsten och vilket ansvar denne i sådant fall kan ha. Vid kontraktsförhållanden gäller allmänna rättsprinciper enligt vilka vållande som regel är en tillräcklig förutsättning för skadeståndsskyldighet (Rodhe, s. 529m). Skadeståndslagen är som regel tillämplig endast vid s.k. utomobligatoriska förhållanden, dvs. då något avtalsförhållande inte föreligger. Lagen kan dock vara tillämplig även i vissa avtalssituationer (1 kap. 1 §). Ren förmögenhetsskada (skada utan samband med personeller sakskada) ersätts i sådana situationer bara om skadan vållats genom brott eller om det finns lagstöd för det.

Frågorna kring finansiella instituts ansvar vid finansiell rådgivning är många och komplicerade. En fråga är vad rådgivning är. En andra fråga är var gränsen mellan rådgivning och försäljning går. En tredje är när tjänsten, det lämnade rådet, skall anses vara felaktig. En ytterligare fråga är vem som skall bevisa vad.

Den som skall lägga fram bevisning för att en domstol till grund för sitt avgörande skall lägga visst s.k. rättsfaktum eller underlåta detta, sägs ha bevisbördan. Med rättsfaktum avses de för en viss rättsregels tillämpning omedelbart relevanta omständigheterna. Vem som har bevisbördan i tvistemål är inte alltid klart. Det förekommer civilrättsliga regler som ger klart besked om bevisbördan. Många klara bevisbörderegler förekommer också i den konsumenträttsliga lagstiftningen.

I andra sammanhang förekommer lagregler som klart pekar på att någon form av överviktsprincip skall tillämpas. Ett typexempel på fall där man placerar bevisbördan efter det som bäst överensstämmer med en materiell regels ändamål ger marknadsföringslagen (1995:450). Det är nämligen marknadsföraren som har bevisbördan för att viss marknadsföring inte är ovederhäftig. För det fall att bevisbördan inte är bestämd i lag tillmäter man i praxis stor betydelse de stridande parternas varierande möjligheter att för ett visst rättsfaktum säkra bevisning när det gäller att fastställa bevisbördans placering. Också de svårigheter, som det kan innebära för en part att lägga fram bevisning om ett visst rättsfaktum, kan bli avgörande för bevisbördans placering. Många lagregler om bevisbördan grundas sålunda på att ena parten kan ha svårare att lägga fram bevisning än vad den andra har. Frågor om bevisbördan i mål om skadestånd har behandlats i ett stort antal rättsfall. Normalt har den skadelidande att visa både skadan och dess omfattning samt övriga omständigheter som grundar skadeståndsskyldighet. Detta kan bli en ganska tung börda för en konsument. Det kan röra sig om förhållanden som i sig är svåra att styrka eller om omständigheter som har en mycket komplicerad teknisk förklaring. Även bevisning om t.ex. komplicerad ekonomisk teori torde enligt vår mening höra hit. I praxis har utvecklats en särskild bevisregel som också tillämpas i vissa konsumentavtal. Kravet på styrkan hos konsumentens bevisning har formulerats så att den av denne påstådda förklaringen vid en helhetsbedömning av samtliga omständigheter skall framstå som mer antaglig än motpartens förklaring. I konsumenträttslig praxis har bevisregeln till en början tillämpats när försäkringstagare krävt ersättning med anledning av konsumentförsäkringar (NJA 1984 s. 501, 1986 s. 358). Domstolen har därvid gjort en avvägning mellan den lojale försäkringstagarens trygghet att försäkringen verkligen skall ge skydd och försäkringskollektivets intressen att skaderisken inte skall höja försäkringspremierna på ett oacceptabelt sätt. HD framhåller också exempelvis svårigheten att styrka en sådan omständighet som att en bil tagits och brukats olovligen. HD har också använt bevisregeln i samband med konsumenttjänster (NJA 1991 s. 481). Där har särskilt påpekats svårigheterna att visa orsaken till att en tekniskt komplicerad reparation inte gav tillfredsställande resultat (om detta se bl.a. Olsen, Konsumentskyddets former, s. 68f och mer om bevisfrågor, se bl.a. Fitger, Rättegångsbalken II, 35:9ff och Ekelöf/Boman, Rättegång IV, 6 uppl.).

Högsta domstolen har i ett flertal rättsfall från senare år berört frågan om ansvar vid professionell rådgivning (bl.a. NJA 1992 s. 58, 243, 502, 1994 s. 598, 1995 s. 693, 1998 s. 625). Frågan om den särskilda bevisregeln har inte berörts i dessa rättsfall. Om den har bäring på situationer som t.ex. traditionell bankrådgivning torde vara oklart.

Våra överväganden

Frågorna kring finansiella instituts ansvar vid finansiell rådgivning är således många och komplicerade. När det gäller att bedöma reformbehovet måste man först lyfta fram just det oklara rättsläget. Detta missgynnar i princip båda parter men är till störst nackdel för konsumenterna. De finansiella instituten marknadsför sig som kunniga rådgivare med sakkunskap om olika placeringar. Sådana rådgivare måste enligt vår mening ha långtgående förpliktelser när det gäller att upplysa om möjliga konsekvenser av och risker förknippade med en föreslagen placering. Brister i detta avseende bör enligt vår mening i första hand drabba rådgivaren. De allmänna rättsregler som torde gälla på området ger enligt vår uppfattning inte konsumenterna ett tillräckligt skydd vid vårdslös finansiell rådgivning. Konsumentskyddet bör stärkas genom civilrättslig lagstiftning som är tvingande till konsumenternas förmån.

En civilrättslig lagstiftning, som alltså skall ta sikte på avtalsförhållanden, bör ange vad parterna har för skyldigheter. Viktigast i detta sammanhang är då att ange vad uppdraget går ut på och vad som skall krävas av rådgivaren. Att reglera detta på ett tillfredsställande sätt blir förmodligen en av de svåraste frågorna vid övervägandena om en ny lagstiftning. Samtidigt är förmodligen oklarheten beträffande uppdragets innebörd, konsumentens förväntningar och rådgivarens otydlighet, roten till väldigt mycket av missförhållandena. Man bör överväga om detta problem inte kan angripas på flera sätt.

Ett skulle vara att i lag ange rådgivarens skyldigheter i allmänna ordalag: Att rådgivaren t.ex. skall leva upp till god yrkessed på området och lämna de råd och den information som skäligen kan förväntas av en fackman. I detta kan ligga att rådgivaren med omsorg skall ta tillvara konsumentens intressen och i vissa situationer avråda konsumenten från att gå vidare med uppdraget. Normer av detta slag är visserligen allmänna men har erfarenhetsmässigt betydelse för de krav som kan ställas i individuella fall – jfr. t.ex. 4 och 6 §§konsumenttjänstlagen (1985:716).

Ett annat sätt är att åstadkomma en ordning som ger incitament till parterna, och då framförallt den yrkesmässige rådgivaren, att dokumentera vad uppdraget går ut på. En sådan ordning borde inte behöva leda till någon betungande pappersexercis. Det bör därför övervägas om man inte, för att förebygga tvister om uppdragets innehåll och innebörd, bör kräva att rådgivaren skall kunna visa vad som avtalats, eller vilka begränsningar i åtagandet som denne menar är överenskomna. I linje med detta, och med beaktande av det ovan förda resonemanget om svårigheterna kring konsumentens bevisbörda, bör man överväga en regel enligt vilken konsumentens uppgifter, om vad som

avtalats och vilken information och vilka råd han eller hon fått, bör godtas om uppgifterna bär sannolikhetens prägel och rådgivaren inte visar något annat.

Den påföljd som ligger närmast till hands vid felaktig rådgivning är, som framgått ovan, skadestånd. Förutsättningarna för skadestånd är dock inte givna och måste övervägas. En utgångspunkt bör dock vara att den felaktiga (oriktiga eller vårdslösa) rådgivningen lett till en ekonomisk skada för konsumenten. Genom att följa rådet eller förlita sig på informationen skall konsumenten ha kommit i en sämre ekonomisk situation än han eller hon annars skulle ha varit i. Jämförelse kan göras med den situation han eller hon hade varit i rådet förutan eller med den situation som varit om han eller hon följt ett riktigt råd. Dessa situationer bör analyseras. En ytterligare fråga som enligt vår bedömning bör övervägas är bevisbördans placering såvitt gäller kvaliteten på det lämnade rådet. Detta med hänsyn till vad som sagts ovan om svårigheterna att bevisa att ett råd varit felaktigt.

Sådan lagstiftning som nu skisserats måste emellertid föregås av noggranna och omfattande analyser och undersökningar på en mängd områden. Det har inom ramen för vårt uppdrag och den tid vi haft till förfogande inte varit möjligt att göra en mer detaljerad analys av hur ansvaret för vårdslös finansiell rådgivning bör regleras.

I det fortsatta arbetet med förstärkning av skyddet för konsumenterna såvitt gäller finansiell rådgivning bör även övervägas att ge Finansinspektionen rätt att ställa krav på samtliga som lämnar rådgivning om finansiella tjänster att ha dokumenterad praktisk och teoretisk utbildning, liknande de krav som idag ställs på försäkringsmäklare (i FFFS 1996:19). Även om försäkringsmäklarverksamhet har vissa särdrag är det vår uppfattning att regleringen av annan finansiell rådgivningsverksamhet inte bör ha en lägre skyddsnivå än den som gäller för försäkringsmäklarverksamhet.

6.2.11. Renodling av den finansiella tillsynen

Kommitténs förslag: En särskild utredning tillsätts med uppdrag att se över Finansinspektionens och Konsumentverkets verksamheter när det gäller skyddet av konsumenterna och att, utifrån vad som är mest ändamålsenligt från konsumentskyddssynpunkt, lämna förslag på ansvarsfördelning mellan myndigheterna. Konsumentverket ges huvudansvar för konsumentskyddsintressena inom det finansiella området, bl.a. i fråga om information till konsumenterna om finansiella tjänster.

Frågan om renodling av den finansiella tillsynen behandlas i delrapporten på s. 129ff.

För många finansiella tjänster utgörs det grundläggande konsumentskyddet av att konsumentens motpart är ekonomiskt stabil. Den särskilda betydelsen av en solid motpart kommer sig av att många relationer på det finansiella området är av långsiktig natur, t.ex. kreditrelationer eller att konsumenterna riskerar kapitalförluster om motparten går omkull, t.ex. vid insättningar i bank. Soliditetsinriktad lagstiftning stärker således det grundläggande skyddet för konsumenterna. Även rent konsumentskyddande regler bidrar dock starkt till effektiviteten och stabiliteten på det finansiella området i och med att denna delvis är beroende av konsumenternas tilltro till de finansiella instituten.

Banklagskommittén har i sitt huvudbetänkande Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160) föreslagit en renodling av Finansinspektionens tillsyn så att vissa enligt Banklagskommittén prioriterade områden – stabilitet och effektivitet i det finansiella systemet – tillförs mer resurser. Enligt Banklagskommittén bör en annan myndighet, vilken särskilt har till uppgift att se till konsumentintressen, ta hand om tillsynen på konsumentområdet. Här torde Banklagskommittén syfta på Konsumentverket. Det finns även enligt vår uppfattning anledning att överväga en sådan renodling och ett förtydligande av Finansinspektionens respektive Konsumentverkets uppgifter.

Renodlingen av Konsumentverkets och Finansinspektionens verksamheter är en fråga som inte har varit möjlig att utreda och överväga på djupet inom ramen för vårt uppdrag. Regeringen bör tillsätta en särskild utredning med uppgift att närmare se över frågan om kompetensfördelningen mellan Finansinspektionen och Konsumentverket utifrån vad som är mest ändamålsenligt från konsumentskyddssynpunkt. I den översynen bör ingå vilka sanktioner liksom vilken föreskriftsrätt, om t.ex. informationskrav, som skall följa med respektive ansvarsområde.

Visserligen träffades det så sent som i september 1999 ett samarbetsavtal mellan Finansinspektionen och Konsumentverket, varför man skulle kunna argumentera för att det är för tidigt att se över kompetensfördelningen och utvärdera avtalet. Det är dock vår uppfattning att eventuella konflikter i kompetensfördelningen liksom i samarbetsområden, är frågor som bör stå på fastare grund än ett samarbetsavtal. Detta är viktigt framförallt med hänsyn till konsumentskyddet.

Enligt vår uppfattning bör en renodling av respektive myndighets uppgifter ta sikte på att Konsumentverket skall ha ett huvudansvar för konsumentskyddsintressena inom det finansiella området, dvs. sådana bestämmelser som närmast är att betrakta som skälighetsregler. Finansinspektionens tillsynsansvar enligt rörelselagstiftningen innebär främst

en bevakning av stabilitetsintresset. Banklagskommittén skrev i sitt betänkande bl.a. att det kan uppstå målkonflikter om samma myndighet har till uppgift att bevaka båda dessa områden. Ett ansvar för att hävda konsumenternas intressen kan nämligen riskera att gå ut över institutens lönsamhet. Kommittén ansåg också att det skulle uppstå en onödig överlappning mellan Konsumentverkets och Finansinspektionens verksamhetsområden om inspektionen skulle ges i uppdrag att övervaka konsumentskyddet. Det skulle också ta uppmärksamhet från det som borde vara inspektionens huvuduppdrag, nämligen att övervaka stabiliteten i de enskilda finansiella instituten.

Konsumentverkets nuvarande kompetens beträffande finansiella tjänster torde ligga på marknadsföringsområdet och i bevakningen av förekomsten av oskäliga avtalsvillkor. Framför allt på det sistnämnda området har även Finansinspektionen ett ansvar. När myndigheternas respektive ansvar går in i vart annat, kan det uppstå intressekonflikter och osäkerhet om vilken myndighet som bör ta initiativet till åtgärder. En effektivare och lämpligare ordning på dessa områden är enligt vår mening att enbart Konsumentverket svarar för tillsynen. Ett annat exempel på en konsekvens av det gällande systemet är att Finansinspektionen och Konsumentverket utfärdar allmänna råd om krediter i konsumentförhållanden respektive riktlinjer för marknadsföring av krediter, vilket kan skapa oklarheter om arbetsfördelningen mellan myndigheterna och dessutom försvåra för de finansiella institut som skall följa reglerna. Som tidigare nämnts anser vi att Finansinspektionen bör ha tillsynen över all kreditprövning enligt konsumentkreditlagen och även rätt att meddela närmare föreskrifter om vilka principer som bör gälla vid kreditprövning (avsnitt 6.3.4). Bestämmelser om kreditprövning ligger nära de intressen som rörelselagstiftningen skall tillgodose. Dessutom har inspektionen den största kompetensen på området.

En viktig del av konsumentskyddsintressena är ansvaret för information till konsumenterna om finansiella tjänster. Det är väsentligt att detta ansvar är sammanhållet. Konsumentverket har en generell kompetens när det gäller konsumentinformation och förfogar dessutom över kanaler för att nå ut till konsumenterna. Informationsområdet inkluderar både marknadsföring, där verket och KO redan har tillsynsansvaret enligt bl.a. marknadsföringslagen, och allmän information, t.ex. i ett pågående kundförhållande, från instituten till konsumenterna. För informationsfrågor som rör andra kundkategorier än konsumenter bör dock Finansinspektionen ha huvudansvaret.

Även med en tydligare rollfördelning mellan Finansinspektionen och Konsumentverket finns det behov av ett fortsatt nära samarbete och

samråd. Av den anledningen måste myndigheterna fortsätta att bistå varandra med sina respektive kompetenser.

Om en ökning av Konsumentverkets uppgifter övervägs, måste man ha i åtanke att en sådan lösning förutsätter att verket tillförs resurser. Det är inte möjligt att flytta över medel från Finansinspektionen till verket eftersom inspektionens verksamhet i huvudsak finansieras genom de s.k. tillsynsbidragen, dvs. de avgifter som de finansiella instituten erlägger till Finansinspektionen för tillsynsverksamheten.

6.2.12. Bättre information om finansiella tjänster

Kommitténs förslag: Konsumentverket ges i uppdrag att i samråd med Finansinspektionen verka för en kvalitetshöjning av informationen om finansiella tjänster, bl.a. kring riskerna med sparande och andra placeringar.

Frågan om information om finansiella tjänster behandlas i delrapporten på s. 101ff. I delrapporten konstaterades bl.a. att informationsproblemet fortfarande är stort och att en möjlig väg är att låta t.ex. Konsumentverket svara för att ett riskklassificeringssystem utarbetas som innebär att olika former av sparande och placeringar värderas och indelas i olika riskklasser.

Flera av de som yttrat sig över delrapporten, bl.a. Sveriges Aktiesparares Riksförbund och Konsumentvägledarnas Förening, har instämt i bedömningen att det behövs en kvalitetshöjning av informationen kring sparande och andra placeringar. Allmänna reklamationsnämnden är positiv såväl till förslaget att Konsumentverket i samarbete med Finansinspektionen ges ett särskilt uppdrag att verka för en kvalitetshöjning av informationen avseende sparande och placeringar som till förslaget att utarbeta ett riskklassificeringssystem. Konsument

Göteborg är positiva till förslaget om ett riskklassificeringssystem men menar att detta system antingen skall innefatta eller samordnas med informationen om den allmänna pensionen och avtalspension. Fondbolagens Förening avvisar med kraft förslaget om ett av myndigheterna hanterat riskklassificeringssystem. Vad som bör eftersträvas är enligt föreningen att ge fondspararna en fördjupad, inte förenklad, kunskap och det är väsentligt att konsumenterna inte fråntas ansvaret för sina placeringsbeslut. Sveriges Försäkringsförbund har anfört att en detaljerad riskbeskrivning av det slag som skisseras i rapporten lätt kan bli felaktig och skapa oriktiga förväntningar hos konsumenterna. Svenska Bankföreningen avstyrker förslaget om ett riskklassificerings-

system. Ett sådant system skulle enligt föreningen med nödvändighet komma att bli alltför schabloniserat. Sveriges Industriförbund ansluter sig till Bankföreningens principiella inställning. Svenska Fondhandlareföreningen ser stora svårigheter i att skapa ett generellt riskklassificeringssystem. Sådana system kan enligt föreningen alltid utsättas för kritiken att inte vara alltäckande, rättvisande eller ha tillräcklig precision. Finansinspektionen anser att det av flera skäl inte är lämpligt att en myndighet påtar sig ett ansvar för ett riskklassificeringssystem. Inspektionen anför även att ett standardiserat riskklassificeringssystem aldrig kan ge konsumenterna en uttömmande bild av hur relationen mellan risk och avkastning utvecklas för olika placeringsalternativ och att ett sådant system riskerar att ge en falsk känsla av trygghet och kontroll. Inspektionen ser däremot positivt på att informationen om risker med placeringar förbättras och förtydligas såväl i skriftlig som muntlig kommunikation med konsument.

Vi har uppmärksammat att många konsumenter saknar erforderliga kunskaper om det finansiella systemet, om olika finansiella tjänster, om vilka risker placeringar i olika former av värdepapper, fondandelar etc. för med sig och om hur man gör riskbedömningar. Vi har även uppmärksammat att det förekommer att den enskilde är helt ovetande om att det finns risker.

Även om informationen från instituten är omfattande och seriös har det visat sig att informationsproblemet fortfarande är stort. För att underlätta för konsumenterna att tillgodogöra sig fördelarna av de mer avancerade och allt mer komplexa finansiella produkterna och erbjudandena, lade vi i delrapporten fram tanken att t.ex. Konsumentverket i samråd med Finansinspektionen skulle kunna ges ett särskilt uppdrag att verka för en kvalitetshöjning av informationen kring riskerna med sparande och placeringar.

Som jämförelse kan nämnas Konsumentverkets riktlinjer för information om vissa konsumentförsäkringar (KOVFS 1981:3), för närvarande föremål för översyn, i vilka ges riktlinjer för vilken information som skall lämnas innan och sedan försäkring tecknats, vid villkorsändring och skadereglering, bl.a. i fråga om konsumentens klagomöjligheter och om preskription.

Efter ytterligare överväganden har vi kommit fram till att regeringen på skäl som redovisas ovan och i delrapporten bör ge Konsumentverket i uppdrag att i samråd med Finansinspektionen verka för en kvalitetshöjning av informationen på det finansiella området. Konsumentverket förutsätts vid uppdragets utförande samråda även med Konkurrensverket, de finansiella instituten och andra berörda parter. Informationen bör finnas bl.a. i marknadsföringsmaterial och vara lättillgänglig, standardiserad och tydlig. Syftet är dels att få människor att agera olika

beroende på ändamålet med sparandet, dels att skapa förståelse för ekonomiska processer och insikter om de risker som påverkar sparandet. Därmed kan man bl.a. undvika felaktiga och förhastade penningplaceringar. En förebild är Konsumentverkets nyss nämnda föreskrifter om vissa konsumentförsäkringar.

I uppdraget bör ingå att ta fram kriterier för information om vilken grad av risk som olika finansiella placeringar innebär. Konsumenter behöver ofta hjälp med att omvandla den allt mer omfattande informationen om finansiella tjänster till effektiv kunskap. Sådan kunskap kan konsumenten erhålla om han eller hon får information om bl.a. vilken grad av risk olika placeringar är förknippade med.

Frågan om finansiering av förslaget tas upp i kapitel 16.

6.2.13. Etiska fonder

Kommitténs bedömning: Det är viktigt att berörda myndigheter noga följer utvecklingen av s.k. etiska fonder och främjar ett etiskt ansvarstagande samt verkar för att information om fonder är klar och tydlig samt även i övrigt utformad på ett sådant sätt att det underlättar för människor att göra etiska val.

Det finns idag ett ökande intresse bland främst småsparare att investera i s.k. etiska fonder. Detta innebär att man undviker företag som producerar exempelvis vapen, alkohol, möbler av tropiska trädslag, energi baserad på olja eller kärnkraft eller tillåter barnarbete eller usla arbetsvillkor, med låga löner, långa arbetsdagar och dålig arbetsmiljö. I Sverige finns sedan flera år fonder med miljöinriktning. På senare tid har det dessutom blivit vanligare med fonder som placerar kapital utifrån vissa andra etiska utgångspunkter. Fonderna avstår från att investera i företag som t.ex. diskriminerar på grund av kön, etnisk tillhörighet eller religion. Vi menar att det är viktigt att berörda myndigheter noga följer denna utveckling och främjar ett etiskt ansvarstagande samt verkar för att informationen är klar och tydlig samt även i övrigt utformad på ett sådant sätt att det underlättar för människor att göra etiska val. Om den information som lämnas av fondförvaltaren inte är vederhäftig utgör det otillbörlig marknadsföring och kan angripas av Konsumentverket/KO med stöd av reglerna i marknadsföringslagen.

6.2.14. Prisinformation

Kommitténs förslag:Prisinformationslagen görs tillämplig på samtliga s.k. finansiella tjänster, dvs. alla nyttigheter som tillhandahålls konsumenter av finansiella institut.

I delrapporten ifrågasätts om inte prisinformationslagen (1991:601) behöver kompletteras eller anpassas så att det tydligt framgår att den även omfattar finansiella tjänster (s. 105). I delrapporten anger vi att det är vår uppfattning att lagen bör vara utgångspunkten för en förbättrad prisinformation om de finansiella tjänsterna.

Prisinformationslagen trädde i kraft den 1 januari 1992 efter förslag från Konkurrenskommittén i betänkandet Prisinformation till konsumenter (SOU 1990:106, se även prop. 1990/91:171 om en prisinformationslag). Prisinformationslagen är tillämplig på sådana näringsidkare som i sin yrkesmässiga verksamhet tillhandahåller varor och tjänster till konsumenter (2 §). Särskilda föreskrifter om information till konsumenter finns enligt 3 § i

För de fall endera av dessa lagar är tillämplig skall således enligt lagen de särskilda informationskraven gälla framför de generella.

Prisinformation innefattas i vad som enligt 4 § 2 st marknadsföringslagen utgör information av särskild betydelse från konsumentsynpunkt. Prisinformationslagen utgör i stor utsträckning en kodifiering av tidigare praxis enligt marknadsföringslagen även om lagen innehåller preciseringar och mer långtgående krav (Praktisk marknadsrätt, Svensson, Stenlund, Brink och Ström, 6 u., 1996 – nedan Svensson m.fl. – s. 147). Den vid tidpunkten för Konkurrenskommitténs förslag gällande marknadsföringslagen (1975:1418) var tillämplig på ”vara, tjänst eller annan nyttighet” (prop. 1975/76:34 s. 125).

Begreppet finansiella tjänster brukar normalt beskrivas som tjänster som tillhandahålls av finansiella institut, dvs. huvudsakligen banker och kreditmarknadsföretag. Som exempel på vanliga finansiella tjänster brukar man tala om sparande, krediter, betalningsförmedling och försäkringar.

Till skillnad från vad som i allmänhet är fallet inom civilrätten gör man i den marknadsrättsliga konsumentlagstiftningen som regel ingen

egentlig skillnad mellan varor, tjänster och andra nyttigheter. Marknadsföringslagen liksom lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden är avsedda att vara heltäckande och alltså tillämpliga på såväl varor som tjänster och andra nyttigheter (jfr. SOU 1990:106 s. 85), dvs. vad som med ett samlingsbegrepp brukar kallas produkter. Marknadsföringslagen definierar begreppet som ”varor, tjänster, fast egendom, arbetstillfällen och andra nyttigheter” (3 §). Med begreppet andra nyttigheter avses t.ex. fast egendom, elektrisk kraft, aktier och andra värdepapper, krediter samt rättigheter av olika slag (prop. 1975/76:34 s. 126). Begreppet produkter används således som samlingsbeteckning för allt som kan omsättas på marknaden (Svensson m.fl. s. 44). Som nyss nämndes är dock prisinformationslagen enligt dess lydelse inte tillämplig vid marknadsföring av andra nyttigheter än varor och tjänster.

Konkurrenskommittén angav i sitt betänkande som exempel på konsumenttjänster avtal om finansiella tjänster, t.ex. kreditavtal och därmed jämförliga tjänster bl.a. finansiell leasing, och försäkringsavtal. Regeringen nämnde i propositionen om en prisinformationslag inte finansiella tjänster specifikt men anger att tjänstemarknaden är mer mångfacetterad än varumarknaden samt att exempel på en tjänst är sakkunnig rådgivning (prop. 1990/91:171 s. 9).

Det kan förefalla märkligt att man valt att låta andra nyttigheter hamna utanför prisinformationslagens tillämpningsområde, särskilt som man i lagen samtidigt anger att det finns särskilda bestämmelser för t.ex. konsumentkrediter, en produkt som alltså inte anses utgöra en tjänst utan en annan nyttighet (se t.ex. prop. 1975/76:34 s. 126 och även Svensson m.fl. s. 44). Varken Konkurrenskommittén eller regeringen kommenterade frågan (SOU 1990:106 s. 183, jfr. prop. 1990/91:171 s. 24).

Slutsatsen av vad som nu sagts är att prisinformationslagen i sin nuvarande lydelse är tillämplig på en del av de finansiella tjänster som traditionellt betraktats som tjänster, exempelvis finansiell rådgivning. Lagen är däremot inte tillämplig på sådana finansiella tjänster som egentligen – ur en strikt juridisk synvinkel – är att se som andra nyttigheter, t.ex. krediter. En viss osäkerhet om lagens tillämpningsområde har således varit berättigad.

I juli 1999 kom en promemoria från Finansdepartementet om ändringar i prisinformationslagen (Ds 1999:40) i syfte att genomföra EG-direktivet (98/6/EG) om konsumentskydd i samband med prismärkning av varor som erbjuds konsumenter. I promemorian föreslogs ”en begränsad utvidgning av lagens tillämpningsområde som innebär att ‘produkter’ omfattas”.

I den proposition som lämnades till riksdagen i januari i år (prop. 1999/2000:40) valde regeringen dock att inte föreslå en utvidgning av prisinformationslagens tillämpningsområde på följande skäl.

”Vad avser promemorians förslag om att prisinformationslagen skall utvidgas till att, liksom marknadsföringslagen, avse produkter anser regeringen att en sådan utvidgning visserligen skulle ligga i linje med en hög konsumentskyddsnivå, och medföra att räckvidden av marknadsföringslagen och prisinformationslagen skulle bli i huvudsak sammanfallande. Med produkter avses enligt 3 § marknadsföringslagen varor, tjänster, fast egendom, arbetstillfällen och andra nyttigheter. Att låta prisinformationslagen omfatta arbetstillfällen skulle inte vara meningsfullt. I detta avseende skulle, såsom

Lagrådet också pekat på, definitionen i de båda lagarna inte helt samman-

falla. Vidare har det under beredningen av ärendet framkommit att de föreslagna ändringarna i prisinformationslagen vad avser införandet av begreppet produkt medför att det behöver göras ytterligare ändringar i prisinformationslagen. Konsekvenserna av sådana ändringar är emellertid svåra att överblicka. Ändringarna föreslås därför anstå till ett senare tillfälle.”

Flera av de instanser som inkommit med yttranden med anledning av delrapporten har berört frågan om prisinformation på det finansiella området. Svensk handel anger att det enligt dess mening är viktigt att kostnaden för valet av betalmetod tydliggörs för betalaren. Allmänna reklamationsnämnden anser det önskvärt att prisinformationslagen omfattar även finansiella tjänster. Konsumentvägledarnas förening anser att det är lovvärt att använda sig av prisinformationslagen för att förbättra prisinformationen på området, men enligt dess uppfattning är efterlevnaden av lagen direkt bristfällig på många områden. Enligt föreningen måste Konsumentverket få större resurser att kontrollera lagens efterlevnad om förslaget skall få önskvärd effekt. Enligt Konsumentverket kan prisinformationslagen vara ett bra instrument för att förtydliga kraven på en god prisinformation även inom det finansiella området. Konsument Göteborg ser det som synnerligen angeläget att prisinformationslagen blir tillämplig på finansiella tjänster.

Under vårt fortsatta arbete med frågan har även Sveriges Konsumentråd och Sveriges Aktiesparares Riksförbund ställt sig positiva till att prisinformationslagen blir tillämplig på finansiella tjänster.

Regler om pris- och kostnadsinformation finns i t.ex. konsumentförsäkringslagen som föreskriver (5 §) att innan en försäkring tecknas skall försäkringsbolaget lämna den information om sina premier och andra försäkringsvillkor som konsumenten behöver för att kunna bedöma kostnaden för och omfattningen av försäkringen. Informationen skall utformas så att den underlättar valet av försäkringsform. Motsvarande krav saknas när det gäller t.ex. bank- och värdepapperstjänster.

Som konstaterades i delrapporten (bl.a. s. 105) är det vår uppfattning att det finns brister i pris- och kostnadsinformationen när det gäl-

ler finansiella tjänster. Detta vinner stöd av de yttranden som redovisats ovan. Det är vår uppfattning att det är viktigt att de finansiella institutens information om priser och avgifter för olika produkter förbättras. Ett grundläggande krav måste vara att priset för en viss produkt anges både vid marknadsföring och i samband med en beställning i kassa, vid kontakt med telefonbank, vid tjänster via Internet etc. Enligt vår mening utgör prisinformationslagen ett bra instrument för att förtydliga kraven på god prisinformation inom det finansiella området. Vi har förståelse för att regeringen i det pågående arbetet med att genomföra EG-direktivet (98/6/EG) om konsumentskydd i samband med prismärkning av varor som erbjuds konsumenter, valt en restriktiv hållning. Utifrån vad som redovisats ovan är det dock vår uppfattning att det finns skäl att utvidga prisinformationslagens tillämpningsområde. Ett ytterligare skäl är att lagen är tillämplig på en del av de s.k. finansiella tjänsterna redan idag, t.ex. finansiell rådgivning, medan lagen inte är tillämplig på andra finansiella tjänster som krediter. Denna inkonsekvens är i sig enligt vår mening skäl nog att utvidga lagens tillämpningsområde. Vi föreslår att prisinformationslagen görs tillämplig även på näringsidkare som i yrkesmässig finansiell verksamhet tillhandahåller andra nyttigheter än varor och tjänster till konsumenter. Det nya prismärkningsdirektivet (98/6/EG) ställer inga hinder i vägen i detta avseende eftersom direktivet är ett minimidirektiv (art. 10).

Det ställs redan idag krav på information om finansiella tjänster. Det torde vara svårt att beräkna en kostnad för prisinformation med beaktande bl.a. av att det är svårt att överblicka och förutse vilka effekter tydligare och förbättrad prisinformation får. Såvitt vi kunnat bedöma torde förslaget dock inte medföra några merkostnader för de finansiella instituten. Frågan om finansiering av Konsumentverkets arbete tas upp i kapitel 16.

Konsumentverkets tillsynsarbete på prisinformationsområdet har vissa beröringspunkter med Finansinspektionens tillsynsarbete när det gäller regleringen av de finansiella institutens rörelse och de krav på information som ställs där. Det förutsätts därför att Konsumentverket samråder med Finansinspektionen såvitt gäller prisinformationen på det finansiella området. Den närmare avgränsningen mellan Konsumentverkets respektive Finansinspektionens ansvarsområden föreslås i avsnitt 6.3.11 bli utredd närmare.

Vi vill här även lyfta fram två frågor som enligt vår bedömning bör prioriteras av Konsumentverket sedan den föreslagna justeringen av prisinformationslagen genomförts. Den första frågan som kan behöva uppmärksammas i tillsynsarbetet är den lägre räntan på medel på transaktionskonton än för medel som är insatta på sparkonton. Den lägre räntan har traditionellt varit ett sätt för bankerna att indirekt ta betalt

för betaltjänster (Finansinspektionen, Bankernas betaltjänster – avgifter och information, regeringsrapport den 21 juni 1999 (dnr. 6039-98-019), s. 4). Vid det rådande låga allmänna ränteläget finns det visserligen inte utrymme för någon stor räntedifferens. Även räntan på sparkonton är låg. Enligt Finansinspektionens rapport till regeringen löper transaktionskonton f.n. vanligen med nollränta. På konton som tar sikte på mer långfristigt sparande och placeringar, uppgår räntan vanligen till cirka 2 procentenheter. Den indirekta kostnaden är dock tillräcklig för att konsumenterna har rätt till tydlig information om såväl räntevillkor som direkta betaltjänstavgifter.

Den andra frågan som kan behöva aktualiseras i tillsynsarbetet är bankernas s.k. float och hur den inverkar på priset på en finansiell nyttighet. Med float avses den situationen att banken vid ett betalningsuppdrag disponerar medel utan att tillgodogöra motparten ersättning för tiden från det att medlen mottas till dess att betalningen utförts. Eftersom banken kan förränta medlen under tiden innebär floaten ett sätt för bankerna att få en intäkt från tjänsten. För konsumenten innebär floattiden en minskad ränteintäkt. Visserligen torde bortfallet för konsumenten numera, med dagens ränteläge, vara närmast försumbart. Problemet med floaten är främst att den inte är tydlig och att den försämrar disponibiliteten genom den tid som överföringen tar. Dessa problem torde kunna lösas om bankerna lämnade konsumenterna klar och tydlig information om vad som gäller för överföringar. Så sker inte alltid i dagsläget (Finansinspektionen, Bankernas betaltjänster – avgifter och information, regeringsrapport den 21 juni 1999 (dnr. 6039-98-019), s. 4, 10 och 34ff) annat än när det gäller vissa utlandsbetalningar (se lagen /1999:268/ om betalningsöverföringar inom EES, se avsnitt 6.2.16).

6.2.15. Föreskriftsrätt för Konsumentverket om prisinformation

Kommitténs förslag: Konsumentverket ges rätt att meddela närmare föreskrifter om hur och var prisinformation skall lämnas.

I delrapporten (s. 105) sade vi att det är vår uppfattning att det bör övervägas om inte Konsumentverket bör ges rätt att utfärda närmare föreskrifter om hur prisinformationen på det finansiella området bör utformas. Sådan rätt har Konsumentverket inte på andra områden. De bemyndiganden som idag finns i prisinformationslagen gäller särskilda beräkningsgrunder för jämförpris (7 § 2 st) och närmare föreskrifter om vad som skall anses utgöra praktiska hinder mot att priset och jämförpriset anges enligt lagens huvudregel (12 §). När det gäller hur prisinformationen om finansiella tjänster närmare skall utformas finns det enligt vår bedömning behov av riktlinjer från tillsynsmyndigheten. Enligt vår bedömning finns detta behov även på andra områden än det finansiella. Vi föreslår därför att Konsumentverket ges generell rätt att meddela närmare föreskrifter om hur och vilken prisinformation som skall lämnas. Detta förutsätter ett tillägg i prisinformationslagen genom vilket regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får meddela närmare föreskrifter om var och hur prisinformation skall lämnas. När det gäller prisinformation på det finansiella området förutsätts – som vi nyss sade – att Konsumentverket samråder med Finansinspektionen.

Förslaget torde i sig inte medföra något merarbete utöver det som följer av förslaget om utvidgning av prisinformationslagens tillämpningsområde, se föregående avsnitt.

6.2.16. Information om betaltjänster

Kommitténs förslag: Betaltjänstutredningens förslag till bestämmelser om informationsskyldighet vid betaltjänster genomförs.

Frågan om information om betaltjänster behandlas i delrapporten på s. 101ff.

I delrapporten nämns det förslag till lag om betaltjänster som Betaltjänstutredningen lämnade i sitt slutbetänkande (SOU 1995:69). Förslaget innehåller vissa regler om informationsskyldighet (2 kap. 3–8 §§). Huvudbestämmelsen i denna del av utredningens förslag är den

som avser att reglera den information konsumenten har rätt till innan ett avtal om betaltjänst ingås (2 kap. 3 § i förslaget):

Innan ett avtal om betaltjänst sluts, skall betaltjänstkunden få skriftlig information om avtalsvillkoren. Därvid skall särskilt framgå

1.

namnet på den betaltjänstansvarige,

2.

på vilket sätt betaltjänsten kan användas,

3.

vad som gäller beträffande kontoutdrag och bekräftelser på genomförda transaktioner,

4.

vilka avgifter och räntekostnader som är förenade med betaltjänsten,

5.

inom vilken tid betalningar utförs eller kontot debiteras och hur ränta beräknas,

6.

om kunden kan återkalla en transaktion och kostnaden för detta,

7.

vad som åvilar kunden när han förlorat kontrollen över sitt kontokort, sin personliga kod eller annat legitimationsmedel som hör till kontot och vilket ansvar kunden kan drabbas av i sådana fall, samt

8.

den betaltjänstansvariges ansvar för betaltjänsten. Om betaltjänsten skall utföras utan föregående kontoavtal, skall informationen avse vad som sägs i första stycket 1, 4, 5, 6 och 8.

Vid marknadsföring och annan information skall den betaltjänstansvarige tydligt ange kostnaderna för betaltjänsten och vad som i övrigt är väsentligt för utnyttjandet av tjänsten (2 kap. 4 § första stycket i förslaget). Denna bestämmelse om pris- och kostnadsinformation torde i stora delar genomföras genom det förslag som lämnas i avsnitt 6.2.14 beträffande utvidgning av prisinformationslagens tillämpningsområde. I bestämmelsens andra stycke föreslås regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen eller Konsumentverket få meddela närmare föreskrifter om hur informationsskyldigheten enligt första stycket skall fullgöras.

Förslaget innehåller även följande bestämmelser.

Ensidiga avtalsändringar

5 §

Om den betaltjänstansvarige i enlighet med förbehåll i avtalet ensidigt ändrar ett betaltjänstavtal har kunden alltid rätt att omedelbart frånträda detta. Kunden har då också rätt att återfå erlagda avgifter som belöper på tiden efter frånträdandet. Rätten att frånträda avtalet enligt första stycket gäller inte om kontohavaren efter underrättelsen genom fortsatt användning av betaltjänsten eller på liknande sätt får anses ha godtagit ändringen.

6 §

Innan ett avtalsvillkor ändras enligt 5 § första stycket skall betaltjänstkunden få skriftlig information om detta. Kunden skall också erinras om rätten att frånträda avtalet. Informationen skall lämnas senast en månad innan ändringen skall börja gälla.

Följder av bristande information

7 §

Har skriftlig information enligt 3 eller 6 § inte lämnats om ett avtalsvillkor, gäller inte villkoret mot betaltjänstkunden, om det är till nackdel för honom. Vid bedömning av om ett avtalsvillkor är till nackdel för kunden skall en jämförelse göras med vad som skulle gälla om villkoret inte tillämpas.

8 §

Om informationsskyldigheten enligt 4 § inte fullgörs, skall detta anses strida mot vad som föreskrivs i 3 § marknadsföringslagen (1975:1418).[anm. motsvaras av 4 § andra stycket samt 15–16 §§ i marknadsföringslagen /1995:450/] För sådana fall gäller vad som i övrigt sägs i marknadsföringslagen.

I detta sammanhang bör som en jämförelse lagen (1999:268) om betalningsöverföringar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet nämnas. Lagen innehåller en särskild regel om informationsskyldighet som ålägger banker som verkställer betalningsöverföringar att skriftligen eller i elektronisk form informera konsumenterna om villkoren för en betalningsöverföring (3 §). Informationen skall innehålla

1. den tid det tar att överföra ett belopp till den bank som betalnings-

mottagaren anlitar, med angivande av hur tiden beräknas, och den tid det tar från det att betalningsmottagarens bank har tagit emot ett belopp till dess att betalningsmottagarens konto krediteras,

2. hur kundens kostnader för överföringen skall beräknas,

3. den dag banken debiterar beställarens konto respektive krediterar

betalningsmottagarens konto,

4. hur de växlingskurser som används beräknas,

5. lagens tillämpningsområde och bankens ersättningsskyldighet

(enligt 14 §) när en betalningsöverföring inte verkställts, och

6. möjligheterna att få klagomål och begäran om ersättning prövade

när ett uppdrag utförts felaktigt och hur kunden i så fall skall gå till väga.

Den nya lagen ger konsumenterna ett bra skydd vid gränsöverskridande betalningar inom EES. Viss osäkerhet torde emellertid kvarstå när det gäller betalningar till länder utanför EES. Det är därför angeläget att de

förmedlande instituten i den mån det finns förutsättningar, inte gör någon skillnad för betalningar till länder utanför samarbetsområdet.

Det är vår uppfattning att det finns brister i informationen kring betaltjänster och att konsumenterna har rätt till viktig information om betaltjänster. Konsumenterna bör kunna kräva att utan särskild begäran få skriftlig information om avtalets innehåll, och särskilt i de avseenden som är väsentliga. Denna information bör ligga till grund för vad som ingår i avtalet. Avvikelser eller tillägg från den skriftliga informationen bör inte kunna ske om sådan information är till kundens nackdel. Vi föreslår att regler härom i linje med Betaltjänstutredningens förslag (2 kap. 4–8 §§) införs. Förslaget behöver med hänsyn bl.a. till den informationstekniska utvecklingen ses över och uppdateras men huvuddragen i författningsförslaget är alltjämt giltiga.

Förslaget föranleds av behovet att stärka konsumentskyddet på området. Det är inte möjligt att på detta stadium bedöma om förslaget kommer att få några negativa ekonomiska konsekvenser för de finansiella instituten.

6.2.17. En byrå för rådgivning om finansiella tjänster

Kommitténs förslag: Finansinspektionen och Konsumentverket ges i uppdrag att undersöka förutsättningarna för ett inrättande av en konsumenternas rådgivningsbyrå för finansiella tjänster.

Frågan om en byrå för rådgivning om finansiella tjänster behandlas i delrapporten på s. 122.

För att förbättra informationen på området lade vi i delrapporten även fram en tanke på en gemensam och neutral rådgivningsinstans för konsumenter av finansiella tjänster generellt, dvs. även värdepappersområdet. Sveriges Konsumentråd, Allmänna reklamationsnämnden (ARN), Fondbolagens Förening och Yrkesföreningen för budget- och skuldrådgivare i kommunal tjänst (BuS) har ställt sig positiva till bildandet av en gemensam och neutral rådgivningsorganisation för hela det finansiella området. Finansinspektionen anser att det är viktigt att även konsumenterna på värdepappersområdet erbjuds opartisk rådgivning och information. Enligt Svenska Fondhandlareföreningen har man tagit upp frågan för behandling. Sveriges Försäkringsförbund är negativa till ytterligare samordning av Konsumenternas Bankbyrå och Försäkringsbyrå. Sveriges Aktiesparares Riksförbund anser att i stället för att man bildar en ny byrå bör de lokala konsumentvägledarna få kom-

petens- och resursförstärkning. Svenska Bankföreningen anser att frågan om en sammanslagning av byråerna är tidigt väckt.

Vi ser det som önskvärt att huvudmännen för Konsumenternas Bank- och Försäkringsbyråer närmare undersöker förutsättningarna för en gemensam organisation, som i så fall borde innefatta även värdepappersmarknaden. Vi föreslår att regeringen ger Finansinspektionen och Konsumentverket i uppdrag att undersöka förutsättningarna härför samt att inleda en dialog med företrädare för företagen på värdepappersmarknaden och eventuellt andra kategorier av finansiella institut som bör ingå, om skapandet av en konsumenternas rådgivningsbyrå för finansiella tjänster. Enligt uppgift från Finansinspektionen pågår diskussioner i fråga om rådgivning och information på värdepappersområdet mellan huvudmännen för bank- och försäkringsbyråerna. Om man får positivt gensvar från aktörerna på värdepappersmarknaden får Finansinspektionen och Konsumentverket gå vidare i frågan tillsammans med övriga delägare i Konsumenternas Bankbyrå och Konsumenternas Försäkringsbyrå.

En prioriterad uppgift om en gemensam rådgivningsbyrå för hela det finansiella området inrättas, är enligt vår uppfattning att skapa en gemensam databas för all viktig konsumentinformation på området finansiella tjänster.

Uppdraget bör kunna utföras inom ramen för respektive myndighets nuvarande anslag.

6.2.18. Betaltjänster via Internet

Kommitténs bedömning: Utvecklingen av tillförlitliga betalningsformer är av stor betydelse för konsumentens tilltro till de nya betaltjänsterna via Internet. Det åligger instituten på marknaden att utveckla fullgoda säkerhetslösningar. Det ingår dessutom som en naturlig del i Finansinspektionens löpande tillsynsarbete att kontrollera säkerheten i de system som används av instituten.

Frågan om betaltjänster via Internet behandlas i delrapporten på s. 118ff.

Vi skall enligt våra direktiv analysera säkerhetsaspekter ur ett konsumentperspektiv rörande användning av informationsteknik – dvs. som vi uppfattat uppdraget, Internet – t.ex. sådant som rör användning av betalkort, feldebiteringar och dröjsmål med betalningsförmedling, och lämna förslag om hur konsumenterna kan tillförsäkras att informationstekniken kan användas på ett säkert sätt. Vi menar att detta i första

hand är en fråga för marknaden och för tillsynsmyndigheten. Finns det brister i säkerhetssystem när det t.ex. gäller betaltjänster är detta i första hand en fråga för tillsynsmyndigheten.

I Finansinspektionens löpande tillsynsarbete ingår som en naturlig del att kontrollera säkerheten i de system som används av instituten. Inom inspektionen pågår ett särskilt projekt för kartläggning och probleminventering på området. I projektet ingår bl.a. att kartlägga vilka olika typer av tjänster som tillhandahålls konsumenterna via Internet, vilka egenskaper som skiljer Internet från andra mer traditionella distributions- och informationskanaler samt vilka möjligheter och risker användandet av Internet är förenat med för instituten och deras kunder. Projektet skall i ett första steg utmynna i en rapport som beräknas vara klar våren 2000.

Arbetet med tillförlitliga betalningsmetoder är enligt vår mening av största betydelse för konsumenternas tilltro till den elektroniska handeln och är en förutsättning för att Internet skall utvecklas till nytta för konsumenterna.

6.2.19. Kontokortsbedrägerier på Internet

Kommitténs förslag: Finansinspektionen ges i uppdrag att kartlägga omfattningen av lämnande av uppgifter om bl.a. kontokortsnummer på kassakvitton och att föreslå åtgärder för att komma till rätta med problemet.

Vi har erfarit att många konsumenter känner en stor osäkerhet när det gäller användning av kontokort i samband med köp av produkter via Internet. Dessa problem kommer sannolikt till stor del att försvinna när regler och tekniker för kryptering, digitala signaturer etc. utvecklas. En fråga som rör Internet är att det på vanliga kassakvitton där betalning skett med kontokort, anges kortnummer och kortets giltighetsdatum, dvs. de uppgifter som normalt är tillräckliga för att kunna beställa varor – obehörigt eller ej – t.ex. via Internet.

Det synes inte finnas något sakligt skäl till varför uppgifterna uttryckligen framgår av kvittot. Konsumenten liksom butiken torde normalt inte ha något behov av informationen. Informationen torde vara av intresse främst för kortföretaget och för det kontoförande institutet (som i och för sig kan vara butiken). I första hand torde detta vara en fråga för Finansinspektionen i dess tillsynsarbete. Kortföretagen ägs av banker och står därmed indirekt under tillsyn av inspektionen. Frågan får allt större aktualitet i och med att omfattningen av

den s.k. elektroniska handeln, dvs. handeln på Internet, ökar. Vi föreslår att Finansinspektionen ges i uppdrag att kartlägga omfattningen av uppgiftslämnande på kassakvitton i aktuellt avseende och att föreslå åtgärder för att komma till rätta med problemet. Uppdraget torde kunna utföras inom ramen för Finansinspektionens ordinarie verksamhet.

6.2.20. Det nya pensionssystemet

Kommitténs förslag: Riksförsäkringsverket och Premiepensionsmyndigheten ges i uppdrag att genom en dialog med parterna på avtalspensionsområdet uppnå en samordning av information om dels den allmänna pensionen, dels avtalspensioner, i syfte att underlätta för konsumenterna att bilda sig en uppfattning om hur den framtida totala pensionen kommer att se ut.

I uppdraget bör ingå att Riksförsäkringsverket och Premiepensionsmyndigheten med arbetsmarknadens parter undersöker möjligheterna och formerna för en gemensam central och lokal rådgivning.

Frågan om information om det nya pensionssystemet behandlas i delrapporten på s. 113ff.

Vi skrev i delrapporten att det enligt vår mening också vore bra om berörda parter, dvs. Riksförsäkringsverket, Premiepensionsmyndigheten och arbetsmarknadens parter, i det sammanhanget undersöker möjligheterna för en gemensam central och lokal rådgivning. Sveriges

Försäkringsförbund har uppgett att försäkringsbranschen inte ser legala, finansiella eller praktiska förutsättningar för att uppnå en samordnad information och att det som hittills bör ankomma på försäkringsbolagen att tillhandahålla den enskilde adekvat information.

Förbundet har vidare anfört att frågan om hur man på ett ändamålsenligt sätt beskriver försäkringsskyddet, både av praktiska och principiella skäl, måste övervägas noga. Enligt förbundet torde de privata försäkringsbolagen vara obenägna att med åsidosättande av annars gällande sekretess, till det allmänna lämna ut information som rör den enskilde försäkringstagaren. Allmän sett är det förbundets uppfattning att det på goda grunder kan ifrågasättas om det skall vara en uppgift för det allmänna att ge den enskilde en totalbild av försäkringsskyddet.

Fondbolagens Förening har tillstyrkt förslaget. Sveriges Aktiesparares Riksförbund anser att man bör utnyttja den kompetens som finns hos de kommunala konsumentvägledarna.

Riksförsäkringsverket (RFV) har uppgett att verket instämmer i att informationen om det nya pensionssystemet bör samordnas mellan den allmänna pensionen och avtalspensionerna. RFV har tagit initiativ till ett samarbete med de större aktörerna på avtalspensionsområdet. RFV uppger vidare att samordning av information sker mellan RFV och Försäkringskassan. Vad gäller gemensam central och lokal rådgivning mellan Försäkringskassan och Premiepensionsmyndigheten påpekar

RFV att dessa myndigheter inte arbetar med rådgivning i egentlig bemärkelse, men att RFV välkomnar samarbete kring informationsgivning. Även Premiepensionsmyndigheten (PPM) har ställt sig bakom vår bedömning att det behövs en samordning kring informationen om den allmänna pensionen och avtalspensionen. PPM uppger att myndigheten under de närmaste åren kommer att ha svårt att avsätta resurser för att aktivt delta i uppbyggandet av en ny organisation kring exempelvis lokal och central rådgivning där även avtalspensionen ingår. PPM:s resurser måste enligt myndigheten i ett uppbyggnadsskede prioriteras till information kring den nya allmänna pensionen och då i synnerhet premiepensionen. PPM uppger att den kommer att ge vägledning inför valet som visar hur man steg för steg kan välja fond, vad man bör tänka på och i vilken ordning. PPM uppger att myndigheten dock inte kommer att lämna konkreta råd om vilka fonder pensionsspararna bör välja. PPM har idag ett omfattande samarbete med RFV bl.a. kring informationen om den nya allmänna pensionen. Samarbetet kommer att fördjupas under år 2000 inför det första valet av fonder i premiepensionssystemet.

Mot bakgrund av vad som sades i delrapporten beträffande bristande kunskaper och bristande intresse för pensionsskyddet anser vi att RFV och PPM bör ges i uppdrag att genom en dialog med parterna på avtalspensionsområdet uppnå en samordning av information om dels den allmänna pensionen, dels avtalspensionen, i syfte att underlätta för konsumenterna att bilda sig en uppfattning om hur den framtida pensionen kommer att se ut. Syftet bör alltså vara att ta fram ett årligt gemensamt pensionsbesked som omfattar en uppgift om den totala pensionen.

I uppdraget bör ingå att RFV och PPM med arbetsmarknadens parter undersöker möjligheterna och formerna för en gemensam central och lokal rådgivning. En central informationsenhet bör svara bl.a. för framtagning av informationsmaterial och rådgivning via telefon och epost. Denna enhet bör med fördel kunna lokaliseras på annan ort än någon av storstäderna. Vi bedömer också att det finns ett behov av lokal rådgivning, dit konsumenten kan vända sig personligen.

Uppdraget torde kunna utföras inom ramen för respektive myndighets ordinarie anslag.

6.2.21. En fråga om sekretess

Kommitténs förslag: Den enskilde ges möjlighet att på valblanketten själv efterge den sekretess som gäller i fråga om val och byte av fond enligt 9 kap. 25 § sekretesslagen (1980:100).

En fråga som vi uppmärksammats på av bl.a. Svenska Bankföreningen är frågan om möjlighet för en fondförvaltare att få del av sekretessbelagda uppgifter hos Premiepensionsmyndigheten (PPM) om vilka pensionssparare som valt att placera sitt sparande i någon av deras fonder.

Uppgifter i PPM:s register över de försäkrade utgör som regel allmänna handlingar hos myndigheten. Detsamma gäller naturligtvis traditionella handlingar som upprättats hos myndigheten eller som kommer in dit. Utgångspunkten är här att rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas bara om det är påkallat med hänsyn till vissa i tryckfrihetsförordningen (TF) angivna förhållanden (se 2 kap. 2 § TF). Begränsningarna fordrar stöd i lag och kan alltså inte regleras enbart genom avtal mellan myndigheten och den som har lämnat uppgiften till myndigheten. Bestämmelser om sekretess finns i sekretesslagen (1980:100).

För uppgifter om de försäkrades tillgodohavanden m.m. gäller sekretess hos allmän försäkringskassa, PPM, Riksförsäkringsverket (RFV) och domstol i ärenden enligt bl.a. lagstiftningen om inkomstgrundad ålderspension, för uppgift om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden (7 kap. 7 §). Sekretess gäller om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom/henne närstående lider men om uppgiften röjs. Detta brukar kallas s.k. rakt skaderekvisit, dvs. en presumtion för offentlighet.

När det gäller uppgifter om försäkrades fondval och fondbyten – dvs. hur premiepensionsmedlen har placerats för enskilds räkning – inom ramen för premiepensionssystemet är sekretesskyddet dock starkare. Sekretess hos nyss nämnda myndigheter gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att han eller hon lider men (9 kap. 25 §). Detta brukar kallas s.k. omvänt skaderekvisit, dvs. en presumtion för sekretess. Detta innebär att det normalt inte blir möjligt för en fondförvaltare att få ut uppgifter om t.ex. vilka personer som har valt fonder hos en viss förvaltare. Däremot kan den enskilde efterge sekretessen (14 kap. 4 §) om han eller hon t.ex. vill vända sig till förvaltaren för att få mer information.

Bakgrunden till det starkare skyddet när det gäller fondval och fondbyte är i korthet följande. Försäkrade kan uppleva det som ett allvarligt intrång i deras personliga integritet om sådana uppgifter skulle

lämnas ut; vissa personer skulle kanske t.o.m. påverkas i sitt val av fonder om de visste att uppgifterna kunde lämnas ut (SOU 1997:131 s. 124f. och prop. 1997/98:151 s. 509f).

1997 års Premiepensionsutredning uttalade följande om för- och nackdelar med den regel de föreslog och som ligger bakom den nuvarande regleringen (SOU 1997:131 s. 125f).

”Det blir alltså normalt inte möjligt för en fondförvaltare att få ut uppgifter om t.ex. vilka försäkrade som har valt fonder hos en viss annan förvaltare och sedan rikta särskild marknadsföring till dessa försäkrade. Man kan diskutera om detta är en positiv eller negativ effekt av den föreslagna regeln. Det står emellertid enligt utredningens mening klart att de fördelar i form av ökad konkurrens som skulle kunna vinnas genom att uppgifterna om den enskildes fondval lämnades ut inte är tillräckligt stora för att uppväga de nackdelar som enligt det ovanstående skulle följa med ett utlämnande. [anm. här syftar utredningen på resonemanget om risken för allvarligt intrång i den personliga integriteten]

En fondförvaltare kan emellertid i stället vilja ha uppgift om vilka försäkrade som har valt någon av hans fonder. Även om ett utlämnande till den ”egna” förvaltaren typiskt sett kanske inte borde uppfattas som lika negativt av de försäkrade, är det inte säkert att alla försäkrade skulle vilja acceptera ens detta. Det bör därför inte tas in en regel av den innebörden i lagen, särskilt som en sådan regel inte skulle ha den konkurrensfrämjande verkan som annars kunde vara ett skäl för större öppenhet.”

Regeringen uttalade i förslaget till nytt pensionssystem att den delade utredningens uppfattning att uppgifter om fondval och byte bör vara föremål för en mer omfattande sekretess än vad som gäller t.ex. för uppgifter om den enskildes tillgodohavande i premiepensionssystemet och storleken av hans eller hennes pension (prop. 1997/98:151 s. 510). Socialförsäkringsutskottet tillstyrkte förslaget om sekretess (bet. 1997/98:SfU13 s. 151, se även SfU14) och i juni 1998 beslutade riksdagen i enlighet med regeringens förslag. I oktober 1999 uttalade regeringen i ett förslag om statlig förvaltning av premiepensionsmedel, m.m., att de skäl som regeringen tidigare redovisat när det gäller den aktuella sekretessbestämmelsen fortfarande är giltiga (prop 1999/2000:12 s. 19).

Svenska Bankföreningen, Fondbolagens Förening och Sveriges Försäkringsförbund gjorde i skrift daterad den 23 mars 1999 en framställan hos regeringen med förslag till ändring av regeln i 9 kap. 25 § sekretesslagen, i syfte att ge fondförvaltare möjlighet att få del av sekretessbelagda uppgifter hos PPM om vilka pensionssparare som valt att placera sitt sparande i någon av deras fonder. Som skäl för sitt förslag angav de:

”Föreningarna anser att det bör vidtas åtgärder för att så långt som möjligt komplettera och bistå PPM med uppgiften att tillhandahålla information och rådgivning om premiepensionssystemet. Det för samhället mest kostnadseffektiva sättet att tillgodose det stora informations- och rådgivnings-

behovet är att använda de befintliga kanaler som finns i form av banker, fondbolag och försäkringsbolag. Dessa företag har ett väl utbyggt nät av kontors- och telefonservice. Därtill har företagen stor vana från att handha alltifrån enkla förfrågningar till mer avancerad ekonomisk rådgivning.

Med ett ”delat” informationsansvar mellan PPM och fondförvaltarna blir det i stället möjligt för pensionsspararna att välja mellan alternativa informationskanaler. Istället för att vara hänvisade till PPM:s call centers kan pensionsspararna få information om premiepensionssystemet genom t.ex. personlig rådgivning hos banker eller genom den information som fondförvaltare skickar sina kunder.

Föreningarna vill framhålla att det hos pensionsspararna kommer att finnas ett stort behov av enskild vägledning och rådgivning om fondval inom premiepensionssystemet. Den vägledning som lämnas i dessa sammanhang kan ha stor betydelse för spararens framtida pension och för att minska osäkerheten kring det kommande fondvalet. Den måste lämnas med beaktande av spararens ekonomiska situation och sparande vid sidan av premiepensionssystemet. Denna typ av individanpassad vägledning kommer inte att lämnas av PPM utan spararna kommer att vara hänvisade till de banker, fondbolag och försäkringsbolag där sparandet är placerat.

Med den nuvarande utformningen av sekretessbestämmelserna för uppgifter hos PPM kan emellertid de fondförvaltande företagen inte få uppgift om vilka pensionssparare som valt att placera i deras fonder, och inte heller hur dessa pensionssparares placeringar fördelas mellan olika fonder hos förvaltaren. När en pensionssparare exempelvis besöker ett bankkontor för att diskutera hur han skall placera eller omplacera sina premiepensionsmedel kommer således banktjänstemannen inte att ha uppgift om kundens premiepensionssparande hos bankens fondbolag, vilket ur ett kundperspektiv torde upplevas som konstigt. Sekretessbestämmelserna försämrar därmed förutsättningarna för de fondförvaltande företagen att tillgodose pensionsspararnas önskemål om information och rådgivning..

Föreningarna har förståelse för att det kan finnas ett motstånd hos pensionsspararna mot att ”vem som helst” skall kunna ta del av deras fondval. Det finns dock inget som tyder på att det också skulle finnas ett motstånd mot att det företag hos vilket pensionsspararen valt att placera pengar skall få kunskap om valet. Det är ju i de flesta sammanhang fullkomligt naturligt att ett företag känner till vilka som är företagets kunder, och det torde höra till undantagen att kunderna upplever detta som besvärande. De fördelar som finns med att fondförvaltarna kan få uppgift om vilka som, inom ramen för pensionssystemet, är kunder hos förvaltaren motsvaras därför inte av några betydande nackdelar.”

Den ordning som regering och riksdag valt när det gäller frågan om sekretess beträffande uppgifter om enskilds placeringar av premiepensionsmedel överensstämmer med vad som i allmänhet gäller om sekretess för uppgifter om en enskilds ekonomiska angelägenheter. En möjlig nackdel med ett slopande av sekretessen är att s.k. helkundserbjudanden eller liknande skulle kunna försvåra jämförelse av avgifterna för olika fonder. En annan är att den enskilde kan bli föremål för oönskade marknadsföringsåtgärder. Ett alternativ till en justering av sekretesslagen och som varit föremål för diskussion i det tidigare arbetet med det nya pensionssystemet, är att den enskilde mer aktivt informeras om möjligheten att efterge sekretessen i frågan (14 kap. 4 §

sekretesslagen). Den lösning som diskuterats är att det på valblanketten lämnas information om den sekretess som gäller och att den enskilde ges möjlighet att efterge den exempelvis genom att kryssa i en ruta. Detta alternativ är enligt vår uppfattning att föredra framför en uppluckring av sekretessreglerna. Enligt vår uppfattning finns det dessutom skäl att informera den enskilde om vad som gäller i sekretesshänseende. Den enskilde bör även informeras om vad eftergivandet kan innebära, t.ex. att han eller hon kan bli kontaktad av fondbolaget i marknadsföringssyfte. Vi föreslår att den enskilde ges möjlighet att på valblanketten själv efterge den sekretess som gäller i fråga om val och byte av fond enligt 9 kap. 25 § sekretesslagen. Enligt uppgift från PPM kan det ta närmare två år att administrativt genomföra ett sådant förslag.

Det torde inte vara möjligt att på detta stadium beräkna eventuella merkostnader av förslaget.

6.2.22. Tvistlösning utanför domstol

Kommitténs förslag: Konsumentverket ges i uppdrag att följa utvecklingen av bl.a. sammansättningen i de frivilliga branschnämnderna på det finansiella området.

Som vi anförde i delrapporten (avsnitt 8.9) finns det när det gäller de frivilliga nämnderna anledning att ifrågasätta vissa av de förhållanden som råder där, t.ex. sammansättning, knapphändiga yttranden, konsumentens rätt att påkalla prövning i nämnderna, information om nämnderna etc. Finansbolagens Förening är starkt kritisk till påståendena om brister i branschnämnderna. Enligt föreningen ligger det i sakens natur att näringslivet självt fattar alla beslut om dessa nämnder i alla avseenden. Enligt föreningen strider det dessutom helt mot grundidén för branschnämnder att någon annan än näringslivet skulle ha något inflytande över nämndernas utformning. Sveriges Försäkringsförbund har anfört att förtroendet för branschnämnderna måste vara högt, annars förfelas syftet med verksamheten. Enligt förbundet har därför branschen anledning att närmare överväga de synpunkter på nämndverksamheten som förts fram av kommittén.

Även om Kommissionens Meddelande om reglering av konsumenttvister utanför domstol och Rekommendation om principer som skall tillämpas på de instanser som är ansvariga för förfaranden för reglering av konsumenttvister utanför domstol, den sk. EU-rekommendationen, (se s. 125 i delrapporten) inte formellt gäller för de frivilliga

branschnämnderna är det önskvärt att den återspeglas bättre även där; det gäller bl.a. konsumentrepresentation, att konsumenterna ges rätt att alltid kunna påkalla prövning samt informationen till konsumenterna om nämndernas verksamhet. I annat fall är det enligt vår mening angeläget att Allmänna reklamationsnämnden ges möjlighet att pröva t.ex. försäkringsärenden som innefattar medicinska bedömningar. Allmänna reklamationsnämnden är positiv till en generell utvidgning av nämndens kompetensområde under förutsättning att den tillförs de ytterligare resurser, både personellt och ekonomiskt, som krävs. Vi föreslår att regeringen ger Konsumentverket i uppdrag att följa utvecklingen i de frivilliga branschnämnderna. Om skyddet för konsumenterna och deras möjligheter till inflytande och adekvat tvistlösning inte förbättras bör enligt vår mening Allmänna reklamationsnämndens behörighet utvidgas.

Uppdraget bör kunna utföras inom ramen för Konsumentverkets ordinarie anslag.

7. Hushållsekonomiska analyser

7.1. Vårt uppdrag

Enligt våra huvuddirektiv är en viktig uppgift för konsumentpolitiken att garantera att man i samhället löpande analyserar och beaktar de verkliga hushållsekonomiska effekterna av den ekonomiska utvecklingen i omvärlden i stort samt effekterna av politiska och andra beslut med ekonomisk anknytning. Hushållsekonomiska bedömningar är viktiga för det löpande ekonomisk-politiska arbetet. Analyser av hushållsekonomiska effekter måste därför ske på ett tidigt stadium – men också fungera som en kontrollstation för välfärdspolitiken. Vi skall föreslå vilka analyser ur en konsumentpolitisk synvinkel som behövs på det hushållsekonomiska området och hur sådana skall genomföras.

För uppdragets genomförande har vi uppdragit åt konsulterna fil. dr. Kristian Bolin och docenten Anne-Marie Pålsson, båda verksamma vid Nationalekonomiska Institutionen på Lunds Universitet, att analysera några av Konsumentverkets publikationer om hushållens ekonomi. Uppdraget sammanfattas i avsnitt 7.3. Redovisningen av uppdraget återfinns i sin helhet som bilaga 4 till detta betänkande.

Vi har från Konsumentverket fått uppgifter om dess arbete inom hushållningsmålet. Detta arbete redovisas i sina huvuddrag i avsnitt 7.2 (exklusive verkets arbete med varuförsörjning, service i glesbygd, budgetrådgivning och skuldsanering).

I avsnitt 7.4 redovisar vi våra överväganden och vårt förslag.

7.2. Konsumentverkets arbete inom hushållningsmålet

Kostnadsberäkningar

Konsumentverkets beräkningar av skäliga kostnader avser nio budgetposter – mat, kläder/skor, hygien, fritid, förbrukningsvaror, möbler/husgeråd, tidningar/telefon, hemförsäkring och hushållsel – dvs. budgetposter som i princip alla hushåll har kostnader för. Det är poster

som hushållen relativt lätt själva kan påverka till skillnad från t.ex. kostnader för boende, barnomsorg, hemtjänst, läkar- och sjukvård m.m. där valmöjligheten inte är lika stor. Det är också möjligt att lägga en skälighetsaspekt på beloppen i verkets kostnadsposter eftersom det grundläggande behovet inom dessa budgetposter varierar relativt lite mellan olika personer jämfört med exempelvis behovet av läkar- och sjukvård.

Vad gäller livsmedel gör Konsumentverket på eget initiativ också beräkningar av vilka merkostnader personer i behov av olika dietkoster har. Beräkningarna används i olika bidragssammanhang för att utgöra underlag för ersättningar till behövande hushåll för dessa merkostnader.

Till grund för beräkningarna har verket förtecknat de varor och tjänster som beräkningarna grundar sig på samt priset på varan som inhämtats från angiven butik. Innehållet har preciserats utifrån vissa antaganden om hushållets beteende samt efter personernas ålder, kön och storleken på det hushåll de ingår i. Dessa beräkningar gör det möjligt att bedöma vilken standard de representerar och har bidragit till att de blivit uppskattade och användbara. Varulistorna i kostnadsberäkningarna är naturligtvis inte avsedda att användas som vägledning för vad hushåll bör konsumera utan för att få fram ett belopp i kronor som möjliggör en skälig levnadsnivå.

Konsumentverkets kostnadsberäkningar har visat sig vara ett användbart redskap i arbetet med att tillförsäkra hushållen en skälig levnadsnivå och att ge dem möjlighet att ha grepp om sin ekonomi.

Sedan mitten på 1980-talet har beräkningarna utgjort ett underlag för Socialstyrelsens vägledande socialbidragsnorm. Numera är socialbidraget ännu mer knutet till verkets kostnadsberäkningar. Enligt socialtjänstlagen (1980:620) skall numera en riksnorm användas som en del av försörjningsstödet (socialbidraget). Riksnormen får i princip inte understigas av kommunerna. Från och med år 1998 är det enligt socialtjänstförordningen (1981:750) Konsumentverkets beräkningar som skall användas som riksnorm. Verket har enligt sin instruktion skyldighet att årligen lämna underlag till Socialdepartementet för fastställande av riksnormen.

Vid översynen av Riksskatteverkets förbehållsbelopp vid utmätning utgjorde Konsumentverkets kostnadsberäkningar ett underlag för att fastställa beloppsnivåerna. Det betyder att hushåll som i dag är föremål för utmätning är garanterade minst en s.k. skälig levnadsnivå. Detsamma gäller vid skuldsanering eftersom samma förbehållsbelopp används.

Beräkningarna är en förutsättning för kvalitet och framgång i det omfattande arbete med ekonomisk rådgivning som konsumentvägledare och budgetrådgivare i kommunerna utför.

Under årens lopp har beräkningarna också kommit att användas av banker vid kreditprövning och av fastighetsmäklare som komplement till de obligatoriska boendekostnadskalkylerna, för att köparen skall kunna bedöma om han eller hon har råd med fastighetsköpet. Banker, organisationer och massmedia använder verkets beräkningar när de vill visa olika hushålls ekonomiska villkor. Beräkningarna är också viktiga i Konsumentverkets arbete med att analysera hushållens ekonomi. De finns numera också inlagda i en beräkningsmodul kopplad till Statistiska Centralbyråns (SCB) inkomststatistik.

Matkostnadsundersökningar

Eftersom maten näst efter boendet är den största posten i ett hushålls budget samtidigt som det är en budgetpost som hushållen har möjlighet att påverka själva, genomför verket regelbundet mätningar av vad näringsberäknade matkorgar kostar för några olika familjetyper. Mätningarna görs i samarbete med kommunernas konsumentvägledare. Syftet med undersökningarna är att göra hushållen mer prismedvetna genom att visa vilka skillnader som kan föreligga beroende på i vilken butik man väljer att göra sina inköp och var i landet man bor. Det har visat sig att det kan skilja på över 1 000 kronor per månad för maten för en fyrapersoners familj beroende på val av butik. Ett annat syfte är att öka konkurrensen mellan butikerna. Att undersökningarna har den effekten har kunnat visas vid jämförelse av samma butiker över tiden. Undersökningarna har metodmässigt successivt utvecklats och omfattar nu cirka 280 varor i varukorgen. SCB har konstaterat att omfattningen av varor i verkets undersökning ger en täckningsgrad av nästan 60 procent för livsmedel. År 1999 gjordes mätningar i cirka 180 butiker i ett 40-tal kommuner.

Konsumentverket genomför också undersökningar av tillgång och pris på KRAV-märkta livsmedel.

Hushållsekonomiska analyser

En viktig uppgift för Konsumentverket är att identifiera och stödja utsatta grupper. Det sker bland annat genom att beräkna hur hushållens ekonomiska situation och möjligheter till konsumtion ser ut. För att på ett pedagogiskt sätt visa detta använder sig verket av typhushållsberäk-

ningar där de sammanlagda effekterna av förändringar i löner, skatter, priser och bidrag illustreras.

Metoden innebär att en budget ställs upp för hushållstypen där varje inkomst- och utgiftspost preciseras och anges i kronor.

Typhushållen väljs så att de i sammansättning och inkomstläge representerar stora grupper av hushåll och sådana hushåll som kan förväntas vara ekonomiskt utsatta. På grund av bristande resurser har dock inte beräkningar kunnat göras för så många slag av typhushåll som vore önskvärt.

De utgiftsposter som inkluderas är de som kan anses ”nödvändiga” men kan också variera beroende på vad man önskar illustrera. Skillnaden i standard mellan olika hushållstyper och för motsvarande hushållstyp vid olika tidpunkter åskådliggörs genom att differensen mellan inkomsterna och utgifterna redovisas som ett resultat. Detta resultat är det belopp som hushållen har till sitt förfogande för konsumtion utöver ”nödvändig” konsumtion eller för sparande. Eftersom beräkningarna också gjorts för hushåll i olika kommuner kan man tydligt illustrera kommunalskattens och olika kommunala taxors betydelse för hushållsekonomin.

Uppgifterna om inkomster som ingår i beräkningarna är hämtade från aktuell lönestatistik samt från aktuella uppgifter om barnbidrag, underhållsstöd och bostadsbidrag. Uppgifter om kapitalinkomster har inte tagits med eftersom de hushåll som verket gör beräkningar för som regel inte har några större sådana inkomster. Skatt och egenavgifter har beräknats utifrån skattetabeller för statlig och kommunal skatt för löntagare och i förekommande fall för pensionärer. Uppgifter om omfattningen av sjukfrånvaro och vård av sjukt barn är hämtad från statistik som avser de aktuella typhushållen.

För utgifterna har dels Konsumentverkets beräkningar av hushållskostnader använts dels faktiska kostnader för andra utgiftsposter som kan betraktas som nödvändiga, t.ex. resor till arbetet, fackavgift och i förekommande fall barnomsorg och hemtjänst. Boendekostnad har beräknats för lägenhetsboende utifrån genomsnittlig årshyra för olika stora lägenheter i olika regioner. Kostnaden för boende i småhus har beräknats utifrån vanliga köpeskillingar, belåningsgrad och räntesatser under olika år och på olika orter i landet. Till detta har lagts aktuell fastighetsskatt samt driftskostnader enligt Riksskatteverkets schablon.

Genom att på detta sätt redovisa varje budgetpost och klart definiera hur beräkningarna är gjorda och vilken standard de avser finns stora möjligheter att simulera hur hushållets ekonomi förändras om t.ex. hyran ökar, om ett hushåll har större lån än vad som antagits i beräkningen eller om kommunala taxor, skatter, bidrag eller t.ex. regler vid sjukfrånvaro ändras.

Konsumentverket har valt att göra typhushållsberäkningar eftersom den statistik som SCB tillhandahåller inte är tillräckligt aktuell och inte heller nedbrytbar i detalj på olika inkomstslag och utgiftsposter. Inkomst- och utgiftsstatistiken är också separerad på så sätt att det inte är samma hushålls inkomster och utgifter som redovisas. Den säger heller inget om vilken standard den representerar. Genom att Konsumentverket ingår i SCB:s referensgrupper för olika statistikområden försöker verket dock påverka den offentliga statistiken så att den blir mer användbar för den här typen av kartläggningar.

När verket yttrar sig över olika betänkanden med anknytning till hushållsekonomiska frågor har det visat sig att typhushållsberäkningar kunnat tillföra värdefull information om hur föreslagna åtgärder kommer att påverka hushållen.

Kunskapsutveckling m.m.

För att Konsumentverkets arbete med hushållsekonomiska frågor skall kunna utvecklas och leda till förbättringar för hushållen är det viktigt att ha tillgång till olika undersökningsresultat både av kvantitativ och kvalitativ art. Den statistik som finns tillgänglig är inte tillräcklig och inte alltid utformad så att den kan användas i verkets arbete med att belysa hushållens ekonomi och beteende. Eftersom det är en resursfråga att kunna genomföra egna undersökningar, anlita SCB eller fristående undersökningsföretag har verket inte kunnat genomföra så många undersökningar som hade varit önskvärt. Några utredningar avseende hushållens utnyttjande av olika finansiella tjänster och hushållens skuldsättning har dock genomförts. Sådana data finns annars inte tillgängliga. Även undersökningar om skuldsaneringslagens tillämpning, orsaker till att hushåll blivit överskuldsatta och möjligheterna för hushållen att fullfölja skuldsaneringar har också genomförts. Därefter har vissa förändringar i skuldsaneringslagen kommit till stånd vilket ökat förutsättningarna för överskuldsatta att klara av en skuldsanering.

Verket har inte kompletterat typhushållsberäkningarna så att hushållens ekonomi över livscykeln kunnat illustreras. Det kommer att bli viktigt att göra detta bl.a. för att illustrera behov och möjligheter att redan i unga år spara så att den enskilde är tillförsäkrad en pension som åtminstone inte är lägre än vad som kan anses vara en skälig levnadsnivå.

7.3 ”En ospännande dramatik”

Den analys av några av Konsumentverkets publikationer om hushållens ekonomi som Kristian Bolin och Anne-Marie Pålsson utfört på vårt uppdrag, har fått titeln ”En ospännande dramatik”. De lämnar i sin redovisning följande sammanfattning.

”Vi har granskat innehållet i några av de publikationer som Konsumentverket fortlöpande utför om de svenska hushållens ekonomi. Ambitionen med vår granskning, som bygger på allmänt vedertagen ekonomisk teori, har varit att kontrastera innehållet i rapporterna mot den ambition som där kommer till uttryck, nämligen att de skall utgöra ett underlag för ekonomiskt-politiskt beslutsfattande.

Vi kunde konstatera att Konsumentverket har en ambitiös uppläggning och att det är ett imponerande material som samlas in, bearbetas och presenteras. Innehållet i rapporterna ger en bra ögonblicksbild av hur de ekonomiska förhållandena kan ha tett sig vid olika tidpunkter för vissa grupper av hushåll. Användbarheten av materialet för de syften som angetts i rapporterna är emellertid enligt vår bedömning inte tillräckligt hög. Den allvarligaste bristen med rapporterna består enligt vår analys av att Konsumentverkets beräkningar är fiktiva och baseras på ett antal typfamiljer. En bättre och mera heltäckande bild av den faktiska situationen och förändringen av den hade man fått om verklig data använts för kalkylerna. Sådan finns också tillgänglig, låt vara med någon tidseftersläpning.

Vi menar vidare att antalet inkluderade typfamiljer är för litet för att ge en rättvisande bild vid de aktuella tidpunkterna. Rapporternas användbarhet hade därför ökat om beräkningarna inkluderat fler slags hushållstyper, så att hela livscykelförloppet hade speglats.

Rapporterna saknar för det tredje ett tydligt dynamiskt inslag som förmedlar ett mera långsiktigt perspektiv där hushållen och deras ekonomiska situation betraktas under en längre period snarare än bara vid en viss specifik tidpunkt.

Konsumentverkets rapporter hade för det fjärde också vunnit på om diskussioner om möjliga beteendeförändringar, dvs. om hur hushållen kan och vill anpassa sig till ändrade förhållanden och förutsättningar, inkluderats. En tydligare koppling mellan orsak och verkan hade slutligen varit önskvärd.

För att det angivna syftet med rapporterna bättre skall kunna uppnås menar vi att det är lämpligt inte bara att materialet kompletteras, utan också att bearbetningen av de insamlade uppgifterna justeras och fördjupas. Våra förslag till förändringar kan sammanfattas i följande teser:

  • Mer analys och mindre deskription
  • Mer dynamik och mindre ögonblicksbild
  • Mer generella strukturer och mindre specialfall
  • Mer verklig data och mindre konstruerade typfall

Detta hade enligt vår bedömning ökat precisionen i rapporterna och användbarheten som underlag för ekonomisk-politiska beslut.”

7.4. Överväganden och förslag

Kommitténs bedömning och förslag: Konsumentverkets arbete inom det hushållsekonomiska området är värdefullt. Det finns dock utrymme för förbättringar och utveckling. Bl.a. kan materialet bakom analyserna kompletteras samt bearbetningen av de insamlade uppgifterna justeras och fördjupas. De förslag som lämnats i en särskild redovisning bör kunna användas av verket i dess fortsatta arbete och analyserna torde kunna utvecklas i linje med de principer som där redovisas.

Konsumentverkets arbete inom det hushållsekonomiska området startade i mitten på 1970-talet med beräkningar av skäliga levnadskostnader för några vanliga budgetposter. Varje år sedan dess har beräkningarna uppdaterats. Den ursprungliga tanken med beräkningarna var att de skulle kunna användas vid budgetrådgivning, som underlag för olika normer samt vid beräkningar av olika hushållsgruppers ekonomiska situation. Några beräkningar över vad det kan kosta för olika hushåll att leva på en skälig levnadsnivå hade aldrig tidigare gjorts. Trots att normer av olika slag t.ex. för socialbidrag och förbehållsbelopp vid införsel och utmätning funnits sedan tidigare, fanns således inget underlag som visade om beloppen faktiskt räckte till det som var tänkt och vilken standard de representerade. En viktig del av Konsumentverkets hushållsekonomiska arbete är målinriktat på ekonomiskt utsatta hushåll, dvs. hushåll som har en låg inkomst i förhållande till sin försörjningsbörda. Även hushåll som har stora skulder i förhållande till sina inkomster och tillgångar kan räknas hit.

Konsumentverkets arbete med hushållsekonomiska analyser är värdefullt. Det finns dock utrymme för förbättringar och utveckling. Bl.a. kan materialet bakom analyserna kompletteras samt bearbetningen av de insamlade uppgifterna justeras och fördjupas. I den redovisning som utförts på vårt uppdrag av Bolin/Pålsson lämnas förslag på förbättringar och utveckling av Konsumentverkets nuvarande analysmetoder.

Dessa förslag bör kunna användas av verket i dess fortsatta hushållsekonomiska arbete och analyserna torde kunna utvecklas i linje med de principer som redovisas av Bolin/Pålsson. Detta förutsätter att Konsumentverket tillförs erforderliga resurser. Finansieringsfrågan tas upp i kapitel 16.

8. Budgetrådgivning och skuldsanering

8.1. Vårt uppdrag

Kommittén skall lämna förslag på hur konsumenternas rätt till lokal, objektiv och oberoende konsumentvägledning bäst kan tas till vara. Våra förslag i det avseendet redovisas huvudsakligen i kapitel 4. Enligt direktiven är det särskilt viktigt att kommittén analyserar hur arbetet med budgetrådgivning och skuldsanering kan förstärkas. Vi har valt att redovisa våra överväganden beträffande den ekonomiska rådgivning som kommunerna enligt skuldsaneringslagen är skyldiga att tillhandahålla i detta kapitel.

8.2. Skuldsaneringslagen

Den 1 juli 1994 trädde skuldsaneringslagen i kraft. Den gör det möjligt att under vissa förhållanden tvinga borgenärer att helt eller delvis befria fysiska personer från betalningsansvar för sina skulder. Lagen har flera målsättningar. Den skall vara rehabiliterande genom att ge överskuldsatta personer skuldsanering, men utan att betalningsmoralen urholkas. Den skall samtidigt vara borgenärsgynnande och preventiv. Alla skall således ha fördel av lagen. Grundinställningen från lagstiftarens sida var att människor skall göra rätt för sig, men att de under vissa betingelser skall kunna få skuldbefrielse genom tvingande beslut. Avsikten är dock att så stor andel som möjligt av skuldsaneringarna skall ske på frivillig väg.

Lagen är utformad i ett trestegsförfarande som bygger på aktiv medverkan från gäldenären.

Det lagreglerade förfarandet sker i två steg. En ansökan om skuldsanering görs hos kronofogdemyndigheten, som utreder om det finns förutsättningar för att bevilja skuldsanering. Om sådana finns inleder kronofogdemyndigheten ett skuldsaneringsförfarande och utarbetar tillsammans med gäldenären ett förslag som läggs fram för alla

borgenärer. Accepterar alla förslaget till uppgörelse kan kronofogdemyndigheten fastställa en frivillig skuldsanering. Säger någon av borgenärerna nej till förslaget överlämnas ärendet till tingsrätten, som kan besluta mot en eller flera borgenärers vilja. Tingsrättens beslut kan sedan överklagas.

Innan gäldenären har kvalificerat sig för en lagtillämpad skuldsanering måste han eller hon ha visat god vilja att försöka sköta sina ekonomiska åtaganden. Gäldenären skall också ha försökt träffa en frivillig uppgörelse med sina borgenärer. Om gäldenären själv inte vet hur detta skall göras, kan han eller hon få hjälp av en budgetrådgivare i kommunen. Kommunens medverkan ingår i det som kallas gäldenärens egna försök. Att söka hjälp i kommunen är helt frivilligt från gäldenärens sida och verksamheten faller i huvudsak utanför lagens formella tillämpning. Enligt uppgift från Yrkesföreningen för budget- och skuldrådgivare har en majoritet av dem som beviljas skuldsanering gått igenom kommunal skuld/budgetrådgivning. Kommunens arbete och gäldenärens ansträngningar kan betraktas som en förberedelse för skuldsanering, men brukar betecknas som steg 1 i trestegsförfarandet. Hanteringen i kronofogdemyndigheten och i tingsrätten betecknas som steg 2 respektive 3.

Enligt Yrkesföreningen för budget- och skuldrådgivare sker många uppgörelser om frivillig skuldsanering redan under steg 1 med hjälp av de kommunala budgetrådgivarnas arbete. Det finns ingen gemensam statistik för den kommunala verksamheten varför det saknas siffror som kan jämföras med den statistik som Riksskatteverket för över ärendena hos kronofogdemyndigheterna. I vissa kommuner är antalet frivilliga skuldsaneringar inom steg 1 till antalet lika många som de som skickas vidare för handläggning till kronofogdemyndigheten.

8.2.1. Kommunernas skyldighet

Det är en skyldighet för kommunen att tillhandahålla bistånd i det första steget av skuldsaneringsförfarandet. Enligt 1 § skuldsaneringslagen skall kommunen ”inom ramen för socialtjänsten eller på annat sätt lämna råd och anvisningar till skuldsatta personer”.

Enligt lagens förarbeten (prop. 1993/94:123) innebär den kommunala skyldigheten på området en precisering av det generella ansvar som kommunerna bär enligt 3 § socialtjänstlagen, dvs. att sörja för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver, vad gäller privatekonomisk rådgivning till skuldsatta personer. Enligt regeringen skulle det ställas höga krav på innehållet i de ansökningar om skuldsanering som skulle ges in i steg 2 av förfarandet. Den kommu-

nala budgetrådgivningen inom socialtjänsten och inom konsumentvägledningen borde ha en central roll att spela i skuldsaneringsförfarandet. Genom olika former av ekonomisk rådgivning skulle de kommunala myndigheterna bidra till att förebygga ”överskuldsättning”. I de fall där det gått så långt att en gäldenär inte kunde klara av sin skuldbörda borde myndigheterna aktivt medverka till att en skuldsanering aktualiserades. Redan på detta stadium kunde, enligt regeringen, ett inte obetydligt antal gäldenärer med skuldproblem få sådan hjälp att deras problem kunde finna en lösning. Det kunde dessutom vara värdefullt om det fanns någon myndighet som kunde vara behjälplig med råd och annat bistånd vid en ansökan om skuldsanering. Ett åliggande för kommunerna att lämna skuldsatta personer råd och stöd skulle därför införas. Det stod dock kommunen fritt att avgöra om socialnämnden, konsumentvägledare eller någon annan skulle svara för uppgiften.

8.2.2. Uppföljning av skuldsaneringslagen

Redan ett och ett halvt år efter det att lagen trädde i kraft fick Konsumentverket i uppdrag av regeringen att göra en utvärdering av steg 1 och 2. I rapporteringen påpekade verket att relativt lång tid behöver ha förflutit innan det går att se de långsiktiga effekterna av en ny lagstiftning, särskilt med hänsyn till att en skuldsanering inte är avslutad efter det att sanering beviljats utan först när gäldenären klarat av den femåriga saneringsperiod som blir en följd av beslutet. Av detta skäl betecknade Konsumentverket uppdraget som en uppföljning. Uppdraget redovisades i september 1996.

När det gällde kommunernas verksamhet i steg 1 beskrevs i rapporten hur budget- och skuldrådgivningen var organiserad under 1995, hur den påverkat rådgivarnas arbetssituation och hur många ärenden som handlagts i kommunerna. De tjänstemän som arbetade med frågorna i kommunerna kallades för budgetrådgivare, oavsett om verksamheten var placerad inom konsumentverksamheten, socialtjänsten eller någon annan kommunal förvaltning.

Närmare 98 procent av kommunerna erbjöd enligt rapporten någon form av ekonomisk rådgivning under 1995 (drygt 95 procent av kommunerna besvarade Konsumentverkets enkät). Av dessa kommuner erbjöd 93 procent både budgetrådgivning, skuldrådgivning och skuldsanering (med skuldrådgivning avsågs den situation när gäldenärens skulder inte behövde skrivas ned men det t.ex. fanns behov av uppskov, omläggning av betalningsplaner m.m. och med skuldsanering avsågs att skulder behövde skrivas ned). Resterande kommuner erbjöd antingen budgetrådgivning (kartläggning av den ekonomiska situatio-

nen, fördelning av disponibla inkomster på utgiftsposter m.m.) eller enbart information om skuldsaneringslagen. Sju kommuner svarade att de inte hade någon form av hushållsekonomisk rådgivning att erbjuda kommuninvånarna.

Det var lika vanligt att budgetrådgivning och skuldsanering sköttes av konsumentverksamheten som av socialtjänsten – cirka 30 procent vardera. Ytterligare omkring 30 procent hade lagt verksamheten under både socialtjänsten och konsumentverksamheten. Inom den senare gruppen hade vissa kommuner valt att låta konsumentverksamheten handlägga mer komplicerade ärenden och socialtjänsten enklare ärenden, medan andra kommuner gjort tvärtom. Resterande cirka 10 procent av kommunerna hade valt andra lösningar, t.ex. överförmyndaren, eller köpte tjänster från andra kommuner.

Under 1995 fanns cirka 500 personer som arbetade med hushållsekonomisk rådgivning. Tiden som avsattes var mycket varierande mellan kommunerna, från 10 procent av arbetstiden och uppåt. Små kommuner hade av naturliga skäl en liten verksamhet, men det fanns också relativt stora kommuner med en förhållandevis liten verksamhet. De 500 personerna motsvarade knappt 300 årsarbetskrafter. Arbetet med budgetrådgivning karakteriserades av att vara akut, tidskrävande och starkt efterfrågat. Det hade därför en tendens att ta över på bekostnad av andra arbetsuppgifter i de fall där rådgivarna hade kombinerade tjänster.

Majoriteten av kommunerna, 64 procent, hade inte tillsatt extra resurser för de nya arbetsuppgifterna. Det hade fått till följd att flera tjänstemän fått nya krävande arbetsuppgifter till sina ordinarie uppgifter. De övriga kommunerna hade tillfört extra resurser i varierande grad, vilket motsvarade 80 nya årsarbetskrafter.

I detta sammanhang kan det vara värt att nämna Konsument Göteborgs skuldsaneringsbyrå, som startade redan i juni 1993 och som finansierades av bl.a. banker, finansbolag, postorderföretag och bostadsbolag. I kommunen fanns dessutom en verksamhet med budgetrådgivning och ekonomisk utredning som finansierades av kommunen. Verksamheten fungerade både enligt kommunen och finansiärerna väl. Den privata finansieringen upphörde dock efter cirka fyra år.

Kommunernas budgetrådgivare behandlade cirka 20 000 skuldrådgivnings- och skuldsaneringsärenden under 1995. Till detta tillkom cirka 18 000 budgetrådgivningsärenden. Ett budgetrådgivningsärende avser allt från enkla förfrågningar, som tar några minuter att besvara, till budgetrådgivningar som kan ta ett par timmar i anspråk utan att för den skull betraktas som ett längre handläggningsärende.

Den genomsnittliga handläggningstiden i kommunerna var tre månader, men det förekom stora variationer. Väntetiderna varierade mycket, både mellan kommunerna och inom de kommuner som hade budgetrådgivare placerade i olika kommundelar. Den genomsnittliga väntetiden 1995 var fem veckor, men i vissa kommuner fick gäldenärerna vänta i 25 veckor innan de fick ett personligt möte med en budgetrådgivare. Majoriteten av gäldenärerna (70 procent) hade tre eller flera personliga möten med sin budgetrådgivare.

Någon senare inventering av budgetrådgivningen i kommunerna har inte genomförts. När det gäller organisationen i kommunerna är dock situationen, enligt uppgift från Yrkesföreningen för budget- och skuldrådgivare, i stort sett densamma i dag som 1995. Det innebär att hushållsekonomisk rådgivning finns i stort sett i alla kommuner, men att formen och omfattningen varierar stort. Verksamheten hanteras av antingen socialtjänsten eller konsumentverksamheten, av både socialtjänsten och konsumentverksamheten eller, i några fall, av någon annan. Föreningen har också uppgett att ingenting tyder på att antalet ärenden minskat jämfört med 1995. Enligt Konsumentverkets statistik över den kommunala konsumentverksamheten år 1997 arbetade konsumentvägledarna i 147 kommuner både med budgetrådgivning och skuldsanering.

Kronofogdemyndigheten i Stockholm har uppgett att borgenärerna nu i större utsträckning än tidigare frivilligt går med på skuldsanering, vilket innebär att färre ärenden måste överlämnas till tingsrätterna. Kvaliteten på ansökningarna har höjts. De kommunala budgetrådgivarna gör enligt myndigheten ett mycket bra och kvalificerat arbete, vilket är avgörande för antalet ärenden som lämnas till kronofogdemyndigheten. Handläggningstiden hos kommunerna kan dock uppgå till ett år eller längre innan en eventuell ansökan lämnas till kronofogdemyndigheten. Enligt Yrkesföreningen för budget- och skuldrådgivare beror tidsutdräkten ofta på oklarheter i gäldenärens ekonomiska och privata förhållanden. För att en skuldsaneringsansökan inte skall avvisas eller avslås hos kronofogdemyndigheten skall ansökan uppfylla vissa kvalitetskrav som finns angivna i lagen och som har utvecklats i rättspraxis. Till budgetrådgivarnas främsta arbetsuppgifter hör att hjälpa gäldenären att reda ut oklarheter och att söka information för att en kvalitativt acceptabel skuldsaneringsansökan skall kunna lämnas in. Inte sällan finns det också en tvekan hos gäldenären inför att gå vidare i skuldsaneringsprocessen.

8.2.3. Projekt om telefonrådgivning i budget- och skuldrådgivningsfrågor

År 1996 genomförde konsumentverksamheten i Skellefteå ett projekt för att pröva en metod med telefonrådgivning i budget- och skuldrådgivningsfrågor. Det genomfördes med projektstöd från Konsumentverket.

Av tretton tillfrågade kommuner i Västerbotten anmälde endast fyra sitt intresse. Den metod som prövades omfattade telefonrådgivning kombinerat med utskick av material så att konsumenten själv, i samråd med telefonrådgivaren, skulle försöka få ordning på sin ekonomi. Idén hämtades bl.a. från Birmingham i Storbritannien, där man länge och framgångsrikt använt sig av telefonrådgivning.

Endast fyra mindre kommuner ansåg sig behöva utnyttja möjligheten att delta i projektet. Trots marknadsföring av telefonrådgivningen i kommunerna använde sig bara ett fåtal konsumenter i de fyra kommunerna av möjligheten att ringa. Slutsatsen av projektet blev att det inte tycktes finnas något stort behov av denna verksamhet och att kommunerna själva vill försöka lösa problemen med budget- och skuldrådgivning, trots problem med arbetslöshet och företagskonkurser m.m.

I rapporten om projektet beskrevs skuldrådgivningsverksamheten i de fyra deltagande kommunerna.

I Nordmaling fanns en konsumentrådgivning som hade sju timmar i veckan till förfogande. Den arbetade enbart med förköpsrådgivning och hade ingen budgetrådgivning. Socialförvaltningen hade haft några fall av skuldrådgivning.

I Vännäs hade konsumentvägledaren sex timmar i veckan för konsumentfrågor. Eventuella skuldrådgivningsärenden hänvisades till socialförvaltningen. Där hade man ännu inte arbetat med skuldrådgivning. De ansåg att ett problem var att deras klienter sällan ville diskutera sina ekonomiska problem. Möjligheten att få ekonomisk rådgivning hade aldrig marknadsförts och fanns inte nämnd i telefonkatalogen. Det fanns ingen policy i kommunen om hur budget- och skuldrådgivning skulle fungera.

Storumans kommun hade en konsumentvägledning som en växeltelefonist skötte på en del av sin tjänst och där förekom inte någon budgetrådgivning. Alla ekonomiska frågor hörde till socialförvaltningen, där några fall av skuldrådgivningar hade hanterats. Någon marknadsföring av skuldrådgivningen eller konsumentrådgivningen hade inte skett. Foldrar om skuldsaneringslagen fanns utlagda i receptionen.

I Norsjö kommun hade konsumentvägledningen mycket få timmar. Ekonomiska frågor, inklusive skuldrådgivning, hörde till socialförvaltningen. Möjligheten att få ekonomisk rådgivning hos socialförvaltningen hade inte marknadsförts, men om någon önskade hjälp med t.ex. att planera sin budget så hjälpte förvaltningen till.

8.3. Överväganden och förslag

8.3.1. Utvärdering av skuldsaneringslagen

Kommitténs bedömning: Budget- och skuldrådgivning är en angelägen kommunal uppgift. Verksamheten är dock av mycket varierande omfattning och kvalitet över landet. Väntetiderna för att få hjälp är på vissa håll oacceptabelt långa.

Enligt skuldsaneringslagen skall en skuldsatt person först själv försöka träffa en uppgörelse med sina borgenärer. Detta brukar kallas det första steget i en skuldsanering, men faller formellt utanför det förfarande som regleras i lagen. Kommunen har en skyldighet att bistå gäldenären i detta stadium, om han eller hon begär det. Biståndet kan bestå av information, vägledning och rådgivning i privatekonomiska frågor. Den kommunala rådgivaren kan också hjälpa till med att upprätta en ansökan om skuldsanering till kronofogdemyndigheten, vilket är nästa steg i förfarandet. I många fall lägger budgetrådgivaren ner ett stort arbete på att förhandla med fordringsägarna för att nå en frivillig skuldsanering. Ett skuldsaneringsärende är ofta mycket omfattande och tar många timmar i anspråk av budget- eller skuldrådgivarens tid.

Kommunernas bistånd till skuldsatta konsumenter är en angelägen uppgift. Då konsumenten söker hjälp befinner han eller hon sig ofta i akut ekonomisk kris. Det är därför viktigt att kommunen snabbt kan erbjuda stöd och vägledning så att inte problemen förvärras ytterligare.

I Konsumentverkets årliga statistik saknas närmare uppgifter om hur skuldrådgivningsverksamheten bedrivs i kommunerna. De uppgifter som finns tyder dock på att verksamheten i landet varierar kraftigt både vad gäller omfattning och kvalitet. Detta bekräftas också av Yrkesföreningen för budget- och skuldrådgivare. Av Konsumentverkets statistik, som inte är fullständig, framgår vidare att väntetiderna till budgetrådgivningen i genomsnitt var fem veckor under 1998. I de kommuner som lämnade uppgifter till verket uppgavs väntetiden för ett första besök hos skuldrådgivaren vara allt från ingen väntetid alls (fem

kommuner) upp till 52 veckor (en kommun). I ett tiotal kommuner var väntetiden mellan ett halvt till ett år.

Skuldrådgivningsbyrån i Stockholm har i sin statistik för 1998 uppgett att väntetiden till budget- och skuldrådgivningen i genomsnitt var två månader. Från Konsumentvägledarnas Förening har framförts att väntetiderna också är mycket långa hos kronofogdemyndigheterna, vilket är påfrestande för konsumenterna.

De långa väntetider som förekommer i många kommuner är oacceptabla. Även fem veckor, som är en genomsnittstid, kan enligt vår mening vara en alltför lång tid för en person som har akuta betalningsproblem.

Behovet av skuldrådgivning och skuldsanering

Rådgivning och bistånd till skuldsatta personer är en obligatorisk kommunal uppgift enligt skuldsaneringslagen. Det står kommunerna fritt att organisera sin verksamhet med budgetrådgivningsfrågor på det sätt de finner lämpligt. Den grundläggande och viktigaste förutsättningen för en väl fungerande verksamhet inom området är att kommunerna avsätter tillräckliga resurser för den. Det är en uppgift för kommunerna att svara för att så också sker. Staten kan dock bidra till att verksamheten blir så effektiv som möjligt genom olika former av stödjande verksamhet, t.ex. genom att svara för utbildningsinsatser, följa och utvärdera verksamheten och att ta initiativ till utvecklingsprojekt. Enligt vår mening bör detta stöd samordnas och förstärkas.

Utvärdering av skuldsaneringslagen

Någon utvärdering eller närmare granskning av skuldsaneringslagen, inklusive kommunernas bistånd till skuldsatta personer, har inte gjorts sedan 1995/96. Riksdagens revisorer genomförde under våren 1995 en granskning av tillämpningen av lagen. Granskningen omfattade dock inte kommunernas medverkan i skuldsaneringsförfarandet. Konsumentverket gjorde vidare, på uppdrag av regeringen, en uppföljning av lagen som redovisades i oktober 1996.

Lagen har nu varit i kraft i fem och ett halvt år. En skuldsanering är avslutad först när en gäldenär som beviljats sanering klarat av den femåriga saneringsperioden. De första beslutade skuldsaneringarna bör därför nu kunna följas upp. Det är enligt vår mening uppenbart att kommunernas bistånd till skuldsatta konsumenter på många håll i landet inte fungerar tillfredsställande. För att kunna föreslå åtgärder som

förbättrar situationen är det nödvändigt med ett underlag som beskriver erfarenheterna av lagen, vilka effekter den hittills haft och hur verksamheten fungerar i olika avseenden. En utvärdering av skuldsaneringslagen bör därför snarast genomföras. I en sådan utvärdering är det angeläget att kommunernas medverkan i ”steg 1” i skuldsaneringslagen, samarbetet mellan kommunerna och kronofogdemyndigheterna samt myndigheternas stöd till kommunerna analyseras. De långa väntetiderna både hos kommunerna och kronofogdemyndigheterna bör särskilt uppmärksammas.

Riksdagens revisorer beslutade den 15 december 1999 att genomföra en granskning av tillämpningen av skuldsaneringslagen. Granskningen skall vara avslutad i början av juni 2000. Den skall omfatta tre huvudområden – en effektivare handläggning, lagstiftningens syfte och tillämpning samt myndigheternas roll och ansvar.

Som underlag för granskningen har en förstudie (1999/2000:12) genomförts. I denna konstaterar revisorerna att skuldsaneringsärendena har blivit mer komplicerade än vad som förutsågs. Trots att antalet ansökningar om skuldsanering blivit färre har det uppenbarligen inte gått att förkorta handläggningstiderna vare sig hos kronofogdemyndigheterna eller kommunerna. Orsaken till att antalet ärenden till kronofogdemyndigheten minskat är oklar, eftersom någon analys inte gjorts. Vidare är uppföljningen av kommunernas hantering av den icke lagreglerade delen av skuldsaneringsärenden eftersatt, enligt revisorerna, samtidigt som denna hantering har betydelse för den fortsatta hanteringen vid kronofogdemyndigheterna. Det finns också ett behov av att renodla arbetsfördelningen mellan kommuner och kronofogdemyndigheter.

Mot denna bakgrund kommer granskningen att inriktas mot att studera hanteringen i steg 1 och steg 2 i syfte att försöka effektivisera skuldsaneringsprocessen. Betydelsen av kommunernas rådgivningsarbete för den fortsatta hanteringen vid kronofogdemyndigheterna skall särskilt studeras.

Revisorerna kommer att studera avslutade skuldsaneringsärenden och skall också belysa gäldenärernas situation efter skuldsaneringen. Ett större antal intervjuer med personer som erhållit skuldsanering skall därför genomföras.

Myndigheternas informationsåtgärder kommer också att granskas. Det gäller såväl informationen till dem som arbetar inom området som till allmänheten. I detta sammanhang är en fortlöpande utbildning av kommunernas och kronofogdemyndigheternas handläggare viktig. Revisorerna hänvisar i förstudien till att Konsumentverket i sin utvärdering 1996 ansåg att det var viktigt att de centrala myndigheterna Riksskatteverket, Socialstyrelsen och Konsumentverket samt Kommun-

förbundet intensifierade sin samverkan kring frågor om råd, stöd och direktiv till kommunerna och kronofogdemyndigheterna. Revisorerna pekar också på att gränsdragningen mellan Konsumentverkets och Socialstyrelsens uppgifter i fråga om kommunernas budget- och skuldrådgivning är oklar och behöver förtydligas. En annan viktig uppgift för myndigheterna anses vara att långsiktigt förebygga behovet av skuldsanering.

Mot denna bakgrund skall revisorernas granskning, i den del som avser de centrala myndigheterna, klarlägga myndigheternas roll och ansvar inom området och hur arbetet bedrivs. Myndigheternas arbete för en enhetlig tillämpning av lagen och en likartad behandling av skuldsatta personer skall också studeras, liksom de ekonomiska och personella resurser som myndigheterna avsätter. Dessutom kommer revisorerna att belysa myndigheternas arbete med att försöka förebygga behovet av skuldsanering.

En översyn av skuldsaneringslagen pågår dessutom hos Justitiedepartementet. Avsikten är att lämna eventuella förslag till förändringar av lagen under år 2000. Översynen har föranletts av de utvärderingar och granskningar av lagen som gjordes av Konsumentverket och Riksdagens revisorer under 1995 och 1996, av förslag som framförts av Riksskatteverket och av andra synpunkter som framförts till Justitiedepartementet under den tid lagen varit i kraft.

En fråga som enligt vår mening är viktig och bör uppmärksammas i samband med en översyn av skuldsaneringslagen rör i vilken utsträckning ”bundna” tillgångar, t.ex. sparande i pensionsförsäkringar, kan tas i anspråk vid en skuldsanering.

Enligt förstudien från Riksdagens revisorer kommer revisorernas granskning bl.a. att omfatta de uppgifter som kommunerna skall svara för enligt skuldsaneringslagen och som berörs av vårt utredningsuppdrag. Vi välkomnar denna granskning och bedömer att den kommer att ge ett gott underlag för att kunna ta ställning till vilka åtgärder som kan vara nödvändiga för att förbättra situationen. Med hänsyn till att granskningen kommer att vara avslutad i juni 2000 är det inte möjligt att inom ramen för denna utredning lämna några förslag som grundar sig på denna. Vi vill dock peka på några åtgärder som, enligt vår uppfattning, bör vidtas inom området.

8.3.2. Renodling av arbetsuppgifter

Kommitténs förslag: En renodling av arbetsuppgifterna mellan kommunerna och kronofogdemyndigheterna bör ske.

Konsumentverket föreslog i sin uppföljning av skuldsaneringslagen, som redovisades 1996, att en renodling borde ske av arbetsuppgifterna hos kommunerna respektive kronofogdemyndigheterna. Verket ansåg att budgetrådgivarna i kommunerna borde koncentrera sina insatser till det förebyggande, rådgivande och stödjande arbetet med tyngdpunkt på budget- och skuldrådgivning. Vi instämmer i denna bedömning. Enligt Konsumentverkets statistik avsätts närmare en fjärdedel av den kommunala konsumentverksamhetens arbetstid till skuldsanering (se avsnitt 4.3). Därtill tillkommer förebyggande budgetrådgivning och hushållsekonomisk rådgivning. Utökningen av den ekonomiska rådgivningen hos konsumentverksamheten har varit nödvändig och angelägen, men har bl.a. skett på bekostnad av det utåtriktade och förebyggande konsumentpolitiska arbetet. Hur stora resurser som avsätts i kommunerna utanför konsumentverksamheten saknas det uppgifter om. Under förutsättning att skuldsaneringslagens trestegsförfarande behålls och att kommunerna även i fortsättningen skall svara för att bistå gäldenärerna i det första steget föreslår vi att kommunernas uppgifter begränsas till i huvudsak information och budget- och skuldrådgivning. Det innebär att t.ex. förhandlingar med borgenärer om frivillig skuldsanering inte i första hand bör vara en fråga för den kommunala budgetrådgivaren, utan en uppgift för kronofogdemyndigheten. En exakt fördelning av arbetsuppgifterna kan dock vara svår att slå fast, bl.a. med hänsyn till att gäldenärens situation och möjlighet att över huvud taget kunna söka skuldsanering enligt lagen måste vara avgörande för kommunernas insatser. En renodling och begränsning av kommunernas uppgifter till rådgivande insatser bör dock leda till kortare handläggningstider hos kommunerna och att kötiderna för budgetoch skuldrådgivning förkortas.

8.3.3. Det statliga stödet till kommunerna m.m.

Kommitténs förslag: Konsumentverket bör i ökad utsträckning följa och utvärdera kommunernas verksamhet när det gäller budgetoch skuldrådgivning.

Konsumentverket, Riksskatteverket och Socialstyrelsen bör ges i uppdrag att, i samråd med Kommunförbundet, föreslå hur budget-

och skuldrådgivningen i kommunerna kan utvecklas och effektiviseras.

Forskningsprojekt för att bl.a. analysera orsakerna till överskuldsättning samt effekterna av skuldrådgivning och skuldsanering bör initieras av Konsumentverket och Forskningsrådsnämnden.

Med utgångspunkt bl.a. från faktorer som ligger bakom överskuldsättning bör Konsumentverket och övriga berörda myndigheter vidta åtgärder som syftar till att långsiktigt förebygga behovet av skuldsanering.

Kunskap om hur kommunerna bedriver arbetet med att bistå skuldsatta personer är nödvändig som underlag för åtgärder i olika avseenden från Konsumentverkets sida. Information om detta finns emellertid i mycket begränsad omfattning. Samlade beskrivningar av hur verksamheten är organiserad, i vilken omfattning den bedrivs, i vilken utsträckning den marknadsförs till konsumenterna m.m. saknas. Enligt verket är det i dag huvudsakligen kortfattad statistik om den budget- och skuldrådgivning som bedrivs inom ramen för konsumentverksamheten som redovisas, eftersom verkets enkäter riktar sig till kommunens konsumentverksamhet. Det innebär dels att uppgifter saknas från vissa kommuner, dels att verksamhet som bedrivs utanför konsumentverksamheten, t.ex. via socialtjänsten, inte alltid redovisas.

Vi föreslår att Konsumentverket i ökad omfattning bör följa och redovisa kommunernas arbete. Det är väsentligt att uppföljningen avser budget- och skuldrådgivningen i sin helhet, oavsett vilken organisation den enskilda kommunen valt. Ett statistikprogram för att följa ärendeutvecklingen inom budget- och skuldrådgivningen är under utarbetande hos Konsumentverket.

Ett utökat uppföljande och stödjande arbete från bl.a. Konsumentverket bör också omfatta återkommande utvärderingar av kommunernas arbete i olika avseenden, utbildningsinsatser och utvecklingsprojekt.

Arbetet med budget- och skuldrådgivning och skuldsanering berör flera centrala myndigheter, utöver Konsumentverket bl.a. Socialstyrelsen och Riksskatteverket. Revisorerna hänvisar i sin förstudie till att Konsumentverket fick ett engångsbelopp att fördela mellan kommunerna för utbildning och utrustning då lagen trädde i kraft. Därefter har Konsumentverket inte fått i uppdrag att genomföra några ytterligare insatser av det slaget, men är enligt revisorerna den centrala myndighet som har en samordnande roll inom området. Inom socialtjänstområdet har Socialstyrelsen det statliga ansvaret. Gränsdragningen mellan Konsumentverkets och Socialstyrelsens uppgifter i fråga om budget- och

skuldrådgivning är oklar och behöver förtydligas, skriver revisorerna. Mot den bakgrunden skall deras granskning bl.a. avse ansvarsfördelningen mellan samtliga de berörda myndigheterna.

Enligt vår uppfattning kan det finnas skäl att ge Konsumentverket ett övergripande ansvar för stödet till kommunerna, oavsett i vilken organisatorisk form den enskilda kommunen bedriver sin budget- och skuldrådgivning, bl.a. mot bakgrund av att Konsumentverket bedriver ett övergripande hushållsekonomiskt arbete och att verket har upparbetade kanaler till kommunerna. Vi ser också fördelar med att stödet till kommunerna ges i en samlad och enhetlig form. Budget- och skuldrådgivning och skuldsanering har dock inslag både av konsumentpolitik och av socialpolitik, vilket måste beaktas vid fördelningen av resurser mellan Konsumentverket och Socialstyrelsen.

Vi vill också betona vikten av att såväl Konsumentverket, som Socialstyrelsen och Riksskatteverket bidrar till det kommunala stödet utifrån sina respektive ansvarsområden. Oavsett vilken slutsats Riksdagens revisorer kommer fram till när det gäller ansvarsfördelningen mellan myndigheterna bedömer vi att ett utökat samråd mellan dessa vore värdefullt och skulle bidra till att stödet till kommunerna blir bättre och mer effektivt. Vi föreslår därför att Konsumentverket, Riksskatteverket och Socialstyrelsen ges ett särskilt uppdrag att verka för att kommunernas budget- och skuldrådgivningsarbete utvecklas och effektiviseras. Uppdraget bör genomföras i samråd med Kommunförbundet. Det närmare innehållet i uppdraget bör utformas med utgångspunkt från den analys och de slutsatser som Riksdagens revisorers granskning leder till.

Kunskaper om vilka faktorer som ligger bakom svåra ekonomiska problem och överskuldsättning är nödvändiga för att myndigheter, organisationer och andra skall kunna vidta förebyggande åtgärder på ett så effektivt sätt som möjligt. Analyser av t.ex. ekonomiska och sociala faktorer, hushållens beteenden och andra omständigheter synes dock i stor utsträckning saknas. Det saknas också utredningar om vilka kostnadseffekter och kvalitetseffekter som förebyggande budgetrådgivning respektive skuldrådgivning och skuldsanering för med sig för den enskilde respektive för samhället. Sådana analyser borde enligt vår mening kunna ge ett värdefullt underlag för samhällets insatser när det gäller budgetrådgivning och skuldsanering. Vi bedömer att analyser av detta slag bör utföras inom ramen för ett eller flera forskningsprojekt, och föreslår att Konsumentverket och Forskningsrådsnämnden tar initiativet till sådana projekt.

Riksdagens revisorer har i sin förstudie pekat på behovet av långsiktigt förebyggande arbete. Vi instämmer i att detta är en angelägen uppgift. Egna analyser och utvärderingar hos Konsumentverket, kom-

binerat med forskningsresultat, bör utgöra en grund för de förebyggande insatserna.

I betänkandets avsnitt om konsumentutbildning (kapitel 11) föreslår vi att konsumentkunskap, bl.a. om privatekonomi, bör ges ett utökat utrymme i skolan. Att skolan förmedlar grundläggande kunskaper i privatekonomiska frågor till alla skolelever i både grundskolan och gymnasiet är enligt vår mening en av de viktigaste insatser som samhället kan vidta för att på ett generellt plan motverka ett framtida behov av skuldsanering eller skuldrådgivning.

Vi föreslår också att de gällande reglerna om kreditprövning ses över och skärps genom ett uttryckligt krav på kreditprövning i konsumentkreditlagen (kapitel 6). I skuldsaneringsärenden härrör en hög andel av skulderna ofta från krediter som beviljats av bl.a. banker.

9. Produktsäkerhet

9.1. Inledning

Att skydda konsumenternas hälsa och säkerhet är ett av de övergripande målen för den svenska konsumentpolitiken. Det är också ett prioriterat område inom EU.

EU:s Amsterdamfördrag innehåller tre huvuduppgifter för konsumentpolitiken: en starkare röst för konsumenterna i EU, en hög hälsooch säkerhetsnivå för konsumenterna och full respekt för konsumenternas ekonomiska intressen. Det åligger Europeiska kommissionen att utifrån denna ram identifiera prioriterade verksamhetsområden. Kommissionens aktuella handlingsplan omfattar åren 1999–2001. På hälsooch säkerhetsområdet nämns bl.a. att kommissionen prioriterar insatser för att åstadkomma säkrare produkter och säkrare tjänster. På produktområdet nämns behovet av förbättringar av direktivet om allmän produktsäkerhet, bl.a. när det gäller marknadskontroll, samt standardiseringen. När det gäller tjänster har kommissionen för avsikt att undersöka behovet av att stärka säkerheten i tjänsterna, och därefter lägga fram förslag till initiativ på EU-nivå.

9.2. Vårt uppdrag

Kommitténs uppdrag och analys när det gäller produktsäkerhetsfrågor skall utföras i ett internationellt perspektiv. Vi skall analysera om arbetet med produktsäkerhetsfrågorna bör förändras och lämna förslag om hur detta i så fall skall ske. Tre specifika områden nämns. Kommittén skall

  • analysera om konsumentinflytandet bör stärkas i standardiseringsprocessen samt lämna förslag på hur det i så fall bör ske,
  • föreslå hur tillsynen och marknadsbevakningen på konsumentområdet bör utformas och hur den bör finansieras, samt
  • analysera vilka statistiska grunddata som behövs och om det behövs ett nationellt skaderapporteringssystem samt hur det i så fall bäst kan utformas.

9.3. Konsumentverkets arbete med säkerhetsfrågor

Konsumentverkets produktsäkerhetsarbete utgår från behovet av att minska antalet produktrelaterade olyckor i samhället och att tillförsäkra konsumenterna en marknad med säkra varor och tjänster. Efter EUanslutningen har detta perspektiv fått en ny och väsentligt mer omfattande dimension. Den fria rörligheten av varor och tjänster utgör två av de fyra hörnstenarna i den inre marknaden och självfallet förutsätts då att produkterna/tjänsterna är säkra.

Sedan mitten av 1990-talet, då en mer sammanhållen strategi för ökad produktsäkerhet utvecklades, har arbetet hos Konsumentverket baserats på fem delområden – skaderapportering, produktsäkerhetsforskning, standardisering, marknadskontroll och konsumentinformation.

Det skadeförebyggande arbetet vid Konsumentverket inriktades tidigt mot särskilda prioriterade grupper, såsom barn, ungdomar och äldre.

Utöver ett långsiktigt arbete med leksakers och barnomsorgsprodukters säkerhet, som inrymt såväl högre säkerhetskrav på produkterna som information till konsumenter i olika former, har satsningar genomförts för att öka användningen av personlig skyddsutrustning. Konsumentverket utarbetade redan på 1970- och 80-talen säkerhetsriktlinjer för bl.a. flytvästar samt hjälmar för fritidsbruk, t.ex. för ridning, utförsåkning på skidor samt för cykling. En omfattande informationsspridning i form av broschyrer, tidningsartiklar och kampanjer, i några fall i samarbete med andra myndigheter, har resulterat i en förhållandevis hög användningsfrekvens av barnhjälmar, skid- och ridhjälmar samt flytvästar.

Under senare år, och i takt med minskade resurser, har produktsäkerhetsarbetet inte kunnat utvecklas på det sätt som avsågs tidigare. Detta gäller främst forskning, marknadskontroll och konsumentinformation. Medel för större informationsinsatser eller kampanjer har inte funnits i samma utsträckning som tidigare, utan insatserna har begränsats till artiklar i tidningen Råd & Rön, pressmeddelanden, seminarier och broschyrer och annat informationsmaterial som tagits fram i samarbete med andra myndigheter och organisationer.

Samarbete sker med flera myndigheter. Det delade ansvaret för direktivet om personlig skyddsutrustning med Arbetarskyddsstyrelsen har varit en plattform för ett väl fungerande samarbete i övrigt. Ett visst samarbete inom säkerhetsområdet sker också med Boverket, Elsäkerhetsverket, Folkhälsoinstitutet, Räddningsverket, Kemikalieinspektionen och Barnombudsmannen. Det är dock förhållandevis sällsynt med ett direkt projektsamarbete mellan nämnda myndigheter och Konsumentverket.

9.3.1. Allmänna överväganden

Kommitténs bedömning: Att många myndigheter arbetar med konsumentsäkerhet ger utrymme för stora satsningar, men ställer stora krav på samordning och innebär i vissa fall oklarheter beträffande myndigheternas uppgifter och roller. Det är därför viktigt att överväga vilka uppgifter och vilket ansvar respektive myndighet har inom området konsumentsäkerhet. På ett sådant område, som inbegriper många myndigheter som hör till olika statliga utgiftsområden, är det angeläget att fördelningen av resurser till myndigheterna sker på ett sådant sätt att var och en av dessa har en faktisk möjlighet att bedriva verksamheten på det sätt som regeringen avsett. Det är enligt vår mening tveksamt om så har varit fallet när det gäller resurserna till Konsumentverket.

Det finns många myndigheter som arbetar med konsumentsäkerhet och produktsäkerhet. Detta ger styrka åt området och utrymme för stora satsningar, men ställer också stora krav på samordning och innebär i vissa fall oklarheter beträffande myndigheternas uppgifter och roller.

Konsumentverkets verksamhet på produktsäkerhetsområdet omfattar ett brett spektrum av produkter och tjänster. Det definieras huvudsakligen av de uppgifter som följer med tillsynsansvaret enligt produktsäkerhetslagen och andra särskilda lagar på produktsäkerhetsområdet. Produktsäkerhetslagen är tillämplig på alla konsumentprodukter och konsumenttjänster för vilka det saknas speciallagstiftning. På flera områden finns ett delat ansvar mellan Konsumentverket och andra myndigheter. Det gäller t.ex. personlig skyddsutrustning och maskiner, där Arbetarskyddsstyrelsen har tillsyn över sådana produkter som tillhandahålls i arbetslivet. Gränsen mellan arbets- och konsumentområdet kan ibland vara flytande. Ett annat område är leksaker, där också Elsäkerhetsverket och Kemikalieinspektionen svarar för tillsynen i vissa specifika avseenden. Andra myndigheter med sektors-

ansvar för konsumentprodukter är t.ex. Vägverket, Boverket och Livsmedelsverket.

Vi anser att det finns ett stort behov av samarbete och erfarenhetsutbyte. Med hänsyn till att Konsumentverket är central tillsynsmyndighet för produktsäkerhetslagen är det viktigt att Konsumentverket kontinuerligt tar initiativ till sådant samarbete.

När det gäller Konsumentverkets allmänna förebyggande konsumentsäkerhetsarbete är gränsdragningen mot andra myndigheter i vissa fall inte helt klar. Det gäller framför allt i fråga om informationsverksamhet, medverkan i kampanjarbete och andra generella insatser för att öka säkerheten för konsumenterna, särskilt i förhållande till myndigheter som på ett övergripande sätt arbetar med konsumentsäkerhetsfrågor, t.ex. Folkhälsoinstitutet, Räddningsverket och Barnombudsmannen. Som framgått av redovisningen ovan har också de minskade resurserna till Konsumentverket i praktiken medfört att informationsverksamhet och liknande insatser begränsats kraftigt.

Ett av Räddningsverkets verksamhetsmål kan nämnas som exempel på uppgifter som delvis sammanfaller med Konsumentverkets. Målet går ut på att genom information till och utbildning av allmänheten stärka den enskilda människans förmåga att hantera vardagens olycksrisker. I anslutning till detta mål driver Räddningsverket bl.a. en kampanj för hemsäkerhet som går ut på att lära allmänheten att minska risker och undvika olyckor i hemmiljön. Inslag i kampanjen har bl.a. gällt barnsäkerhet, fallolyckor och brandskydd i hemmet.

Barnombudsmannen har ett ansvar för att ta initiativ till samordning och utveckling av samhällets förebyggande insatser inom området barns och ungas säkerhet. Insatserna har bl.a. omfattat årliga kampanjer som fokuserar på det förebyggande barnsäkerhetsarbetet genom att samordna nationella och lokala aktiviteter. En utredning om Barnombudsmannen har föreslagit (SOU 1999:65) att samordningsansvaret för barnsäkerhet bör överföras till Folkhälsoinstitutet.

Folkhälsokommittén har i sitt delbetänkande Hälsa på lika villkor – andra steget mot nationella folkhälsomål (SOU 1999:137) satt upp förslag till mål bl.a. beträffande olycksfall i boende- och fritidsmiljön. Kommittén menade att människors kunskap om skaderisker kan förbättras och att former för informationsspridning och återkoppling av erfarenheter därför bör utvecklas. Det skulle kunna gälla såväl riktade som generella insatser till olika grupper på olika nivåer i samhället samt till allmänheten. Folkhälsokommittén har också föreslagit att användningen av cykelhjälm bör öka. En åtgärd för att åstadkomma detta skulle vara att intensifiera informationsinsatserna. Resurser borde då tillföras för att skapa förutsättningar för att uppnå bättre resultat jämfört med tidigare insatser, som enligt kommittén inte inneburit

någon nämnvärd ökning av cykelhjälmsanvändningen. Folkhälsokommittén har även föreslagit att säkerhetsfrämjande och skadeförebyggande insatser främst borde riktas mot boende-, trafik-, lek- och idrottsmiljöer samt förskolan och skolan. Lekplatser och lekmiljöer nämndes särskilt. Vidare borde, enligt Folkhälsokommittén, samarbetet mellan statliga myndigheter, landsting, kommuner och näringslivet förbättras för att utveckla säkerhetstänkandet och utvecklingen av säkra produkter. Kommittén har i betänkandet pekat på att ansvaret för det organiserade säkerhetsfrämjande och skadeförebyggande arbetet i samhället är fördelat mellan många aktörer. Bland annat har olika statliga myndigheter ansvar för frågor om normbildning, föreskrifter och tillsyn. Folkhälsoinstitutet har ett centralt samordningsansvar för utveckling av ett nationellt skadeprogram och dessutom finns ett antal myndigheter som har ett sektorsansvar för miljöer i vilka skador inträffar. Folkhälsokommittén avser att i sitt slutbetänkande återkomma med fördjupningar av ämnesområdet med fokus på olika aktörers roller och ansvar.

Vi anser att det är angeläget att myndigheterna i ökad utsträckning samverkar om konsumentsäkerhetsfrågor. Vi vill dock peka på att oklarheter i ansvarsfördelningen ibland kan få negativa konsekvenser för konsumentsäkerhetsarbetet, t.ex. att myndigheter avstår från att vidta åtgärder, att onödigt dubbelarbete utförs eller att särskild kompetens inte utnyttjas. Det är därför viktigt att överväga vilka uppgifter och vilket ansvar respektive myndighet har inom området konsumentsäkerhet. På ett sådant område, som inbegriper många myndigheter som hör till olika statliga utgiftsområden, är det angeläget att resursfördelningen mellan myndigheterna sker på ett sådant sätt att var och en av dessa har en faktisk möjlighet att bedriva verksamheten på det sätt som regeringen avsett. Det är enligt vår mening tveksamt om så har varit fallet när det gäller resurserna till Konsumentverket.

9.4. Skaderapportering

9.4.1. Bakgrund

Produktsäkerhetsarbetet har en lång tradition hos Konsumentverket. Basen i detta arbete har oftast varit anmälningar från konsumenter eller konsumentvägledare om farliga produkter eller från läkare och sjukvårdspersonal om faktiskt inträffade olyckor. Större undersökningar som genomfördes i början av 1980-talet kompletterade kunskapsbilden och gav underlag till satsningar inom hela barnsäkerhetsområdet. Sådana satsningar har bl.a. gällt användningen av hjälmar i olika for-

mer och av flytvästar. De baskunskaper som Konsumentverket byggde upp under denna period har även varit en förutsättning för deltagandet i den europeiska standardiseringen under senare delen av 1980-talet och början av 1990-talet.

Kontinuerliga data om olyckor och skador, och på vilket sätt olika produkter och tjänster förorsakar eller medverkar i olycksförloppen, är nödvändiga för att det skall vara möjligt att på ett systematiskt och långsiktigt sätt utveckla strategier för en ökad konsument- och produktsäkerhet.

I och med inträdet i EU förväntades Sverige bygga upp ett register med data om olyckor i hemmet och på fritiden inom ramen för EHLASS, European Home and Leisure Accident Surveillance System. Den svenska EHLASS-registreringen påbörjades 1995. Socialstyrelsen/EpC och Konsumentverket svarar i samråd med Folkhälsoinstitutet för EHLASS i Sverige.

Skador som folkhälsoproblem och skadeförebyggande verksamhet

Konsumentverket lämnade i mars 1998 en rapport till regeringen om skaderegistrering, EHLASS – skaderegistrering i Sverige för ökad konsumentsäkerhet (rapport 1998:15). Bakgrunden var ett uppdrag från regeringen att bl.a. redovisa ett förslag till ett nationellt representativt skaderapporteringssystem med bas i EHLASS.

Av Konsumentverkets rapport framgår att olycksfallsskador är ett stort samhällsproblem i Sverige. År 1996 registrerades 2 353 dödsfall till följd av olyckshändelser (exklusive självmord eller våldsskador). Drygt 120 000 personer vårdades samma år i sluten vård till följd av olycksfallsskador, och antalet läkarbesök för behandling av enbart olycksfallsskador uppgår årligen till 900 000. Närmare 75 procent av samtliga olycksfallsskador inträffar i bostaden, i skolan, under friluftsliv, vid motion eller vid idrott (Socialstyrelsen, Folkhälsorapport 1997, 1997:18). Enligt Konsumentverket har en inte oväsentlig del av dessa olyckor antingen förorsakats av produkter, har haft produkter som bidragande skadefaktor eller har berott på felaktigt handhavande av produkter.

I arbetslivet rapporterades 1996 drygt 35 000 arbetsolycksfall och 10 000 s.k. färdolycksfall (skador som inträffat på den direkta färden till och från arbetet) vilka medfört minst en dags sjukskrivning. 91 personer dödades vid olycksfall i arbetet (Arbetarskyddsstyrelsen och SCB, Arbetssjukdomar och arbetsolyckor 1996). Samma år polisrapporterades drygt 15 000 vägtrafikolyckor, varvid 537 personer omkom och 3 837 personer skadades svårt (SCB, Trafikskador 1996,

Stockholm 1997). Sverige har i jämförelse med övriga länder i Europa låga dödstal för skadade i trafiken och i arbetet. I Sverige är det t.ex. fler som årligen dör i fallolyckor (cirka 1 200) än i trafikolyckor (cirka 600) och i arbetsolycksfall (cirka 100) (Ett nationellt skaderegister, EpC, Stockholm 1995).

Skadorna i hem- och fritidsmiljö orsakar inte bara mycket mänskligt lidande utan medför också höga kostnader för samhället. Den totala samhällskostnaden för personskador i Sverige (inklusive vålds- och självtillfogade skador) uppgick 1990 till 63 miljarder kr (Samhällets utgifter för personskador, Folkhälsoinstitutet rapport 1994:9). Räddningsverket har uppskattat att samhällskostnaderna för olycksskador 1995, exklusive skador till följd av våld, självmord och andra uppsåtliga handlingar, uppgick till 37 miljarder kr. Av denna summa svarade olyckor inom transportområdet för 32 procent, bostaden 37 procent, arbete 12 procent samt skola, idrott och fritid för sammanlagt 19 procent (Samhällets kostnader för olyckor, FoU rapport, Räddningsverket 1997).

Skador och skaderisker i trafiken och i arbetslivet får stor uppmärksamhet i den allmänna debatten. Betydande resurser satsas på registrering av olyckor och på utredning och analys, medan skador som uppstår i hem- och fritidsmiljö inte uppmärksammas i samma omfattning. En förklaring till detta kan vara att ansvaret för säkerheten i hemmet och på fritiden är splittrat på många händer och att det, inte minst, vilar på medborgarna själva.

I hem- och fritidsmiljön är det själva miljöns utformning eller produkter som används av konsumenter som kan medföra risker. Produkter kan antingen direkt orsaka en skada eller vara den utlösande faktorn bakom en olyckshändelse. Det finns inga exakta uppgifter om hur många barn och ungdomar som skadas på lekplatser, vid cykling, i skolan eller i samband med utövandet av olika sporter, men enligt Konsumentverket rör det sig om hundratusentals. Det finns en tendens bland ungdomar att alltmer söka sig till nya och mer riskfyllda sporter och aktiviteter. Bergsklättring, forsränning och off-pist skidåkning är några exempel på denna utveckling. Bara inom området utförsåkning på skidor eller bräda räknar man med att mellan 20 000–30 000 personer skadas varje år.

År 1997 dog 60 barn i åldern 0–14 år till följd av olycksfall (Dödsorsaksregistret 1997, EpC). Ett stort antal barn drabbas av olyckor. Enligt Konsumentverkets rapport skadas cirka 200 000 barn eller vart sjunde till åttonde barn under 15 år varje år av ett olycksfall som kräver läkarvård.

Skador som drabbar barn inträffar ofta i eller omkring bostaden. Enligt Konsumentverkets rapport dödades 14 barn under fem års ålder i

boendemiljö och 12 barn i trafiken år 1994. Samma år lades 368 barn in på sjukhus efter trafikolyckor medan 5 553 barn behövde sjukhusvård efter fall eller förgiftningar.

Förhållandevis många skadade barn är jordbrukarbarn, barn i hyreshus med föräldrar som är ensamstående eller barn till arbetslösa och invandrare. Tjänstemannabarn har betydligt lägre dödlighet (Boverkets tidning Bofast, nr 96:10). Barn med utländskt ursprung löper en ökad risk att skadas i bilolyckor och i cykelolyckor under tidiga skolår, i bostaden under spädbarns- och förskoleåren samt i skolan under skolåren (Centrum för barn- och ungdomshälsa, rapport 1998:1).

Konsumentverket hänvisade i sin rapport till att erfarenheterna av skadeförebyggande arbete i Sverige är goda, t.ex. när det gäller antalet döda i trafiken och antalet anmälda arbetsolyckor. Under 1970-talet var Sverige ett föregångsland när det gäller att förebygga barnolycksfall, och särskilt olyckor med dödlig utgång minskade kraftigt. Insatser har t.ex. framgångsrikt minskat drunkningsdöd genom att simkunnigheten förbättrats och genom ökad användning av flytvästar. Vidare har barnsäkerheten i bostäder förbättrats och förgiftningsrisker har minskat tack vare förbättrad produktinformation och säkrare förpackningar.

Behovet av data om skador i det skadeförebyggande arbetet

Sverige anslöt sig 1984 till WHO:s (World Health Organization) mål nr. 11 Hälsa för alla år 2000. Sverige åtog sig därmed att reducera antalet dödsfall till följd av olyckshändelser med 25 procent till år 2000. Senare har Sverige anslutit sig till det utvidgade målet att även i samma utsträckning reducera antalet skador och handikapp till följd av olyckshändelser. WHO:s nya målsättning, som Sverige nu har anslutit sig till är: ”Till år 2020 skall det ha skett en påtaglig och bestående minskning av antalet skador, funktionsnedsättningar och dödsfall till följd av olycksfall och våld i europaregionen” (mål 9). Enligt ett av delmålen (9.2) skall dödlighet och funktionsnedsättning till följd av alla typer av olycksfallsskador på arbetsplatser, i hemmen och på fritiden minskas med minst 50 procent. Den största minskningen bör ske i de länder som för närvarande har hög dödlighet till följd av olycksfallsskador.

Skadeförebyggande arbete är framför allt inriktat mot att

  • prioritera insatserna mot vissa riskgrupper och riskmiljöer,
  • öka medvetenheten hos befolkningen om skaderisker och skademiljöer,
  • utvidga det tvärsektoriella arbetet på central, regional och lokal nivå.

Insatserna inom prioriterade områden kan vara riktade mot den enskilda konsumenten (information, upplysning), mot myndigheter (krav på lagstiftning och tillsyn), mot producenter och mot återförsäljare.

Dessa strategier förutsätter bl.a. att det finns relevanta och säkra data om skadors förekomst och orsaker. Skadedata behövs också i det långsiktiga arbetet med forskning och metodutveckling när det gäller konsumentsäkerhet.

Begreppet konsumentsäkerhet har flera dimensioner: säkerhetsforskning, standardisering, marknadskontroll och säkerhetsinformation/kampanjer. En väl fungerande skaderegistrering utgör grunden för ett effektivt arbete i alla dessa avseenden så att de resurser som Konsumentverket avsätter ger maximalt utbyte i form av ökad säkerhet för konsumenterna. Utan skadedata är det t.ex. svårt att i den internationella standardiseringsdebatten hävda svenska säkerhetskrav eller att veta om marknadskontroller prioriteras mot de områden där störst förbättringar kan uppnås i förhållande till insatta resurser.

Att exempelvis en lekplats kan vara en farlig miljö för barnen är väl känt sedan länge, men det är först genom detaljerade analyser av olyckorna som olika preventiva åtgärder kunnat utvecklas. Exempel på olyckor på lekplatser är att barn faller från eller fastnar med kläder i lekredskap, vilket kan orsaka strypning. I europastandardiseringen har man under ett antal år arbetat med att utveckla säkerhetsstandarder för lekplatser, och utan skadestatistik hade det varit svårt att över huvud taget kunna höja säkerhetsnivån. Motsvarande resonemang kan föras för flera andra områden, bl.a. för arbetet med standardisering av leksaker och barnomsorgsprodukter.

Det är producenters och distributörers ansvar att se till att säkerheten hos de produkter som erbjuds på marknaden är tillräckligt hög och att konsumenterna erbjuds information om de risker som är förknippade med användningen av varor och tjänster. Tillverkares produktutveckling behöver stöd på olika sätt i normer, föreskrifter, standarder eller vägledande information. Fakta om skador till följd av olyckor och deras orsaker och konsekvenser är viktig information för producenterna i utvecklingsarbetet. Det är också en viktig förutsättning för Konsumentverkets producentpåverkande arbete.

För Konsumentverkets del behövs skadedata således som underlag för skadeförebyggande insatser, bl.a. för

  • prioriteringar av vilka säkerhetsstandarder som behöver utvecklas,
  • argumentation i europastandardiseringen,
  • prioritering av marknadskontroller av produkter,
  • argumentation vid producentpåverkan,
  • prövning av ärenden i Marknadsdomstolen och i den löpande bevakningen av hur olika lagar inom området följs,
  • information till konsumenterna om säkrare produkter eller beteenden,
  • underlag för forskning om konsumentsäkerhet.

Data om olyckornas omfattning och orsaker efterfrågas av samtliga aktörer som arbetar skadeförebyggande. Data behövs inte bara i samband med planering av insatser utan också för löpande uppföljning och effektmätning.

Skaderegistrering i Sverige

Ett effektivt skadeförebyggande arbete förutsätter en systematisk registrering av skador och skademiljöer. Statistik bör finnas både på nationell, regional och lokal nivå.

I Sverige har skaderegistrering vuxit fram från två håll – den nationella och den lokala nivån. Bland de nationella, centrala datakällor, som kan användas för beskrivning av skador, finns Patientregistret och Dödsorsaksregistret. Dessa är nationellt heltäckande register med generell information om skador och förgiftningar. De bygger på data från hälso- och sjukvården och har ett litet bortfall. Patientregistret innehåller i dag endast uppgifter från den slutna vården. Dessa båda register är inte primärt framtagna för att ge underlag för preventiva insatser, men innehåller ändå uppgifter av intresse för förebyggande arbete. De saknar dock information om vilka varor och tjänster som varit inblandade i olyckan, vilket Konsumentverket har behov av, och ger heller inte detaljerad information om olyckshändelsen.

Trafikskadestatistiken respektive Informationssystemet om arbetsskador (ISA) är exempel på datainsamling utanför hälso- och sjukvården, där ansvariga myndigheter själva och i samarbete med Statistiska Centralbyrån försöker tillgodose informationsbehovet inom respektive sektor. Den officiella trafikskadestatistiken bygger på polisens rapporterade trafikskador och arbetsskadestatistiken på arbetsgivarnas rapportering av arbetsskador till försäkringssystemet. Båda registren är uppbyggda med syftet att ge information om orsaker och uppkomstmekanismer vad gäller olycksfall och skador inom respektive sektor. Informationen är fyllig och detaljerad men bortfallet är mycket stort.

De hälso- och sjukvårdsbaserade registren kan användas för att beskriva skadorna – men inte alltid med önskvärd inriktning eller detaljeringsnivå – för personer som vårdats på sjukhus. Men det saknas ett nationellt heltäckande skaderegister för öppenvårdsbesök, och bil-

den av hur skador uppkommer och kan förebyggas är i många avseenden ofullständig. Detta gäller inte minst för skador som uppkommer i hem- och fritidsmiljöer. Exempelvis skulle data från den öppna vården ge betydligt bättre information om ungdomars sport- och idrottsskador än vad det nuvarande Patientregistret från den slutna vården ger. Andelen döda och sjukhusvårdade (sluten vård) på grund av skador beräknas utgöra endast cirka en sjättedel av det totala antalet skador som behandlas inom hälso- och sjukvården – oavsett typ av skada. Det är därför otillräckligt att dra slutsatser beträffande hem- och fritidsolycksfall enbart från de nämnda registren.

Förutom de nationella registreringssystemen finns i Sverige ett antal lokala system. Dessa har ofta en direkt koppling till olika lokala förebyggande ambitioner och kan därför ha en annan struktur än de nationella systemen. Att de är upplagda för att tillgodose lokala behov innebär att de oftast inte tillgodoser de relativt detaljerade produktrelaterade data som t.ex. Konsumentverket har behov av. Det kan också vara svårt att avgöra i vilken utsträckning de speglar nationella förhållanden.

Kommunerna har ansvar för många av de miljöer i vilka olyckor inträffar och det har varit naturligt att många kommuner och landsting samverkat om skadeförebyggande insatser. Lokalt förankrat tvärsektoriellt arbete för att förebygga olycksfall utvecklades under 1980-talet på olika orter i landet. År 1989 lanserades på svenskt initiativ idén om "En säker och trygg kommun" (Safe community), som nu ingår som en strategi i Folkhälsoinstitutets nationella och WHO:s globala skadeförebyggande program.

EHLASS – skadeförebyggande arbete och skaderegistrering i EU

EHLASS har en lång historia inom EU. Från ett pilotprojekt redan under 1970-talet påbörjades en större satsning i mitten av 1980-talet (86/138/EEG, Rådets beslut den 22 april 1986). Projekttiden har därefter förlängts vid flera tillfällen.

Syftet med systemet var bl.a. att gemenskapen, på grund av rörligheten av produkter på den inre marknaden, ansåg att särskilda åtgärder borde föreskrivas för att göra det möjligt att identifiera produkter som är inblandade i olyckor. En gemenskapsram och finansiellt bistånd från gemenskapen ansågs nödvändigt för att göra det möjligt för alla medlemsstater att samla den information som behövs för att övervaka de produkter som är inblandade i olyckor samt säkerställa en enhetlig metod för insamlingen och en övergripande kvalitet på insamlade data. Insamling av data skall som huvudregel göras på akutavdelningar hos

ett antal sjukhus. Medlemsstaterna skall lämna årliga sammanfattande rapporter till Europeiska kommissionen med utvärderingar och slutsatser av resultaten. Med stöd av dessa kan kommissionen i samförstånd med medlemsstaterna besluta om åtgärder på gemenskapsnivå.

Medlemsstaterna är ansvariga för skaderegistreringens kvalitet och utveckling. Totalt ingår cirka 65 europeiska sjukhus i EHLASS-registreringen. EHLASS överensstämmer till stora delar med många andra system som är uppbyggda för att registrera skador. Till detta kommer dock att EHLASS ger möjligheten att på ett systematiskt sätt registrera produktrelaterad information. Den övriga informationen är också mer detaljerad än den basinformation som normalt erhålls som underlag för skadeförebyggande arbete. I EHLASS finns en särskild produktmodul, som syftar till att öka kunskaperna om produkters och tjänsters inverkan på olycksfall och skador. De data som registreras i detta syfte skall ge information om bl.a. plats och datum för olyckstillfället, aktivitet vid olyckstillfället, typ av olycksfall, typ av produkt inblandad i händelsen, den skadades ålder, kön och typ av skada, behandlingens längd och kort beskrivning av olyckshändelsen.

Uppgifterna kodas enligt ett särskilt klassificeringssystem. En särskild modul finns för att klassificera sport- och idrottsrelaterade skador. Av stor betydelse för användaren är en kort beskrivning av olycksförloppet i klartext.

Kommissionen genomförde 1997 en studie av EHLASS som skaderegistreringsinstrument. I rapporten Evaluation study of the EHLASS system (PSTYL 1997) studerades EHLASS med avseende på motiv, möjligheter att utnyttja systemet, huvudsakliga svagheter och systemets framtida potential. I rapporten gavs exempel på att EHLASS haft en signifikant betydelse i flera länder när det gällt att stoppa farliga varor och utforma olika preventionsprogram. Systemet är dock inte statistiskt och nationellt representativt och är därför inte pålitligt som kvalitativt styrsystem. Å andra sidan framhölls i rapporten att systemet har en mycket stor framtida potential. Genom att förbättra datakvaliteten kan systemet på sikt bli en oumbärlig källa för framtida lagstiftning, utvärdering av gällande lagstiftning, förbättring av europeiska standarder etc. Slutsatsen var att de investeringar som görs i systemet på unionsbasis måste betraktas som mycket ringa i förhållande till den enorma skadepreventionspotential som finns vid en bättre utformning och användning av systemet. Rapporten utmynnade i en rad olika förslag på förändringar, som till viss del senare har genomförts.

EHLASS är numera integrerat i ett åtgärdsprogram för förebyggande av personskador i gemenskapen (Europaparlamentets och rådets beslut nr 372/99/EG av den 8 februari 1999) för perioden 1999 till 2003. Beteckningen EHLASS har därigenom formellt upphört. Kom-

missionen svarade tidigare för 80 procent av de direkta registreringskostnaderna vid det antal sjukhus som respektive land har rätt att få ersättning för, dock begränsat av ett högsta belopp per deltagande sjukhus. Från och med 1999 har ersättningsnivån för den nationella registreringen reducerats i förhållande till tidigare nivå. Efter år 2003 kommer finansieringsbidragen från EU att upphöra.

Handlingsprogrammet omfattar ett vidare område än vad EHLASS tidigare gjorde. Målet för programmet är att bidra till att sådan verksamhet på folkhälsans område som syftar till att minska antalet personskador, särskilt sådana som orsakas av olyckor i hemmet och på fritiden, skall främjas genom

a) epidemiologisk övervakning av personskador med hjälp av ett

gemenskapssystem för insamling av uppgifter och utbyte av information om personskador, grundat på en förstärkning och förbättring av vad som uppnåtts med hjälp av det tidigare EHLASSsystemet,

b) utbyte av information rörande användningen av dessa uppgifter för

att bidra till att fastställa prioriteringar och till att utforma bättre strategier för förebyggande verksamhet.

För att stärka användarna av skadedata har på Konsumentverkets initiativ ett europeiskt nätverk bildats – EHLASS NET. Utöver rollen att vara pådrivande gentemot kommissionen vad gäller möjligheten att kunna utnyttja kvalitativa skadedata är nätverkets främsta syfte att se till att gemensamma europeiska säkerhetsprojekt initieras och utvecklas på basis av gemensamma data. På detta sätt kan samarbetet mellan medlemsländerna och kommissionen stärkas och kommissionen kan dessutom tillföras nödvändig kompetens på området. EHLASS NET har nyligen ombildats och skall bland annat samordna insamlingen av information och uppgifter om hem- och fritidsolyckor inom skadepreventionsprogrammet.

EHLASS-registrering i Sverige

Årliga rapporter har lämnats till kommissionen om den svenska skaderegistreringen. Skadedata har levererats i form av standardiserade statistikrapporter och under de senaste åren har databaser med primäruppgifter ställts till kommissionens förfogande för att integreras i olika delar av EU:s s.k. telematiknätverk. Arbetet med rapporteringen sker i samarbete mellan EpC (Epidemiologiskt Centrum) vid Socialstyrelsen och Konsumentverket. Myndigheterna har ett gemensamt ansvar för systemet.

Det är huvudsakligen EpC som svarar för arbetet med det nationella EHLASS-registret. Rapporteringen från sjukvårdsenheterna sker till en central databas hos EpC. I det övergripande målet för EpC:s verksamhet ingår att följa, analysera och rapportera om utbredning och utveckling av befolkningens hälsa, sjukdomar, sociala situation, vårdutnyttjande, riskfaktorer m.m. Väl fungerande epidemiologiska (sjukdomars utbredning och orsaker i befolkningen) register är i detta sammanhang en förutsättning. Socialstyrelsen har såsom central förvaltningsmyndighet inom hälso- och sjukvården rätt att föra personnummerbaserade s.k. hälsodataregister. Patientregistret regleras av hälsodatalagen (1998:543). För närvarande omfattar den författning som reglerar Patientregistret inte alla läkarbesök i öppenvård. En ny författning under år 2000 förväntas komma att omfatta data från den öppna vården vid sjukhus.

I det svenska EHLASS-systemet registreras sedan 1995 skadefall från ett mindre antal sjukhus och andra enheter som är samlokaliserade eller på andra sätt knutna till sjukhus. Sedan 1998 är dessa Umeå universitetssjukhus, Hudiksvalls sjukhus och jourcentralen i Ljusdal samt Skaraborgs sjukhus (som är en sammanslagning av sjukhusen i Skövde, Lidköping, Falköping och Mariestad – i de två senare sker registreringen vid jourcentraler). Dessutom registreras samtliga skadefall som behandlats på vårdcentraler och inom tandvården i två sjukvårdsområden i Västra Götalandsregionen. Data från de sistnämnda områdena inkluderas inte i den nationella EHLASS-databasen, men kan på olika sätt användas för att belysa skademönster i vården. Befolkningen som hör till de registrerande enheterna uppgår till cirka 5,3 procent av den svenska befolkningen. Köns- och åldersfördelningen motsvarar könsoch åldersfördelningen i landet i övrigt. Dock är storstads- och förortsbefolkning underrepresenterad i underlaget, liksom i viss mån befolkning i mindre industrikommuner. Från och med år 2000 ingår Hudiksvalls sjukhus och jourcentralen i Ljusdal i Hälsinglands sjukhus, som också omfattar sjukhusen i Bollnäs och Söderhamn. Skaderegistrering pågår vid samtliga dessa enheter.

Systemet är inte fullt utbyggt och färdigutvecklat och ger därför ännu inte statistiskt representativa skadedata, vilket begränsar möjligheterna att göra tillförlitliga skattningar av antalet skador av olika slag i landet som helhet. Däremot går det att använda materialet för olika specialstudier och vissa allmänna analyser. Varje olycka och skada har sin unika historia och genom analys av skadeförlopp och skademekanismer och eventuellt medverkande produkter ges ett underlag för skadeförebyggande åtgärder.

Under det första året, 1995, redovisades sammanlagt cirka 17 000 hem- och fritidsolycksfall från de deltagande sjukhusen. År 1998 rap-

porterades cirka 28 000 olycksfall och 1999 års rapportering kommer att innehålla minst 30 000 skadefall.

De första åren med EHLASS i Sverige kan betraktas som ett uppbyggnadsarbete med begränsade resurser. Utöver de medel som kommissionen bidragit med har Socialstyrelsen/EpC bl.a. använt tillfälliga medel som är avsedda för utveckling av öppenvårdsregistrering till att hålla kontakt med deltagande sjukhus, utveckla registrerings- och kodningsförfaranden och förbättra systemets kvantitet och kvalitet. Konsumentverket har omfördelat smärre resurser för utvecklingsarbete och för den årliga rapporteringen till kommissionen i samarbete med EpC. Verket har också genomfört vissa analyser av skadedata, bl.a. beträffande skador i samband med ”gör det själv-arbete” och hushållsarbete.

Regeringen anförde i en skrivelse till riksdagen, Konsumentpolitiken i EU mål och inriktning för det svenska arbetet (skriv. 1995/96:181), att Sverige skulle verka för att det skadeförebyggande arbetet förstärks, bl.a. genom att systemet för rapportering av skador som sker i hemmet och på fritiden blir permanent. Regeringen ansåg att utvecklade och användarvänliga system för rapportering av olycksfall och skador utgör grunden för ett framgångsrikt skadeförebyggande arbete. Skaderapportering är ett viktigt instrument vid prioritering av olika insatser i produktsäkerhetsarbetet. Härigenom kan t.ex. visas på områden där produktsäkerhetsforskning kan vara angelägen eller där bättre marknadskontroll erfordras. Skaderapportering ger vidare möjlighet att genomföra effektmätningar av skadeförebyggande åtgärder. Regeringen skrev vidare att det faktum att skaderapporteringssystem enligt samma principer tillämpas i flera länder gör jämförelser av skademönster i de olika länderna möjliga, vilket också främjar en gemensam riskvärdering och vidtagandet av relevanta åtgärder inom EU. Regeringen ansåg att EHLASS-systemet har stort värde för arbetet med att få säkrare produkter och att det var angeläget att systemet fick permanent status. Det borde också övervägas om EHLASS-systemet kan utvecklas så att det täcker fler skadetyper och på så sätt får ett bredare praktiskt tillämpningsområde. Så har också skett, då de deltagande EHLASS-enheterna numera också registrerar och rapporterar data om skador som inträffat i trafiken och i arbetslivet samt i samband med våldshandlingar. Dessa har dock hittills utnyttjats i långt mindre grad än motsvarande data om hem- och fritidsolycksfall.

I regeringens lägesrapport om Konsumentpolitiken i EU från mars 1999 anges att det svenska EHLASS-systemet fungerar men än så länge har otillräcklig täckning. Regeringen avsåg agera för att den gemensamma EU-statistiken skall bli ett bättre underlag för olika skadeförebyggande åtgärder.

Erfarenheter av EHLASS

Erfarenheterna av det svenska nationella registret hittills är enligt Konsumentverket goda. EHLASS är dock ett långsiktigt projekt som bara kan utvecklas i takt med de förutsättningar som ges. Även om svensk skaderegistrering i sig har en lång tradition och har genomförts på många håll i landet, tar det tid att bygga upp ett nationellt representativt system med data om hem- och fritidsolyckor.

På europeisk nivå erbjuder EHLASS många fördelar för ett litet land som Sverige, enligt Konsumentverket. Genom att den europeiska registreringen ger stora volymer av skadedata och därmed en tydligare bild av skademönstret med olika typer av produkter är det möjligt att identifiera även mycket lågfrekventa produktrelaterade olyckor. Det stora antalet länder med likartad skaderegistrering skapar dessutom förutsättningar för att utveckla kvalificerad expertis inom området och ökar därmed de mindre ländernas möjligheter att tillgodogöra sig relevant och aktuellt kunnande.

De problem som finns i Sverige med att säkerställa ett nationellt representativt system med hög kvalitet finns även för kommissionen på europeisk nivå.

Konsumentverkets förslag till nationellt, representativt skaderapporteringssystem

På regeringens uppdrag lämnade Konsumentverket i mars 1998 ett förslag till ett framtida svenskt skaderapporteringssystem (Förslag till representativ, nationell skaderegistrering enligt EHLASS, rapport 1998:12 samt EHLASS – skaderegistrering i Sverige för ökad konsumentsäkerhet, rapport 1998:15).

Enligt Konsumentverket bör ett sådant system uppfylla kriterierna nationell representativitet, hög kvalitet och finansiell och resursmässig uthållighet.

Det svenska skaderapporteringssystemet, byggt på EHLASS, kan enligt förslaget utvecklas så att det på relativt kort sikt någorlunda väl skulle kunna tillfredsställa kraven på nationell representativitet. Kretsen av rapporterande sjukhus borde då successivt utvidgas. Åtta, alternativt tio sjukhus, angavs som ett önskvärt antal.

Befolkningsunderlaget bör återspegla landet som helhet, både med avseende på kön och åldersstruktur. För att värdera socioekonomiska faktorer och näringslivsstruktur är det av betydelse att de ingående kommunerna avspeglar riksgenomsnittet med avseende på en sådan kommungruppsindelning. Kretsen av sjukhus, eller andra vårdenheter,

måste således tillfredsställa bl.a. krav på geografisk spridning, fördelning mellan landsbygd, storstäder, förorter till storstäder m.m. och befolkningsunderlag, dvs. så att den sammanlagda profilen representerar ett rimligt riksgenomsnitt och att uppgifterna därmed kan räknas upp till nationell nivå. Trots ett väl avvägt urval kan vissa skadetyper ändå komma att hamna utanför systemet, t.ex. dykolyckor eller svåra brännskador som tas om hand inom högt specialiserade vårdformer på ett fåtal orter i landet. Sådana speciella olyckstyper kan dock vägas in i materialet i efterhand genom särskilda studier vid förekommande specialistsjukhus.

Registreringen måste vara tillförlitlig och data måste vara lätt tillgängliga för olika skadeförebyggande aktörer, såsom näringslivet, organisationer och myndigheter.

Ett skaderegister bör enligt Konsumentverket också kompletteras med någon form av hushållsenkäter. Det skulle kunna innebära att ett större antal hushåll svarar på frågor om vilka olyckor de råkat ut för under det senaste året. Ett sådant material ger också möjlighet att t.ex. kompensera för regionala olikheter som sjukhusregistreringen ger. Hushållsenkäter kan även ge en bild av olyckstillbud som drabbat de utfrågade, dvs. händelser som inte lett till skador eller till mindre skador som inte krävt läkarbesök. Sådana kompletterande enkäter används f.n. i Holland, Frankrike och Storbritannien.

Enligt Konsumentverket borde skaderegistret kompletteras med ett system för beräkning av de direkta och indirekta kostnader som är en följd av olycksfallet och skadan. Därigenom skulle det vara möjligt att fastställa de samhällsekonomiska konsekvenserna av hem- och fritidsskador, även på detaljerad nivå. Med ett sådant underlag skulle framtida praktiska och politiska prioriteringar av skadeförebyggande verksamhet förenklas.

Ett framtida nationellt skaderapporteringssystem kan också ge nya möjligheter till forskning inom konsumentsäkerhetsområdet. Skillnaden i forskningsinsatser mellan olika skadeområden såsom trafik, arbetarskydd, hem och fritid kan då uppmärksammas och korrigeras.

Skaderapportering i Norden och i Storbritannien

Skaderapporteringssystemet i Danmark ingår i EHLASS. Registrering utförs på fem sjukhus, under överinseende av Statens institut for Folkesundhed, med Forbrugerstyrelsen som beställare. Danska staten och EU bekostar en särskilt anställd person vid varje sjukhus för registrering. Under 1996 registrerades drygt 70 000 olyckor. Systemets upptagningsområde omfattar 14 procent av befolkningen. Det ingår i ”fem-

by-projektet”, som även registrerar trafik- och arbetsolyckor. Systemet är väl integrerat med övrigt produktsäkerhetsarbete och information skickas till ett 20-tal användare.

I Norge har Statens Institutt for Folkhelse ett skaderegister som registrerar samtliga skadetyper som behandlas på fyra sjukhus och tre vårdcentraler i fyra städer. Dessa har ett samlat befolkningsunderlag motsvarande 7,3 procent av landet. Registreringen blev permanent 1990. Systemet är utformat för att tillgodose många olika användares databehov i säkerhetsarbetet.

Registreringssystemet för hem- och fritidsolyckor i Finland inleddes 1992. I samband med EU-anslutningen överfördes registreringen till EHLASS-format. Ansvaret för att bygga upp EHLASS-registret låg på Konsumentverket och data samlades in från fyra sjukhus. Systemet användes främst i verkets eget produktsäkerhetsarbete. Registrering i denna form lades dock ner i samband med att EHLASS integrerades i EU:s personskadeprogram. En generell och mycket grund skaderegistrering sker nu via den öppna vården.

I Storbritannien ligger ansvaret för EHLASS på Department of Trade and Industry, inom avdelningen för konsumentsäkerhet (Consumer Safety Unit). Redan 1976 började man bygga upp ett register för hemolyckor efter amerikansk förebild. Hemolyckorna kompletterades senare med fritidsolyckor. I dag omfattar registreringen av hemoch fritidsolyckor hela Storbritannien med arton sjukhus. Sjukhusen är utvalda så att de tillsammans ger en nationellt representativ bild av olycksfallen. Trots att det formellt bara är elva sjukhus som rapporterar till EHLASS samlas data in på samma sätt från de arton sjukhusen, eftersom bedömningen i Storbritannien är att det inte går att få tillförlitliga data med så få sjukhus som elva. Informationen om olycksfallsskadorna samlas in av särskilda ”intervjuare” som är anställda av sjukhusen och avlönas med medel från Consumer Safety Unit. Totalt finns det 120 ”intervjuare” vid de arton sjukhusen.

9.5. Överväganden och förslag angående skaderapportering

9.5.1. Skaderegister över hem- och fritidsolyckor

Kommitténs bedömning: En förutsättning för att kunna bedriva ett systematiskt och långsiktigt arbete för ökad konsumentsäkerhet är att det finns ett nationellt skaderegister över hem- och fritidsolyckor.

Skadeförebyggande arbete är beroende av kunskaper om vilka olyckor som inträffar, vilka personer som drabbas, vilka produkter eller tjänster som orsakat eller bidragit till olyckan och vilka omständigheterna i övrigt var omkring olyckstillfället. Det är inte möjligt att på ett systematiskt och långsiktigt sätt bedriva ett arbete som syftar till att öka konsumenternas säkerhet utan tillgång till kontinuerliga och tillförlitliga uppgifter om olyckor och skador.

Enligt tillgänglig olycksfallsstatistik inträffade cirka 2 500 dödsfall år 1996 till följd av olyckshändelser. 120 000 människor vårdades på sjukhus och 900 000 behandlades av läkare efter olycksfall. Det uppskattas att närmare 75 procent av alla skador till följd av olycksfall inträffar i hemmet, skolan eller på fritiden. Betydligt fler människor dör och skadas till följd av sådana olyckor än av trafik- och arbetsolyckor. Skadorna orsakar stort mänskligt lidande och höga samhällskostnader. Den största delen av de uppskattade samhällskostnaderna för olycksfallsskador härrör från olyckor som inträffar i hemmet, skolan eller på fritiden. I många av dessa har produkter orsakat skadan eller bidragit till den.

Ett nationellt register över hem- och fritidsolyckor är enligt vår mening nödvändigt som underlag för det skadeförebyggande arbetet inom detta område. Data om olyckor och vilka produkter och tjänster som är inblandade i olyckorna är också nödvändiga för att Konsumentverket skall kunna prioritera insatserna inom produktsäkerhetsforskningen, marknadskontrollen och standardiseringen. Detsamma gäller förhandlingsarbete, rättsliga insatser och information till konsumenterna inom konsumentsäkerhetsområdet.

Ett väl fungerande skaderegister behövs för att ge kunskaper även till andra myndigheter som arbetar med säkerhets- och hälsofrågor samt till organisationer och företag. Uppgifterna från skaderegistret kan utnyttjas för insatser som syftar till att minska antalet olyckor och för att bedöma effekterna av dessa insatser. Dessutom krävs ett skaderapporteringssystem för att Sverige skall kunna uppfylla sina skyldigheter som medlemsland i EU och bidra till gemenskapens system för insamling av uppgifter och utbyte av information om personskador, f.n. inom ramen för ett åtgärdsprogram för att förebygga personskador under åren 1999 – 2003.

Ett register över hem- och fritidsolyckor måste ha hög kvalitet och vara väl anpassat till användarnas krav. Det behöver inte omfatta samtliga olyckor inom hem- och fritidssektorn, men måste vara representativt för Sverige som helhet. För att kunna tjäna som underlag för ett långsiktigt skadeförebyggande arbete och göra det möjligt att göra jämförelser över tiden måste registret vara organiserat och finansierat på ett sätt som säkerställer kontinuitet.

9.5.2. Ett utbyggt nationellt EHLASS-register

Kommitténs förslag: En långsiktig finansiering bör säkerställas för ett skaderegister över hem- och fritidsolyckor med grund i det nuvarande nationella EHLASS-registret. Detta bör snarast byggas ut och utvecklas för att uppfylla kraven på nationell representativitet och hög kvalitet. Registret bör få ett nytt namn, t.ex. Informationssystemet om hem- och fritidsolyckor – IHF.

Sedan 1995 har Socialstyrelsen/EpC och Konsumentverket byggt upp ett särskilt skaderegister över hem- och fritidsolyckor, baserat på data om olyckor som samlas in och registreras på akutmottagningar vid ett antal sjukvårdsenheter i landet. Uppgifterna vidarebefordras till EpC, som samlar uppgifterna i en central databas. EpC svarar också för bearbetning, analys och spridning av uppgifterna. Enligt EpC beställer andra myndigheter, organisationer, företag och massmedia i ökande omfattning utdrag ur databasen.

Både EpC och Konsumentverket anser att det nuvarande registret och registreringsmodellen utgör en god grund för ett nationellt skaderapporteringssystem inom hem- och fritidsområdet. Registret omfattar relativt detaljerade data från hälso- och sjukvården om bl.a. olyckan och skadan och vad som orsakat eller varit upprinnelsen till olyckan, kombinerat bl.a. med information om de produkter eller tjänster som varit involverade samt en kort beskrivande text om olyckshändelsen. Registret är utformat på ett sätt som, fullt utbyggt, i stort skulle tillgodose de behov som Konsumentverket har på konsumentsäkerhetsområdet.

De skaderegister som finns inom hälso- och sjukvården, Dödsorsaksregistet och Patientregistret, är i huvudsak heltäckande. Data till dessa register rapporteras till central nivå inom ramen för de åtaganden som följer med de statliga bidragen till hälso- och sjukvården. De tillgodoser dock inte de behov som Konsumentverket och andra aktörer har av mer detaljerad information om olyckor inom hem- och fritidsområdet. Dels omfattar registren inte uppgifter om de skador som behandlas inom den öppna vården, vilket medför att vissa olyckstyper helt eller delvis saknas. Dels saknas den information som är nödvändig för att tillgodose behoven inom konsumentsäkerhetssektorn, i detta fall främst den produktrelaterade informationen.

Ett särskilt skaderegister över hem- och fritidsolyckor är därför nödvändigt. Vi bedömer att den modell som sedan 1995 utgör grunden för det nationella EHLASS-registret omfattar de statistiska grunddata

som behövs för arbetet med konsumentsäkerhetsfrågor. En långsiktig finansiering av registret bör säkerställas.

Systemet behöver utvecklas och byggas ut för att fullt ut tillgodose kraven på nationell representativitet och hög kvalitet. Vi föreslår att skaderegistret snarast kompletteras med rapportering från ytterligare några sjukhus. Dessa bör representera de befolkningsområden som för närvarande är otillräckligt representerade, främst storstäder, förorter till storstäder och industrikommuner. Urvalet bör ske på ett sådant sätt att de tillkommande enheterna tillsammans med de befintliga sjukhusen och vårdenheterna skapar ett representativt urval för Sverige som helhet. Sammansättningen är viktig eftersom skademönstret och därmed patientsammansättningen kan skilja sig åt mellan norr och söder, mellan stad och landsbygd samt i fråga om olika sjukhustyper. Fler sjukvårdsenheter, och därmed ett större befolkningsunderlag, ökar möjligheterna att göra säkrare uppräkningar av olyckorna till nationella tal.

Vissa uppskattningar har gjorts av kostnaderna för olycksskador i Sverige. Det saknas dock närmare uppgifter om hur stora kostnaderna för skador till följd av hem- och fritidsolyckor är. Kunskaper om samhällskostnaderna är angelägna för att kunna göra prioriteringar inom det skadeförebyggande arbetet, inte bara inom hem- och fritidsområdet utan också mellan olika sektorer. Ett välutvecklat skaderegister på området bör därför vara utformat så att det är möjligt att göra samhällsekonomiska beräkningar med utgångspunkt från de data som systemet innehåller.

Beteckningen EHLASS har hittills använts för såväl EU:s gemenskapssystem som för det svenska registret. Namnet EHLASS har dock upphört på den europeiska nivån. Vi föreslår att det nationella registret får ett eget namn, t.ex. Informationssystemet om hem- och fritidsolyckor – IHF.

Konsumentverket har hittills i relativt begränsad omfattning gjort generella analyser av materialet i det nuvarande skaderegistret. Verket har t.ex. presenterat rapporter om skador vid hushållsarbete och ”gör det själv-arbete”. Det är nödvändigt att Konsumentverket har tillräckliga resurser för att t.ex. bearbeta och analysera informationen i skaderegistret och för att genomföra fördjupningsstudier av materialet i syfte att använda detta som underlag för ett målinriktat och aktivt skadeförebyggande arbete.

9.5.3. Samordning med andra register

Kommitténs förslag: Vi föreslår att Socialstyrelsen/EpC ges i uppdrag att ta fram ett förslag till ett nationellt heltäckande skaderegister med data från hälso- och sjukvården och samordna detta med de behov av särskild information som finns angående t.ex. hemoch fritidsskador, trafikskador och arbetsskador.

Från flera håll har framförts förslag om inrättande av skaderegister. Det finns enligt vår mening anledning att på sikt överväga att samordna insamlingen av data till registret över hem- och fritidsolyckor med andra områden.

Som tidigare redovisats finns det flera omfattande register inom hälso- och sjukvården där dödsorsaker, skador och förgiftningar inom den slutna vården m.m. registreras.

De register som byggts upp för trafik- och arbetsskador är exempel på insamling av uppgifter om olycksfall via andra kanaler än sjukvården. Den officiella trafikskadestatistiken bygger på rapportering från polisen, medan arbetsskadorna bygger på rapportering från arbetsgivarna till försäkringssystemet. Båda systemen har dock problem med att statistiken inte är heltäckande. Särskilt inom trafiksektorn har därför projekt inletts för att samla in data om trafikolyckor från hälso- och sjukvården som komplement till polisrapporteringen.

Nationella folkhälsokommittén har i sitt delbetänkande Hälsa på lika villkor – andra steget mot nationella folkhälsomål (SOU 1999:137) föreslagit att ett nationellt heltäckande skaderegister skall byggas upp. Enligt kommittén är bättre kunskap om skador, orsakerna till dess uppkomst, omfattning, utbredning samt utveckling över tiden en förutsättning för skadeförebyggande arbete. Den befintliga officiella skaderegistreringen har enligt kommittén avsevärda brister, t.ex. kan den inte beskriva skador med den detaljeringsgrad som är nödvändig för att preventiva åtgärder skall kunna vidtas i önskvärd utsträckning. Skaderegistreringen i slutenvården ger inte tillräckligt underlag och inom öppenvården registreras skador endast sporadiskt. Enligt kommittén bör ett nationellt heltäckande skaderegister, med bl.a. uppgifter från den öppna hälso- och sjukvården, vara hörnstenen i ett säkerhetsfrämjande och skadeförebyggande arbete. Registret föreslås omfatta alla skador som blir kända i samband med sjukhusvård, öppenvård, primärvård, tandvård samt verksamhet i förskola och skola. Det skall kunna ge svar på frågor som när, var, hur och varför skador inträffar och byggas upp utifrån preventionsinriktade klassifikationer. Syftet är enligt kommittén att ge samtliga kommuner och övriga

intressenter i samhället likvärdiga möjligheter att genomföra ett effektivt skadeförebyggande arbete. Det framgår inte av betänkandet vem eller vilka som skall ansvara för registret.

Socialstyrelsen föreslog redan 1995 att ett nationellt skaderegister borde skapas. Den modell som föreslogs skulle bygga på att de data som finns i Dödsorsaksregistret och i Patientregistret läggs samman i ett särskilt skaderegister. Den detaljerade information som krävs för bl.a. Konsumentverkets förebyggande produkt- och konsumentsäkerhetsarbete, och som nu ingår i det nationella EHLASS-registret, skulle dock inte ingå i det register som Socialstyrelsen föreslagit. Det finns inte heller skäl att tro att Folkhälsokommitténs föreslagna register skulle tillgodose de specifika behov som finns inom denna sektor. Motsvarande torde gälla även för andra specifika områden såsom trafikolyckor och skador inom arbetslivet.

Gemensamt för de befintliga och framtida skaderegistren av mer allmän natur inom hälso- och sjukvården, registret över hem- och fritidsskador samt eventuellt även registren över trafik- och arbetsskador, är behovet av tillförlitliga data från sjukhus eller andra vårdenheter. Det kan inte förväntas att sjukvården skall svara för rapportering och administration av omfattande separata skaderegister för olika ändamål. För att spara resurser framför allt inom sjukvården finns det därför all anledning att på sikt samordna skaderegistreringen så långt det är möjligt.

Enligt Socialstyrelsen/EpC kommer sjukvårdens Patientregister att inom några år kompletteras med uppgifter om skador som behandlas i den öppna vården vid sjukhusen. En sammanslagning av data om skador från Dödsorsaksregistret och Patientregistret till ett särskilt skaderegister skulle därmed kunna utgöra ett nationellt heltäckande register över alla dödliga skador och skador som behandlats i den slutna och öppna vården vid landets sjukhus. Ett sådant register bör motsvara de grundläggande krav på skaderegistrering som finns inom olika sektorer. Utöver sådana basuppgifter finns behov av särskilda data för att tillgodose de behov som gäller inom en viss sektor, t.ex. hem- och fritidsskador, trafikskador eller arbetsskador. Registrering av den specifika informationen, i vart fall när det gäller hem- och fritidsolyckor, skulle kunna begränsas till ett urval av sjukvårdsenheter, tillräckligt många för att nationellt representativa data om dessa skadetyper skall erhållas.

Data till Dödsorsaksregistret och Patientregistret registreras och rapporteras till nationell nivå inom ramen för de åtaganden som följer med de statliga bidragen till hälso- och sjukvården. Registrering och rapportering av de särskilda data som skall tillgodose de sektorsspecifika behoven omfattas dock inte av det generella åtagandet. Extra

resurser behöver därför tillföras för att täcka marginalkostnaderna för dessa uppgifter.

Sjukvårdshuvudmännens patientuppgifter är sekretesskyddade. En uppgiftsskyldighet i lagen om hälsodataregister gör det dock möjligt att lämna sådana uppgifter om t.ex. skador och förgiftningar till hälsodataregistren vid bl.a. Socialstyrelsen.

Vi föreslår att Socialstyrelsen/EpC ges i uppdrag att ta fram ett nationellt heltäckande skaderegister med data från hälso- och sjukvården och samordna detta med de behov av särskild information som finns angående t.ex. hem- och fritidsskador, trafikskador och arbetsskador. Det innebär att det nationella skaderegistret bildar en ram för ett svenskt informationssystem om skador, till vilket kan kopplas bl.a. det ovan föreslagna skaderegistret över hem- och fritidsolyckor. För arbets- och trafikskadorna kan registret utgöra ett komplement till de befintliga skaderapporteringssystemen inom dessa områden. Arbetet med att ta fram ett sådant samordnat system bör ske i samråd med Konsumentverket och övriga berörda myndigheter.

Det nationellt heltäckande skaderegister som Folkhälsokommittén föreslagit i sitt delbetänkande har endast beskrivits i mycket generella ordalag. Såvitt avser data från sluten och öppen vård vid sjukhus torde det dock överensstämma med det skaderegister som vi ovan föreslår att Socialstyrelsen/EpC bör utarbeta. Det finns således anledning att ta ställning till båda förslagen i ett sammanhang. Såväl finansieringsskäl som effektivitetsskäl talar starkt för en samordning.

9.5.4. Finansiering

Kommitténs förslag: Det finns ett gemensamt intresse från flera statliga myndigheter och från kommuner och landsting av ett skaderapporteringssystem som ger tillförlitliga och aktuella data. Det är därför rimligt med ett gemensamt finansiellt ansvar för ett sådant system. Vi föreslår att medel avsätts från berörda områden och specialdestineras för datainsamling inom sjukvården via Socialstyrelsen/EpC. Därutöver behövs ökade resurser till Konsumentverket för analys och studier av informationen från skaderegistret över hemoch fritidsolyckor.

Avsikten med det finansiella biståndet från EU till medlemsländerna för att samla in data om olyckor i hemmet och på fritiden har främst varit att utgöra ett stöd i uppbyggnaden av nationella skaderapporteringssystem. En gemensam ram och ett finansiellt bidrag har ansetts

nödvändigt för att undvika en alltför stor snedvridning, eftersom vissa medlemsländer inte kunde förutsättas ha de nödvändiga resurserna för att själva skaffa sådana data som behövs för att åstadkomma ett effektivt konsumentskydd. Det står klart att det ekonomiska bidraget kommer att upphöra efter år 2003. Sverige förutsätts därmed, i likhet med övriga medlemsländer, ha byggt upp ett registreringssystem som gör det möjligt att kontinuerligt rapportera nationellt representativa skadedata till EU. Det är därför nödvändigt att det svenska skaderegistret på hem- och fritidsområdet ges en långsiktigt stabil nationell finansiering.

Som tidigare redovisats orsakar olyckor och skador inom hem- och fritidssektorn stort mänskligt lidande och höga samhällsekonomiska kostnader. Skador till följd av olyckor är både ett folkhälso- och konsumentsäkerhetsproblem och ett samhällsekonomiskt problem. Effektiva skadeförebyggande åtgärder, grundade på kunskaper om skadornas förekomst och orsaker bör leda till samhällsekonomiska vinster. Det är mot den bakgrunden angeläget att staten avsätter tillräckliga resurser för ett väl fungerande register över skador inom hem- och fritidsområdet, som kan utgöra ett viktigt underlag för det skadeförebyggande arbetet på området. Det finns enligt vår uppfattning inga förutsättningar för en privat, långsiktig hel- eller delfinansiering av ett sådant register. Med hänsyn till att skador är ett stort samhällsproblem är det också, enligt vår mening, lämpligt att det är staten som har det huvudsakliga finansiella ansvaret.

Vi har ovan föreslagit att det nuvarande EHLASS-registret snarast byggs ut så att det blir ett nationellt representativt register som kan användas för skadeförebyggande insatser inom hem- och fritidsområdet och att detta på några års sikt bör samordnas med ett nationellt heltäckande skaderegister som vi föreslår att Socialstyrelsen/EpC ges i uppdrag att ta fram.

Arbetet med skaderegistret över hem- och fritidsolyckor berör flera aktörer. Det omfattar dels datainsamling och rapportering hos de medverkande sjukvårdsenheterna, dels EpC:s arbete med registerhållning, bearbetning och analys och dels Konsumentverkets arbete med analyser och studier av informationen från skaderegistret som en grund för insatser inom konsumentsäkerhetsarbetet. Det omfattar också Konsumentverkets och EpC:s utvecklingsarbete och arbete med att sammanställa en årlig rapportering till EU.

Den nödvändiga utbyggnaden av registret över hem- och fritidsolyckor kan beräknas medföra att de finansieringskällor som f.n. används för inköp av data samt för Socialstyrelsens/EpC:s arbete blir otillräckliga från år 2001 och framåt. För närvarande finansieras datainsamlingen av bidragen från EU, av de statliga bidragen till sjukvården och, i viss mån, av de deltagande landstingen och sjukhusen. Verk-

samheten hos EpC finansieras bl.a. av tillfälliga medel för utveckling av öppenvårdsregistrering. Dessutom saknar Konsumentverket tillräckliga resurser för analyser och studier av materialet i registret. Dessa kostnader måste således täckas av ett resurstillskott.

I och med att skador är ett stort samhällsproblem finns det många statliga aktörer som behöver bra skadedata som grund för sitt agerande – inte bara Konsumentverket och Socialstyrelsen/EpC utan också Folkhälsoinstitutet, Boverket, Räddningsverket, Skolverket, Barnombudsmannen, Sprängämnesinspektionen, Elsäkerhetsverket, Vägverket, Arbetarskyddsstyrelsen, Ungdomsstyrelsen m.fl.

Vidare finns det ett starkt intresse hos kommuner och landsting av skadedata. Ansvaret för skola, förskola, äldreomsorg, gatu- och parkförvaltning m.m. medför ett behov av information om olyckor eller skador, direkt eller via statliga myndigheters agerande.

Behovet av bra och tillförlitliga data är ett gemensamt intresse och det är därför rimligt att tänka sig ett gemensamt finansiellt ansvar för i första hand datainsamlingen inom sjukvården. På sikt, om ett nationellt allmänt skaderegister byggs upp och samordnas med de särskilda behov som finns av skadedata inom olika sektorer, blir detta en fråga om att finansiera en mer renodlad marginalkostnad i och med att sjukvårdshuvudmännen får en generell skyldighet (med hälsodatalagens förordningar som grund) att rapportera data från den öppna specialistvården till Socialstyrelsen. Med hänsyn till det gemensamma intresset av tillförlitliga och aktuella skadedata föreslår vi att skaderegistret finansieras genom att resurser avsätts från olika politikområden, inklusive det statliga utgiftsområdet för hälso- och sjukvård, och specialdestineras för insamling via Socialstyrelsen/EpC av de särskilda data från hälso- och sjukvården som behövs för att tillgodose de olika sektorernas behov. Denna finansieringsform bör gälla redan i det korta perspektivet, dvs. från år 2001, för att täcka kostnaderna för insamling av data samt för registerhållning m.m. för skaderegistret över hem- och fritidsolyckor. Vi redovisar våra förslag om finansiering närmare i avsnitt 16.

9.6. Marknadskontroll

9.6.1. Bakgrund

Tillsyn och marknadsbevakning på produktsäkerhetsområdet brukar betecknas marknadskontroll. Med detta avses kontroll över att de produkter som finns på marknaden uppfyller de lagkrav som ställs, att de är märkta och provade på det sätt som föreskrivs och att tillverka-

ren/importören upprättat viss dokumentation om produkten som skall finnas tillgänglig för de marknadskontrollerande myndigheterna. Produktsäkerhet är ett s.k. harmoniserat område inom EU. De gemensamma EU-reglerna har två syften, dels att produkterna skall upprätthålla en viss säkerhetsnivå, dels att den fria varucirkulationen skall tryggas. Marknadskontroll anses av EU vara en myndighetsuppgift och ett åtagande som åvilar medlemsstaterna. Marknadskontrollen omfattar två steg:

  • marknadsövervakning, direkt genom inspektioner och indirekt via informationskällor och klagomål, samt
  • ingripande vid överträdelser, antingen genom överenskommelser eller rättsliga procedurer.

Marknadskontrollen sker i konsumenternas intresse, men också i näringsidkarnas intresse för att konkurrensen skall ske på lika villkor. Marknadskontrollen skall bidra till att EU:s inre marknad fungerar effektivt och till att medborgarna får förtroende för den.

Förverkligandet av den inre marknaden har inneburit att kontroller av produkters säkerhet vid nationsgränserna inom EU har försvunnit. Tidigare krav på att myndigheter skulle förhandsgodkänna vissa produkter för att de skulle få säljas har avskaffats. I stället sker kontrollerna stickprovsmässigt efter marknadstillträdet. Det är den som släpper ut produkterna på marknaden, i normalfallet tillverkaren eller importören, som har ansvaret för att produkterna uppfyller de krav som ställs. Även handeln har ett ansvar för produkters säkerhet. För det mesta räcker det att tillverkaren/importören själv intygar att produkten uppfyller kraven. Även om de flesta näringsidkare bedriver ett seriöst säkerhetsarbete ställer dessa faktorer stora krav på en effektiv och fungerande marknadskontroll för att säkerställa att farliga produkter inte förekommer på marknaden.

Kravet på att utföra marknadskontroll är inte enbart en skyldighet som följer av medlemskapet i EU. Konsumentverket har alltsedan tillkomsten av en produktsäkerhetsbestämmelse i marknadsföringslagen år 1976 haft ansvar för att bevaka att regler om produktsäkerhet efterlevs. EES-avtalet och därefter EU-inträdet har dock inneburit krav på en aktiv och systematisk bevakning och har också medfört att regler för vissa produktområden tillkommit. I huvudsak har medlemskapet på detta område lett till en höjning av konsumentskyddsnivån i Sverige. Till skillnad från de flesta EG-direktiv på konsumentområdet är direktiven på de särskilda produktområdena s.k. maximidirektiv, vilket innebär att medlemsländerna inte får ställa upp strängare krav för produkternas utformning.

Krav på att en aktiv marknadskontroll skall bedrivas finns i de EGproduktdirektiv som är utformade enligt den s.k. nya metoden och i EG:s allmänna produktsäkerhetsdirektiv. Konsumentverket har tillsyn över de konsumentprodukter som faller under EG:s generella produktsäkerhetsdirektiv, dvs. alla produkter som inte regleras av särskild lagstiftning. Produktsäkerhetsdirektivet har genomförts i Sverige genom ändringar av produktsäkerhetslagen. Konsumentverket är dessutom tillsynsmyndighet för två av de produktområden som regleras av de särskilda produktdirektiven – leksaker och personlig skyddsutrustning för privat bruk. Dessa direktiv har genomförts i svensk lagstiftning genom särskilda lagar. Verket berörs också av EG:s direktiv om maskiner, t.ex. när det gäller gräsklippare och andra maskiner för hushållsbruk.

EG:s produktdirektiv enligt den nya metoden

År 1985 antog EG en resolution om en ny metod för utformningen av sådana direktiv som reglerar produkters beskaffenhet, provning och kontroll. Ett av syftena med den nya metoden var att öka takten i harmoniseringsarbetet och därmed minska antalet s.k. tekniska handelshinder (skiljaktiga nationella krav på produkter till skydd för liv, hälsa, miljö m.m. eller skiljaktiga nationella förfaranden och metoder för kontroll av att sådana krav är uppfyllda). Tanken är att den nya metodens direktiv endast skall ange de grundläggande krav som kan ställas på produkter för att de skall få säljas fritt på hela den inre marknaden. I första hand avser dessa relativt allmänt hållna hälso- och säkerhetskrav.

Dessutom anger direktiven hur tillverkaren skall låta prova sin produkt för att säkerställa att den uppfyller kraven. Ibland krävs det att produkten skall provas och godkännas av ett kompetent och oberoende provningsorgan innan den får släppas ut på marknaden. Det gäller för vissa slag av personlig skyddsutrustning (t.ex. flytvästar och cykelhjälmar). Ofta räcker det dock med att tillverkaren själv intygar att produkten uppfyller gällande krav. Så är t.ex. fallet beträffande leksaker. Valet styrs av produktens egenskaper, i första hand hur farlig den kan anses vara.

Utifrån de grundläggande kraven i direktivet skall närmare tekniska specifikationer sedan utarbetas av de europeiska standardiseringsorganen och resultera i gemensamma – harmoniserade – europeiska standarder. Det är frivilligt för en tillverkare att följa standarderna, men en produkt som tillverkas enligt en harmoniserad standard skall förutsättas uppfylla de väsentliga säkerhetskrav som anges i direktivet och får därmed säljas fritt inom hela den inre marknaden. En standard som

tagits fram med utgångspunkt från ett särskilt produktdirektiv får därigenom en särskild rättsverkan, trots att standarden inte är formellt bindande. En tillverkare som väljer att inte följa standarden kan som regel i stället visa att produkten uppfyller direktivets säkerhetskrav genom att låta ett s.k. tredjepartsorgan (ett oberoende provningsorgan) typkontrollera produkten.

Direktiven enligt den nya metoden medför en harmoniserad säkerhetsnivå inom hela EU. Alla direktiven innehåller regler om CE-märkning. CE-märket är inte ett konsumentmärke och inte heller ett kvalitetsmärke. I stället är märkningen riktad till tillsynsmyndigheterna och betyder att tillverkaren försäkrar att produkten uppfyller direktivets säkerhetskrav och att den har genomgått det förfarande som föreskrivs för s.k. bedömning av överensstämmelse. Det är tillverkaren eller importören själv som CE-märker produkten. Tillsynsmyndigheterna skall förutsätta att en vara som har CE-märkning uppfyller säkerhetskraven. CE-märkningen fungerar härigenom som ett slags pass för varorna så att dessa fritt kan röra sig över gränserna.

Produkter som inte omfattas av ett särskilt produktdirektiv enligt den nya metoden får inte CE-märkas.

Inom EU råder en allmän princip om fri rörlighet för varor, som grundar sig på EG-fördraget. Det innebär att även produkter som inte är harmoniserade enligt något särskilt produktdirektiv (det icke-harmoniserade området) har rätt till fri rörlighet. Principen om ömsesidigt erkännande gäller, vilket innebär att en vara som lagligen har tillverkats eller marknadsförts i en medlemsstat fritt skall få cirkulera på hela den inre marknaden. Den fria rörligheten är dock i detta fall något begränsad, eftersom en medlemsstat enligt EG-fördraget och rättspraxis inom vissa snäva gränser får ha regler som i praktiken medför handelshinder.

EU:s bestämmelser om marknadskontroll

Några samlade bestämmelser om hur marknadskontrollen skall organiseras och bedrivas finns inte inom EU. De enskilda produktdirektiven enligt den nya metoden förutsätter att medlemsstaterna utför marknadskontroll, men saknar närmare regler för hur den skall utföras. Det lämnas till medlemsländerna att själva organisera sin marknadskontroll på bästa sätt. Det finns dock allmänna krav på åtgärder som skall säkerställa att endast produkter som uppfyller direktivets krav kan släppas ut på marknaden. I leksaksdirektivet, artikel 12, sägs t.ex. följande: ”Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att

det tas stickprov på leksaker på marknaden för att kontrollera att leksakerna överensstämmer med detta direktiv”.

I EG:s generella produktsäkerhetsdirektiv (rådets direktiv 92/59/EEG om allmän produktsäkerhet, Celex 392L0059) finns allmänna regler om produktsäkerhet och marknadskontroll. Det är tillämpligt på alla konsumentprodukter som inte omfattas av speciella produktdirektiv. Det grundläggande syftet, enligt artikel 1, är att säkerställa att produkter som släpps ut på marknaden är säkra. I direktivet anges vilka skyldigheter tillverkare och importörer har när det gäller att vidta åtgärder i säkerhetssyfte.

Enligt artikel 5 i direktivet skall medlemsstaterna anta de bestämmelser som är nödvändiga för att tillverkare och distributörer skall iaktta sina förpliktelser att endast släppa ut säkra produkter på marknaden. Vidare skall medlemsstaterna utse myndigheter med nödvändiga befogenheter för marknadskontroll.

I artikel 6 nämns bl.a. att marknadskontrollorganen skall kunna vidta följande åtgärder:

  • i rimlig omfattning kontrollera produkternas säkerhetsegenskaper fram till deras slutliga användning,
  • ålägga företagen att lämna nödvändiga upplysningar,
  • ta slumpvisa prover för säkerhetskontroll,
  • ställa förhandsvillkor för marknadsföring och kräva lämpliga varningar,
  • förbjuda att farliga produkter släpps ut på marknaden, och
  • organisera ett effektivt och omedelbart tillbakadragande av farliga produkter.

I Sverige har riksdagen beslutat att marknadskontrollen skall utföras av de sektorsmyndigheter som har tillsyns- och föreskriftsansvar över speciella områden. Riksdagen har dessutom utsett SWEDAC (Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll) till samordnings- och kontaktorgan för den svenska marknadskontrollen. SWEDAC skall bl.a. främja effektivitet i kontrollinsatserna på olika områden och vara kontaktpunkt gentemot EU-organ. Som ett viktigt underlag för detta arbete har SWEDAC bildat ett Marknadskontrollråd. Rådet består av företrädare för olika myndigheter med marknadskontrollansvar. Till rådet har också knutits företrädare för näringsliv, konsumenter och arbetsmarknadens parter.

EU:s pågående åtgärder om marknadskontroll

Den inre marknaden

En utvärdering av hur den inre marknaden fungerar och slutsatser om vad som bör göras för att förbättra effektiviteten presenterades av kommissionen den 30 oktober 1996 (Den inre marknadens följder och effektivitet, KOM (96) 520). Kommissionen såg positivt på utvecklingen, men ansåg att det fanns mycket kvar att göra för att avskaffa återstående hinder för en integrerad marknad.

Kommissionen fick därefter (i slutet av 1996) i uppdrag av ministerrådet att ta fram en målinriktad handlingsplan för den inre marknaden. Handlingsplanen antogs i juni 1997. Den angav prioriteringar för att skapa en tydlig och strategisk vision om vad som behöver göras, och fastställde fyra mål och ett antal specifika åtgärder som syftade till att förbättra den inre marknadens funktion. Bland åtgärderna återfinns ”att förstärka produktkontrollerna”. Där anges att de produktkontroller som genomförs för att övervaka att produkter uppfyller produktföreskrifter är oregelbundna och kan äventyra både konsumentskydd och rättvis konkurrens. Kommissionen avsåg att lägga fram förslag till lagstiftning om stärkande av de gemensamma reglerna för marknadsövervakning, t.ex. genom att sörja för gemensamma kontrollmetoder eller mer detaljerade kontrollrutiner på områden som omfattar både industri- och konsumentprodukter.

I en förteckning över prioriterade åtgärder framgår att reglerna för marknadsövervakning skall skärpas i utvalda sektorer, bl.a. inom de områden som omfattas av den nya metoden för teknisk lagstiftning. Inom denna sektor skall de olika beståndsdelarna av marknadsövervakning ses över (organisera kontroller, kräva information, ta stickprov, informera högriskgrupper, utföra effektiva återkallanden) och villkoren för dess tillämpning skall definieras. När det gäller konsumtionsvaror under det allmänna produktsäkerhetsdirektivet skall bl.a. åtgärder vidtas för att stärka tillämpningen av de obligatoriska krav på marknadsövervakning som föreskrivs i direktivet. I övrigt gäller att kommissionen tillsammans med representanter för ett flertal medlemsländer har rest runt i unionen och studerat de olika lösningar för marknadskontrollen som länderna valt. Några mer exakta rekommendationer eller förslag till förändringar har inte framkommit med anledning av detta. Det kommissionen hittills uttalat avseende marknadskontrollen är att den är något som primärt faller inom ramen för medlemsstaternas kompetens att lösa och effektivisera.

I den nyligen antagna Strategin för den inre marknaden förs tankarna från handlingsplanen vidare (KOM (1999) 464 slutlig). Där

anger kommissionen bl.a. att ytterligare åtgärder för en effektiv marknadskontroll måste vidtas.

Översyn av produktsäkerhetsdirektivet

Under 1998 påbörjade kommissionen en översyn av produktsäkerhetsdirektivet. Enligt artikel 16 i direktivet skall rådet fyra år efter det att direktivet trädde i kraft, med stöd av en rapport från kommissionen, avgöra om direktivet skall justeras. För utvärderingen har kommissionen bl.a. inrättat en arbetsgrupp med representanter för medlemsländerna, konsumentorganisationer och standardiseringsorgan.

Enligt Strategin för den inre marknaden skall kommissionens rapport läggas fram under det första halvåret 2000. Preliminärt har kommissionen funnit att en övergripande förändring av direktivet inte är nödvändig, men att förstärkningar, förtydliganden och förbättringar krävs på vissa punkter. Det gäller bl.a. marknadskontrollen. Enligt kommissionen har svagheter i marknadskontrollen och behovet av förbättringar uppmärksammats åtskilliga gånger, bl.a. i kommissionens handlingsplan och strategi för den inre marknaden. Dessutom har både konsumentorganisationer och näringslivet inkommit med klagomål till kommissionen över att det, trots gemenskapslagstiftningen, förekommer farliga produkter på marknaden. Kommissionens rapport kan därför förväntas innehålla förslag om skärpta krav på medlemsstaterna när det gäller marknadskontroll.

Regeringens syn på den svenska marknadskontrollen

Inför budgetåret 1994/95 pekade regeringen på att EES-avtalet ställde krav på insatser från Konsumentverket i form av bl.a. marknadskontroll (prop. 1993/94:100, s. 54). Nya insatser i form av bl.a. systematiska kontroller på produktsäkerhetsområdet skulle komma att krävas.

I budgetpropositionen för budgetåret 1995/96 (prop. 1994/95:100, s. 33) anförde regeringen att skyddet av människors hälsa och säkerhet är av avgörande betydelse när behovet av marknadskontroll bedöms. Resurserna för marknadskontroll borde i första hand användas för att övervaka produkterna från säkerhetssynpunkt och stå i rimlig proportion både till de risker och de personer som är tänkta att använda produkterna. Att barn inte utsätts för onödiga risker borde ha en hög prioritet. Konsumentverkets insatser i egenskap av tillsynsmyndighet behövde ökas under budgetperioden, bl.a. när det gällde stickprovskontroll av att produkter uppfyller CE-märkets krav.

I samband med förslaget om det nya konsumentpolitiska målet om skydd av konsumenternas hälsa och säkerhet (prop. 1994/95:140) nämndes att de nya regler som införts med anledning av det europeiska samarbetet förutsatte att myndigheterna måste kontrollera att olika produkter uppfyller de fastställda säkerhetskraven.

Regeringen tog i sin skrivelse till riksdagen Konsumentpolitiken i EU – mål och inriktning för det svenska arbetet (skr. 1995/96:181) bl.a. upp frågan om marknadskontroll. Regeringens bedömning var att kontrollen av att produktsäkerhetsregler och standarder följs måste förstärkas och samordnas. Skälen för att förstärka kontrollerna var, enligt regeringen, att den nya säkerhetslagstiftningen måste genomföras och efterlevas av medlemsländerna. För att efterlevnaden skall kunna garanteras krävs en marknadskontroll i medlemsländerna som överensstämmer med problemens omfattning. Det erfordras vidare att de nationella tillsynsmyndigheterna agerar enligt samma principer och att utövandet av tillsynen så långt som möjligt är likformig. Det finns annars risk för att produkter dumpas på en marknad där kontroll och övervakning är mindre omfattande än på de övriga marknaderna. Stora skillnader i kontrollen mellan medlemsländer kan också leda till bristande konkurrensneutralitet. Regeringen skrev vidare att marknadskontrollen är en trovärdighetsfråga för konsumenterna. Konsumenterna måste kunna lita på att produktsäkerheten håller en likformig och hög standard inom hela den inre marknaden.

I en skrivelse 1996 från regeringen till riksdagen, Sverige och den inre marknaden (skriv. 1996/97:83), betonades åter behovet av marknadskontroller. För att säkerställa den inre marknadens effektivitet, vilket ansågs vara en övergripande svensk prioritering, bedömde regeringen att marknadskontroll var ett av de områden som var angelägna för förbättring och effektivisering. Regeringen anförde bl.a. att det för svenskt vidkommande är mycket viktigt att de väsentliga säkerhetskrav som ställs på varor är uppfyllda. Frågan är central för medborgarnas förtroende för den inre marknaden. Det krävs, enligt regeringen, en fungerande marknadskontroll som ser till att säkerhetskraven efterlevs. Denna funktion borde också byggas ut inom hela unionen och kompletteras med fungerande informationssystem och samarbete mellan ansvariga myndigheter i olika länder. Regeringen ansåg vidare att konsumenternas och företagens förtroende för den inre marknaden måste förstärkas. Konsumenterna och arbetstagarna måste kunna lita på att produkterna uppfyller en tillfredsställande standard. Vidare anfördes i fråga om marknadskontroller att det är särskilt viktigt att konsumenterna kan lita på att produkterna de köper är säkra. Utformning och utförande av marknadskontrollen är den enskilda medlemsstatens uppgift, vilket är viktigt för att den skall fungera på ett likvär-

digt sätt i alla medlemsstater och på en nivå som är tillräcklig för att garantera säkra produkter på den inre marknaden. Regeringen ansåg vidare att det från konkurrenssynpunkt är av största betydelse att tillse att företag följer samma kravnivåer. Säkerställandet av en tillräcklig volym och adekvat nivå på marknadskontrollen bland alla medlemsstater ansågs vara en viktig fråga för den inre marknaden, inte minst i utvidgningsperspektivet.

I flera budgetpropositioner har regeringen betonat vikten av att Konsumentverket gör kraftfulla insatser i arbetet med marknadskontroll för att de mål som satts upp för EU-arbetet skall kunna fullföljas.

Regeringen lämnade i mars 1999, i samband med den Internationella konsumentdagen, en lägesrapport om konsumentpolitiken i EU. När det gällde målet om att konsumenterna måste kunna lita på att varor och tjänster som säljs på den gemensamma marknaden inte är farliga, som fastställdes 1996, skrev regeringen att regelverket är väl utbyggt och ger ett gott konsumentskydd. En förutsättning för att reglerna skall följas är att tillsynsmyndigheterna utövar en effektiv kontroll. Regeringen konstaterade att detta hittills inte har varit möjligt i tillräcklig omfattning i Sverige, och att det därför finns behov av ökade resurser till myndigheterna för att de skall kunna kontrollera marknaden effektivt.

Konsumentverkets tillsynsområde

Konsumentverket redovisade i en rapport till regeringen den 1 mars 1998 vilka åtgärder verket vidtagit när det gäller marknadskontroll av farliga produkter (Marknadskontroll av farliga produkter, rapport 1998:14).

Verket är tillsynsmyndighet för produktsäkerhetslagen (1988:292), lagen (1992:1327) om leksakers säkerhet, lag (1992:1326) om personlig skyddsutrustning för privat bruk och lagen om farliga livsmedelsimitationer (1992:1328).

På leksaksområdet gäller s.k. självcertifiering, vilket innebär att tillverkaren eller importören själv ansvarar för att leksaken uppfyller de krav som lagen och den europeiska standarden för leksakers säkerhet ställer. Tillverkaren eller importören skall förse leksaken med CEmärkning för att bekräfta detta. Endast om tillverkaren eller importören väljer att inte följa standarden behöver produkten provas och godkännas av en opartisk instans.

För personlig skyddsutrustning gäller olika krav beroende på vilken produkt det gäller. För de enklaste slagen av personlig skyddsutrustning, t.ex. solglasögon, gäller självcertifiering. Däremot måste t.ex.

cykelhjälmar och flytvästar typgodkännas av en oberoende provningsinstans, ett s.k. anmält organ, innan de får CE-märkas och säljas. För vissa slag av produkter, som är avsedda att skydda mot särskilt allvarliga risker, bl.a. filterskydd och dykapparater, måste dessutom tillverkningen kontrolleras av ett opartiskt organ.

För både leksaker och personlig skyddsutrustning ställs dessutom krav på att tillverkaren eller importören skall ha teknisk dokumentation tillgänglig för tillsynsmyndigheten som redovisar hur man säkerställer att produktionen uppfyller gällande krav.

Konsumentverkets marknadskontroller

Metoder

Den huvudsakliga delen av marknadskontrollen ägnas åt produkternas säkerhetsegenskaper. Detta sker genom granskning av produkten och/eller kontrollprovning. Det kan t.ex. gälla varningsmärkning, hållfasthetskrav eller brandkrav. Vidare granskas om produkten har CEmärkning i de fall detta är ett krav och om produkten gått igenom typkontroll när detta är föreskrivet.

Samarbete med den kommunala konsumentverksamheten

Konsumentverkets marknadskontroller sker, sedan några år tillbaka, i samarbete med konsumentverksamheten i vissa kommuner. Verket har årligen träffat avtal med ett 30-tal kommuner, som åtagit sig att avsätta viss arbetstid för detta arbete. Samtliga kommuner med konsumentverksamhet har erbjudits att delta. Konsumentverket betalar viss ersättning för arbetstiden (600 kr per dag). Under det första året genomförde verket en två dagars utbildning för de deltagande konsumentvägledarna. En planerad återkommande årlig utbildningsinsats har av kostnadsskäl inte kunnat ske.

Konsumentvägledarnas uppgift är framför allt att välja ut och köpa in produkter. Uppgiften kan också bestå av att kontrollera märkning såsom CE-märkning, varningstexter och annan säkerhetsinformation eller att utföra vissa enklare kontrollmätningar. En viktig uppgift är också att dokumentera uppgifter om produkten och om inköpsstället, leverantör, leveranstidpunkt m.m.

Samarbetet har enligt Konsumentverket fungerat väl. Systemet är dock sårbart eftersom det bygger på frivillig medverkan från kommunernas sida. Endast omkring 30 kommuner, av totalt cirka 240 med konsumentverksamhet, har valt att delta. Svårigheter har också ibland

märkts från kommunerna att avsätta tid för kontrollerna, eftersom dessa konkurrerar med det egna ordinarie arbetet. En nackdel är också att konsumentvägledarna saknar mer djupgående kunskaper om de säkerhetskrav som gäller för olika produkter.

Marknadskontroller 1994–1999

Sedan 1994 har Konsumentverket genomfört ett 30-tal marknadskontroller av produkters säkerhet. Majoriteten av kontrollerna har genomförts i samarbete med den kommunala konsumentvägledningen. Antalet årliga kontroller har som mest uppgått till elva (1996), men har under de senaste åren minskat kraftigt dels på grund av minskande resurser hos myndigheten dels på grund av att området inte prioriterats. Under 1999 har två kontroller i samarbete med kommunerna genomförts.

Under 1994 gjordes två kontroller av leksaker. De visade t.ex. att hälften av de skallror som kontrollerades hade säkerhetsbrister. Av de 30 skallror som inte klarade kraven var 24 CE-märkta.

År 1995 kontrollerades fyra produktområden – småbarnscyklar, vattenleksaker, småbarns- och våningssängar samt dykluft.

Under 1996 gjordes elva produktkontroller. I flertalet påträffades ett stort antal produkter med säkerhetsbrister på marknaden. De kontrollerade produkterna var mjuka leksaksdjur, dockvagnar, kläder (brandegenskaper), campingstolar, napphållare, cykelhjälmar, stoppade sittmöbler (brandegenskaper), ljuslyktor, cigarettändare, andningsskydd och flytvästar.

Sex kontroller under 1997 avsåg säkerhetsanordningar för fönster, hörselskydd, maskeradkläder/mjuka dockor, oljelampor, ridhjälmar och lekplatser. Kontrollen av lekplatser, som gjordes i liten skala i fem kommuner, visade att det fanns stora säkerhetsbrister.

Under 1998 genomfördes fyra kontroller. Dessa avsåg solglasögon, stegar, skallror och tomtemasker. Resultaten visade att ett stort antal solglasögon saknade CE-märkning trots att detta är ett krav sedan 1995, att 14 av 57 kontrollerade skallror inte uppfyllde kraven i leksakslagen, att 8 av 12 stegar inte klarade kraven och att 2 av 9 tomtemasker hade säkerhetsbrister när det gällde brandkrav.

Två kontroller under 1999 avsåg cigarettändare respektive skyddsglasögon. Kontrollen av tändare genomfördes gemensamt i åtta EUländer. Verket har också lokalt i Stockholm bl.a. kontrollerat inlineshjälmar och leksaker, samt genomfört en aktivitet beträffande höga barnstolar.

Anmälningar

En del av marknadskontrollen på produktsäkerhetsområdet grundar sig på anmälningar från privatpersoner, konsumentvägledare och andra om misstänkta säkerhetsbrister hos olika produkter. Årligen inkommer omkring 100–150 sådana anmälningar. Huvuddelen av dessa rör leksaker och andra produkter för barn.

Ärenden om produktsäkerhet uppkommer också genom underrättelser från EU om ingripanden mot produkter som skett i andra medlemsländer. Enligt EG:s allmänna produktsäkerhetsdirektiv skall ett medlemsland underrätta kommissionen om en myndighet beslutat om åtgärder för att hindra, begränsa eller föreskriva särskilda villkor för en viss vara som kan orsaka skada på konsumenter. Kommissionen skall snarast vidarebefordra en underrättelse om ingripande mot en produkt till alla medlemsländer. Cirka 70 sådana underrättelser inkom under 1998 till Konsumentverket. Verket är skyldigt att undersöka om den aktuella produkten finns i landet och rapportera tillbaka till kommissionen om vilka åtgärder som vidtagits. Systemet kallas RAPEX (Rapid Exchange of Information System).

Samarbete med andra myndigheter

Inom Sverige har samarbete främst skett med Arbetarskyddsstyrelsen, som har tillsynsansvar för personlig skyddsutrustning som används i arbetslivet. Konsumentverket deltar i det Marknadskontrollråd som samordningsmyndigheten SWEDAC bildat.

På det nordiska planet deltar verket i ”Nordiskt samarbetsforum för produktsäkerhet”, ett projekt under Nordiska ministerrådet. Deltagarna i forumet utbyter erfarenheter både om marknadskontroller och om frågor som rör skaderapportering, lagstiftning, information och forskning. Gemensamma eller samordnade kontroller har hittills inte genomförts. Det finns bl.a. olikheter i lagstiftningen och skillnader i strukturen för marknadskontrollen. Dessutom har marknaderna visat sig vara mindre homogena än väntat.

PROSAFE (Product Safety Forum of Europe) är ett nätverk mellan de europeiska tillsynsmyndigheterna som bildades 1991. De flesta länder, och dessutom EES-länderna Norge, Island och Schweiz, är med i nätverket. PROSAFE är framför allt ett forum för ömsesidig information och samordning av lagtillämpning och marknadskontroller. PROSAFE har bl.a. genomfört en undersökning om tillämpningen av EG:s leksaksdirektiv i ett antal medlemsländer. Den visade tydligt behovet av marknadskontroll inom EES-området. Mellan 20 till 50

procent av de kontrollerade leksakerna uppfyllde inte de gemensamma kraven. Under 1999 genomförde åtta länder inom PROSAFE för första gången en samordnad marknadskontroll. Kontrollen avsåg cigarettändare.

Marknadskontroll i andra länder

Som tidigare framgått finns det inga samlade regler inom EU om hur marknadskontrollen skall organiseras och bedrivas. Varje land får således utforma kontrollen på det sätt man anser är lämpligt, under förutsättning att man säkerställer att den skyddsnivå som föreskrivs i direktiven respekteras av näringsidkarna.

I Konsumentverkets rapport till regeringen om marknadskontrollen beskrevs kontrollen i tre andra EU-länder översiktligt. Följande redovisning är hämtad från rapporten.

Finland

Produktsäkerhet kontrolleras i huvudsak genom förhandskontroll och marknadskontroll. Tillverkare och importörer har det primära ansvaret för produkternas säkerhet och måste se till att de produkter som säljs uppfyller de krav som ställs på dem. Kontrollen av detta kallas förhandskontroll. Genom marknadskontroll, i form av stickprovsmässiga undersökningar, försäkrar myndigheterna att förhandskontrollen fungerar. Ansvaret för marknadskontrollen ligger på flera olika myndigheter, främst på Konsumentverket, länsstyrelserna och kommunernas hälsoskyddsinspektörer. Marknadskontrollen hos de olika myndigheterna samordnas av Konsumentverket. Konsumentverket leder, planerar och styr produktsäkerhetsövervakningen i Finland. Marknadskontrollen av allmän produktsäkerhet, leksaker, livsmedelsimitationer, kosmetika, kemikalier och livsmedel ombesörjs på lokal nivå av kommunernas hälsoskyddsinspektörer. På övriga områden har länsstyrelserna som uppgift att övervaka och ge ut riktlinjer för produktkontrollen inom sina distrikt. Länsstyrelserna skall utarbeta och förmedla instruktioner och information. Dessa fungerar även som samordnare mellan lokal och central nivå.

Kontrollen av konsumentprodukter regleras i stor utsträckning av produktsäkerhetslagen. Den är liksom den svenska produktsäkerhetslagen av allmän karaktär och har i stort sett samma innehåll.

Under 1996 genomfördes nio rikstäckande marknadskontrollprojekt. Sammanlagt granskades cirka 1 900 produkter och tjänster. Därutöver

kontrollerades säkerheten på cirka 1 800 lekplatser. Länsstyrelserna genomförde dessutom självständigt tio marknadsövervakningsprojekt. Dessa omfattade kontroll av märkning, bl.a. genom att kontrollera så många produktkategorier som möjligt av hela utbudet på vissa försäljningsställen, kontroll av säkerhetsdokument, kontroll av säkerheten hos motionshallstjänster och kontroll genom provning av leksaker. Totalt kontrollerades närmare 6 000 produkter. Konsumentverket beredde anvisningar för de rikstäckande samprojekten medan länsstyrelserna utförde sina egna projekt självständigt. De praktiska kontrollerna utfördes av kommunernas hälsoinspektörer.

Frankrike

En stor del av den franska marknadskontrollen sorterar under La Direction Génerale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes, D.G.C.C.R.F., ett organ under finansministeriet. D.G.C.C.R.F. handhar bl.a. konsumentskydd, konkurrensfrågor, produktsäkerhet, priskontroller och kvalitetskontroll hos tillverkare.

År 1997 fanns hos D.G.C.C.R.F. sammanlagt cirka 4 100 personer, varav de flesta arbetar på de cirka 100 lokalkontoren. Myndigheten har två särskilda högskolor för utbildning av sina kontrollanter och inspektörer. Den äger åtta laboratorier som används i marknadskontrollen genom att testa de stickprov på produkter som kontrollanterna skickar in.

Myndigheten har befogenhet att ingripa mot tillhandahållandet av alla slags konsumentvaror, bl.a. livsmedel, leksaker, kosmetika och elartiklar. År 1996 vidtogs cirka 158 000 myndighetsåtgärder som gällde produktsäkerhet, de flesta av dessa på livsmedelsområdet. Beträffande säkerheten hos konsumentvaror och tjänster vidtogs över 27 000 åtgärder.

D.G.C.C.R.F. i regionen Strasbourg gjorde under 1994 cirka 2 800 företagsbesök inom olika branscher, varav drygt hälften avsåg distributionsledet.

Varje producent eller importör som först släpper ut en vara på den franska marknaden måste enligt fransk lag använda ett internt kontrollsystem för att säkerställa att produkten uppfyller de grundläggande säkerhetskraven. Företaget måste på förfrågan kunna visa vilka kontroller som har gjorts. Kontrollsystemet skall innehålla checklistor som beskriver hur kontrollerna utförts och hur ofta. Många företag tillämpar dessutom frivilliga egenkontrollsystem.

De lokala inspektörerna har befogenhet att vidta de åtgärder som behövs för att konsumentprodukter skall uppfylla säkerhetskraven.

Marknadskontrollen är organiserad enligt den s.k. home authority-principen, vilket innebär att lokala eller regionala myndigheter bedriver kontroll i sin region på ett självständigt sätt men med riktlinjer från D.G.C.C.R.F. Den lokala myndigheten ansvarar för att produkterna hos producenter, grossister, inköpscentraler och detaljister i regionen uppfyller de krav som ställs. Om en inspektör på en annan ort än tillverkningsorten hittar en farlig produkt vänder han sig till inspektören på företagets hemort för att denna skall se till att problemet åtgärdas.

Bland de produkter som D.G.C.C.R.F. kontrollerar finns leksaker. Leksaksfabriker besöks enligt ett regelbundet schema. Visar det sig att en produkt är farlig kan kontrollanten beslagta hela lagret. Inspektionerna är inriktade på kontroll av att befintliga standarder och säkerhetsregler är uppfyllda. Det får till följd att produkter som inte omfattas av sådana regleringar inte beslagtas hur farliga de än kan vara. Får en lokal inspektör reda på en ny risk som inte omfattas av säkerhetsreglerna skickas ärendet till den centrala administrationen i Paris för beslut om eventuella åtgärder.

Storbritannien

Konsumentskyddsenheten inom Department of Trade and Industry (DTI) har det övergripande ansvaret för konsumentskyddslagen och produktsäkerhetslagen. Ansvaret för tillsynen ligger dock helt hos cirka 200 lokala Trading Standards myndigheter i England, Skottland och Wales och hos lokala miljö- och hälsomyndigheter i Nordirland.

Varje Trading Standards myndighet är självstyrande, men stor vikt läggs vid nationell koordinering av tillsynsarbetet. LACOTS är en organisation som bildats av de lokala myndigheterna för att samordna deras tillsynsaktiviteter och för att säkra god tillsynspraxis och enhetlighet.

De lokala Trading Standards myndigheterna har en vittomfattande tillsyn och rådgivningsservice inom konsumentskydds- och konkurrensområdena genom att administrera en stor del av lagstiftningen om kvalitet, kvantitet, pris, märkning och säkerhet hos de flesta konsumentprodukter. Myndigheterna anställer Trading Standards Officers med särskild behörighet och dessutom rådgivnings- och tillsynspersonal för att tillförsäkra att säkerhetslagstiftningen efterlevs inom deras områden. LACOTS har utvecklat en Home authority principle som bygger på tanken att den lokala myndighet där ett företag är etablerat bedöms vara den huvudsakliga kontaktpunkten för andra lokala myndigheter som har problem med de produkter som levereras av detta företag.

Trading Standards myndigheterna har tillsyn över ett 80-tal lagar och ett 1000-tal föreskrifter om kontroller inom områdena konsumentskydd och konkurrens. Omkring 1 500 behöriga Trading Standards Officers är anställda av de lokala myndigheterna för att utföra vittomfattande kontroller. Ytterligare cirka 1 500 tjänstemän är anställda för tillsynsuppgifter till stöd för de behöriga Trading Standards tjänstemännen. Myndigheterna avsätter normalt cirka 20 procent av sin budget och sina personalresurser på produktsäkerhetsarbete.

Tjänstemännens befogenheter är omfattande och gör det möjligt för dem att komma in i företagens lokaler, inspektera produkter och dokument och att ta ut stickprov. Om en myndighet har skälig misstanke om att en produkt inte uppfyller ett säkerhetskrav kan den misstänkta produkten tas i beslag och ett tillfälligt försäljningsförbud kan utfärdas.

Över 300 000 produkter säkerhetstestas varje år. Cirka 15 procent av produkterna uppfyller som regel inte kraven. De lokala Trading Standards myndigheterna har en hög profil gentemot massmedia och allmänheten, och de tar emot över 1 miljon klagomål från konsumenter varje år. Trading Standards myndigheterna har ett nära samarbete med tullen när det gäller bevakningen av vissa produkter. Närmare 750 000 företagslokaler besöks årligen av lokala tjänstemän i skilda kontrollsyften. Dessa representerar drygt en fjärdedel av alla företagslokaler som är möjliga att inspektera i konsumentskydds- och konkurrenssyfte.

Finansiering av marknadskontrollen

Frågan om hur marknadskontrollen skall finansieras har tagits upp som ett problem i propositioner, skrivelser och utredningar. Andra finansieringsformer än Konsumentverkets anslag har nämnts, men har inte lett till konkreta förslag. Verksamheten har inte heller fått extra anslag eller anslag som varit särskilt avsedda för marknadskontroller.

Skrivelse från Konsumentverket

Konsumentverket skrev 1992 till regeringen om de förändringar i verkets marknadsbevakning som skulle bli nödvändiga med anledning av EES-avtalet. Verket förutsåg en intensifierad marknadsbevakning på de flesta områden, vilket skulle kräva resursförstärkningar. Även om det inte gick att göra någon bestämd resurs- och kostnadsberäkning bedömde verket att ett tillskott på cirka 3,5 miljoner kr skulle behövas för att täcka behovet av en mer intensiv marknadsbevakning på områdena produktsäkerhet och produktinformation. Beräkningen inklude-

rade inte oanmälda kontroller på fältet av CE-märkning. Kontrollverksamheten bedömdes då kräva ett tillskott på fem årsarbetskrafter, vilket utgjorde 1,5 miljoner kr av den totala summan.

Regeringens propositioner om leksaker, personlig skyddsutrustning och produktsäkerhet

Vid beredningen av de särskilda lagarna om leksakers säkerhet och personlig skyddsutrustning för privat bruk konstaterade regeringen (prop. 1992/93:111, s. 40 respektive 1992/93:112, s. 35f) att tillsynen över lagstiftningen skulle komma att dra kostnader, bl.a. med hänvisning till vad som anförts i Konsumentverkets tidigare skrivelse. Regeringen hänvisade också till den konsumentpolitiska kommitté som under våren 1992 bl.a. hade fått i uppdrag att undersöka hur marknadsövervakningen på konsumentområdet med anledning av EESavtalet borde organiseras samt vilka finansieringsbehov och finansieringsalternativ som förelåg, samt till ett uppdrag som SWEDAC fått av regeringen att utreda frågor om marknadsövervakning av produkter.

I avvaktan på resultaten av dessa utredningar ansåg regeringen att Konsumentverkets nya uppgifter i fråga om leksaker och personlig skyddsutrustning tills vidare skulle klaras av genom en omfördelning av tillgängliga resurser.

Vid bedömningen av hur det allmänna produktsäkerhetsdirektivet skulle genomföras i Sverige fann regeringen att produktsäkerhetslagens regler i huvudsak tillgodosåg direktivets krav. I den mån ökade tillsynsinsatser från Konsumentverkets sida skulle bli nödvändiga, borde detta i första hand klaras av genom en omprioritering av tillgängliga resurser (prop. 1993/94:203, s. 237).

Konsumentpolitiska kommitténs betänkande år 1994

Den konsumentpolitiska kommittén framförde i sitt betänkande Konsumentpolitik i en ny tid (SOU 1994:14, s. 218ff) att de nya reglerna som skulle följa med EES-avtalet förutsatte förändrade arbetsmetoder för marknadsbevakningen. På produktsäkerhetsområdet behövde tillsynsmetoderna förändras från ”anmälningsstyrd” övervakning till en mer systematisk övervakning som i ökad utsträckning bygger på stickprovskontroller och egna initiativ och kartläggningar.

Kommittén fann det inte möjligt att fastställa en kostnad för marknadskontrollen. För att begränsa kostnaden för statens del så långt möjligt utan att målet om en hög produktsäkerhet åsidosätts borde dock

näringslivet svara för en god produktsäkerhet. Eftersom näringsidkarna har huvudansvaret för att produkter uppfyller gällande krav borde de delta i marknadskontrollen med egenåtgärder.

Enligt direktiven för utredningen skulle kommittén även bedöma alternativa möjligheter till finansiering av marknadskontrollen. Kommittén hänvisade till att SWEDAC på regeringens uppdrag utrett frågan om alternativa möjligheter till finansiering (rapport SWEDAC DOC 93:7). SWEDAC gjorde bedömningen att avgiftsfinansiering inte lämpar sig för konsumentområdet och att det på detta område är svårt att finna en avgiftskonstruktion som är förenlig med EES-avtalet. SWEDAC ansåg även att det kunde vara svårt att klara marknadskontrollen inom ramen för oförändrade ekonomiska anslag.

Konsumentpolitiska kommittén ansåg att staten i första hand skulle finansiera marknadskontrollen med hänsyn till kraven i EES-avtalet, svårigheterna att finna alternativa finansieringslösningar och behovet av högt ställda konsumentskyddskrav. Frågan om statens kostnader för marknadskontrollen borde prövas på sedvanligt sätt i samband med Konsumentverkets anslagsframställning. Avgiftsfinansiering av marknadskontrollen på konsumentvaruområdet borde dock, enligt kommittén, övervägas ytterligare.

Regeringens proposition om marknadskontroll

Med utgångspunkt bl.a. från den nyss nämnda rapporten från SWEDAC föreslog regeringen i propositionen Marknadskontroll för produktsäkerhet m.m. (prop. 1993/94:161, s. 28f) riktlinjer för organisationen av en marknadskontroll av produkter till skydd för främst liv, hälsa och miljö.

Regeringen hänvisade till att marknadskontrollen är en viktig del i den ordning som gäller för det fria varuutbytet på EG:s inre marknad. Sverige hade genom EES-avtalet förpliktat sig att bedriva en marknadskontroll av produkter som omfattas av säkerhetskrav till skydd för liv, hälsa och miljö i samma utsträckning som EG-länderna. Marknadskontrollen är den sista länken i den kedja av tekniska åtgärder som skall förhindra att säkerhetsmässigt undermåliga produkter kommer till användning och orsakar olyckor och skador. Regeringen skrev vidare att marknadskontrollen förutsätts allmänt komma att fungera tillfredsställande i alla staterna så att farliga produkter med en rimlig grad av sannolikhet kan upptäckas var de än släpps ut på marknaden.

När det gällde huvuddragen för finansieringen ansåg regeringen att den skulle utformas sektor för sektor med hänsyn till rådande förhållanden. Så långt som möjligt skulle finansieringen ske genom avgifter.

En utgångspunkt borde vara att marknadskontrollen ges sådana ekonomiska förutsättningar att verksamheten kan bedrivas i den omfattning som förutsätts enligt EES-avtalet. Sektorsmyndigheternas kontroller borde i första hand finansieras med generella avgifter. På vissa områden ansågs dock en avgiftsfinansiering knappast vara möjlig, vilket SWEDAC redovisat i sin rapport. Detta gällde t.ex. konsumentvaruoch arbetsmiljöområdena. Regeringen menade att en anslagsfinansiering sannolikt var nödvändig, men utgångspunkten borde vara att resurser för marknadskontrollen skall skapas genom omprioriteringar i myndigheternas verksamheter och inte genom anslagsökningar. En mera ingående prövning av eventuell anslagsfinansiering av marknadskontrollen inom olika sektorer fick anstå tills ytterligare erfarenhet vunnits. Regeringen påpekade också att marknadskontrollmyndigheterna borde överväga möjligheterna till nordiskt samarbete som ett led i strävandena att begränsa kostnaderna.

Finansiering hos några myndigheter

SWEDAC ger årligen ut en rapport om marknadskontrollen i Sverige. Den baseras huvudsakligen på enkäter till de marknadskontrollerande myndigheterna.

I den senaste årsrapporten, Marknadskontrollen i Sverige 1998–99 – resursanvändning och effekter (SWEDAC DOC 99:14) redovisas hur marknadskontrollen finansieras hos ett antal myndigheter.

Arbetarskyddsstyrelsen, Boverket, Konsumentverket, Socialstyrelsen och Sprängämnesinspektionen finansierar sin marknadskontroll inom ramen för de ordinarie anslagen.

Elsäkerhetsverkets marknadskontroller finansieras via anslag, men dessa står i proportion till en särskild elsäkerhetsavgift som tas ut på elräkningen. Varje elabonnent betalar årligen sex kr till staten för elsäkerhetsarbetet. För högspänningsabonnenter är avgiften 500 kr. Den marknadskontroll som Post- och telestyrelsen utför finansieras genom intäkter från tillstånd för teleoperatörerna. Sjöfartsverket har uppgett att marknadskontrollen av handelssjöfarten finansieras genom intäkter från farledsavgifter. SWEDAC:s marknadskontroll av bl.a. icke-automatiska vågar, bensinpumpar och färdigförpackade varor (ej livsmedel) betalas via avgifter från återkommande kontroll av vågar och bensinpumpar.

SWEDAC om marknadskontroller

I sin senaste årliga rapport om marknadskontrollen i Sverige har SWEDAC bl.a. understrukit vikten av att myndigheternas bedömning grundar sig på en ordentlig analys av marknaden och de risker som föreligger och att de, om möjligt, genomför internationella jämförelser för att bedriva marknadskontrollen i Sverige på en rimlig nivå. Samtidigt måste marknadskontrollen bli en naturlig del i myndighetsarbetet och verksamheten måste ges sådana finansiella och personella resurser som krävs för att arbetet skall kunna genomföras.

SWEDAC har vidare pekat på att kontinuerliga resursnedskärningar görs på områden där marknadskontrollen är väl etablerad, t.ex. vad gäller leksaker. Detta bedömer SWEDAC som mycket allvarligt. Marknadskontroll är, enligt SWEDAC, naturligtvis en prioriteringsfråga på ledningsnivå hos myndigheterna. Det bör vara självklart för alla aktörer att en förutsättning för att konsumenterna och näringsidkarna skall ha förtroende för en gemensam europeisk inre marknad är att en aktiv marknadskontroll bedrivs från myndigheternas sida. Samtidigt måste det finnas en balans i marknadskontrollåtgärderna. SWEDAC menar att en heltäckande marknadskontroll för alla produkter kanske inte är ändamålsenlig. Eftersom marknadskontrollen skall skydda konsumenterna från farliga produkter och garantera lika spelregler för företagen bör myndigheterna kontinuerligt övervaka den del av marknaden de har tillsynsansvar över för att kunna vidta de åtgärder som behövs.

Konsumentverkets erfarenheter av marknadskontrollen

I rapporten till regeringen i mars 1998 redovisade Konsumentverket sina erfarenheter av marknadskontrollen. Verket ansåg inte att det gick att dra några generella slutsatser eftersom marknadskontrollerna endast genomförts under relativt kort tid. En allmän erfarenhet var dock att det visat sig att ett stort antal produkter inte uppfyllde gällande säkerhetskrav. I många fall hade hälften eller mer än hälften av de produkter som kontrollerats haft brister.

När det gällde leksaker och personlig skyddsutrustning, som skall vara CE-märkta, kunde konstateras att en stor andel av produkterna såldes utan sådan märkning. Det fanns enligt Konsumentverket skäl att misstänka att de tillverkare eller importörer som inte CE-märkt sina produkter, vilket i sammanhanget är en okomplicerad åtgärd, i många fall inte heller genomfört den bedömning av överensstämmelse som skall ligga till grund för märkningen. På leksaksområdet hade

kontrollerna dessutom visat att många leksaker inte uppfyllde säkerhetskraven trots att de var märkta.

Inom området personlig skyddsutrustning hade bara några få produkttyper kontrollerats. Bland dessa var efterlevnaden dålig – ofta saknade omkring hälften av produkterna CE-märkning. Huruvida de icke märkta produkterna uppfyllde gällande säkerhetskrav eller inte kunde verket inte med säkerhet uttala sig om, eftersom produkterna av kostnadsskäl bara i få fall kontrollprovats. En provning av andningsskydd som verket låtit utföra visade dock på mycket dålig kvalitet hos flertalet av produkterna.

Kontroller av andra produkter, t.ex. småbarnssängar, fönsterbeslag och kläder (brandegenskaper) hade också visat på stora säkerhetsbrister.

Konsumentverket ansåg att det vore önskvärt att näringslivet tog ett större ansvar för efterlevnaden av produktsäkerhetslagstiftningen. Även om sådana åtgärder inte kan ersätta de stickprovskontroller på marknaden som myndigheterna är skyldiga att genomföra kan bättre utbildning och information från branschorganen till medlemsföretagen dock medföra att förhållandena på marknaden förbättras. En förutsättning för detta är starka branschorganisationer och ett intresse och engagemang från näringslivet. Enligt Konsumentverkets erfarenhet fanns det begränsade förutsättningar för egenåtgärder inom de produktområden verket har tillsyn över.

När det gällde omfattningen av marknadskontrollen skrev Konsumentverket i rapporten att kontrollerna hade varit få och att de genomförts i mycket liten skala i butiker i ett litet antal kommuner. Granskning av sådan teknisk dokumentation som skall säkerställa att produktionen uppfyller bestämmelserna eller kontroller hos tillverkare eller importörer hade inte skett.

Skälet till den begränsade marknadskontrollen var framför allt otillräckliga personella resurser. Även ett litet antal kontroller resulterar i relativt stora ärendevolymer. Ärendehandläggningen är tidskrävande och förutsätter skriftväxling och förhandlingar med ett stort antal enskilda företag. Av kostnadsskäl provas dessutom produkter på laboratorium i relativt liten utsträckning.

Konsumentverket påpekade att behovet av marknadskontroller inom verkets tillsynsområden är stort, men bedömde att omfattningen av kontrollerna låg långt under den nivå som är rimlig för att tillgodose vad som förutsätts enligt de olika EG-direktiven. Även om jämförelser med andra länder försvåras av skillnader i folkmängd, rättsliga system, organisation och traditioner, var det uppenbart att nivån på marknadskontrollen var låg i förhållande till exempelvis Finland, Frankrike och Storbritannien.

Konsumentverkets slutsats var att verket inte hade ekonomiska förutsättningar för att bedriva marknadskontroller i den omfattning som regeringen vid flera tillfällen uttalat vara en nödvändighet. Konsekvensen av detta är främst att skyddsnivån för konsumenterna i Sverige inte är i linje med vad EU och Sverige avsett med regelverket på produktsäkerhetsområdet. Dessutom kan en alltför begränsad kontroll leda till att företagen på sikt negligerar lagstiftningen.

9.7. Överväganden och förslag angående marknadskontroll

9.7.1. Marknadskontrollens syfte

Kommitténs bedömning: Syftet med marknadskontrollen är att säkerställa att endast säkra produkter förekommer på marknaden. I förhållande till det stora tillsynsområde som Konsumentverket förutsätts bevaka kontinuerligt är den nivå på vilken marknadskontrollen hittills bedrivits klart otillräcklig.

Marknadskontroller är en del av de insatser som är nödvändiga för att tillgodose det övergripande konsumentpolitiska målet om att konsumenternas hälsa och säkerhet skall skyddas. Kontrollerna är också en del av den marknadsbevakning som Konsumentverket enligt särskild lagstiftning har till uppgift att utföra. Det är den näringsidkare som tillhandahåller en produkt på marknaden som bär ansvaret för att produkten uppfyller de säkerhetskrav som ställs, men tillsynsmyndigheten har till uppgift att stickprovsmässigt efter marknadstillträdet kontrollera att kraven är uppfyllda och att, om så inte är fallet, se till att produkten tas bort från marknaden. Marknadskontrollen av konsumentprodukter är också ett åtagande som Sverige är skyldigt att utföra för att den inre marknaden skall kunna fungera på det sätt som EU avsett.

Att marknadskontroll skall utföras framgår dels av EG:s särskilda produktdirektiv, t.ex. direktiven om personlig skyddsutrustning och leksaker, dels av det allmänna produktsäkerhetsdirektivet. Det sistnämnda har en mer detaljerad beskrivning av medlemsländernas skyldighet att bedriva marknadskontroll, som enligt kommissionen kan användas som referens för marknadskontrollen av konsumentprodukter i allmänhet. Kommissionen skall under första halvåret 2000 presentera en rapport med förslag till revideringar av produktsäkerhetsdirektivet. Rapporten väntas innehålla dels förslag till skärpta krav på medlemsländerna vad avser marknadskontrollen, dels att kommissionen skall ha

en mer aktiv roll när det gäller att bevaka och värdera de olika ländernas marknadskontrollsystem.

Kommissionen har gett ut en vägledning för de s.k. nya metodendirektiven, som bl.a. innehåller vissa principer för marknadskontrollen. Av vägledningen, ”Guide to the implementation of directives based on the new approach and global approach, New approach guide – 1999 edition (draft)”, framgår att det grundläggande syftet med marknadskontrollen är att den skall tillförsäkra att bestämmelserna i gemenskapens direktiv efterlevs. Medborgarna på hela den inre marknaden har rätt till en likvärdig skyddsnivå, oavsett varifrån produkten kommer. Dessutom är marknadskontrollen viktig för näringslivet eftersom den bidrar till att eliminera illojal konkurrens. Den höga skyddsnivån som förutsätts i direktiven kräver att medlemsländerna vidtar alla nödvändiga åtgärder för att endast produkter som inte riskerar människors hälsa och säkerhet släpps ut på marknaden. Detta medför en skyldighet att organisera och genomföra marknadskontroll på ett sätt som är effektivt och tillräckligt omfattande för att produkter som strider mot bestämmelserna skall kunna upptäckas. Enligt vägledningen är marknadskontroll en myndighetsuppgift, framför allt för att garantera opartiskhet. Myndigheterna skall ha tillräckliga resurser och befogenheter för att genomföra kontroller och för att ingripa mot produkter som inte uppfyller kraven. När det gäller personella resurser sägs att myndigheterna skall ha ett tillräckligt antal personer med lämpliga kvalifikationer och erfarenheter till förfogande för uppgiften.

Av den redovisning om marknadskontrollen som Konsumentverket lämnade till regeringen i mars 1998 (Marknadskontroll av farliga produkter, rapport 1998:14) var det uppenbart att insatserna låg på en alltför låg nivå i förhållande till vad som förutsätts enligt de olika EGdirektiven. Efter det att rapporten lämnades har verksamheten ytterligare minskat. Regeringen har i flera sammanhang uttalat att marknadskontrollen måste ske på en nivå som är tillräcklig för att garantera säkra produkter. SWEDAC, som är samordningsmyndighet för marknadskontrollen i Sverige, har i sin senaste årsrapport till regeringen bl.a. påpekat att marknadskontrollen måste bli en naturlig del i myndighetsarbetet och ges sådana finansiella och personella resurser som krävs för att arbetet skall kunna genomföras. Eftersom marknadskontrollen skall skydda konsumenterna från farliga produkter och garantera lika spelregler för företagen bör myndigheterna, enligt SWEDAC, kontinuerligt övervaka den del av marknaden de har tillsynsansvar över för att kunna vidta de åtgärder som behövs.

Konsumentverket har ett vidsträckt tillsynsområde som omfattar många olika typer av konsumentprodukter och tjänster. Enbart områdena personlig skyddsutrustning och leksaker, som regleras av sär-

skild lagstiftning, omfattar tusentals produkter. Därtill kommer produkter såsom barnomsorgsartiklar, möbler, verktyg, trädgårdsartiklar och kläder samt olika slag av konsumenttjänster. Verkets marknadskontroller har varit få till antalet och dessutom begränsade både till omfattning och inriktning. Inga kontroller har skett inom tjänsteområdet. I de fall där kontroller gjorts i syfte att följa upp tidigare insatser på området, vilket främst har skett på leksaksområdet, har det visat sig att problemen med produkter som inte uppfyller gällande säkerhetskrav har varit fortsatt stora. Detta är knappast förvånande. För att åstadkomma förbättringar på marknaden krävs kontinuerliga kontroller och effektiva ingripanden, vilket Konsumentverket saknat resurser för. Syftet med marknadskontrollen är att säkerställa att endast säkra produkter förekommer på marknaden. Med hänsyn till detta är vår bedömning att den nivå på vilken marknadskontrollen hittills bedrivits är klart otillräcklig i förhållande till det stora område som det förutsätts att verket kontinuerligt bevakar.

9.7.2. Utökade resurser för marknadskontroll

Kommitténs förslag: Konsumentverket bör ges utökade resurser för att kunna bedriva en effektiv marknadskontroll som tillgodoser konsumenternas rätt till säkra produkter och uppfyller de åtaganden som

Sverige har när det gäller den inre marknadens funktion.

Det är angeläget att marknadskontrollen hos Konsumentverket utökas väsentligt. Detta innebär att verksamheten måste ges tillräckliga ekonomiska och personella resurser för att säkerställa en god bevakning av marknaden och effektiva ingripanden mot de produkter som inte uppfyller gällande krav.

Regeringen har upprepade gånger betonat vikten av en effektiv och väl fungerande marknadskontroll och att detta är en prioriterad uppgift för Konsumentverket. Några särskilda medel för uppgiften har dock inte tillförts verket. Regeringen har hänvisat till att marknadskontrollen bör klaras av genom en omfördelning av tillgängliga resurser. Den konsumentpolitiska kommitté som tillsattes 1992 fick i uppdrag att bedöma alternativa möjligheter till finansiering. Kommittén fann att staten i första hand skulle finansiera marknadskontrollen, men föreslog att en avgiftsfinansiering borde övervägas ytterligare.

Vi skall enligt våra direktiv föreslå hur arbetet med marknadsbevakning på produktsäkerhetsområdet bör finansieras.

Regeringen slog i samband med förberedelserna inför EES-avtalet fast att marknadskontrollen så långt som möjligt borde finansieras genom avgifter. SWEDAC, som hade utrett frågor om marknadskontrollen på regeringens uppdrag, hade redovisat att avgifter borde tas ut av dem som tillhandahåller eller använder en produkt eftersom utgångspunkten var att EES-avtalet skulle medföra ett ökat behov av marknadskontroll utan att statens utgifter skulle öka. SWEDAC bedömde dock att en avgiftsfinansiering knappast var möjlig på konsumentvaruområdet och framförde även att det kunde vara svårt att klara marknadskontrollen inom ramen för oförändrade ekonomiska anslag.

Vissa myndigheter finansierar sin marknadskontroll via avgifter. Det gäller t.ex. Elsäkerhetsverket, vars kontroller finansieras via en särskild avgift som tas ut på elräkningen. Post- och telestyrelsens kontroller betalas via tillståndsintäkter från teleoperatörerna och SWEDAC tar ut avgifter på återkommande kontroller av vågar och bensinpumpar.

Ett motsvarande avgiftssystem på sådana produkter som omfattas av Konsumentverkets tillsynsområde är enligt vår mening knappast möjligt. Ett alternativ skulle kunna vara att inrätta en fond dit alla avgifter som är möjliga att ta ut i marknadskontrollverksamheten skulle kunna föras. Medel från fonden skulle sedan kunna fördelas till olika myndigheter. Detta förslag framförde SWEDAC i sin nyss nämnda utredning inför EES-avtalet. Förslaget avvisades dock i remissbehandlingen, framför allt därför att det inte ansågs att områden där avgifter kan tas ut borde finansiera kontrollen på andra områden. Vi delar bedömningen att det av rättviseskäl inte är lämpligt att tillämpa en sådan ordning.

Möjligheten att ta ut avgifter inom ett visst område ger goda förutsättningar för att bedriva en väl fungerande marknadskontroll inom detta speciella område. Att denna möjlighet saknas på andra produktområden, t.ex. inom stora delar av konsumentvaruområdet, kan innebära att marknadskontrollen till följd av resursbrist blir otillräcklig inom dessa områden. Principen att marknadskontrollen skall finansieras av avgifter när det är möjligt och genom omprioritering av myndighetens uppgifter när avgifter inte är möjliga att ta ut kan därför enligt vår mening leda till orimliga konsekvenser. Vi anser att fördelningen av resurser för marknadskontrollen bör styras av behovet. I de fall en tillräcklig omprioritering av resurserna inom den aktuella myndigheten inte är möjlig måste därför resursbehovet täckas genom ökade anslag.

Konsumentverket kan i viss utsträckning få ersättning för kostnader i samband med marknadskontroller från en berörd näringsidkare. Enligt reglerna för leksaker respektive personlig skyddsutrustning (förordning

1993:971 och 972) skall en näringsidkare betala verkets kostnader för provtagning och undersökning av prover om produkten vid en stickprovskontroll visar sig inte uppfylla föreskrivna krav. Vi anser att Konsumentverket i de fall det är aktuellt bör debitera näringsidkaren för myndighetens kostnader, vilket enligt uppgift från verket tidigare inte har skett. Den ersättning som kan bli aktuell i dessa fall påverkar endast mycket marginellt behovet av resurser för marknadskontrollen, men kan ha en viss preventiv effekt. Det är dock nödvändigt att väga de möjliga intäkterna mot de administrativa kostnaderna för att debitera näringsidkaren.

Vi har under vårt utredningsarbete konstaterat att det inte finns förutsättningar för en finansiering av marknadskontrollen från näringslivets sida. Som nyss nämnts kan vi inte heller se att det skulle vara möjligt att införa ett avgiftssystem för det stora antal varor och tjänster av varierande art som tillsynsområdet omfattar, vilket SWEDAC redan 1994 konstaterade. Vår slutsats är således att Konsumentverkets marknadskontroller måste finansieras via statliga anslag. Marknadskontrollen är dessutom uttryckligen, enligt EU, en myndighetsuppgift. De resurser som Konsumentverket kunnat omfördela till marknadskontroller har varit otillräckliga. Vi föreslår därför att verket tillförs resurser för att kunna bedriva en effektiv marknadskontroll, vilket innebär en systematisk och kontinuerlig kontroll av de varor och tjänster som tillsynsområdet omfattar. Våra förslag beträffande resursfördelning och finansiering redovisas i kapitel 16.

9.7.3. Marknadskontrollens omfattning

Kommitténs förslag: Såväl antalet marknadskontroller som omfattningen av varje kontrollinsats bör utökas väsentligt.

Marknadskontrollerna bör utföras i samarbete med den kommunala konsumentverksamheten, av Konsumentverkets egen personal eller av fristående företag eller organisationer på verkets uppdrag.

Samarbetet med andra myndigheter bör utvecklas.

När det gäller omfattningen av marknadskontrollen konstaterar vi att Konsumentverket som mest genomfört ett tiotal kontroller per år. Antalet kontroller bör utökas väsentligt. Enligt vår bedömning torde det krävas minst en fördubbling för att uppnå en rimlig nivå. Dessutom bör en förstärkning ske vad avser den geografiska spridningen av marknadskontrollerna och omfattningen av varje kontrollprojekt. Kontrollerande provningar bör också utföras i större utsträckning. Av den tidi-

gare redovisningen av de marknadskontroller som genomförts framgår att Konsumentverket prioriterat leksaker och personlig skyddsutrustning, vilket är en naturlig följd av den speciallagstiftning som gäller för dessa produktområden. Det är dock enligt vår mening viktigt med kontrollinsatser även på andra områden, t.ex. verktyg, fritidsprodukter och tjänster.

EG-kommissionens rapport med förslag till revideringar av det allmänna produktsäkerhetsdirektivet kan väntas innehålla krav på att medlemsländerna bl.a. upprättar sektorsvisa marknadskontrollprogram, uppdelade efter produktkategorier och/eller riskkategorier. I linje med detta föreslår vi att Konsumentverket bör upprätta årliga marknadskontrollplaner.

Vi anser att den kommunala konsumentverksamheten även i fortsättningen bör bistå Konsumentverket med lokala marknadskontroller. Enligt vårt förslag i kapitel 4 bör lokal marknadsbevakning på uppdrag av Konsumentverket utgöra en lagstadgad kommunal uppgift. Genomförs förslaget innebär detta att en rikstäckande marknadskontrollverksamhet kan tillförsäkras.

Konsumentverket har hittills ersatt den kommunala konsumentverksamhetens insatser i marknadskontrollen med ett belopp som täcker ungefär hälften av arbetskostnaden. Skulle vårt förslag om obligatorisk kommunal verksamhet inte genomföras anser vi att Konsumentverket i så fall bör ersätta kommunerna fullt ut för deras arbetsinsatser. Den geografiska spridningen och kommunernas möjligheter att delta bör därmed öka.

Konsumentverket har i sin rapport till regeringen om marknadskontrollen pekat på flera fördelar med att de kommunala konsumentvägledarna deltar i arbetet, t.ex. att de har grundläggande kunskaper om produktsäkerhet, ett engagemang för konsumentfrågor och en god lokalkännedom. Det är angeläget att Konsumentverket svarar för återkommande utbildningsinsatser för de konsumentvägledare som deltar i marknadskontrollen. Produktsäkerhetslagstiftningen och de tekniska standarder som i många fall gäller för produkterna är dock komplicerade. Mer djupgående kunskaper hos de personer som utför kontrollerna på säljställena skulle sannolikt effektivisera och höja kvaliteten på marknadskontrollen i vissa fall. Det kan därför finnas anledning att i första hand samarbeta med den kommunala konsumentverksamheten i marknadskontroller som inte förutsätter en särskild kompetens. För mer komplicerade kontroller bör andra lösningar väljas.

Vi föreslår att Konsumentverket bör pröva att i viss utsträckning använda sin egen fasta personal eller projektanställd personal till inspektionsverksamheten. Detta kan vara lämpligt när det finns anledning att föra en dialog med den berörda näringsidkaren, när det rör sig

om produkter som är svåra att bedöma utan en djupare kompetens eller i andra särskilda fall. Verket bör också kunna upphandla marknadskontrolltjänster av fristående kontrollföretag, andra myndigheter eller organisationer. De ekonomiska resurserna måste således vara tillräckliga för att verket tillfälligt skall kunna anställa eller upphandla särskild kompetens. Fördelningen av uppdragen mellan egen personal, den kommunala konsumentverksamheten och fristående uppdragstagare är en fråga för Konsumentverket att ta ställning till med utgångspunkt från den aktuella marknadskontrollens karaktär.

Syftet med marknadskontrollen är bl.a. att produkter med säkerhetsbrister skall upptäckas i ett tidigt skede för att motverka att konsumenter skadas eller råkar ut för olyckstillbud. Anmälningar från konsumenter som köpt produkter och upptäckt brister kan därför aldrig ersätta systematiska stickprovskontroller på marknaden. Däremot är signaler från konsumenter, konsumentvägledare eller andra om bristfälliga produkter eller om generella säkerhetsproblem på vissa områden ett värdefullt komplement till den systematiska marknadskontrollen. Det kan vara lämpligt att Konsumentverket t.ex. via sin webbplats ytterligare förenklar för konsumenter och andra att göra myndigheten uppmärksam på produkter som misstänks ha säkerhetsbrister.

Verket bör eftersträva att utveckla samarbetet med andra marknadskontrollerande myndigheter. Såvitt vi kan bedöma är det huvudsakligen med Arbetarskyddsstyrelsen (personlig skyddsutrustning) samt Kemikalieinspektionen och Elsäkerhetsverket (leksaker) som ett direkt samarbete kan komma i fråga. Detta sker sedan flera år med Arbetarskyddsstyrelsen. På leksaksområdet finns också möjligheter att etablera ett samarbete med Tullverket, vilket bör utnyttjas.

Ett generellt erfarenhetsutbyte sker via Marknadskontrollrådet, som SWEDAC i egenskap av samordningsmyndighet för marknadskontrollen bildat. Vi anser att SWEDAC bör utveckla sin samordningsuppgift till att erbjuda stöd till de marknadskontrollerande myndigheterna, t.ex. i fråga om hur kontrollerna kan organiseras, urvalsprocedurer, upphandlingsrutiner m.m. Vi tycker också att regeringen bör överväga att ge SWEDAC en mer pådrivande funktion när det gäller omfattningen och innehållet i sektorsmyndigheternas marknadskontroller.

Vikten av nordiskt och internationellt samarbete har betonats av bl.a. regeringen. Av den tidigare redovisningen framgår att Konsumentverket deltar i ett nordiskt samarbete på produktsäkerhetsområdet, bl.a. för att utbyta erfarenheter av marknadskontrollverksamheten, men att någon gemensam marknadskontroll inte har genomförts. Verket framförde i sin rapport till regeringen om marknadskontrollen bl.a. att ett närmare samarbete inom Norden på sikt skulle kunna leda till effektivare kontroller och innebära en viss arbetsfördelning, men påpe-

kade att olikheter i lagstiftningen och i systemen för marknadskontroll försvårar gemensamma kontroller. Administrationen av gemensamma projekt blir också omfattande. Vi anser att det nordiska samarbetet är viktigt och att gemensamma marknadskontroller bör prövas. Regeringen bör verka för att nordiska projektmedel kan utgå för att täcka de extra kostnader som gemensamma kontroller medför och för att utvärdera effekterna av ett sådant samarbete.

9.8. Standardisering

9.8.1. Bakgrund

Standardiseringens betydelse i konsumentpolitiken

Standardiseringen syftar till förenklingar och besparingar och innebär att företag och andra intressenter inom en bransch enar sig om gemensamma regler för hur en produkt eller ett system skall vara utformat. Standarder, som numera ofta utformas som krav på funktion i stället för konstruktion, kan bidra till lönsammare produktion och handel. Standarder kan också syfta till ökad säkerhet och bättre skydd för hälsa och miljö.

Många svenska företag tillverkar produkter som är utformade enligt svensk eller internationell standard. Det finns även standarder som styr företagens produktionsprocesser, kvalitetssäkringssystem och miljöledningssystem.

Standardisering har spelat en viktig roll för utvecklingen av det moderna industrisamhället. Ursprungligen tillkom standardiseringen för att tillgodose näringslivets behov av att åstadkomma rationella lösningar inom konstruktion och tillverkning. Standardiseringen har numera stor betydelse för myndigheter och andra offentliga organ, eftersom standarder allt mer utnyttjas för att harmonisera tekniska regler mellan olika länder, också i de delar dessa har betydelse för skydd av liv, hälsa och miljö. Standarder har därför i viss utsträckning kommit att ersätta och/eller komplettera myndighetsföreskrifter. I dag torde det finnas mellan 20 000 till 30 000 internationella standarder.

En väl fungerande organisation för framtagning av standarder är en viktig del i ett lands tekniska infrastruktur. Staten har sedan många år bidragit till standardiseringsverksamheten och Sverige har internationellt legat långt framme inom standardiseringsområdet. I dag ställer den tekniska utvecklingen och produkternas korta livslängd krav på att standardiseringsverksamheten arbetar snabbare än tidigare och att arbetsformerna effektiviseras. Det är framför allt den snabba utveck-

lingen inom IT-området som pressar på. Samtidigt har internationaliseringen lett till att allt mer arbete läggs ned på att utarbeta globala och europeiska standarder i stället för separata svenska lösningar. Cirka 95 procent av de svenska standarder som fastställs i dag är helt eller delvis baserade på internationella standarder.

Den svenska standardiseringsorganisationen

Den svenska standardiseringsorganisationen består av SIS Standardiseringen i Sverige och åtta av SIS auktoriserade standardiseringsorgan. Standardiseringsorganen är ideella föreningar och är organiserade på liknande sätt som SIS, dvs. med fullmäktige, styrelse och VD. De åtta är:

BST Byggstandardiseringen HSS Hälso- och sjukvårdsstandardiseringen ITS Informationstekniska standardiseringen IKH Kran- och hisstandardiseringen MMS Material- och mekanstandardiseringen SEK Svenska elektriska kommissionen TKS Tryckkärlsstandardiseringen STG Allmänna standardiseringsgruppen.

Det praktiska arbetet med att utforma standarder sker i tekniska kommittéer och arbetsgrupper som administreras av de åtta standardiseringsorganen. I kommittéerna finns företrädare för tillverkare, användare och myndigheter. Totalt deltar ca 6 000 experter i svenska kommittéer och arbetsgrupper. Dessa experter deltar i standardiseringsarbetet utan kostnad för standardiseringsorganen. Den svenska standardiseringsorganisationen omsätter cirka 160 miljoner kronor per år. Cirka 25 procent av kostnaderna finansieras genom försäljning av standarder. Statsbidragen uppgår till cirka 25 miljoner kronor, vilket motsvarar omkring 15 procent av kostnaderna. Resten finansieras genom ersättning från deltagande myndigheter och företag. Statliga myndigheter erlägger knappt 20 miljoner kronor i deltagaravgifter eller projektbidrag. Härtill kommer kostnaderna för de 6 000 experternas arbetstid. Uppskattningsvis bedöms dessa kostnader uppgå till 800 miljoner kronor per år (Riksrevisionsverkets rapport 1997:15, Effektivare stöd till standardiseringen – regeringsuppdrag).

Statsbidrag till standardisering

Staten har sedan länge gett ett finansiellt stöd till standardiseringen. Det årliga anslaget utgår till SIS Standardiseringen i Sverige (inom utgiftsområdet för näringsliv). SIS, tillsammans med åtta auktoriserade standardiseringsorgan för olika verksamhetsområden, skall verka för svensk standardisering nationellt, europeiskt och globalt. Det övergripande målet för det statliga bidraget är att standardiseringsverksamheten skall driva svenska intressen i det internationella och europeiska standardiseringsarbetet, höja produktiviteten och konkurrenskraften hos svenskt näringsliv samt bidra till att statens specifika ansvar för medborgarnas skydd för liv, hälsa, miljö och egendom tillgodoses. Av regeringens förslag till budget för år 2000 (prop. 1999/2000:1) framgår att bidrag utgår för att bibehålla och utveckla en standardiseringsorganisation som är tillgänglig för alla intresserade parter i Sverige och som kan driva svenska intressen i det europeiska och internationella standardiseringsarbetet samt för att utföra vissa ålägganden gentemot den europeiska standardiseringen som staten genom EU gett den svenska standardiseringen. Vidare utgår bidrag för arbete på de områden där staten har ett specifikt ansvar. Standardiseringen har på dessa områden tilldelats en betydelsefull roll i EG:s lagstiftningsarbete och kommer, enligt regeringen, att få en liknande roll i de globala ansträngningarna att undanröja handelshinder.

SIS fördelar det statliga anslaget till de olika standardiseringsorganen. En viss del av statsbidraget anslås sedan budgetåret 1999 som uppdragsmedel till vissa myndigheter, bl.a. Konsumentverket, vilket innebär att verket under 1999 disponerade 1,5 miljoner kronor. Dessa medel fördelas som projektbidrag till standardiseringsorganisationerna för standardiseringsprojekt som är angelägna från konsumentsynpunkt. Anslaget kan inte användas som bidrag till myndighetens egna kostnader för att delta i standardiseringsarbete.

Den inre marknaden och standardiseringen

Nästan allt svenskt standardiseringsarbete sker i direktkontakt med det internationella arbetet. På global nivå samordnas standardiseringen av bl.a. ISO (International Organization for Standardization) och IEC (International Electrotechnical Commission) samt på europeisk nivå av CEN (European Committee for Standardization), CENELEC (European Committee för Electrotechnical Standardization) och ETSI (European Telecommunications Standards Institute). Även på internationell nivå sker det praktiska standardiseringsarbetet i tekniska kommittéer och arbetsgrupper.

CEN ansvarar för standardisering inom alla sektorer utom standarder som rör elområdet, vilka hör till CENELEC:s område, samt standarder om telekommunikation, som hör till ETSI. Merparten av det europeiska standardiseringsarbete som Konsumentverket deltar i hör till CEN, som består av de centrala nationella standardiseringsorganen i samtliga EU- och Efta-länder (19 st) och Tjeckien samt sex associerade organisationer. SIS Standardiseringen i Sverige är medlem i CEN. Arbetsgrupperna i Sverige, under SIS, kan sägas fungera som referensgrupper eller bakgrundskommittéer för att samordna de svenska synpunkterna i det internationella arbetet. Strävan är att så långt som möjligt ta fram globala standarder. Medan ISO:s och IEC:s standarder är rekommendationer till de nationella standardiseringsorganen måste en europastandard fastställas som nationell standard i alla medlemsländer.

År 1985 beslutade EU att införa en ny metod för att precisera de säkerhets- och miljökrav som produkter måste uppfylla enligt de olika produktdirektiven för att fritt få säljas på hela EU-marknaden. Före den nya metoden var det krångligt och tidsödande att anta direktiv. I princip skulle alla tekniska bestämmelser ingå i direktiven, som därigenom blev mycket detaljerade. I produktdirektiv som utformas enligt den nya metoden anges i stället väsentliga säkerhets- och miljökrav som ställs på produkten. Det överlåts sedan till de europeiska standardiseringsorganen att utarbeta europeiskt harmoniserade standarder med närmare tekniska specifikationer för produkten. Om en produkt tillverkas i enlighet med dessa standarder presumeras den uppfylla kraven i direktiven. Att följa en standard är fortfarande frivilligt, men eftersom ett företag som följer en standard förutsätts uppfylla säkerhets- och miljökraven har standarden kommit att fylla en i det närmaste legal roll. Kommissionen ger genom ett särskilt förfarande de europeiska standardiseringsorganen mandat, dvs. uppdrag, att utarbeta standarder på basis av de väsentliga säkerhetskraven i ett produktdirektiv. Mandaten behandlas i en särskild kommitté (den s.k. 98/34-kommittén) där medlemsstaterna ges tillfälle att framföra sina synpunkter.

För att en färdig standard skall kunna ge presumtion att kraven i direktivet uppfylls måste kommissionen publicera en referens till standarden i Europeiska Gemenskapernas Tidning (EGT). Om en medlemsstat inte anser att standarden uppfyller direktivets krav kan staten lämna en protest mot att referensen publiceras i EGT.

De direktiv som EU beslutar om måste införlivas i den nationella lagstiftningen och detta sker i Sverige vanligen genom en s.k. ramlag, eventuellt kompletterad med en förordning och vissa allmänt formulerade myndighetsföreskrifter. Tidigare kunde myndigheterna själva utfärda föreskrifter med tekniska specifikationer. Genom den nya metoden har huvuddelen av detta regelarbete överförts till standardise-

ringsorganen. Europeiska kommissionen har under senare år uppmärksammat att det finns ett behov av konsumentrelaterade standarder på det s.k. icke-harmoniserade området dvs. på områden som inte omfattas av särskilda produktdirektiv. Även här tillämpas ett förfarande med mandat till standardiseringsorganen. Att uppfylla dessa standarder ger inte någon presumtion att en produkt uppfyller av myndigheter ställda säkerhetskrav. Standarderna bidrar dock till en höjning av säkerhetsnivån. För närvarande har kommissionen tagit fram 7–8 standardiseringsmandat på det icke-harmoniserade området. Som exempel kan nämnas rammandat avseende barnsäkerhet, barnomsorgsprodukter, stegar, oljelampor och cigarettändare.

Införandet av den nya metoden innebar en ny arbetsfördelning mellan myndigheterna å ena sidan och den privaträttsliga standardiseringen å den andra. Den nya arbetsfördelningen har ställt stora krav på den europeiska standardiseringen att få fram nödvändiga standarder. Övergången från nationellt inriktad standardisering till europeisk standardisering har i stort sett ägt rum på mindre än ett halvt decennium. Den nya metoden har inneburit en tjugodubbling av den årliga tillkomsten av europeiska standarder, dvs. totalt 5 000 nya europeiska standarder.

I regleringsbrevet till SIS Standardiseringen i Sverige för budgetåret 1995/96 angavs att standardiseringsorganisationen särskilt skall beakta och verka för att standardens legala roll tillvaratas i det europeiska samarbetet. Någon statistik över hur många standarder som myndigheter hänvisar till i sina föreskrifter eller som är baserade på den nya metodens direktiv finns inte. Enligt en enkät genomförd av Riksrevisionsverket till de auktoriserade standardiseringsorganen visade det sig att kostnaden för de mandaterade projekten (standardisering på uppdrag av kommissionen) uppgick till ca 42 procent av standardiseringsorganens totala kostnader. Resultatet visade således att standardiseringen prioriterar standarder som har en legal roll.

I regeringens skrivelse till riksdagen, Sverige och den inre marknaden (skr. 1996/97:83, s. 36f), påpekas att ökande användning av standarder för att uttrycka tekniska krav och krav på kvalitetsledningssystem m.m. för med sig att standardiseringsarbetet bör göras mer synligt och tillgängligt. Förbättrade förutsättningar för intressenterna i näringslivet och hos myndigheterna att påverka och tillgodogöra sig standardiseringsarbetet är viktigt. I synnerhet är konsumenters och småföretags möjligheter att följa och påverka denna utveckling nödvändig att beakta.

I nämnda skrivelse anförs även att regeringen skall verka för ett samordnat och långsiktigt arbete inom EU för bättre produktsäkerhet och då särskilt barnsäkerhet. Standardiseringen intar här en nyckelroll, varvid konsumentinflytandet är mycket viktigt.

Konsumentinflytandet i standardiseringen

Konsumentverket började tidigt att delta i europastandardiseringen. Eftersom Konsumentverket tidigare fastställt säkerhetskrav i riktlinjer för bl.a. leksaker och viss skyddsutrustning var det nödvändigt att verket, i samband med att leksaksdirektivet och direktivet om personlig skyddsutrustning fastställdes, engagerade sig i den omfattande standardisering som tog sin början i slutet av 1980-talet.

Konsumentverkets insatser inom europastandardiseringen har i åtskilliga fall varit lyckosamma. Flera samverkande faktorer har bidragit till detta, som t.ex. relativt goda ekonomiska och personella resurser, goda fackkunskaper inom respektive område som en konsekvens av ett långsiktigt utrednings- och förhandlingsarbete, ett aktivt engagemang och ett väl fungerande nordiskt samarbete.

Standardiseringen är ett stort och från säkerhetssynpunkt viktigt område. EU-medlemskapet och skapandet av den inre marknaden gör det angeläget att Konsumentverket satsar aktivt och långsiktigt för att upprätthålla de säkerhetsnivåer som i Norden anses självklara eller rimliga. Standardiseringens betydelse för den framtida konsumentsäkerheten i Europa blir allt tydligare. I EG-kommissionens tredje mandat för standardisering av personlig skyddsutrustning i mitten av 1990-talet framhålls betydelsen av att konsumentområdet prioriteras.

Konsumentverkets deltagande i standardiseringen är angeläget, både på grund av myndighetsfunktionen och rollen som kompetent konsumentföreträdare. I en rapport från kommissionen till Rådet och Europaparlamentet om ”Effektivitet och tillförlitlighet i europeisk standardisering enligt den nya metoden” KOM(1999)921, framhålls vikten av att säkerhetsmyndigheterna verkligen deltar i standardiseringsprocessen och då särskilt vad avser frågor som rör hälsa och säkerhet. Myndigheterna bör utgöra en garanti för att krav och regler i framtagna standarder verkligen uppfyller de väsentliga säkerhetskrav som fastställs i direktiv och mandat.

I direktiv som gäller information om konsumentprodukter hänvisas till standarder när fråga är om mätningar. Som exempel kan nämnas den obligatoriska deklarationen av energiåtgång och andra funktioner hos hushållsapparater. För att det skall vara möjligt att jämföra de deklarerade värdena krävs att mätningen har gjorts enligt harmoniserade standarder. Det är viktigt med konsumentinflytande även vid denna typ av standardisering.

Regeringen har under en rad år betonat vikten av att Konsumentverket spelar en aktiv och viktig roll inom det internationella standardiseringsarbetet och att ambitionsnivån skall vara fortsatt hög. Till följd av minskande resurser har dock insatserna under de senaste åren

begränsats kraftigt. Deltagandet i internationella arbetsgrupper har framför allt rört leksaker, vissa småbarnsprodukter och personlig skyddsutrustning (främst hjälmar). Verket konstaterar att i de fall man endast kunnat delta i standardiseringsarbetet per korrespondens har detta inneburit att man haft svårt att få gehör för synpunkterna.

Skillnaden mellan att vara myndighets- eller konsumentrepresentant i standardiseringen är för Konsumentverkets vidkommande relativt liten, men det finns ett behov av att kunna sprida konsumentinflytandet i det europeiska standardiseringsarbetet till så många kompetenta parter som möjligt. Konsumentverket har på området personlig skyddsutrustning gjort försök att få organisationer, t.ex. inom sport- och idrottsrörelsen att engagera sig i standardiseringen, men detta har inte varit framgångsrikt.

Efter förslag i den näringspolitiska propositionen (1989/90:88) och i enlighet med riksdagsbeslut (bet. 1989/90:NU30, rskr. 1989/90:326) beslutade SIS fullmäktige att inrätta ett konsumentråd vid SIS Standardiseringen i Sverige. Rådets syfte är att stärka konsumenternas deltagande i standardiseringsverksamheten och höja medvetenheten om konsumentfrågornas betydelse i det tekniska standardiseringsarbetet. Rådets uppgifter är att

  • stärka konsumenternas medverkan i olika standardiseringsprojekt, nationellt och internationellt
  • lämna förslag till SIS styrelse gällande statsanslagets fördelning
  • följa och utvärdera för konsumenten intressanta standardiseringsprojekt
  • delta i internationellt samarbete.

Regeringen har i flera sammanhang, bl.a. i 1995 års konsumentpolitiska proposition (1994/95:140) och i budgetpropositionen för 1995/96, uttalat att frivilliga organisationer måste ges tillfälle att medverka i standardiseringsarbetet.

Under senare år har s.k. främjandemedel använts av SIS Konsumentråd för att sprida kunskap om standardiseringens betydelse hos frivilliga organisationer och grupper. Som exempel kan nämnas att Handikappförbundens samarbetsorgan tagit fram en trycksak och arrangerat konferenser inom projektet Handikappaspekter i standardiseringen. En rad seminarier om konsumentnyttan i standardiseringen har organiserats av Husmodersförbundet Hem & Samhälle på olika platser i Sverige och en kartläggning av standardiseringsprojekt inom IT-området har utförts av De Synskadades Riksförbund. Sveriges Konsumentråd slutligen har genom olika aktiviteter verkat för ett ökat inflytande i standardiseringsarbetet.

Resultat i form av ett ökat medvetande hos de frivilliga organisationerna för vikten av standardisering har uppnåtts. Det visar både den ökande omfattningen av utdelade resebidrag från SIS Konsumentråd och det ökade intresset för standardiseringen från organisationerna. Inom standardiseringsgruppen STG främjas också konsumentrepresentationen genom att konsumentrepresentanter generellt får delta i konsumentrelaterat standardiseringsarbete utan att erlägga den avgift som den tekniska kommittén tar ut av övriga aktörer.

De Handikappades Riksförbund och Handikappinstitutet har genomfört ett projekt angående ett effektivt brukar/konsumentinflytande i det internationella standardiseringsarbetet. I handboken Konsumentinflytande i standardisering – makten och ansvaret (Stockholm 1999) har frågan ställts om vem som är lämplig att representera konsumenterna i standardiseringsarbetet. Enligt organisationerna är det den person som har kunskaper inom området, dvs. en expert. Det är dock sällsynt att det går att hitta en konsumentrepresentant som har den tekniska kunskap som företagens företrädare har, sägs det i handboken. Men den expertis som behövs som konsumentrepresentant är att vara en god företrädare för brukarna/användarna. Det är konsumenten som har en god generell kunskap och erfarenhet inom produkt- eller tjänsteområdet.

På Konsumentverket, som på myndighetsnivå representerar konsumenterna i standardiseringen, måste dock högre krav ställas. För att nå framgång i standardiseringen och driva igenom viktiga konsumentkrav är det ofta nödvändigt att ha i det närmaste lika stora kunskaper om produkten i fråga som industrirepresentanterna har. Dessutom krävs det kunskaper t.ex. om skadefall och liknande när det rör sig om standardisering av produkters och tjänsters säkerhet (se avsnittet om skaderapportering). En sådan kompetens tar ofta lång tid att bygga upp, och den måste dessutom underhållas med aktuell kunskap. I praktiken är därför tillgången till konsumentrepresentanter med tillräcklig kompetens på sådana standardiseringsområden som är relativt komplicerade begränsad, såväl hos Konsumentverket som hos olika organisationer.

För att samordna konsumentinflytandet inom EES-området och för att därmed ge större kraft åt de europeiska konsumentorganisationerna i CEN-standardiseringen deltar Konsumentverket och representanter för vissa konsumentorganisationer i en europeisk konsumentorganisation för koordinering av konsumentinflytande i standardiseringen, ANEC (Association de Normalisation Européenne pour les Consommateurs). ANEC, som helt finansieras av EG-kommissionen, bildades formellt i mitten av 1990-talet men fanns tidigare i annan form (SECO). Som en följd av ANEC:s koordineringsarbete har konsumenternas insyn i den mångfacetterade europeiska standardiseringen förbättrats väsentligt.

Kontakterna mellan konsumentföreträdarna har underlättats och gemensamma ställningstaganden kan ske i principiella frågor. ANEC har även en viktig roll när det gäller att påverka kommissionen i principiellt viktiga frågor. Trots dessa förbättringar måste man, enligt Konsumentverket, ha klart för sig att då det gäller det faktiska standardiseringsarbetet måste medlemsländerna delta med experter och resurser för tester och utredningar. ANEC kan endast samordna de faktiska insatserna och erbjuda ett forum för diskussion och utveckling av konsumentinflytandet.

Som framgått tidigare innebär direktiv enligt den nya metoden ett mycket stort behov av europastandarder. För närvarande kan två trender urskiljas, dels ett behov av standarder inom områden som inte tidigare tagits fram på uppdrag av kommissionen, dels ett behov av revidering av standarder som togs fram under början av 1990-talet. De sistnämnda standarderna kommer i flera fall att revideras inom ramen för ISO, dvs. den globala standardiseringen.

Behovet av konsumentinflytande i europastandardiseringen är mycket stort. Trots enskilda länders ansträngningar att öka konsumentinflytandet har näringslivet normalt sett ett dominerande inflytande i hela processen. En ökad satsning på konsumentinflytande i CEN-arbetet är enligt Konsumentverket angelägen om inte Sverige skall behöva acceptera lägre produktsäkerhet än vad svenska konsumenter har rätt att förvänta sig. För att detta skall kunna ske krävs en långsiktig finansiering som gör det möjligt för t.ex. Konsumentverket att bygga upp en hög kompetens.

9.9. Överväganden och förslag angående standardisering

9.9.1. Statens deltagande i standardiseringen

Kommitténs bedömning: Standardernas betydelse har på senare år ökat väsentligt som en följd av den s.k. nya metoden för att utforma gemenskapslagstiftning. Statliga representanter/myndighetsrepresentanter bör därför i största möjliga utsträckning delta i arbetet inom tekniska kommittéer och arbetsgrupper, såväl nationellt som internationellt, som är av betydelse för konsumentprodukters säkerhet och övriga funktion. Detta gäller särskilt standardiseringsprojekt som bygger på ett mandat från EG-kommissionen att ta fram en harmoniserad standard.

Standardiseringsarbetet är frivilligt och öppet för alla intresserade parter (företag, organisationer, myndigheter m.m.).

Den nya metoden för utformning av EU-lagstiftning dvs. att i direktiv endast ange väsentliga säkerhetskrav och att överlåta till de europeiska standardiseringsorganen att ta fram detaljerade tekniska specifikationer innebär i praktiken att den privaträttsliga standardiseringen har tagit över det arbete som myndigheter tidigare utförde dvs. att utfärda tekniska föreskrifter. Att delta i standardiseringen är därför en viktig del av produktsäkerhetsarbetet. En produkt som tillverkats i enlighet med s.k. harmoniserade standarder presumeras uppfylla de säkerhetskrav som anges i gemenskapslagstiftningen. En tillverkare behöver inte följa en standard utan kan på annat sätt visa att en produkt överensstämmer med de krav som anges i EU-lagstiftningen. De flesta tillverkare väljer emellertid att följa en standard eftersom ett sådant förfarande är både enklare och billigare än att på annat sätt visa överensstämmelse med kraven.

Mot bakgrund av att tekniska föreskrifter vad gäller säkerheten hos produkter i praktiken utfärdas inom ramen för standardiseringen är det viktigt att staten/myndigheter deltar i standardiseringsarbetet såväl nationellt som internationellt. Utan ett sådant deltagande är det inte möjligt för Sverige att påverka utformningen av de detaljerade tekniska specifikationer som är tänkta att fylla ut de allmänt hållna väsentliga säkerhetskrav som anges i gemenskapslagstiftningen på området.

9.9.2. Ökat konsumentinflytande i standardiseringen

Kommitténs förslag: Staten har ett ansvar för att, på alla nivåer, arbeta för att konsumentaspekterna beaktas inom standardiseringsarbetet. Staten bör därför verka för att sådana rutiner och procedurer t.ex. röstningsregler tillämpas som ger konsumentintresset ett väsentligt ökat inflytande.

Det finns inte någon styrning i form av regler från statsmakternas sida över hur arbetet skall bedrivas eller om att vissa intressenter skall/måste vara representerade i arbetet. Som en följd av att standardiseringen är privaträttslig, och således frivillig till sin karaktär, saknas det övergripande procedurregler för standardiseringsarbetet, i vart fall på nationell svensk nivå.

Intressenterna (företag, myndigheter, organisationer m.m.) för varje standardiseringsprojekt beslutar själva vilka regler och förutsättningar som skall gälla inom projektet. Inom varje projekt bestäms således

bland annat om vilka grunder som skall gälla för finansiering (intressenterna svarar själva för projektets finansiering) och vilka omröstningsregler som skall gälla då enighet inte kan uppnås inom gruppen. Målsättningen är, inom all standardisering, att uppnå en lösning som kan accepteras av samtliga deltagande i projektet. Omröstning tillämpas dock om enighet inte kan uppnås.

Offentliga myndigheters roll i standardiseringen är inte okomplicerad. Konsumentmyndigheterna har till uppgift att skydda konsumenterna. I standardiseringen deltar myndigheterna, i vart fall i teorin, på samma villkor och på samma nivå som näringsliv och andra intressenter. Konsumentintresset är oftast underrepresenterat i förhållande till näringslivet vilket bland annat beror på de kostnader som är förbundna med deltagandet i standardiseringen och i vissa fall på att det saknas tillräcklig kompetens hos konsumentrepresentanterna på det aktuella området. I de fall då deltagarna i ett projekt inte kan enas utan måste tillgripa ett omröstningsförfarande kan följden bli att konsumentintresset får vika till förmån för andra intressen. Detta är olyckligt enligt vår mening mot bakgrund av den viktiga roll som standardiseringen spelar i produktsäkerhetssammanhang.

Staten är väl representerad i SIS ledande organ såsom i SIS styrelse, i SIS fullmäktige, i Nämnden för Svensk Standard, i SIS miljömärkning, i SIS Certifiering AB och i SIS Konsumentråd. Motsvarande gäller för styrelser och fullmäktige i de åtta, av SIS auktoriserade, standardiseringsorganen. Enligt vår mening bör staten på övergripande nivå och genom det offentligas representanter i tekniska kommittéer och arbetsgrupper arbeta för en ordning, t.ex. i form av rutiner och procedurregler, enligt vilken de olika intressentgruppernas synpunkter har samma tyngd.

9.9.3. Mandaterade standarder

Kommitténs bedömning: Det är viktigt att de europeiska (harmoniserade) standarder som, med utgångspunkt från ett mandat från EG-kommissionen, tas fram av standardiseringsorganen verkligen uppfyller villkoren för mandatet.

Det finns för närvarande ingen procedur varigenom EG-kommissionen formellt bedömer och godkänner att en standard som utarbetats av de europeiska standardiseringsorganen uppfyller villkoren i ett mandat. Definitionen på en harmoniserad europeisk standard är att den har tagits fram och antagits av de europeiska standardiseringsorganen på

grundval av ett standardiseringsmandat från EG-kommissionen. Det är således standardiseringsorganen som, genom att formellt anta standarden, bedömer om och garanterar att en standard uppfyller kraven. Det är viktigt att notera att det faktum att standarden är harmoniserad i sig inte medför att en produkt som tillverkats enligt standarden presumeras uppfylla föreskrivna krav. Förutom att vara harmoniserad krävs nämligen, för den nämnda presumtionen, att en referens till standarden skall vara publicerad av EG-kommissionen i Europeiska Gemenskapernas Tidning (EGT).

9.9.4. Godkännandeprocedur för mandaterade standarder

Kommitténs förslag: Sverige bör inom EU verka för att en procedur införs genom vilken harmoniserade standarder skall bedömas, och godkännas, mot villkoren i standardiseringsmandaten innan en referens till standarden får publiceras i Europeiska Gemenskapernas

Tidning (EGT).

Det finns för närvarande ingen formell godkännandeprocedur inom gemenskapen av att en harmoniserad standard uppfyller kraven, innan EG-kommissionen publicerar en referens till standarden i EGT. I respektive direktiv enligt den nya metoden finns dock förfaranden som skall användas om en medlemsstat eller EG-kommissionen anser att en standard, eller delar av den, inte uppfyller de väsentliga kraven i ett direktiv. Förfarandet kan leda till att EG-kommissionen återkallar en tidigare gjord publicering i EGT eller att det inte sker någon publicering av en referens till en ny standard. Förfarandena bygger inte på någon systematisk kontroll på EU-nivå av innehållet i standarderna, det förutsätts i stället att myndigheterna i medlemsstaterna utför en sådan kontroll.

EG-kommissionen och de europeiska standardiseringsorganen anlitar gemensamt konsulter inom ramen för standardiseringsarbetet, dvs. innan standarden antagits, som skall bedöma om utkast till standarder skall anses uppfylla villkoren i mandaten och de väsentliga kraven. Konsulternas bedömning har ingen rättsverkan.

Enligt vår mening är det otillfredsställande att det inte sker någon formaliserad aktiv bedömning av de harmoniserade standarderna innan publicering i EGT. Samma procedur skulle enligt vår mening kunna användas vid bedömningen av de färdiga standarderna som den som används för att utarbeta standardiseringsmandat dvs. att den perma-

nenta kommitté som bildats genom Europaparlamentets och Rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (Celex 398L0034) deltar i arbetet. En publicering i EGT av en referens till standarden skulle med andra ord ske först efter det att standarden behandlats i den nämnda kommittén.

En formaliserad bedömning enligt ovan kan dock inte ersätta ett aktivt deltagande i standardiseringsarbetet från säkerhetsmyndigheternas sida.

10. Konsumentforskning

10.1. Vårt uppdrag

Vi skall enligt våra direktiv analysera om den nuvarande statliga konsumentforskningen tillgodoser samhällets behov, föreslå eventuella förändringar och lämna förslag till hur verksamheten skall finansieras.

10.2. Bakgrund

Vad är forskning?

Forskning brukar delas in i grundforskning och tillämpad forskning. Gränserna mellan de olika kategorierna är dock flytande. Med grundforskning brukar avses att systematiskt och metodiskt söka efter ny kunskap och nya idéer utan någon bestämd tillämpning i sikte. Med begreppet tillämpad forskning avses forskning som är inriktad på i förväg bestämda frågeställningar.

Dagens system för finansiering av forskning

Huvuddelen av den statligt finansierade forskningen utförs vid universitet och högskolor. Regering och riksdag anslår medel för forskning och utveckling inom samtliga departementsområden. Inom de flesta områdena finns forskningsråd och/eller sektorsorgan som i sin tur fördelar medel till forskning och utveckling vid universitet, högskolor, forskningsinstitut och företag.

Forskningsrådsmedel

Forskningsråden stöder vetenskapligt betydelsefull forskning inom sina respektive områden. Universitetens och högskolornas fakultetsanslag utgör forskningens basresurser och svarar för långsiktighet och kontinuitet. Anslagen används huvudsakligen till finansiering av tjänster och

infrastruktur. Forskningsrådsmedel fördelas efter inomvetenskapliga kriterier, (d.v.s. allmänvetenskapliga behov och inte forskningsbehovet hos en viss samhällssektor) till tidsbegränsade projekt och tjänster. Enskilda forskare föreslår forskningsprojekt som granskas med s.k. ”peer-review-system” vilket innebär att andra forskare inom det aktuella området kvalitetsbedömer projekten. Forskarna har en stor frihet att avgöra vilken forskning som skall bedrivas inom ramen för fakultetsanslag och forskningsrådsmedel.

Sektorsmedel

Sektorsmedel fördelas av organ som skall tillgodose forskningsbehovet inom en viss samhällssektor. Dessa organ har skilda arbetssätt men gemensamt är att finansiären kräver att även andra kriterier än inomvetenskapliga kvalitetskriterier skall vara uppfyllda.

Tidigare överväganden om konsumentforskning

I propositionen Om forskning (prop. 1989/90:90) anförde regeringen att konsumentforskning inte kunde hänföras till något särskilt universitetsämne utan var tvärvetenskaplig till sin karaktär. Konsumentpolitiskt relevant forskning bedrevs inom olika ämnen men konsumentforskningen hade svårt att etablera sig vid universitet och högskolor eftersom området, genom sin mångvetenskapliga karaktär, var splittrat på flera vetenskapliga discipliner. I propositionen pekade regeringen vidare på att konsumentforskningen hade ett mycket brett arbetsområde. Den kunde vara inriktad på individbeteenden vid köptillfället, att en produkt fungerade för sitt ändamål, att den inte var farlig, att varudistributionen var tillfredsställande etc. En mycket viktig uppgift för konsumentforskningen ansågs vara att sätta in olika konsumentbeteenden i en helhet. Den samhällsvetenskapligt inriktade konsumentforskningen ansågs i propositionen vidare kunna ge värdefulla bidrag till den förändring av livsstil som t.ex. en mer resursknapp och miljöanpassad utveckling kan kräva.

Regeringen menade i propositionen Forskning för kunskap och framsteg (prop. 1992/93:170) att det var angeläget att forskningen på konsumentområdet utvecklades. Frågan om hur konsumenternas attityder och beteenden påverkas av olika åtgärder och förändringar i samhället ansågs som ett viktigt problemområde. På det hushållsekonomiska området fanns det viktiga forskningsuppgifter som t.ex. hur hushållen använder och förmår använda sina ekonomiska resurser i ett

ekonomiskt krisläge. På det konsumenträttsliga området behövdes enligt regeringens mening forskningsinsatser, särskilt i ljuset av den europeiska integrationen. Även rättssociologins forskning ansågs angelägen för att belysa genomslagskraften av olika rättsregler.

I konsumentpolitiska kommitténs betänkande Konsumentpolitik i en ny tid (SOU 1994:14) konstaterades att det inom det konsumentpolitiska området krävdes kontinuerlig kunskapsutveckling med både forskning och utvecklingsarbete. Kommittén framhöll att det fanns ett stort behov av forskning om konsumenternas rätt och ekonomi. Svårigheterna att etablera den konsumentekonomiska forskningen ansågs delvis bero på osäkerhet vad gäller finansieringsvillkor och delvis på brist på styrning och uttalad policy vid inrättandet av forskartjänster. Kommittén menade att kvalificerad forskning förutsätter långsiktig kunskapsuppbyggnad, kontinuitet och en säkerställd tillväxt av kompetenta forskare. Detta förutsatte i sin tur en högskolemiljö med forskarutbildning. För att garantera kvaliteten skulle, enligt kommittén, högskolor och universitet ha huvudansvaret för forskningsområdet. Som viktiga områden för forskningen utpekades kopplingen mellan konsument, marknad och miljö, avreglering av offentlig sektor samt internationalisering respektive förändringar i handelns struktur. Kommittén menade att konsumentekonomi och konsumenträtt som discipliner levde ett undanskymt liv inom de stora ämnena företagsekonomi och nationalekonomi samt juridik. Kommittén föreslog att den konsumentpolitiska forskningen skulle förstärkas inom universitet och högskolor, speciellt området konsumenträtt och ekonomi.

Regeringen konstaterade i propositionen Aktiv konsumentpolitik (prop. 1994/95:140) att den konsumentpolitiska forskningen vid universitet och högskolor måste stärkas. Forskning var, menade regeringen, ett betydelsefullt instrument för en resultatinriktad konsumentpolitik. Genom forskningsinsatser kunde olika problem för konsumenterna kartläggas och analyseras. Regeringen föreslog att en särskild utredare skulle ges i uppdrag att ta fram ett förslag till forskningsprogram.

Konsumentforskningsutredningen som fick i uppdrag att ta fram ett förslag till konsumentpolitiskt forskningsprogram lämnade i betänkandet Forskning för vår vardag (SOU 1996:10) bland annat följande förslag. Ett nytt forskningsråd borde inrättas som efter en uppbyggnadsperiod skulle disponera ett årligt anslag om 50 miljoner kr. Rådets styrelsemajoritet föreslogs bestå av forskare. I styrelsen skulle ingå representanter för Konsumentverket, den kommunala konsumentverksamheten och konsumentorganisationerna. Forskningen inom området skulle enligt utredningen huvudsakligen bedrivas inom högskolan.

Målsättningen skulle vara att bygga upp varaktiga forskarnätverk, som omfattade flera discipliner, kring basinstitutioner med samordningsansvar. Forskningsrådet skulle stödja uppbyggnad av kompetens och varaktigheten hos nätverken. Konsumentverket skulle enligt förslaget garanteras medel för att ha möjlighet att göra utredningar som på kort sikt var nödvändiga för verksamheten. Sverige föreslogs ta initiativ till en förstärkning av EU:s forskningspolitik inom konsumentområdet. Utredningen konstaterade att huvuddelen av konsumentforskningen finansierades med anslag från forskningsråd och från Konsumentverket. Utredningen bedömde att insatserna till den dåvarande konsumentforskningen uppgick till mellan 15–25 årsarbetare vilket motsvarade en årskostnad på 9–15 miljoner kr. Med utgångspunkt från sin analys av forskningsområdet och behovet och nyttan av konsumentforskning satt i relation till befintliga forskningsresurser bedömde utredningen att en forskningsvolym om 50 miljoner kr per år efter en uppbyggnadsperiod var önskvärd och möjlig. Utredningen föreslog att ett årligt belopp om 12 miljoner kr skulle överföras till det nya forskningsrådet från andra forskningsfinansiärer. Enligt utredningens mening borde NUTEK (Närings- och teknikutvecklingsverket), Skogsoch jordbrukets forskningsråd, Avfallsforskningsrådet, Rådet för arbetslivsforskning och Konsumentverket i första hand medverka i uppbyggnaden av det nya forskningsrådet.

I propositionen Forskning och samhälle (prop. 1996/97:5) tog regeringen ställning till förslagen i betänkandet från konsumentforskningsutredningen. Regeringen ansåg i likhet med de flesta remissinstanserna att ett nytt forskningsråd inte borde inrättas. Regeringen föreslog istället att Forskningsrådsnämnden (FRN) skulle få i uppdrag att utarbeta ett samordnat program för att initiera och bygga upp långsiktig forskningskompetens inom konsumentforskningen. Utgångspunkten för FRN:s uppdrag skulle vara den kartläggning och analys som hade gjorts i betänkandet Forskning för vår vardag. Regeringen menade att det var viktigt att Konsumentverket och de frivilliga konsumentorganisationerna knöts till arbetet.

Något om forskning i allmänhet

Forskning 2000

Kommittén för översyn av den svenska forskningspolitiken Forskning 2000 skulle enligt sina direktiv bland annat analysera de svenska statliga forskningsinsatserna med utgångspunkt från samhällets behov och forskningens möjligheter, lämna förslag till övergripande, långsiktig

inriktning av de statliga forskningsinsatserna inför den planeringsperiod som inleds år 2000 samt lämna förslag rörande utformning av forskningsorganisation och ansvarsfördelning mellan berörda organ.

Forskning 2000 gjorde i betänkandet Forskningspolitik (SOU 1998:128) bland annat följande bedömningar och lämnade följande förslag.

De statliga forskningsinsatserna, varför, hur mycket och vad: Staten skall garantera forskningens frihet. Huvudansvaret skall gälla grundforskning och forskarutbildning. Staten skall svara för forskning och utvecklingsarbete till stöd för de verksamheter som bedrivs i statlig regi. När det gäller andra samhällssektorer skall staten främja forskning om detta bedöms vara den bästa insatsen för att utveckla dessa sektorer.

Staten skall ge organisatoriska ramar för utförande av forskning. Staten skall ge förutsättningar för deltagande i internationellt forskningsarbete.

Forskarutbildningen: Ökad uppmärksamhet måste ägnas forskarutbildningens innehåll och uppläggning samt doktorandernas situation.

Det saknas en bra form för första anställning av lärare vid universitet och högskolor som skulle kunna ge nyblivna doktorer möjlighet att både fortsätta med forskning och medverka i undervisningen. Forskningsråden måste i fortsättningen ta ett mer aktivt ansvar för forskarutbildningen genom att utifrån bedömningar av långsiktiga forskningsbehov och den internationella vetenskapliga utvecklingen svara för särskilda insatser inom bland annat nya ämnen.

Organisation och arbetsformer: Den nuvarande organisationen för att fördela de statliga forskningsresurserna är alltför splittrad. En mer samlad organisation för forskningsfinansiering skulle medverka till höjd kvalitet genom att insatser skulle bedömas vetenskapligt och vägas mot varandra i ett vidare sammanhang. Nya forskningsråd bör ersätta såväl dagens forskningsråd som de finansieringsinsatser som utförs av vissa sektorsforskningsorgan. Fyra nya forskningsråd föreslogs inrättas: Forskningsrådet för humaniora och samhällsvetenskap,

Forskningsrådet för medicin, Forskningsrådet för naturvetenskap och Forskningsrådet för teknik.

En ny myndighet föreslogs inrättas med benämningen Forskningsrådens samverkansnämnd med uppgift att initiera och stödja tvärvetenskaplig forskning, genusforskning och forskningsinformation.

Regeringen tog i propositionen Vissa forskningsfrågor (prop. 1998/99:9) ställning till vissa av de förslag som lämnats av Forskning 2000. Regeringen konstaterade att staten har ett övergripande ansvar för att det svenska samhället utvecklar och tar tillvara ny kunskap. Staten skall enligt propositionen, där så är påkallat, i samverkan med kommuner och landsting främja forskning och utvecklingsarbete till

stöd för de verksamheter som bedrivs i offentlig regi. Statens ansvar skulle vidare vara att främja forskning och utvecklingsarbete för andra samhällssektorer när detta är av stor betydelse för att utveckla dessa sektorer och det är befogat att staten bidrar med finansiering. Staten skulle vidare ge organisatoriska ramar för utförande av forskningen, ge förutsättningar för deltagande i internationellt forskningssamarbete, utveckla former för forskningsinformation samt medverka till att forskningsrön kan tas tillvara i alla delar av det svenska samhället. Regeringen ansåg att de mål för forskningen och riktlinjer för forskningspolitiken som hade beslutats av riksdagen med anledning av den forskningspolitiska propositionen år 1996 (prop. 1996/97:5, Forskning och samhälle) tills vidare borde ligga fast. Enligt regeringens mening borde resurserna för grundforskning och forskarutbildning öka, särskilt vad gäller teknik och naturvetenskap. Regeringen anförde dock att även samhällsvetenskaplig forskning är nödvändig, inte bara för de bidrag den ger till förståelsen av människan som samhällsvarelse och av villkoren och utvecklingen i samhället utan också för att finna lösningar på olika samhällsproblem. Regeringen konstaterade att samhällsvetenskap liksom humaniora behövs i tvärvetenskapliga insatser i samspel med till exempel teknik för att behandla de komplicerade frågor som möter i dagens samhälle. Dagens organisation för forskningsfinansiering har, menade regeringen, byggts upp genom successiva tillskott och förändringar. En ingående analys av den nuvarande organisationens omfattning och inriktning behövde därför göras.

Att finansiera forskning och utveckling ( Ds 1999:68 )

Arbetsgruppen för fortsatt beredning av myndighetsstruktur för forskningsfinansiering fick bl.a. i uppdrag att analysera behovet av förändringar av hittillsvarande indelningsgrunder mellan forskningsansvariga myndigheter och att lämna förslag om vilka myndigheter med forskningsfinansierande uppgifter som skulle finnas och precisera ansvarsområdet för var och en av dessa. Arbetsgruppen föreslog bland annat följande.

Ett sammanhållet forskningsråd föreslogs skapas under Utbildningsdepartementet – Vetenskapsrådet. Rådets huvuduppgift skulle vara att stödja kunskapsuppbyggnad genom forskning vid universitet och högskolor. I uppgiften ingick stöd till forskning också inom icke etablerade områden där framsteg kan förväntas, områden som ibland kunde vara mång- eller tvärvetenskapligt definierade. Rådet skulle centralt se till att mångvetenskapliga satsningar över ämnesrådsgränserna kom till stånd när det ansågs motiverat. Att ta initiativ till

mångvetenskaplig forskning och att åstadkomma kraftsamling kring stora uppgifter skulle vara en central uppgift för rådet. Det nya rådet föreslogs överta ansvaret för kunskapsuppbyggande, långsiktig forskning som stötts av Forskningsrådsnämnden, Humanistisk-Samhällsvetenskapliga forskningsrådet, Medicinska forskningsrådet, Naturvetenskapliga forskningsrådet och Teknikvetenskapliga forskningsrådet. Vetenskapsrådet föreslogs få förfoga över betydande ekonomiska resurser för att kunna initiera och utveckla forskningsinitiativ över ämnesrådens gränser och ge stöd till speciellt framstående forskargrupper. En central fråga för Vetenskapsrådet föreslogs vara att skapa utrymme för nya satsningar, mångvetenskaplig forskning och kunskapsuppbyggnad i nya konstellationer.

Arbetsgruppen föreslog vidare att följande nya myndigheter skulle skapas för att ansvara för stöd till forskning som är inriktad på samhällets och näringslivets behov. Motiven för denna typ av forskning är inte primärt vetenskapliga utan samhällets behov av resultaten. Den områdesorienterade forskningen finansieras inte på grund av forskningens kunskapsbehov utan för att den anses angelägen för samhället i bred mening eller för industriell utveckling, energihushållning, miljöhänsyn, hälsa, försvar, kulturella skäl osv.

Forskningsrådet för sociala frågor och arbetsliv. Rådet skulle svara för forskningsstöd med inriktning mot sociala frågor, social utveckling, hälsa, vård, handikapp, social omsorg, åldrande, rehabilitering, missbruk, etniska frågor, arbetsliv och arbetsmiljö. Det skulle överta uppgifter i huvudsak från Socialvetenskapliga forskningsrådet och Rådet för arbetslivsforskning.

Myndigheten för teknisk utveckling, kommunikation och bebyggelse.

Myndigheten skulle svara för forsknings- och utvecklingsstöd för innovation och tillväxt i svenskt näringsliv och samhälle. Myndigheten skulle överta arbetsuppgifter främst från NUTEK:s (Närings- och teknikutvecklingsverket) avdelning för teknik, Kommunikationsforskningsberedningen och Byggforskningsrådet samt från Rådet för arbetslivsforskning vad gäller arbetsorganisatorisk forskning.

Forskningsrådet för miljö, lantbruk och naturresurser. Rådet skulle svara för forskningsstöd med inriktning mot forskning om jordbruket och skogsbruket, forskning om miljöeffekter, återvinning och resursutnyttjande, avfall, riskhantering och samhällsplanering sett ur ett perspektiv av hållbar utveckling. Rådet skulle överta uppgifter främst från

Skogs- och jordbrukets forskningsråd, och en del av Jordbruksverkets och Naturvårdsverkets forskning.

Arbetsgruppen konstaterade att även med de förslag som gruppen fört fram är antalet finansierande myndigheter betydande. Förutom de nya myndigheter som föreslogs bildas finns det ett antal andra myndig-

heter som finansierar uppdragsforskning t.ex. Energimyndigheten, Rymdstyrelsen, Väg- och Banverken, Naturvårdsverket, Sida samt FOA. Enligt Arbetsgruppens mening finns det vissa uppgifter som inte lätt låter sig hanteras inom någon enskild myndighet och där behovet av samverkan mellan en eller flera myndigheter är uppenbar. Arbetsgruppen föreslog därför att ett Forskningsforum, som inte skulle vara någon egen myndighet, skapas. Detta organ är tänkt att ha en i huvudsak rådgivande funktion men ha vissa medel för att kunna initiera forskningssamverkan. Forskningsforums uppgift föreslogs vara att stärka samverkan mellan de statliga forskningsfinansierande myndigheterna vid gemensamma insatser eller när ansvaret är delat mellan flera myndigheter eller är oklart.

Regeringens ledning av den statliga forskningen. För att vissa centrala frågor skall kunna föras upp på regeringsnivå och få en god hantering där krävs, enligt Arbetsgruppen, en fast organiserad form för detta vilken gruppen benämner Forsknings- och utvecklingsberedningen.

10.3. Konsumentverkets och Forskningsrådsnämndens arbete

Konsumentverket

Av Konsumentverkets underlag, till regeringen, för fördjupad prövning (1999-01-15) framgår bland annat följande under rubriken ”Stöd till forskning”. Verket har i samråd med Folkhälsoinstitutet och Socialstyrelsen tagit fram ett förslag till forskningsprogram för konsumentsäkerhet Forskning om konsumentsäkerhet, Rapport 1998:10 (se nedan). Ett seminarium har hållits om säkerhetsforskning. Konsumentverket har beviljat stöd till forskning om hushållens resurser i syfte att utveckla bättre kunskap om särskilt skuldtyngda hushåll. Resultatet har bland annat använts för att förbättra verksamheten med lokal budget- och skuldrådgivning. En studie om vräkning från bostäder har gjorts, med förslag till åtgärdsprogram. Beslutsprocessen vid externa butiksetableringar har analyserats liksom hur effekterna av dessa har påverkat hushållens inköpsbeteende. Resultaten har bland annat lagts till grund för riksdagsbeslut om kommunernas möjligheter att påverka etableringar med stöd av plan- och bygglagstiftningen. En analys har gjorts av de tekniska möjligheterna att minska bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp för nya bilar. Som exempel på andra områden där Konsumentverket har förstärkt kunskapen med stöd av forskning kan nämnas: diskriminerande reklam och aggressiv marknadsföring, konsumentproblem med nödvändighetstjänster samt

miljöfrågor som kostnadsjämförelser av retursystem, varors livslängd, miljöpåverkan av kallstarter av bil samt möjligheterna att följa upp energiförbrukningen i småhus och av belysningskvalitet hos armaturer för lågenergilampor. Verket har med stöd av forskning kunnat dokumentera effekterna av den kommunala konsumentverksamheten liksom av konsumentverksamheten inom kommunala medborgarkontor. Verket har vidare givit stöd till nätverk för konsumentforskare. I Göteborg har nätverksverksamheten lett till disciplinöverskridande forskningsprojekt inom hushållsekonomi, konsumentteknik och miljö. Konsumentverket har sedan 1997 bistått Forskningsrådsnämnden och Nordiska Ministerrådet i deras respektive arbete med att initiera och bygga upp långsiktig forskningskompetens inom konsumentforskningen.

Forskning om konsumentsäkerhet (Rapport 1998:10)

Olycksfallsskador leder varje år till att ca 3 000 människor dör, 140 000 människor vårdas på sjukhus och 800 000–900 000 tas om hand i den öppna sjukvården. Av dessa olyckor inträffar ca 75 procent i hemmet, under fritiden eller i skolan. Kostnaderna för personskador har beräknats till 63 miljarder kronor per år. Trots problemens storlek finns enligt rapporten endast små och splittrade forskningsresurser avsatta till forskning inriktad på förebyggande av hem- och fritidsskador. I rapporten sägs att konsumentsäkerhet hittills inte har etablerats som forskningsområde i Sverige. Det finns ingen allmänt vedertagen definition för sådan forskning. Frågeställningar som är relevanta för området ingår naturligt i eller har beröringspunkter med forskning inom andra sektorer. Konsumentsäkerhetsforskning har anknytning till många olika forskningsdiscipliner med egna och starka forskningstraditioner som: medicin, epidemiologi, biostatistik, psykologi, biomekanik, ekonomi, utbildning, sociologi, juridik, samhällsplanering, teknik och etik. Forskning som är direkt inriktad på konsumentsäkerhet förekommer enligt rapporten i endast obetydlig omfattning. I rapporten uppskattas omfattningen, med folkhälsoarbetet inkluderat, till någon miljon kronor per år. Vid en jämförelse med andra områden t.ex. arbetsmiljö konstateras att Rådet för arbetslivsforskning och Institutet för arbetslivsforskning tillsammans disponerade ca 780 miljoner kronor under år 1996.

Ett välutvecklat samspel behövs enligt rapporten med angränsande säkerhetsorienterade områden, som arbetsmiljö- och trafikområdet. Samtidigt behövs en viss avgränsning såväl mot dessa områden som mot den generella konsumentforskningen. Forskningsmetodik, data-

underlag och tillämpning av resultat har gemensamma men också särskiljande drag. Många frågeställningar som gäller säkerhet och risker är gemensamma för de olika sektorerna men det finns också sektorsspecifika problem som kan lösas med sektorsspecifik forskning.

Forskningsrådsnämnden

Forskningsrådsnämnden (FRN) har sedan år 1997 regeringens uppdrag (prop. 1996/97:5 Forskning och samhälle) att ta fram ett samordnat program för att initiera och bygga upp långsiktig forskningskompetens inom konsumentforskningen. Som utgångspunkt för uppdraget angavs den kartläggning och analys som gjordes i betänkandet Forskning för vår vardag (SOU 1996:10). Konsumentverket och företrädare för konsumentorganisationerna skulle enligt regeringen knytas till arbetet med att ta fram ett program för konsumentforskningen. Regeringen har pekat ut en rad prioriterade områden för forskning bl.a.; hushållens resurser, system för varor och tjänster (bl.a. deras säkerhet och funktion), miljöhänsyn och kostnader samt konsumentpolitikens instrument och organisationernas roll. Även områdena IT, livsmedel och miljö skall enligt regeringens mening särskilt uppmärksammas. FRN har inrättat en förberedande flerdisciplinär arbetsgrupp för konsumentforskning. I gruppen har diskuterats behovet av prioriteringar. Följande fyra temaområden har prioriterats: Barn i konsumtionssamhället, Hushållens resurser och strategier, Konsumentteknik samt Produktsäkerhet. Inom dessa områden har bidrag delats ut för utarbetande av kunskapssammanställningar. Vidare har medel beviljats för uppbyggnad av forskarnätverk och för forskares deltagande i konferenser och seminarier. Nämnden har beviljat medel för forskning inom ett flertal av de prioriterade områdena.

Vad gäller områdena IT, Livsmedel samt Miljö och konsumtion har FRN beviljat stöd till utarbetandet av kunskapsöversikter. Vidare har seminarier anordnats för att identifiera forskargrupper som är aktiva inom de aktuella områdena. Definitionen av begreppet ”Konsumentforskning” har diskuterats inom arbetsgruppen och på olika forskarseminarier. Den konsumentforskning som FRN, som en följd av diskussionerna, önskar stödja och initiera har valts ut från ett brukarperspektiv och då inte minst från hushållens perspektiv. Det finns ett stort behov av forskning om de effekter som konsumentpolitiska beslut kan få på olika konsumentgrupper. Förutom forskning om konsumenternas behov, t.ex. olika produkters grad av säkerhet, kan forskning behövas om konsumenternas olika beteenden, val av strategier och resurser. Företagens behov av kunskap om konsumenter kan

indirekt komma in i bilden genom att konsumenternas och hushållens behov och krav blir belysta.

En strategi för långsiktig utveckling av konsumentforskning

Konsumentforskningen omfattar enligt FRN:s mening ett stort antal delområden som befinner sig i olika utvecklingsfaser. Ett brett spektrum av discipliner är involverade. Forskningen handlar om ett ur samhällets synvinkel viktigt mång- och tvärdisciplinärt och icke tydligt definierat område där det finns ett stort behov av kunskap och forskning. Det finns relativt många aktiva forskare, som är splittrade på olika institutioner inom Sverige och som arbetar med för området relevanta frågor men som inte identifierar sig själva som konsumentforskare. Det faktum att området har en oklar disciplinär hemvist och är mångvetenskapligt bidrar till en svag teoretisk och metodologisk angreppsbas. Detta i sin tur bidrar till att konsumentforskning för närvarande har låg status. Även karriärvägarna inom universiteten är mycket begränsade. För initiering, uppbyggnad och långsiktig utveckling av konsumentforskningen behövs enligt FRN ett tillräckligt antal kompetenta forskare. Dessa bör ha en plattform eller förankring i universitetsvärlden där forskningen utförs, tydligare utpekade karriärvägar samt tillgång till finansiering. I första hand bör enligt FRN:s mening erfarna forskare lockas till området för att bryta ny mark och ta ansvar för handledning av yngre forskare. Först då kan flerdisciplinära arbetsgrupper med forskare som besitter hög kompetens inom aktuella eller anknytande områden växa fram. Samtidigt bör en förankring i universitetsvärlden ske t.ex. genom mer eller mindre flexibla nätverk och etablering av återkommande seminarier och konferenser.

Den ovan beskrivna strategin är långsiktig. FRN har genom sina aktiviteter påbörjat initieringsarbetet på området. För en långsiktig utveckling av konsumentforskningen krävs enligt FRN:s mening en stabilare organisatorisk struktur samt att tjänster på olika nivåer så småningom inrättas. Inte minst blir det av stor vikt med en stegvis ökning av projektstöd och så småningom att ett finansieringsansvar för detta mångdisciplinära område utpekas. FRN menar sammanfattningsvis att det, genom de initiativ som FRN har tagit, nu finns en grund för kontakter och för fortsatt initiering av konsumentforskning. Erfarenheter från andra forskningsfält har visat att initiering och uppbyggnadsarbete inom eftersatta forskningsområden kräver kontinuitet och en rad av åtgärder över en längre tidsperiod. Den samlade erfarenhet i fråga om initiering som finns inom FRN kan mycket väl enligt nämndens mening utnyttjas för dessa uppgifter.

10.4. Nordiskt arbete

Nordisk forskningskonferens

I juli 1997 hölls en forskarkonferens ”Forskning om konsumenternas villkor och värderingar i en ny tid” inom ramen för det nordiska samarbetet (Rapport Tema Nord 1999:513). Målet för konferensen var att beskriva kunskapsläget inom konsumentforskningen, att stärka samhörigheten mellan nordiska konsumentforskare och att medverka till att ge den nordiska konsumentforskningen en egen identitet. Konferensens tema sammanfattades i följande tre frågeställningar.

1. Vad vet vi om hushållens villkor och resurser när privatekonomin ansträngs, offentliga tjänster marknadssätts, reklam och marknadsföring intensifieras och kraven på miljöhänsyn ökar?

2. Vad vet vi om marknadens utbud och funktion när handeln internationaliseras, regelverken EU-anpassas, konkurrensvillkoren förändras och producentansvaret utvidgas?

3. Vad vet vi om konsumentpolitikens metoder och resultat när hushåll och marknad förändras?

Konferensen mynnade ut i tre slutsatser:

Lång tradition och krav på förnyelse

Konsumentforskningen har från starten haft resurshushållning som huvudmålsättning. Idag kämpar många hushåll med knappa materiella tillgångar i relation till den levnadsnivå som anses rimlig. En huvuduppgift för den framtida konsumentforskningen bör vara att forma forskningen till ett kritiskt och kreativt verktyg i försvaret av och utvecklingen av de nordiska välfärdssamhällena i en i många avseenden ny tid.

Dramatisk utvidgning av ansvarsområdet

Konsumentforskningens ansvarsområde utvidgas dramatiskt och är under snabb förändring. Omställningar inom välfärdssystemen, nya konsumtionsmönster, miljö, strukturförändringar på många marknader, påverkan från marknadsföring och reklam och den nya informationstekniken skapar nya möjligheter och hinder för hushållen. Olika hushåll har mycket olika möjligheter att tillgodogöra sig det positiva i dessa nya förhållanden. Konsumentforskningen måste kritiskt granska hushållens nya villkor och förmedla denna kunskap till det offentliga samtalet och den politiska debatten.

Skärpta krav på kvalitet och integritet

Konsumentforskningen skall ställa mycket höga krav på sin egen kvalitet och integritet. Tvärvetenskapliga insatser är nödvändiga för att utveckla kunskapsområdet. Detta kräver både inomdisciplinär teorioch metodutveckling och förmåga att samarbeta över traditionella institutionsgränser. Forskarutbildning skall inrymma både kunskapsuppbyggnad inom den egna specialiteten och träning i samverkan. Bristen på långsiktiga resurser i kombination med uppdragsgivare med egenintressen riskerar forskningens kvalitet och långsiktighet och hotar forskarnas integritet.

10.5. Överväganden och förslag

10.5.1. Konsumentforskningens omfattning

Kommitténs bedömning: Vi anser inte att den nuvarande konsumentforskningen, vad gäller bredd och omfattning, överensstämmer med samhällets behov. Resurser bör därför satsas på en långsiktig uppbyggnad av konsumentforskningen.

Kunskap om konsumenters behov, problem och beteenden är en förutsättning för en målinriktad konsumentpolitik. Konsumentforskningen har här en viktig funktion att fylla. I betänkandet Forskning för vår vardag (SOU 1996:10) konstaterades att relevant forskning förekommer inom en stor mängd områden men att forskningen inte har den omfattning och täckning som är motiverad med hänsyn till samhällsnyttan av ökad kunskap. Vi delar denna uppfattning.

För att samhällets konsumentpolitiska insatser skall bli så effektiva som möjligt krävs relevant kunskap på en mängd områden och nivåer. Hur påverkas t.ex. konsumenters beteenden av olika förändringar i samhället och omvärlden, såsom avreglering av offentlig verksamhet, ökad internationalisering och ekonomiska krislägen? Vilka faktorer ligger bakom överskuldsättning? Hur beter sig den enskilde individen i olika köp- och avtalssituationer? Hur skall produkter utformas för att säkerställa att användaren inte riskerar att skadas vid användningen? Det finns förvisso forskning på en mängd relevanta områden men inte alls, enligt vår mening, i tillräcklig omfattning för samhällets behov.

Säkerhetsforskningen kan här tjäna som ett exempel. Det är möjligt att genom olika insatser förebygga skador, något som är väl känt från trafik- och arbetslivssammanhang. Konsumentverket konstaterade att (Forskning om konsumentsäkerhet, Rapport 1998:10) den säkerhets-

forskning som bland annat tar sikte på olycksfall som sker i hemmet och på fritiden endast har små och splittrade forskningsresurser till sitt förfogande i jämförelse med de forskningsresurser som finns tillgängliga för andra områden där det finns folkhälsoproblem.

Detta är otillfredsställande enligt vår mening med tanke på att 75 procent av alla olyckor inträffar i hemmet, under fritiden eller i skolan. Här finns stora och outnyttjade möjligheter till förebyggande insatser. För att veta vilka insatser som behövs och var dessa insatser skall sättas in för att ge bäst effekt krävs forskning. En omprioritering av forskningsresurserna till förmån för konsumentforskningen bör övervägas. Folkhälsoinstitutet har beräknat (På väg mot ett skadefritt Sverige, Folkhälsoinstitutet 1996) att ca 3 000 människor dör i Sverige varje år som en följd av skador, 140 000 vårdas på sjukhus och 800–900 000 tas om hand i den öppna sjukvården. Skadorna i hem- och fritidsmiljö orsakar inte bara mycket mänskligt lidande utan medför också höga kostnader för samhället. Den totala samhällskostnaden för personskador i Sverige (inklusive vålds- och självtillfogade skador) uppgick år 1990 till 63 miljarder kronor (Samhällets utgifter för personskador, Rapport 1994:9 Folkhälsoinstitutet). Räddningsverket har uppskattat att samhällskostnaderna för olycksskador år 1995, exklusive skador till följd av våld, självmord och andra uppsåtliga handlingar uppgick till 37 miljarder kronor. Av denna summa svarade olyckor inom transportområdet för 32 procent, bostaden 37 procent, arbetslivet 12 procent samt skola, idrott och fritid för 19 procent (Samhällets kostnader för olyckor, Rapport Räddningsverket).

De totala statliga anslagen för konsumentforskningen har under den senaste tioårsperioden uppgått till endast drygt 2 miljoner kr per år. I detta belopp är all konsumentsäkerhetsforskning inräknad. Som jämförelse kan nämnas vad t.ex. arbetsmiljöforskningen kan disponera för forskningsändamål. Rådet för arbetslivsforskning och Institutet för arbetslivsforskning disponerade 780 miljoner kr år 1996 (Konsumentverkets rapport 1998:10). Förutom arbetsmiljöforskning inriktad på säkerhet omfattas även annan arbetslivsforskning. En annan jämförelse kan göras med säkerhetsforskning inriktad på vägtrafik. Trafiksäkerhetsforskningen är väletablerad och har många aktörer. Tilldelningen av forskningsmedel uppgår till mellan 50 till 100 miljoner kronor årligen beroende på vad som inkluderas (Rapport 1998:10). En svårighet här är att dra gränsen mellan trafiksäkerhetsforskning och annan forskning inom trafikområdet.

10.5.2. Konsumentvetenskap – samlingsbegrepp för konsumentforskning

Kommitténs förslag: Konsumentvetenskap, som samlingsbegrepp för konsumentforskning, bör etableras som vetenskaplig disciplin på universitet och högskola. Forskarutbildning och karriärmöjligheter på olika nivåer bör ordnas för att forskare skall uppmuntras att söka sig till den konsumentvetenskapliga forskningen.

Ett nationellt Centrum för konsumentvetenskap på universitets/högskolenivå bör inrättas för att höja statusen på området och ge det en egen identitet i forskarvärlden.

En uppbyggnad av varaktiga forskarnätverk bör stimuleras. Forskningsfinansieringen bör ske via ett forskningsråd. Medelsbehovet, efter en uppbyggnadsperiod, kan uppskattas till 15 miljoner kr per år och bör garanteras för en period om minst sex år. En omfördelning av forskningsresurser, från andra forskningsområden, bör ske till förmån för konsumentforskningen.

Konsumentforskningen är till sin natur tvärvetenskaplig och därför splittrad på många vetenskapliga discipliner. Detta har gjort det svårt för konsumentforskningen att etablera sig vid universitet och högskolor. Det finns för närvarande inget eget hemvist för konsumentforskningen. Forskningen utförs av enskilda forskare vilka är spridda på olika vetenskapliga institutioner över landet, utan säker kännedom om varandras existens eller kunskap om varandras arbete. Forskning måste ses i ett långsiktigt perspektiv vilket förutsätter kontinuitet, vilket i sin tur förutsätter att tillgången på forskare är säkerställd. Vi ansluter oss här till vad som anfördes om behovet av långsiktighet och kontinuitet i betänkandet Konsumentpolitik i en ny tid (SOU 1994:14 s. 131): ”Kvalificerad forskning förutsätter långsiktig kunskapsuppbyggnad, kontinuitet och en säkerställd tillväxt av kompetenta forskare. Detta förutsätter i sin tur en högskolemiljö med forskarutbildning”. Vi anser därför att Konsumentvetenskap, som ett samlingsbegrepp för konsumentforskning bör etableras som vetenskaplig disciplin och att ett nationellt Centrum för Konsumentvetenskap bör inrättas på universitets/högskolenivå. Vi föreslår dessutom i kapitel 3 i betänkandet att Sverige skall verka för att ett Europeiskt institut/centrum för konsumentforskning upprättas och stöds av EU.

Forskarutbildningen och doktorandernas situation har uppmärksammats i betänkandet Forskningspolitik (SOU 1998:128) som behandlar den svenska forskningspolitiken i stort. I betänkandet konstateras att en ökad uppmärksamhet måste ägnas åt forskarutbild-

ningens innehåll och uppläggning samt doktorandernas situation. Utredningen fann att det rent allmänt saknas en bra form för första anställning för lärare vid universitet och högskolor. En sådan anställning skulle kunna ge nyblivna doktorer möjlighet att både fortsätta med forskning och att medverka i undervisningen Vi delar utredningens uppfattning i denna del. Forskarutbildning och rimliga karriärmöjligheter krävs för att konsumentforskningens attraktionskraft skall öka.

Vi anser att det är viktigt att disciplinöverskridande forskarnätverk etableras. Sådana nätverk behövs för att bredda forskningen och föra den framåt. Forskare med olika bakgrund och inriktning behöver träffas för att knyta nya kontakter, få impulser och utbyta erfarenheter vilket i förlängningen bör leda till nya infallsvinklar för konsumentforskningen. Vi delar i denna del Forskningsrådsnämndens (FRN) strategi för en utveckling av konsumentforskningen (se ovan 10.3.2). I strategin anges nätverken, i kombination med konferenser och seminarier, som ett sätt att uppnå förankring för konsumentforsningen i universitetsvärlden. I Göteborg finns t.ex. nätverket ”Forskarnätverk för Interdisciplinär Konsumentforskning” (FIK) som bildades år 1997 och består av ca 70 konsumentforskare från olika ämnesdiscipliner. Nätverket gav i september 1999 ut boken ”Den flerdimensionella konsumenten; en antologi om svenska konsumenter”.

Vi anser att forskningsmedlen till den konsumentvetenskapliga forskningen bör tillhandahållas via ett forskningsråd. Enligt vår mening säkerställer ett sådant system att forskningen bedrivs på en hög vetenskaplig nivå. Det system med ”peer-review”, vilket innebär att andra forskare inom det aktuella området bedömer den vetenskapliga kvalitén på projekten, som tillämpas i forskningsrådssammanhang säkerställer att de projekt som beviljas medel håller en tillräckligt hög vetenskaplig nivå. Det förhållandet att forskningsmedlen tillhandahålls via ett forskningsråd har inte bara funktionen att säkerställa en hög vetenskaplig nivå på forskningen. Att konsumentforskningen har anknytning till ett forskningsråd ger dessutom konsumentforskningen högre status än vad annars skulle vara fallet vilket vi anser är viktigt.

FRN har sedan år 1997 haft ansvaret för att ta fram ett långsiktigt program för konsumentforskningen. Det ligger utanför vårt uppdrag att utvärdera FRN:s arbete med konsumentforskning. Vi konstaterar dock att verksamheten synes ha funnit sina former och att anknytningen till FRN höjt konsumentforskningens status.

I rapporten Att finansiera forskning och utveckling (Ds 1999:68) förs ett resonemang om att ett forskningsområde antingen kan finansieras via en centrumbildning hos en institution (idrottsforskning stöds t.ex. via Centrum för idrottsforskning) eller via ett forskningsråd.

Arbetsgruppen övervägde om idrottsforskningen (som får stöd med ca 10 miljoner kr per år) borde inrymmas under ett forskningsråd eller vara kvar hos Centrum för idrottsforskning. Arbetsgruppen menade att idrottsforskningen borde föras över till ett forskningsråd endast om statsmakterna avsåg att avsevärt öka stödet till idrottsforskningen. I annat fall borde den nuvarande organisationen fortsätta att gälla. Enligt arbetsgruppens förslag skall FRN:s uppgifter övergå till ett av de föreslagna nya forskningsråden.

En konsekvens av arbetsgruppens resonemang ovan synes vara att stödet till konsumentforskning är alldeles för litet för att motivera att konsumentforskningen skall tillhöra ett forskningsråd. Eftersom arbetsgruppen överhuvudtaget inte nämner konsumentforskning i sin rapport är det svårt att se vilken det tänkta hemvistet för konsumentforskningen skulle vara. Vi anser, på de skäl som vi har nämnt ovan, att konsumentforskningen bör finansieras via ett forskningsråd.

De statliga anslagen för konsumentforskningen har under den senaste tioårsperioden legat på, nominellt sett, huvudsakligen oförändrad nivå, drygt 2 miljoner kr per år. En förutsättning för att våra förslag skall kunna genomföras är att området tillförs ökade resurser och att detta resurstillskott kan garanteras för en tidsperiod som inte understiger sex år. Takten i uppbyggnaden av konsumentforskningsområdet är dock beroende av tillgången på kvalificerade forskare med intresse för uppgiften. Resursökningen bör ske successivt, eftersom finansieringen måste kunna anpassas till forskningens utvecklingsnivå. Enligt vår bedömning bör konsumentforskningen, efter en uppbyggnadsfas, kunna bedrivas på en rimlig nivå med en medelstilldelning på 15 miljoner kr per år. Vi anser att den konsumentvetenskapliga forskningen till viss del bör kunna finansieras genom omfördelning av forskningsresurser från andra forskningsområden.

11. Konsumentfrågor i skolan

11.1. Inledning

Kunskaper är nödvändiga för att konsumenten skall kunna välja en konsumtion som tar hänsyn till de egna resurserna i tid och pengar, till miljön och till andra aspekter. Rättigheter och skyldigheter, utbudet av varor och tjänster, spelregler på marknaden, konkurrensförhållanden, produkters säkerhet, instanser som konsumenten kan vända sig till för att få råd och hjälp och reklamens påverkanskraft är några exempel på områden som konsumenten bör känna till för att ha möjlighet att orientera sig på marknaden och ta tillvara sina intressen. Konsumtionsmönster, attityder och värderingar grundläggs tidigt. Kunskaper om konsumentfrågor som ges redan i skolan bidrar till att barn och ungdomar blir kunniga och kritiska konsumenter, vilket lägger grunden till en stark konsumentroll i vuxenlivet.

De senare årens samhällsutveckling har inneburit att det i många avseenden blivit mer komplicerat att vara konsument. Marknaden har genomgått stora förändringar, bl.a. till följd av ökad handel över gränserna och privatisering och konkurrensutsättning av vissa tjänster, vilket medfört att det är svårare att överblicka utbudet. Detta ökar kraven på konsumenterna att kunna värdera och ta ställning till uppgifter och påståenden. Informationsteknikens utveckling hör också till den nya samhällsbilden. Behovet av grundläggande konsumentkunskaper har därmed ökat än mer.

11.2. Vårt uppdrag

Enligt direktiven är relevant kunskap en förutsättning för att konsumenterna skall kunna göra rationella val på marknaden, för att de skall kunna tillvarata sina rättigheter och i övrigt agera med styrka som konsumenter. Vi skall därför bl.a. analysera och lämna förslag om hur samhällets ansvar för konsumentutbildning bör utformas.

De bästa möjligheterna att förmedla grundläggande kunskaper i konsumentfrågor till alla medborgare finns i ungdomsskolan. Vi har

därför koncentrerat våra förslag när det gäller konsumentutbildning till insatser i grundskolan och gymnasieskolan. I vissa delar bör dock våra förslag till åtgärder vara relevanta även för utbildningar som ligger utanför ungdomsutbildningen, t.ex. vuxenutbildningen och folkbildningen.

11.3. Den svenska skolan

Det svenska skolsystemet består av obligatoriska och frivilliga skolformer, i huvudsak grundskolan, gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen.

En genomgripande översyn av skolan påbörjades 1989. Den ledde till flera viktiga förändringar. Dessa innebar att det tidigare systemet med centralt utformade bestämmelser och detaljerade regler och anvisningar övergavs till förmån för en mål- och resultatorienterad styrning med färre regler och tydligare mål. I detta ligger att detaljbestämmelser från statsmakterna skall undvikas och att kommunernas och skolornas frihet skall vara så stor som möjligt. Reformeringen har därefter gått fram stegvis under hela 1990-talet och fortsätter i och med att nya styrdokument tas fram för samtliga skolformer.

Staten har ett samlat övergripande ansvar för skolan och styr den genom att lägga fast s.k. riksgiltiga mål och riktlinjer. Inom de ramar som staten anger är det kommunerna som har ansvaret för att verksamheten genomförs enligt dessa mål och riktlinjer. Kommunerna får själva avgöra hur verksamheten skall organiseras för att målen skall uppnås och skall svara för att skolan får de resurser och de förutsättningar i övrigt som behövs. Kommunen skall fastställa en skolplan, som beskriver skolverksamhetens finansiering, organisation, utveckling och utvärdering. Med utgångspunkt från de riksgiltiga målen och riktlinjerna samt med de förutsättningar som kommunen ger är det rektor och lärare i den enskilda skolan som bestämmer målen för undervisningen. Rektorn skall upprätta en lokal arbetsplan utifrån läroplanerna, de nationella målen och skolplanen. I den konkretiseras sådana frågor som inte har lagts fast i de nationella styrdokumenten, t.ex. undervisningens innehåll, organisation och arbetssätt. Alla som arbetar i skolan skall bidra till att skolans mål uppfylls, och de har stor frihet att i samarbete med eleverna organisera och lägga upp arbetet. Kommunens rätt att besluta omfattar t.ex. frågan om i vilken årskurs i grundskolan undervisningen i ett visst ämne skall påbörjas.

Staten och Skolverket får inte föreskriva eller rekommendera vare sig metoder eller stoffurval. Detta behandlades bl.a. i Utbildningsutskottets betänkande om läroplanen för gymnasieskolan (bet.

1993/94:UbU2). Där framgår att ”frågor om undervisningens uppläggning, tidsplanering, inlärningsmetoder etc. skall enligt regeringens förslag – som utskottet ställer sig bakom – inte regleras i läroplanen, och inte heller i andra centralt fastställda dokument, utan ankomma på lärarna och skolledarna såsom professionella. Liksom regeringen anser utskottet att den målstyrda skolan ger läraren möjlighet att anpassa sina metoder och sina preciseringar av stoffurval vid olika tillfällen till den inlärningssituation som eleverna befinner sig i”.

De nationella styrdokumenten

Skollagen samt läroplaner och kursplaner utgör de nationella styrdokumenten – även kallade måldokument – för skolan. Det finns också regeringsförordningar för de olika skolformerna.

Skollagen

I skollagen anger staten ramarna och grunderna för utbildningen och i förordningarna mer detaljerade bestämmelser. Skollagen anger övergripande mål för utbildningen och riktlinjer för hur verksamheten i skolan skall vara utformad. I lagen finns bl.a. bestämmelser om vilka krav som ställs på kommunerna. Skollagen innehåller också en timplan för grundskolan. Där anges den tid för lärarledd undervisning som varje elev har rätt till. Tiden anges för ett visst ämne eller en grupp av ämnen och är inte fördelad på årskurser. För gymnasieskolan finns dels en förteckning över de s.k. nationella programmen, dels uppgift om det totala antal garanterade timmar som skall erbjudas eleverna inom respektive program.

Läroplaner

Regeringen fastställer läroplaner för grundskolan (Lpo 94) och för de frivilliga skolformerna (Lpf 94). Läroplanerna förtydligar skollagens mål och skall tillsammans med skollagen styra verksamheten i skolan. Alla som arbetar i skolan är skyldiga att följa dem. Skolans uppgifter och de värden som skall ligga till grund för undervisningen bestäms i läroplanerna. Läroplanerna är indelade i ett antal huvudområden såsom normer och värden, elevernas ansvar och inflytande, kunskaper m.fl. För varje huvudområde anges mål och riktlinjer för arbetet. Målen består av dels mål att sträva mot, som beskriver inriktningen på skolans

arbete, dels mål att uppnå, som beskriver vad eleverna minst skall ha uppnått när de lämnar skolan.

Programmål och kursplaner

Kursplanerna kompletterar läroplanen och anger målen för undervisningen i varje enskilt ämne. De kursplaner som gäller för grundskolan beslutas av regeringen. De beskriver varje ämne, vad ämnet syftar till och hur det är uppbyggt. I planen anges dels de mål som undervisningen i ämnet skall sträva mot, dels de mål som skall ha uppnåtts av alla elever vid grundskolans slut.

De flesta elever fortsätter till gymnasieskolan. Av de elever som slutade grundskolan våren 1997 gick 98 procent vidare till gymnasieskolan. I gymnasieskolan finns ett mål för varje program. Programmålen fastställs av regeringen. Från och med höstterminen 2000 finns 17 olika nationella treåriga gymnasieprogram, som skall ge en bred basutbildning och behörighet att studera på universitet eller högskola. Alla program omfattar åtta kärnämnen – engelska, estetisk verksamhet, idrott och hälsa, matematik, naturkunskap, samhällskunskap, svenska och religionskunskap. Varje program får sin profil genom olika karaktärsämnen.

I gymnasieskolan skall varje ämne, liksom i grundskolan, ha en kursplan. Den anger bl.a. syftet och målet med ämnet samt vilka kunskaper alla elever skall uppnå. Skolverket beslutar om kursplanerna.

Från och med läsåret 2000/2001 sker vissa förändringar av gymnasieskolan. Nya programmål, inriktningar och kursplaner börjar gälla hösten 2000. Alla gymnasieprogram får en gemensam programstruktur och en omfattning på 2 500 poäng. Den nya strukturen skall göra det möjligt att öppna programmen mot varandra och att öka valfriheten inom programmens ram. Kärnämnena blir desamma som i dag och deras omfattning blir sammanlagt 750 poäng.

Skolverket

Skolverket har till uppgift att aktivt verka för att de nationella målen och riktlinjerna för skolan uppnås. För att få kunskap om verksamheterna och bidra till utveckling arbetar Skolverket med uppföljning, utvärdering, utveckling, forskning och tillsyn.

Skolverkets utbildningsinspektörer granskar kvaliteten i skolorna. De undersöker vilka möjligheter och svårigheter skolorna har att upp-

fylla de nationella målen och lämnar förslag till förändringar. Inspektörerna rapporterar till regeringen.

En viktig uppgift för Skolverket är att på nationell nivå bidra till utvecklingen inom skolan. I detta ligger att utarbeta och utveckla måloch styrdokument, t.ex. programmål, kursplaner och betygskriterier.

Skolverket ger stöd till skolan bl.a. genom att ta fram informationsoch referensmaterial, anordna seminarier och konferenser, stödja nätverk samt verka för nya former av fortbildning och kompetensutveckling.

Till Skolverkets tillsynsuppgifter hör att kontrollera att offentliga och enskilda huvudmän för skolan uppfyller de nationella krav som ställs i främst skollagen och läroplanerna. Inom det offentliga skolväsendet sker tillsynen inom några prioriterade områden – tillgången till utbildning, alla elevers möjlighet att nå kunskapsmålen och rätt till stöd, arbetet mot kränkande behandling, elevers och föräldrars inflytande samt huvudmannens ansvar för sin egenkontroll av verksamheten.

Skolverket har en central förvaltning i Stockholm och elva lokalkontor runt om i landet.

11.4. Konsumentkunskap i skolan

Grundskolan

Läroplanen för grundskolan är kortfattad och allmänt hållen beträffande målen för elevernas kunskaper. Konsumentfrågor nämns i läroplanen uttryckligen endast under rubriken Rektors ansvar: ”Rektorn har ansvaret för skolans resultat och har därvid, inom givna ramar, ett särskilt ansvar för att ämnesövergripande kunskapsområden integreras i undervisningen i olika ämnen. Sådana kunskapsområden är exempelvis miljö, trafik, jämställdhet, konsumentfrågor, sex och samlevnad samt riskerna med tobak, alkohol och andra droger.”

I regeringens proposition (1992/93:220) om läroplanen för grundskolan skrev regeringen att Skolverket skulle stödja de ämnesövergripande områdena med kommentar- och referensmaterial. Det var, enligt regeringen, viktigt att dessa frågor inte kom att behandlas isolerade, utan integrerades i undervisningen i olika ämnen.

Huvuddelen av konsumentfrågorna i grundskolan återfinns i ämnet hemkunskap. Enligt timplanen skall varje elev totalt garanteras 6 665 timmars undervisning i grundskolan. Av dessa skall hemkunskap, som är det minsta ämnet, omfatta 118 timmar.

Enligt den nya kursplan som skall tillämpas från höstterminen 2000 syftar utbildningen i hemkunskap till att ge kunskaper för livet i hem och familj samt förståelse för det värde dessa kunskaper har för människa, samhälle och natur. Utbildningen skall ge erfarenheter av social gemenskap, mat och måltider, boende och konsumentekonomi. Syftet är att ge erfarenheter och förståelse av de dagliga handlingarnas och vanornas betydelse för ekonomi, miljö, hälsa och välbefinnande. Utbildningen i hemkunskap skall också ge kunskaper för och erfarenheter av att fatta beslut i de valsituationer som uppstår i ett hushåll. Ämnet syftar till att utveckla förmågan att ur ett hushållsperspektiv värdera och hantera det ökade flödet av information och reklam.

Skolan skall med sin undervisning i hemkunskap bl.a. sträva efter att eleven lär sig planera sin ekonomi utifrån egna och hushållets resurser, granska och värdera information och reklam samt agera i enlighet med övervägda beslut.

I hemkunskap fokuseras verksamheterna i hushållet, vilka omfattar social gemenskap, mat och måltider, boende och konsumentekonomi. Genom att utföra olika uppgifter i hemkunskap skall eleven få erfarenheter av verksamheter i hushållet och förtrogenhet med olika förutsättningar för dessa, såsom information, ekonomiska resurser och arbetsdelning.

Enligt kursplanen skall eleverna i slutet av det femte skolåret bl.a. vid genomförandet av olika uppgifter i hushållet kunna jämföra priser och uppfatta skillnader mellan information och reklam.

I slutet av det nionde skolåret skall eleverna t.ex. ha kunskaper om resurshushållning för att kunna välja och använda metoder, redskap och teknisk utrustning för matlagning, rengöring och tvätt i hushållet. Vidare skall eleverna känna till sina rättigheter som konsument och kunna värdera olika slags information vid utförandet av verksamheter i hushållet.

Konsumentrelaterade frågor och vardagskunskaper omnämns även i kursplanerna för vissa andra ämnen i grundskolan, t.ex. kemi, geografi, samhällskunskap, teknik, matematik och bild.

Enligt Konsumentverket finns det många tillfällen för intresserade lärare att, förutom i hemkunskapen, ta upp konsumentfrågor i undervisningen. I vilken utsträckning detta sker är dock okänt. Läromedel från Konsumentverket beställs, enligt uppgift från verket, huvudsakligen för ämnet hemkunskap i årskurs åtta och nio.

Gymnasieskolan

Kursplanerna för gymnasieskolans kärnämnen, dvs. de ämnen som alla elever läser, innehåller konsumentrelaterade frågor i ytterst begränsad omfattning.

I vissa program ingår dock konsumentfrågor på ett naturligt sätt, t.ex. i Handels- och administrationsprogrammet (marknadsföring, konsumenträttigheter), i Samhällsvetenskapliga programmet (t.ex. konsumentinflytande) och Medieprogrammet (t.ex. reklam). Av Konsumentverkets försäljning av läromedel att döma tas konsumentfrågorna främst upp av lärarna på Samhällsvetenskapliga programmet.

I läroplanen för grundskolan nämns konsumentfrågor under rubriken Rektors ansvar. Motsvarande ansvar saknas i läroplanen för gymnasieskolan.

Elevernas möjligheter att lära sig konsumentkunskap på gymnasiet beror således på vilket program de väljer, men också i än högre grad än i grundskolan på de enskilda lärarnas engagemang, prioriteringar och egna kunskaper.

11.4.1. Undersökningar om konsumentkunskap i skolan

Grundskolan

I rapporten Hushållsekonomi i grundskolan (Konsumentverket, rapport 1995/96:49) redovisades 1996 en enkätundersökning om undervisningen i hushållsekonomi i skolan. Undersökningen riktades till ett slumpmässigt urval av lärare i hela landet i grundskolans årskurs 7–9 med undervisning i hemkunskap och/eller samhällskunskap.

90 procent av lärarna svarade att de behandlade hushållsekonomi i sin undervisning. Hushållsekonomins andel av undervisningen varierade mellan olika kategorier av lärare. Närmare hälften av hemkunskapslärarna uppgav att hushållsekonomi upptog en ganska stor del av deras undervisning. En mycket liten andel (cirka 5 procent) av lärarna, främst i hemkunskap, svarade att hushållsekonomi upptog en stor del av undervisningen. Nästan 90 procent av samhällskunskapslärarna uppgav att hushållsekonomi bara var en liten del av deras undervisning.

I de flesta fall hade lärarna en försiktigt positiv uppfattning om elevernas intresse för hushållsekonomi. Vissa lärare i hemkunskap påpekade dock t.ex. att eleverna inte uppskattade konsument- och hushållsekonomi i hemkunskapen eftersom de såg hemkunskap som ett praktiskt ämne.

Majoriteten av lärarna i hemkunskap uppgav att de saknade tillräckliga resurser för arbetet med hushållsekonomi.

Undersökningen gav många svar på varför lärarna valde att arbeta med hushållsekonomi, men också varför de valde att inte göra det. Ett starkt motiv för att arbeta med området var att hushållsekonomiska frågor ansågs ha stor betydelse för samhället. Ett annat, men mindre starkt, motiv var att kursplanen föreskrev hushållsekonomi. Cirka hälften av lärarna instämde delvis i påståendet ”Jag är särskilt intresserad av hushållsekonomi”. Sammantaget utgjorde dock hushållsekonomi inte någon stor del av undervisningen. Det påpekades t.ex. att ämnet fått en klart minskad plats i samhällskunskapen genom den nya läroplanen. Ingen lärare hade skrivit att hushållsekonomi borde få en större plats i undervisningen. Det fanns enligt lärarna en mängd hinder för att hushållsekonomin skulle få utrymme i undervisningen. För hemkunskapslärarna rörde det sig t.ex. om tid, konkurrensen med ”maten” och det praktiska arbetet. För samhällskunskapslärarna bestod hindren av konkurrens med många andra frågor, områdets ringa betydelse och lärarnas eget intresse.

Författarna till rapporten påpekade att förändringen av läroplaner och kursplaner förändrat situationen för hushållsekonomin. I den tidigare läroplanen för grundskolan kom ämnesområdet fram tydligt, men det hade blivit mindre tydligt i den nya läroplanen. I den nya planen lämnades större utrymme åt den enskilda läraren att i samarbete med eleverna finna de bästa arbetssätten och arbetsområdena.

Resultaten överensstämde väl med en tidigare undersökning, Kunskap för vardagslivet (Konsumentverket, rapport 1995/96:10). I den intervjuades ett antal klass-, samhällskunskaps- och hushållslärare om hushållsekonomi och konsumentkunskap i skolan. Undersökningen visade att dessa områden inte prioriterades. För hemkunskapsämnet gällde att hushållsekonomin måste passas in i det praktiska arbetet, och då valde lärarna att koncentrera sig på matfrågor. I samhällskunskap prioriterades de strukturella frågorna. Ämnet var också utsatt för stark påverkan från många håll. En del samhällskunskapslärare behandlade privatekonomi utifrån budgetberäkningar. Hushållsekonomi ansågs som viktigt, men lärarna hade svårt att se vad de egentligen skulle arbeta med inom området, hur det skulle bearbetas och hur man skulle värdera sin insats.

Skolans undervisning i hushållsekonomi togs upp även i studien Hushållets vardagsekonomi (Birgitta Klingander, Göteborgs universitet, 1995). Studien var en del av ett projekt för att beskriva effekter av skuldsanering och byggde bl.a. på intervjuer med personer som avtalat om frivillig skuldsanering. Enligt författaren märktes en omedvetenhet om betydelsen av hushållsekonomisk planering och budgetering bland

de undersökta hushållen och i samhället. Bland de intervjuade kom synpunkter fram som ”jag lärde mig inget i skolan om detta” och ”jag deltog inte i ekonomisk planering hemma”. Författaren hänvisade till den nyss nämnda undersökningen ”Kunskap för vardagslivet”, som visade att skolans undervisning i hushållsekonomi inte är helt tydlig, eftersom den hör hemma i flera olika ämnen. Hon påpekade vidare att det råder en kraftigt ökande stoffträngsel i skolan som riskerar att leda till att lärare gärna faller tillbaka på vad de uppfattar som respektive skolämnes grundläggande delar. Detta innebär att man inte prioriterar delar som kan falla under något eller några andra ämnen på grund av ämnesområdets övergripande karaktär. Författaren menade att skolans undervisning i hushållsekonomi borde diskuteras och utvecklas.

Under 1995 gjordes en undersökning bland lärare och elever i nionde årskursen i skolor i Västernorrlands län (Konsumentverket, rapport 1995/96:7). Lärarna fick svara på frågor om vad de ansåg om konsumentfrågor i skolan. De flesta undervisade i flera ämnen, och i stort sett alla skolämnen var representerade. Nästan samtliga ansåg att det är skolans ansvar att ge kunskap i konsumentfrågor. De flesta (87 procent) tyckte att konsumentfrågor bör tas upp redan på låg- och mellanstadiet. Som lämpliga ämnen nämndes reklam, ekonomi och miljöfrågor. En fjärdedel ansåg att man bör vänta med att ta upp vissa konsumentfrågor till gymnasieskolan, t.ex. lagstiftning och olika typer av köp såsom kontokort och avbetalning.

Konsumentfrågor fanns i arbetsplanen för skolan enligt 38 procent av de tillfrågade lärarna. I dessa fall fanns frågorna i ämnena hemkunskap och samhällskunskap, men även i svenska och bild. Många visste inte om konsumentfrågor fanns i arbetsplanen. I samma undersökning studerades elevernas konsumentkunskaper inom olika områden (konsumenträtt, privatekonomi och konsumtion/miljö). I genomsnitt hade eleverna rätt på 54 procent av 17 ställda kunskapsfrågor. Resultatet ansågs vara acceptabelt. Kunskaperna om konsumtion/miljö var dock bristfälliga.

Miljöperspektivet i läroplanen med utgångspunkt i ämnet hemkunskap undersöktes i ett forskningsprojekt 1997 (Konsumentverket, rapport 1997:28). Ett antal hushållslärare och lärare i hemkunskap, vilka deltagit i en fortbildningskurs med miljöinriktning, deltog i studien. Undersökningen visade att miljöperspektivet i läroplanen bearbetades på ett konkret sätt i hemkunskapen. Miljöfrågorna i hemkunskapen hade ett konsumentperspektiv, där val och inköp av varor till hushållet var det centrala. En intensiv verksamhet pågick i många skolor, men studien visade att arbetet skulle kunna utvecklas. Lärarna i hemkunskap upplevde s.k. stoffträngsel och tidspress. Miljöperspekti-

vet framgick inte tydligt i skolans planeringsdokument, vilket borde förbättras.

Gymnasieskolan

Konsumentverket har vid flera tillfällen undersökt vilka kunskaper gymnasieelever har om konsumentfrågor. Den senast rapporterade undersökningen gjordes hösten 1998 i samarbete med nio kommuner (Konsumentverket, rapport 1999:8). Eleverna fick besvara en enkät med frågor om bl.a. konsumenträtt, hushållsekonomi och konsumtion/miljö. Medelvärdet för eleverna var 57 procent rätta svar, vilket motsvarar 15 rätt av 27 möjliga. Enligt Konsumentverket är det svårt att säga något om nivån på resultaten, eftersom det inte finns några andra undersökningar som mäter konsumentkunskaperna. Däremot kunde det konstateras att kunskaperna var bristfälliga på vissa områden, särskilt inom konsumenträtt och hushållsekonomi. Konsumenträttsfrågor som fler än hälften av eleverna svarade fel på gällde ångerveckan, vart man vänder sig vid reklamationer eller med klagomål på felaktig marknadsföring samt garantier. När det gällde hushållsekonomiska frågor var bl.a. kännedomen om mat- och bilkostnader dålig.

Skolan var den viktigaste kunskapskällan i konsumentkunskap för flickorna, medan massmedia var viktigast för pojkarna (andra alternativ var föräldrar, ”ingenstans” och kompisar). Totalt sett svarade 41 procent att de lärt sig mest om konsumentfrågor genom skolan. 33 procent svarade massmedia. Det fanns skillnader mellan elever på teoretiska respektive yrkesförberedande program – fler elever på de teoretiska programmen uppgav skolan som kunskapskälla. I den kommun som hade den högsta andelen rätta svar, 62 procent, hade hela 64 procent av eleverna angett att de hade fått sina konsumentkunskaper via skolan.

En stor majoritet av eleverna tyckte att de inte fick tillräckligt med konsumentkunskap i skolan.

Liknande undersökningar har genomförts under 1996 och 1997 i sammanlagt 37 kommuner. Resultaten har legat kring 55 procent rätta svar i samtliga undersökningar.

11.4.2. Internationellt samarbete

Nordiskt samarbete

Nordiskt konsumentsamarbete om skolfrågor, under Nordiska Ministerrådet, har förekommit sedan 1960-talet. Den nordiska synen är att konsumentundervisningen bör vara integrerad i flera skolämnen och att den bör betona områden som hushållens ekonomi, reklam och marknadsföring, samt konsumtion och miljö. Undervisningen bör utveckla självständigt tänkande, kritisk medvetenhet och handlingsberedskap i konsumentrollen.

Förslag till innehåll i konsumentundervisningen

År 1996 presenterades ett förslag till innehåll i konsumentundervisningen i den obligatoriska skolan och på gymnasienivå, ”Konsumentundervisning i Norden”. Syftet var att stärka de nationella konsumentorganens samverkan med skolan och ge underlag för lärarnas arbete i skolan, för fortbildning av lärare och utveckling av läromedel. Ett annat syfte var att kunna använda förslagen internationellt, i första hand i det europeiska samarbetet.

I en något reviderad version, som presenterades 1999, har utvecklingen av datoranvändning och Internet markerats på flera sätt. Frågor om livsstil och etik har lagts till.

Dokumentet preciserar vad konsumentorganen anser att eleverna bör kunna när de lämnar ungdomsskolan.

Den nordiska definitionen av konsumentundervisningens mål och innehåll är följande:

”Målet med konsumentundervisningen i skolan är att utbilda självständiga, medvetna och kunniga konsumenter. Den skall ge eleverna kunskap och insikt i att vara konsument i ett komplicerat och sammansatt samhälle genom att ge grundläggande kunskap på områden som konsumenträtt, personlig ekonomi och samhällsekonomi, reklam och påverkan, konsumtion och miljö, globala resurser, boende, kläder, pris och kvalitet, kost och hälsa. Skolan bör bidra till att göra eleverna medvetna om den påverkan de utsätts för när det gäller livsstil, konsumtionsvanor, värderingar och attityder”.

Enligt dokumentet bör konsumentfrågorna med olika perspektiv behandlas i ämnen som hemkunskap, modersmål, miljökunskap, samhällskunskap, bild och slöjd, naturvetenskap, matematik, teknik och mediakunskap. Att konsumentfrågor förekommer i olika ämnen ger möjlighet till breda teman och en progressiv utveckling över hela skoltiden.

Sex olika ämnesområden har valts ut i förslaget – personlig ekonomi, konsumenternas rättigheter och ansvar, kommersiell påverkan, konsumtion, miljö och etik, mat samt säkerhet. Under varje sådant område ges förslag till innehåll i undervisningen. Målsättningen är att eleverna skall förvärva kunskaper så att de efter avslutad skolgång kan

  • hushålla med resurser och hantera sin ekonomi,
  • tillvarata sina rättigheter och känna till sitt rättsliga ansvar som konsumenter,
  • hantera den kommersiella påverkan de utsätts för,
  • bedöma den egna livsstilens och konsumtionens betydelse för miljön och för produktion/konsumtion i ett globalt perspektiv,
  • välja och laga näringsriktig och från miljösynpunkt bra mat samt arbeta rationellt i hemmet, och
  • bedöma olika produkters säkerhet och kvalitet samt tillgodogöra sig produktinformation.

Handlingsplan

De nordiska konsumentministrarna antog 1996 en handlingsplan för konsumentundervisning för åren 1996 till 1999. Basen för handlingsplanen var det nordiska dokumentet med förslag till innehåll i konsumentundervisningen. Det yttersta målet för planen var att tillförsäkra nordiska ungdomar goda kunskaper i konsumentfrågor. Medel för att uppnå målen var bl.a. nordisk samverkan mellan konsumentorganen i projekt.

Ett antal prioriterade områden och delmål anges i handlingsplanen. De prioriterade områdena var:

Personlig ekonomi och konsumtion/miljö Lärarutbildning Samverkan konsumentorgan – skolväsende – ungdom m.fl. Informationsteknologi Påverkan på läromedelsförlagen Inflytande på den europeiska utvecklingen

En utvärdering av den nordiska handlingsplanen skedde under 1999. I huvudsak konstaterade projektgruppen att det samnordiska arbetet under åren 1996–1999 främjat utvecklingen av konsumentundervisning nationellt i de nordiska länderna, och internationellt på främst europeisk nivå. Arbetet har bl.a. inneburit stöd till lärarutbildningen, utveckling av Internet-användningen inom konsumentundervisningen och att ett europeiskt nätverk av konsumentutbildare kunnat vidmakthållas.

Europeiskt samarbete

Utbildningsområdet är i huvudsak en fråga för de enskilda medlemsländerna. Maastrichtfördraget (1993) gav dock EU en ”subsidiär kompetens” i utbildningsfrågor, enligt artikel 149 i EG-fördraget (f.d. artikel 126). Av denna framgår att ”gemenskapen skall bidra till utvecklingen av en utbildning av god kvalitet genom att främja samarbetet mellan medlemsstaterna och genom att vid behov stödja och komplettera deras insatser, samtidigt som gemenskapen fullt ut skall respektera medlemsstaternas ansvar för undervisningens innehåll och utbildningssystemens organisation samt medlemsstaternas kulturella och språkliga mångfald”.

EU:s insatser på utbildningsområdet består bl.a. av att kommissionen ger stöd åt medlemsstaterna i deras ansträngningar att förbättra konsumentundervisningen i skolorna. Detta stöd sker t.ex. genom ekonomisk och teknisk hjälp till pilotprojekt som syftar till att integrera konsumentundervisning i skolsystemen. En annan aktivitet är en årlig europeisk tävling för unga konsumenter, som pågått sedan 1993, och som leder till framställning av utbildnings- och informationsmaterial för unga av unga. Tävlingen har olika breda konsumtionsområden som teman.

Konsumentundervisning togs upp av EG första gången 1975 i ett program för konsumentskydd och konsumentinformation. År 1986 utfärdade rådet en resolution om konsumentundervisning, som bl.a. pekade ut områden som marknadskrafternas funktionssätt, hushållens ekonomi, konsumtion och miljö, attityder till reklam och massmedier och användning av fritiden. Resolutionen rekommenderade införande av konsumentundervisning i grundskola och gymnasium med stöd av en serie åtgärder som föreslogs genomföras av medlemsländerna och på gemenskapsnivå.

I november 1995 antog rådet en resolution om konsumentutbildning och information. Den lanserade begreppet livslångt lärande och vidgade därmed konsumentutbildningen till att omfatta även vuxna.

Genom Amsterdamfördraget (1997) infördes begreppet konsumentutbildning för första gången i EG-fördraget. I artikel 153 anges att gemenskapen skall bidra till att främja bl.a. konsumenternas rätt till information och utbildning.

I EG-kommissionens handlingsplan för åren 1999 till 2001 har kommissionen fastställt vissa prioriterade verksamhetsområden. Under huvuduppgiften ”En starkare röst för konsumenterna i EU” är ett av målen att få till stånd ett närmare samarbete med medlemsstaterna vad gäller konsumentutbildning. Kommissionen avser enligt handlingsplanen att samarbeta med nationella, regionala och lokala myndigheter

för att främja utbyte av bästa metoder vad gäller integrering av konsumentutbildningen i skolan. Samarbetet kommer särskilt att koncentreras på utarbetande av utbildningsmaterial, lärarutbildning och samarbete mellan skolor och deras närområden, t.ex. lokala företag och företagsrepresentanter. Enligt kommissionen har tre medlemsstater, Spanien, Grekland och Portugal, vidtagit åtgärder för att främja konsumentutbildning på skolschemat. Kommissionen avser att stödja andra medlemsstater som är intresserade av en liknande ansats.

Efter ett nordiskt finansierat seminarium 1993, med deltagare från 18 länder, bildades ett europeiskt kontaktnät – The European Network of Consumer Educators. Nätverkets medlemmar kommunicerar via tidningen NICE-Mail (News & Information about Consumer Education), som utkommer två/tre gånger per år. Sedan 1993 har det hållits två konferenser, en i Tyskland 1996 och en i Spanien 1999.

11.4.3. Konsumentverket och konsumentundervisningen

Konsumentverkets arbete med konsumentutbildning bygger i hög grad på de gemensamma nordiska dokumenten. Verket arbetar huvudsakligen på två sätt för att stödja konsumentundervisningen i skolan. Det ena är att producera böcker och annat studiematerial inom särskilda ämnesområden, det andra är fortbildning av lärare och medverkan i lärarutbildning. Prioriterade områden är hushållsekonomi, konsumenträtt, reklam och påverkan, hälsa och säkerhet samt miljö/konsumtion.

När det gäller produktion av läromedel har området reklam och påverkan haft en framträdande roll, t.ex. böcker om kroppsfixering, könsschabloner, kosmetika, kläder och mode samt tobaksreklam. Av resursskäl har antalet läromedelstitlar minskat under senare år.

Konsumentverket bistår lärare, utbildare på lärarhögskolorna och lärarstuderande i konsumentfrågor, t.ex. genom att anordna seminarier och kurser eller medverka i olika kurser inom lärarutbildningen. Verket har ett kontinuerligt samarbete med vissa grundskollärarutbildningar, främst med de hushållsvetenskapliga institutionerna. Konsumentverket deltar också i särskilda projekt tillsammans med enskilda skolor eller kommunala konsumentvägledare i syfte att ta fram exempel på hur konsumentfrågorna kan behandlas i undervisningen.

Ytterligare en viktig del av insatserna på utbildningsområdet är deltagande i nätverk, både nationellt och internationellt, möten med centrala och lokala skolmyndigheter och annat påverkansarbete. Genom kontakter med personer inom skolvärlden, parlamentariska kommittéer, nätverk och andra påtryckningsgrupper kan verket få

information om utvecklingen av kursplaner, förändring av lärarutbildning m.m., vilket ger underlag för åtgärder som syftar till att försöka tillgodose utrymmet för konsumentfrågor.

Konsumentverkets personresurser på utbildningsområdet har minskat under senare år.

11.4.4. Den kommunala konsumentverksamhetens stöd till skolan

Den kommunala konsumentverksamheten har en viktig roll när det gäller att stimulera konsumentutbildningen i skolan. Konsumentvägledarnas kontakter med skolan, både med grundskolan, gymnasieskolan och andra skolformer, sker med enskilda lärare, med en viss skola eller med skolförvaltningen i kommunen. Konsumentvägledarna tar t.ex. emot studiebesök från skolklasser och studiegrupper, deltar i lektioner och studiedagar samt presenterar läromedel. Kontakter med lärarutbildningen förekommer också. Många kommuner saknar dock konsumentvägledare, eller har en konsumentverksamhet där resurserna inte räcker till för att bedriva utåtriktad verksamhet av detta slag. Enligt Konsumentverkets statistik hade 175 kommuner någon form av samarbete med skolan under 1998. 65 kommuner uppgav att de hade samverkat med skolförvaltningen.

Enligt Konsumentvägledarnas förening arbetar många vägledare med att försöka påverka skolan att ta upp konsumentfrågor i större utsträckning. För konsumentvägledarkåren som helhet har dock insatserna minskat, vilket har samband med att det utåtriktade och förebyggande arbetets andel av kommunernas verksamhet har blivit mindre. Konsumentvägledarnas erfarenhet av det skolinriktade arbetet är att den avgörande faktorn för huruvida konsumentområdet tas upp i undervisningen eller inte är den enskilda lärarens intresse.

11.5. Överväganden och förslag

11.5.1. Konsumentfrågornas roll i skolan

Kommitténs bedömning: Konsumentundervisningen i skolan har en alltför svag ställning och behöver därför stärkas.

En målsättning för konsumentpolitiken är bl.a. att konsumenterna genom information och utbildning skall känna till sina rättigheter och skyldigheter, kunna göra kloka val och hävda sina intressen. På marknaden förutsätts konsumenten vara en stark part i förhållande till näringsliv och offentliga aktörer. En stark konsument har förmåga att utnyttja sin tid och sin ekonomi på ett effektivt sätt, att förstå marknadsföringens möjligheter att påverka köpval och attityder, att välja en konsumtion som tar hänsyn till miljö- och energiaspekter, att ta etiska hänsyn och att påverka marknaden genom sina val. Det finns skäl att tro att konsumentrollen i framtiden kommer att bli än mer komplicerad. En allt hårdare konkurrens om konsumenternas val kan t.ex. komma att föra med sig en ännu effektivare och mer påträngande marknadsföring, komplicerade avtalskonstruktioner och ett svåröverskådligt utbud. Förutom de kunskaper som krävs för att individen skall kunna ta tillvara sin roll som konsument och part på marknaden behövs också kunskap om de färdigheter som är nödvändiga i vardagslivet, t.ex. att planera sin ekonomi och sköta ett hushåll.

För att kunna bli en kunnig, medveten och stark konsument krävs det att grundläggande kunskaper i konsumentfrågor förmedlas redan under skolåren. Konsumentundervisning i skolan är enligt vår bedömning inte bara viktig, utan sannolikt en avgörande beståndsdel i förverkligandet av de konsumentpolitiska målen. Kunskaperna är nödvändiga både för elevens egen konsumentroll och som en förberedelse för vuxenlivet. Det är under skolåren som de bästa förutsättningarna att förmedla en grundläggande konsumentutbildning finns. Konsumentfrågorna bör därför ha en stark ställning i skolan.

Av de undersökningar som tidigare refererats har det framgått att konsumentfrågorna har en otydlig roll i skolan och att den gränsöverskridande karaktären ofta medför att området inte prioriteras i undervisningen. En studie angående överskuldsättning och skuldsanering har pekat på att det finns en omedvetenhet både i samhället och bland skuldsatta hushåll om betydelsen av hushållsekonomisk planering och budgetering. Studien, liksom andra undersökningar, visade att skolans ansvar för undervisning i hushållsekonomiska frågor inte är helt tydlig och att ämnesområdet inte prioriteras. Återkommande undersökningar

av gymnasieelevers kunskaper om konsumentfrågor har visat att eleverna har bristfälliga kunskaper inom vissa områden. Dessa undersökningar visar också att en stor majoritet av eleverna anser att skolans undervisning i konsumentfrågor är otillräcklig. En undersökning som genomförts i Norge visar att ökad konsumentundervisning direkt höjer kunskapsnivån hos eleverna (Statens institutt for forbruksforskning, rapport nr 8-1998).

Vi bedömer att konsumentfrågorna har en mycket svag ställning i skolan i dag och anser därför att konsumentundervisningen behöver stärkas. Detta gäller särskilt gymnasieskolan. De dåliga förutsättningarna för konsumentundervisning på gymnasiet är en allvarlig brist, eftersom det är under dessa skolår som elevernas behov av kunskaperna, och därmed också deras förmåga att ta till sig dem, är som störst. Våra förslag är inriktade på att ge konsumentundervisningen i skolan ett ökat utrymme, att förtydliga kursplanerna när det gäller konsumentfrågor och att förstärka Konsumentverkets och Skolverkets stöd till skolan och lärarna.

Det är också angeläget att konsumentfrågornas roll stärks i vuxenutbildningen, t.ex. i den kommunala vuxenutbildningen. Våra förslag om ett utökat utrymme för ämnesområdet och om tydligare kursplaner bör därför beaktas även i denna skolform. Andra former av vuxenutbildning sker bl.a. via folkbildningen och folkhögskolorna och i viss mån också genom t.ex. Utbildningsradion. En utökad och kvalificerad produktion av läromedel och annat utbildningsmaterial bör enligt vår uppfattning kunna vara till gagn såväl för den kommunala vuxenutbildningen som för olika slag av privata eller frivilliga utbildningsorganisationer.

11.6. Stärkt konsumentundervisning

Kommitténs förslag: Hemkunskap bör vara det centrala ämnet för konsumentfrågorna i grundskolan. Kursplanen för ämnet bör kompletteras med uppgifter och mål med tydlig inriktning på konsumentfrågor. Antalet garanterade undervisningstimmar bör utökas och namnet bör ändras till hem- och konsumentkunskap.

I gymnasieskolan bör konsumentkunskap införas som ett nytt obligatoriskt skolämne. Ett viktigt inslag i ämnet bör vara undervisning i privatekonomi.

De konsumentrelaterade frågor som har anknytning till andra ämnen bör såväl i grundskolan som i gymnasieskolan behandlas inom ramen för dessa ämnen och utgöra ett komplement till det särskilda konsumentämnet.

Det gällande synsättet är att konsumentfrågorna är ett ämnesövergripande område som kan tas upp i en rad ämnen. Även det nordiska konsumentsamarbetet är inriktat på att konsumentkunskap kan och bör tas upp i många olika ämnen. Detta är ett naturligt synsätt, eftersom konsumentkunskap är ett generellt begrepp som spänner över många kunskapsområden, både i samhällslivet och i den ämnesindelning som finns i skolan.

Möjligheterna att konsumentfrågorna får ett brett och allsidigt genomslag i skolundervisningen är därför, åtminstone i teorin, stora. Samtidigt finns det en risk att ett ämnesområde som är så utspritt som konsumentkunskapen mer eller mindre tappas bort. Vår bedömning, bl.a. mot bakgrund av de undersökningar som tidigare redovisats, är att det sistnämnda ofta är fallet. Skälen för detta är flera. Det första är just att konsumentkunskap inte är ett eget ämne. Konsumentfrågorna finns inte heller tydligt utpekade i skolans läroplaner och kursplaner. Det är över huvud taget svårt att finna begreppet konsument i dessa dokument.

Avsaknaden av tydligt utpekade konsumentfrågor i kursplanerna är bl.a. en konsekvens av riksdagens beslut om en målstyrd skola med avsevärt mindre statlig detaljstyrning. Detta har t.ex. inneburit att området hushållsekonomi fått ett mindre utrymme i de nuvarande statliga styrdokumenten än vad som var fallet tidigare. Dessutom sker en utveckling mot en allt mindre detaljeringsgrad i kursplanerna, vilket kan medföra att de olika delarna i ett ämnesövergripande kunskapsområde riskerar att bli ännu mindre framträdande.

Som vi tidigare konstaterat har konsumentundervisningen i skolan en alltför otydlig roll. Vi föreslår därför att konsumentkunskap får en tydligt utpekad hemvist i ett bestämt skolämne, såväl i grundskolan som på gymnasiet. Dock bör de konsumentrelaterade frågor som återfinns i andra ämnen även behandlas inom ramen för dessa ämnen och utgöra ett komplement till det särskilda konsumentämnet.

I den gällande läroplanen för grundskolan anges att det är rektors ansvar att övergripande kunskapsområden, såsom konsumentfrågor, integreras i undervisningen i olika ämnen. Ansvaret för ämnesområdet bör enligt vår mening inte bara åvila rektor. Vårt förslag att tydligare koncentrera området till ett visst ämne och att konsumentfrågorna skall synas tydligare i kursplanerna innebär att ansvaret för området bör vila också på skolans huvudmän, vilket bör leda till att konsumentkunskap t.ex. tas upp i kommunernas skolplaner. Med hänsyn till att konsumentfrågorna även bör behålla sin karaktär av ämnesövergripande område kan det dock vara en fördel att de även anges särskilt under rektors ansvarsområde. I linje med detta bör läroplanen för gymnasieskolan kompletteras med ett rektorsansvar för konsumentfrågorna som motsvarar det som anges i grundskolans läroplan.

Grundskolan

I grundskolan återfinns redan flera konsumentfrågor i ämnet hemkunskap. Det är därför naturligt att välja hemkunskapen som utgångspunkt för ett centralt ämne för konsumentutbildning i grundskolan. Konsumentverkets försäljningsstatistik visar att det främst är lärare i hemkunskap i årskurs åtta och nio som köper verkets läromedel.

Regeringen har i en proposition i mars 2000 (prop. 1999/2000:68) föreslagit att ämnet hemkunskap i grundskolan skall få benämningen hem- och konsumentkunskap. Vi välkomnar förslaget till namnändring, som ger förutsättningar för en tydlig inriktning på konsumentfrågor i undervisningen.

Den nya kursplan som börjar gälla från höstterminen 2000 innehåller vissa moment av konsumentfrågor, i huvudsak i linje med den tidigare kursplanen. Ämnet är dock starkt fokuserat på hushållets verksamheter med tyngdpunkt på måltider, boende och social gemenskap. Den koncentration av konsumentfrågorna till ämnet som vi föreslår innebär att ämnet bör omfatta konsumentfrågor även i ett bredare perspektiv, t.ex. frågor som rör konsumentens ställning och roll på marknaden. Detta kräver förändringar av beskrivningen av ämnet och av de mål som eleverna skall uppnå. Vi föreslår att kursplanen i ämnet hemoch konsumentkunskap kompletteras i denna riktning.

En förändring av kursplanen bör självfallet ske enligt de förutsättningar som gäller för den målstyrda skolan, bl.a. att en långtgående detaljeringsgrad av kursplanerna skall undvikas.

Ett viktigt område som bör inrymmas i undervisningen och återspeglas i kursplanen är t.ex. privatekonomi. Undervisningen i privatekonomi bör ha som mål att eleven skall kunna planera sin egen ekonomi och göra en budget, delta i familjens planering av sin ekonomi utifrån tillgängliga resurser, kunna jämföra priser och bedöma pris och kvalitet, känna till betaltjänster, sparande, lån, försäkringar m.m. och vilka aktörer som finns på den finansiella marknaden. Ett annat viktigt område rör konsumenternas rättigheter och skyldigheter, dvs. kunskap om hur avtal blir till, hur tvister kan lösas, vilka instanser konsumenten kan vända sig till i olika frågor samt vilka regler som gäller för märkning av olika produkter. Andra viktiga frågor rör miljö- och energiaspekter på konsumtionen samt säkerhet, t.ex. säkerhetsmärkning, hantering av farliga ämnen, barnsäkerhet i hemmet och användning av säkerhetsutrustning. Likaså hör kännedom om etiska frågor som har samband med köp av varor och tjänster till de områden som vi anser bör tas upp inom ramen för hem- och konsumentkunskapen.

Hemkunskapen är för närvarande det minsta ämnet, med totalt endast 118 timmar under hela grundskolan. Vi föreslår att ämnet får ett

utökat antal garanterade undervisningstimmar. För att säkerställa att de konsumentfrågor vi hänvisat till ovan kan tas upp i rimlig omfattning, utan att inkräkta på de områden som i dag ingår i ämnet, bedömer vi att det bör omfatta minst 250 timmar. Även med denna fördubbling av timtiden kommer ämnet att höra till de minsta på elevens schema.

Gymnasieskolan

I gymnasiet saknas en naturlig och central plats för konsumentfrågorna. Samtidigt är det under gymnasieåren som ungdomar alltmer utvecklar en egen konsumtion. Ungdomar disponerar ofta själva studiebidrag och har egna arbetsinkomster från extraarbeten, vilket medför att de i stor utsträckning gör egna inköp och investeringar. De förbereder sig också för en kommande studietid och ett arbetsliv med eget boende och för familjeliv. Frågor om konsumtion, ekonomi, lån och krediter, försäkringar m.m. känns därför vardagsnära och intressanta för eleverna. Det innebär också att det finns goda förutsättningar för att ta in kunskaper på området. Det nya pensionssystemet medför att den enskilde tidigt i arbetslivet bör ta ställning till frågor om sparande. Även om dessa frågor sannolikt inte känns vardagsnära för en gymnasieelev är det viktigt att grundläggande kunskaper på området förmedlas redan i gymnasiet.

Den nuvarande ämnesindelningen i gymnasieskolan innebär att olika aspekter av konsumentfrågor ingår i vissa program. Däremot saknas tydliga konsumentfrågor inom de kärnämnen som alla gymnasieelever läser. Undersökningar av gymnasieelevernas konsumentkunskaper som Konsumentverket genomför visar att eleverna på de teoretiska programmen har bättre resultat än de som går på yrkesinriktade program. I den senaste undersökningen hade eleverna på teoriprogrammen 60 procent rätt på ett antal kunskapsfrågor, medan eleverna på de yrkesinriktade programmen hade 52 procent rätt.

Vi föreslår att konsumentutbildning ges ett tydligt utrymme i gymnasieskolan. Eftersom konsumentfrågor rör grundläggande kunskaper för vardagslivet, som alla har behov av, anser vi att det är angeläget att det ingår bland de ämnen som är obligatoriska för alla elever.

Vi anser därför att ett särskilt ämne i konsumentkunskap bör införas i gymnasieskolan. Det bör i huvudsak ha motsvarande innehåll som vi föreslagit för konsumentkunskapen i grundskolan, och således fokuseras på bl.a. konsumenträtt, miljö och konsumtion och konsumentsäkerhet. De mål som ställs upp för elevernas kunskaper och beskrivningen av ämnet bör naturligtvis anpassas till de behov och förutsättningar som gäller för gymnasieelever. En kursplan för ämnet bör enligt vår mening vara så konkret och tydlig som möjligt vad avser innehållet i

ämnet, men i övrigt utformas i enlighet med den ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna som riksdagen beslutat, vilket bl.a. innebär att en detaljerad styrning från staten skall undvikas.

Det är viktigt att ämnet konsumentkunskap innehåller ett särskilt avsnitt, eller block, om privatekonomi.

I vår delrapport ”Finansiella tjänster från ett konsumentperspektiv” (bilaga 6) presenterade vi ett förslag om att göra privatekonomi till ett nytt skolämne. Delrapporten har remissbehandlats, och förslaget om ett privatekonomiskt skolämne har välkomnats av så gott som alla instanser, såväl näringslivet som myndigheter och organisationer.

Bakgrunden till förslaget var bl.a. rapporter från Finansinspektionen och Konsumentverket, där det framgår att konsumenter i många fall har bristande kunskaper i frågor som rör området finansiella tjänster och att de anser sig vara dåligt informerade.

Flera utredningar visar att skolelever behöver få bättre kunskaper om finansiella frågor. År 1994 gjordes en undersökning bland gymnasieelever i Stockholms, Värmlands och Göteborgs län om förståelsen av försäkringsord. Åtta av tio elever förstod inte innebörden av värdesäkrad pensionsförsäkring, och ingen förstod vad ”respitmånad” betydde, vilket inte är förvånande. Att så många som hälften trodde att uttrycket ”premien är 1 000 kronor” betydde att försäkringsbolaget utlovade ett pris eller en belöning och att nästan ingen kunde förklara ordet ”karens” kan dock anses vara mer bekymmersamt.

En liknande undersökning genomfördes 1995 på bankområdet. Resultaten liknade försäkringsundersökningen. Det visade sig bl.a. att begreppet riskspridning inte förstods av cirka två tredjedelar av gruppen. En annan vanlig missuppfattning var att kreditprövning innebär en kredit på prov.

Undersökningar av Riksförsäkringsverket i samband med införandet av det nya pensionssystemet har bl.a. visat att unga människor (16–29 år) har mycket begränsade kunskaper om pensionsfrågor.

Utbudet och mångfalden av produkter inom den finansiella sektorn har ökat. Utvecklingen för med sig större krav på konsumenternas förmåga att tillgodogöra sig information. Förändringar av det allmänna försäkringssystemet innebär dessutom att medborgarna förväntas ta ett större personligt ansvar för sitt privata försäkringsskydd. Förmågan att göra kloka och väl avvägda val förutsätter i större utsträckning än tidigare att konsumenten har goda kunskaper.

Vi anser att det är angeläget att åtgärder vidtas för att öka kunskaperna och beredskapen för att hantera den privata ekonomin. En målsättning för skolundervisning i privatekonomi är att eleverna skall få kunskaper om elementära finansiella begrepp och beräkningar, ha förståelse för de privatekonomiska villkoren, kunna värdera privata finan-

siella risker, känna till sina skyldigheter i olika avseenden, kunna ta tillvara sina rättigheter och skaffa tillgång till finansiell information och rådgivning samt känna till och ta ansvar för den egna ekonomin.

Ett eget skolämne i gymnasieskolan är enligt vår mening den bästa lösningen för att tillförsäkra eleverna en god konsumentundervisning i privatekonomi, konsumenträtt, miljö och konsumtion m.m. Ett alternativ skulle kunna vara att låta konsumentkunskap utgöra en del av ett befintligt kärnämne. Enligt vår uppfattning utgör samhällskunskapsämnet i så fall den mest naturliga hemvisten. Detta förutsätter dock att konsumentfrågorna tydligt definieras, såväl vad gäller innehåll och uppgifter som målen för undervisningen och elevernas kunskaper. Vad vi erfarit är samhällskunskapen ett hårt belastat ämne, varför vårt förslag också förutsätter att ämnet får en utökad timtid.

I båda fallen är en omfördelning av antalet poäng på de olika kurserna nödvändig för att ge plats åt konsumentfrågorna. En annan möjlig väg är att utöka kärnämnenas andel av det totala antalet undervisningstimmar på bekostnad av karaktärsämnena. Så har nyligen skett för att utöka antalet timmar för ämnet idrott och hälsa. Med hänsyn till konsumentområdets betydelse kan ytterligare ett alternativ vara att utöka den totala undervisningstiden.

11.6.1. Det statliga stödet till konsumentundervisningen

Kommitténs förslag: Stödet till konsumentutbildningen i skolan bör utökas. Skolverket och Konsumentverket bör gemensamt svara för detta stöd.

Konsumentverket bör utveckla utbudet av läromedel och annat undervisningsmaterial för konsumentkunskapen.

Skolverket bör ges i uppdrag att, i samarbete med Konsumentverket, ta fram ett referensmaterial för konsumentundervisningen. Skolverket bör också genomföra ett granskningsprojekt av konsumentundervisningen i grund- och gymnasieskolan.

Våra förslag innebär att statens krav på konsumentundervisningen i skolan blir mer uttalade genom bl.a. införande av ett nytt gymnasieämne och genom förändringar av kursplanerna i grundskolan. Sådana krav bör medföra att konsumentfrågorna får en tydlig och utpekad plats i kommunernas skolplaner och i de lokala arbetsplaner som fastställs av rektorn i respektive skola. Samtidigt bör också statens stöd till konsumentundervisningen utvecklas och förstärkas. Detta är framför allt

angeläget för att underlätta de enskilda lärarnas arbete, men det är också ett viktigt underlag för skolan och dess huvudmän vid planeringen av verksamheten.

Konsumentverket har en avgörande roll när det gäller att stödja skolans och lärarnas arbete med konsumentundervisningen. Det omfattar både framtagning av undervisningsmaterial och annat stöd till undervisningen, fortbildning av lärare och medverkan i lärarutbildning. Det är också nödvändigt att ge stöd till de kommunala konsumentvägledarna, som på det lokala planet behöver samarbeta med skolan för att konsumentundervisningen skall få ett bra genomslag. Detta ställer i sin tur krav på att det finns konsumentverksamhet i kommunerna och att tid kan avsättas för insatser som riktas mot skolan. Om resurser saknas för sådant lokalt arbete, vilket det i stor utsträckning gör i dag, ökar kraven på att Konsumentverket också svarar för detta.

Skolverket ansvarar inte för att det finns tillgång till undervisningsmaterial inom olika ämnesområden. Det blir därför en uppgift för Konsumentverket att ta fram läromedel och annat undervisningsmaterial för skolans konsumentundervisning och att verka för att andra, t.ex. organisationer, också tar fram sådant material. Det är naturligtvis angeläget att läromedel och annat undervisningsmaterial har hög kvalitet, är aktuellt och väl anpassat för de olika delarna av konsumentämnet. Det materialutbud som Konsumentverket enligt sin skolkatalog f.n. erbjuder har en stark betoning på området reklam och påverkan. Dock är t.ex. materialet på området hushållsekonomi/privatekonomi begränsat och det saknas material om konsumentsäkerhet. En komplettering och förändring av materialutbudet kan därför vara nödvändig.

För att nå största möjliga effekt bör en satsning på en utveckling av undervisningsmaterialet utgå från de förutsättningar som gäller för dagens skola. En naturlig utgångspunkt bör vara kursplanerna för de olika ämnen som är aktuella, samt läroplanerna för respektive skolform. I läroplanen för grundskolan (Lpo 94) finns t.ex. under rubriken ”Skolans uppdrag” flera uppgifter som kan utgöra en grund för konsumentundervisningen. Enligt läroplanen skall skolan bl.a. förbereda eleverna för att leva och verka i samhället och förmedla de mer beständiga kunskaper som utgör den gemensamma referensram som alla i samhället behöver. Eleverna skall kunna orientera sig i en komplex verklighet med ett stort informationsflöde och en snabb förändringstakt. Eleverna skall också utveckla sin förmåga att kritiskt granska fakta och förhållanden samt att inse konsekvenserna av olika handlingsalternativ. Vidare får också eleverna genom ett miljöperspektiv möjligheter att ta ansvar för den miljö de själva direkt kan påverka. Undervisningen skall belysa hur vårt sätt att leva och arbeta kan anpassas för att skapa håll-

bar utveckling. Motsvarande uppgifter återfinns i läroplanen för gymnasieskolan (Lpf 94) under rubriken ”Skolans huvuduppgifter”.

En ökad IT-användning ger stora möjligheter för Konsumentverket att förse lärare och skolor med ett kunskapsmaterial som har hög aktualitet. Ett sådant material kan också utformas så att det kan användas på ett aktivt sätt av eleverna. En länk från Skolverkets Skoldatanät till en databas hos Konsumentverket kan vara ett led i en IT-satsning.

Vi anser också att undersökningar och utvärderingar av konsumentundervisningen i skolan bör genomföras i större utsträckning, såväl när det gäller dess omfattning och innehåll som dess kvalitet. Regelbundna utvärderingar och uppföljningar av elevernas kunskaper och vilka effekter ökad konsumentundervisning ger, liksom samarbete med skolan genom utvecklingsprojekt och spridning av goda exempel är viktiga delar av det stödjande arbetet.

Skolverket har till uppgift att aktivt verka för att de nationella målen för skolan uppnås. För att få kunskap om verksamheten och bidra till utveckling arbetar Skolverket med uppföljning, utvärdering, utveckling, forskning och tillsyn. Statliga utbildningsinspektörer granskar kvaliteten i den svenska skolan. Inspektörerna undersöker vilka möjligheter och svårigheter skolorna har att uppfylla de nationella målen och lämnar förslag till förändringar till regeringen.

Vi föreslår att Skolverket och Konsumentverket tillsammans bör svara för stödet till konsumentundervisningen. Ett nära samarbete, där respektive myndighet bidrar med sina olika sakkunskaper, kontaktvägar och möjligheter att påverka, bör leda till ett mer kraftfullt och effektivt stöd till skolverksamheten på området. Skolverket och Konsumentverket har under det senaste året inlett ett samarbete om konsumentfrågorna i skolan. Detta samarbete bör ytterligare stärkas. Det gemensamma ansvaret för konsumentfrågornas roll i skolan bör innebära att Skolverket deltar i arbetet med att utveckla läromedel och annat undervisningsmaterial, i uppföljningar och utvärderingar, i projektarbete och i annan stödjande verksamhet. Den närmare arbets- och ansvarsfördelningen är en fråga för Konsumentverket och Skolverket att gemensamt ta ställning till.

Som vi redovisat tidigare finns det möjlighet att få bl.a. ekonomiskt stöd från EU för projekt som syftar till att främja konsumentutbildningen i skolan. Sådana projekt har genomförts t.ex. i Spanien och Portugal. Det kan finnas skäl för Konsumentverket och Skolverket att för Sveriges del överväga att söka stöd för en motsvarande satsning på området.

Av regeringens proposition till den nu gällande läroplanen för grundskolan (1992/93:220) framgår att Skolverket borde stödja konsumentkunskapen i skolan med kommentar- och referensmaterial. Något

sådant material har dock inte tagits fram. I Norge har en särskild vägledning för konsumentundervisningen i grundskolan utarbetats av de departement som ansvarar för konsument- och skolfrågor tillsammans med Forbrukerrådet. Vägledningen tar sikte på att stödja konsumentundervisningen genom att visa på möjliga arbetssätt och ge exempel och idéer för undervisningen.

De särskilda konsumentämnen vi föreslår för grundskolan och gymnasieskolan innebär att konsumentfrågorna i stor utsträckning koncentreras till ett bestämt ämne. Som vi tidigare framfört bör konsumentfrågorna dessutom behandlas inom de ämnen där de har en naturlig anknytning, t.ex. i samhällskunskap, matematik, kemi, bild samt idrott och hälsa. Konsumentfrågorna bör därmed behålla sin karaktär av ämnesövergripande kunskapsområde. Det innebär i sin tur att skolan och enskilda lärare har ett stort behov av stödmaterial för undervisningen. Vi föreslår därför att Skolverket får i uppdrag att, i samarbete med Konsumentverket, ta fram ett referensmaterial för konsumentundervisningen. Ett sådant material bör bl.a. beskriva hur konsumentfrågorna tas upp i läroplaner och kursplaner, ge exempel på undervisningsmetoder och modeller som kan stimulera lärare och elever att aktivt arbeta med konsumentrelaterade frågor samt peka på hur olika delar av konsumentkunskapen kan samordnas över ämnesgränserna.

En av de möjligheter som står till buds för Skolverkets uppföljande verksamhet är att dess skolinspektörer genomför granskningsprojekt i skolorna. Två av de granskningsprojekt som genomfördes under 1999 avsåg s.k. gränsöverskridande områden som inte utgör särskilda skolämnen. De gällde dels sex och samlevnad, dels alkohol, tobak och andra droger. I båda fallen granskade Skolverkets utbildningsinspektörer verksamheten i ett 80-tal skolor. Inspektörerna gav därefter förslag på flera åtgärder, i första fallet att göra läroplanerna tydligare beträffande vilka mål som skall gälla och att personalen på lokal nivå måste lära sig mer om ämnesområdet. När det gällde alkohol, tobak och andra droger föreslog inspektörerna bl.a. att statens förväntningar på en mer hälsofrämjande undervisning måste beskrivas tydligare i läroplanerna och att ansvaret inte bara bör ligga på rektor. Bland flera andra förslag nämndes större möjlighet till kompetensutveckling för lärare och annan personal, att större plats bör ges till frågorna i lärarutbildningen och att kommunerna måste få med undervisning om alkohol, narkotika och tobak i sina skolplaner. Inspektörerna pekade även på att det inte görs några regelbundna och systematiska utvärderingar av hur undervisningen på området fungerar.

Vi föreslår att Skolverket så snart som möjligt genomför en motsvarande granskning av området konsumentkunskap. En sådan undersökning kan ge ett viktigt kompletterande underlag för att närmare ta ställ-

ning till i vilka olika avseenden konsumentundervisningen behöver förstärkas.

11.6.2. Lärarutbildningen

Kommitténs förslag: Konsumentkunskap bör vara ett kunskapsområde i lärarutbildningen.

En grundläggande förutsättning för en god konsumentundervisning i skolan är att lärarna har en hög kompetens i sakfrågorna. Förutom den kontinuerliga fortbildning av lärare som Konsumentverket och Skolverket bör svara för, är det angeläget att blivande lärare utbildas i konsumentfrågor. De kunskapsområden som är att hänföra till konsumentområdet, såsom rättigheter och skyldigheter, privatekonomi, konsumtion och miljö samt hälsa och säkerhet bör därför återfinnas i lärarutbildningen. I första hand anser vi att dessa bör inrymmas i en särskild kurs inom utbildningen.

En statlig utredning, Lärarutbildningskommittén, lämnade i maj 1999 ett förslag till en ny struktur för lärarutbildningen (SOU 1999:63). Kommittén ansåg bl.a. att staten skall styra lärarutbildningen med tydliga, utvärderingsbara mål och att det krävs en bättre samverkan mellan högskolor med lärarutbildning och kommuner och skolor för att såväl lärarutbildningen som verksamheten i skolan skall utvecklas. Vidare borde utbildningen bli mer flexibel för att bättre kunna svara mot de behov som uppkommit av en målstyrd skola i ett samhälle i allt snabbare förändring.

Bland de förslag till förändringar som presenterades i betänkandet pekade kommittén på att det finns önskemål om ökat inflytande på lärarutbildningen från olika parter, såsom kommuner, företrädare för arbetslivet och fackliga organisationer. Enligt kommittén är det bl.a. viktigt att högskolorna har en öppnare dialog med omvärlden. Kommittén menade att den nya struktur för utbildningen som föreslås i betänkandet ger ökade förutsättningar för ett externt inflytande. Den organisation som flertalet högskolor hittills valt har inte varit ändamålsenlig för att ta emot signaler från vare sig staten eller omvärlden och inte heller för att utveckla ett samspel med organ utanför högskolan. Lärarutbildningskommittén föreslog därför att det inom varje lärosäte med lärarutbildning inrättas en fakultetsnämnd eller annat särskilt organ som kan ta ett samlat ansvar för utbildningen.

Den öppnare hållning mot omvärlden som föreslogs av Lärarutbildningskommittén och inrättandet av en särskild nämnd eller annat organ

för att fånga upp idéer och synpunkter från olika intressenter bör enligt vår mening kunna underlätta för t.ex. Konsumentverket och Skolverket att samarbeta med lärarutbildningen. Vi ser därför positivt på förslaget.

12. Konsumentinformation om dagligvaror m.m.

12.1. Vårt uppdrag

Utredningen gällande konsumentinformation om dagligvaror lämnade den 25 februari 1999 sitt betänkande Märk väl! (SOU 1999:7). Begreppet dagligvaror är inte statiskt, över tiden tillkommer och försvinner varor ur gruppen. I betänkandet Märk väl! liksom i förevarande betänkande definieras begreppet dagligvaror som varugrupperna livsmedel, hushållskemikalier, hygieniska produkter och förbrukningsartiklar. Med förbrukningsartiklar avses i detta sammanhang olika typer av pappersvaror, såsom hushålls- och toalettpapper, kaffefilter och bakplåtspapper.

Betänkandet Märk väl! har remissbehandlats. Utredningen föreslog bl.a. att Statens Livsmedelsverk (SLV) skulle ges i uppdrag att med hjälp av den moderna informationstekniken tillhandahålla information om märkning av livsmedel samt tillhandahålla särskilt riktad information till dem som är allergiska mot eller överkänsliga för något ämne. Förslaget togs emot positivt av flertalet remissinstanser. Enligt våra tilläggsdirektiv (dir. 1999:77) kräver förslaget ytterligare utredning och regeringen har genom direktiven gett oss i uppdrag att analysera och föreslå hur riktad information om dagligvaror kan lämnas till olika grupper som är i behov av särskilt stöd, på ett sätt som långsiktigt passar in i den konsumentpolitiska verksamheten. I analysen skall vi beakta eventuella könsaspekter samt hur informationsbehovet kan tillgodoses för personer med bristande kunskaper i det svenska språket.

Vidare ansåg utredningen att konsumenter som handlar dagligvaror via Internet bör ha rätt att få likartad information vid köptillfället som de enligt lag har rätt till vid handel i traditionella butiker. Utredningen konstaterade att det i dag är tveksamt om näringsidkare som säljer dagligvaror via Internet är skyldiga enligt gällande lag att lämna sådan information. Genom tilläggsdirektiven har vi även fått i uppdrag att kartlägga rättsläget på området. Vid behov skall vi föreslå åtgärder för att förbättra konsumentskyddet.

Regeringen anför i tilläggsdirektiven även att utredningen har analyserat existerande problem och omfattningen av dessa när det gäller märkning och annan konsumentinformation på dagligvaruområdet. Regeringen anför vidare att utredningen i betänkandet har lämnat flera förslag till konkreta åtgärder för förbättring av information till konsumenterna rörande dagligvaror. Regeringen har mot denna bakgrund anfört att vi – utöver de specifika frågeställningar som anges i tilläggsdirektiven – kan överväga förslag från utredningen.

Regeringen anför slutligen i tilläggsdirektiven att ett projekt rörande information om märkning har påbörjats i Danmark inom Dansk Varefakta Naevn (DVN). Regeringen anför att projektet syftar till att skapa ett elektroniskt system i butikerna med bakgrundsinformation om den märkning som förekommer på förpackningarna och att tanken är att det skall bli en gemensam europeisk databas. Vi skall studera det danska projektet och göra en bedömning av om en liknande modell eller samarbete med det danska projektet kan vara intressant för svenskt vidkommande.

Enligt våra huvuddirektiv skall vi även särskilt se över användarvänlighet och service beträffande frågor som rör konsumenterna och informationssamhället. Vi skall analysera och lämna förslag om hur frågor som har samband med användarvänlighet, service och god information kan få en tillfredsställande lösning, t.ex. genom utbildningsinsatser. Detta deluppdrag i huvuddirektiven behandlas i samband med analysen av frågorna i tilläggsdirektiven.

12.2. Märk väl! (SOU 1999:7)

Regeringen beslutade i december 1997 att en särskild utredare skulle tillkallas med uppgift att analysera existerande problem och omfattningen av dessa när det gäller märkning och annan konsumentinformation på dagligvaruområdet. Utredaren skulle också föreslå vilka principer som bör beaktas vid utformningen av information om och märkning av dagligvaror.

Regeringen anförde i direktiven (dir. 1997:151) följande utgångspunkter för uppdraget:

Två grundläggande mål i konsumentpolitiken är att

1. hushållen skall ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och

andra resurser effektivt, och att

2. konsumenterna skall ha en stark ställning på marknaden.

När det gäller dagligvarumarknaden är saklig och lättillgänglig information om olika produkter en grundläggande förutsättning för att dessa mål skall kunna uppfyllas.

För att konsumenterna skall få relevant information används olika medel. Det kan vara genom avtalsvillkor, genom marknadsföring samt inte minst genom olika typer av märkning av produkter. Utformningen av informationen på dagligvaruområdet sker inom näringslivet, men också inom myndigheter och organisationer.

Mängden information på dagligvaruområdet har ökat de senaste åren. Utformningen av informationen kan dessutom vara sådan att det blir svårt för konsumenten att skilja objektiv produktinformation från subjektiv. Det finns i dag också tydliga tecken på att konsumenterna har svårt att tillgodogöra sig och förstå den information som ges när det gäller dagligvaror. Det är ett mycket allvarligt problem, eftersom konsumenterna på detta sätt riskerar att vilseledas eller inte kunna ta till sig den mest väsentliga informationen som t.ex. varningstexter och prisinformation.

Ett av de viktigaste redskapen för konsumentinformation på dagligvaruområdet är märkning av produkter. Den nyss beskrivna utvecklingen berör i hög grad just märkningen och dess utformning, och situationen är därför särskilt oroande från en konsumentpolitisk utgångspunkt. Mot bakgrund av detta bör det ske en analys av existerande problem och omfattningen av dessa, samt en översyn av vilka principer som bör gälla för märkning och annan information på dagligvaruområdet.

Utredaren skulle enligt direktiven särskilt analysera följande frågor.

1. Vilka olika slag av märkning finns idag på dagligvarumarknaden och vilka efterfrågas av konsumenterna? Vilka obligatoriska krav på märkning följer av lagstiftningen på området och vilka frivilliga system finns på den svenska marknaden? Vilka problem finns i samband med märkning av dagligvaror till konsumenter?

2. Hur skall märkningen utformas för att ge konsumenterna bästa möjliga information? I vilka fall bör den vara frivillig? I vilken omfattning bör samhället medverka till frivilliga överenskommelser på området respektive andra överenskommelser på t.ex. EU-nivå?

3. Hur kan konsumenterna själva ges möjlighet till insyn och inflytande i processerna kring olika typer av märkning? Vilka garantier kan skapas för att frivilliga märkningssystem utvisar relevanta och korrekta egenskaper hos produkter, och för att kontrollen av frivilliga system är oberoende från kriterieutvecklingen?

4. I vilka fall bör märkning av dagligvaror ersättas med information på annat sätt? Hur kan användandet av modern informationsteknik

uppmuntras inom dagligvaruområdet som ersättning i vissa fall för märkning direkt på förpackningen? Analysen bör särskilt inriktas på frågan om informationstekniken kan utnyttjas för information till konsumentgrupper som behöver särskild information om varorna, t.ex. personer med olika typer av allergier.

Regeringen anförde i direktiven vidare att utredaren särskilt borde granska informationen kring de dagligvaror som kräver att konsumenten gör en helhetsbedömning av miljö- och hälsoaspekter och etiska principer. Regeringen anförde vidare att de principer som utredaren föreslår bör utformas så att de kan ligga till grund för den nationella konsumentpolitiken samt för svenska ställningstaganden och initiativ i dessa frågor inom ramen för det nordiska, europeiska och internationella samarbetet.

Regeringen beslutade i oktober 1998 om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 1998:94). Utredningen gavs genom direktiven i uppdrag att särskilt studera och analysera situationen på dagligvarumarknaden för personer med svårare synnedsättning. Utredningen skulle enligt direktiven föreslå principer för hur märkning och annan information skall utformas för att man på bästa sätt skall nå de synskadade, och undersöka hur den moderna informationstekniken bäst kan utnyttjas i kommunikationen med denna grupp. Utredningens förslag presenterades i februari 1999 i betänkandet Märk väl! (SOU 1999:7).

12.3. Riktad information om dagligvaror till grupper med särskilt behov av sådan

Utredningen gällande konsumentinformation om dagligvaror konstaterade i sitt betänkande att konsumenter generellt föredrar förpackningsinformation framför andra former av information eftersom märkning av förpackningar möjliggör att de har tillgång till information inte endast i butiken utan även i hemmet. En undersökning som utredningen låtit utföra visade dock på ett behov av kompletterande information, bl.a. utförligare information om produktens innehåll. Enligt undersökningen efterfrågades särskilt förklaringar på de olika tillsatsbeteckningar som återfinns på vissa livsmedel och information om de produkter som innehåller ämnen som är kända att orsaka allergier eller överkänslighet.

Utredningen anser att modern informationsteknik bör utnyttjas i större utsträckning än vad som sker i dag. Särskilt bör handeln och berörda myndigheter kunna använda sig av informationsteknik när det

gäller att informera om de dagligvaror som återfinns inom respektive verksamhetsområde. Utredningen nämner som exempel Konsumentverkets s.k. gröna databas och handelns utvecklingsarbete avseende databaser med produktinformation. I betänkandet anges även att Statens Livsmedelsverk nyligen initierat ett projekt på området.

12.4. Information om dagligvaror vid handel via Internet

12.4.1. Inledning

Inom EU har viss harmonisering skett på marknadsföringsområdet. När det gäller marknadsföring om dagligvaror är den svenska lagstiftningen genom EG-rätten i stora delar harmoniserad med övriga medlemsländers lagstiftning på området. Reglerna avser förpackningsmärkning och är därför inte direkt tillämpliga på marknadsföring via Internet. En utförlig redovisning av regleringen finns i betänkandet Märk väl! (SOU 1999:7). I nästa avsnitt ges dock en kort beskrivning av marknadsföringslagens (1995:450) informationsregel, vilken är tillämplig även på nätbutiker.

Det förekommer även branschpraxis på området – t.ex. Internationella handelskammarens (ICC) regler om marknadsföring – men då sådan har karaktären av frivillighet kan konsumenterna som regel inte grunda någon rätt till information på denna, även om t.ex. ICC:s grundregler om reklam utgör en viktig grund för domstolspraxis om god marknadsföringssed.

12.4.2. Marknadsföringslagens informationsregel

Marknadsföringslagen innehåller en grundläggande bestämmelse om informationsskyldighet för näringsidkare (4 § 2 st) enligt vilken näringsidkaren vid marknadsföring skall lämna ”sådan information som är av särskild betydelse från konsumentsynpunkt”. Som nämnts ovan är bestämmelsen tillämplig även vid marknadsföring på Internet. Med särskild betydelse från konsumentsynpunkt förstås enligt förarbetena ”ett inte helt obetydligt behov [...] och inte bara sådana fall som är särskilt allvarliga” (prop. 1975/76:34, s. 126). Regeln utgör en komplettering till generalklausulen om tillbörlig marknadsföring. Utgångspunkten för informationsregeln är att näringsidkarna skall lämna tillfredsställande information om sina produkter. Med tillfredsställande information avses inte bara att informationen är korrekt i sak (icke vilse-

ledande) och i övrigt tillbörlig till såväl form som innehåll. Den skall också vara tillräcklig i den meningen att berörda konsumenter får tillgång till den information som de behöver för sitt beslutsfattande om köp eller icke köp av viss produkt. Konsumenterna skall alltså ha en möjlighet att rationellt värdera utbuden på marknaden. Informationsskyldigheten kan bara avse information av rent kommersiell natur. När det gäller vilken information som skall lämnas kan man av förarbetena (prop. 1994/95:123, s. 43ff, se även Svensson m.fl., Praktisk marknadsrätt, 6u, 1996, s. 244ff) utläsa att informationen skall knyta an till den nyttighet som marknadsförs och att det kommer att röra sig om sådan köpinformation som syftar till att ge den enskilde konsumenten underlag för att göra ett för honom eller henne lämpligt val av en viss produkt, dvs.

1. produktinformation – dvs. produktens innehåll, beskaffenhet och

egenskaper samt lämplig användning, förvaring och skötsel (men inte säkerhetsinformation).

2. pris- och villkorsinformation – dvs. pris och betalningsvillkor samt

övriga villkor i avtalet mellan säljare och köpare, t.ex. utformningen av en garanti.

3. ursprungsinformation – dvs. uppgift om vem som tillverkar, impor-

terar eller saluför varan/nyttigheten eller vem som tillhandahåller eller utför tjänsten.

Marknadsdomstolen har i ett principuttalande förklarat att ett informationsåläggandes innehåll måste bestämmas på grundval av en samlad bedömning av hur starkt behov konsumenterna har av informationen i fråga, hur omfattande informationen bör vara för att tillgodose behovet samt vilka verkningar, positiva och negativa, åläggandet kan få för det ekonomiska systemets funktion och därmed ytterst för konsumenterna (MD 1981:14, se även Svensson m.fl., s. 247f och 253ff).

Förutom att ta ställning till vilken information som är viktig från konsumentsynpunkt, måste man även ta ställning till på vilket sätt informationen skall lämnas. Här måste man hålla i minnet att olika medier i varierande grad förmår att fånga konsumenternas uppmärksamhet, att vissa medier erbjuder bättre och andra sämre möjligheter för konsumenterna att utnyttja den information som meddelas, att viss typ av information passar bättre i vissa medier än i andra osv. (Svensson m.fl., s. 248).

Konsumentverket får enligt sin instruktion (1995:868) utarbeta riktlinjer för näringsidkarnas marknadsföring och utformning av varor, tjänster och andra nyttigheter. Riktlinjerna är formellt inte bindande men har likväl normalt stor genomslagskraft. Exempel på framtagna

riktlinjer är de för postorderförsäljning (KOVFS 1980:2). Konsumentverkets riktlinjer har spelat en viktig roll för den praktiska tillämpningen av informationsregeln i 4 § 2 st. Så gott som samtliga gällande riktlinjer innehåller regler om informationslämnande. Riktlinjerna inom informationsområdet har i viss mån ersatt det gamla varudeklarationssystemet (VDN). Konsumentverkets ambition har varit att efter hand inarbeta de viktigare delarna av VDN-systemet i riktlinjerna. VDNsystemet har därmed successivt avvecklats. Konsumentverket använder sig även av överenskommelser med näringslivsorganisationer eller enskilda företag, som ett alternativ till riktlinjer (Svensson m.fl., s. 249f).

12.4.3. En undersökning av dagligvaruhandeln på Internet

Internet

För att man på ett bättre sätt skall kunna tillgodogöra sig den följande redovisningen, kan det vara på sin plats att kort beskriva Internet och hur försäljning av dagligvaror på Internet som regel går till samt omfattningen av handeln på Internet.

Internet är ett nätverk av datorer och annan nätverksutrustning som används för att datorerna skall kunna kommunicera med varandra, t.ex. överföra e-post och filer. Nätverket är uppbyggt av en mängd mindre nätverk som i sin tur består av än mindre nätverk osv. Genom att allt fler nätverk ansluts till det stora nätverket Internet är detta i ständig förändring och växer efterhand. Internet är i dag världens största datornätverk.

Internet har många olika användningsområden. Den mest avgörande utvecklingen av Internet är förmodligen tillkomsten av world wide web (www eller webben). För många är webben synonymt med Internet, vilket dock inte är korrekt. Webben är endast ett sätt att använda Internet. Internet anses inte utgöra ett medium i sig. Internet får närmast betraktas som ett nät som möjliggör olika former av kommunikation. Varje användning av nätet får betraktas för sig. Mediekommittén fann i sitt betänkande Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49) att Internet knappast funnit sina former på ett sådant sätt att det finns anledning att överväga särskilda regler för just Internet till skydd för yttrandefriheten på nätet.

Webben är den del av Internet som utnyttjas för att marknadsföra och sälja dagligvaror. För enkelhetens skull används i det följande

begreppet Internet för att beskriva den plats där nätbutiken finns, men en mer korrekt beskrivning är således webben.

Om undersökningen

Vi har utfört en undersökning om vilken information om dagligvaror som konsumenterna har tillgång till i dagligvarubutikerna på Internet. Undersökningen har omfattat 34 av de näringsidkare som vid tidpunkten för undersökningen (september/oktober 1999) saluförde varor i nätbutiker.

33 av de undersökta butikerna har sitt säte i Sverige och en har sitt säte i Tyskland. Varor från butiken med säte i Tyskland levereras till hushåll i Sverige av ett svenskt transportföretag. Bland de undersökta butikerna med säte i Sverige finns en butik vars varor levereras från Tyskland av ett tyskt företag genom ett svenskt transportföretag. Dessa två butiker levererar till i princip hela Sverige medan övriga nätbutiker har ett relativt lokalt upptagningsområde. Även butiken med säte i Tyskland har en genomgående svensk hemsida och lämnar all information på svenska.

Endast en handfull av de undersökta butikerna har egna datasystem för att kunna söka och handla varor, söka information etc. Bland de stora butikskedjorna dominerar ett par system. Detta innebär att många av de undersökta butikerna i princip är identiska.

Undersökningen har avsett tillgången till prisinformation (inkl. jämförpris), innehållsförteckning/information om ingredienser och annan varuinformation.

12.4.4. Resultatet av undersökningen

Samtliga undersökta nätbutiker lämnar information om priset på den marknadsförda varan. När det gäller information om jämförpris uppvisar nätbutikerna stora brister. Ungefär hälften av de undersökta butikerna lämnar jämförpris medan resten av dem helt eller delvis saknar information om jämförpris.

Som regel lämnar nätbutikerna ingen information om innehåll/ingredienser i de marknadsförda varorna. Endast en butik skiljer sig från de andra i detta avseende. I den butiken kan man genom att klicka på varans namn få en bild av varan jämte en ingrediens- eller innehållsförteckning och annan konsumentinformation. Den information som då lämnas tycks i stora drag överensstämma med den information som skall lämnas på förpackningen.

När det gäller övrig varuinformation lämnar en del butiker viss information om miljömärkning och liknande. Ett par av butikerna har viss märkning av produkter som allergiker är känsliga för. Den butik som nämns ovan vilken lämnar information om innehåll/ingredienser lämnar för vissa varor även näringsvärdedeklaration och information om användningsområden.

12.5. DVN-projektet

12.5.1. Dansk Varefakta Naevn

Dansk Varefakta Naevn (DVN) bildades år 1957 i Danmark. DVN:s mål är att verka för frivillig användning av upplysande märkning av varor och tjänster till konsumenterna. Märkningen skall bestå av innehållsdeklarationer och/eller information om egenskaper eller liknande. Syftet med arbetet är att ge konsumenterna nödvändiga, tillräckliga och kontrollerade upplysningar så att konsumenterna själva kan göra ett val som svarar mot deras krav, behov och ekonomiska möjligheter.

Organisationen består av ett representantskap, en styrelse och ett sekretariat. I representantskapet ingår företrädare för bl.a. industri-, handels- och konsumentorganisationer. DVN samarbetar dessutom med många myndigheter och forskningsinstitut.

DVN utarbetar föreskrifter, hittills ca 125 stycken, som var för sig täcker en viss produktgrupp. Föreskrifterna, som är bindande för deltagarna, utarbetas mot bakgrund av gällande lagstiftning och EG-direktiv m.m. samt krav från representantskapets organisationer och andra intressenter. Med stöd av föreskrifterna fastställer DVN deklarationer för i princip alla typer av produkter, t.ex. livsmedel, madrasser och cykellås. Föreskrifterna är ofta mer långtgående än vad som följer av lagstiftning.

Deklarationerna kallas VAREFAKTA och känns igen med ett särskilt märke. Innan deklarationen får användas på en produkt testas denna på ett laboratorium eller provningsinstitut och därefter sker stickprover cirka en gång per år.

DVN:s verksamhet finansieras primärt genom att kunderna, dvs. de producenter som använder DVN:s varefaktamärke på sina produkter, betalar avgifter för detta. Vidare tillskjuter det danska Erhvervsministeriet och de organisationer som ingår i representantskapet medel.

DVN avsätter en del av abonnemangsavgifterna för marknadsföring dels gentemot konsumenterna för att öka kännedomen om DVN:s märkning, dels gentemot producenterna för att utöka kundkretsen. Marknadsföringen sker i tv, tidningar och med hjälp av undervisnings-

material. Enligt uppgift från DVN känner 80 procent av de danska konsumenterna till det särskilda varefaktamärket.

12.5.2. En beskrivning av IT-projektet

Det projekt som regeringen nämner i tilläggsdirektiven drivs av DVN i samarbete med det danska företaget Bording Data A/S. Projektet startade år 1998 och skall vara avslutat den 1 juni 2000. Finansiering sker till hälften med EU-medel och till 20 procent med medel från leverantörer m.fl. medan 30 procent av kostnaderna ännu inte är täckta. Medel för att slutföra projektet sägs dock ändå vara säkerställda. Totalkostnaden har beräknats till 4,5 miljoner DKK.

Syftena med projektet är (1) att ge konsumenterna en möjlighet att överblicka ”märkningsdjungeln”, (2) att utnyttja möjligheterna med den nya informationsteknologin och (3) att skapa förutsättningar för elektronisk handel.

Konsumenterna skall kunna få information om vad en viss märkning, obligatorisk eller frivillig, står för. Härmed avses t.ex. vilka kriterier som gäller för ett visst märke, om det rör sig om ett kontrollerat märke och om något annat märke kan vara relevant vid valet av produkt.

Konsumenterna skall vidare med hjälp av IT få en bättre överblick och ges möjligheter till sökning och sortering av information. Vidare kan information om märkning knytas till information om t.ex. lagstiftning på det aktuella området.

Systemet skall dessutom underlätta för den elektroniska handeln genom att IT-baserade varudeklarationer skall vara lika för alla producenter och handlare. Med hjälp av tekniken kan även annan information kopplas till deklarationerna, t.ex. information kring pågående ”skandaler” (exempelvis soja).

Systemet är således ett IT-baserat informationssystem. Tanken är att konsumenten skall kunna söka information som ett komplement till den märkning som finns på förpackningen. Systemet kan schematiskt beskrivas enligt följande ( Þ avser information).

Producenter, importörer, Konsumenterna grossister m.fl.

Þ

Þ

System för märkning och varudeklaration

via IT

⇔

Þ

Märkesinnehavare Detaljhandeln

Informationen levereras av producenter, importörer, grossister m.fl. till en central databas via Internet, EDI, e-post eller filöverföring. Inledningsvis syftar projektet till att omfatta alla märken konsumenterna kan möta på marknaden. Från denna nivå skall det vara möjligt att klicka vidare till upplysningar om exempelvis vilken lagstiftning som finns rörande viss märkning, vilken kontrollfunktion som finns, vilka varor som kan bära märkningen m.m. Det skall också vara möjligt att publicera varudeklarationer. Konsumenterna kan då söka efter varor med särskilda ingredienser eller varor utan vissa ingredienser. Det skall vara möjligt att söka efter varor, ingredienser, märken, streckkoder och produktgrupper.

Informationen når ut till detaljhandlarna antingen direkt genom att butiken är uppkopplad on-line mot databasen eller genom en periodisk uppdatering av lokala register.

Konsumenten kan primärt nå informationen antingen via Internet eller via skärmar i butikerna.

12.5.3. Finansiering och förvaltning av systemet

Systemet består dels av det koncept som utarbetats av DVN, dels av det tekniska arbetet med programmering m.m. När systemet väl är i bruk skall det finansieras av avgifter från de producenter m.fl. som deltar. Systemet är således självfinansierande.

Systemet ägs och förvaltas av DVN och Bording Data A/S utan statlig inblandning eller kontroll. När utvecklingsarbetet är färdigt är dock avsikten att det skall drivas av ett självständigt bolag. Systemet kommer således inte att vara politiskt styrt, vilket man själva ser som en fördel.

Utvecklingsarbetet skall vara slutfört den 1 juni 2000. Systemet kommer därefter att tas i bruk i Danmark.

Vad regeringen beskrivit i direktiven om en gemensam europeisk databas kommer inte att bli verklighet inom ramen för nuvarande projekt. Det danska systemet kan dock med relativt enkla medel anpassas till andra länder. Varje land som använder systemet kommer dock, med nuvarande ambitionsnivå, att arbeta för sig.

12.6. Överväganden och förslag

12.6.1. Riktad information om dagligvaror till grupper med särskilt behov av sådan

Kommitténs bedömning: Vissa konsumenter är i behov av särskilt stöd i form av kompletterande information, vad som kan kallas riktad information. Det behov av riktad information som finns hos dessa konsumenter kommer i stor utsträckning att kunna tillfredsställas genom utvecklingen av konsumentinformationen i databaser och på Internet, en informationskanal som långsiktigt passar in i den konsumentpolitiska verksamheten.

Att konsumenten enkelt och snabbt skall kunna få tillgång till information om t.ex. innehåll och användningsområde är viktigt framförallt från hälsosynpunkt. Vissa konsumenter är i behov av särskilt stöd i form av kompletterande information, vad som kan kallas riktad information. Konsumentgrupper som (i) synskadade, (ii) personer med läsoch skrivsvårigheter (dyslektiker), (iii) personer med utvecklingsstörning, och (iv) personer med bristande kunskaper i svenska språket, kan av olika skäl ha svårigheter att tillgodogöra sig den information som finns på förpackningar. Till grupper av konsumenter som i viss mån är i behov av riktad information bör enligt vår mening även föras (v) allergiker/överkänsliga för vilka innehållet i produkten är av stor betydelse för hälsan. Många konsumenter har dessutom mer än ett funktionshinder.

I avsnitt 12.6.4–12.6.9 behandlas en rad förslag från betänkandet Märk väl! (SOU 1999:7) som tar sikte på att förbättra informationen om dagligvaror för dessa konsumentgrupper. Utöver de förslag som lämnas där anser vi att följande frågor bör uppmärksammas.

Den avgörande frågan för gruppen allergiker/överkänsliga, vilket bekräftats vid kontakt med Astma- och allergiförbundet, är att de har tillgång till fullständig och korrekt information. Den kompletterande informationen kan för deras del bestå av t.ex. utförligare beskrivning av ingredienser/innehåll, förklaring på tillsatsbeteckningar och informa-

tion om de produkter som innehåller ämnen som är kända att orsaka allergier eller överkänslighet. Den information som konsumentgruppen allergiker/överkänsliga är i behov av ingår således i den information som skall och bör finnas på förpackningen. För denna grupps del är således lösningen att arbeta för att förpackningsinformationen förbättras, såsom föreslås nedan. För allergiker/överkänsliga som av en eller annan orsak – t.ex. synskada – har svårt att tillgodogöra sig förpackningsinformation, finns det dock behov av alternativa informationskanaler.

Vi har från Synskadades Riksförbund erfarit att många synskadade har stora svårigheter att ta del av informationen på varuförpackningar eller kan överhuvudtaget inte ta del av den. En stor del av gruppen kan dock med enkla hjälpmedel, t.ex. förstoringsglas, ta del av förpackningsinformationen. De som inte kan ta del av informationen på förpackningar kan idag få hjälp av teknikstöd som bl.a. terminaler med talfunktion där information kan ges via exempelvis varans streckkod. Enligt Synskadades Riksförbund är det dock ett stort antal synskadade äldre konsumenter som har svårt att använda modern informationsteknik. För dessa är det enligt vår uppfattning svårt att se något alternativ till personlig service.

Det finns även, har vi erfarit från Synskadades Riksförbund, en grupp synskadade som inte kan eller vill ta sig till traditionella dagligvarubutiker, på grund av de oerhörda praktiska svårigheter som ett sådant besök är förknippat med. För dessa konsumenter är tillgången till information via andra kanaler av stort värde. Internet och dagligvarubutiker på nätet (se avsnitt 12.4) utgör i detta avseende en möjlighet som inte funnits tidigare. Det är därför viktigt att även informationen på Internet är tillgänglig för denna grupp.

Några andra grupper som är i behov av särskilt stöd är personer med läs- och skrivsvårigheter (dyslektiker), personer med utvecklingsstörning och personer med bristande kunskaper i svenska språket. Dessa grupper kan av ett eller annat skäl ha svårigheter att tillgodogöra sig den information som tillhandahålls på varuförpackningar, och karaktäriseras i detta sammanhang av att de är i behov av kompletterande information i form av oerhört tydlig information på enkel svenska. Det behov av kompletterande information som dessa konsumentgrupper har måste enligt vår uppfattning tillgodoses på annat sätt än genom utvidgning av den obligatoriska förpackningsmärkningen.

En faktor som i allt större utsträckning kommer att bidra till spridningen av viktig information om dagligvaror – och konsumentinformation överhuvudtaget – är enligt vår uppfattning modern informationsteknik – IT. Även inom denna informationskanal måste därför hänsyn tas till ovanstående gruppers behov av riktad information. I jämförelse

med tryckt information är det billigare att tillhandahålla information på Internet. Kostnaden för att ta fram informationen i sig är sannolikt den samma. Informationstekniken gör det samtidigt möjligt att med enklare medel hålla informationsmaterial aktuellt. Det är normalt inte nödvändigt att byta ut all information utan det räcker ofta att uppdatera föråldrad information. Detta har lett till att man oftare än vad som varit fallet med tryckt material ställer krav på att information på Internet ständigt är uppdaterad. De resurser som frigörs genom att det är billigare att tillhandahålla information på Internet kan användas till att tillhandahålla bättre uppdaterad information. Det är enligt vår bedömning oerhört viktigt att informationen på Internet är uppdaterad.

Redan idag pågår stora IT-satsningar bl.a. på statlig nivå, t.ex. Statens Livsmedelsverks och Konsumentverkets webbplatser (http://www.slv.se/ respektive http://www.konsumentverket.se/). Genom Internet har det blivit möjligt att knyta samman en obegränsad mängd information i databaser etc., och sprida den till konsumenter världen över. Den fysiska pappershanteringen av informationsmaterial minskar stadigt. Även om information på papper kommer att finnas kvar även i framtiden talar mycket för att källan till informationen i allt större utsträckning kommer att vara papperslös. Även i framtiden kommer det visserligen att vara möjligt att t.ex. direkt från en databas eller en webbplats skriva ut information som sedan finns att tillgå även på papper. En risk med information på papper är dock att information inte lika lätt som information i t.ex. en databas kan hållas aktuell, exempelvis kan uppgifter om ingredienser förändras och produktkataloger snabbt bli inaktuella.

Genom att tekniken möjliggör decentraliserad informationslämning, vilket medför att informationen i ökande omfattning kommer att finnas tillgänglig både direkt hos konsumenterna och lokalt i kommunerna, skapas förutsättningar för ökad spridning av viktig konsumentinformation. Det är vår bedömning att det behov av stöd av riktad information som finns hos de konsumentgrupper som berörts ovan, i stor utsträckning kommer att kunna tillgodoses genom utvecklingen av konsumentinformationen i databaser och på Internet. Denna informationskanal passar långsiktigt in i den konsumentpolitiska verksamheten.

När det särskilt gäller konsumentgruppen synskadade kan information med hjälp av IT med enkla medel anpassas till synskadades behov. Regeringen har åtagit sig att följa FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet (förslag till internationella regler för personer med funktionshinder, antagna i december 1993 av FN:s generalförsamling). Standardreglerna innehåller bl.a. krav på tillgänglighet till och användbarhet av informationstekniken för funktionshindrade konsumenter. I betänkan-

det Konsumenterna och IT – en utredning om datorer, handel och marknadsföring (SOU 1999:106) föreslogs att regeringen närmare ser över frågan om synskadade och deras tillgång till information på Internet. Även om detta inte är en renodlad konsumentfråga instämmer vi i den bedömningen.

12.6.2. Rekommendationer om stöd till vissa konsumentgrupper

Kommitténs förslag: Konsumentverket ges i uppdrag att ta fram rekommendationer om information om dagligvaror till grupper i behov av särskilt stöd. Konsumentverket ges även i uppdrag att ta fram rekommendationer för hur tillgången till tydlig varuinformation kan förbättras i dagligvarubutikerna.

När det gäller information om dagligvaror till grupper i behov av särskilt stöd är det vår uppfattning att rekommendationer bör tas fram för vilken kompletterande information som bör finnas tillgänglig och för hur denna information bör hållas tillgänglig. De näringsidkare som är intresserade bör kunna vända sig till t.ex. en myndighet och få information om hur man med enkla medel kan förbättra informationen för grupper i behov av särskilt stöd. Vi föreslår att regeringen ger i uppdrag till lämplig myndighet att ta fram sådana. Eftersom uppdraget bör omfatta dagligvaror överhuvudtaget och inte enbart livsmedel bör enligt vår uppfattning uppdraget ges till Konsumentverket. Ett sådant uppdrag ligger väl i linje med verkets uppgift – enligt förordningen (1995:868) med instruktion för Konsumentverket – att särskilt inrikta sin verksamhet på bl.a. stöd till konsumentgrupper som, av olika skäl, har behov av särskilt stöd (2 §). Konsumentverket bör vid uppdragets utförande samråda med Livsmedelsverket samt med andra berörda myndigheter och organisationer, t.ex. Sveriges Konsumentråd och handikapporganisationerna.

Konsumentverket bör dessutom ges i uppdrag att ta fram rekommendationer för hur tillgången till tydlig varuinformation kan förbättras i dagligvarubutikerna. Som en del av detta uppdrag bör ingå den dialog med näringslivet m.fl. när det gäller exempelvis tydlig skyltning, som föreslås i avsnitt 12.6.8.

Det bör överlämnas åt Konsumentverket att pröva i vilken form rekommendationerna skall lämnas. Exempelvis om de skall ges i form av riktlinjer som verket utfärdar med stöd av marknadsföringslagen och sin instruktion, vilka rättsligt sett utgör allmänna råd men som i prakti-

ken får större genomslagskraft eftersom de normalt läggs till grund för Marknadsdomstolens bedömningar. Om rekommendationerna skall lämnas i form av riktlinjer eller inte beror på sådana faktorer som branschstruktur och förväntad efterlevnad.

12.6.3. Könsaspekter

Kommitténs bedömning: Ett system för frivillig jämställdhetsmärkning på varor och tjänster torde kunna påskynda utvecklingen mot ett jämställt samhälle genom att medvetna konsumenter väljer jämställdhetsmärkta produkter.

Enligt vårt uppdrag skall vi även beakta eventuella könsaspekter. Det kan enligt vår uppfattning förekomma skillnader mellan vilken information män och kvinnor önskar om olika dagligvaror, framförallt när det gäller andra dagligvaror än livsmedel. Informationsbehovet styrs utifrån val av produkt och konsumentens egen kunskap om varan men också utifrån företagens sätt att vilja kommunicera med sina kunder. Nya inköpsmönster och nya forum för inköp av dagligvaror växer fram till stor del genom bruk av ny informationsteknik och därav följer utökat behov av information rörande dagligvarumarknaden. Många av dagens produkter är skapade utifrån normer som formats efter ett av könen vilket kan innebära negativa konsekvenser för användare av det motsatta könet. Att styra sina konsumtionsval även ur ett könsperspektiv, dvs. hur produkter kan tillgodose respektive könsbehov, torde vara av värde för såväl män som kvinnor. I direktiven till Utredningen om Frivillig jämställdhetsmärkning av produkter och tjänster (N 1993:03, dir. 1999:13) ges utredningen i uppdrag att förutsättningslöst undersöka förutsättningarna för att införa ett system för frivillig jämställdhetsmärkning på varor och tjänster. Ett sådant system torde enligt vår mening kunna påskynda utvecklingen mot ett jämställt samhälle genom att medvetna konsumenter väljer jämställdhetsmärkta produkter. En märkning skall visa att den aktuella produkten har utformats så att den är anpassad till både mäns och kvinnors önskemål och behov eller genom att tillverkaren tillhandahåller produktvarianter för båda könen.

12.6.4. Märk väl! (SOU 1999:7)

Vi anser att i första hand följande förslag som lagts fram av Utredningen gällande konsumentinformation om dagligvaror skall beaktas i det fortsatta konsumentpolitiska arbetet, främst avseende konsumentgrupper med särskilda behov.

Utöver dessa förslag vill vi även framhålla vikten av ett utökat användande av s.k. piktogram vid märkning av dagligvaror i syfte att underlätta informationsöverföring. Med piktogram avses bildtecken. Piktogram är ett sätt att kommunicera med hjälp av symboler och bilder. Användningen av piktogram ökar främst vid informationsöverföring via förpackningar och IT. Det rör sig då huvudsakligen om två olika former, dels piktogram i mer egentlig mening, dvs. bildtecken, dels s.k. smileys – t.ex. :-) eller rättvänd J – vilka används vid kommunikation via bl.a. e-post för att uttrycka olika känslolägen. Piktogram används bl.a. som hjälpmedel för personer med vissa språkskador och utvecklingshandikapp. Sverige ligger långt framme i utvecklingsarbetet. Liknande system finns i de flesta länder men systemen varierar till utseendet. I Sverige är SIH läromedel i Umeå ledande på området handikappfrågor i skolan. SIH har utvecklat ett system som används i Sverige och en rad andra länder; ett datorbaserat system som täcker tio språk (bl.a. de nordiska språken samt engelska, tyska och franska, italienska, spanska och portugisiska). På sin webbplats (http://www.sih.se/index.htm) besvarar SIH frågor om piktogram och förtecknar litteratur i ämnet. Det saknas internationell standard på området. Däremot finns det ett antal standarder som rör användningen av symboler o. dyl. Dessa är till allra största delen generellt utformade och vänder sig inte specifikt till handikappade. Det finns även ett antal s.k. de facto-standarder, dvs. sådana som kommit att accepteras världen över, utan att några formella överenskommelser gjorts. Ett exempel är den välkända rullstolssymbolen. Genom ett utökat användande av piktogram vid märkning av dagligvaror underlättas informationsöverföring. Det innebär bl.a. att en mindre yta av en produkts förpackning behöver tas i anspråk för informationstext. Det finns ett stort behov av utveckling inom detta område, inte minst för äldre, handikappade och för att underlätta kommunikation mellan personer med olika språktillhörigheter. Detta är särskilt viktigt såvitt gäller information om säker användning av produkter. Information på förpackningar genom piktogram gör det lättare för konsumenter med behov av särskilt stöd. Exempelvis kan symboler i punktskrift underlätta för personer med nedsatt synfunktion. Om riktad information till grupper i behov av särskilt stöd, se även avsnitt 12.6.1–12.6.2. Inom området för märkning och annan konsumentinformation av dagligvaror

bör lämpligen ett utbrett användande av piktogram vara av betydelse. Att verka för en större nationell och internationell utveckling och standard på området torde vara mycket angeläget.

12.6.5. Redovisning av ingredienser i livsmedel

Förslag i SOU 1999:7: Sverige skall inom EU och annat internationellt samarbete på området verka för att informationen i ingrediensförteckningar på livsmedelsförpackningarna blir så fullständig som möjligt.

Enligt gällande bestämmelser skall enligt huvudregeln samtliga ingredienser som har använts för att tillverka ett livsmedel anges i en ingrediensförteckning. Beträffande s.k. sammansatta ingredienser – ingredienser som i sin tur består av flera ingredienser (t.ex. majonnäs och senap) – gäller dock särskilda bestämmelser. En sammansatt ingrediens får redovisas endast med sin beteckning om den utgör mindre än 25 procent av det livsmedel den ingår i och om den sammansatta ingrediensen har en beteckning som är särskilt förbehållen i föreskrifter eller som är allmänt vedertagen. Vad gäller raffinerade fetter och oljor gäller att dessa skall anges såsom antingen vegetabiliska eller animaliska alternativt med uppgift om deras särskilda vegetabiliska eller animaliska ursprung. Bestämmelserna följer av EG-direktiv.

Vi delar utredningens uppfattning att för allergiker och personer som är överkänsliga för något ämne är en fullständig deklaration av samtliga livsmedel av största betydelse. Den s.k. 25-procentsregeln bör därför, som utredningen föreslagit, avskaffas. Om en fullständig redovisning av samtliga ingredienser i s.k. sammansatta varor inte är möjlig att uppnå, skall enligt vår mening en lägre gräns i vart fall gälla och denna skall i sådant fall kombineras med krav på att ingredienser som kan orsaka överkänslighetsreaktioner alltid måste deklareras oavsett mängd.

Kommittén vill dock framhålla att Codex Alimentarius Commission (CAC) – ett internationellt organ inom ramen för FN – redan antagit ändringar i det internationella regelverket Codex Alimentarius som är ett internationellt regelverk för livsmedel. Ändringen innebär att den ovan nämnda procentsatsen sänks från 25 procent till 5 procent och att alla kända allergener skall redovisas. Enligt vad kommittén har inhämtat planeras motsvarande ändringar också inom EU. Ett förslag från kommissionen är planerat till december 2000.

12.6.6. Säkerhetsmärkning

Förslag i SOU 1999:7: Livsmedelsverket ges i uppdrag att utreda frågan om märkning till följd av risk för kontamination vid livsmedelstillverkning – dvs. att rester av en annan produkt kan finnas i varan – i syfte att finna en lösning som leder till en restriktiv användning av s.k. säkerhetsmärkning.

En del producenter har börjat säkerhetsmärka livsmedel genom att i innehållsförteckningen ange att det kan finnas spår av en viss ingrediens, t.ex. hasselnöt, fast den ingrediensen inte ingår i själva livsmedlet. Upplysningen tar sikte på det fallet att rester från en annan produkt i samma produktionslinje kan finnas i varan.

I likhet med utredningen anser vi att en alltför frekvent användning av säkerhetsmärkning inskränker valmöjligheten för personer med allergier eller annan överkänslighet. Livsmedelsverket bör mot den bakgrunden, som utredningen föreslagit, ges i uppdrag att närmare undersöka användningen av sådan märkning i syfte att finna en lösning som leder till en restriktiv användning av sådan s.k. säkerhetsmärkning.

12.6.7. Ändrad ingrediensförteckning

Förslag i SOU 1999:7: Berörda myndigheter ges i uppdrag att undersöka möjligheten att införa en särskild förpackningsmärkning för varor vars ingredienser har ändrats.

I likhet med utredningen finner vi att det finns en risk med att allergiker och personer som är överkänsliga mot något ämne med tiden lär sig vilka varor de tål och kan lita på och att de därför inte alltid läser innehållsförteckningen.

Vi stöder därför utredningens förslag och ser det som angeläget att en sådan märkning införs.

12.6.8. Annan information än förpackningsmärkning

Förslag i SOU 1999:7: Konsumentverket ges i uppdrag att inleda en dialog med branschorganisationerna om att skyltar med de vanligast förekommande symbolerna inom dagligvaruområdet sätts upp i butikerna.

Utredningen anför i betänkandet att det av utredningar framgår att konsumenterna har bristande kunskap om de symboler som återfinns på dagligvarumarknaden. Utredningen har i sin dialog med konsumenterna och deras företrädare kunnat konstatera att konsumenterna saknar information om dessa symboler.

Vi anser i likhet med utredningen att skyltar i butikerna skulle förenkla och förbättra situationen för konsumenterna. Detta uppdrag bör ingå som en del i det uppdrag om tydlig varuinformation som vi föreslår i avsnitt 12.6.2.

12.6.9. Synskadade

Förslag i SOU 1999:7: Berörda myndigheter ges i uppdrag att i samarbete med handeln inleda en försöksverksamhet i vissa butiker i syfte att genom användande av redan befintliga hjälpmedel underlätta för synskadade att få tillgång till information om dagligvaror.

Konsumentverket ges i uppdrag att inleda en dialog med branschorganisationerna i syfte att undersöka möjligheterna att taktilt märka vissa basvaror, dvs. att förse varorna med kännbar märkning.

Enligt utredningen har det i dess kontakter med Hjälpmedelsinstitutet framkommit att det redan idag finns hjälpmedel som rätt använda skulle underlätta för synskadade att ta del av konsumentinformation. Utredningen gör bedömningen att synskadades situation avsevärt skulle förbättras om de i butikerna fick tillgång till sådana hjälpmedel.

Vi anser i likhet med utredningen att det vore av värde att inleda en försöksverksamhet i vissa butiker, i den mån näringslivet är villiga att delta. Enligt vår mening bör en sådan försöksverksamhet i huvudsak finansieras med medel från näringslivet.

Utredningen konstaterar vidare att det endast är en mindre andel av de synskadade som kan läsa punktskrift, men gör bedömningen att en viss taktil märkning av ett antal basvaror skulle kunna underlätta för en större grupp synskadade. Som förebild nämner utredningen de lagreglerade taktila varningssymbolerna som bl.a. återfinns på vissa hushållskemikalier. Vi stöder utredningens förslag om att inleda en dialog med branschorganisationerna i syfte att undersöka möjligheten att taktilt märka vissa basvaror, dvs. att förse varorna med kännbar märkning.

Förslagen bör enligt kommitténs mening syfta till att förmå näringslivet att genomföra egenåtgärder. Konsumentverkets och andra berörda

myndigheters roll bör i det sammanhanget begränsas till att inleda processen.

12.6.10. Information om dagligvaror vid handel via Internet

Kommitténs förslag: Konsumentverket ges rätt att meddela närmare föreskrifter om hur och var prisinformation skall lämnas vid handel på Internet.

Av den reglering som rör vilken information som skall finnas vid marknadsföring av dagligvaror är det endast marknadsföringslagen och prisinformationslagen samt Livsmedelsverkets märkningskungörelse (SLV FS 1998:15) – såvitt gäller livsmedel – som tar sikte på marknadsföring generellt. Övrig reglering avser förpackningsinformation och dess tillämpningsområde kan enligt vår mening inte utvidgas till att gälla marknadsföring på annat ställe än förpackningen. En sådan utvidgning skulle medföra att högre krav ställdes på näringsidkare som marknadsför varor på Internet, än på näringsidkare som marknadsför varor i traditionella butiker. Detta skulle i sin tur kunna hämma utvecklingen av handeln på Internet, vilket inte gynnar konsumenterna.

När det gäller tillgång till information om produkter som marknadsförs på Internet, kommer detta sannolikt att bli en konkurrensfråga. Redan idag finns exempel på nätbutiker där all förpackningsinformation tillhandahålls även på Internet. Konsumenternas tillgång till informationen kommer sannolikt även att förbättras genom olika databaser och liknande där information om varor tillhandahålls på Internet. Ett exempel är Statens Livsmedelsverks hemsida (http://www.slv.se/). Ett annat framtida exempel är det i avsnitt 12.5.2 beskrivna DVN-projektet.

Med stöd av marknadsföringslagens allmänna informationsregel och rätten att utarbeta riktlinjer kan Konsumentverket/KO kräva att tillfredsställande information om produkter tillhandahålls i all marknadsföring, dvs. även på Internet. Enligt vår uppfattning ingår i begreppet tillfredsställande information t.ex. information som är viktig från hälsosynpunkt. Denna uppfattning vinner stöd av den praxis som finns på området (MD 1981:14, se även Svensson m.fl., s. 247f och 253ff). Brister i informationen i detta avseende på Internet är således i första hand en fråga för tillsynsmyndigheten, dvs. Konsumentverket/KO. Man måste hålla i minnet att olika medier i varierande grad förmår att fånga konsumenternas uppmärksamhet, att vissa medier erbjuder bättre och

andra sämre möjligheter för konsumenterna att utnyttja den information som meddelas, att viss typ av information passar bättre i vissa medier än i andra osv. Enligt vår uppfattning innebär detta att den information om dagligvaror som skall lämnas vid marknadsföring på Internet, bör lämnas i anslutning till beskrivningen av varan. Detta är dock sett från marknadsföringslagens utgångspunkt alltså en fråga för praxis och för tillsynsmyndigheten.

Prisinformationslagen är som regel tillämplig när en näringsidkare marknadsför bestämda varor eller tjänster (4 § 1 st). Lagen är således tillämplig vid marknadsföring av produkter i Internetbutiker. Detta innebär bl.a. att jämförpris skall lämnas vid marknadsföring på Internet. Enligt prisinformationslagen gäller allmänt att prisinformation skall anges korrekt och tydligt (5 §). Vidare skall enligt lagen prisinformationen anges så att det framgår klart för konsumenten vilken vara eller tjänst som informationen avser (9 §). Lagen saknar dock bestämmelser som närmare preciserar var prisinformation skall lämnas. Sådana bestämmelser finns endast beträffande traditionella butiker (10–11 §§). Mot bakgrund av att marknadsföringslagens informationsregel är allmänt hållen och att prisinformationslagen saknar närmare bestämmelser om prisinformation på Internet samt med hänsyn till att det enligt vår uppfattning är av största vikt att prisinformationen lämnas i anslutning till beskrivningen av varan, bör Konsumentverket ges rätt att meddela närmare föreskrifter om var och hur prisinformation skall lämnas vid marknadsföring på Internet. I avsnitt 6.2.15 föreslår vi att Konsumentverket ges rätt att på alla områden meddela närmare föreskrifter om var och hur prisinformation skall lämnas. Genom detta förslag ges Konsumentverket rätt att utfärda närmare föreskrifter om prisinformation på Internet.

12.6.11. DVN-projektet

Kommitténs förslag: Konsumentverket ges i uppdrag att inleda en dialog med företrädare för näringslivet i syfte att undersöka intresset för och behovet av ett IT-baserat varudeklarationssystem i Sverige.

Systemet bör, i likhet med det danska systemet, vara frivilligt och finansieras genom avgifter. Vid utformningen av systemet bör beaktas behoven hos grupper med särskilda behov.

Regeringen har genom direktiven gett oss i uppdrag att göra en bedömning av om en liknande modell eller samarbete med det danska projektet kan vara intressant för svenskt vidkommande.

När det gäller samarbete med det danska projektet kan det konstateras att projektet skall vara slutfört redan i juni 2000. Något samarbete inom ramen för projektet är därmed inte aktuellt.

Vi anser att det danska projektet innebär fördelar för konsumenterna. Ett sådant system ger den enskilde konsumenten stora möjligheter att skaffa sig den information man vill ha. Det öppnar vidare nya möjligheter för att viktig information når fram till konsumentgrupper som har särskilda behov. Allergiker och personer med överkänslighet kan söka särskild information om innehållet i produkter, medan andra kan få informationen på annat språk än svenska. Även för synskadade torde IT-baserad information vara ett viktigt komplement till förpackningsmärkning.

Regeringen har i tilläggsdirektiven gett oss i uppdrag att vid behov föreslå åtgärder för att förbättra konsumentskyddet vid köp av dagligvaror via Internet. Ett system enligt den danska modellen skulle kunna utgöra en sådan förbättring (se avsnitt 12.5.2). Med hjälp av det danska systemet kan skapas exempelvis en enhetlig modell för varudeklarationer avseende varor i Internetbutiker.

För att systemet skall fungera i Sverige krävs dock att de svenska intressenterna – dvs. industrins och handelns organisationer samt konsumentorganisationerna – ställer sig bakom en sådan satsning. Det är dessa parter som skall driva systemet och det är producenterna m.fl. som genom avgifter skall finansiera verksamheten. Det är vidare av betydelse att informationen knyts till ett ”varumärke” som har alla parters förtroende och som därmed är attraktivt att använda. Vidare torde behöva skapas överenskommelser motsvarande DVN:s föreskrifter om exempelvis innehållet i olika varudeklarationer.

Vi föreslår därför att regeringen ger Konsumentverket i uppdrag att inleda en diskussion med berörda parter – producenter, detaljhandlare och konsumentorganisationer – i Sverige för att undersöka intresset för att genomföra ett system enligt den danska modellen. Det är dock kommitténs uppfattning att ett sådant informationssystem, liksom i Danmark, bör startas och drivas på berörda organisationers eget initiativ och finansieras genom avgifter. Konsumentverkets uppdrag skall därvid endast syfta till att inleda processen.

12.6.12. Användarvänlighet och service

Kommitténs bedömning: Det pågår på såväl global som nationell nivå omfattande forskning om användarvänligheten vid bruk av datorer. Det är viktigt att resultatet av denna forskning beaktas vid utformningen av webbplatser.

Enligt våra huvuddirektiv skall vi som sades ovan även särskilt se över användarvänlighet och service beträffande frågor som rör konsumenterna och informationssamhället. Vi skall analysera och lämna förslag om hur frågor som har samband med användarvänlighet, service och god information kan få en tillfredsställande lösning, t.ex. genom utbildningsinsatser.

Förslaget i avsnitt 12.6.1 förutsätter en allt större användning av och tillgång till modern informationsteknik och, framförallt, Internet. För att underlätta en sådan utveckling krävs att tekniken blir mer användarvänlig. När man talar om användarvänlighet i relation till datorer avses dels frågor av mer praktisk natur som att en webbsida bör utformas så att den visar innehållet och går att överblicka, och att man tänkt igenom hur användaren förflyttar sig mellan webbsidor, dvs. att navigeringen görs enkel. Man brukar tala om användargränssnitt. En annan sida av användarvänligheten är vad man brukar kalla grafisk design, dvs. frågor som t.ex. hur man anpassar webbsidorna till den användbara ytan på bildskärmen, undviker för många och starka färger samt använder teckensnitt som är lätt att läsa på bildskärm (se t.ex. CID’97 – Riktlinjer för utformning av webbplatser, Ullman/Ortman/Lenman/Torgny, TRITA-NA-D9802 – CID-29, KTH, Stockholm, 1998).

Omfattande forskning pågår på området, i en disciplin som går under benämningen HCI – Human-Computer Interaction, dvs. samspelet mellan datorer och användare. Forskningen på området påbörjades under 1960-talet i USA men forskning förekommer idag i princip i hela världen. I Sverige pågår forskning på bl.a. Chalmers Tekniska Högskola, Kungliga Tekniska högskolan samt vid universiteten i Linköping och Uppsala. Det är av stor vikt att resultatet av denna forskning används vid utformningen av webbplatser där konsumentinformation tillhandahålls.

När det gäller begreppet service har vi uppfattat uppdraget som en fråga om hur konsumenterna får tillgång till information om t.ex. hur man använder datorer, om användarvänlighet och om hur man ökar förtroendet för modern informationsteknik. Konsumentpolitiken måste ta hänsyn även till att stora konsumentgrupper är sämre rustade än genomsnittet för sin roll som konsumenter. Detta kan bero på t.ex. ålder, sjukdom eller handikapp. Internet kan innebära en oerhörd hjälp i samhället, exempelvis genom tillgång till varor och tjänster som många tidigare på grund av t.ex. funktionsnedsättning haft svårt att utnyttja. Vid utnyttjande av Internet som informationskanal måste därför hänsyn tas till grupper med särskilt behov av riktad information. En organisation som internationellt arbetar för förbättrad tillgång till informationen på Internet är W3C, som antagit riktlinjer på området (Web Content Accessibility Guidelines 1.0, reviderad version, maj

1999, se http://www.w3.org/). Frågan om vilken service konsumenterna skall ha i detta avseende hör samman med frågan om hur konsumenterna generellt får tillgång till viktig konsumentinformation. Denna fråga behandlas i annat sammanhang i detta betänkande (se bl.a. kapitel 4 om kommunal konsumentverksamhet). Begreppet service kan även ges en vidare innebörd, nämligen tillgången till modern informationsteknik överhuvudtaget, t.ex. den under senare tid väl spridda debatten om s.k. bredband. I detta avseende hänvisar vi till IT-infrastrukturutredningens betänkande Bredband för tillväxt i hela landet (SOU 1999:85) vilket för närvarande bereds inom Regeringskansliet.

13. Rådgivning inför bostadsköp

13.1. Vårt uppdrag

Regeringen anför i direktiven att det finns några viktiga områden där det idag är svårt för den enskilde att få objektiv och oberoende hushållsekonomisk rådgivning på ett samordnat sätt. Regeringen anger information vid bostadsköp som exempel på ett sådant område. Kommittén skall enligt direktiven lämna förslag på hur man kan lösa frågan om lokal, objektiv och oberoende rådgivning på detta område.

13.2. Bakgrund

Frågan om rådgivning till konsumenter i samband med bostadsköp har behandlats i flera sammanhang de senaste åren. Såväl tidigare kommittéer som myndigheter har studerat problemet, men någon fördjupad rådgivning för hela boendeområdet har inte kommit till stånd. Nedan följer en kort historik.

Länsbostadsnämnden var tidigare länsmyndighet för frågor om statens stöd till bostadsförsörjningen. Nämnden lades ner vid utgången av år 1993 och arbetsuppgifterna togs över av länsstyrelsen. Nämnden skulle enligt sin instruktion bl.a. lämna enskilda personer råd och upplysningar i juridiska frågor som har att göra med anskaffning och innehav av småhus. Denna uppgift övergick dock inte till länsstyrelsen, varför rådgivningen upphörde då nämnden lades ner.

Konsumentverket försökte år 1994, mot bakgrund av nedläggningen av länsbostadsnämnderna, starta ett forum för fastighets- och entreprenadrättslig rådgivning. Verket presenterade ett förslag på rådgivningsbyrå med Konsumenternas Bankbyrå och Konsumenternas Försäkringsbyrå som förebilder. Berörda myndigheter och organisationer visade intresse av att delta, men sade sig dock sakna ekonomiska förutsättningar att bidra till verksamheten. Diskussionerna ledde därefter inte vidare.

Regeringen föreslog i den senaste konsumentpolitiska propositionen (prop. 1994/95:140, Aktiv konsumentpolitik) att det konsumentpoli-

tiska arbetet särskilt skulle inriktas på bl.a. hushållens baskonsumtion. Regeringen anförde därvid att på bostadsområdet skall frågor om köp och hyra av lägenheter och småhus uppmärksammas.

Utredningen för översyn av organisationen inom plan-, bygg- och bostadsväsendet tog upp frågan i ett delbetänkande år 1997 (SOU 1997:90). Utredningen menade att den principiella utgångspunkten bör vara att Konsumentverket skall samordna den konsumentinformation som staten bedriver. I fråga om formerna och resurserna för fastighetsjuridisk konsumentrådgivning ansåg utredningen att förnyade förhandlingar borde tas upp med branschen. Utredningen menade att ett sådant förhandlingsuppdrag kunde ges utredningen i form av ett tilläggsuppdrag. Någon rådgivning kom dock inte till stånd.

Konsumentverket och Boverket överlämnade i december 1997 en skrivelse till dåvarande Inrikesdepartementet. I skrivelsen anförde de båda myndigheterna att behovet av information på det boenderättsliga området är mycket stort och konstaterade samtidigt att det inte finns något offentligt organ som har till uppgift att svara för rådgivning till allmänheten i fastighetsrättsliga eller övriga boenderättsliga frågor. Myndigheterna hänvisade till uttalandena från den ovan nämnda utredningen och välkomnade förnyade försök med förhandlingar med branschen. Man påpekade dock att om det inrättas en särskild konsumentinriktad rådgivning är det angeläget att den omfattar hela det boende- och fastighetsrättsliga området, alltså såväl hyresrätter som bostadsrätter och egna hem. Myndigheterna anförde vidare att verksamheten vid Gimle, en rådgivningsverksamhet inom Byggforskningsrådet (numera ”Byggtorget kunskapscentrum” inom Byggforskningen i Stockholm), kunde tänkas utgöra en bas för rådgivning till konsumenter. Skrivelsen har hittills inte utmynnat i några åtgärder från regeringens sida.

Konsumentverket har vidare presenterat rapporterna ”Bygga eget – vågar man det” (1992/93:24) och ”Köpa och sälja småhus – svenska hushållserfarenheter” (1994/95:5). Konsumentverket har vidare agerat på det rättsliga området bl.a. genom överenskommelser med branschen om villkor för uppförande av småhus (ABS 95), riktlinjer om information beträffande kalkylerad boendekostnad och riktlinjer (KOVFS 1998:6 och 1996:4) för tillämpning av fastighetsmäklarlagen.

13.3. Två tänkbara modeller för rådgivning

Boenderådgivning kan organiseras på i huvudsak två olika sätt. Dels rådgivning som finansieras av näringslivet, dels rådgivning som är myndighetsfinansierad. I det följande beskrivs i korthet de tänkbara alternativa modellerna.

13.3.1. Privatfinansierad rådgivning

Förebilder när det gäller fördjupad konsumentrådgivning som bekostas av näringslivet är Konsumenternas Försäkringsbyrå och Konsumenternas Bankbyrå. Båda drivs i form av stiftelser. Byråernas respektive styrelse består till lika delar av företrädare för Konsumentverket, Finansinspektionen och näringslivet. Myndigheternas representanter är således i majoritet i styrelsen och innehar i båda fallen ordförandeposten. Verksamheten finansieras helt av näringslivet, men opartiskhet i rådgivningen skall garanteras av styrelsens sammansättning och ordförandeposten.

Konsumenternas Försäkringsbyrå erbjuder konsumenterna kostnadsfri hjälp med att tolka försäkringsvillkor, att visa skillnader i de olika bolagens produkter, hjälp när det inträffat en skada och information om vart man skall vända sig om man inte är nöjd med försäkringsbolagets beslut. Huvudmän för byrån är Konsumentverket, Finansinspektionen och Sveriges Försäkringsförbund.

Konsumenternas Bankbyrå erbjuder kostnadsfri allmän orientering om marknadens spar- och låneformer, information om innebörden i juridiska och ekonomiska termer och begrepp som används i avtalsvillkor och annan information, hjälp och vägledning i bankfrågor och kostnadsfri rådgivning under sekretess. Byrån redovisar vidare gällande regler och beskriver hur banker vanligtvis tillämpar dessa. Huvudmän för byrån är Konsumentverket, Finansinspektionen och Svenska Bankföreningen.

Båda byråerna har karaktär av centralorgan och besvarar frågor per telefon och brev från konsumenter över hela landet. De verkar emellertid i praktiken också lokalt tack vare samarbete med kommunernas konsumentvägledare. De f.n. 180 kommuner som är anslutna till systemet KOV Direkt har on line-kontakt med experter på respektive byrå och med Konsumentverket. Byråerna sprider i allt större utsträckning information, t.ex. marknadsöversikter, till allmänheten genom sina webbplatser.

En möjlighet att organisera och finansiera boenderådgivning är att ge den samma uppbyggnad som de nämnda byråerna. Verksamheten skulle i sådant fall bekostas av näringslivet samtidigt som organisationsformen och styrelsens sammansättning skulle garantera en saklig och oberoende rådgivning.

13.3.2. Myndighetsfinansierad rådgivning

Om det inte är möjligt att finansiera rådgivning på boendeområdet med medel från privata aktörer återstår att tillföra medel till någon myndighet som får i uppdrag att bygga upp och vidmakthålla sådan rådgivning. Närmast tillhands torde ligga Konsumentverket och/eller Boverket. Det finns emellertid flera offentliga aktörer som verkar på boendeområdet, t.ex. Småhusskadenämnden, Fastighetsmäklarnämnden och Hyresnämnderna.

Beträffande Fastighetsmäklarnämndens arbete bör nämnas betänkandet av Utredningen om översyn av Fastighetsmäklarnämndens tillsyn över fastighetsmäklare ”Fastighetsmäklarnämnden – effektivare tillsyn” (SOU 1999:35). Nämnden är central förvaltningsmyndighet för registrering och tillsyn över fastighetsmäklare samt skall sprida information om vad god fastighetsmäklarsed är och se till att fastighetsmäklarna har en god utbildning för sin uppgift. Utredningen anger i betänkandet att nämnden har en omfattande telefonservice gentemot mäklarna och allmänheten, medan informationsgivningen i övrigt är marginell. Utredningen anger vidare att nämndens hantering av telefonförfrågningar är resurskrävande. Utredningen föreslår att nämnden i stället borde utarbeta faktablad med information kring de vanligaste frågorna och att dessa skickas till dem som vänder sig till nämnden med frågor. Särskild information om vad som är god fastighetsmäklarsed bör enligt utredningen kunna ske genom cirkulärskrivelser, olika uttalanden, meddelanden, tidningsartiklar eller genom utfärdande av allmänna råd eller riktlinjer. Sådana åtgärder bör enligt utredningen ske i nära samarbete med branschen. Nämnden bör enligt utredningen vidare samarbeta med de lokala konsumentvägledarna, bl.a. på informationsområdet. Konsumentvägledarna kan enligt utredningen användas till att sprida information om vad god fastighetsmäklarsed är och de allmänna råd eller cirkulärskrivelser som nämnden föreslås ta fram kan med fördel finnas tillgängliga hos konsumentvägledarna.

Enligt vad kommittén har inhämtat anser Fastighetsmäklarnämnden att det inte vore förenligt med nämndens tillsynsverksamhet att lämna rådgivning till allmänheten.

13.3.3. Lokal förankring

Oavsett hur den centrala organisationen organiseras och finansieras är det av avgörande betydelse att rådgivningen är lätt tillgänglig för konsumenterna. Den naturliga utgångspunkten för lokal rådgivning är den kommunala konsumentverksamheten.

En boenderådgivning, i privat eller offentlig regi, skulle med fördel kunna anslutas till kommunikationssystemet KOV Direkt (se närmare kapitel 4). Härigenom uppnås den lokala förankring som framstår som en förutsättning för tillgängligheten. En sådan lösning förutsätter dock resurser och en bred kompetensuppbyggnad på det lokala planet.

13.4. Intresse hos marknadens aktörer

Konsumentverket har för kommitténs räkning genomfört en undersökning av intresset från marknadens aktörer för boenderådgivning enligt ovan angivna modell med privat finansiering.

Intresset har varierat kraftigt. Vissa organisationer har visat sig positivt inställda medan andra har varit negativa. Någon entydig bild har inte framkommit. Ett par centrala företag i branschen har dock uttryckt sitt intresse för en sådan rådgivning.

13.5. Konsumenternas behov av boenderådgivning

Konsumentundersökningen

Konsumentverket har för kommitténs räkning gett TEMO i uppdrag att genomföra en konsumentundersökning. Undersökningen omfattar 1 650 intervjuer med ett riksrepresentativt urval av svenska folket. Personerna i undersökningen är 16 år och äldre. Frågorna avser boenderådgivning generellt och är således inte begränsad till bostadsköp.

På frågan om deltagarna någon gång under de senaste tolv månaderna haft problem med någon boendefråga på det sättet att man har känt behov av att få kontakt med någon som kan ge råd svarade tio procent av deltagarna ja. Störst var behovet bland villaägarna med 12 procent och minst bland bostadrättshavarna med 6 procent.

Bland dem som upplevt behov av rådgivning hade 20 procent vänt sig till kommunen, 7 procent till statliga myndigheter eller domstol, 13 procent till intresseorganisationer för konsumenter/boende, 2 procent till intresseorganisationer för företag, 24 procent till fastighetsägare eller bostadsrättsförening, 20 procent till enskilda företag t.ex. advokat, 2 procent till massmedia, 26 procent till annat och 10 procent hade inte vänt sig till någon.

Av deltagarna ansåg 66 procent att den rådgivning de fått var bra, medan 22 procent tyckte att den var dålig. Vad gäller dem som angav

att rådgivningen var bra var siffran högst för villaägarna med 80 procent och lägst för hyresgästerna med 49 procent. För bostadsrättshavarna var siffran 52 procent.

På fråga hur viktig boenderådgivning upplevs i förhållande till annan konsumentrådgivning – t.ex. mat, resor och fritid – angav 21 procent att behovet av boenderådgivning var större och 31 procent att behovet var mindre.

KOV Direkt

De frågor som konsumentvägledare i kommunerna ställer till bl.a. Konsumentverket via KOV Direkt indelas i olika ämnesområden. Området ”Boende” (inklusive bostadsrätt) står för 20 procent av det totala antalet frågor inom KOV Direkt och utgör därmed det enskilt största ämnesområdet i systemet, följt av frågor kring allmän konsumenträtt med 15 procent.

Antalet besvarade frågor inom boendeområdet (inklusive information från Konsumentverket som inte föregåtts av frågor) var 24 stycken år 1994, 76 stycken år 1996, 118 stycken år 1997, 97 stycken år 1998, och 212 stycken år 1999. Det bör därvid påpekas att antalet kommuner som ansluts till KOV Direkt hela tiden ökar.

Frågorna fördelade sig på följande ämnesområden: hyresrätt 22 procent, bostadsrätt 15 procent, mäklare 14 procent, fastighetsköp ej mäklare 5 procent, timeshare 9 procent, parkering 3 procent, skaderisker 1 procent, villafrågor (ej mäklare/samfälligheter) 10 procent och övrigt 16 procent.

13.6. Överväganden och förslag

Kommitténs bedömning: Det finns enligt kommitténs mening ett behov av en objektiv och saklig konsumentrådgivning vad gäller bostadsköp.

En sådan rådgivning bör organiseras och finansieras med Konsumenternas Försäkringsbyrå och Konsumenternas Bankbyrå som förebilder.

Vi anser att det föreligger ett behov av en saklig och objektiv konsumentrådgivning på bostadsköpsområdet. Anskaffandet av en bostad och boendet i sig innebär stora utgifter för konsumenterna. Det är viktigt att

konsumenterna kan fatta beslut i sådana frågor på en objektiv och saklig grund.

Den mest ändamålsenliga organisationen för en boenderådgivning är enligt vår mening att skapa en rådgivningsbyrå efter förebild av Konsumenternas Försäkringsbyrå och Konsumenternas Bankbyrå. Kommittén anser att rådgivningen primärt bör begränsas till att avse frågor i samband med köp av bostad. Rådgivningen bör vidare kopplas till KOV Direkt för en lokal förankring. En sådan lösning förutsätter dock finansiering från näringslivets organisationer. Efter de kontakter med företrädare för branschen som kommittén har haft, finns skäl att se positivt på möjligheterna att få till stånd en rådgivning enligt den föreslagna modellen. Det är enligt kommitténs mening viktigt att Konsumentverket även fortsättningsvis arbetar med frågan i syfte att nå en lösning vad gäller näringslivets medverkan.

14. Nya marknader

14.1. Inledning

Regeringen anför i direktiven att avregleringen av olika marknader för den enskilde har inneburit ökade valmöjligheter. Det gäller marknader som tidigare varit monopoliserade (t.ex. elektricitet), det ökade antalet entreprenadavtal som sluts i kommunerna (t.ex. för sophämtning) och det ökade antalet privata alternativ på olika marknader som tidigare till största delen har skötts av kommuner och landsting (t.ex. inom vård och omsorg). Men det har också lett till mer oklara gränser för vilka regler som gäller. Det har uppstått en gråzon mellan de tjänster samhället tillhandahåller och vad som bjuds ut på en fri marknad. En gränsdragning mellan vad som är eller bör vara konsumenträttigheter och vad som faller inom andra politiska områden, t.ex. socialpolitik, är därför ibland svår att göra för den enskilde. Ett visst klargörande innebär rättsfallet NJA 1998 s. 656 (I) (mer om detta nedan).

Mot denna bakgrund har regeringen gett kommittén i uppdrag att analysera vilka rättigheter den enskilde har i sin roll som medborgare respektive som konsument i olika sammanhang. Kommittén skall också överväga vilka instanser man bör kunna vända sig till med eventuella klagomål och för att få information.

14.2. Allmänt om de nya marknaderna

Under senare år har fler och fler tjänster som tidigare tillhandahållits i offentlig regi avreglerats eller omreglerats. Verksamheterna har mer och mer kommit att utföras antingen av privata företag eller av statliga eller kommunala bolag på kommersiell basis. Tendensen har varit densamma över hela Europa. Syftet har varit att rationalisera och effektivisera verksamheten, att bättre ta tillvara resurser och sänka kostnader och priser. Förändringen har normalt inte inneburit att staten eller kommunerna har släppt kontrollen över tjänster som har ett allmänt intresse, men att kontrollen sker i nya former. Utvecklingen har lett till stora förändringar och också påverkat vår roll som medborgare och

konsument. Förändringsprocessen har i många fall varit positiv, men den har även skapat problem. I vissa fall har t.ex. stora kunder kunnat förhandla sig till gynnsamma priser, medan priserna eller villkoren har försämrats för enskilda konsumenter och småföretag. En fråga är också om privata företag kan avkrävas samma sociala ansvar som normalt har förväntats av offentliga organ och myndigheter. Förändringarna av verksamheten och närmandet mellan offentlig och privat tjänsteproduktion kanske betyder att nya regler måste tillskapas för att skydda konsumenternas intressen och att tidigare offentligrättsliga eller privaträttsliga regler inte är anpassade för den nya situationen.

Den avreglering som förekommit i Sverige och som regeringen nämner i direktiven har i många fall sin grund i EG-direktiv, medan de i andra fall har drivits fram exklusivt för Sverige. Även om många tjänster har avreglerats eller omreglerats har man knappast i något land gått så långt att det helt har överlämnats till marknadskrafterna att själva bestämma över priser, tillgänglighet m.m. Inom EU diskuteras för närvarande om gemensamma regler för olika typer av offentliga eller allmänna tjänster bör tillskapas. Många tjänster av detta slag tillhandahålls i gränsöverskridande former, t.ex. teletjänster och leverans av energi. Det blir då viktigt att samma eller likartade regler gäller inom hela unionen.

Ett område avser tidigare monopol, t.ex. buss i linjetrafik, elmarknaden, fjärrvärme, järnvägstrafik, post och telemarknaden, som nu har öppnats för konkurrens från privata företag. Dessa tjänster har redan tidigare drivits i marknadsliknande former. Det innebär normalt att de omfattas av de olika regler till skydd för konsumenter som har utvecklats de senaste årtiondena. Man kan också tala om att individuella avtal redan tidigare ingåtts med konsumenterna och att standardvillkor har utvecklats, i många fall framförhandlade i samråd med Konsumentverket/KO. Det råder normalt ingen tveksamhet om att den som tillhandahåller dessa tjänster är att se som näringsidkare.

Ett annat område är sådana tjänster som tillhandahållits av kommuner eller andra offentliga organ och som numer kan utföras av privata företag och ha kommersiella inslag. Som exempel kan nämnas barnomsorg, färdtjänst, hemtjänst och äldreomsorg, hälso- och sjukvårdsområdet samt skolan. Verksamheten har tidigare betraktats som myndighetsutövning och de regler som funnits på området har tagit sikte på detta. I och med att verksamheten har kommit att konkurrensutsättas och utföras i mer marknadsliknande former har även konsumentens intressen och behov kommit att uppmärksammas.

Ett tredje område utgörs av sådan verksamhet som renhållning och sotning som sedan länge har utförts åt kommuner av privata företag på entreprenad.

Av särskilt intresse från konsumentskyddssynpunkt är de s.k. nödvändighetstjänsterna (även kallade allmännyttiga tjänster). Även om begreppet är oklart och definitionen varierar över tiden brukar hit räknas sådana tjänster som är nödvändiga för att konsumenterna skall kunna klara sig och leva ett drägligt liv, såsom leverans av el, vatten, gas och livsmedel samt hälso- och sjukvårdstjänster. Till området kan även räknas allmänna transporter, telekommunikation, försäkringar och grundläggande banktjänster samt numer möjligen tillgång till Internet. För nödvändighetstjänsterna brukar anses att de bl.a. skall vara tillgängliga för alla och att individer eller grupper inte diskrimineras.

14.3. Rättigheter som medborgare och konsument

Flera olika regelverk är tillämpliga på de ovan nämnda tjänsteområdena. Det är i sammanhanget viktigt att skilja på offentligrättslig reglering, civilrättslig reglering och marknadsrättslig reglering.

De områden som beskrivs ovan är genom olika regelverk föremål för offentligrättslig reglering. Härmed avses rättsförhållandet mellan det allmänna (stat och kommun) och enskilda (juridiska och fysiska personer). Offentligrätten innefattar även rättsförhållandet mellan olika offentliga organ. Olika speciallagar reglerar olika områden t.ex. lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik, ellagen (1997:857), järnvägstrafiklagen (1985:192), telelagen (1993:597), skollagen (1985:1100) och socialtjänstlagen (1980:620).

Även den marknadsrättsliga regleringen är till stor del tillämplig på de nya marknaderna. Lagstiftningen syftar till att skydda konsumenterna som kollektiv och kan därför inte ligga till grund för avgöranden i tvister mellan konsumenter och näringsidkare. Bland den marknadsrättsliga lagstiftningen kan nämnas marknadsföringslagen (1995:450) och prisinformationslagen (1991:601). En förutsättning för att marknadsföringslagen skall vara tillämplig är att den som marknadsför en produkt kan betraktas som näringsidkare, men lagstiftningen har i praxis getts en tämligen bred räckvidd. Marknadsdomstolen har exempelvis uttalat att en kommun som annonserade om gymnasieutbildning i en dagstidning är näringsidkare i lagens mening (MD 1994:1).

När det gäller konsumenternas individuella rättigheter och skyldigheter p.g.a. avtal med näringsidkare, dvs. den civilrättsliga regleringen, bör särskilt nämnas konsumenttjänstlagen (1985:716). Lagen har

emellertid ett relativt snävt tillämpningsområde och är knappast tillämplig på de här aktuella områdena, annat än analogivis.

Det finns ingen klar gräns mellan de offentligrättsligt reglerade områdena och de rättigheter och skyldigheter som grundas på civilrättslig lagstiftning. Ett visst klargörande innebär rättsfallet NJA 1998 s. 656 (I), vilket också omnämns i direktiven. I målet yrkade vårdnadshavaren till två barn som varit placerade i den kommunala barnomsorgen att kommunen skulle återbetala de erlagda barnomsorgsavgifterna eftersom det fanns mögel i lokalerna. Högsta domstolen konstaterade att frågan om rätt för kommunmedlemmar att tilldelas barnomsorgsplats för sina barn och frågan om taxan för kommunens barnomsorg faller inom området för offentlig förvaltning med karaktär av myndighetsutövning och kan därför inte bli föremål för avtal. Högsta domstolen anförde dock vidare att när en barnomsorgsplats väl tas i anspråk uppkommer ett ömsesidigt förpliktande avtalsförhållande mellan parterna. Av Högsta domstolens resonemang följer således att den kommunala barnomsorgen rymmer moment av såväl offentligrättsligt reglerade förhållanden som ömsesidigt förpliktande avtal. Resonemanget torde kunna göras gällande på fler områden än den kommunala barnomsorgen och får då till följd att civilrättsliga regler får betydelse på flera av de aktuella tjänsteområdena. Vilka principiella slutsatser som kan dras utifrån rättsfallet är föremål för diskussion. Det har exempelvis hävdats att ju större andel av den faktiska kostnaden för en tjänst som brukaren betalar, desto större blir likheten med ett privaträttsligt förhållande (jur dr Tom Madell, Förvaltningsrättslig tidskrift, 1999, s. 51). När det gäller avgifter för barnomsorg menar Madell dock att vederlaget inte motsvarar kostnaderna, eftersom barnomsorgen vanligtvis utgör en starkt subventionerad prestation. Enligt Madell kan man kanske då tänka sig att utrymmet för en jämkning av avgiften minskar, eftersom den avgift som erläggs faktiskt inte är oskälig i förhållande till kostnaden för den motprestation som kommunen faktiskt tillhandahåller. Madell anför avslutningsvis att det förhållandet att den i rättsfallet aktuella frågan kan prövas i allmän domstol inte utgör någon garanti för att en förälder faktiskt kan komma att få nedsättning av den för barnomsorgen fastställda avgiften, även om den kommunalt tillhandahållna tjänsten inte skulle leva upp till en viss förväntad servicenivå.

Det förtjänar vidare att påpekas att det från konsumentsynpunkt inte heller för tillämpningen av civilrättsliga regler är avgörande att en tjänst tillhandahålls av ett privat företag, utan även kommuner och andra offentligrättsliga organ kan få ställning som part och ses som näringsidkare i ett privaträttsligt avtalsförhållande. I förarbetena till konsumenttjänstlagen anförs: ”Näringsidkare i lagens mening är även

statliga och kommunala organ som driver sådan verksamhet av ekonomisk natur som tidigare har berörts, t.ex. de affärsdrivande verken. I den mån sådana organ utför konsumenttjänster av de slag som omfattas av lagen är den alltså tillämplig. --- Lagen är däremot inte tillämplig på arbeten m.m. som utförs som ett led i offentlig förvaltning under sådana förhållanden att det framstår som främmande att tala om att det föreligger ett privaträttsligt avtalsförhållande mellan näringsidkaren och konsumenten” (prop. 1984/85:110 s. 141). Mot bakgrund av rättsfallet NJA 1998 s. 656 (I) framstår det numer möjligen som mer naturligt att tala om näringsidkare även på områden som av tradition har betraktats som offentlig förvaltning.

I bilaga 5 beskrivs schematiskt regelverk, tillsynsmyndigheter och klagomöjligheter för några av de områden som nämns i detta kapitel.

14.4. Kvalitetsstandarder

Den utveckling som skett de senaste åren när det gäller att tillhandahålla fler och fler offentliga tjänster i mer marknadsliknande former har inneburit att uppmärksamheten mer än tidigare har riktats mot att också förstärka brukarens/konsumentens ställning. Nedan beskrivs några olika verksamheter som har tillkommit i detta syfte. Verksamheterna kan ses som ett komplement till offentligrättslig och civilrättslig reglering.

I Storbritannien införde regeringen år 1991 en sorts standardregler för allmännyttiga tjänster som kallas The Citizen´s Charter. I denna uppställs vissa krav man bör kunna ställa på olika typer av offentliga tjänster och avreglerade tjänster. Där finns krav enligt följande.

  • Uttryckliga normer för hur tjänsten skall utföras. Dessa normer skall finnas tryckta och tillgängliga för den som anlitar tjänsten.
  • Öppenhet om tjänsten, dvs. hur den sköts, vad den kostar och vem som är ansvarig.
  • Fullständig, korrekt och lättläst information om vilka tjänster som tillhandahålls.
  • Valfrihet så långt det är möjligt.
  • Icke diskriminerande, dvs. tjänsten skall tillhandahållas alla.
  • Tillgänglighet.
  • Information om klagovägar och hur man får rättelse om något blir fel.

I programmet har också utsetts en myndighet som skall granska att reglerna följs. Citizen´s Charters har införts för bl.a. patienter inom

sjukvården, för resande med allmänna transporter och för föräldrar inom barnomsorgen. De innehåller t.ex. garantier för att patienten skall få vård inom viss tid, för punktligheten hos tåg m.m.

Även i Norden förekommer liknande verksamhet. I Finland har staten och kommunerna tagit initiativ till att utveckla en kvalitetsstrategi för den offentliga servicen. Liknande verksamhet pågår i Danmark och Norge. Under hösten 1997 startade projektet ”Omsorgsgaranti inom äldrevården” inom ramen för Svenska kommunförbundets äldreberedning. I Tyskland bedrivs ett nätverksarbete kring kommunal utveckling och kvalitetsfrågor av Bertelmannstiftelsen, i vilket tre svenska kommuner deltar.

Frågor om kvalitetssäkring, bemötande av brukaren/konsumenten m.m. när det gäller kommunala tjänster av olika slag diskuteras i skriften ”Tjänstegarantier och klagomålshantering” från Svenska kommunförbundet. Där ges konkreta förslag till hur t.ex. en kommunal tjänstegaranti kan utformas och hur man i kommunerna kan ta tillvara klagomål från konsumenterna. Det påpekas bl.a. att det är viktigt att sådana garantier är tydliga och innehåller konkreta redovisningar av de åtaganden kommunen gör. Vidare anges att det är viktigt att konsumenten får tydliga besked om hur hon skall göra om hon är missnöjd med något och vem som i så fall kan kontaktas. Garantier och utfästelser där det tydligt beskrivs vad som ingår i tjänsten och åtagandet innebär också att konsumenten får en realistisk uppfattning om vad hon eller han kan kräva. Det påpekas att missnöje många gånger beror på orealistiska förväntningar från konsumentens sida.

I Stockholm genomförs ett pilotprojekt rörande kvalitetsfrågor för ett antal kommunala tjänster där man avser att fomulera tydliga åtaganden gentemot ”kunderna”. Projektet skall vara slutfört i mars 2000. Tanken är att alla kommunens nämnder sedan skall precisera generella åtaganden och utarbeta rutiner för hur synpunkter och klagomål från medborgarna/brukarna skall tas tillvara och åtgärdas i förebyggande och utvecklande syfte.

14.5. Instanser för klagomål

För den enskilde konsumenten/medborgaren är det många gånger oklart vilka möjligheter denne har att kunna klaga på ett beslut eller framföra missnöje med en viss tjänst och vart den enskilde i så fall kan vända sig. Den följande redovisningen är inte avsedd att vara heltäckande, utan syftar endast till att visa på den mängd klagovägar som finns och vilka svårigheter kan finnas i gränsdragningen dem emellan.

På det offenligrättsligt reglerade området kan den enskilde få beslut prövade på i huvudsak två olika sätt. När det gäller kommunala nämnders och statliga myndigheters beslut kan dessa i allmänhet överklagas till allmän förvaltningsdomstol eller, i vissa fall, till länsstyrelsen och därefter till allmän förvaltningsdomstol. Vad gäller vissa beslut av kommunerna är den enskildes möjligheter att klaga dock begränsad till att i allmän förvaltningsdomstol begära s.k. laglighetsprövning (tidigare kommunalbesvär). När det gäller myndighetsutövningen bör även Justitieombudsmannen (JO) nämnas, vilken utövar tillsyn över tillämpningen av lagar och andra författningar i offentlig verksamhet och dit allmänheten kan vända sig med klagomål.

Civilrättsliga tvister kan prövas vid allmän domstol eller vid Allmänna reklamationsnämnden (ARN). ARN prövar tvister mellan konsumenter och näringsidkare som rör en vara, tjänst eller annan nyttighet och ger en rekommendation om hur tvisten bör lösas. ARN erbjuder konsumenterna en enkel, snabb och billig tvistlösning. Nämndens rekommendationer följs i stor utsträckning, i genomsnitt i mer än 70 procent av ärendena. En förutsättning för att Allmänna reklamationsnämnden skall kunna pröva en fråga är att den som utför tjänsten kan betraktas som näringsidkare.

Det finns emellertid flera begränsningar beträffande vilka tvister ARN prövar. Av ARN:s instruktion följer att nämnden inte prövar tvister som rör (1) köp av fast egendom, bostadsrätt eller tomträtt, (2) upplåtelse av fast egendom, (3) hälso- eller sjukvård, (4) advokatverksamhet. Vidare har nämnden själv, efter bemyndigande i instruktionen, beslutat att inte pröva vissa typer av tvister. Såvitt här är av intresse kan nämnas tecknande eller bibehållande av försäkring, utbildning och kursverksamhet såvitt avser bedömning av kvalitet och innehåll, medicinska bedömningar, köp av telefonitjänster i den mån tvisten avser debitering av samtal eller utnyttjande av samtalspott och elräkningar i den mån tvisten avser förbrukning av elektrisk ström. Nämnden prövar inte heller tvister som är föremål för prövning, eller som redan har prövats, i domstol eller som skall prövas av Statens va-nämnd eller annan myndighet. Slutligen finns krav på att tvisten skall röra visst minimibelopp. Nämndens handläggning är skriftlig, vilket medför att nämnden inte prövar tvister som kräver muntlig bevisning. Vidare prövar nämnden normalt inte tvister som kräver en mycket omfattande teknisk utredning.

Tillsynen över den marknadsrättsliga lagstiftningen åvilar Konsumentverket/KO, dit allmänheten kan vända sig med klagomål.

För vissa områden finns särskilda instanser för klagomål. Vad gäller exempelvis fjärrvärme förs talan i Statens va-nämnd.

Även privata alternativ finns på området. Ett exempel är Sveriges privattandläkarförening som bedriver en förtroendenämndsverksamhet såväl lokalt som vid en central nämnd med konsumentrepresentation. Nämnderna prövar om det arbete tandläkaren utfört överensstämmer med vetenskap och beprövad erfarenhet.

Som framgår av redovisningen ovan finns det en mängd olika klagovägar för den enskilde konsumenten beroende på dels vilken typ av tjänst det handlar om, dels vilken typ av beslut som skall överklagas. Situationen underlättas inte av att gränsdragningen mellan vad som skall prövas av allmän domstol respektive allmän förvaltningsdomstol, med beaktande av rättsfallet NJA 1998 s. 656 (I), inte alltid är helt klar. Det finns dock en hjälpregel i 22 a § förvaltningslagen (1986:223) enligt vilken förvaltningsbeslut skall överklagas vid allmän förvaltningsdomstol, om inte annat gäller enligt annan lag eller förordning.

14.6. Rådgivning och information

Rådgivning och stöd om i vilken ordning man kan överklaga ett visst beslut eller i övrigt få rättelse är av avgörande betydelse för att konsumenterna skall kunna ta tillvara sina rättigheter.

Den lokala konsumentverksamheten spelar en central roll i detta sammanhang. Den försöker hjälpa konsumenterna även med allmännyttiga och kommunalt utförda tjänster. Detsamma gäller vid medborgarkontoren.

På vissa områden finns särskilt inrättade instanser för rådgivning och information. Den som är missnöjd med vården inom hälso- och sjukvården kan vända sig till den patientombudsman som finns på de flesta akutsjukhus och inom de olika sjukvårdsområdena. Patientombudsmannen skall hjälpa patienten att reda ut de eventuella problem denne mött inom hälso- och sjukvården. Vidare skall i varje landsting och kommun finnas en patientnämnd som bl.a. har till uppgift att hjälpa patienter att få den information de behöver för att kunna ta tillvara sina intressen i hälso- och sjukvården. Som exempel på privata initiativ kan nämnas Sveriges allmänna patientförening som kan hjälpa patienter inom hälso- och sjukvården.

14.7. Riksrevisionsverkets projekt

Inom Riksrevisionsverket (RRV) har det under de senaste åren funnits önskemål om att omreglerade marknader och nya verksamhetsformer skall ägnas särskilt intresse. RRV inledde i november 1999 ett projekt

med arbetsnamnet ”Kunden är lös! – omreglerade marknader i ett konsumentperspektiv”. Projektet omfattar tidigare legala eller faktiska statliga monopol, t.ex. el- och telemarknaderna. Ett syfte är att undersöka om det finns hinder för att utnyttja valfriheten och om sådana hinder i så fall drabbar svaga konsumentgrupper i första hand samt vilka åtgärder som staten vidtar med anledning av detta.

RRV utgår i sin granskning från tänkbara problem enligt olika moment i konsumentens kontakter med levarantören: (i) när konsumenten skall bestämma sig för leverantör, (ii) när det uppstår problem eller fel vid nyttjandet av tjänsten och (iii) när tjänsten skall betalas.

Det första steget i arbetet är att göra en direkt kartläggning av konsumenternas konsumtionsval samt kontakter med och attityder till tillsynsmyndigheterna på de omreglerade marknaderna. Den övergripande frågan har formulerats som Vilka konsekvenser har omregleringarna fått för konsumenterna? Huvudmomentet i denna del av arbetet är en enkätundersökning av ett väl definierat urval konsumenter. I sammanhanget skall RRV dock även inhämta andra länders erfarenheter och föra en diskussion med centrala aktörer på området. Konsumentstudien skall redovisas separat i juni 2000.

Med utgångspunkt i konsumentstudien skall RRV därefter göra ett antal sektorsgranskningar av olika myndigheters agerande till stöd för konsumenter på områden där omregleringar av offentliga tjänster har genomförts under senare år. Den övergripande frågan i denna del har formulerats som Hur arbetar tillsynsmyndigheterna med att ta tillvara konsumenternas behov och önskemål på de omreglerade marknaderna? Vilka myndigheter som kommer att granskas är beroende av vilka marknadsområden som skall studeras. Oavsett område kommer dock Konsumentverket att omfattas av granskningen.

Projektet beräknas vara avslutat under våren 2001.

14.8. Överväganden och förslag

14.8.1. Konsumenttjänstlagens tillämpningsområde

Kommitténs förslag: Konsumenttjänstlagen ses över i syfte att bredda lagens tillämpningsområde.

Konsumenttjänstlagen (1985:716) gäller avtal om tjänster som näringsidkare i sin yrkesmässiga verksamhet utför åt konsumenter huvudsakligen för enskilt ändamål i fall då tjänsten avser

1. arbete på lösa saker, dock ej behandling av levande djur,

2. arbete på fast egendom, på byggnader eller andra anläggningar på

mark eller i vatten eller på andra fasta saker,

3. förvaring av lösa saker, dock ej förvaring av levande djur.

Ovanstående utgör enligt 1 § lagens tillämpningsområde. Till detta finns i 2 § vissa undantag som föranleds av gränsdragningen mot köplagstiftningen.

En kort bakgrundsbeskrivning

För att förstå varför lagens tillämpningsområde är så snävt i förhållande till det omfattande och mångfacetterade tjänsteområdet, krävs inledningsvis en kort tillbakablick på lagstiftningsarbetet. I förarbetena till lagen – direktiven till Konsumenttjänstutredningen, utredningens betänkande (Konsumenttjänstlag, SOU 1979:36) och i propositionen (prop. 1984/85:110) – förs resonemang kring vilka typer av avtal som skall omfattas av lagen.

I direktiven (statsrådet Lidboms anförande till statsrådsprotokollet den 7 juni 1972) anges att arbetet inte bör bindas av detaljerade direktiv i fråga om reglernas tillämpningsområde. Det vore dock lämpligt om arbetet inriktades på praktiskt betydelsefulla och något så när klart avgränsade och överblickbara områden. Som exempel på centrala områden nämndes arbete på lös sak samt reparations- och underhållsarbeten på hus. Det angavs att eventuellt kunde avtal behöva täckas in som gäller behandling av person, exempelvis sjukvård, tandbehandling och skönhetsvård. Ytterligare nämndes tjänster av immateriell art såsom undervisning, juridisk rådgivning etc. Dessa avtal angavs ha klara beröringspunkter med köp. Utredningen skulle vidare beakta den speciallagstiftning som fanns och inte närmare gå in på dessa områden.

Konsumenttjänstutredningen konstaterade i betänkandet att arbeten på lösa saker utgjorde en stor del av den totala privata konsumtionen. Som viktiga exempel nämndes reparations- och underhållsarbeten på personbilar och hemelektronik. Samma sak gällde arbeten på fast egendom. Beträffande hantverkstjänster angavs dessa vara i avtagande. Även yrkesmässig förvaring av saker angavs vara ett viktigt område. Bland tjänster av annat slag nämndes behandling av person och undervisning. Beträffande dessa områden angavs att de privat utförda tjänsterna minskat i betydelse i förhållande till sådana tjänster som utförs av det offentliga i former som framstår som offentligrättsliga eller som i vart fall är föremål för omfattande offentligrättslig reglering. De privata tjänsterna hade dock likväl sin betydelse även på detta

område. I övrigt diskuterade utredningen rådgivning, dvs. konsulttjänster av teknisk, ekonomisk eller juridisk natur. Ett närliggande område angavs vara provningsverksamhet. Transporter angavs som en särskild typ av tjänster, för vilka speciallagstiftning fanns. Särskild lagstiftning saknades dock för exempelvis flyttning av bohag och busstransport av passagerare. Sällskapsresor angavs som en särskild kontraktstyp liksom hotell- och restaurangtjänster. Bland andra tjänster i vid mening märktes enligt utredningen bank- och försäkringstjänster samt tillhandahållande av nyttigheter såsom elektricitet, gas, vatten och telefon.

Utredningen bedömde att fyra grundläggande skäl talade för införandet av en särskild civilrättslig lagstiftning.

1. Behovet av klarläggande av rättsläget.

2. Behovet av att konsumentskyddet mot oskäliga avtalsvillkor på tjänsternas område förstärks genom särskild lagstiftning som ger ett skydd inriktat direkt på den enskilde konsumentens rättsliga situation.

3. Behovet av förbättrat konsumentskydd, utformat på grundvalen av en samlad rättspolitisk bedömning av vad som i civilrättsligt hänseende bör gälla för konsumenttjänster.

4. Behovet av skydd mot oseriöst bedriven näringsverksamhet.

Utredningen menade sammanfattningsvis att avtal om arbete på lös sak och avtal om arbete på fast egendom utgjorde lagstiftningsuppdragets kärna och att den föreslagna lagen borde omfatta dessa avtalstyper. Bland andra typer av konsumenttjänster, som borde kunna komma i fråga i en konsumenttjänstlag, anförde utredningen förvaring, behandling av person, skötsel och behandling av djur, undervisning samt rådgivnings- och provningsverksamhet, närmast konsulttjänster av teknisk, ekonomisk och juridisk natur. Bland avtal om tjänster i vid mening, som enligt utredningen föll utanför uppdraget, angavs försäkringsvatal, avtal om nyttjanderätt till fast egendom (hyra m.m.), anställningsavtal, krediträttsliga avtal, transportavtal av olika slag, avtal om uthyrning av varor samt fastighetsmäklaruppdrag. Lagstiftning om sällskapsreseavtal borde enligt utredningen, i den mån det fanns behov därav, ske inom ramen för en speciallag, som även kunde innefatta annan yrkesmässigt bedriven rese-, turist- och rekreationsverksamhet.

Utredningen menade att dess förslag – som omfattade arbete på lös sak och på fast egendom – innebar ett väl sammanhållet område som var lämpat för lagstiftning med enhetlig uppläggning. Utredningen föredrog att begränsa sitt arbete på detta sätt framför att i ett slag föreslå lagregler över ett bredare fält och motiverade enligt följande.

”En lagstiftning som sökte ge enhetliga regler för ett mycket stort och disparat område skulle med nödvändighet behöva göras mer abstrakt och svepande och skulle förmodligen komma att i viss mån likna allmänt hållna regler med bred räckvidd som återfinns i kontinentala civillagverk. För att tillgodose önskemålet om en i görligaste mån sammanhållen lagstiftning, har utredningen strävat efter att göra sitt lagförslag ”open-ended”, så att det i ett senare skede kan byggas på med ytterligare kapitel rörande sådana andra typer av tjänster som enligt vad nyss sagts lämpligen kan inrymmas i en allmän konsumenttjänstlag.”

Vid remissbehandlingen av betänkandet anförde det stora flertalet remissinstanser att det var lämpligt att lagstiftningsarbetet, i enlighet med utredningens förslag, tills vidare begränsades till tjänster som innebar arbete på lösa saker eller på fast egendom o.d. I några remissyttranden framhölls dock behovet av lagregler även beträffande andra tjänster. Starkt kritisk mot utredningens avgränsning var Marknadsdomstolen, som menade att lagförslagets tillämpningsområde hade begränsats på ett beklagligt sätt. Bland sådana betydelsefulla tjänster som inte omfattades av lagförslaget pekade domstolen särskilt på behandling av personer, undervisning och sällskapsresor.

I propositionen anförde departementschefen att konsumenttjänstområdet består av en mängd sinsemellan olikartade tjänster vilka det knappast är ändamålsenligt att reglera i ett enda sammanhang. I likhet med utredningen och den helt övervägande delen av remissinstanserna menade departementschefen att man i denna omgång borde inrikta arbetet på att åstadkomma en grundläggande civilrättslig reglering beträffande de tjänster som från rättslig och praktisk utgångspunkt framstod som mest centrala. Hit hörde de tjänster som gäller arbete på lösa saker eller på fast egendom o.d. Därmed skulle enligt departementschefen täckas ett omfattande område av stor vardaglig betydelse för såväl näringsidkare som konsumenter.

Departementschefen fann dock att ett område – utöver vad som angetts av utredningen – borde omfattas av lagen, nämligen förvaring av lösa saker. Anledningen angavs vara att det inte sällan finns ett samband mellan avtal som gäller arbete på gods och avtal om förvaring av godset. Departementschefen påpekade avslutningsvis att det hade uppnåtts samförstånd i dessa frågor mellan Danmark, Norge och Sverige. Det finländska förslaget till konsumenttjänstlag var dock mera vidsträckt.

En breddning av tillämpningsområdet

Kommittén anser att det nu är tid för en översyn av konsumenttjänstlagen med avseende på lagens tillämpningsområde. Som framgår av redogörelsen ovan var alltså redan från början tanken att lagen skulle kunna omfatta fler typer av tjänster än vad som blev fallet. Enligt Konsumenttjänstutredningen finns det ett antal närliggande områden som i första hand skulle kunna ingå i en mer omfattande lagstiftning, nämligen behandling av person, skötsel och behandling av djur, undervisning samt rådgivnings- och provningsverksamhet, närmast konsulttjänster av teknisk, ekonomisk och juridisk natur. Till detta kan enligt kommitténs mening läggas nyttigheter av olika slag – såsom el, vatten, gas, telefon och Internet – dvs. tjänster av den typ som de senaste åren har varit föremål för avreglering. (Samma resonemang förs beträffande Internetabonnemang i betänkandet ”Konsumenterna och IT- en utredning om datorer, handel och marknadsföring”, SOU 1999:106, s. 70 f. och s. 76 f.)

Den avreglering som beskrivits ovan talar för en sådan breddning av lagen. Som stöd för ett sådant resonemang kan nämnas vad Konsumenttjänstutredningen anförde om behandling av person och undervisning. Utredningen menade att privata tjänster på dessa områden hade minskat till förmån för offentliga lösningar grundad på offentligrättslig lagstiftning, en analys som alltså gjordes på 1970-talet. En motsvarande analys på 2000-talet ger en motsatt bild. Inte minst rättsfallet NJA 1998 s. 656 (I) visar att det finns privaträttsliga inslag även inom offentligrättsligt reglerade områden. Vidare har privata alternativ tillkommit inom flera områden och tidigare statliga monopol har luckrats upp. Det kan påpekas att frågan om införande av rättighetslagstiftning på hälso- och sjukvårdens område har analyserats av Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000) i betänkandet ”Patienten har rätt”, SOU 1997:154. Kommittén kom fram till att det finns betydande svårigheter med en sådan lagstiftning inom hälso- och sjukvården.

De fyra skäl som Konsumenttjänstutredningen angav för en ny lagstiftning, kan enligt kommitténs mening göras gällande även för de nu avreglerade områdena.

Kommittén har dock inte inom ramen för denna utredning haft möjlighet att närmare ta ställning till vilka områden som idag bäst lämpar sig för en sådan reglering och hur en sådan utvidgning av lagen bör lösas lagtekniskt. Frågan kräver en omfattande analys och bör därtill utredas utifrån såväl ett nordiskt perspektiv som ett EU-perspektiv.

14.8.2. Tydligare avtalsinnehåll

Kommitténs bedömning: Genom införande av kvalitetsstandarder och tjänstegarantier tydliggörs vilka krav konsumenterna kan ställa på den som tillhandahåller en tjänst. Sådana dokument kan vidare komma att underlätta och minska behovet av tvistlösning.

När det gäller tjänster och verksamheter som traditionellt har funnits på marknaden har leverantören och kunden/konsumenten ofta ingått ett individuellt avtal där rättigheter och skyldigheter bestämts. För att förbättra konsumenternas ställning och för att förtydliga vad som gäller har flera olika standardavtal tillkommit efter förhandlingar mellan Konsumentverket/KO och olika branschorganisationer. När det gäller allmännyttiga tjänster och särskilt tjänster som har utförts av offentliga organ har det dock många gånger framstått som främmande att diskutera i privaträttsliga termer. Av den tidigare genomgången framgår att merparten av de olika tjänsterna inom dessa områden regleras i speciallagstiftning. Det är därför ofta svårt för den enskilde konsumenten/medborgaren att få klarhet i vad som gäller i ett visst fall och hur man skall gå tillväga om man vill klaga.

Som framgår av Högsta domstolens resonemang i rättsfallet NJA 1998 s. 656 (I) kan det hävdas att även tjänster som t.ex. barnomsorg innehåller ett privaträttsligt inslag. Detta innebär att större krav rimligen kan ställas på att det preciseras vad avtalet omfattar och att villkoren införlivas i det enskilda avtalet. Införandet av kvalitetsstandarder och tjänstegarantier är ett steg på vägen mot att klargöra vilka krav konsumenten kan ställa på den som tillhandahåller en tjänst. Sådana dokument bör också underlätta – och förhoppningsvis minska behovet av – den tvistprövning som kan komma att ske vid allmän domstol och vid Allmänna reklamationsnämnden. Konsumentverket/KO och Konkurrensverket bör vara med vid framtagningen av sådana dokument.

Det kan också hävdas att i den mån en kommun överlåter åt annan att utföra en viss tjänst bör man i upphandlingsavtalet eller motsvarande klargöra vilka åtaganden som skall göras mot konsumenten, vem som skall infria dessa och vart konsumenten kan vända sig med klagomål. Konsumenten bör också informeras om vilka möjligheter det finns att få en tvist prövad.

Branschfinansierade organ

Kommitténs bedömning: Utvecklingen av branschfinansierade organ för hantering av klagomål från konsumenter, med Konsumenternas Försäkringsbyrå och Konsumenternas Bankbyrå som förebilder, bör uppmuntras.

Det finns mycket som talar för en utveckling av branschfinansierade organ för hantering av klagomål från konsumenter. Exempel på befintliga sådana organ är Konsumenternas Bankbyrå och Konsumenternas Försäkringsbyrå. Kommittén menar på annan plats i betänkandet att förutsättningar för en sådan verksamhet finns även vad gäller bostadsköpsrådgivning.

Fördelen med sådana organ är att branscherna, som finansierar verksamheten, får ta ett eget ansvar för att skapa förtroende mellan sina marknadsaktörer och konsumenterna. Man bygger också in en kunskaps- och erfarenhetsåterföring, som gynnar en seriös utveckling av varor och tjänster. Branscherna tar ett bredare samhällsansvar och kan reagera snabbt på förändringar avseende konsumenternas behov av information m.m. Myndigheter som ansvarar för intressebevakning m.m. inom olika marknadsområden får genom tillskapande av gemensamma organ en annan kontaktyta för sin ämbetsutövning. På sikt kan den arbetsvolym som annars faller på myndigheter och rättsväsende reduceras.

Det finns möjligen en risk att konsumenterna kan uppfatta branschorganen mer som motparter än som organ som respekterar och värnar om konsumenternas rättigheter. Det är därför nödvändigt att organen besitter en uttalad integritet och självständighet. Vad gäller Konsumenternas Bankbyrå och Konsumenternas Försäkringsbyrå garanteras dessa egenskaper genom att de drivs i form av stiftelser. Respektive styrelse består till lika delar av företrädare för Konsumentverket, Finansinspektionen och näringslivet. Myndigheternas representanter är således i majoritet i respektive styrelse och innehar i båda fallen ordförandeposten.

Enligt kommitténs mening bör denna typ av organ kunna lämpa sig väl för flera av de nu diskuterade avreglerade marknaderna, t.ex. elbranschen, lokaltrafiken och telebranschen. Enligt vad kommittén har inhämtat finns ett stort intresse inom olika branscher för en sådan utveckling. Sveriges Elleverantörer har därvid sagt sig vara genuint positiva till en utveckling av samverkan inom branschen. Inom Svenska Lokaltrafikföreningen finns ett uttalat intresse att utveckla en sådan verksamhet på lokaltrafikens område. IT-Företagen är inte främmande

för ett ökat branschansvar, men menar att bilden av branschen är mer komplicerad än vad som gäller för exempelvis elleverantörerna och att ett branschengagemang därför måste övervägas på ett annat sätt. Bland konsumentföreträdarna är man från Sveriges Konsumentråd generellt positiva till att branschsammanslutningar tar ett större ansvar och de uppmärksammar särskilt behovet av branschfinansierade organ för hantering av klagomål inom el- och teleområdet.

14.8.3. Systematiska studier

Kommitténs förslag: Konsumentverket ges i uppdrag att tillsammans med Konkurrensverket genomföra systematiska studier av de av- och omreglerade marknaderna från ett konsumentperspektiv.

Det är viktigt att följa upp de effekter som av- och omregleringarna innebär för konsumenterna. Ett exempel på ett sådant initiativ är det projekt som beskrivs i avsnitt 14.7 ovan. De nya marknaderna förändras i snabb takt och nya förutsättningar för konsumenterna uppstår efterhand. Utvecklingen kan komma att ställa krav på såväl egenåtgärder från näringslivets sida som på konsumentpolitiska åtgärder.

Enligt kommitténs mening finns skäl att mer långsiktigt studera sådana effekter för konsumenterna. Kommittén förslår därför att Konsumentverket får i uppdrag att tillsammans med Konkurrensverket genomföra systematiska studier av de av- och omreglerade marknaderna från ett konsumentperspektiv. Sådana studier skulle vara ett värdefullt instrument vid bedömningen av vilka konsumentpolitiska åtgärder det finns behov av på de nya marknaderna och kan samtidigt ge näringslivet värdefull information om vad som krävs i form av egenåtgärder.

15. Konsumentverkets roll

15.1. Inledning

Konsumentverket är den centrala myndigheten på konsumentområdet. Verksamheten styrs av de övergripande mål och prioriteringar som riksdagen beslutat. I detta kapitel behandlas dels Konsumentverket/KO:s roll, verkets utrednings- och analysarbete och informationsverksamhet (avsnitt 15.2 - 15.3), dels biträde åt enskilda (avsnitt 15.4 - 15.5) och dels näringsförbud (avsnitt 15.6 - 15.7).

15.2. Vårt uppdrag

Enligt utredningsdirektiven har förutsättningarna förändrats och rollerna ändrats för de olika aktörerna på konsumentområdet. Konsumenternas förtroende för Konsumentombudsmannen (KO) och Konsumentverket är stort enligt regeringen, men kommittén bör ändå analysera om och i så fall hur ombudsmannafunktionen respektive verkets roll kan vidareutvecklas och göras tydligare.

Kommittén skall också bl.a. se över Konsumentverkets utredningsoch analysverksamhet.

I direktiven sägs att relevant kunskap är en förutsättning för att konsumenterna själva skall kunna göra rationella val på marknaden, för att de skall kunna tillvarata sina rättigheter och i övrigt agera med styrka som konsumenter. Kommittén skall därför analysera och lämna förslag om hur samhällets ansvar för bl.a. konsumentinformation bör utformas och finansieras samt analysera om det behövs särskilda insatser för unga konsumenter eller för personer med bristande kunskaper i svenska språket.

Det står kommittén fritt att även i andra hänseenden än de uppgifter som uttrycks i direktiven ta upp frågor och lägga förslag som rör konsumentpolitik och som kan vara av betydelse för området.

15.2.1. Historik

KO:s tillkomst

Marknadsföringslagstiftningen och konkurrenslagstiftningen är de centrala lagkomplexen inom det marknadsrättsliga området.

Lagen om otillbörlig marknadsföring tillkom 1971, liksom lagen om förbud mot oskäliga avtalsvillkor, vanligen kallad avtalsvillkorslagen. För att svara för tillämpningen av lagstiftningen inrättades i samband därmed Marknadsrådet. I detta uppgick det tidigare Näringsrådet, som hade inrättats under 1950-talet tillsammans med Näringsfrihetsombudsmannen (NO) och Statens Pris- och kartellnämnd i anslutning till inrättandet av 1953 års konkurrensbegränsningslag. Konkurrensbegränsningslagen hade till syfte att främja en aktiv konkurrens mellan olika näringsidkare på marknaden. Statens Pris- och kartellnämnd fungerade som särskilt utredningsorgan till NO. Marknadsrådet ändrade 1973 namn till Marknadsdomstolen.

Att lagstiftning mot otillbörlig marknadsföring kom till först nästan tjugo år efter konkurrensbegränsningslagen berodde bl.a. på den omfattande självreglering som näringslivets organisationer hade byggt upp. År 1957 kom t.ex. Näringslivets Opinionsnämnd till, ett centralt och rikstäckande bedömningsorgan. Nämndens beslut hade stor genomslagskraft och baserades på internationellt accepterade bedömningsnormer – Internationella Handelskammarens grundregler för reklam (ICC-reglerna). Vissa regler om reklam- och marknadsföringsmetoder fanns dock redan i 1931 års lag om illojal konkurrens.

Marknadsföringslagens generalklausul skulle i huvudsak bygga på och vidareutveckla de normer som hade bildats inom näringslivet, främst ICC-reglerna.

KO tillkom i januari 1971 för att svara för tillsynen av lagstiftningen om otillbörlig marknadsföring och oskäliga avtalsvillkor.

Grunden för tillsynssystemet med KO som övervakande organ och Marknadsrådet (senare Marknadsdomstolen) som dömande instans för all marknadsrättslig lagstiftning på konsumentområdet lades i propositionen till 1971 års marknadsföringslag. Förslaget byggde på den organisation som redan fanns inom konkurrensbegränsningsområdet, där Näringsfrihetsrådet hade den dömande funktionen och NO förde det allmännas talan inför rådet. Departementschefen skrev följande (prop. 1970:57 s. 60ff):

”Effekten av en ny lagstiftning är beroende av att man får övervakande och rättstillämpande specialorgan med tillräckliga resurser och tillräcklig auktoritet ... Snabba avgöranden är ofta nödvändiga för att ingripanden mot en otillbörlig reklamkampanj eller annan marknadsföringsåtgärd skall få praktisk betydelse.

Efter samråd med chefen för handelsdepartementet har jag kommit till slutsatsen att nya materiella regler om reklam och marknadsföring för sin tillämpning kräver inrättande både av ett särskilt organ med uppgift att övervaka marknaden och beivra lagöverträdelser och av ett centralt organ med dömande funktioner. Det dömande organet bör vara sammansatt av representanter för staten, näringslivet och konsumenterna. Genom en sådan konstruktion kan garantier skapas för snabba beslut, enhetlig praxis och en rättstillämpning som omfattas med förtroende av alla berörda parter.

Jag har inte för avsikt att här lägga fram några detaljerade förslag på det organisatoriska området ... Jag vill emellertid redan i detta sammanhang redovisa hur organisationen i stora drag bör utformas enligt vad jag har kommit fram till efter samråd med chefen för handelsdepartementet.

Den nyss antydda organisatoriska uppläggningen med ett övervakande organ och ett särskilt centralt organ med dömande funktioner överensstämmer nära med den som f.n. finns på konkurrensbegränsningsområdet. Näringsfrihetsrådet har där den dömande funktionen och Näringsfrihetsombudsmannen för det allmännas talan hos rådet. Åtskilliga skäl talar för en sammankoppling mellan organisationen för administrering av konkurrensbegränsningslagstiftningen och den organisation som skall handha den nya generalklausulen mot otillbörlig reklam och marknadsföring. Ett skäl som jag särskilt vill peka på är att generalklausulen mot otillbörlig reklam och marknadsföring inte får tillämpas så att den kommer i konflikt med de principer som ligger bakom konkurrensbegränsningslagstiftningen. Samtidigt är det viktigt att inte konkurrensbegränsningslagstiftningens princip om fri konkurrens ges så stor räckvidd att den sanktionerar otillbörliga konkurrensmetoder. Det effektivaste sättet att undvika konfliktrisker av olika slag är att helt samordna administrationen av de båda lagarna. Enligt min mening är det emellertid tillräckligt om den dömande funktionen förenas hos ett och samma organ. Övervakningsuppgiften sköts sannolikt effektivare om vartdera området får sin egen ombudsman.”

När det gällde handläggningen av ärenden anförde departementschefen (a.a., s. 84f) att

”Som jag tidigare har påpekat bör ombudsmannen i första hand försöka komma till rätta med otillfredsställande förfaranden på frivillig väg. I många fall torde utsikterna härför vara goda. Erfarenheterna från den utomrättsliga verksamheten visar att den som handlar i strid mot gällande normer ofta inte har klart för sig att han gör det. När förhållandet påpekas för honom torde han i allmänhet vara beredd att självmant rätta sig.

Innan ombudsmannen vidtar någon åtgärd enligt lagen bör han i regel höra den som anmärkningen riktas mot och försöka få denne att frivilligt avstå från det klandrade förfarandet. Det är givetvis inte meningen att ombudsmannen skall gå med på en kompromiss som innebär att han accepterar ett handlingssätt han i princip bedömer som otillbörligt. Däremot bör han – om hinder av hänsyn till konsumenternas intressen inte möter – kunna komma överens med den ansvarige om att denne får viss tid på sig för att avveckla det förfarande som har föranlett anmärkning.

Om en förhandling med näringsidkaren ger ett resultat som ombudsmannen anser godtagbart bör han kunna nöja sig härmed och avskriva ärendet ... Det kan emellertid i vissa klara och medgivna fall finnas ett behov av den garanti mot upprepande som ett vitessanktionerat förbud innebär. Å andra sidan kan det i sådana fall förefalla onödigt att dra ärendet under Marknadsrådets prövning. Med hänsyn härtill vill jag föreslå att det efter mönster av rättegångsbalkens regler om strafföreläggande införs möjlighet att meddela förbud genom ett förenklat förfarande, kallat förbudsföre-

läggande. Detta innebär att ombudsmannen förelägger näringsidkaren ett förbud till godkännande och att förbudet sedan det har godkänts får samma verkan som ett av rådet meddelat förbud. Om föreläggandet inte godkänns får det givetvis inte någon effekt. Förbudsföreläggande bör inte få begagnas i ärende som är av större vikt, exempelvis därför att det rör en fråga av principiellt intresse eller en åtgärd av stor praktisk räckvidd. Sådana frågor bör underställas rådets prövning.”

1976 års marknadsföringslag

I propositionen (1975/76:34) med förslag till en ny marknadsföringslag m.m. redovisades ett antal utredningar i konsumentfrågor. Där lämnades förslag till lagstiftning när det gällde krav på att näringsidkare skulle lämna viktig information i marknadsföringen och möjligheten att förbjuda farliga eller otjänliga varor. De regler som blev resultatet av utredningsarbetet togs in i en ny marknadsföringslag, som trädde i kraft den 1 juli 1976.

I propositionen diskuterades olika förslag till lagstiftnings- och tillsynsmodeller. När det t.ex. gällde regler om farliga varor hade Konsumentverket föreslagit en särskild lag av ramkaraktär, som innebar att tillsynsmyndigheten skulle kunna utfärda de förbud och förelägganden som behövdes, och att besluten skulle kunna överklagas till Marknadsdomstolen. Så gott som alla remissinstanser, dock inte KO, tillstyrkte detta förslag. I frågan om bestämmelser om informationsplikt var uppfattningarna delade. Förespråkarna för en ramlagstiftning, som skulle inkludera föreskrifter från tillsynsmyndigheten, menade att rättssäkerhetsskäl talade för denna lösning. De som förordade en generalklausul enligt mönster från marknadsföringslagen ansåg att det var önskvärt från rättssäkerhetssynpunkt att Marknadsdomstolen, i stället för en myndighet, hade beslutanderätt i enskilda ärenden. Departementschefen förordade i båda fallen den modell som KO föreslagit, som innebar att de nya bestämmelserna skulle byggas upp efter mönster av den gällande marknadsföringslagen. Han ansåg (s. 108) att reglerna skulle utgöras av generalklausuler och att icke bindande riktlinjer från tillsynsmyndigheten skulle utgöra grund för prövningen. Det skulle vara möjligt att ingripa även om riktlinjer saknades i det aktuella fallet. Det var dock, enligt departementschefen, uppenbart att sådana avgöranden skulle ställa den beslutande myndigheten inför svåra avvägningsproblem, vilket talade för att tillämpningen av lagstiftningen inte borde förläggas till de allmänna domstolarna. Han förordade därför att den avgörande och slutliga prövningen skulle förläggas till Marknadsdomstolen.

Sammanslagningen av Konsumentverket och KO

Konsumentverket och KO fördes 1976 samman till en gemensam organisation. Motivet var att det fanns gränsdragningsproblem mellan de båda organisationerna och att den nya marknadsföringslagen ytterligare skulle förstärka risken för kompetenskonflikter och dubbelarbete. I propositionen till den nya marknadsföringslagen föreslog därför regeringen att myndigheterna skulle sammanföras till en gemensam organisation, benämnd Konsumentverket, där chefen tillika skulle vara Konsumentombudsman.

När det gällde tillsynen enligt den nya marknadsföringslagen ansåg regeringen (a.a., s. 9f) att utrednings- och förhandlingsarbetet skulle bedrivas av det nya Konsumentverket. Ett viktigt inslag i Konsumentverkets arbete, och som skulle öka i betydelse, skulle bli att utfärda riktlinjer för företagens marknadsföring och produktutformning som vägledning för Marknadsdomstolens avgöranden i enskilda ärenden. Dessa riktlinjer skulle normalt föregås av utredningsarbete inom verket. I övrigt skulle arbetet bestå i att övervaka företagens marknadsföring och ingripa vid behov. Liksom tidigare skulle förhandlingar och frivilliga lösningar komma i fråga i första hand. I viktigare fall skulle förbuds- eller informationsförelägganden av KO brukas för att befästa en nådd uppgörelse. Skulle företaget inte alls eller endast i begränsad utsträckning gå verket till mötes, eller vid behov av ett prejudicerande beslut, uppkom fråga om att föra ärendet till Marknadsdomstolen.

I riksdagsbehandlingen av förslaget till ny marknadsföringslag behandlades en motion, där det hade framförts att befattningarna som chef för Konsumentverket respektive KO borde läggas på olika personer. Motionärerna ansåg att det var viktigt att KO:s funktioner inte helt vävdes in i verksorganisationen. Näringsutskottet skrev dock i sitt betänkande (NU 1975/76:14, s. 28f) att en sammanslagning av Konsumentverket och KO-ämbetet var väl motiverad. Utskottet menade att de gränsdragningsproblem som redan förelåg mellan de båda myndigheterna ytterligare skulle accentueras om dessa bibehölls åtskilda efter den utbyggnad av den samlade verksamheten som hade föreslagits. För att samordningen skulle förverkligas fullt ut, och för att vad som hade vunnits genom KO-ämbetet i dess dåvarande form skulle bevaras, var det önskvärt att befattningen som KO förenades med befattningen som chef för det utökade Konsumentverket. Utskottet fann dessutom att övervägande skäl talade för att de uppgifter som avsåg KO-verksamheten borde hållas samman inom en särskild enhet. Riksdagen uttalade detta som sin mening (rskr. 1975/76:108).

En särskild organisationskommitté utarbetade ett förslag till en organisation. Regeringen anslöt sig till kommitténs förslag (prop.

1975/76:159, s. 26), vilket bl.a. innebar att en särskild KO-enhet skulle inrättas för i första hand de formella KO-funktionerna enligt marknadsföringslagen och avtalsvillkorslagen. Även om förhandlingsverksamheten normalt skulle ankomma på enheter inom verket menade kommittén att det i vissa frågor kunde vara ändamålsenligt att uppdra åt KO-sekretariatet att självständigt föra förhandlingar. En nära kontakt mellan sekretariatet och verkets s.k. sakenheter förutsattes.

I propositionen påpekades att KO skulle ha en självständig roll i förhållande till Konsumentverkets styrelse. Regeringen hänvisade till att statsmakternas beslut 1975 om den nya marknadsföringslagen (NU 1975/76:14, rskr. 1975/76:108) innebar att bedömningen av om enskilda ärenden skulle föras till Marknadsdomstolen skulle göras av KO självständigt och under eget ansvar. Detta innebar, enligt departementschefen, att verkschefen/KO själv skulle ha det yttersta ansvaret för ett enskilt ärendes hantering när det gällde tillämpning av marknadsföringslagen eller avtalsvillkorslagen. Å andra sidan fick statsmakternas beslut anses innebära att styrelsen kunde ta ställning till sådana viktiga riktlinjer eller branschöverenskommelser som i och för sig hängde samman med tillämpningen av lagstiftningen, men som inte avsåg enskilda fall. Denna gränsdragning utgjorde dock inget hinder för styrelsen att på grundval av ett avslutat enskilt ärende ta upp en mer principiell diskussion.

Då regeringens proposition med förslag till organisation av Konsumentverket behandlades i riksdagen hade ytterligare en motion om myndighetschefens dubbla roll väckts. I motionen framfördes önskemål om att riksdagen skulle ompröva sitt tidigare beslut om att förena funktionerna som chef för Konsumentverket och som KO. Näringsutskottet hänvisade till den bedömning som tidigare gjorts och fann inte anledning att frångå sin uppfattning (NU 1975/76:63, s. 9f).

Utredning om Konsumentombudsmannens ställning

Med anledning av en motion gjorde Näringsutskottet en hemställan (NU 1980/81:50) om att KO-ämbetets relation till Konsumentverket borde tas upp till förnyad prövning. Utskottet ansåg att det var befogat att utreda frågan om en självständig KO-funktion och att erfarenheterna från den femårsperiod under vilken den nya ordningen hade gällt därvid borde utvärderas. Riksdagen beslutade 1981 i enlighet med vad utskottet anfört (rskr. 1980/81:408).

Med anledning av riksdagens uttalande tillsatte regeringen en utredare, som 1983 överlämnade betänkandet ”Konsumentombudsmannens ställning” (Ds Fi 1983:2).

Enligt regeringens direktiv skulle utredaren utgå från statsmakternas beslut 1972 om riktlinjer för konsumentpolitiken. Detta innebar att Konsumentverket var den centrala förvaltningsmyndigheten för konsumentfrågor med uppgift bl.a. att söka påverka producenter, marknadsförare och distributörer att anpassa sin verksamhet efter konsumenternas behov. KO:s uppgifter reglerades i t.ex. marknadsföringslagen, och denna lagstiftning skulle också utgöra en utgångspunkt för utredaren. I övrigt skulle utredaren förutsättningslöst pröva KO:s ställning i förhållande till Konsumentverket.

Utredaren utgick från två alternativa vägar för eventuella förändringar. Den ena siktade på att ytterligare integrera KO-funktionen i Konsumentverkets verksamhet, t.ex. genom att placera KO-sekretariatets personal inom verkets sakenheter. Det andra alternativet skulle innebära en mer självständig funktion, vilket måste utgå från att uppgifterna att vara generaldirektör respektive KO lades på olika personer. Utredaren övervägde de olika alternativen från två utgångspunkter – rättssäkerhet och effektivitet – och kom fram till följande slutsats.

”Det ur effektivitetssynpunkt avgörande argumentet är enligt min mening att en ökad självständighet för KO måste leda till att Konsumentverket och KO stundom kommer till olika uppfattningar i sakfrågan, vilket medför minskade möjligheter att effektivt företräda konsumentintresset. Jag anser därför att effektivitetsskäl talar för att det bör finnas endast en ansvarig myndighet för det producentpåverkande arbetet och den däri ingående utrednings- och förhandlingsverksamheten.

Sammanfattningsvis kan jag inte finna att rättssäkerhetsskäl motiverar en ändring av nuvarande ordning. Effektivitetsskäl talar för en fortsatt samordning av den producentpåverkande verksamheten. Samtliga de organisationsalternativ som kan tänkas med en mer självständig KO-funktion medför komplikationer utan att uppvägas av uppenbara fördelar. Det har inte heller visats på några sådana påtagliga nackdelar med nuvarande ordning att en organisationsförändring är motiverad. Min slutsats är därför att tillräckliga skäl saknas att ändra den nuvarande organisationen.

En nackdel med nuvarande ordning är att den begränsar urvalet av personer som kan komma i fråga till posten som verkschef. Ett alternativ som gör det möjligt att utse annan person än en ´kvalificerad jurist´ till generaldirektör är att personalunionen upplöses så att stf. KO förordnas som KO utan större förändringar i övrigt. Ett annat alternativ är att KO konstitueras som egen myndighet med enda uppgift att svara för de s.k. formella KOfunktionerna.”

När det gällde frågan om rättssäkerhet utgick utredaren från de principer som finns i grundlagen och i statsförvaltningens faktiska organisation. Grundlagen (regeringsformen) skiljer mellan de beslutande politiska organens normgivande uppgifter och myndigheternas tillämpande och verkställande funktioner. Det kunde, enligt utredaren, inte göras gällande att någon motsvarande åtskillnad mellan föreskrivande och tillämpande funktioner upprätthålls på myndighetsnivå. Det finns inga fastlagda organisationsprinciper som kräver att föreskrifter

och bestämmelser vid myndighetsutövning prövas av annan än den som utfärdat normen. Utredaren menade att det över huvud taget var svårt att i statsförvaltningen hitta mönster som var uttryck för allmänna organisationsprinciper. Snarare syntes man i uppkommande fall ha lagat efter läglighet.

De exempel som gavs visade att både normgivnings- och tillsynsoch tillämpningsfunktioner organiseras på olika sätt hos myndigheterna. Det är inte bara rättssäkerheten utan även effektiviteten i hushållningen med knappa resurser som avgör vilken organisation som väljs. Ju högre grad av specialisering som krävs, desto större anledning kan det vara att utnyttja tillgängliga specialister både för att utarbeta föreskrifter och för att se till att föreskrifterna efterlevs. I grundlagen och i statsmakternas beslut finns inga fastlagda principer för organisation och arbetsfördelning som hindrar att tillsyn, som utövas av en myndighet med ansvar för ett visst verksamhetsområde, organiseras så att tillgängliga fackspecialister utnyttjas både för att utarbeta föreskrifter och för att övervaka efterlevnaden.

Enligt utredaren fanns det inga rättssäkerhetssynpunkter som motiverade en ändring av förhållandet mellan Konsumentverket och KO. Han tillade dock att det under utredningsarbetet framkommit vissa synpunkter på att den sammanlagda myndigheten Konsumentverket/KO var förvirrande för såväl konsumenter som näringsidkare och att rollfördelningen mellan Konsumentverket och KO var oklar för utomstående. Det fanns dock inga belägg för att denna oklarhet lett till rättsförluster för någon part.

När det gällde effektivitet, dvs. myndighetens förmåga att åstadkomma vad den är till för, redovisade utredaren några olika argument för och emot den gällande organisationen.

Det viktigaste skälet som nämndes till förmån för den rådande organisationen var att den gjorde den samordning som är en förutsättning för det konsumentpolitiska arbetets effektivitet möjlig. Enligt detta synsätt är det nödvändigt att de konsumentpolitiska insatserna uppträder enhetligt, i synnerhet vad gäller Konsumentverkets riktlinjearbete och KO:s talan inför domstolen. I annat fall försvåras eller hindras de förhandlingar med företagen som utgör en hörnsten i arbetet med att påverka producenterna. Andra argument som nämndes var att KO har fördelar av nära tillgång till Konsumentverkets produkt- och marknadskännedom, att Konsumentverket kan utnyttja KO:s juridiska kunskap och goda renommé och att verksamheten får stadga genom anknytningen till KO:s uppgifter enligt lagstiftningen.

De argument som redovisades mot den rådande organisationen utgick från att utrednings- och åklagarfunktionerna borde vara åtskilda enligt de principer på vilka organisationen inom konkurrensbegräns-

ningsområdet hade grundats. Här nämndes att effektiviteten i utredningsarbetet vinner på att en extern beställare dels prövar resultatet mer opartiskt och obundet av interna hänsyn, dels i högre grad än en intern beställare tvingas beskriva och prioritera sina uppdrag gentemot den som skall utföra dem. Ett annat argument var att åklagaren KO bör stå fri i sin bedömning av utredningsmaterialet för att allmänheten skall kunna behålla tilltron till KO såsom konsumenternas företrädare. KO antas då i sin uppgift som konsumentföreträdare påverkas av överenskommelser och kompromisser som har uppnåtts i den verksamhet som hör till styrelsens ansvarsområde. Dessutom kan KO:s agerande påverkas av lojalitet mot Konsumentverkets personal. Ett ytterligare argument var att ansvarsfördelningen mellan Konsumentverket och KO framstår som oklar för både konsumenter och företag – man vet inte om det är en företrädare för Konsumentverket eller KO som agerar. Vidare kan KO:s inriktning på lagtillämpning och på juridiska frågor i allmänhet medföra att Konsumentverkets insatser för att driva på utvecklingen inom konsumentpolitiken hämmas till nackdel för bl.a. provning och långsiktigt utvecklingsarbete.

Utredarens kommentar till dessa argument var bl.a. att en verklig självständighet för KO måste förutsättas leda till olika bedömningar i sakfrågor. Detta skulle medföra påfrestningar på det nödvändiga samarbetet. I en organisation där både Konsumentverket och KO har producentpåverkande uppgifter skulle det i sista hand bli KO som avgör vilka bedömningar som skall gälla. Effektivitetsskäl talade för att endast en ansvarig myndighet borde sköta den utrednings- och förhandlingsverksamhet som ingår i tillsyns- och riktlinjearbetet. Samtliga de organisationsalternativ med en mer självständig KO-funktion som kunde övervägas medförde enligt utredaren komplikationer utan att uppvägas av uppenbara fördelar.

15.2.2. Konsumentverket i dag

Konsumentverkets instruktion

Konsumentverkets uppgifter och organisation regleras i förordningen (1995:868) med instruktion för Konsumentverket. Enligt dess 1 § är verket ”central förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor med huvudansvar för att genomföra den statliga konsumentpolitiken”. Av 5 § framgår att ”Konsumentverkets generaldirektör är chef för verket. Generaldirektören är också konsumentombudsman (KO)”. Vidare anges i 8 § instruktionen att ”Inom Konsumentverket skall finnas ett KO-sekretariat. Dess uppgift skall främst vara att biträda Konsument-

ombudsmannen med dennes uppgifter enligt marknadsföringslagen (1995:450), lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden och produktsäkerhetslagen (1988:1604). Ställföreträdande konsumentombudsmannen är chef för KO-sekretariatet”.

Konsumentverkets organisation

I slutet av 1999 hade Konsumentverket 159 anställda. Som jämförelse kan nämnas att verket i slutet av budgetåret 1994/95 hade 197 anställda.

Konsumentverket genomförde under våren 1999 en omorganisation. Den nya organisationen består av fem enheter – avdelningarna Konsumentfakta och Konsumenträtt, KO-sekretariatet, tidningen Råd & Rön samt Verkskansliet.

Avdelningen Konsumentfakta har till uppgift att fånga upp och identifiera konsumentproblem samt utveckla kunskap genom utredningar och analyser. Dessa läggs till grund för konsumentpolitiska åtgärder för att påverka produktutveckling och marknad samt ge konsumenter, myndigheter och näringsliv tillgång till kunskap i viktiga konsumentpolitiska frågor. Stöd till den kommunala verksamheten och till organisationer och utbildningsväsendet samt frågor om forskning, hushållsekonomi, varuförsörjning och tillgänglighet till service, energi, miljö och kvalitet, produktsäkerhet, skaderegistrering, standardisering och marknadskontroll samt laboratoriet ingår i avdelningen. Verksamheten är inriktad på att analysera och belysa hushållens situation, analysera och påverka produkters kvalitet och marknadens funktion och att sammanställa och tillhandahålla kunskap. Avdelningen, som har cirka 70 tjänster, arbetar för myndighetens samtliga övergripande mål.

Avdelningen Konsumenträtt är inriktad på att tillämpa den konsumentskyddande lagstiftningen, analysera och utveckla det konsumenträttsliga skyddet och att påverka konsumenter och näringsidkare på marknaden. Anmälningar från konsumenter m.fl. och systematiska granskningar ligger till grund för problemuppfångningen. Insatser görs för att ge konsumenter, myndigheter och näringsliv tillgång till kunskap i konsumenträttsliga frågor. Avdelningen omfattar tre rättsliga verksamhetsområden som bl.a. innehåller säkerhet, hälsa och miljö, finansiella tjänster, boende och prisinformation samt medier och säljmetoder. Den har cirka 35 tjänster och arbetar för myndighetens samtliga övergripande mål.

KO-sekretariatet är direkt underställt KO och utför de uppgifter som ankommer på KO och som avser formella rättsliga ingripanden, t.ex.

stämningsansökningar och vitesförelägganden. Sekretariatet har 5 tjänster.

Tidningen Råd & Rön har en självständig redaktionell ställning inom Konsumentverket. Den är inriktad på att förmedla kunskap till främst konsumenter. Råd & Rön har cirka 10 tjänster.

Verkskansliet ger stöd och service till myndighetens ledning och operativa enheter i främst administrativa frågor samt svarar för vissa utåtriktade servicefunktioner, t.ex. presstjänst. Kansliet har knappt 40 tjänster.

Lagstiftning

Konsumentverket och KO har tillsyn över en stort antal marknadsrättsliga lagar. Enligt flera av dessa har KO ansvaret för tillsynen, medan andra anger Konsumentverket som tillsynsmyndighet, i vissa fall i kombination med en befogenhet för KO att vidta rättsliga åtgärder. Flera lagar med speciella bestämmelser om marknadsföring är annexlagar till marknadsföringslagen.

Enligt marknadsföringslagen (1995:450) och lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden är det KO som har till uppgift att väcka talan i domstol, utfärda förelägganden eller vidta andra åtgärder enligt bestämmelserna. Prisinformationslagen (1991:601), vissa bestämmelser om marknadsföring i tobakslagen (1993:581) respektive i alkohollagen (1994:1738) samt konsumentförsäkringslagen (1980:38) hänvisar i fråga om tillsyn till bestämmelserna i marknadsföringslagen. Vissa bestämmelser i radio-_och_TV-lagen (1996:844) övervakas av KO.

I lagen (1992:1672) om paketresor anges att Konsumentverket utövar tillsyn. Dessutom hänvisas till marknadsföringslagen när det gäller underlåtenhet att lämna sådan information som föreskrivs i lagen. Detsamma gäller enligt konsumentkreditlagen (1992:830). Marknadsföringslagens kontroll- och sanktionssystem blir då tillämpliga på de bestämmelser som avser marknadsföring. Enligt förarbetena till konsumentkreditlagen (prop. 1976/77:123) var bestämmelsen om att Konsumentverket utövar tillsyn inte avsedd att rubba eller inskränka de befogenheter som tillkom KO enligt marknadsföringslagen. Departementschefen ansåg att ”med hänsyn till att KO-ämbetet numera är knutet till Konsumentverket torde de båda regelsystemen utan olägenhet kunna gälla vid sidan av varandra”.

Av produktsäkerhetslagen (1988:1604) framgår att Konsumentverket är tillsynsmyndighet över lagen. Även andra myndigheter kan ha tillsyn över lagen när det gäller vissa varor eller tjänster. Finner Kon-

sumentverket eller en annan tillsynsmyndighet att ett åläggande eller förbud behövs, skall ärendet överlämnas till KO. Vidare utövar Konsumentverket tillsyn över lagen (1992:1327) om leksakers säkerhet och lagen (1992:1326) om personlig skyddsutrustning för privat bruk. I båda fallen anges att produktsäkerhetslagen skall tillämpas på produkter som kan medföra risk för personskada. Allmänt åtal får väckas bara efter medgivande av Konsumentverket. I lagen (1992:1328) om farliga livsmedelsimitationer anges inte någon tillsynsmyndighet, men det hänvisas till att produktsäkerhetslagen skall tillämpas på livsmedelsimitationer som kan orsaka personskada.

Flera speciallagar om särskilda produkter har tillkommit som en följd av att Sverige genomfört bestämmelser från EG-rätten. Det gäller, förutom de nämnda lagarna om leksaker, personlig skyddsutrustning och farliga livsmedelsimitationer, t.ex. lagen (1992:1231) om märkning av textilier, lagen (1992:1232) om märkning av hushållsapparater, lagen (1995:669) om märkning av skor, och lagen (1996:1118) om marknadsföring av kristallglas. Av förordningar från regeringen framgår att Konsumentverket utövar tillsyn över bestämmelserna. För lagen om kristallglas gäller att prövning av överträdelser av lagen sker med tillämpning av marknadsföringslagen.

Konsumentverket har också bemyndigande att ge ut föreskrifter enligt lagen (1994:1772) om tillämpningen av det europeiska miljömärkningssystemet och förordningen (1994:1169) om europeisk miljömärkning.

Slutligen kan KO genom lagen (1997:379) om försöksverksamhet avseende medverkan av Konsumentombudsmannen i vissa tvister biträda konsumenter såsom ombud vid allmän domstol och kronofogdemyndighet. KO kan också, enligt förordning (1988:1583) med instruktion för Allmänna reklamationsnämnden, anmäla tvister mellan en grupp konsumenter och en näringsidkare (s.k. grupptalan) till nämnden.

Lagstiftning om märkning av skor, textilier och hushållsapparater

I de särskilda lagarna beträffande skor, textilier och hushållsapparater anges att tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att föreskrifterna skall följas. Beslut som har meddelats med stöd av den aktuella lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Det innebär att Konsumentverket i dessa fall har befogenhet att utfärda bindande beslut, till skillnad från de övriga lagar som nämnts ovan. KO nämns inte i dessa sammanhang.

I propositionen (1992/93:34, s. 15f) till lagen om märkning av hushållsapparater anfördes att tillsynsuppgiften borde ankomma på Konsumentverket. I remissbehandlingen som föregick propositionen hade dock Industriförbundet ifrågasatt om inte en sådan ordning som innebär att Konsumentverket som föreskrivande myndighet också skall utföra tillsynen över att verkets föreskrifter följs står i strid med regeringsformen. Regeringen hänvisade till att det inom svensk förvaltning inte är ovanligt att en tillsynsmyndighet har denna dubbla funktion. Som exempel på detta nämndes de områden som regleras av livsmedelslagen (1971:511), arbetsmiljölagen (1977:1160), lagen (1985:426) om kemiska produkter och prisinformationslagen (1991:601). Regeringen menade också att ordningen är praktisk eftersom de olika sektorsmyndigheterna har specialistkompetens inom sina respektive områden, både att utfärda detaljföreskrifter och se till efterlevnaden av regelverken. Tillsynsmyndighetens beslut och andra åtgärder enligt myndighetens egna föreskrifter kan dessutom efter överklagande prövas av domstol. Några konstitutionella hinder mot den föreslagna ordningen förelåg inte heller.

Motsvarande argument anfördes av regeringen i propositionen (1992/93:33) om lagen om märkning av textilier. Även i samband med lagstiftningsarbetet beträffande skor hade Industriförbundet anfört att det skulle vara olämpligt att KO, som dessutom är generaldirektör för Konsumentverket, förde talan i Marknadsdomstolen och då åberopade och stödde sig på föreskrifter som hade utfärdats av verket. Regeringen framhöll i propositionen (1994/95:185, s. 12) att den föreslagna lagstiftningen innehöll ett eget sanktionssystem som i första hand skulle tillämpas och menade att det därför inte torde finnas något praktiskt behov för KO att föra talan i Marknadsdomstolen i syfte att komma till rätta med en felaktig skomärkning. De sanktioner som kunde bli aktuella i sådana fall – förelägganden och förbud vid vite – kunde ju tillsynsmyndigheten själv meddela enligt den föreslagna lagen. Samtidigt skulle marknadsföringslagen kunna tillämpas i vissa fall, främst om det rörde sig om vilseledande marknadsföring (som exempel hade nämnts oriktig information om det material som ingår i skorna). Till grund för en sådan prövning skulle i dessa fall reglerna i marknadsföringslagen ligga, inte märkningsreglerna. Någon konflikt mellan Konsumentverkets roll som regelgivare och KO:s ”åklagarroll” skulle därför knappast uppstå, enligt regeringen.

Konsumentverkets och KO:s ärendehandläggning

Rättsliga ärenden handläggs av Konsumentverket och KO i huvudsak på det sätt som lades fast inför 1971 års lag om otillbörlig marknadsföring. I propositionen (1970:57) till lagen anförde föredragande departementschefen att KO, vid tillämpningen av lagen, i första hand borde försöka komma till rätta med otillfredsställande förfaranden på frivillig väg. Om en förhandling med näringsidkaren ledde till godtagbart resultat, fick det anses godtagbart att KO avskrev ärendet från vidare handläggning.

Vid sammanslagningen av Konsumentverket och KO 1976 inrättades ett KO-sekretariat, som har till uppgift att biträda KO i dennes uppgifter enligt marknadsföringslagen, avtalsvillkorslagen och produktsäkerhetslagen. Vid KO-sekretariatet handläggs således de formella KO-funktionerna enligt lagstiftningen medan Konsumentverket skall svara för föreskrifts- och riktlinjearbete, utredningar och förhandlingar. KO-funktionen är dock nära samordnad med och involverad i Konsumentverkets uppgifter.

Om Konsumentverket och en näringsidkare kommer till en uppgörelse i ett lagärende avslutas normalt ärendet hos verket och inga ytterligare åtgärder vidtas. I en del fall, t.ex. om en frivillig rättelse inte kommer till stånd, överlämnas dock ärendet till KO för bedömning av om rättsliga åtgärder bör vidtas. Beslutar sig KO för detta kan KO, om det rör sig om ett fall som inte är ”av större vikt” utfärda ett föreläggande eller åläggande. Näringsidkaren föreläggs skriftligen att rätta sig efter föreläggandet/åläggandet i något visst avseende och anmodas att godkänna föreläggandet inom en viss tid. Görs detta får föreläggandet samma verkan som ett förbud eller åläggande som har meddelats av domstol. Godkänns inte föreläggandet måste KO överväga att föra ärendet vidare till domstol.

I huvudsak tillämpas denna handläggningsordning i alla lagärenden, även om de olika lagarna har en varierande utformning när det gäller frågan om tillsynsmyndighet. I några fall, som avser informations- och märkningsregler om vissa produkter, har lagstiftaren valt en handläggningsform som överensstämmer med vad som gäller för de flesta tillsynsmyndigheter, dvs. att Konsumentverket själv kan meddela bindande beslut. Dessa ärenden handläggs dock i praktiken på samma sätt som andra rättsliga ärenden inom Konsumentverket, vilket innebär att det alltid är KO-funktionen som avgör om rättsliga åtgärder skall vidtas eller inte.

15.2.3. Myndighetsbeslut

Konkurrenslagstiftningen

Den marknadsrättsliga lagstiftningen och systemet för övervakning inom konsumentområdet, med en KO som för talan om förbud eller andra åtgärder inför Marknadsdomstolen, byggdes upp enligt förebild från konkurrensbegränsningsområdet. På konkurrensområdet inrättades 1952 en Näringsfrihetsombudsman, som förde talan inför dåvarande Näringsrådet. Det var således Näringsrådet, sedermera Marknadsdomstolen, som hade beslutanderätt i enskilda ärenden, inte tillsynsmyndigheten.

Myndighetsorganisationen på konkurrensområdet har, till skillnad från den som gäller på konsumentområdet, förändrats. En ny konkurrenslag trädde i kraft 1982. Formerna för ingripanden var förbud eller ålägganden, vilka meddelades av Marknadsdomstolen. Sådana förbud eller ålägganden kunde förenas med ett vitesbelopp. Det var då fortfarande NO som väckte talan inför Marknadsdomstolen.

Den 1 juli 1992 inrättades Konkurrensverket. Den nya myndigheten tog över uppgifter från NO och från Statens Pris- och Konkurrensverk och dessa myndigheter lades samtidigt ner. Detta innebar bl.a. att Konkurrensverket tog över den centrala roll för tillämpningen av konkurrenslagen som NO tidigare haft. En av uppgifterna för det nya Konkurrensverket blev således att väcka talan hos Marknadsdomstolen om undanröjande av skadliga konkurrensbegränsningar enligt konkurrenslagen. Tidpunkten valdes för att omorganisationen skulle kunna genomföras inför ikraftträdandet av EES-avtalet och en helt ny konkurrenslag.

I propositionen med förslag till omorganisationen (prop. 1991/92:100, s. 134) anförde departementschefen att en sammanslagen konkurrensmyndighet innebar en viktig effektivisering av konkurrensövervakningen på central nivå. Detta skulle främst uppnås genom att utredningsresurserna hos Statens Pris- och Konkurrensverk på ett mer påtagligt sätt kunde samordnas med det instrument för ingripande mot konkurrensbegränsningar som NO förfogade över genom lagstiftningen. Enligt propositionen hade förslaget fått en bred uppslutning av remissinstanserna. Endast ett par instanser var tveksamma till att föra samman den utredande och åklagande funktionen i en organisation. Några hade berört namnfrågan och menade att beteckningen NO borde behållas i den nya myndigheten.

Den 1 juli 1993 trädde den nu gällande konkurrenslagen (1993:20), med EG:s konkurrensregler som modell, i kraft. Den innehåller två huvudbestämmelser, dels om förbud mot konkurrensbegränsande sam-

verkan mellan företag, dels om förbud mot att missbruka en dominerande ställning på marknaden. Med lagen infördes en ny sanktion, en s.k. konkurrensskadeavgift. Sanktionen innebär att ett företag som överträder lagens förbud mot konkurrensbegränsande samarbete eller missbruk av dominerande ställning kan bli skyldigt att betala en sådan avgift. Avgiften döms ut för överträdelser som redan är begångna. Förbud enligt konkurrenslagen kan också förenas med vite. Vitets funktion är att fungera som påtryckning mot den som överträtt reglerna att inte upprepa förfarandet.

Den nya konkurrenslagen ersatte den tidigare lagens generalklausul och särskilda förbud mot vissa företeelser med bestämmelser som är utformade med EG:s konkurrensregler som förebild. Även dessa bestämmelser är generellt formulerade. De karakteriseras t.ex. i Praktisk marknadsrätt (Svensson, Stenlund m.fl., sjätte upplagan s. 525) som ”hårdsanktionerade generalklausuler”. I regeringens proposition (1992/93:56, s. 21) angavs bl.a. att motivskrivningen måste hållas på ett relativt allmänt plan för att inte hindra en dynamisk rättsutveckling på området.

Regeringen anförde vidare (s. 35f) att det var utmärkande för den tidigare ordningen enligt konkurrenslagen att Marknadsdomstolen hade en central roll för prejudikatsbildningen. Denna ordning med en specialinstans på konkurrensrättens område hade en relativt lång tradition i Sverige. För att den föreslagna nya lagen skulle få en likformig och konsekvent rättstillämpning, vilket var viktigt för att uppnå en anpassning till EG:s konkurrensrätt, borde Marknadsdomstolen få behålla det yttersta ansvaret för rättstillämpningen.

Regeringen ansåg dock att det var nödvändigt att av rättssäkerhetsskäl införa en ordning med två domstolsinstanser i avgiftsfallen. Sådana mål där konkurrensskadeavgift kommer i fråga prövas därför först i Stockholms tingsrätt. Det är Konkurrensverket som väcker talan om konkurrensskadeavgift i domstolen. En dom från tingsrätten kan sedan överklagas till Marknadsdomstolen.

Konkurrensverket gavs möjlighet att ålägga företag vid vite att upphöra med överträdelser av bestämmelserna. Flera remissinstanser (bl.a. Industriförbundet och Grossistförbundet Svensk handel) hade ansett att ålägganden vid vite att upphöra med överträdelser borde beslutas av domstol och inte av Konkurrensverket. Regeringen hävdade dock att intresset av snabbhet och effektivitet i förfarandet talade för en ordning med myndighetsbeslut. Verket kan också besluta i fråga om s.k. undantag och icke-ingripandebesked enligt konkurrenslagen. Regeringen ansåg dock i propositionen till lagen att det måste finnas en möjlighet att överklaga Konkurrensverkets beslut i samtliga dessa frågor. Detta fick till följd att frågorna efter överklagande skulle följa

samma instansordning som mål om konkurrensskadeavgift. Denna ordning ändrades den 1 juli 1998. Överklagande skall numera ske enbart till Marknadsdomstolen.

Konkurrensverket spelar en viktig roll för praxisbildningen. Verket ger ut föreskrifter, men har också ett antal allmänna råd, som syftar till att företagen skall få vägledning om hur man ser på olika slag av avtal, samarbetsformer m.m.

Produktsäkerhetslagstiftning

Produktsäkerhetslagen har till syfte att motverka att varor eller tjänster orsakar skada på person eller egendom. Ursprungligen fanns en bestämmelse om produktsäkerhet i 1976 års marknadsföringslag (se tidigare avsnitt). År 1989 trädde i stället en särskild produktsäkerhetslag i kraft. Inför införandet av denna gjordes överväganden om lagprövningen borde ske av tillsynsmyndigheten eller av en domstol. Det föredragande statsrådet anförde i propositionen (1988/89:23, s. 63) att det måste finnas ett konfliktlösande organ i de fall produktsäkerhetsfrågor inte kan lösas i samförstånd. Detta organ skulle vara utrustat med befogenheter att meddela sanktionerade avgöranden, som anger vad som skall gälla. Rättssäkerhet och snabbhet var två grundläggande krav som särskilt måste beaktas vid valet av beslutande organ.

Statsrådet övervägde två alternativ. Det ena var att tillsynsmyndigheten vid konflikter skulle fungera även som beslutande organ och avgöra tvister genom förvaltningsbeslut. Den andra möjligheten var att hänskjuta ärendet till en fristående instans av domstolskaraktär, där avgörandet grundas på argumentation och bevisning som läggs fram av två motstående parter. Statsrådet anförde vidare att en domstol är en neutral och oberoende instans inför vilken två parter kan argumentera för sin sak och lägga fram bevisning. Ordningen med domstolsavgöranden tillämpas främst vid konflikter mellan enskilda, där den enligt 11 kap. 3 § regeringsformen är obligatorisk såvida inte undantag föreskrivits i lag. Den förekommer även då samhället riktar krav mot enskilda. Vidare anfördes att man inom marknadsrätten har valt domstolslinjen. Dessutom nämndes att var och en, enligt artikel 6 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, skall ha rätt till domstolsprövning av sina civila rättigheter och skyldigheter.

Statsrådet menade att åtgärder enligt den föreslagna produktsäkerhetslagen kunde få stor ekonomisk betydelse för de berörda företagen. Det var därför angeläget att enskilda företag, mot vilka det riktas krav på åtgärder av olika slag, skulle få tillfälle att bemöta dessa krav inför

en oberoende instans av domstolskaraktär. Mot detta kunde i och för sig anföras att domstolsförfaranden har en procedurordning som gör att snabbheten kan gå förlorad.

Detta argument vägde dock, enligt statsrådet, inte lika tungt som kravet på rättssäkerhet, i synnerhet som ett domstolsförfarande genom bl.a. möjligheten till interimistiska beslut skulle kunna göras snabbt. Mot denna bakgrund stannade statsrådet för att föreslå domstolslösningen.

Produktsäkerhetsutredningen

Produktsäkerhetsutredningen berörde 1993 i sitt betänkande Produktsäkerhetslagen och EG (SOU 1993:88) frågan om Konsumentverket hade tillräckliga befogenheter enligt produktsäkerhetslagen för att uppfylla de krav som EG:s produktsäkerhetsdirektiv ställer på en tillsynsmyndighet. Utredningen konstaterade att Konsumentverket – med undantag av KO – inte självt kan vidta några åtgärder i form av ålägganden eller säljförbud. KO får endast i fall som inte är av större vikt besluta om ingripanden och måste annars föra frågan vidare till Marknadsdomstolen. Detta kan jämföras med vad som gäller enligt vissa speciallagar. På arbetsmiljöområdet får tillsynsmyndigheterna, dvs. Arbetarskyddsstyrelsen och Yrkesinspektionen, förbjuda leverans av farliga produkter eller ålägga leverantören att lämna viss information. Utredningen hänvisade också till betänkandet Översyn av arbetsmiljölagen (SOU 1993:8), där det hade föreslagits att återkallelse och varningsinformation skulle införas även på arbetsmiljöområdet och att beslut om sådana åtgärder skulle meddelas av Arbetarskyddsstyrelsen. Vidare pekade utredningen på att Livsmedelsverket enligt livsmedelslagen och livsmedelsförordningen får föreskriva villkor för eller förbjuda saluhållande av varor i vissa fall och att Läkemedelsverket enligt läkemedelslagen får meddela ålägganden om återkallelse av läkemedel.

Produktsäkerhetsutredningen konstaterade dock att det under utredningsarbetet inte framkommit annat än att det nuvarande svenska systemet med prövning i Marknadsdomstolen fungerat tillfredsställande i fråga om ingripanden mot farliga varor. Sammantaget gjorde utredningen bedömningen att EG-direktivets krav på en fungerande tillsyn i allt väsentligt var uppfylld med det nuvarande systemet.

Regeringen redovisade i propositionen (1993/94:203 s. 234) att några remissinstanser ifrågasatt om Konsumentverket, i sin egenskap av tillsynsmyndighet, hade tillräckliga befogenheter för att uppfylla direktivets krav på en sådan myndighet. Konsumentverket fick ju inte självt vidta några åtgärder i form av ålägganden eller säljförbud, och

KO fick endast i fall av mindre vikt besluta om ingripanden och måste annars föra frågan vidare till Marknadsdomstolen. Regeringen hänvisade till de överväganden som gjorts vid produktsäkerhetslagens tillkomst. Vidare anfördes att produktsäkerhetslagen då varit i kraft i fem år, och att det under denna tid inte framkommit annat än att det nuvarande systemet med Konsumentverket som tillsynsmyndighet och Marknadsdomstolen som beslutande instans fungerat tillfredsställande. Några förändringar föreslogs således inte.

Produktsäkerhet inom arbetsmiljöområdet

Arbetsmiljölagen (1977:1160) innehåller dels bestämmelser om arbetsförhållanden på arbetsplatser, dels bestämmelser om produktsäkerhet, dvs. krav på att produkter skall erbjuda betryggande säkerhet mot ohälsa och olycksfall. Lagen ger samma eller motsvarande befogenheter att meddela förelägganden och förbud som produktsäkerhetslagen. Till skillnad från produktsäkerhetslagen är det dock tillsynsmyndigheten själv, dvs. Arbetarskyddsstyrelsen och – under dess överinseende och ledning – Yrkesinspektionen, som får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen efterlevs. Det nyss nämnda förslaget om att komplettera arbetsmiljölagen med åtgärderna återkallelse och varningsinformation genomfördes genom en lagändring den 1 oktober 1994. Bestämmelsen är utformad så att vid ett åläggande om varningsinformation eller återkallelse skall motsvarande bestämmelser i produktsäkerhetslagen tillämpas. Dock skall vad som där sägs om Marknadsdomstolen i stället avse Arbetarskyddsstyrelsen. Av förarbetena till denna lagändring (prop. 1993/94:186, s. 40 f) framgår bl.a. att arbetsmiljölagen har en funktion som produktsäkerhetslag på arbetsmiljöområdet. Regeringen hänvisade till att vissa tidigare ändringar som genomförts 1991 innebar att möjligheterna att ingripa i leverantörsledet närmade sig dem som produktsäkerhetslagen ger på konsumentområdet. När det gällde införandet av de nya åtgärderna anförde regeringen (a.a., s. 46) att samtliga tillsynsmedel måste ligga i en hand, dvs. hos en tillsynsmyndighet enligt arbetsmiljölagen. Beslut om varningsinformation och återkallelse borde därför fattas av Arbetarskyddsstyrelsen.

Andra myndigheter

Liksom Konkurrensverket kan, som tidigare nämnts, också Arbetarskyddsstyrelsen utfärda de förbud och förelägganden som behövs för att den lagstiftning myndigheten har tillsyn över skall efterlevas. Motsvarande gäller för ett stort antal andra myndigheter inom deras respektive tillsynsområden. Här följer några exempel på myndigheter som har tillsynsuppgifter som liknar de som Konsumentverket har.

Elsäkerhetsverket arbetar bl.a. för att förebygga skador på personer och egendom som orsakas av el. Myndigheten utfärdar föreskrifter för elsäkerhet och EMC (elektromagnetisk kompatibilitet). Verket bedriver t.ex. tillsyn av elanläggningar som skolor, industrier och kontor. Marknadskontroller av elektriska produkter sker i butiker, hos importörer och hos tillverkare. Med stöd av ellagen (1997:857) får Elsäkerhetsverket meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter och villkor som omfattas av tillsynen. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Verket får bl.a. förbjuda användning av en elektrisk anläggning som är farlig och förbjuda tillhandahållande eller användning av elektrisk materiel som är farlig eller som inte är kontrollerad, provad, besiktigad eller dokumenterad enligt gällande föreskrifter. Besluten får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Livsmedelsverket har den centrala tillsynen över livsmedelslagen (1971:511). Den innehåller övergripande bestämmelser om livsmedel. I livsmedelsförordningen (1971:807) finns ytterligare bestämmelser om livsmedels beskaffenhet, hantering m.m. Livsmedelsverket har dessutom utfärdat ett hundratal föreskrifter inom en rad områden. Livsmedelslagstiftningen har två huvudsyften, dels att livsmedel som säljs inte får vara skadliga, smittförande eller otjänliga till människoföda, dels att konsumenterna skall kunna lita på att bl.a. märkningen av varorna är riktig. Livsmedelsverket har den centrala tillsynen, medan kommunerna – vanligen miljö- och hälsoskyddsnämnden – bedriver lokal tillsyn. Även länsstyrelserna har viss regional tillsyn. Myndigheterna kan meddela de förelägganden eller förbud, vid vite, som är nödvändiga för att bestämmelserna skall efterlevas, t.ex. förbjuda försäljningen av en vara eller kräva att det företag som säljer varan vidtar särskilda åtgärder. I förarbetena till livsmedelslagen anförs dock att myndigheten i första hand skall försöka åstadkomma rättelse genom råd eller anvisningar. För överklagande gäller t.ex. att Livsmedelsverkets beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Kemikalieinspektionen är tillsynsmyndighet för vissa bestämmelser i den nya miljöbalken (1998:808), som trädde i kraft den 1 januari 1999. Enligt miljöbalken kan tillsynsmyndigheten meddela de förelägganden och förbud som behövs för att balken, föreskrifter, domar och

andra beslut som har meddelats med stöd av miljöbalken skall efterlevas. Sådana förelägganden eller förbud får förenas med vite. På kemiområdet finns också förordningar från regeringen samt föreskrifter från Kemikalieinspektionen. I förordningen om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter (1998:944) finns t.ex. en bestämmelse som innebär att leksaker och barnartiklar som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt och som därigenom kan befaras medföra skada på människor inte får säljas. Kemikalieinspektionen kan således utfärda ett förbud mot fortsatt försäljning av en sådan produkt.

Läkemedelsverket har bl.a. till uppgift att se till att läkemedel är effektiva, säkra och av hög kvalitet. Verket är tillsynsmyndighet för läkemedelslagen (1992:859) och kan med stöd av den t.ex. förbjuda marknadsföring av läkemedel som är vilseledande eller som inte är aktuell, saklig eller balanserad. Ett sådant förbud kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

15.2.4. Konsumentverkets informationsarbete

Konsumentverket spelar en central roll när det gäller information till konsumenterna i Sverige. Verket arbetar med information på olika sätt och de viktigaste kanalerna är kommunernas konsumentverksamhet, Råd & Rön, skolan, organisationerna, massmedier och Internet.

Enligt Konsumentverket vilar det framtida informationsarbetet på tre ben; den kommunala konsumentverksamheten, tidningen Råd & Rön och Internet.

Informationsstöd till den kommunala konsumentverksamheten

Den kommunala konsumentverksamheten utgör den naturliga kontakten med den enskilde konsumenten. För att stödja kommunernas information och rådgivning till konsumenterna erbjuder verket stöd i form av informationsmaterial.

Konsumentvägledarna får vidare information via KOV Direkt, som startades 1994 och är Konsumentverkets system för datorkommunikation mellan verket, de kommunala konsumentvägledarna samt Konsumenternas Försäkringsbyrå och Konsumenternas Bankbyrå. Genom nätverket kan konsumentvägledarna ställa frågor direkt till experter på olika områden och kan därefter vidareförmedla den information de får till den enskilde konsumenten. Samtliga användare av systemet kan ta

del av alla frågor och svar, vilket innebär att KOV Direkt successivt utvecklas till en betydande informationskälla.

Konsumentverket säljer vidare olika datorprogram till kommunerna, t.ex. program för budgetrådgivning, skuldsanering och bilkostnader.

Den kommunala konsumentverksamheten beskrivs närmare i kapitel 4.

Råd & Rön

Tidningen Råd & Rön utkommer med tio nummer per år och finansieras helt med prenumerationsintäkter. Konsumentverkets ambition är att tidningen skall ha full kostnadstäckning, vilket uppnåddes under år 1999. Detta är dock inte ett krav från regeringen. Prenumerationspriset är f.n. 185 kr per år.

Upplagan har sjunkit med cirka 19 procent från 1994 till 1999. Tidningens upplaga uppgick under år 1999 till cirka 138 000 exemplar. Antalet läsare av tidningen uppskattas dock till cirka 540 000 stycken. Priset har från 1994 till 1999 höjts med 37 procent.

Försök att sälja Råd & Rön som lösnummer i handeln har inte varit framgångsrika. Försäljning av lösnummer förekommer dock genom verkets kundtjänst och ett tiotal specialbutiker.

Råd & Rön tillhör Sveriges mest citerade tidningar. Enligt en undersökning år 1999 citerades den i genomsnitt av 2,6 tidningar per dag.

Råd & Rön presenteras också sedan 1996 på en webbplats med en del som är tillgänglig för allmänheten och en del som är förbehållen prenumeranter. Den öppna delen innehåller bl.a. korta versioner av tester, ledarartiklar, en redovisning av tidningens innehåll i rubrikform, korta nyhetsnotiser samt en faktabank med faktablad om olika ämnen och ett antal vanliga frågor med svar. Den del som är förbehållen prenumeranter innehåller bl.a. det s.k. artikelarkivet, som är den mest besökta delen av webbplatsen.

Internet

Konsumentverkets IT-satsningar består av flera delar, utöver den ovan nämnda webbplatsen för Råd & Rön. Myndighetens webbplats har i dag cirka 30 000 besökare i månaden.

Konsumentverket påbörjade under hösten 1999 ett omfattande arbete med en ny webbplats, vilken skall publiceras våren 2000. Målet med den nya webbplatsen är att bidra till myndighetens övergripande mål. Den skall inriktas på information och tjänster för en bred allmän-

het med särskild inriktning på hushållens baskonsumtion samt på att ge stöd till konsumentgrupper som är ekonomiskt eller socialt utsatta eller av andra skäl har behov av särskilt stöd. Det gränssnitt, dvs. det användaren ser i form av text och bilder, som skall användas skall vara användarvänligt och underlätta för prioriterade målgrupper, inledningsvis konsumenter och konsumentvägledare, att finna lösningar på vanliga konsumentproblem. Webbplatsen skall kunna utvecklas för att omfatta även engelskspråkig information. En utgångspunkt är att all information och alla tjänster, med något undantag för produkter som kan beställas, skall vara gratis.

Inom ramen för den nya webbplatsen utvecklar Konsumentverket på regeringens uppdrag en databas med miljörelaterad hushållsinformation. Denna databas är tänkt att bli en del av den nya webbplatsen. Den skall innehålla information om varor och tjänster, miljömärkning, livsmedel, källsortering/avfall, boende, resande, fritidsaktiviteter och energihushållning. Målgrupperna är dels enskilda konsumenter, dels vidareförmedlare av informationen. Bland vidareförmedlarna kan nämnas konsumentvägledare, miljöinformatörer, handelsanställda och lärare.

Övrig information

Konsumentverkets mer traditionella information via förlagsprodukter och studiematerial har minskat i omfattning under senare år. Enligt verket speglar detta den vikande svenska marknaden för tidskrifter, böcker och läroböcker i allmänhet.

Den minskade försäljningen av studiematerial motsvarar i antalet exemplar en halvering.

Även intäkterna från försäljningen av böcker har minskat. Antalet sålda exemplar hade år 1997 minskat till två tredjedelar av försäljningen under 1993/94.

Konsumentverket publicerar även rapporter i vilka verkets utredningsarbete dokumenteras.

Vidare säljs även faktablad och marknadsöversikter till kommunerna. Dessa distribueras därifrån ofta kostnadsfritt vidare till konsumenterna. Faktabladen läggs dessutom in i Råd & Rön.

Skriften Rättsinformation informerar om konsumenträtt och har en upplaga om 1 200 exemplar, varav 450 går till betalande prenumeranter. Skriften utkommer med fyra nummer per år. Intäkterna för tidningen täcker dess tryck- och distributionskostnader.

Konsumentverket tillhandahåller dessutom broschyrer och foldrar kostnadsfritt, t.ex. om cykelhjälmar, bilars bränsleförbrukning och om

viss lagstiftning. Dessa finansieras i många fall helt eller delvis av andra myndigheter, organisationer eller företag.

15.3. Överväganden och förslag angående Konsumentverkets roll

15.3.1. Allmänt

Kommitténs bedömning: Stora och ökande krav ställs på Konsumentverket, vilket bl.a. förutsätter ett effektivt, slagkraftigt och mycket flexibelt arbetssätt. Det finns ett behov av att utveckla utredningsarbetet, ytterligare samordna den utredande och lagtillämpande verksamheten samt att stärka befogenheterna inom det rättsliga området.

Vi föreslår i avsnittet om konsumentpolitikens mål att Konsumentverket skall ha en pådrivande roll och aktivt bevaka och driva konsumentsynpunkter inom hela det konsumentpolitiska området, dvs. även på områden där det finns särskilda myndigheter som tillvaratar konsumentintresset inom en viss sektor. För detta ändamål bör Konsumentverket ha ett utpekat samordningsansvar för hela det konsumentpolitiska arbetet och, som ett led i detta, lämna en årlig redovisning till regeringen för hela området. Detta förutsätter att myndigheter med konsumentpolitiska uppgifter skall redovisa sina konsumentpolitiska insatser till Konsumentverket. Den snabba förändringstakten i samhället innebär att det inte är lämpligt att peka ut långsiktigt prioriterade områden för Konsumentverket, utöver de övergripande konsumentpolitiska målen. Vi föreslår därför att myndighetens insatser i hög grad bör styras av egna initiativ och prioriteringar som bygger på kunskaper om konsumenternas problem och orsaken till dessa, baserade på en kontinuerligt undersökande och analyserande verksamhet.

Konsumentverket är den centrala myndigheten på konsumentområdet. Verkets insatser är avgörande för möjligheten att uppnå de konsumentpolitiska mål som statsmakterna ställer upp. Det är viktigt att Konsumentverket har en stark profil så att konsumenterna känner förtroende för myndigheten och uppfattar den som en företrädare för sina intressen. För att nå goda resultat är det dessutom av stor betydelse att företag, andra myndigheter, organisationer och andra aktörer som Konsumentverket har kontakt med, har ett högt förtroende för myndigheten.

Vi har funnit att Konsumentverket/KO har ett högt förtroende hos allmänheten. Stora och ökande krav ställs dock på myndigheten. Konsumentområdet förändras snabbt och har i vissa avseenden blivit mer komplicerat och breddat, vilket medför att efterfrågan på åtgärder och stöd från den centrala konsumentmyndigheten ökar. Vidare blir inslaget av internationellt arbete allt större. Tidigare omfattade det internationella samarbetet huvudsakligen Norden, men har under senare år utökats till framför allt EU-länderna men också till övriga världen inom ramen för olika nätverk och organisationer. För närvarande sker också ett aktivt och allt mer omfattande samarbete med t.ex. de baltiska staterna. Sammantaget innebär dessa förändringar att arbetsmängden ökar. Våra förslag om att ge Konsumentverket en utpekad samordningsroll och ett redovisningsansvar för konsumentpolitiken syftar till att stärka konsumentpolitiken, men innebär samtidigt än större krav på Konsumentverket. Verket måste därför ha ändamålsenliga medel och befogenheter, t.ex. utrednings- och analysresurser och lagstiftning som både ger en god grund för förhandlingsverksamhet och möjligheter till snabba och kraftfulla ingripanden, tillräckliga ekonomiska och personella resurser, hög kompetens och kunskaper om konsumenternas förhållanden för att kunna prioritera insatserna till de områden som är mest angelägna från konsumentsynpunkt. Det ställer också krav på ett effektivt, slagkraftigt och mycket flexibelt arbetssätt. Mot den bakgrunden anser vi att det bl.a. finns ett behov av att utveckla utredningsarbetet, att ytterligare samordna den utredande och lagtillämpande verksamheten samt att stärka befogenheterna inom det rättsliga området.

15.3.2. Utrednings- och analysarbete

Kommitténs förslag: Utrednings- och analysarbetet bör utvecklas och förstärkas för att skapa en grund för insatser för att förebygga och lösa konsumentproblem via t.ex. förhandlingar, rättsliga ingripanden, förmedling av information och nationell och internationell samverkan.

Vi föreslår i betänkandet att Konsumentverket i större utsträckning än i dag, utifrån den inriktning som de konsumentpolitiska målen anvisar, självt skall prioritera vilka insatser som bör vidtas. Prioriteringarna skall baseras på kunskap om vilka konsumentproblemen är, vilka konsumenter som främst berörs och vilka orsaker som finns bakom problemen.

Den snabba förändringstakten i samhället medför att myndigheten behöver ha en beredskap för att förutse vilka konsekvenser som nya företeelser, produkter och tjänster får för konsumenterna i syfte att kunna vidta förebyggande åtgärder för att motverka eller hindra att eventuella konsumentproblem uppstår.

Utrednings- och analysarbetet bör därför enligt vår mening utvecklas och förstärkas för att skapa en grund för insatser i form av t.ex. förhandlingar, rättsliga ingripanden, förmedling av information och nationell och internationell samverkan.

15.3.3. Integrering av KO i Konsumentverket

Kommitténs förslag: Vi föreslår att de olika roller som Konsumentverket och KO har enligt den lagstiftning Konsumentverket/KO har tillsyn över integreras. Förändringen innebär att KO:s samtliga befogenheter överförs till Konsumentverket.

Vi föreslår att Konsumentverkets chef i fortsättningen skall ha titeln Konsumentombudsman, tillika generaldirektör.

Behovet av en samlad organisation för Konsumentverkets utredande och analyserande arbete och för KO:s rättsliga uppgifter inom konsumentpolitiken ledde till sammanslagningen 1976. De avgörande skälen för detta var gränsdragningsproblem och risk för kompetenskonflikter och dubbelarbete. Den utredare som 1983 analyserade KO:s ställning i förhållande till Konsumentverket kom fram till att fördelarna med en gemensam organisation övervägde.

Vi delar den uppfattningen och menar också att det rättsliga arbetet, grundat på den marknadsrättsliga lagstiftningen, är en väsentlig del av konsumentpolitiken och utgör en del av det producentpåverkande arbetet. Lagstiftningen utgör, enligt vår mening, en viktig grund för de konsumentpolitiska insatserna men den bör inte, och kan inte, fungera ensam. Den bör ses som ett av de medel som står till buds för att uppnå de övergripande konsumentpolitiska mål som statsmakterna ställer upp. Det finns ett ömsesidigt beroende mellan olika slag av insatser. Analyserande och utredande arbete är t.ex. i många fall en förutsättning för att de möjligheter som lagstiftningen ger skall kunna användas på ett meningsfullt och effektivt sätt, samtidigt som lagreglerna och dess sanktioner är nödvändiga för att uppnå goda resultat av förhandlingsarbete. En myndighet som har till uppgift att tillvarata konsumenternas intressen behöver ha tillgång till olika medel, såsom lagstiftning, analy-

ser och utredningar, informationsverksamhet m.m. inom en och samma organisation.

Fördelningen mellan Konsumentverkets och KO:s uppgifter inom det rättsliga området innebär i huvudsak att Konsumentverket utreder och förhandlar och att KO övertar ärendena då rättsliga åtgärder skall vidtas. Enligt vår mening kan denna fördelning av uppgifterna skapa interna gränser och medföra samordningsförluster och svårigheter att koncentrera insatser från de olika funktionerna mot de övergripande konsumentpolitiska målen. Det är svårt att se att den tudelade kompetensen fyller någon egentlig funktion. Effektivitetsskäl talar i stället för att den utredande och förhandlande kompetensen sammanförs med den rättsliga på ett mer påtagligt sätt. Vi föreslår därför att KO:s rättsliga uppgifter och befogenheter integreras i Konsumentverket.

En sådan integrering skulle dessutom ge Konsumentverket en tydligare roll gentemot allmänhet och näringsliv. Enligt vår uppfattning finns det skäl att tro att många konsumenter har svårt att skilja mellan Konsumentverket och KO och att många inte ens känner till att det rör sig om samma myndighet. Att rollfördelningen mellan Konsumentverket och KO kunde vara oklar, både för konsumenter och för företag, pekade 1983 års utredare på. Han skrev också att en företagare som förhandlade med myndigheten kunde vara osäker på om det var Konsumentverkets förhandlingsroll som användes, eller om det var KO:s åklagarfunktion som trätt in. Genomgången av de olika lagarna ovan visar också att rollfördelningen mellan Konsumentverket och KO är komplicerad och att den i olika sammanhang har formulerats på skilda sätt. I några fall har dessutom den gängse ordningen övergetts till förmån för en ordning där KO inte har någon roll, utan Konsumentverket har självt befogenhet att utfärda förbud och förelägganden.

En följd av den särskilda KO-funktionen är också att denna försvårar, eller gör det omöjligt, att utse en myndighetschef som inte är jurist, eftersom personen i fråga då inte kan vara KO. Detta begränsar urvalet av personer som kan komma i fråga för uppgiften, vilket enligt vår mening är en nackdel.

Samarbetet mellan Konsumentverkets och KO:s uppgifter och befogenheter har organiserats på olika sätt under åren. Det har inte varit möjligt eller lämpligt att bedriva t.ex. handläggning av enskilda ärenden eller förhandlings- och riktlinjearbete inom Konsumentverket självständigt från KO:s åklagaruppgifter, utan KO har i större eller mindre omfattning deltagit i dessa uppgifter. Detta har gällt oberoende av hur Konsumentverkets respektive KO:s roller formulerats i den aktuella lagstiftningen. I den organisation som gällde fram till våren 1999 hade KO-sekretariatet t.ex. en långtgående samordningsroll för allt rättsligt arbete. I den nuvarande organisationen har KO-sekretaria-

tet begränsats till en liten enhet som endast hanterar de formella KOingripandena, och majoriteten av det rättsliga arbetet – ärendehandläggning, förhandlingar, riktlinje- och föreskriftsarbete m.m. – sker inom en rättsenhet, vars chef samtidigt är stf. KO. I praktiken skall dock allt rättsligt arbete, enligt Konsumentverket, ske integrerat.

Förutom det ursprungliga skälet till organisationsmodellen – förebilden från konkurrensrätten – är det främst rättssäkerhetsskäl som har anförts för att KO:s åklagaruppgifter skall vara fristående, särskilt det faktum att Konsumentverket utfärdar riktlinjer för företagens handlande, vilka sedan KO i sin egenskap av åklagare såsom part inför domstolen åberopar. Utredaren av KO:s ställning fann i sitt betänkande 1983 att den uppfattning som framförts i olika sammanhang om att KO inte skulle vara likställd med sin motpart i domstolen kunde förklaras av att det hade rått en viss oklarhet om riktlinjernas rättsliga karaktär. Utredaren påpekade också att de tvångsmedel som KO förfogar över är svagare än en allmän åklagares.

Som redovisningen ovan har visat har myndighetsorganisationen på konkurrensområdet, som bildade mönster för konsumentområdet, förändrats. Den särskilda åklagarfunktionen som NO innehade togs över av Konkurrensverket i samband med att NO och Statens Pris- och Konkurrensverk slogs samman. Behovet av en samordnad och effektiv konkurrensmyndighet var styrande och endast ett par remissinstanser anförde tveksamheter mot att föra samman den utredande och åklagande funktionen. Några rättssäkerhetsskäl mot en sådan sammanslagen myndighet anfördes inte. Liksom Konsumentverket utfärdar Konkurrensverket såväl bindande föreskrifter, enligt bemyndigande från regeringen, som icke bindande s.k. allmänna råd. Behovet av en stark och effektiv myndighet på konsumentområdet gör sig, enligt vår uppfattning, lika starkt gällande som inom konkurrensområdet.

Mot denna bakgrund föreslår vi att de särskilda befogenheter som KO har övergår till Konsumentverket. Behovet av ett KO-sekretariat upphör därmed. Ett genomförande av förslaget förutsätter förändringar i en del av den lagstiftning som Konsumentverket och/eller KO har tillsyn över, vilka bör syfta till att KO:s befogenheter övertas av Konsumentverket. Som framgått av den tidigare redovisningen har lagstiftningstekniken varierat när det gällt att ange vilka uppgifter Konsumentverket respektive KO har. De lagar som direkt hänvisar till KO är dock främst marknadsföringslagen, avtalsvillkorslagen, radio- och TVlagen och produktsäkerhetslagen. Vårt förslag förutsätter även ändring i lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m.

Konsumentverkets chef

Enligt Konsumentverkets instruktion skall myndighetens generaldirektör samtidigt vara KO. Det innebär att endast jurister kan komma i fråga för denna befattning.

Kravet på att KO skall vara jurist framgår av lagen om marknadsdomstol – ”ombudsmannen utses av regeringen för en viss tid och skall vara jurist”. De formella kraven för KO diskuterades inför inrättandet av KO-myndigheten 1971. I propositionen (1970:57, s. 169f) skrev departementschefen att det var nödvändigt att ombudsmannen hade juridisk utbildning och goda allmänna ekonomiska kunskaper. KO måste dessutom ha särskild insikt i marknadsföringsfrågor. Det syntes dock inte lämpligt att varken för KO eller NO ställa upp krav på domarerfarenhet som ett oeftergivligt behörighetsvillkor. Det kunde inte bortses från att ett krav på domarerfarenhet på ett olämpligt sätt skulle kunna begränsa urvalet av lämpliga kandidater. Det enda behörighetsvillkoret skulle därför vara att ombudsmannen skulle vara lagfaren. Departementschefen tillade dock att han förutsatte ”att till de båda ämbetena inte kommer att utses andra personer än sådana som fyller mycket höga krav på allmänna juridiska kvalifikationer”.

I linje med vårt förslag att integrera KO:s uppgifter i Konsumentverket föreslår vi att det inte längre bör ställas några specifika kompetenskrav på myndighetschefen. Detta innebär att framtidens generaldirektörer kan rekryteras bland en bredare krets av personer. En invändning mot detta skulle kunna vara att Konsumentverkets chef får det yttersta ansvaret för rättsfrågor, utan att vara jurist. Så är dock fallet i många myndigheter. Det är knappast möjligt att den högsta befattningshavaren i en myndighet med bred verksamhet skall ha specialkunskap inom alla de områden som han eller hon ytterst ansvarar för. Det är snarare andra egenskaper, t.ex. ledarförmåga och initiativkraft, som avgör valet av person vid rekryteringar av myndighetschefer. Den uppgift som Konsumentverket har som central konsumentmyndighet är inte begränsad till det rättsliga området, utan är i hög grad inriktad på att tillvarata konsumenternas intressen på ett generellt plan även genom förhandlingar, information och annan verksamhet. Vi anser att det är viktigt att Konsumentverkets chef ges förutsättningar att agera som en stark pådrivande kraft i rollen som konsumenternas företrädare.

När myndigheten KO var ny på 1970-talet fick den ett stort genomslag bland konsumenterna och vann ett stort förtroende. Detta förtroende har fortsatt att vara stort, liksom förtroendet för Konsumentverket.

Vårt förslag om en integrering av KO:s rättsliga uppgifter i Konsumentverket skulle i sig innebära att beteckningen KO upphör. Vi menar

dock att det är angeläget att bevara och värna om det goda namn och renommé som KO har.

En möjlighet är att använda KO som titel för myndighetschefen. Denna ordning skulle ha den fördelen att den överensstämmer med den bild som många konsumenter torde ha, nämligen att ombudsmannen är en företrädare, eller talesman, för konsumenterna inom samtliga de områden av konsumentpolitiken som myndigheten svarar för. Situationen i dag är snarare att ombudsmannen har ett smalt verksamhetsfält, som är begränsat till det rättsliga området. Mot den bakgrunden föreslår vi att Konsumentverkets chef i fortsättningen bör ha titeln Konsumentombudsman, tillika generaldirektör.

15.3.4. Konsumentverkets befogenheter inom det rättsliga området

Kommitténs förslag: Vi föreslår att Konsumentverkets befogenheter enligt den marknadsrättsliga lagstiftningen stärks genom att verket ges rätt att utfärda de förelägganden och beslut som krävs för att bestämmelserna skall efterlevas.

Konsumentverket och KO har förhållandevis små möjligheter att direkt ingripa mot en näringsidkare som bryter mot en lagbestämmelse som myndigheten har tillsyn över. Kan inte Konsumentverket genom förhandlingar åstadkomma en frivillig rättelse måste KO vända sig till Marknadsdomstolen (i vissa fall till Stockholms tingsrätt) och ansöka om ett förbud eller åläggande mot näringsidkaren. En domstolsprocess är en långvarig och resurskrävande uppgift, som det i praktiken är möjligt att tillgripa endast i angelägna fall. KO har också rätt att utfärda förelägganden eller ålägganden i mindre viktiga fall, men för att ett sådant skall gälla krävs att motparten godkänner föreläggandet. Sker inte detta måste KO vända sig till domstolen eller fortsätta på förhandlingsvägen. Ett sådant föreläggande kan alltså inte jämställas med de bindande förelägganden som många andra myndigheter kan utfärda.

Att Konsumentverket inte kan utfärda bindande förbud eller ålägganden är enligt vår uppfattning en allvarlig svaghet. Vi ser ingen anledning att förändra den princip som gäller för Konsumentverket att i första hand söka uppnå frivilliga lösningar. En sådan ordning gäller också t.ex. för Livsmedelsverket. Förhandlingar kan i många fall vara det bästa sättet att åstadkomma goda resultat, men det förutsätter samtidigt att det finns en viss samsyn mellan myndigheten och den andra parten. Det finns enligt vår mening skäl att ge myndigheten mer kraft-

fulla redskap för formella ingripanden när förhandlingar inte ger önskat resultat. Förhandlingsverksamheten kan annars bli ett slag i luften t.ex. mot vissa näringsidkare, som är medvetna om att myndigheten måste gå till domstol och ansöka om tvingande åtgärder för att åstadkomma rättelse. Även effektivitetsskäl talar för att myndigheten ges befogenhet att själv ingripa med tvingande medel då förhandlingar inte ger önskat resultat, inte är lämpliga eller blir alltför tidskrävande. Det kan t.ex. vara önskvärt att åstadkomma rättelser mot flera företag inom en viss bransch efter en större marknadskontrollinsats utan att behöva förhandla med varje enskild näringsidkare. Det kan också i vissa allvarliga fall finnas anledning att snabbt ingripa mot en viss företeelse utan föregående förhandlingar. Bestämmelserna enligt t.ex. marknadsföringslagen och produktsäkerhetslagen ger visserligen möjlighet för domstolen att på talan av KO utfärda ett snabbt förbud eller åläggande, s.k. interimistiskt beslut. Detta förutsätter dock att frågan är så angelägen att en domstolsprövning är motiverad.

Grunden för den gällande ordningen står att finna i förarbetena till den första marknadsföringslagen, som i sin tur grundade sig på förhållandena inom konkurrensrätten. I senare lagstiftningsarbeten, t.ex. beträffande 1976 års marknadsföringslag, har rättssäkerhetsskäl anförts för denna organisation, liksom i förarbetena till produktsäkerhetslagen. I propositionen till den senare lagen anfördes att ”inom marknadsrätten har man valt domstolslinjen”. Att möjligheten till snabbhet går förlorad genom domstolsförfaranden ansågs väga mindre tungt än kravet på rättssäkerhet.

Av den tidigare redovisningen av några andra myndigheter framgår att ingen av dessa har en ordning som motsvarar den som gäller inom konsumenträtten. I samtliga dessa fall får tillsynsmyndigheten själv utfärda de förbud eller ålägganden som är nödvändiga för att lagstiftningen skall efterlevas. Det företag som omfattas av beslutet har rätt att överklaga i domstol. Detta torde också vara den gängse ordningen för myndigheter med tillsynsuppgifter som liknar de som Konsumentverket har. Inte heller konkurrenslagstiftningen, som är den andra ”grenen” av marknadsrätten, har längre kvar den organisation som gäller på konsumentområdet. Vikten av snabbhet och effektivitet talade, enligt regeringen, för en ordning med myndighetsbeslut i stället för domstolsbeslut. Konkurrenslagen ger således Konkurrensverket rätt att utfärda ålägganden vid vite mot företag att upphöra med överträdelser av lagens bestämmelser. Företagen kan överklaga besluten hos Marknadsdomstolen. Konkurrenslagens två huvudbestämmelser har en generell karaktär i likhet med t.ex. marknadsföringslagens generalklausuler. Liksom Konsumentverket ger Konkurrensverket ut såväl bindande

föreskrifter som icke bindande regler i form av allmänna råd för företagens handlande.

Sambandet mellan konkurrenslagen och marknadsföringslagen har fortsatt att betonas i lagstiftningsarbeten, och konkurrenslagen har stått modell för den nya marknadsföringslagens sanktionssystem. När denna trädde i kraft 1995 infördes en s.k. marknadsstörningsavgift, vilket är en direktverkande sanktion. Ett företag som brutit mot en viss bestämmelse kan således åläggas att betala en särskild avgift, som tillfaller staten. Denna nya sanktion motsvarar konkurrenslagens s.k. konkurrensskadeavgift, som ett företag kan åläggas att betala vid överträdelser av bestämmelserna.

I propositionen till den nya marknadsföringslagen anfördes (prop. 1994/95:123, s. 105) att det traditionellt råder ett nära samband mellan konkurrens- och marknadsföringsfrågor. Samspelet mellan rättsområdena har bl.a. visat sig i tillskapandet av Marknadsdomstolen som behörigt organ för prövning av tvister i konkurrens- och marknadsföringsmål. Regler om otillbörlig marknadsföring får inte alltför mycket hämma den fria konkurrensen samtidigt som upprätthållandet av ett fritt marknadssystem inte kan tillåtas ge spelrum åt oacceptabla marknadsföringsmetoder. Mot den bakgrunden var det naturligt att sanktionssystemen i konkurrenslagen och marknadsföringslagen hade varit ganska lika utformade. Denna utvecklingslinje skulle fortsätta om man införde marknadsstörningsavgift som en motsvarighet till konkurrensskadeavgift. Enligt regeringen borde man då också utforma sanktionerna så lika varandra som möjligt. Även instansordningen utformades på motsvarande sätt i marknadsföringslagen som i konkurrenslagen. Regeringen hänvisade till att det finns ett självständigt värde i att reglerna om behörig domstol är så enhetliga som möjligt inom marknadsrätten. Även om olikheter i bedömningsgrunder, utredningsbehov m.m. inte skall undervärderas, ansåg regeringen att man bör hålla ihop de processuella systemen, om inte sakliga eller organisatoriska skäl talar mot det (s. 123). Frågan om KO:s befogenheter i jämförelse med Konkurrensverkets berördes dock inte.

Sammanfattningsvis finns stora likheter i fråga om lagkonstruktion och sanktionssystem mellan konkurrenslagen och marknadsföringslagen. Däremot har inte marknadsföringslagen, eller den övriga lagstiftning som gäller inom konsumenträtten, följt efter konkurrensrätten när det gäller myndighetsordning och myndighetsbeslut. Några särskilda skäl för detta har inte anförts. Enligt vår mening är behovet av snabbhet och effektivitet lika stort på konsumentområdet som inom konkurrensrätten. De rättssäkerhetsskäl som anförts till förmån för systemet med domstolsbeslut på konsumenträttens område synes inte ha gjorts gällande av lagstiftaren i den nuvarande organisationen på

konkurrensområdet. De beslut som skulle komma i fråga för Konsumentverket att utfärda avser t.ex. förbud vid vite mot en viss näringsidkare att i fortsättningen använda en viss marknadsföringsmetod eller ett visst avtalsvillkor, ett åläggande att lämna prisuppgift, information om jämförpriser eller om den effektiva räntan vid krediter eller att anbringa en viss märkning på en produkt, dvs. beslut som normalt inte kan anses vara av stor och ingripande karaktär för den aktuella näringsidkaren. Det synes mot denna bakgrund vara tradition, snarare än behovet av att skapa en effektiv lagstiftning, som fått råda när det gäller organisationen inom konsumentområdet.

Vi föreslår således att Konsumentverket ges befogenhet att utfärda de beslut och förelägganden som är nödvändiga för att bestämmelserna i den lagstiftning som myndigheten har tillsyn över skall efterlevas. Besluten bör kunna överklagas till domstol. Liksom inom konkurrensrätten bör denna domstol vara Marknadsdomstolen. Med hänsyn till betydelsen av en enhetlig praxis inom marknadsrätten anser vi att det är lämpligt att även sådana beslut som i dag kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (lagstiftningen om skor, hushållsapparater och textilier) i stället får överklagas till Marknadsdomstolen. Den ordning som gäller för beslut om marknadsstörningsavgift bör dock kvarstå, med undantag för att Konsumentverket i stället för KO för talan inför domstolen.

Rättssäkerheten för näringsidkaren har enligt vår mening större betydelse inom den del av marknadsrätten som t.ex. rör produktsäkerhet. Ett beslut inom detta område kan i hög utsträckning påverka ett enskilt företag, eftersom det kan innebära att en näringsidkare förbjuds att fortsätta sälja en produkt eller åläggs att återkalla produkter som redan är sålda. Detta motiverade också lagstiftaren att välja ett system med domstolsbeslut framför myndighetsbeslut, liksom inom marknadsrätten i övrigt. Den långsamhet som en domstolsprocess innebär var en nackdel, men snabbhet kunde åstadkommas genom möjligheten att utfärda s.k. interimistiska beslut.

Behovet av snabba ingripanden får anses vara särskilt stort inom produktsäkerhetsområdet, där lagstiftningen syftar till att motverka att produkter eller tjänster orsakar skador på människor eller egendom. Som vi tidigare påpekat är en domstolsprocess en i alla avseenden resurskrävande procedur, som kan tillgripas endast i begränsad utsträckning. Här kan nämnas att EG-kommissionen påbörjat ett förfarande enligt artikel 169 (nu artikel 226) i EG-fördraget när det gäller Sveriges genomförande av EG:s allmänna produktsäkerhetsdirektiv. Sverige har på begäran av kommissionen yttrat sig i ärendet. Ärendet har inte avslutats, utan är vilande i avvaktan på resultatet av den pågående revideringen av direktivet.

Mot denna bakgrund anser vi att Konsumentverket även på detta område bör ges rätt att utfärda förbud eller ålägganden vid vite. En näringsidkare som omfattas av ett sådant beslut bör naturligtvis ges möjlighet att överklaga beslutet i domstol. Även i dessa fall bör denna domstol vara Marknadsdomstolen. En sådan ordning synes inte strida mot kravet på rättssäkerhet inom andra myndigheters tillsynsområden.

En jämförelse mellan Konsumentverkets och andra myndigheters befogenheter inom området produktsäkerhet visar skillnader som, enligt vår mening, är omotiverade. Produktsäkerhetslagen, som i första hand Konsumentverket har tillsyn över, är inte tillämplig om det finns speciallagstiftning för den aktuella produkten som har samma syfte som produktsäkerhetslagen. Det innebär t.ex. att kemiska risker hos produkter omfattas av den särskilda kemikalielagstiftningen (numera i miljöbalken) och elektriska risker av reglerna om elsäkerhet i ellagen. Detta medför också att det är Kemikalieinspektionen respektive Elsäkerhetsverket som har ansvaret för eventuella ingripanden. Bestämmelserna i kemikalielagstiftningen ger t.ex. Kemikalieinspektionen rätt att genom ett myndighetsbeslut förbjuda försäljningen av en leksak om den innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt och därigenom kan medföra skada på människor. Motsvarande gäller för Elsäkerhetsverket om leksaken innebär en risk för skada på grund av bristande elsäkerhet. Om samma leksak har en säkerhetsrisk som innebär att den kan orsaka kvävning, strypning eller att den vid antändning brinner så snabbt att barnet kan skadas, omfattas den av produktsäkerhetslagens sanktionssystem. Varken Konsumentverket eller KO kan då förbjuda försäljningen, utan KO måste ansöka om försäljningsförbud i Marknadsdomstolen. Motsvarande skillnader gäller mellan produkter som används för privat bruk och i arbetslivet. Försäljningen av en skyddshjälm för arbetslivet kan t.ex. förbjudas av Arbetarskyddsstyrelsen, medan en cykelhjälm för privat bruk endast kan förbjudas av Marknadsdomstolen efter en process där KO agerar som åklagare.

I 1983 års utredning om KO:s ställning redovisades vilka principer som gäller för myndigheter i frågan om åtskillnad mellan föreskrivande och tillämpande funktioner. Skälet till detta var att det hade funnits kritik mot organisationen i det avseendet att normgivnings- och åklagaruppgifterna hos Konsumentverket/KO förenades på ett ur rättssäkerhetssynpunkt diskutabelt sätt. Den likställdhet som skall gälla i domstol skulle kunna uppfattas som rubbad om åklagaren har normgivningsmakt i tvistefrågan. Om Konsumentverkets riktlinjer betraktas som rättsregler skulle det principiellt hävdas att rättssäkerheten sätts i fara genom organisationen. Utredaren hänvisade till att riktlinjerna inte är rättsligt bindande och att domstolen i sin prövning av de båda parternas ståndpunkter är obunden av de ställningstaganden som kan ha

gjorts av Konsumentverket/KO under ärendets beredning. Därtill kom, enligt utredaren, att KO i sin myndighetsutövning förfogar över relativt svaga sanktionsmedel, som förutsätter domstolsbeslut för att kunna verkställas. Utredarens slutsats blev att rättssäkerhetssynpunkter inte motiverade en ändring av förhållandet mellan Konsumentverket och KO (a.a., s. 81f).

Den organisation som utredaren då tog ställning till är i huvudsak densamma i dag när det gäller skiljelinjen mellan Konsumentverket och KO. Vårt förslag innebär att denna skiljelinje upphör och att de normgivande och tillämpande funktionerna därigenom sammanförs samt att myndigheten får utökade tillämpande befogenheter. Frågan är om detta skulle äventyra rättssäkerheten för näringsidkarna. Utredarens slutsats om principerna för myndigheternas normgivande och tillämpande funktioner var att några sådana inte fanns. Det fanns inga fastlagda organisationsprinciper som kräver att föreskrifter och bestämmelser vid myndighetsutövning prövas av någon annan än den som utfärdat normen. Över huvud taget var det svårt att i statsförvaltningen hitta några mönster för detta, utan man verkar i uppkommande fall ha ”lagat efter läglighet”.

I de exempel som angetts ovan på förvaltningsmyndigheter, vilka har tillsynsuppgifter som liknar de som Konsumentverket har, framgår att samtliga dessa har befogenhet att utfärda sådana beslut och förelägganden som är nödvändiga för att de aktuella bestämmelserna skall efterlevas. Om något mönster över huvud taget kan skönjas för statsförvaltningen, synes snarare denna tillsynsordning vara betydligt vanligare än den som gäller för Konsumentverket. Det är nödvändigt att beakta kravet på rättssäkerhet för de parter som en myndighet agerar mot, men det kan ifrågasättas om inte kravet på rättssäkerhet för näringslivets parter inom det konsumenträttsliga området fått en starkare betoning än vad som verkligen är motiverat, och i varje fall fått en starkare betoning än vad som gäller inom andra områden. Denna ordning innebär att den myndighet som har till uppgift att tillvarata konsumenternas intressen har begränsade möjligheter att på ett kraftfullt, snabbt och effektivt sätt ingripa mot den som överträder de bestämmelser som ställts upp till förmån för konsumenterna. Mot denna bakgrund anser vi att Konsumentverket bör ges de befogenheter som vi föreslagit ovan. I samband med detta bör också övervägas att bemyndiga verket att ge ut bindande föreskrifter med stöd av lagstiftningen.

15.3.5. Förhandlingsroll för Konsumentverket

Kommitténs förslag: Vi föreslår att Konsumentverket i sin instruktion ges ett tydligt mandat att genom förhandlingar företräda konsumenterna i frågor som faller utanför den lagstiftning verket har tillsyn över men som rör konsumentens ställning på marknaden.

Konsumentverket har tillgång till en relativt omfattande marknadsrättslig lagstiftning till grund för åtgärder för att stärka konsumenternas ställning inom olika områden. Inte minst avtalsvillkorslagen är ett värdefullt regelverk för förhandlingar med näringslivet för att ta fram rimliga avtalsvillkor för olika varu- eller tjänsteområden. Förekomsten av sådana framförhandlade villkor, som har god acceptans från näringslivet, skapar inte bara klarhet då problem uppstår mellan en konsument och en näringsidkare, utan bidrar också till att förhindra att problem uppkommer. Även överenskommelser om olika aspekter av marknadsföring mellan verket och näringslivet motverkar att konsumentproblem uppstår. När tvister ändå förekommer har KO möjlighet att som ombud för en grupp konsumenter anmäla frågan till Allmänna reklamationsnämnden, s.k. grupptalan. Konsumentverket och KO har således möjlighet att dels agera förebyggande med stöd av den marknadsrättsliga lagstiftningen, dels också då en tvist redan uppstått. Alla slag av konsumentproblem inryms dock inte i den marknadsrättsliga lagstiftningen. Exempel på sådana problem, som inte rör en viss marknadsföringsåtgärd eller ett visst avtalsvillkor där verket kan hänvisa till lagstiftningen, kan gälla vilka rutiner ett företag använder gentemot sina kunder beträffande tillgänglighet och service, bemötande av reklamationer eller hur ett visst avtalsvillkor i praktiken tillämpas mot konsumenterna. Ett exempel på det sistnämnda kan vara att företaget tillämpar ett i sig rimligt villkor om kreditprövning på ett sätt som gör att vissa kundkategorier missgynnas. Andra sådana konsumentproblem kan gälla hur räkningar är utformade eller vilka krav på bevisning från konsumentens sida som ställs från ett företags sida när konsumenten hävdar att ett fel är begånget, t.ex. då konsumenten anser att fel har uppstått i en betalningsautomat.

Frågor av detta slag kan röra stora konsumentgrupper och orsaka konsumenterna väsentliga problem. I ett senare skede kan problemen övergå till tvister mellan konsumenter och näringsidkare. Konsumentverket kan redan i viss mån, med stöd av sin instruktion och de övergripande konsumentpolitiska målen, agera i frågor av detta slag t.ex. genom att kontakta det aktuella företaget och framföra synpunkter. Vi anser dock att Konsumentverket bör ges ett tydligt mandat att ta initia-

tiv till förhandlingar med näringsidkare i frågor av det slag som nämnts. Den lämpligaste vägen är enligt vår mening att i Konsumentverkets instruktion ge verket en utpekad förhandlingsroll.

De frågor som vi har i åtanke i samband med detta förslag rör i huvudsak det övergripande konsumentpolitiska målet om konsumentens ställning på marknaden. Uppgiften bör därför kunna formuleras på följande sätt.

”Konsumentverket kan, som en del av det övergripande målet att ge konsumenten en stark ställning på marknaden, ta initiativ till förhandlingar med näringsidkare eller andra parter och därvid bevaka konsumenternas intressen i frågor som är av allmänt intresse för konsumentkollektivet”.

15.3.6. Begränsning av Konsumentverkets uppgifter

Kommitténs förslag: I syfte att renodla Konsumentverkets uppgifter till de mest centrala områdena föreslår vi att regeringen ser över möjligheten att föra över vissa uppgifter till andra myndigheter.

Konsumentverket har ett mycket omfattande verksamhetsområde. Det kan utan tvekan sägas att det konsumentpolitiska fältet, och därmed Konsumentverkets arbetsområde, har ökat under de senaste åren. Vi föreslår i betänkandet utökade insatser inom flera områden. Detta utesluter naturligtvis inte satsningar även inom andra områden. Samtidigt måste den grundläggande verksamheten i enlighet med de konsumentpolitiska målen bedrivas i en rimlig omfattning över tiden. Det bevaknings- och redovisningsansvar för hela konsumentpolitiken som vi föreslår medför att verket i viss mån behöver avsätta kompetens och resurser också för detta arbete. Sammantaget innebär detta en stor arbetsbörda.

Det finns därför anledning att renodla verksamheten till de mest centrala områdena. Det har av tidsskäl inte varit möjligt att utreda och analysera våra förslag i denna del närmare. Vi föreslår dock att regeringen ser över möjligheten att föra över vissa av verkets arbetsuppgifter till andra myndigheter. I och med att Konsumentverket föreslås få ett bevakningsansvar för hela det konsumentpolitiska fältet kan dock verkets erfarenheter och kompetens från de områden vi nämner tas tillvara. Detta kan ske genom dialog med den eller de myndigheter som föreslås överta uppgifterna.

Kommersiell service

Konsumentverket har sedan många år bedrivit ett aktivt arbete när det gäller varu- och serviceförsörjningsfrågor med inriktning på stöd till kommersiell service i glesbygden, landsorten och i skärgården. I 1999 års regleringsbrev beskrivs området i följande verksamhetsmål: ”Målet är att Konsumentverket skall följa upp och analysera utvecklingen av utbudet av grundläggande servicefunktioner i glesbygds-, landsbygdsoch skärgårdsområden”. Verket har särskilda uppgifter enligt förordningen (1994:577) om landsbygdsstöd och stöd till kommersiell service. Enligt denna skall länsstyrelsen, som beslutar om sådant stöd, samråda med Konsumentverket i principiellt viktiga ärenden om stöd till kommersiell service. Konsumentverket utövar tillsyn över att länsstyrelsernas bedömning blir enhetlig av i vilka områden stöd kan lämnas. Verket meddelar också med stöd av förordningen föreskrifter för tillämpning av bestämmelserna om stöd till kommersiell service (motsvarande föreskrifter för bestämmelserna om landsbygdsstöd meddelas av Närings- och Teknikutvecklingsverket efter samråd med Glesbygdsverket).

Under de senaste åren har regeringen gett Konsumentverket flera uppdrag som rör dessa frågor, t.ex. att utveckla analys- och planeringsverktyg som underlättar kommunernas och länsstyrelsernas arbete. Under 1998 fick verket i uppdrag att i samråd med Glesbygdsverket bygga upp en databas med uppgifter om hushållens tillgång till service och att årligen till Näringsdepartementet redovisa hur servicen utvecklas.

Tillgång till kommersiell service är inte enbart ett problem i glesbygdsområden. Även i många tätorter sker en utveckling som innebär en försämring av servicen. En undersökning som genomförts av Chalmers Tekniska högskola (Effekter av externa köpcentrum, rapport 1994:1) visade t.ex. att de ”vanliga” livsmedelsbutikerna blir allt färre och att externt lokaliserade stormarknader och servicebutiker blir fler. I undersökningen visades att det genomsnittliga avståndet till dagligvaruhandel, post, bank och annan service blivit allt längre.

Glesbygdsverket har till uppgift att genom påverkan på olika samhällssektorer verka för goda levnadsförhållanden och utvecklingsmöjligheter för glesbygds- och landsbygdsbefolkningen i olika delar av landet med tyngdpunkten i skogslänens inre delar samt i skärgårdsområdena. Glesbygdsverket skall särskilt verka för sektorssamordning av centrala myndigheter och statliga bolag, främst inom områdena arbete, utbildning, service och kommunikationer. Verkets enhet för infrastruktur och service arbetar bl.a. med att ta fram kriterier för den grundläggande servicenivå som alla människor och företag skall ha rätt

till i hela landet och försöker också stimulera till nya lokalt varierande lösningar och möjlighet till samordning inom serviceområdet. Enligt Glesbygdsverket är tillgången till service, t.ex. dagis, skola och livsmedelsbutiker, och infrastruktur nödvändiga förutsättningar för en positiv utveckling i gles- och landsbygd.

Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) är central myndighet för frågor om näringslivets tillväxt och förnyelse. NUTEK skall bl.a. svara för statliga insatser för en balanserad regional utveckling. I detta ingår att handlägga ärenden om regionalpolitiskt stöd och att främja sysselsättning och näringslivets utveckling i de regionalpolitiska stödområdena. NUTEK har uppgifter under flera regionalpolitiska statliga anslag, t.ex. allmänna regionalpolitiska åtgärder, landsbygdslån och transportbidrag.

Boverket har också uppgifter som rör regional utveckling, bl.a. vad avser samhällsplanering och stadsutveckling. Boverket skall t.ex. stödja en ökad samordning mellan fysisk planering och insatser för en hållbar regional utveckling samt främja en hållbar stadsutveckling genom insatser inom områdena bebyggelse, infrastruktur och markanvändning. Vidare har Boverket tillsammans med NUTEK fått ett uppdrag att upprätta ett gemensamt sekretariat för Sveriges medverkan i EU:s regionala utvecklingsplanering.

Nära tillgång till varor och service, både i glesbygd och i tätort, är en viktig konsumentfråga, men också en angelägen regionalpolitisk fråga. Vi föreslår att regeringen ser över möjligheten att föra över de uppgifter som Konsumentverket har beträffande kommersiell service i glesbygd och landsbygd till Glesbygdsverket och NUTEK och uppgifter som rör tillgången till kommersiell service i städer och andra tätorter till Boverket. Det kan vara lämpligt att det i dessa myndigheters instruktioner anges att samråd i frågorna bör ske med Konsumentverket.

Lagstiftning om TV-signaler

Konsumentverket har enligt en förordning (1998:32) tillsyn över vissa bestämmelser i lagen (1998:31) om standarder för sändning av TV-signaler. Tillsynsansvaret avser bestämmelser om att konsumentutrustning som kan avkoda digitala TV-signaler skall kunna återge de digitala TVsignalerna även om de har sänts okodade, om standardiserade gränssnitt för TV-mottagare och om att programföretag som marknadsför en digital betal-TV-tjänst skall tillhandahålla en prislista. Övriga bestämmelser i lagen bevakas av Radio- och TV-verket. Lagen bygger på ett EG-direktiv. Enligt propositionen (1997/98:34) synes regeringen

ha menat att de delar av lagen som behandlar konsumentutrustning borde omfattas av Konsumentverkets tillsynsansvar på den grunden att de gäller konsumentutrustning. Enligt vår uppfattning är dock bestämmelserna, med undantag för kravet som gäller prislistor för TV-tjänster, av detaljerad teknisk natur och artskilda från de uppgifter som Konsumentverket i övrigt har. Regeringen bör överväga att föra över Konsumentverkets tillsynsområde till Radio- och TV-verket, som redan har tillsynsansvaret för lagen i övrigt.

Föreskrifter om det europeiska miljömärkningssystemet

Enligt förordningen (1994:1169) om europeisk miljömärkning skall Konsumentverket meddela föreskrifter om vilka kriterier som skall vara uppfyllda för att en produkt skall få märkas med EG:s miljömärke (Blomman). I lagen (1994:1772) om tillämpningen av det europeiska miljömärkningssystemet bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela dessa föreskrifter. Enligt vår mening har de aktuella föreskrifterna ett mycket begränsat samband med Konsumentverkets konsumentpolitiska uppgifter på miljöområdet i övrigt. Vi föreslår att regeringen ser över möjligheten att exempelvis föra över föreskriftsrätten till Naturvårdsverket.

Energifrågor

Riksdagen godkände 1997 ett flerårigt program för ett ekologiskt och ekonomiskt uthålligt energisystem. Konsumentverket ansvarar för en del av programmet. Enligt det verksamhetsmål som gäller för arbetet på energiområdet skall Konsumentverket genom provning, märkning och information stimulera till en utveckling av mer energieffektiv teknik och skapa bättre förutsättningar för konsumenterna att få kunskap om energiförbrukning vad avser el- och annan energikrävande utrustning. Inom ramen för energimålet har Konsumentverket provat, eller låtit prova, t.ex. olika slag av hushållsapparater, solfångarsystem, maskiner för fastighetstvättstugor, system för uppvärmning av småhus, insatser för öppna spisar, kaminer och vattenvärmare. Verket har också tagit fram provningsmetoder t.ex. för att bestämma energiegenskaperna i småhus. Enligt lagen (1992:1232) om märkning av hushållsapparater skall vissa apparater märkas med en energideklarationsetikett. Konsumentverket ger ut föreskrifter med stöd av lagen och skall utöva tillsyn över efterlevnaden.

Enligt vår mening är det inte helt självklart att Konsumentverket skall svara för dessa uppgifter. För de övriga delverksamheterna under det särskilda programmet för en effektivare energianvändning svarar Statens energimyndighet. Vi föreslår att regeringen ser över möjligheten att föra över väsentliga delar av Konsumentverkets uppgifter enligt energiprogrammet till Energimyndigheten. Informationsinsatser till konsumenterna om energifrågor är dock en uppgift som Konsumentverket lämpligen kan svara för i samarbete med Energimyndigheten.

Konsumentverkets provningsverksamhet

Konsumentverkets provningar på eget laboratorium har skett under många år, främst i syfte att bidra till det producentpåverkande arbetet. Genom provningsverksamheten har produkters funktion och kvalitet granskats från ett konsumentperspektiv. Under senare år har antalet provningsuppdrag från tillverkare minskat väsentligt. I stället har statligt finansierade energiprovningar och provningar av produkters miljöegenskaper ökat i omfattning. Energi- och miljöprovningarna sker i hög utsträckning på externa laboratorier.

Det har inte varit möjligt att under vår utredningstid genomföra en närmare utvärdering av provningsverksamheten. Enligt vår mening bör kostnaderna för verksamheten ses över och i samband med detta bör det övervägas om Konsumentverkets behov av varuprovningar kan tillgodoses genom att provningar utförs av andra laboratorier.

Merkostnader för livsmedel vid specialkost

Inom ramen för det hushållsekonomiska arbetet tar Konsumentverket fram beräkningar av vilka merkostnader för livsmedel som specialkost, t.ex. glutenfri kost eller kost vid diabetes, medför. Uppgifterna om merkostnaderna efterfrågas främst av försäkringskassor och socialförvaltningar och används i samband med beräkningar av bidrag till behövande hushåll. Med hänsyn till behovet av att begränsa Konsumentverkets arbetsuppgifter föreslår vi att beräkningarna, vars användningsområde framför allt hänför sig till vissa bidragssammanhang, i stället bör tas fram av Socialstyrelsen eller Riksförsäkringsverket.

Organisation och kompetens

Den snabba förändringstakten i samhället medför att Konsumentverket behöver ha en beredskap för att förutse konsekvenserna för konsumenterna av nya företeelser, produkter och tjänster. Vi föreslår i betänkandet att Konsumentverket i stor utsträckning självt bör prioritera vilka insatser som är mest angelägna utifrån de övergripande målen. Det medför att Konsumentverket enligt vår mening bör arbeta utifrån en helhetssyn på konsumentfrågorna. Ett kontinuerligt undersökande och analyserande arbete bör ligga till grund för olika insatser. Som vi tidigare redovisat anser vi att det rättsliga arbetet bör bedrivas integrerat med den utredande och analyserande verksamheten. Det är också nödvändigt att av resursskäl göra tydliga prioriteringar för att kunna agera kraftfullt inom vissa områden. Även det rättsliga arbetet bör i hög grad inriktas på koncentrerade insatser och principiellt viktiga eller stora frågor och i mindre utsträckning styras av enskilda anmälningar utifrån. De ökade rättsliga befogenheterna bör användas aktivt för att snabbt och effektivt komma tillrätta med missförhållanden på marknaden, vilket förutsätter att Konsumentverket avsätter tillräckliga resurser för sådana insatser.

En sådan målstyrd och behovsinriktad verksamhet, som i stor utsträckning bygger på egna initiativ och prioriteringar, ställer stora krav på flexibilitet hos myndigheten. Det innebär att Konsumentverket bör ha en sådan organisation och ett sådant arbetssätt att det är möjligt att, även med kort framförhållning, göra omprioriteringar när ändrade förutsättningar kräver detta. Våra förslag kan kräva ytterligare anpassningar av Konsumentverkets organisation utöver vad som tidigare genomförts. Myndighetens ledningsfunktion har en avgörande betydelse för verksamheten och vi anser därför att den bör ses över. Ett projektinriktat arbete förutsätter att tillräckliga personella och ekonomiska resurser skall kunna samlas kring insatser, vilket enligt vår mening försvåras om organisationen är indelad i många enheter. Organisationen bör ses över med inriktningen att antalet enheter bör vara få eftersom detta minskar och förenklar beslutsvägarna, ökar möjligheten till samverkan och reducerar behovet av att skapa särskilda former för samordning och erfarenhetsutbyte mellan olika enheter. Med hänsyn till Konsumentverkets stora arbetsfält bör också en översyn av resursbehovet för de administrativa uppgifterna ske, i syfte att föra över resurser till den operativa verksamheten i så stor utsträckning som möjligt.

Till detta hör också frågor om kompetensen. En generell kompetens inom de olika verksamhetsområdena måste finnas. Det är dock knappast möjligt att inom den fasta personalstyrkan besitta djupare

kunskaper inom alla de uppgifter som verket ställs inför, särskilt mot bakgrund av de snabba förändringar som sker på marknaden. Det är viktigt att Konsumentverket kan dra nytta av den spetskompetens som finns på andra håll i samhället och som kan vara svår att behålla och utveckla på alla områden inom myndigheten. Konsumentverket behöver därför avsätta tillräckliga ekonomiska resurser för att kunna tillföra sådan kompetens i form av tidsbegränsade projektanställningar eller liknande i samband med olika insatser.

15.3.7. Konsumentverkets informationsarbete

Kommitténs bedömning och förslag: Konsumenterna behöver ha tillgång till objektiv och saklig konsumentinformation för att kunna göra rationella val på marknaden. Rådgivning och annan information till enskilda konsumenter är därför en viktig del av de offentliga konsumentorganens verksamhet.

Internet innebär nya möjligheter att hålla aktuell information tillgänglig för många konsumenter. Det är också nödvändigt att information sprids på annat sätt, framför allt via de kommunala konsumentvägledarna.

Konsumentverket bör publicera huvuddelen av innehållet i Råd & Rön på Internet. Parallellt med detta bör en satsning på papperstidningen ske.

Konsumentverket bör ta fram faktablad avseende grundläggande konsumenträttsliga frågor på olika språk.

Konsumentinformation i olika former och från olika håll är ett viktigt medel för att uppnå de konsumentpolitiska målen. Företagen har ett huvudansvar för att konsumenterna får tydlig och tillräcklig information om varor och tjänster på marknaden. Konsumenterna behöver dock ha tillgång även till objektiv och saklig konsumentinformation för att kunna göra rationella val på marknaden. Rådgivning och annan information till enskilda konsumenter är därför en viktig del av de offentliga konsumentorganens verksamhet. Information är också en viktig uppgift för organisationer som tillvaratar konsumenternas intressen.

En avgörande fråga är hur myndigheter och organisationer på bästa sätt håller informationen tillgänglig för den enskilde konsumenten. Den nya tekniken, IT, medger stora möjligheter för enskilda konsumenter att direkt söka information hos centrala myndigheter och organisationer. Konsumentverkets nya webbplats är ett bra exempel på vad den nya tekniken kan medföra i fråga om förbättrad tillgång till information

för konsumenterna. Med hjälp av IT öppnas vidare möjligheter för exempelvis synskadade att ta del av informationen på lika villkor. En väl utvecklad webbplats kan också avlasta den kommunala konsumentverksamheten när det t.ex. gäller förköpsinformation. Konsumenterna kan därvid hitta informationen, t.ex. marknadsundersökningar, snabbare på egen hand.

Vi anser att det är viktigt att Konsumentverkets nya webbplats marknadsförs på ett effektivt sätt. Adressen <www.konsumentverket.se> bör därvid vara en naturlig utgångspunkt när konsumenterna söker objektiv och saklig information via Internet.

Som ett komplement till denna satsning menar vi att det vore av stort värde om tidningen Råd & Rön i sin helhet, eller åtminstone i väsentliga delar, publiceras på Internet. Informationen i tidningen kan därigenom göras tillgänglig för en mycket större målgrupp än vad som är fallet i dag.

Ett problem som förtjänar påpekas är att Konsumentverket genom satsningar på IT på bekostnad av mer traditionellt informationsmaterial riskerar att förlora intäkter. Verkets intäkter från försäljning av förlagsprodukter minskar redan i dag. Trenden är således vikande och intäkterna kan förväntas minska ytterligare med en ökad satsning på IT. Samtidigt kräver utvecklingen av webbplatser och databaser nya resurser utan motsvarande möjlighet till direkta intäkter. När det gäller Råd & Rön föreslår vi därför att en satsning på en utveckling av papperstidningen bör göras parallellt med att en större del av innehållet tillhandahålls gratis på Internet. För att finansiera en sådan satsning, som vi menar är nödvändig för att möta en eventuell minskning av prenumerationsupplagan, föreslår vi att bedömningar av tidningens prenumerationspris, antalet utgivningar m.m. bör ske på mer affärsmässiga grunder.

Information på Internet förutsätter dock att konsumenten själv aktivt söker information. Det är därför viktigt att konsumenterna har en grundläggande kunskap i konsumentfrågor. Med kunskap kan konsumenten själv identifiera sitt behov av information och veta var han eller hon skall söka den. En framgångsrik satsning på konsumentinformation hänger därför nära samman med frågan om konsumentutbildning. Utbildning i skolan kombinerat med satsningar på information via Internet framstår som ett bra sätt att t.ex. nå ungdomar med konsumentinformation.

En framgångsrik satsning med konsumentinformation på Internet förutsätter därtill att konsumenterna har tillgång till datorer. Det är därför enligt kommitténs mening av stort värde att datorer finns tillgängliga i samhället, t.ex. på bibliotek, medborgarkontor, skolor etc.

För de konsumenter som inte kan eller vill använda IT, liksom på områden där konsumenten är i behov av mer specifik information om en särskild fråga, måste enligt vår mening konsumentinformation bygga på en närhetsprincip. Informationen måste föras ut och finnas tillgänglig där konsumenterna finns. En naturlig utgångspunkt i sammanhanget är de kommunala konsumentvägledarna. Dessa har direkt personlig kontakt med konsumenterna och har möjlighet att möta konsumenter i skolor, föreningar, bostadsområden etc. De känner väl de lokala förhållandena och kan därvid anpassa sina råd efter konsumenternas särskilda behov. Information via de lokala konsumentvägledarna framstår därmed som en förutsättning för att nå exempelvis personer som inte behärskar svenska språket. Konsumentvägledarna använder sig vid behov i dag av kommunernas tolkservice i kontakten med dessa. Arbetet kunde dock, enligt vad vi har inhämtat, underlättas om det fanns faktablad tillgängliga på olika språk avseende grundläggande konsumenträttsliga frågor. Enligt vår mening bör Konsumentverket ta fram sådana faktablad.

15.4. Biträde åt enskilda

15.4.1. Vårt uppdrag

Genom lagen (1997:379) om försöksverksamhet avseende medverkan av Konsumentombudsmannen i vissa tvister, som trädde i kraft den 1 december 1997, gavs Konsumentombudsmannen – KO – rätt att i en tvist mellan en konsument och en näringsidkare, som gäller en finansiell tjänst, biträda konsumenten som ombud vid allmän domstol och kronofogdemyndighet, om tvisten är av betydelse för rättstillämpningen eller om det annars finns särskilda skäl för det. Att biträdet lämnas genom att KO agerar ombud innebär att denne måste ha fullmakt från den enskilde för att kunna föra dennes talan. Närmare regler om rättegångsombud och fullmakter finns i 12 kap. rättegångsbalken. Enligt lagen skall försöksverksamheten pågå till utgången av november månad 2002. Lagen skall dock tillämpas även därefter på ärenden i vilka KO beslutat om sitt biträde före utgången av november 2002.

Enligt våra huvuddirektiv skall vi analysera om KO:s möjligheter att biträda enskilda i allmän domstol beträffande finansiella tjänster bör permanentas. Vi skall även analysera om KO:s roll kan vidareutvecklas genom möjligheten att ge biträde åt enskilda även på andra områden än finansiella tjänster.

15.4.2. Bakgrund

Nuvarande försöksverksamhet

Genom beslut den 12 oktober 1995 bemyndigade regeringen chefen för dåvarande Civildepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda förutsättningarna för att ge KO möjlighet att företräda en enskild konsument i ärenden eller mål av principiellt eller allmänt intresse, främst på området för finansiella tjänster. Utredningen, som antog namnet Utredningen om KO:s biträde åt enskilda konsumenter, överlämnade i september 1996 betänkandet KO:s biträde åt enskilda (SOU 1996:140).

Utredningen föreslog att en försöksverksamhet skulle inledas i vilken KO i en tvist rörande en finansiell tjänst mellan en konsument och en näringsidkare skall ha möjlighet att biträda konsumenten. Enligt utredningen syftade förslaget till, förutom att ge den enskilde konsumenten ett stöd, att stärka rättsbildningen inom konsumentområdet. Konsumenten skall därför enligt utredningen kunna erhålla hjälp av KO i de fall denne anser att utgången i tvisten är av betydelse för rättstillämpningen. Biträdesmöjligheten begränsas enligt förslaget emellertid inte till rena prejudikatsfrågor utan KO föreslås medverka även när en fråga av annan anledning är av vikt för konsumentintresset, t.ex. när ett större antal konsumenter berörs. Detta uttryckte utredningen på så sätt att KO skall kunna biträda en enskild konsument också då det finns särskilda skäl för det.

Som allmänna utgångspunkter för utredningens arbete anförs följande (s. 75):

”Arbete med konsumentfrågor bedrivs på många områden och kan ske såväl genom förebyggande åtgärder som genom tvistlösning. Arbete kan även ske genom information och rådgivning. Det förebyggande arbetet går i huvudsak ut på att stärka konsumentkollektivet i stort. En viktig roll i det förebyggande arbetet spelar Konsumentverket/KO. KO kan bl.a. gripa in och föra talan vid Marknadsdomstolen om att oskäliga avtalsvillkor skall förbjudas. KO kan också ingripa mot otillbörliga marknadsföringsmetoder. Även de myndigheter som har tillsynsfunktioner, som t.ex. Konsumentverket och Finansinspektionen, har stor betydelse i sammanhanget. Genom den förebyggande verksamheten kan man i stor omfattning förhindra att tvister uppkommer.

När tvister uppkommer finns för att lösa dessa, förutom de allmänna domstolarna, ett antal organ, såsom ARN och särskilda villkorsnämnder. Härtill kommer även organ som ger råd och information till konsumenterna, t.ex. rådgivningsbyråer och de kommunala konsumentvägledarna. De sistnämnda är även viktiga i arbetet med att lösa uppkomna problem mellan konsumenter och näringsidkare.

En utgångspunkt för utredningens arbete är att den rättsbildning som sker inte är tillräcklig för att tillgodose konsumenternas rätt. Genom den tvistlösning som sker vid ARN kan en tvist lösas på ett enkelt, billigt och snabbt sätt. Vidare är den rättsbildning som sker där av stort värde. För

tvistlösningen vid ARN gäller dock den betydelsefulla begränsningen att nämnden inte kan avgöra tvister efter upptagande av muntlig bevisning. En skriftlig handläggning kan inte alltid ge en tillfredsställande utredning. Vidare har ARN beslutat att inte pröva vissa typer av tvister. Det finns således fall där den enskilde konsumenten är hänvisad till att föra en process vid allmän domstol. En sådan process är kostsam, och den enskilde kan därför tvingas att avstå från att ta till vara sin rätt. Härigenom begränsas rättsbildningen på området.”

Enligt utredningen medför en rätt för KO att företräda en enskild konsument vid allmän domstol inte endast att den enskilde får ökade möjligheter att ta till vara sin rätt, utan kan enligt utredningen också komma konsumentkollektivet i stort till godo, t.ex. genom att näringsidkaren efter avgörande av ett pilotfall till konsumentens förmån vidtar rättelse också gentemot andra konsumenter. Även om dessa inte får omedelbar rättelse utan själva blir tvungna att tillgripa en process kan den tidigare domen ha en betydande bevisverkan. Enligt utredningen främjas prejudikatsbildningen allmänt. Utredningen anför vidare (s. 77):

”De regler som föreslås skall uppnå den åsyftade effekten att öka rättsbildningen inom konsumentområdet. Tidigare utredningar har föreslagit lösningar som har syftat till att få fram vägledande avgöranden inom såväl konsumentområdet som det civilrättsliga området i övrigt. En del av dessa förslag har lett till lagstiftning. Trots detta har antalet prejudikat inte ökat. Andra tvistlösningsvägar än processen i domstol och ARN väljs fortfarande i betydande utsträckning.

För att prejudikatsbildningen vid domstolarna skall öka måste det för parterna vara mer fördelaktigt att välja domstolen än att söka lösa tvisten på annat sätt. För konsumenten kan det naturligtvis vara en fördel att KO deltar i processen på hans sida. För näringsidkaren kan det vara tvärtom. Bara det förhållandet att KO befinner sig på motpartens sida och det massmediala intresse detta kan medföra, kan ha en stor avhållande effekt på hans vilja att föra en process.”

Betänkandet remissbehandlades varpå regeringen i prop. 1996/97:104 föreslog en lag om försöksverksamhet avseende medverkan av KO i tvister som rör finansiella tjänster. Regeringens förslag överensstämde i huvudsak med utredningens. I propositionen anförde regeringen att de ökade kostnader för KO:s verksamhet som förslaget skulle leda till kunde finansieras av de medel som anslagits till Konsumentverket på området för finansiella tjänster (prop. 1995/96:82, bet. 1995/96:LU10, rskr. 1995/96:81). Lagen om försöksverksamhet avseende medverkan av KO i vissa tvister trädde i kraft den 1 december 1997.

15.5. Överväganden angående biträde åt enskilda

Kommitténs bedömning: Försöksverksamheten beträffande KO:s möjlighet att biträda enskilda i tvister som rör en finansiell tjänst har pågått endast i drygt två år. Det är enligt vår mening för tidigt att utvärdera om försöksverksamheten bör förlängas eller permanentas. Den utsatta försöksperioden – till utgången av november 2002 – bör slutföras innan en utvärdering av verksamheten görs.

Så länge den pågående försöksverksamheten beträffande KO:s biträde åt enskilda vid tvister som rör finansiella tjänster inte utvärderats, bör frågan om en utökad försöksverksamhet som tar sikte på konsumenttvister på andra områden anstå.

Att det nuvarande systemet inte i tillräcklig utsträckning främjar rättsbildningen på konsumentområdet är ett problem. Det finns sannolikt ett betydande antal rättsligt grundade anspråk som inte görs gällande vare sig vid domstol eller på annat sätt. Inte minst är så fallet med tvister av liten ekonomisk betydelse. Det är en allvarlig brist i rättssystemet att vägledande domstolsavgöranden inte kommer fram i tillräcklig utsträckning på ett för medborgarna så centralt och viktigt område som konsumenträtten. En bidragande orsak till problemet är att de enskilda konsumenterna av kostnadsskäl i vissa fall avstår från att föra sin sak till prövning av allmän domstol. Kostnadsfrågan kan också vara en orsak till att inte anlita sakkunnigt biträde i en process. Det är huvudsakligen dessa skäl som ligger bakom försöksverksamheten med medverkan av KO i vissa konsumenttvister (prop. 1996/97:104).

Det finns inga regler om hur frågan om biträde skall initieras hos KO. Flertalet ärenden får KO kännedom om genom att enskilda konsumenter ansöker om KO:s biträde. Enligt uppgift från KO har sedan försöksverksamheten påbörjades – den 1 december 1997 – 48 ansökningar kommit in. Utöver dessa har KO fått underlag i 15 fall från advokater, dvs. totalt 63. Av dessa har KO i 37 fall prövat om förutsättningar för biträde föreligger, och i sex fall har fullmakt tagits in. Av dessa sex har en tvist lett till förlikning och i ett fall har talan väckts med KO som biträde. Många av dem som söker KO:s biträde har först varit i kontakt med Konsumenternas Bankbyrå, Konsumenternas Försäkringsbyrå, konsumentvägledare eller ARN. KO har valt att inte aktivt söka fall via massmedia. Visserligen skulle man då sannolikt få ett större antal fall att pröva men enligt KO är risken att dessa fall skulle kräva onödigt stora utredningsinsatser utan att man fann fler principiellt intressanta fall.

Att KO inte biträtt enskilda konsumenter i fler tvister kan ha flera förklaringar. De fall som förs fram bör ha ett förhållandevis tydligt prejudikatsvärde och vara av betydelse för en större grupp konsumenter. Utifrån denna aspekt är det inte alltid prejudikatsfrågan är renodlad eller går att utröna av det underlag som finns på ett tidigt stadium. En annan förklaring kan vara att många tvister till stor del består av rena bevisfrågor.

Utifrån vad som nu sagts är det vår bedömning att det är för tidigt att utvärdera om försöksverksamheten bör förlängas eller om KO:s möjlighet att biträda bör permanentas. Den utsatta försöksperioden – till utgången av november 2002 – bör löpa ut innan en utvärdering av verksamheten görs. I samband med denna utvärdering bör även en analys av kriterierna för KO:s biträde göras, t.ex. av om möjligheten för KO att biträda bör utvidgas till att gälla även andra områden eller göras generell. Exempel på andra konsumentområden där det finns behov av ökad rättsbildning är enligt vår mening byggsektorn, produktansvarsområdet och kanske även paketresor samt telefon- och andra allmännyttiga tjänster. Inom dessa sektorer inkommer till KO en mängd ärenden såvitt gäller marknadsföring och avtalsvillkor.

Så länge den pågående försöksverksamheten beträffande KO:s biträde åt enskilda vid tvister som rör finansiella tjänster inte har utvärderats, bör således enligt vår bedömning frågan om en utökad försöksverksamhet som tar sikte på konsumenttvister på andra områden anstå.

Vid den kommande utvärderingen får man väga resultatet mot de resurser Konsumentverket erhåller på området. Även om möjligheten till biträde inte utnyttjats i så många fall, kan det enligt vår mening finnas anledning att med i princip bibehållna resurser, eller en mindre förstärkning, utvidga området för KO:s möjligheter att biträda.

15.6. Näringsförbud på det marknadsrättsliga området

15.6.1. Vårt uppdrag

Enligt våra direktiv skall vi analysera om marknadsrätten bör stärkas genom att Konsumentombudsmannen (KO) ges rätt att besluta om näringsförbud vid grova åsidosättanden på det marknadsrättsliga området.

Vi har uppfattat uppdraget som att det avser en analys av om det marknadsrättsliga sanktionssystemet är tillräckligt och om det bör kompletteras med en rätt för KO själv att besluta om näringsförbud eller om KO skall ges rätt att väcka talan härom vid domstol.

15.6.2. Bakgrund

Allmänt om näringsförbud

Före den 1 juli 1980 gällde att den som bedrivit enskild näringsverksamhet och som försatts i konkurs, så länge konkursen inte var avslutad, inte fick bedriva näring, s.k. konkurskarantän (199a § i 1921 års konkurslag). Näringsverksamhet som bedrevs i juridisk person omfattades inte av regeln. Emellertid fanns i dåvarande lagstiftning om handelsbolag och enkla bolag samt aktiebolag, regler som delvis hindrade gäldenär från verksamhet i handelsbolag och aktiebolag (SOU 1984:59, s. 69f). Den 1 juli 1980 infördes i svensk rätt en möjlighet att ålägga en näringsidkare generellt förbud att idka näring – näringsförbud, dvs. även utan samband med konkurs. Reglerna togs in i konkurslagen (199b–j § i 1921 års konkurslag). En förutsättning för reglerna om näringsförbud var att missförhållanden förekommit i en rörelse som slutat med konkurs (se bl.a. Konkurs och rätten att idka näring /SOU 1979:13/). Redan i samband med detta lagstiftningsärende uttalades att det kunde finnas skäl att överväga om inte näringsförbud borde kunna tillgripas också i andra fall än då en person gått i konkurs (prop. 1979/80:83 bl.a. s. 23ff). En parlamentarisk kommitté – Näringsförbudskommittén – tillsattes år 1981. I juni 1984 avgav kommittén sitt betänkande Näringsförbud (SOU 1984:59) med förslag till lag om näringsförbud. Propositionen 1985/86:126 lämnades i februari 1986 och den 1 juli samma år trädde lagen (1986:436) om näringsförbud i kraft.

Nuvarande reglering om näringsförbud

Ändamålet med lagen är främst att förhindra att personer som i näringsverksamhet orsakar stora skador skall kunna fortsätta med det. Det skall gå att ingripa med förbud i fall när det framstår som stötande att en person som begått allvarliga oegentligheter i näringsverksamhet fortsätter att driva näring. Näringsförbud skall dock kunna komma i fråga bara vid kvalificerade fall av illojala förfaranden.

Enligt lagens huvudregel (1 §) skall näringsförbud, om det är påkallat från allmän synpunkt, meddelas den – dvs. fysisk person – som i egenskap av enskild näringsidkare grovt åsidosatt vad som ålegat honom eller henne i näringsverksamhet och därvid gjort sig skyldig till brottslighet som inte är ringa. Lagen innehåller utöver huvudregeln särskilda bestämmelser om näringsförbud i vissa specifika fall då brottslighet inte föreligger (1a–2 §§); dels vid underlåtelse att betala skatt, tull eller avgift enligt lagen (1978:880) om betalningssäkring för

skatter, tullar och avgifter, dels beträffande den som försatts i konkurs och som grovt åsidosatt vad som ålegat honom eller henne i näringsverksamhet.

Vid prövningen av om näringsförbud är påkallat från allmän synpunkt skall (enligt 3 §) särskilt beaktas om åsidosättandet varit systematiskt eller syftat till betydande vinning, om det medfört eller varit ägnat att medföra betydande skada eller om näringsidkaren tidigare dömts för brott i näringsverksamhet. Har näringsidkaren i näringsverksamhet gjort sig skyldig till brott för vilket det lägsta föreskrivna straffet är fängelse i sex månader, skall vid tillämpningen av huvudregeln i 1 §, näringsförbud anses påkallat från allmän synpunkt, om inte särskilda skäl talar mot det.

Näringsförbud skall meddelas för en viss tid, lägst tre och högst tio år.

Den som fått näringsförbud får i princip inte driva näringsverksamhet eller på annat sätt delta i näringsverksamhet.

Talan om näringsförbud i samband med brott förs i tingsrätt av allmän åklagare och i vissa fall och om åklagaren förklarat sig avstå från att ansöka om näringsförbud, av kronofogdemyndigheten. Är det uppenbart att grund för näringsförbud föreligger, får rätten meddela förbud för tiden till dess frågan om näringsförbud slutligt har avgjorts (tillfälligt näringsförbud). Ett beslut om tillfälligt näringsförbud gäller omedelbart, om inte annat förordnas.

Marknadsföringslagens sanktionssystem

Marknadsföringslagen innehåller ett antal sanktioner för det fall näringsidkaren åsidosätter sina åligganden enligt den marknadsrättsliga lagstiftningen. Marknadsföringslagen utgör navet i den marknadsrättsliga lagstiftningen. Övrig marknadsrättslig lagstiftning saknar som regel särskilda bestämmelser om sanktioner. I stället hänvisar lagarna till marknadsföringslagens bestämmelser om sanktioner. Undantag är radio-_och_TV-lagen (1996:844), tobakslagen (1993:581) och alkohollagen (1994:1738) som anger att marknadsstörningsavgift kan utgå för vissa överträdelser enligt respektive lag.

Sanktionssystemet i marknadsföringslagen är utformat så att det som regel krävs att KO väcker talan – vid Marknadsdomstolen eller, i vissa fall, Stockholms tingsrätt – om sanktion.

Rätten kan - förbjuda viss marknadsföring (14 §) eller viss produkt (17 §), - ålägga näringsidkare att lämna information (15 §), - ålägga näringsidkaren en marknadsstörningsavgift (22 §), eller

- besluta om utplånande m.m. av vilseledande framställningar (31 §).

Sanktionen marknadsstörningsavgift infördes med nya marknadsföringslagen och ersatte straffansvaret i den tidigare marknadsföringslagen (1975:1418, se prop. 1994/95:123 s. 99ff). Förbud respektive åläggande enligt 14 §, 15 § eller 17 § skall kombineras med vite, om det inte av särskilda skäl är obehövligt. Det finns ingen övre gräns för hur högt vitesbelopp som får sättas. Enligt lagen (1985:206) om vite skall sådant fastställas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska förhållanden och till omständigheterna i övrigt kan antas förmå honom eller henne att följa det föreläggande som är förenat med vitet (3 §). Om det är lämpligt med hänsyn till omständigheterna, får vite föreläggas som löpande vite (4 §). Vitet bestäms då till ett visst belopp för varje tidsperiod av viss längd under vilken föreläggandet inte har följts eller, om föreläggandet avser en återkommande förpliktelse, för varje gång adressaten underlåter att fullgöra denna. Om vitesföreläggandet innefattar ett förbud eller någon liknande föreskrift eller det annars är lämpligt, kan i stället bestämmas att vitet skall betalas för varje gång föreskriften överträds.

Rätten får meddela förbud enligt 14 § eller 17 § eller åläggande enligt 15 § att gälla tills vidare – s.k. interimistiskt beslut – om - käranden (i vårt fall KO) visar sannolika skäl för sin talan, och - det skäligen kan befaras att svaranden (näringsidkaren) genom att

vidta eller låta bli att vidta en viss handling minskar betydelsen av ett förbud eller ett åläggande. Interimistiskt beslut får verkställas genast.

Marknadsstörningsavgift (enligt 22 §) får åläggas en näringsidkare om denne, eller någon som handlar på näringsidkarens vägnar, uppsåtligen eller av oaktsamhet har brutit mot någon bestämmelse i 5–13 §§marknadsföringslagen, dvs. den s.k. förbudskatalogen, dock inte lagens generalklausul om tillbörlig marknadsföring (4 § 1 st) eller den allmänna informationsregeln (4 § 2 st). Marknadsstörningsavgift får beslutas även i vissa fall av åsidosättande av bestämmelser om marknadsföring i speciallagstiftning, t.ex. alkohollagen (1994:1738). Marknadsstörningsavgiften skall fastställas till lägst 5 000 kr och högst 5 miljoner kr. Avgiften får dock inte överstiga tio procent av näringsidkarens årsomsättning. När avgift fastställs skall särskild hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått. För att säkerställa ett anspråk på marknadsstörningsavgift får rätten besluta om kvarstad. Med kvarstad avses en form av handräckning enligt vilken en gäldenär provisoriskt fråntas besittningen till eller förbjuds att förfoga över egendom som tillhör honom eller henne. Man brukar tala om att

egendom beläggs med kvarstad. Regler om kvarstad finns i 15 kap. rättegångsbalken.

Marknadsstörningsavgift får inte åläggas någon för en överträdelse av ett förbud eller en underlåtelse att följa ett åläggande som har meddelats vid vite enligt marknadsföringslagen.

Vid överträdelse av ett vitesförbud enligt 14 § eller av en föreskrift i 5–13 §§ får rätten efter vad som är skäligt besluta att vilseledande framställning som finns på vara, förpackning, trycksak, affärshandling eller liknande skall utplånas eller ändras så att den inte längre är vilseledande. Om detta syfte inte kan uppnås på något annat sätt, får rätten besluta att egendomen skall förstöras.

I fall som inte är av större vikt har KO själv en sanktion att tillgå; förbuds- eller informationsföreläggande vilket skall kombineras med vite (21 §). För att ett sådant föreläggande skall bli gällande som en lagakraftvunnen dom krävs dock att näringsidkaren godkänner föreläggandet omedelbart eller inom viss tid.

Tidigare förslag om näringsförbud på det konsumenträttsliga området

I betänkandet Ett effektivare näringsförbud (SOU 1997:123) föreslog Näringsförbudslagsutredningen att näringsförbud skall kunna meddelas även vid andra grova åsidosättanden än sådana som för närvarande regleras i lagen om näringsförbud, t.ex. vid grova åsidosättanden av marknadsrättsliga regler. Enligt författningsförslaget i betänkandet skulle näringsförbud kunna meddelas den som i andra fall än de som anges i 2–4 §§ grovt åsidosatt sina skyldigheter i egenskap av näringsidkare.

Som huvudsakliga skäl för sitt förslag anförde utredningen:

”Grova åsidosättanden i näringsverksamhet av lagstadgade skyldigheter kan – trots att de inte är kriminaliserade – ha stora skadeverkningar såväl för det allmänna som den enskilde. Verksamhet av detta slag bryter ner allmänhetens förtroende för näringsverksamhet och förvränger konkurrenssituationen för de seriösa näringsidkarna. Näringsförbudets syfte är – förutom allmänpreventionen – att hindra en näringsidkare från fortsatt skadlig eller otillbörlig näringsverksamhet. Det är väl förenligt med näringsförbudets syfte att beakta alla typer av åsidosättanden när man bedömer om någon på annat sätt har grovt åsidosatt sina skyldigheter som näringsidkare. Avgörande för bedömningen av om åsidosättandet är grovt är främst om näringsidkarens förfarande skett systematiskt, om tvingande lagregler åsidosatts eller om förfarandet inneburit ett missbruk av näringsfriheten.”

Som exempel anför utredningen (s. 167f) den situationen att en näringsidkare säljer odugliga produkter till olika konsumenter. Han bryr sig inte om konsumentens reklamationer och vilseleder dem om

deras rättigheter. Trots att han i flera fall förlorar i Allmänna reklamationsnämnden och trots vitesförelägganden från Marknadsdomstolen fortsätter han med sin verksamhet. Förr eller senare brukar visserligen marknaden själv sätta stopp för näringsidkarens agerande. Man kan dock tänka sig fall där näringsidkaren byter verksamhetsort eller byter firma. Han lyckas fortsätta att bedriva sin verksamhet under lång tid (Näringsförbudslagsutredningen har hämtat exemplet från betänkandet Näringsförbud /SOU 1984:59/ s. 400). Näringsförbudslagsutredningen menar att ett näringsförbud ligger nära till hands i dylika situationer. Utredningen anför vidare att en överträdelse av ett vitessanktionerat förbud eller åläggande enligt marknadsföringslagen bör – om det skett systematiskt – kunna ligga till grund för en talan om näringsförbud. På samma sätt bör enligt utredningen sådana oegentligheter som föranlett en marknadsstörningsavgift i vissa fall kunna grunda ett näringsförbud.

Vid remissbehandlingen av betänkandet ställde sig några remissinstanser positiva till förslaget, däribland Konsumentverket (remissyttrande 1997-12-15, dnr. 97/K3497). Verket anförde att det vid flera tillfällen tidigare efterlyst möjligheter att meddela näringsförbud på grund av systematiska eller grava överträdelser av den konsumentskyddande lagstiftningen (se remissyttranden från Konsumentverket med dnr. 79/K953 (SOU 1979:13), 84/K2110 (SOU 1984:59) och 95/K935 (SOU 1995:1). En majoritet av remissinstanserna ansåg dock att den föreslagna regeln var alltför allmänt hållen och för vagt formulerad och därför inte uppfyllde grundläggande krav på förutsebarhet och tydlighet. Vissa av remissinstanserna ifrågasatte dessutom behovet av en sådan regel (prop. 1998/99:44 s. 15).

Regeringen anförde i prop. 1998/99:44 (s. 15 f) att den visserligen delar utredningens uppfattning att näringsförbud i princip bör kunna meddelas även vid andra grova överträdelser än de som nu omfattas av lagen om näringsförbud. Det gäller t.ex. överträdelser av den konsument- och marknadsrättsliga lagstiftningen. Regeringen anförde vidare att den har förståelse för remissinstansernas kritik mot den föreslagna bestämmelsens utformning och bedömde det inte möjligt att då genomföra förslaget om näringsförbud vid andra grova åsidosättanden. Regeringen anförde att den dock har för avsikt att återkomma i frågan i ett senare sammanhang.

15.7. Överväganden angående näringsförbud

Kommitténs bedömning: Nuvarande regler om näringsförbud i samband med brott täcker som regel grova åsidosättanden på det marknadsrättsliga området.

Grova åsidosättanden i näringsverksamhet på det marknadsrättsliga området kan medföra ekonomisk och annan skada för enskilda. Den enskilda kan t.ex. vilseledas att köpa en otjänlig eller t.o.m. hälsovådlig produkt. Verksamhet av detta slag kan även bryta ner allmänhetens förtroende för näringsverksamheten och förvränga konkurrenssituationen för de seriösa näringsidkarna på området. Näringsförbudets syfte är – förutom allmänpreventionen – att hindra en näringsidkare från fortsatt skadlig eller otillbörlig näringsverksamhet. Vi anser därför att det måste vara möjligt att förhindra att personer, som vid marknadsföring och annan näringsverksamhet på det marknadsrättsliga området orsakar stora skador, skall kunna fortsätta med det. Det måste gå att ingripa med förbud i fall som rör allvarliga oegentligheter, t.ex. mot en person som systematiskt ignorerar vitessanktionerade förbud eller ålägganden eller marknadsstörningsavgift.

Näringsförbudslagsutredningen lämnar ett exempel på ett grovt åsidosättande som rör näringsidkare som säljer odugliga produkter (se avsnitt 15.6.2). Den som säljer odugliga produkter gör sig normalt skyldig till bedrägeri eller försök därtill. Näringsförbud kan enligt vår mening behöva tillgripas även i andra situationer än dem som utredningen beskrivit. Ett sådant fall är då ett företag upprepade gånger bedriver grovt vilseledande marknadsföringskampanjer riktade mot stora grupper av konsumenter och vägrar att följa beslut av domstol om att upphöra med förfarandet. Det kan även vara fråga om utdömande av vite från Stockholms tingsrätt eller annan allmän domstol som inte överklagats. Situationen kan också vara den att näringsidkaren gång på gång kringgår förbud eller ålägganden av Marknadsdomstolen eller KO, något som kan ske på grund av att förbuden och åläggandena är utformade så att de tar sikte på i första hand en viss närmare angiven marknadsföringsåtgärd.

Enligt KO förekommer notoriskt oseriös verksamhet ofta inom branscher med tillfällig försäljning av konkurspartier och andra tillfälliga lager samt bantningsmedel, hälsoprodukter och mirakelmedel. Ett exempel i praktiken är en näringsidkare vars verksamhet KO under flera år försökt stoppa, där vitesföreläggande på vitesföreläggande utfärdats men där näringsidkaren kringgått föreläggandena genom att flytta verksamheten till nya bolag. Den aktuella näringsidkaren hade

även ålagts marknadsstörningsavgift. Avgiften medgavs men efter en kort tid försattes näringsidkaren på egen begäran i konkurs. Verksamheten fortsatte med nya marknadsföringskampanjer i annat bolag varpå KO polisanmälde näringsidkaren. Näringsidkaren dömdes sedermera till två års fängelse för bl.a. grovt bedrägeri dock utan att åklagaren väckte frågan om näringsförbud.

Av de exempel som lämnas framgår med stor tydlighet att marknadsföringslagens sanktionssystem inte är tillräckligt för att komma till rätta med grova åsidosättanden av den marknadsrättsliga lagstiftningen av det slag som beskrivits. En annan omständighet som gör att marknadsstörningsavgift sällan kan användas är att oseriösa näringsidkare sällan har annat än minimal beskattningsbar inkomst och det saknas uppgifter om omsättning eller underlag för att beräkna den. Det finns därför inget underlag för avgiften som är relaterad till viss procentsats av omsättningen (24 § marknadsföringslagen). Det är inte meningsfullt för KO att föra process för att näringsidkaren skall åläggas en marknadsstörningsavgift om 5 000 kr. Det torde dessutom ofta vara så att oseriösa näringsidkare saknar tillgångar eller går i konkurs.

Det är viktigt att systematiska överträdelser som kan ha stor ekonomisk betydelse för många beivras effektivt. Vi har inom ramen för vårt uppdrag inte haft möjlighet att göra en djupare analys och undersökning av de grova åsidosättanden som förekommit på det marknadsrättsliga området. En utvidgning av lagstiftningen om näringsförbud är som vi ser det en fråga som kräver noggranna analyser och överväganden. Eftersom ett näringsförbud kan vara liktydigt med ett yrkesförbud måste det betraktas som ett straff och det måste därför ställas stränga krav på proportionaliteten mellan det grova åsidosättandet och straffet. Av vad vi erfarit från KO och som kunnat utläsas av tidigare utrednings- och lagstiftningsarbeten (framför allt SOU 1979:13, 1984:59, 1995:1 och 1997:123, prop. 1979/80:83 och 1985/86:125 samt LU 1979/80:31 och NU 1985/86:22) har vi kunnat dra slutsatsen att de grova åsidosättanden som förekommer normalt innefattar brott. Det brott som är aktuellt är ofta bedrägeri eller försök därtill. Möjlighet att meddela näringsförbud i sådana fall finns redan i dag enligt lagen om näringsförbud. En möjlig slutsats är att åklagarna i högre grad bör vara uppmärksamma på att näringsförbud kan vara påkallat. Vi har utifrån vad som nu sagts inte sett något behov av en utvidgning av reglerna om näringsförbud.

16. Ekonomiska konsekvenser

16.1. Nuvarande anslag

De statliga anslagen på det konsumentpolitiska området för år 2000 uppgår till omkring 123 miljoner kronor. Anslagen fördelar sig enligt följande.

Marknadsdomstolen 4,9 mkr Konsumentverket 84,3 mkr Allmänna reklamationsnämnden 16,1 mkr Fastighetsmäklarnämnden 7,2 mkr Stöd till konsumentorganisationer 6,1 mkr Stöd till konsumentforskning 0,7 mkr Bidrag till miljömärkning 3,6 mkr

(Källa: Budgetpropositionen för 2000, utgiftsområde 24, kapitel 10)

16.2. Ekonomiska konsekvenser för staten

Kommittén har i enlighet med sina direktiv lagt förslag som på väsentliga områden stärker konsumenternas ställning på marknaden. De förslag som vi redovisar i detta betänkande innebär därför med nödvändighet ökade utgifter för staten på ett antal viktiga konsumentområden. Ambitionen har dock varit att så långt möjligt även låta näringslivet ta ett större ekonomiskt ansvar för betydelsefulla konsumentfrågor inom några områden.

Det har inte varit möjligt att inom ramen för vårt arbete göra några exakta beräkningar av de ekonomiska konsekvenserna. I det följande redovisas dock uppskattningar av de ökade kostnaderna för staten på de områden där sådana konsekvenser direkt kan förutses som en följd av förslagen. Varje utgiftspost nedan förutsätts utgöra tillskott till redan befintliga anslag. Vi har inte haft möjlighet att i övrigt föreslå prioriteringar eller omfördelningar inom de olika utgiftsområdena på det konsumentpolitiska området.

Vad gäller den svenska konsumentpolitiken i EU och internationellt (kapitel 3) förutsätter våra förslag ökade resurser med omkring 4 miljoner kronor. De ökade anslagen bör enligt vår mening fördelas mellan Konsumentverket och de frivilliga organisationerna att användas i arbetet med frågor inom EU.

Därtill bör de frivilliga organisationerna få ökade möjligheter att erhålla medel för olika projektarbeten i enlighet med våra förslag (kapitel 5). En ökning av anslagen på området torde behövas med omkring 2 miljoner kronor årligen.

Vi har beträffande finansiella tjänster (kapitel 6) föreslagit att uppdrag lämnas till Konsumentverket. För att kunna fullgöra dessa uppdrag behöver verket ett resurstillskott om totalt cirka 1,5 miljoner kronor. Därutöver har vi föreslagit uppdrag för Finansinspektionen som kan medföra ökade kostnader, vilka inte finns med i dessa beräkningar.

Arbetet med att utveckla Konsumentverkets hushållsekonomiska analyser (kapitel 7) i enlighet med våra förslag torde förutsätta ett ökat anslag till verket med 0,7 miljoner kronor.

Våra förslag på området produktsäkerhet (kapitel 9) innebär att Konsumentverket skall förstärka marknadskontrollen. För detta ändamål krävs ett årligt tillskott med 3 miljoner kronor. Ett utbyggt skaderapporteringssystem beräknas kosta sammanlagt 5,25 miljoner kronor. Detta omfattar bl.a. insamling av data från sjukvården, som kan beräknas kosta 3 miljoner kr, och kostnader för Konsumentverket som beräknas till 1,5 miljoner kronor. Vi bedömer att det konsumentpolitiska utgiftsområdet bör svara för en tredjedel av kostnaden för datainsamling. Sammanlagt innebär detta ett resurstillskott med 2,5 miljoner kronor. För att säkerställa ett aktivt deltagande i standardiseringen behövs ett årligt resurstillskott om cirka 0,5 miljoner kronor. Totalt kräver således arbetet med produktsäkerhet en förstärkning med 6 miljoner kronor.

Vad gäller en ökad satsning på konsumentforskning (kapitel 10) menar vi att denna bör finansieras genom en omfördelning av forskningsanslagen, dvs. att forskningsanslag på andra forskningsområden förs över till konsumentforskningen. Vi har uppskattat medelsbehovet till 15 miljoner kronor per år.

Beträffande konsumentutbildning (kapitel 11) innebär våra förslag bl.a. att staten tar ett utökat ansvar för att stödja konsumentundervisningen i skolan. Ett sådant åtagande torde förutsätta ett resurstillskott för Konsumentverket om cirka 0,5 miljoner kronor.

Den utveckling av Konsumentverkets verksamhet som vi föreslår generellt (kapitel 15) torde kräva ett resurstillskott, utöver vad vi uppskattat för verkets del på övriga områden, om cirka 10 miljoner kronor. Bland annat föreslår vi att utrednings- och analysarbetet bör

utvecklas och förstärkas. Det är viktigt att Konsumentverket har tillräckliga ekonomiska resurser för att exempelvis kunna dra nytta av den spetskompetens som finns inom andra områden och som behövs för att utveckla det konsumentpolitiska området. Vi föreslår även en ökad IT-satsning vilket bl.a. också kan få till följd att Konsumentverkets intäkter från försäljning av mer traditionella informationsmaterial och publikationer minskar. För att finansiera en sådan ITsatsning är det nödvändigt att Konsumentverket tillförs ytterligare resurser.

Kostnaderna för förslagen på de ovan redovisade områdena torde sammanfattningsvis kunna uppskattas till 24,7 miljoner kronor, vilket till största delen utgör ökade anslag till Konsumentverket.

16.3. Särskilt om förslaget om kommunal konsumentverksamhet

Den totala kostnaden för förslaget om införande av en obligatorisk kommunal konsumentverksamhet (kapitel 4) kan uppskattas till omkring 200 miljoner kronor. Enligt vårt förslag skall kostnaden delas mellan staten och kommunerna.

Kommitténs förslag i denna del innebär också bl.a. att Konsumentverkets stöd till kommunerna behöver förstärkas. Detta förutsätter att Konsumentverket får ökade anslag på området med 4 miljoner kronor.

16.4. Ekonomiska konsekvenser för andra än stat och kommun

Ett par av våra förslag förutsätter finansiering av privata aktörer. Så är fallet beträffande förslagen angående bostadsköpsrådgivning (kapitel 13) och eventuella motsvarande lösningar på andra områden i enlighet med förslagen angående nya marknader (kapitel 14). Dessa kostnader är svåra att uppskatta, eftersom de är beroende av omfattningen av den rådgivning som de föreslagna organen skall tillhandahålla. Som en jämförelse kan dock nämnas att kostnaden för att driva Konsumenternas Försäkringsbyrå uppgår till omkring 6 miljoner kronor per år.

Vidare föreslås att förutsättningarna för att i Sverige införa ett Internetbaserat informationssystem för dagligvaruhandeln skall undersökas vidare (kapitel 12). Ett sådant system förutsätter att de producenter m.fl. som använder sig av systemet även finansierar

17. Författningskommentar

17.1. Förslaget till lag om konsumentverksamhet i kommunerna

1 §

I paragrafen slås fast att kommunerna ansvarar för att det finns konsumentvägledning. I paragrafen anges inte hur kommunerna skall organisera verksamheten. De kommuner som redan idag tillhandahåller konsumentvägledning på frivillig väg synes ha löst frågan på olika sätt. Det bör även fortsättningsvis vara upp till respektive kommun att organisera verksamheten efter de olika förutsättningar som råder lokalt. Frågor kring organisation m.m. av konsumentvägledningen har behandlats i den allmänna motiveringen, kapitel 4.

Allmänna bestämmelser om kommunernas befogenheter och organisation följer av kommunallagen (1991:900). Här bör särskilt nämnas möjligheten att samverka med annan kommun genom att bilda kommunalförbund (3 kap 20-28 §§) och genom att bilda en gemensam nämnd (3 kap 3a-3c §§). Även möjligheten att, i vissa fall, lämna över vården av kommunala uppgifter till annan än kommunen bör nämnas (3 kap 16 §).

2 §

I första stycket anges vad konsumentvägledningen minst skall omfatta. Omfattningen av konsumentvägledningen har behandlats utförligt i den allmänna motiveringen, kapitel 4.

I andra stycket görs en hänvisning till kommunernas skyldigheter enligt skuldsaneringslagen (1994:334). Genom hänvisningen markeras att konsumentvägledningen inte skall utgöra ett led i den s.k. budgetoch skuldrådgivningen, som kommunerna enligt 1 § skuldsaneringslagen redan idag är skyldiga att utföra.

3 §

I paragrafens första stycke anges att konsumentvägledningen skall vara kostnadsfri för konsumenterna. Härmed avses att besök hos eller annan kontakt med konsumentvägledare skall vara kostnadsfri.

Av andra stycket framgår att bestämmelsen dock inte hindrar kommunerna från att ta ut ersättning för administrativa kostnader såsom för fotokopiering, porto och liknande. Likaså skall ersättning kunna tas ut för material såsom böcker och broschyrer.

17.2. Förslaget till lag om ändring i prisinformationslagen (1991:601)

2 §

Bestämmelsen behandlas i kapitel 6. Lagens tillämpningsområde utvidgas något till att omfatta samtliga s.k. finansiella tjänster. Exempel på en sådan är konsumentkredit vilken, även om den normalt går under benämningen finansiell tjänst, formellt är att betrakta som en annan finansiell nyttighet än vara eller tjänst. Utvidgningen sker genom ett tillägg om att lagen är tillämplig även på näringsidkare som i finansiell verksamhet tillhandahåller andra nyttigheter till konsumenter. Med finansiell verksamhet avses i första hand verksamhet som bedrivs av finansiella institut, dvs. institut som står under tillsyn av Finansinspektionen. I begreppet finansiell verksamhet innefattas dock även verksamhet som bedrivs av näringsidkare vars huvudsakliga verksamhet inte är av finansiell natur men som t.ex. beviljar kredit som ett led i försäljningsverksamhet (jfr. 1 § första stycket konsumentkreditlagen /1992:830/).

12 §

Bestämmelsen behandlas i kapitel 6. Föreskriftsrätten justeras så att den möjliggör för regeringen att ge Konsumentverket eller annan myndighet rätt att meddela närmare föreskrifter om prisinformation. Justeringen knyter an till de allmänna bestämmelserna i prisinformationslagen om hur prisinformation skall lämnas (5 §) och om var skriftlig prisinformation skall anges (9 §). Föreskrifter kan behöva meddelas om t.ex. hur prisinformation skall lämnas vid marknadsföring på Internet.

17.3. Förslaget till lag om ändring i konsumentkreditlagen (1992:830)

5a–5b §§

Bestämmelserna behandlas i kapitel 6.

Ett uttryckligt krav på kreditprövning införs genom 5a §. I bestämmelsens andra stycke ges Finansinspektionen föreskriftsrätt när det gäller vilka närmare principer som bör gälla för kreditprövning, jfr. 19-44 §§ i Finansinspektionens allmänna råd om krediter i konsumentförhållanden (FFFS 1997:33, ersätts den 1 april 2000 av FFFS 2000:2). Föreskrifter av aktuellt slag utgör normgivning enligt regeringsformen (RF). Kreditprövningsregeln är som den utformats närmast av offentligrättslig karaktär dvs. den kan åberopas endast av en representant för det allmänna (jfr. prop 1998/98:130 s. 183f). Riksdagen har på det offentligrättsliga området, i enlighet med 8 kap. 7 § RF, förhållandevis vida möjligheter att delegera normgivningsmakten och även att – enligt 8 kap. 11 § RF – medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet att meddela bestämmelser, s.k. subdelegation. Kreditgivning omnämns särskilt i 8 kap. 7 § punkt 3 som ett område där riksdagen kan delegera normgivningsmakten till regeringen.

I 5b § finns en sanktionsbestämmelse som knyter an till kravet på kreditprövning i 5a §. I 5b § föreskrivs att för det fall kreditgivning sker utan att vederbörlig kreditprövning skett skall Finansinspektionen meddela anmärkning.

6 §

Bestämmelsen behandlas i kapitel 6. Ett krav på att den totala kostnaden för krediten skall anges generellt införs i paragrafens första stycke. Med kreditkostnad avses enligt 2 § det sammanlagda beloppet av de räntor, tillägg och andra kostnader som konsumenten skall betala för krediten. Bestämmelserna i andra och tredje styckena är oförändrade. Bestämmelsen i fjärde stycket utgör ett tillägg med anledning av att regeln justeras till att innefatta även annan information än marknadsföring. Om en näringsidkare inte lämnar föreskriven information skall det anses utgöra otillbörlig marknadsföring enligt marknadsföringslagen (1995:450), jfr 14 § prisinformationslagen (1991:601).

34 §

Bestämmelsen behandlas i kapitel 6. Författningskommentaren är hämtad från Betaltjänstutredningens slutbetänkande Betaltjänster (SOU 1995:69), se kommentaren till 15 § i förslag till lag om betaltjänster.

Bestämmelsen motsvarar i stort sett nuvarande 34 § konsumentkreditlagen. Bestämmelsen avser således i vilka situationer som kunden skall kunna bli fullt ansvarig för obehöriga utnyttjanden av kontot. En nyhet är att bestämmelsen inte är begränsad till transaktioner med kontokort. En annan nyhet är att även kontohavarens hantering av andra legitimationsmedel än kort, t.ex. personlig kod, har självständig betydelse vid bedömningen av ansvaret.

Första punkten är inte avsedd att innebära någon saklig förändring mot vad som gäller för närvarande.

Även andra punkten har sin motsvarighet i den nuvarande 34 § konsumentkreditlagen. Den föreslagna lydelsen ger emellertid ett tydligare uttryck för vilka situationer som avses. Således förutsätts det, liksom hittills, att utlämnandet har skett frivilligt. Här framgår detta uttryckligen, vilket inte är fallet i dagens bestämmelse. Vidare anges att ansvar inte skall uppkomma när ett utlämnande har skett som ett normalt led i användningen av tjänsten. Om således användningen av betaltjänsten förutsätter att personalen hos ett säljföretag tar med sig ett kontokort utom synhåll för kontohavaren, får den betaltjänstansvarige bära ansvaret för vad som händer med kortet under tiden. Kontohavaren skall således normalt sett inte behöva göra någon särskild värdering av risken för att någon hos ett visst säljföretag missbrukar sin ställning. Det kan emellertid inte uteslutas att förhållandena i något fall skulle vara så exceptionella att kontohavaren skulle anses ha varit oaktsam, eller till och med grovt oaktsam. På grund av syftet med förevarande punkt faller det sig emellertid naturligt att det i sådana fall måste vara fråga om mycket speciella förhållanden. Dessutom kan naturligtvis ansvar inträda på grund av någon av de övriga punkterna, t.ex. om kontohavaren underlåtit att göra spärranmälan trots att det fanns skäl till det.

Tredje punkten motsvarar i stort sett vad som gäller i dag. Formuleringen av tidskravet för spärranmälan framgår närmare av 34g § och vad som sägs i anslutning till den.

Fjärde punkten avser kontohavarens ansvar vid grov oaktsamhet. Det skall emellertid krävas något allvarligare situationer än vad som gäller i dag för att det skall betraktas som grov oaktsamhet. Uppdelningen i oaktsamhet och grov oaktsamhet kommenteras närmare i avsnitt 5.3.2 i SOU 1995:69. Avsikten är således att den grova oaktsamheten skall vara reserverad för de allra allvarligaste fallen av

vårdslöst beteende och att övriga fall i stället skall falla under ansvarsbestämmelsen i 34a § första stycket.

34a §

Författningskommentaren är hämtad från Betaltjänstutredningens slutbetänkande Betaltjänster (SOU 1995:69), se kommentaren till 16 § i förslag till lag om betaltjänster.

Första stycket – Genom bestämmelsen införs en mellannivå för kontohavarens ansvar i jämförelse med vad som hittills gällt för kontokorten. Avsikten är att skillnaden mellan likartade fall inte skall bli lika stor som enligt de nuvarande bestämmelserna för kontokorten. Den nya bestämmelsen innebär ett lindrigare ansvar vid de mindre grava fallen vilka enligt nuvarande praxis föranlett ansvar för kontohavaren. Detta sker genom att det införs en beloppsgräns på 5 000 kr för de fall där kortinnehavaren gjort sig skyldig till en oaktsamhet som inte är grov. Dessutom skall även de fall som hittills hamnat just under gränsen för ansvar bedömas enligt den nya bestämmelsen. Till viss del kommer bestämmelsen därmed att medföra en skärpning av kraven på kontohavarens beteende.

Andra stycket – I paragrafen har också tagits in den självriskregel som utförligare behandlas i den allmänna motiveringen i SOU 1995:69. Regeln blir tillämplig så snart det behövts en personlig kod för att utnyttja betaltjänsten och denna kod har använts och accepterats av systemets kontrollfunktioner. Det förutsätts således inte att ett kort har kommit till användning. Det spelar inte heller någon roll vilken form av kodverifiering (central, lokal eller mot information enbart på kortet) som använts.

Självriskbeloppet har satts till 1 500 kronor. Tanken med självrisken kan sägas vara att kontohavaren skall bära ett motsvarande ansvar som denne skulle ha fått bära om kontohavaren i stället hade haft med sig kontanter. Beloppet har satts med beaktande av detta samt även med tanke på att beloppets storlek skall motivera till en högre aktsamhet om koden. Nivån har bestämts främst utifrån vad som kan vara rimligt i konsumentförhållanden. Den betaltjänstansvarige kan givetvis, t.ex. av konkurrensskäl, erbjuda såväl näringsidkare som konsumenter avtal utan självrisk eller med en lägre självrisk.

Ett fast belopp kan förväntas efter hand bli mindre värt genom försämringen av penningvärdet. Det får ändå anses ligga ett värde, inte minst av tydlighetsskäl, i att det anges ett fast belopp i stället för ett basbeloppsrelaterat eller på annat sätt indexerat belopp.

I andra stycket har också gjorts ett undantag från självriskansvaret när det föreligger mycket speciella omständigheter. Som exempel kan

nämnas att kontohavaren blivit rånad och avtvingad sin kod och att förövaren hinner utnyttja koden innan kontohavaren har hunnit spärranmäla kontot. Det är dock väsentligt att undantag endast görs i mycket särpräglade fall och att det är omständigheterna kring åtkomsten av koden som blir avgörande. Någon hänsyn till kontohavarens ekonomiska förhållanden eller liknande bör alltså inte tas. Däremot bör det vara möjligt att ta hänsyn till kontohavarens person och dennes individuella förutsättningar, i den mån detta varit av betydelse för att den obehörige kom åt koden.

34b §

Författningskommentaren är hämtad från Betaltjänstutredningens slutbetänkande Betaltjänster (SOU 1995:69), se kommentaren till 17 § i förslag till lag om betaltjänster.

En kontohavare kan enligt 34 och 34a §§ bli ansvarig för en transaktion som företagits på kontot av någon som saknade behörighet. Ansvaret kan uppkomma t.ex. om den obehörige personen kommit över ett kontokort genom att kontohavaren själv hanterat kortet oaktsamt eller grovt oaktsamt. Avsikten med förevarande bestämmelse är att kontohavaren skall bära ansvaret för transaktionen även när det är någon annan person med vederbörlig tillgång till kontot, t.ex. såsom innehavare av ett ”extrakort”, som gjort sig skyldig till enkel eller grov oaktsamhet. Detta skall gälla för samtliga fall där kontohavarens agerande har betydelse för ansvaret. Om således någon annan än kontohavaren blivit av med sitt kort, undgår inte kontohavaren ansvaret bara för att denne själv inte kände till att kortet kommit bort. Kontohavaren får alltså bära ansvaret även för att den andra kortinnehavaren inte gjort spärranmälan eller sett till att kontohavaren kunde göra det.

34c §

Författningskommentaren är hämtad från Betaltjänstutredningens slutbetänkande Betaltjänster (SOU 1995:69), se kommentaren till 18 § i förslag till lag om betaltjänster.

Första stycket – För samtliga fall där kontohavaren kan bli ansvarig för ett obehörigt utnyttjande, stadgas här vissa begränsningar av ansvaret. Dessa begränsningar gäller dock inte då kontohavaren förfarit svikligt. Om t.ex. kontohavaren ”passivt” utnyttjat brister i systemet, såsom fördröjningar i spärrutiner, genom att låta någon annan som obehörigen kommit över ett kontokort få fortsätta att utnyttja kortet, kan detta komma att bedömas som ett svikligt förfarande mot den betaltjänstansvarige.

I första punkten begränsas ansvaret till vad som varit disponibelt för kontohavaren själv. Därmed avses till att börja med det kontoutrymme som funnits tillgängligt. Även andra begränsningar som gällde för kontohavarens möjligheter att använda kontot skall beaktas, t.ex. högsta uttagsbelopp per vecka. Om kontohavaren lämnats sådan information att denne haft skäl att utgå från att en angiven beloppsgräns verkligen inneburit en begränsning för kontohavaren, skall detta gälla. Om det av avtalet framgår att kontohavaren endast ”får” utnyttja visst belopp men systemet tillåter övertrasseringar, kan kontohavaren som regel inte göras ansvarig för mer än vad som fanns kvar att utnyttja enligt avtalsvillkoren. Bedömningen måste göras utifrån den tidpunkt då kontohavaren förlorade kontrollen över kontot. Om kontohavaren således själv hade utnyttjat hälften av ett gränsbelopp när denne förlorade sitt kort kan kontohavaren som mest bli ansvarig för resten av beloppet. Om det däremot kan visas att kontohavaren varit fullt medveten om att ett sådant avtalsvillkor endast gett uttryck för att en övertrassering leder till särskild avgift eller dröjsmålsränta och således inte utgör någon begränsning av vad som över huvud taget är åtkomligt, bör ansvar utöver gränsbeloppet kunna bli aktuellt.

I andra punkten anges att kontohavaren som regel har möjlighet att sätta stopp för sitt ansvar, även efter en grov oaktsamhet, genom att göra en spärranmälan. Om en betaltjänstansvarig endast tillhandahåller möjlighet till spärranmälan under en begränsad tid, t.ex. ordinarie kontors- eller öppettider, kommer detta endast att medföra ett mindre ansvar för kontohavaren. Denne kan ju i sådana fall avvakta med sin spärranmälan tills anmälningar tas emot. För transaktioner som företagits dessförinnan kommer den betaltjänstansvarige att få svara, eftersom kontohavaren gjort spärranmälan så snart denne kunnat.

I tredje punkten införs en särskild möjlighet för kontohavaren att alltid undgå ansvar för en transaktion om det förekommit en säkerhetsbrist i betalsystemet. Det kan vara fråga om en teknisk brist eller ett tillfälligt fel, en felaktig organisation, bristfälliga rutiner eller instruktioner för egna eller andras anställda eller en avvikelse från normala rutiner av egna eller andras anställda. Genom tredje stycket framgår att det också kan vara fråga om brister hos t.ex. ett säljföretag.

Andra stycket – Bevisbördan för att betalsystemet har en tillräcklig grad av säkerhet bör åvila den betaltjänstansvarige. Man bör dock undvika att ålägga denne ett orimligt starkt beviskrav. De krav man ställer på bevisningen från den betaltjänstansvarige bör i viss mån kunna variera beroende av vilken säkerhetsmässig standard systemet allmänt sett förefaller att hålla. Ett påstående av kontohavaren om att transaktionen varit möjlig på grund av en brist i systemet, bör i många fall kunna motbevisas med en mera allmän utredning om systemets uppbyggnad

tillsammans med den journalföring som finns beträffande det aktuella händelseförloppet. Vid kännedom om andra anmärkningar mot systemet, t.ex. från tidigare kända fall eller granskningar som företagits av en tillsynsmyndighet, bör det emellertid kunna krävas en mera ingående utredning av den betaltjänstansvarige för att denne skall undgå ansvar för de obehöriga uttagen. Likaså bör det kunna få viss betydelse huruvida systemet är konstruerat enligt vedertagna standarder på området. Naturligtvis står det också kontohavaren fritt att själv åberopa ytterligare utredning, även om detta i praktiken framstår som mindre troligt. Även sådan utredning kan föranleda att kraven på den betaltjänstansvariges bevisning höjs. På detta sätt får man en bevisbörda som höjs ”trappstegsvis”.

Givetvis kan en utredning aldrig utvisa att ett system är fullständigt säkert i objektiv mening. Sådana system torde knappast heller existera. Vad man bör kunna kräva är dock att systemets brister inte får vara större än att de kan betraktas som oväsentliga för risken av obehöriga transaktioner. Kravet är också att utförandet av den enskilda transaktionen skett i enlighet med såväl de fastlagda rutinerna som avtalet.

Tredje stycket – De säkerhetsrutiner som finns uppgjorda för hanteringen av ett betalsystem involverar med nödvändighet till vissa delar även andras medverkan än den betaltjänstansvariges egen personal. Således kommer inte sällan en stor del av de ”mänskliga faktorerna” att ligga hos säljföretaget. I valet mellan att låta kunden eller den betaltjänstansvarige bära ansvaret för bristande rutiner hos säljföretaget, förefaller det rimligast att låta detta falla på den betaltjänstansvarige. Denne står i ett mera varaktigt affärsmässigt förhållande till säljföretaget och kan genom avtalet med denne reglera sådana situationer på lämpligt sätt. Detta gäller även för andra aktörer som självständigt utför vissa uppgifter inom betalsystemet.

34d §

Författningskommentaren är hämtad från Betaltjänstutredningens slutbetänkande Betaltjänster (SOU 1995:69), se kommentaren till 19 § i förslag till lag om betaltjänster.

I den mån kontohavaren inte skall svara för en obehörig transaktion får i stället den betaltjänstansvarige stå för kostnaden. Den betaltjänstansvarige svarar strikt för att kapitalbeloppet återställs efter en obehörig transaktion och att utebliven ränta tillgodoräknas kontohavaren, dvs. oavsett om denne hade kunnat förhindra transaktionen eller ej. Härvid görs inget undantag för transaktioner i utlandet eller transaktioner som möjliggjorts under omständigheter av force majeure-karaktär.

Om det framkommer att den betaltjänstansvarige genom oaktsamhet möjliggjort transaktionen, skall kontohavaren även vara berättigad till skadestånd. Detta kan bli aktuellt om kontot till följd av transaktionen inte har kunnat utnyttjas av kontohavaren i en viss situation. Ansvaret kan liknas vid det som gäller när en felaktig uppgift om spärr hindrat kontohavarens rättmätiga användning av konto. Med ”annan skada” avses såväl direkt som indirekt skada.

Den betaltjänstansvarige svarar för oaktsamhet av såväl sin egen personal som personal hos annan som agerat för denne såsom mellanled. Hit hör således även personal på säljstället. Ansvaret omfattar även oaktsamhet som består i utformning av rutiner och andra säkerhetsarrangemang hos de andra leden.

34e §

Författningskommentaren är hämtad från Betaltjänstutredningens slutbetänkande Betaltjänster (SOU 1995:69), se kommentaren till 20 § i förslag till lag om betaltjänster.

Enligt Finansinspektionens allmänna råd angående reklamationer i bankomatverksamhet (BFFS 1991:16) gäller att banken bör återföra kapitalbeloppet, om banken anser sig kunna acceptera att transaktionen utförts av någon obehörig. I sådana fall bör således inte banken utnyttja möjlighet till kvittning mot det skadestånd som kontohavaren kan bli skyldig att betala med tillämpning av reglerna i 34 §. Om banken i sådant fall anser att kontohavaren bör vara ansvarig för grov oaktsamhet med kontokortet bör detta prövas separat. Banken skall inte hålla det debiterade beloppet som säkerhet för sin eventuella fordran.

Denna princip lagfästs genom förevarande paragraf. Om tvisten rör betalningsskyldighet på grund av ett obehörigt utnyttjande, skall återföring av beloppet ske utan ytterligare dröjsmål. Det är därvid tillräckligt att tvisten gäller tillämpningen av någon av de angivna bestämmelserna. Om det senare visar sig att det inte var fråga om ett obehörigt utnyttjande utan en transaktion som företagits av kontohavaren själv, eller någon annan som var behörig att utnyttja kontot, har detta inte befriat den betaltjänstansvarige från skyldigheten att återföra beloppet. Denne kan således inte genom ett påstående om att kontohavaren själv företagit transaktionen sätta bestämmelsen ur spel. Det torde emellertid som regel vara relativt lätt för parterna att få utrett om transaktionen skett med anlitande av kod. När så är fallet behöver inte självriskbeloppet återföras. Den betaltjänstansvarige får alltså i dessa fall fördelen av att hålla inne beloppet, även om det senare skulle visa sig att kunden slipper betalningsskyldighet på grund av en säkerhetsbrist i systemet.

Det är härvid tillräckligt att man kan konstatera att transaktioner skett med kod och inte med annat legitimationsmedel.

34f §

Författningskommentaren är hämtad från Betaltjänstutredningens slutbetänkande Betaltjänster (SOU 1995:69), se kommentaren till 12 § i förslag till lag om betaltjänster.

Skyldigheten för den betaltjänstansvarige att tillhandahålla en spärrutin för kontohavaren innefattar även en skyldighet att lämna information om denna möjlighet på sådant sätt att kontohavaren i praktiken kan utnyttja den. I och för sig åvilar det enligt 34g § kunden att utnyttja de möjligheter till spärranmälan som finns. Om informationen har varit bristfällig i något avseende, t.ex. beträffande tillvägagångssättet eller under vilka tider rutinen är tillgänglig, bör detta vägas in när man bedömer kontohavarens ansvar för underlåtenhet att göra spärranmälan. Det har här inte föreslagits något krav på att rutinen måste stå öppen dygnet runt eller liknande.

34g §

Författningskommentaren är hämtad från Betaltjänstutredningens slutbetänkande Betaltjänster (SOU 1995:69), se kommentaren till 13 § i förslag till lag om betaltjänster.

Kontohavaren har en skyldighet att låta spärra sitt konto så snart denne har skälig anledning att misstänka att denne förlorat kontrollen över kontot. Om kontot är åtkomligt endast med hjälp av ett kontokort tillsammans med en personlig kod föreligger skyldighet att spärra kontot, även om enbart kortet eller enbart koden hamnat i orätta händer. Det senare är motiverat av risken för att kortet kan kopieras. Över huvud taget finns risk för att en obehörig person lyckas dupera systemet beträffande den felande delen. Anledningen till att ha både kort och kod är ju bl.a. att det ansetts mindre säkert att enbart utnyttja den ena delen. Om kontohavaren inte haft anledning befara att någon obehörig skulle komma att utnyttja situationen, kan kontohavaren inte heller anses ha haft skäl att bedöma det som om han förlorat kontrollen över legitimationsmedlet. Detta moment bör således spela in i bedömningen.

34h §

Författningskommentaren är hämtad från Betaltjänstutredningens slutbetänkande Betaltjänster (SOU 1995:69), se kommentaren till 14 § i förslag till lag om betaltjänster.

Bestämmelsen är avsedd att spela en viktig roll för att i så nära anslutning som möjligt till en spärrsituation klargöra mellan parterna vad som kommer att gälla och efter vilka utgångspunkter eventuella obehöriga transaktioner kommer att bedömas. Dessutom ger bestämmelsen en möjlighet för kontohavaren att snabbt få en indikation på om denne vidtagit tillräckliga åtgärder eller om kontohavaren bör kontakta den betaltjänstansvarige på nytt.

För en senare utredning är det väsentligt att bevisning säkras om att en spärranmälan har skett. Här uppställs ett allmänt krav på att den betaltjänstansvarige skall sörja för detta. Däremot anges inget specificerat krav på hur länge sådana uppgifter skall bevaras. De rutiner som den betaltjänstansvarige väljer i detta avseende bör i stället få återverka på bevisbördan angående spärranmälningar. Om en transaktion skulle komma upp till bedömning efter det att den betaltjänstansvarige enligt sina egna rutiner kan ha tagit bort informationen om en spärranmälan, torde man i allmänhet komma att få acceptera kontohavarens påstående om att denne har lämnat en spärranmälan.

35 §

Bestämmelsen i 35 § behandlas i kapitel 6. Bestämmelsen ändras endast så till vida att Finansinspektionen ges i uppdrag att utöva tillsynen över kreditprövning enligt lagen.

36–37 §§

Ändringarna i 36–37 §§ är huvudsakligen redaktionella till följd av ändringen i 35 §. Beslut av Finansinspektionen att meddela anmärkning får inte överklagas.

detsamma. Kostnaden för ett sådant system har dock inte varit möjlig att uppskatta.

Reservation av Berit Adolfsson

Allmänt

Enligt kommittédirektiven är uppgiften för kommittén att lämna förslag om hur den framtida konsumentpolitiken skall kunna ge människor förutsättningar att känna sig trygga som konsumenter och ha ett starkt inflytande över sin vardagssituation. Jag anser att kommittén har valt fel väg för att nå detta mål. Genom hela utredningen kan man spåra en människosyn och en förmyndarattityd som inte är värdig ett modernt samhälle som övergivit planhushållningsmodellen.

Enda undantaget är i inledningen (Kap.1) under rubriken allmänna utgångspunkter, där man noterat att ”de flesta problem som uppkommer löser konsumenten på egen hand eller i samverkan med andra aktörer” och att ”det är konsumenterna själva som är bäst skickade att bedöma hur de skall utnyttja sina resurser”. Trots denna, som jag uppfattar kosmetiska inledning, genomsyras utredningen av en nedlåtande besserwisserattityd.

En modern konsumentpolitik måste räkna med människors egen kraft och inte skapa organisationer som övertar det egna ansvaret som var och en har. Kommittén har valt en gammaldags lösning i sann förmyndaranda. Genom att bygga ut offentlig sektor och stärka statsbidragsfinansierade partipolitiskt orienterade organisationer, vill kommittén överlåta enskilda människors ansvar för sitt liv, sina pengar och för köp och avtal av civilrättslig karaktär till staten eller dess organisationer. Resultatet blir att kommittén på så sätt skapar en regelrätt ”kamporganisation” mot företagande, produktion och försäljning av varor.

Redan den lagstiftning som i dag reglerar konsumentköp utgår ifrån schablonen ”en värnlös konsument och en elak näringsidkare med heltäckande juridisk stab”. Sanningen ligger långt därifrån. De flesta svenska småföretag, utan egen juridisk kompetens, får lägga mycket tid på att följa och förstå alla regler och förordningar staten lägger på dem. Det bästa för både kund och säljare är goda kunskaper om produktsäkerhet och köp- och avtalsrätt.

Min uppfattning är att konsumenten som individ kan bli stark, säker och trygg i sin köpsituation endast genom att öka sin egen kunskap. Statens ansvar är att skapa klara och tydliga regler som vanliga, läskunniga medborgare kan förstå utan juridisk expertis.

Konsumenter i en marknadsekonomi måste vara kunniga och kritiska. De är skyldiga att hålla sig informerade om marknadens utbud, och framför allt att hålla kontroll över sin egen ekonomi. Detta sker inte genom att stärka myndigheters och vägledares roll, utan genom att medvetandegöra konsumenterna och ge dem en bättre kunskap, både i skola och vardag, öka motivationen genom att lyfta av oket av ”skydd” och ”vägledning”, samt att öka förståelsen för konsumtionens effekter på både omvärld och privat ekonomi. En självständig, trygg och kunnig konsument är grunden för en väl fungerande marknad och en verklig demokrati.

Konsumentvägledare (Kap.4)

Jag motsätter mig kommitténs förslag att Sveriges kommuner skall tvingas genom lagstiftning att inrätta konsumentvägledning. Det bör som nu bygga på frivillighet.

Ett av argumenten är att ”konsumenternas problem skall kunna lösas så nära källan som möjligt och för att samhället skall kunna ge råd och stöd till konsumenterna som individer”. Trots detta föreslås att verksamheten får anordnas gemensamt med andra kommuner. Det finns stor risk att ”närheten till källan”, då går förlorad, särskilt i glesbygd.

Skulle detta förslag bli verklighet måste staten ta på sig ett stort ansvar och som följd bidra med hela kostnaden för konsumentvägledningsverksamheten. Kommunerna har viktiga åtaganden inom skola och omsorg. Medborgarna borde kunna räkna med att deras kommunalskatt i första hand löser de problem som kommunerna har i dessa hänseenden.

Att lösa konflikter inom civilrätten bör inte, annat än i särskilt ömmande fall, t.ex. vid språksvårigheter, vara ett samhällsansvar. För de allra flesta medborgare borde uppkomna problem och missförstånd kunna hanteras av representanter för ortens handel och konsumentföreträdare, t.ex. frivilliga organisationer.

Frivilliga konsumentorganisationerna (Kap.5)

Kommittén anser att de båda paraplyorganisationerna Sveriges Konsumentråd och Sveriges Konsumenter i Samverkan bör få väsentligt ökade resurser för att fullgöra sina ökande åtaganden.

Det är då mycket anmärkningsvärt, att den sistnämnda organisationen, som under en femårsperiod erhållit endast något mer än en tiondedel av det bidrag som tilldelats Sveriges Konsumentråd (med de fackliga organisationerna som medlemmar) skall tvingas vänta i två år på att få möjligheter att arbeta under likvärdiga ekonomiska villkor.

Finansiella tjänster (Kap.6)

Flera förslag inom området finansiella tjänster är bra, till exempel att införa undervisning i privatekonomiska frågor i skolan. För att detta förslag ska bli genomförbart och rimligt krävs dock att regeringen tillser att tid och resurser ges till detta viktiga ämne och att det inte splittras genom att läggas ut på flera olika ämnen. Det är också viktigt att alla elever ges möjlighet att lära sig att handha sin egen privata ekonomi och att själv ta ställning till köpsituationer, sparande och att förstå ekonomiska samband.

Dessutom borde kommittén visa vägar för information till vuxna människor, t.ex. genom studieförbund eller utbildningsradio/TV. Ju mer kunskap och analysförmåga konsumenterna tillåts ha, desto mindre behöver konsumtionen bli styrd, kontrollerad och reglerad av staten.

Det är bra att kommittén lägger förslag rörande kreditgivning som går ut på att finansinstitut skall underrätta sig om kundens möjligheter att återbetala lån. Det kommer säkert att förhindra att många människor hamnar i skuldfällor.

I kommittédirektivet anges att EU-medlemskapet och övriga nya internationella förutsättningar fordrar en översyn av reglerna för finansiella tjänster. Kommittén föreslår ett flertal åtgärder för att konsumenternas tillkortakommanden inte skall äventyra deras ekonomi. Också på detta område förordar kommittén specialregler för svenska konsumenter.

Ett förslag från kommittén är ett starkare skydd för konsumenter i rådgivningssituationer rörande aktier och fonder måste innehålla regler för eget ansvar. En lättnad i konsumentens egen bevisbörda får inte gå så långt att omvänd bevisbörda i realiteten tillämpas för rådgivarna. Att spekulationer har riskmoment, måste stå klart för varje person som efterfrågar råd av olika experter.

De fria kapitalflödena inom EU och den alltmer globaliserade ekonomin har skapat nya förutsättningar för alla typer av finansiella tjänster. Där fordom nationalstaterna utgjorde naturliga gränser för olika flöden, ersätts detta av gränslösa marknader. Därav följer att nationella regleringar måste betraktas som ett i huvudsak passerat skede. Detta leder till att bestämmelser på detta område åtminstone måste vara en för EU gemensam reglering, men även det kan innebära en för snäv reglering.

Med tanke på kommitténs förslag, som kommer att leda till ytterligare komplikationer för svenska näringsidkare på ett synnerligen otillbörligt sätt, menar jag att förslaget omedelbart bör tillställas SimpLex-kommissionen. I en tid där gränser och näringshinder slopas passar kommitténs förslag inte in. De företag inom EU som vänder sig till svenska kunder bromsas också av minimireglerna. Det kan misstänkas att majoriteten driver en medveten politik för att förhindra att svenska produkter får konkurrens utifrån.

Till kommitténs felsyn hör uppfattningen att konsumenterna inte har tillgång till information. Problemet är snarare det omvända – det finns för mycket. En väl fungerande konkurrens är bästa sättet för marknaden att agera kundvänligt – deras överlevnad beror ju av deras kunders förmåga att förstå nyttan av deras varor och tjänster. En första utgångspunkt före varje form av reglering bör därför alltid vara att se om marknadens aktörer själva redan är i färd med att förbättra informationen. Innan man vidtar åtgärder, borde man kunna ställa frågan till branschorganisationerna.

Konsumentforskning (Kap.10)

Kommittén föreslår att ett europeiskt institut/centrum för konsumentforskning bör upprättas och stödjas av EU. Detta är naturligtvis en sak för Europaparlamentet och beslut i detta ärende bör inte vara föremål för kommitténs arbete.

Kommittén har också långtgående förslag på ett konsumentvetenskapligt institut i Sverige. Med tanke på att forskningsmedel är en ”bristvara”, kan jag inte ställa mig bakom detta förslag. Jag anser att det finns vida viktigare och mer angelägna forskningsområden än svenskarnas köpvanor och privatekonomi.

Om det inom de traditionella juridiska institutionerna i Sverige anses angeläget att forska inom konsumenträtt, skall detta ske genom dessa och i konkurrens om de medel som forskningsvärlden har till sitt förfogande och inte med specialdestinerade skattemedel.

Rådgivning inför bostadsköp (Kap.13)

Ingenting i förslaget visar att den rådgivning och vägledning som finns i dag t.ex. hos seriösa fastighetsmäklare och byggföretag har misslyckats i objektivitet och saklig konsumentrådgivning. Det finns enligt min mening ingen anledning att skapa den Konsumenternas bostadsbyrå, som majoriteten föreslår.

Nya marknader (Kap.14)

Avregleringen av tidigare offentligt monopoliserade marknader och det ökade antalet privata alternativ har skett med konsumenternas bästa för ögonen. Det är ett effektivt sätt att öka konkurrensen och sänka kostnaderna. Därför är det förvånande att man nu skapar organisationer som skall ”skydda” konsumenterna.

Det är enligt min mening felaktigt att tillskapa en konsumenternas byrå för nya marknader, ytterligare ett branschfinansierat organ. Det finns redan nu, t ex på Internet, rådgivning och stöd för den konsument som vill välja det bästa och billigaste alternativet för ifrågavarande tjänster.

Det är välgörande att man nu tänker bredda konsumenttjänstlagens tillämpningsområde att gälla sådana områden som konsumenterna inte tidigare kunnat rättsligt kritisera. Det är en välkommen inbrytning som kan leda till att även sjukvården kommer att underställas lagstiftningen vad gäller producentansvar och skadestånd vid felbehandlingar och slarv.

Konsumentverket ges i uppdrag att tillsammans med Konkurrensverket genomföra systematiska studier av de av- och omreglerade marknaderna från ett konsumentperspektiv. Detta är ett misstroende mot de företag som erbjuder tidigare monopoltjänster. Behovet måste i så fall ha varit lika stort under den tid då offentliga sektorn tillhandahöll tjänsterna. Några sådana studier till kundernas fromma var då inte aktuella.

Konsumentverkets roll (Kap.15)

Majoriteten vill att Konsumentverket skall uppfattas som en paraplyorganisation för organisationer som arbetar med konsumentfrågor och tilldela verket många nya uppgifter, flera av dem utan att man nu har den nödvändiga kompetensen.

Konsumentverkets nuvarande arbetssätt och funktion har kommittén inte ansett sig ta tid att närmare diskutera. Under arbetets gång har kritik riktats mot verket. Dessa synpunkter har endast med svårighet kunnat diskuteras, eftersom verkets generaldirektör har ingått i kommittén. Jag vill inte medverka till att Konsumentverket får nya uppgifter och i stort sett fördubblad medelstilldelning innan en oberoende utvärdering har gjorts.

Kommittén föreslår att ett konsumentdepartement inrättas. Detta förslag vänder jag mig starkt emot. I inledningen av detta kommittéförslag säger man faktiskt att de allra flesta konsumenter klarar sina köp utan hjälp och att de flesta köp sker utan problem. Då är det helt ofattbart att man föreslår ett särskilt departement.

Jag vänder mig också emot att Konsumentverket i förslagen, såväl som tidigare, har ett informationsmonopol till alla som skall syssla med konsumentfrågor. Det finns inom de juridiska fakulteterna och institutionerna fullt kapabla lärare inom denna juridiska inriktning.

Reservation av Thord Andersson och Camilla Dahlin-Andersson

Vi gör bedömningen att det svenska konsumentskyddet i stort är tillfredsställande. Det är dock förvånande att kommittén inte fått mer tid, knappt ett år, för att kunna göra en djupare översyn av det framtida offentliga konsumentskyddet. Flera av utredningens slutsatser och rekommendationer bygger mer på tyckande än vetande.

Kommunala konsumentvägledare

Ett sådant exempel är förslaget om att genom lag ålägga kommunerna att inrätta konsumentvägledning (kap 4). Vi är överens med kommittén när det gäller vikten av att vägledningen bör finnas så nära konsumenten som möjligt och där kommunen rent geografiskt normalt utgör basen men vi skulle vilja sett att fler alternativa driftsformer utreddes.

Vi motsätter oss av principiella skäl att konsumentvägledning skall vara en obligatorisk uppgift för en kommun. Konsumentvägledning bör vara frivilligt för kommunerna. Vi har stor respekt för den kommunala självstyrelsen och anser att varje kommun ska tillgodose sina medborgares behov. Behoven, förutsättningarna samt lösningarna kan skilja sig i olika kommuner.

Om staten vill detaljstyra så vore det naturligt att staten tog över verksamheten fullt ut och eventuellt anlitade kommunen som entreprenör mot full kostnadsersättning. Vi är därför motståndare till att genomföra en reform som utökar en uppgift för kommunerna som inte kan anses som deras kärnområde och där förändringen inte fullt ut ger kommunerna kostnadstäckning. Genom frivillig konsumentvägledning kan andra finansieringsformer utvecklas bl.a. ett aktivt samarbete med det lokala näringslivet och fristående konsumentorganisationer. Det borde inte vara svårt för lokala handlare att se nyttan av en aktiv konsumentvägledning med en bra marknadsbevakning eller för bankerna med en god budgetrådgivning.

Konsumentvägledarna bör också spela en viktig roll i det lokala Agenda 21-arbetet. Det är uppgifter som bör kunna finansieras både genom projektpengar och över den kommunala budgeten.

I genomsnitt kostar den kommunala konsumentvägledningen i dag cirka 10 kronor per kommuninvånare och år.

Här borde finnas utrymme för affärsidéer inom branscher som i högsta grad är engagerade i konsumentfrågor och tvistelösningar. Vi välkomnar därför att det i förslaget klart framgår att kommunen kan välja att lägga ut verksamheten på entreprenad eller samarbeta flera kommuner om uppgiften. När konsumentvägledningen drivs i kommunal regi är Medborgarkontoret en bättre lokalisering än socialkontoret.

Konsumentberedning

Ett annat exempel är livsmedelsfrågan, som är en av de största konsumentfrågorna. Här har kommittén inte fått rätt förutsättningar både vad gäller direktiven och expertkunskap i utredningsarbetet.

T.ex. har inte handläggare från Regeringskansliet på det här området varit med som sakkunniga i utredningen.

Kommitténs förslag att stärka de konsumentpolitiska målen (kapitel 2) att ”beaktas inom alla politikområden där konsumentintressen berörs” tror vi inte löses genom att ett konsumentdepartement inrättas, vilket det för övrigt är regeringsbildaren som avgör. Det finns redan kapacitet för analys av konsumentfrågorna inom Regeringskansliet.

Resurser och finansiering

Ett tredje exempel där utredningen inte dykt djupare i uppgiften är att analysera om de nuvarande pengarna och övriga resurser inom den statliga konsumentpolitiken används effektivt. Det kan förklaras i att direktiven inte klart pekar ut en sådan uppgift, men vi menar att för att föreslå nya uppgifter bör också gamla ifrågasättas. Kommittén föreslår en fördubbling av anslaget till konsumentpolitiken (kapitel 16). Detta står i klar motsatsställning till de generella direktiven för utredningar. Utredningens majoritet har inte pekat ut vilka offentliga åtaganden som skall stå tillbaka för konsumentpolitiken. Vi finner det inte belagt att konsumentskyddet genom majoritetsförslaget skulle bli dubbelt så bra eller bättre. Det är mycket otillfredsställande att kommittén inte haft den tid till förfogande för att mer konkret kunna redogöra för de ekonomiska konsekvenserna av föreslagna åtgärder på konsumentpolitikens område.

Konsumentverkets roll

Ang (kap 15) Konsumentverkets roll menar vi att frågorna är så komplexa och borde ha föregåtts av en noggrannare problemanalys. Vi är därför inte beredda att i det här läget ställa oss bakom alla de förändringar som föreslås, utan vill göra en större översyn.

Konsumentutbildning i skolan

För att uppnå målet att konsumenter skall känna sig trygga och ha ett starkt inflytande över sin vardag behövs bl.a. en satsning på utbildning. Att ge barn och ungdomar ökade kunskaper i grundläggande konsumentkunskap är därför en viktig uppgift. En stor del av konsumentrelaterad kunskap skall eleverna ges inom ämnet hemkunskap. Vi anser att det råder en obalans i de mål man vill uppnå med ämnet och det antal timmar som eleverna har till förfogande. Konsumentrelaterade problem och frågeställningar kan, utöver i ämnet hemkunskap, även belysas i de redan obligatoriska ämnena t.ex. matematik, samhällskunskap etc. Vi ställer oss inte bakom majoritetens förslag om att göra konsumentkunskap till ett obligatoriskt ämne i gymnasieskolan (kap 11) men vi hyser uppfattningen att frågeställningarna är så pass relevanta att de måste få ta en större del av de befintliga ämnena.

Och problematiken kring vad dagens och morgondagens barn och ungdomar bör lära sig i grundskolan/gymnasiet väcker frågan om tiden nu är mogen för att utreda om inte det totala antalet lärotimmar måste utökas.

Den svenska konsumentpolitiken i EU och internationellt

Vi delar inte majoritetens syn på att Sverige, för att uppnå en gemensam marknad som har konsumenternas förtroende, endast kan förorda minimiregleringar (kap 3). Den svenska och den gemensamma konsumentpolitiken inom EU måste i stort ses i ett sammanhang. Ett fortsatt samarbete mellan medlemsstaterna måste leda till att den gemensamma konsumentskyddsnivån höjs. Sverige bör verka för att konsumentintresset får större vikt i förhållande till producentintresset i EU-samarbetet. Vi menar att den mest framkomliga vägen för att uppnå detta är att inte helt avvisa möjligheten till harmonisering. Det måste finnas en

flexibilitet att i det enskilda fallet avgöra vilken form av reglering och positionering som bäst främjar konsumenternas intressen.

I enlighet med ovanstående reserverar vi oss i tillämpliga delar till förmån för de i reservationen framförda synpunkter och förslag.

Reservation av Paulo Silva

Genmanipulerade livsmedel

Frågan om produktion av genmanipulerade livsmedel är kanske en av de allra största framtidsfrågorna. Med en ny era av genmanipulerade livsmedel, inleds också en ny era i människans överhöghet, manipulering och kontroll av naturen. Utvecklingen går snabbt. I USA baserar sig redan 44 procent av produktionen av sojabönor och 36 procent av majsproduktionen från genmanipulerat utsäde. Om politiken inte snabbt, på grundval av de risker vi vet finns med genmanipulerade livsmedel, skapar en motmakt till skydd för konsumenternas hälsa och den biologiska mångfalden riskerar vi snabbt få samma situation i Sverige och EU. Med gentekniken kan människan klippa och klistra in nya egenskaper i olika arter i syfte att göra dem till ekonomiska vinstmaskiner i människans tjänst. Genmanipulerade livsmedel är inget som konsumenterna efterfrågat, utan något som multinationella företag infört trots en aktiv konsumentrörelses protester.

I Sverige har 64 fältförsök med utsättningar av genetiskt manipulerade organismer skett. Vi är också tvingade att godkänna de GMOlivsmedel som är godkända inom EU, vilket har lett till att det i dag finns GMO-sorter av soja, majs och raps i de svenska butikerna.

Det är därför, ur ett grönt perspektiv, bra att Konsumentpolitiska kommittén kommer fram till slutsatsen att det i Sverige bör införas en obligatorisk märkning av produkter som härstammar från genmanipulerade produkter samt att Sverige inom EU ska verka för att de nuvarande märkningsreglerna för majs och sojabönor ändras. Vidare gör utredningen en viktig markering om att märkning ska ske om produkterna innehåller genetiskt modifierade organismer oavsett om det är frågan om oavsiktlig kontaminering. Allt detta är bra men kan ur ett miljö- och konsumentpolitiskt perspektiv endast ses som en andrahandslösning. Om försiktighetsprincipen, skyddet av den biologiska mångfalden och konsumenternas hälsa hade tagits på allvar hade kommittén föreslagit att utsättning av genmodifierade organismer inte bör vara tillåtet i Sverige, och inte heller import av produkter som innehåller genmodifierade organismer.

Med ett förbud mot genetiskt manipulerade livsmedel hade Sverige flyttat fram sina konsumentpolitiska ambitioner. Då hade varje människas rättighet att slippa äta genmanipulerad mat – och på så sätt slippa utsättas för onödiga och okända risker – kunnat beaktas. Gentekniken är ny och oprövad. Det finns många risker med genetiskt manipulerade organismer som vi i dag kan förutse, förmodligen finns det många fler oförutsedda. Så länge dessa risker inte är helt klarlagda, motiverar försiktighetsprincipen ett förbud. Avslutningsvis ställer gentekniken oss inför nya moraliska frågeställningar som gäller vår rätt att skapa nya organismer på konstgjord väg. Är det t.ex. rätt att flytta gener från människa till gris för att grisen ska växa snabbare och producera mer och magrare kött?

Gentekniken är inte bara en fråga om vad konsumenterna vill stoppa i sig. På det stora taget handlar det också om vilket samhälle vi vill ha och vilken relation detsamma ska ha till miljön. Vill vi ha ett samhälle där livsmedelsproduktionen domineras av genetiskt manipulerad mat och livsmedelsjättar såsom Monsanto och Ciba-Geigy? Vill vi se en utveckling där människan och de multinationella företagen ger sig själv rätten att manipulera, dominera och exploatera andra arter för kortsiktiga ekonomiska intressen?

Det hade varit önskvärt om kommittén hade varit tydligare på den punkten.

Den genmanipulerade maten är inte i konsumenternas intresse. Ett krav på ett svenskt förbud av genmanipulerad mat hade definitivt motverkat en sådan utveckling samtidigt som det hade varit ett tydligt försvar av den biologiska mångfalden, konsumenternas hälsa och ett miljövänligt småskaligt jordbruk på djurens och naturens villkor.

Miljögarantin i EU

Miljögarantin (artikel 95 i fördraget) i EU gör att miljön och konsumenternas hälsa systematiskt ställs på undantag när dessa mål hamnar i konflikt med målsättningen om frihandel på den inre marknaden. Tanken med den s.k. miljögarantin är att se till att frihandel som medel för ett ökat välstånd inte går ut över den grundläggande säkerheten för hälsa och miljö. Regeln har förändrats och kompletterats under flera regeringskonferenser. Tyvärr har förändringarna inte varit till det bättre, snarare har det blivit en allvarlig försämring som gör paragrafen i praktiken obrukbar. Problemet är framför allt punkt 5 i Artikel 95 där mycket komplicerande krav ställs för en skärpning av de enskilda ländernas regleringar. Bland annat ställs krav på att medlemsstaten ska kunna bevisa att det aktuella problemet är specifikt för medlemsstaten

samt att det ska ha uppkommit efter den tidpunkt då harmoniseringsåtgärden beslutats.

Miljögarantin är kanske det mest uppenbara exemplet på hur EU:s strukturer är kontraproduktiva i miljöarbetet. Flexibla regler som möjliggör en progressiv och offensiv politik är en viktig delkomponent för att utveckla miljöarbetet och bedriva en aktiv konsumentpolitik. Därför måste miljögarantin ändras. Försiktighetsprincipen tillsammans med konsument- och miljöintresset måste sättas i första rummet. Detta är en fråga som kommittén borde ha kunnat peka ut för regeringen som prioriterad såväl under Sveriges ordförandeskap i EU som under nästa regeringskonferens.

Inriktningen på det nordiska konsumentsamarbetet

I kapitlet Den svenska konsumentpolitiken i EU och internationellt (avsnitt 3.6.4) konstaterar kommittén att det nordiska konsumentpolitiska samarbetet fungerar väl och att det i huvudsak bör ha en oförändrad inriktning. Jag har tidigare reserverat mig mot kommitténs delbetänkande om det nordiska miljömärkningssystemet Svanen (se kommitténs delbetänkande Nordisk miljömärkning – det statliga engagemanget, SOU 1999:45).

Särskilt yttrande av Lennart Brunander och Tanja Linderborg

Den svenska konsumentpolitiken i EU och internationellt

Sveriges medlemskap i EU kan ge konsumenten fördelar genom den stora marknad som EU utgör och den konkurrens som detta innebär. Den stora och öppna marknaden kan också ge tillgång till nya och intressanta varor. EU har dock ett övergripande mål om varors fria rörlighet, som ur konsumentperspektivet kan vara ett problem. Sveriges ambition att skydda konsumenten mot gifter och medicinrester eller farliga tillsatser i maten, liksom viljan att värna miljön kan därmed omintetgöras. En formulering i regeringens skrivelse 1995/96:181 illustrerar detta problem. Så här beskriver regeringen hur EU:s fria rörlighet för varor skall tolkas

”Ett annat mål är att medlemsstaterna skall ha frihet, med stöd av subsidiaritetsreglerna, att ge konsumenterna ett starkare skydd än vad som följer av gemenskapsreglerna under förutsättning att detta inte leder till hinder för den fria rörligheten av varor, tjänster och kapital”.

Det som står i citatet ger en klar bild av problemet. Varors fria rörlighet går före andra hänsyn och i praktiken begränsar detta medlemsländernas möjlighet att ge ett fullgott skydd för konsumenten. Mot denna bakgrund anser vi att kommittén borde tagit en klar ställning för att de regler som Sverige har för att skydda miljön, skall få finnas kvar. De lagar och bestämmelser som finns för att den mat som saluförs är sund och riskfri, skall gälla även om varor som inte fyller dessa krav därmed inte kan flöda fritt över gränsen. Hänsynen till människors hälsa, liksom hänsynen till miljön, skall enligt vår mening värderas högre än varors fria rörlighet. Kommittén borde föreslå att regeringen med kraft skall arbeta för en sådan ordning. Det borde enligt vår mening vara en viktig fråga i skapandet av att göra konsumentpolitiken till ett fullvärdigt politiskt område i EU. För de svenska konsumenterna är det ett nederlag om så inte blir fallet.

Särskilt yttrande av Carina Crantz och Kerstin af Jochnick

Yttrandets avgränsning

Vårt yttrande är avgränsat till betänkandets avsnitt avseende Finansiella tjänster och Den svenska konsumentpolitiken i EU och internationellt.

Kommitténs kartläggning

Den Konsumentpolitiska kommitténs arbete har präglats av en snäv tidsram. Detta avspeglas i såväl den delrapport avseende Finansiella tjänster som avgavs i september 1999 som i kommitténs slutbetänkande.

Hushållens användning av finansiella tjänster har ändrats på avgörande punkter under de senaste fem åren. Den tekniska utvecklingen har möjliggjort att finansiella tjänster kan tillhandahållas genom helt nya medier. Som exempel kan nämnas den växande marknaden för finansiella tjänster via Internet. Detta berörs marginellt i kommitténs betänkande. Samtidigt har hushållens sparande fått en ny inriktning. Som exempel kan nämnas att hushållen vid utgången av 1999 hade två av tre placerade kronor i olika former av investeringar på aktiemarknaden. Trots hushållens ändrade inriktning av sparandet har kommittén begränsat begreppet finansiella tjänster till områdena bank och försäkring.

För att få en helhetssyn på eventuella konsumentproblem inom det finansiella området borde kommittén ha gjort egna analyser innan förslagen läggs fram. Det hade också varit önskvärt om kommittén hade koncentrerat sig på några för konsumenterna viktiga frågor i stället för att lägga en rad förslag som kräver fortsatt utredning.

Kommentarer till vissa förslag

Minimi- kontra fullharmoniseringsdirektiv

I avsnittet om Den svenska konsumentpolitiken i EU och internationellt förutsätter kommittén att konsumentlagstiftningen, för att främja ett dynamiskt konsumentskydd, består av minimiregler.

Vi delar inte kommitténs bedömning att minimiregler alltid är bäst för konsumenten oavsett vilket ämnesområde som är föremål för reglering. Enligt vår uppfattning bör Sverige i första hand arbeta för att höja den gemensamma europeiska konsumentskyddsnivån. Vi anser vidare att Sverige i varje enskilt fall skall ta ställning till vilken modell av reglering som ger det bästa resultatet för konsumenterna. Det kan säkert i många fall vara minimiregler, men det finns också tillfällen då ett fullharmoniserat regelverk är att föredra. Det bör påpekas att de effektivitetsvinster som följer av ett enhetligt regelverk kommer konsumenterna till del i form av ökat utbud av tjänster och större valfrihet samt i form av lägre priser och en bättre servicenivå.

Vid bedömningen av vilken modell som ger det bästa resultatet för konsumenterna bör stor vikt läggas vid det föreslagna direktivets innehåll. Det bör också finnas utrymme för flexibilitet i den svenska positionen. Man får inte glömma bort att arbetet med att ta fram ett direktiv är en pågående förhandling mellan flera medlemsstater. Det svenska agerandet bör därför präglas av en vilja att i alla lägen ha inflytande över direktivets utformning inklusive viktiga konsumentpolitiska frågor.

Uttryckligt krav på kreditprövning

Kommitténs förslag om att införa ett uttryckligt krav på kreditprövning i konsumentkreditlagen och att Finansinspektionen skall utfärda föreskrifter vad gäller kreditprövning syftar till att försöka begränsa kreditgivning till de konsumentgrupper som enligt kommittén inte har möjlighet att själv bedöma den egna förutsättningen att kunna klara av en kredit. Förslaget innebär vidare att inspektionen ges ett nytt sanktionsinstrument att tillämpa på ett institut som inte följer inspektionens föreskrifter.

Vår bedömning är att kreditinstitutens kreditprövning vid kredit till konsument redan idag är tillräckligt reglerad i rörelselagstiftningen och i konsumentkreditlagen. Förslaget som kommittén lägger om ytterligare regler i konsumentkreditlagen är onödigt och kommer inte att uppnå de syften som kommittén finner önskvärda.

Enligt vår uppfattning är förslaget långtgående och innebär ett ingrepp i institutens affärsverksamhet vars effekter bör analyseras noggrant. Det är viktigt att instituten följer lagar och regler, men styrelsen och verkställande direktören i varje institut måste ha det fullständiga ansvaret för hur verksamheten utformas. Ett lagförslag och förslag till föreskriftsrätt för Finansinspektionen måste grundas på en bättre behovsanalys och en analys av effekterna av förslaget.

Tillsyn över kreditgivning

Kommitténs förslag om att inspektionen skall ha tillsyn över all kreditgivning saknar enligt vår uppfattning en underbyggd problemanalys.

Finansinspektionen är redan i dag tillsynsmyndighet för alla kreditinstitut. Därmed står i princip all professionell kreditgivning till konsument under tillsyn. De undantag från tillståndsplikt och tillsyn som finns i lagen om finansieringsverksamhet är av ytterst begränsad art och torde inte påverka kreditgivningen till konsument.

Förslaget står också i strid med arbetet att renodla Finansinspektionens verksamhet.

Långfristiga krediter

Kommittén föreslår att det närmare bör övervägas om en reglering kan införas om kredittidens längd i förhållande till vad krediten skall användas till. Vår bedömning är att en reglering av området snabbt skulle bli ineffektiv då det inte är möjligt att öronmärka pengar på det sätt kommittén överväger.

Reglering av ansvar för finansiell rådgivning

Kommittén föreslår att möjligheterna till ett mer långtgående ansvar vid professionell rådgivning till enskild konsument förstärks genom lagstiftning.

Vi anser att det är viktigt att frågor kring institutens rådgivning ägnas särskild uppmärksamhet. Vi beklagar därför att kommittén i denna fråga inte kommit längre i sin utredning. Vi förordar att det tillsätts en särskild utredning som får i uppdrag att förutsättningslöst se över denna fråga. Utredningen bör särskilt undersöka hur frågan om rådgivningsansvar har reglerats i andra länder.

Kommitténs resonemang om lättnad i konsumentens bevisbörda samt omsorgsplikt skulle bli mycket svåra att tillämpa. Att uppställa en

modell för vad som i olika situationer skall vara bästa råd till en konsument torde knappast vara möjligt. Bedömningen skulle antagligen behöva begränsas till om rådet kan anses acceptabelt och skäligt mot bakgrund av vad som var känt vid kundens beslutstidpunkt. I slutändan kommer det att handla om en subjektiv bedömning av kundens förutsättningar och behov kontra de alternativ som vid tidpunkten var möjliga att identifiera.

Den mest verkningsfulla åtgärden vore enligt vår uppfattning att ställa högre kvalitativa krav på institutens rådgivning. Detta kan manifesteras genom krav på tillstånd, såsom gäller vid värdepappersrörelse. Utgångspunkten bör vara att de personer som lämnar rådgivning skall ha erforderlig kompetens och erfarenhet. Vidare skulle en reglering kunna kräva att instituten klargör för sina kunder i vilken roll man uppträder. Bedriver institutet i första hand försäljning av egna produkter och i andra hand ekonomisk rådgivning skall kunderna informeras om detta på ett tydligt sätt. Man skulle mycket väl kunna tänka sig att regler införs i aktuell rörelselagstiftning i syfte att tydliggöra rådgivningens karaktär och ställning för kunderna på det finansiella området. En sådan generell lagstiftning kan vid behov kompletteras med allmänna råd från Finansinspektionen.

Man bör härvid också beakta det arbete som sker av självreglerande karaktär. Det pågår ett arbete i Svenska Fondhandlareföreningens regi i syfte att utbilda personal i banker och värdepappersbolag i god rådgivning till kunder, framför allt i fråga om värdepapperstjänster. Tanken är att någon form av certifiering skall ske av personal vars arbetsuppgifter innefattar rådgivning

Slutligen vill vi peka på att kommitténs resonemang och redovisning av gällande regler för försäkringsmäklare knappast är applicerbart på den försäljning och rådgivning av tjänster som sker i bankerna. Försäkringsmäklarlagen reglerar endast oberoende försäkringsmäklares verksamhet. Dessa mäklare får inte vara anställda eller knutna till enskilda försäkringsgivare. Lagens bestämmelser baseras på detta förhållande. En motsvarande reglering kan sålunda inte tillämpas på en enskild banktjänstemans arbetsuppgifter.

Renodling av den finansiella tillsynen

Kommittén föreslår att en särskild utredning tillsätts för att utreda ansvarsfördelningen mellan Finansinspektionen och Konsumentverket. Kommittén föregår emellertid utredningens bedömning genom att föreslå att den skall ha som utgångspunkt att Konsumentverket skall ges ett huvudansvar för konsumentskyddsintressena inom det finansiella

området, bl.a. i fråga om information till konsumenterna om finansiella tjänster. Enligt vår uppfattning kräver ett ställningstagande om ändrad ansvarfördelning mellan de båda myndigheterna att en analys görs dels på vilket område myndigheterna överlappar varandra, dels vilken kompetens och vilka befogenheter respektive myndighet har på konsumentområdet.

Finansinspektionen och Konsumentverket träffade nyligen en överenskommelse i syfte att tydliggöra respektive myndighets ansvar. Till skillnad mot kommitténs förslag anges i den ingångna överenskommelsen att det i första hand bör vara Finansinspektionen som åtgärdar eventuella brister i institutens informationsgivning. Det bör således vara en uppgift för inspektionen att som tillsynsmyndighet ställa krav och kontrollera kvaliteten på institutens informationsgivning. Inspektionen får i sitt löpande arbete god kunskap avseende olika produkters och tjänsters egenskaper vilket ger goda förutsättningar för att kunna avgöra om den information som lämnas av instituten är korrekt och fullständig.

Vi motsätter oss inte en utredning av ansvarsfördelningen mellan Finansinspektionen och Konsumentverket. Det kan finnas skäl att se över nuvarande ansvarsfördelning för att se om rollerna kan renodlas ytterligare. Vi anser dock att en utredning bör göras förutsättningslöst.

Särskilt yttrande av Camilla Dahlin-Andersson

Kommittén har behandlat ett flertal stora och viktiga konsumentpolitiska områden och där tankarna och förslagen borde lägga en god grund för fortsatt arbete och utveckling. Det finns många frågor man skulle vilja lyfta fram men jag begränsar mig till några områden som jag finner särskilt angelägna. Inledningsvis vill jag framhålla att jag finner mig mindre tillfreds med den knappa tid kommittén haft till förfogande för att lägga fram förslagen. Ett flertal frågor borde ha föregåtts av än djupare problemanalysering. För framtiden bör det betänkas att stora parlamentariska utredningar behöver mer än ett år för att kunna göra tillfredsställande utredningsarbeten där så pass viktiga frågor kan ges en rättvisare behandling. Ett flertal kommittéer har genom åren belyst konsumentpolitisk problematik och jag tar det nu för självklart att tiden är mogen för att gå vidare och arbeta med intentionen att lyfta dessa frågors status i samhällsutvecklingen.

Konsumentpolitikens syfte är att stärka konsumentens ställning på marknaden. Politiken bör lägga tonvikten på att stärka individen i dennes roll som konsument. Men det är inte lätt att vara en stark konsument i alla lägen. Avregleringar, modern informationsteknologi, internationalisering och svenskt medlemskap i den europeiska unionen har t.ex. skapat en helt ny situation för oss konsumenter.

Som liberal är min utgångspunkt att en väl fungerande marknad utgör den bästa grunden för att möta konsumentens behov och önskemål om bra tjänster och produkter och god service till låga priser. Produktion av varor och tjänster är till för konsumtion och beroendeförhållandet mellan producent och konsument är påtagligt. På den moderna marknaden agerar företagen i hög konkurrens och kunderna har alternativ. Idag är kunden många gånger den verkliga bristvaran för företagen. För att man som konsument skall kunna göra väl överlagda val behöver man tillgång till information men också kunskap om hur informationen kan omvandlas till nödvändig kunskap. Personligen välkomnar jag utvecklingen av olika informations- och märkningssystem t.ex. miljö- och jämställdhetsmärkning. Den här typen av information underlättar för oss konsumenter att genom en mer medveten konsum-

tion påverka utbudet av produkter och tjänster. Samlad konsumentkraft är en stor maktfaktor och kraftkälla vilket inte minst påvisades rörande aktionerna kring bruket av klorblekt papper.

Avregleringar av vissa marknader och ökad konkurrens av vissa tjänster har bidragit till större valfrihet men samtidigt har otydligheten för vilka regler som gäller blivit påtaglig. Därför är det speciellt viktigt att lagstiftningen inom det konsumenträttsliga området utformas med stor tydlighet och för ökad konkurrens.

Krav och regleringar som ställs för att gynna oss konsumenter skall utformas så att det bästa inte blir det godas fiende. En alltför omfattande reglering och detaljstyrning kan leda till att onödigt stora kostnader övervältras på konsumenten samt försvåra en gynnsam konkurrens genom att t.ex. små aktörer inte klarar av att ta sig in på marknaden. Väl fungerande konkurrens i privat och offentlig verksamhet är till nytta för oss konsumenter. Många av de tjänster som betyder mest för oss i vardagen är offentligt producerade eller offentligt styrda. Idag gäller inte samma konsumenträtt och konsumentmakt för utbildning, barnomsorg och äldreomsorg som för t.ex. livsmedel, kläder och resor. Men valfriheten och möjligheten att hävda sin rätt gentemot den offentlige producenten är sannerligen inte mindre viktig. Därför måste konsumentintresset i den offentligt styrda tjänstesektorn snabbt stärkas t.ex. genom ökad användning av s.k. pengasystem.

Den elektroniska handeln växer snabbt i Europa. Visst tar det tid att förändra handelsmönster men om endast några år har troligtvis ehandeln ökat explosionsartat. Allt eftersom priserna på Internetuppkoppling minskar kommer konsumenterna att ta sig mer tid till att t.ex. söka och läsa annonser och därmed använda nätet som en naturligare handelsplats. Detaljhandeln har stora kostnadsbesparingspotentialer i att locka kunder till att handla via Internet. Troligtvis blir effektivitetsvinsterna med Internet så stora att få kommer att avstå från detta.

Det finns dock en risk för att det här leder till en utveckling där ett stort antal konsumenter utestängs från möjligheten till att nyttja den nya teknologins fördelar t.ex. p.g.a. bristande kunskap om eller avsaknad till tekniken. Därför anser jag det vara ett högt prioriterat område att alla barn och ungdomar får lära sig tillämpa den nya informationsteknologin redan i skolan. Även satsningar för att stödja vuxna i att nyttja den nya marknaden behövs. Här kan t.ex. konsumentvägledare och Konsumentverket bidraga med information och kunskapsspridning. Jag ser även satsningen på konsumentforskningen som en betydande del i denna utveckling. Jag vill passa på att lyfta fram vikten av en total sett större satsning på svensk forskning för att göra den än mer internationellt konkurrenskraftig.

Som konsument i en allt mer globaliserad värld vill jag slutligen framhålla vikten av att den svenska och den gemensamma konsumentpolitiken i EU skall ses i ett stort sammanhang. Det fortsatta samarbetet mellan medlemsstaterna måste leda till att den gemensamma konsumentskyddsnivån höjs. Sverige skall verka för att konsumentintresset får större vikt i förhållande till producentintresset i EU-samarbetet. Det är ett utmärkt läge för Sverige att nu under sitt ordförandeskap lyfta fram dessa frågor.

Jag saknade dock i vårt utredningsarbete en analys över vad en gemensam valuta (EMU) kan få för effekter för oss som idag har hela den inre marknaden till vårt förfogande, t.ex. att det blir enklare för oss konsumenter att dra nytta av den gemensamma marknaden genom att vi lättare kan jämföra olika priser för samma eller likvärdiga varor och tjänster etc.

Särskilt yttrande av Axel Edling

Det är tillfredsställande att kommittén på en rad områden lägger förslag som innebär större möjligheter att hävda konsumentintressena nationellt och internationellt.

På några punkter vill jag dock redovisa annan uppfattning. I avsnittet Konsumentverkets roll föreslår kommittén bl.a. att den marknadsrättsliga konsumentlagstiftningen ska få en i grunden ändrad uppbyggnad. KO:s befogenheter – domstolstalan, förelägganden – föreslås upphöra. I stället ska Konsumentverket kunna meddela förvaltningsbeslut om förbud och ålägganden mot företag som uppträder i strid mot lagarna.

Det är enligt min mening motiverat att se över de rättsliga styrmedlen på detta område för att pröva om de behöver effektiviseras och i så fall hur. En sådan översyn skulle vara välkommen i ljuset bl.a. av internationaliseringen och informationsteknikens utveckling. Den måste dock rimligen ta sin utgångspunkt i en utvärdering av hur pass effektivt nuvarande ordning fungerar i praktiken. En rad frågor som har att göra med konsumentskyddet och marknadens funktionssätt bör penetreras, exempelvis hur en dynamisk rättspraxis ska kunna utvecklas för nya frågor som konsumenterna möter på marknaden, hur incitament skapas för näringslivets egenåtgärder och på vilket sätt innebörden av lagarnas generalklausuler kan preciseras till ledning för näringslivet.

Kommittén diskuterar inte dessa grundläggande frågor. För- och nackdelar med nuvarande ordning värderas inte närmare utifrån effekten på marknaden. Förslaget om övergång till förvaltningsbeslut bygger i stället till stor del på jämförelser med andra tillsynsmyndigheter som på sina områden arbetar med sådana beslut. Här saknas dock en analys av de viktiga skillnader som finns i resp. myndighets uppdrag. Kommittén redovisar vidare myndighetens arbetssätt och interna organisering vid olika tidpunkter, men detta ger inte hela bilden av det system med "soft law" som utvecklats i Sverige liksom i övriga nordiska länder.

En väsentlig brist i förslaget är att det inte beaktar att vissa marknadsrättsliga konsumentfrågor passar väl för rättsbildning i domstol men mindre väl för rena förvaltningsbeslut. Hit hör exempelvis bedömningen av sofistikerade former av marknadsföring och av mera

komplexa kontraktsfrågor. I dessa fall är det väsentliga att kunna ”röja ny mark”, dvs. på basis av generalklausulerna skapa ny rättspraxis för nya konsumentproblem. Enligt min mening är det nödvändigt att denna normgivning sker i domstol. Generalklausulerna på konsumentområdet får också anses vara uppbyggda just med tanke på det. Med den föreslagna ordningen däremot skulle KO vara beroende av att saken överklagas för att prejudikat ska kunna utvecklas. Den lösningen skapar av lätt insedda skäl sina egna problem och kan inte anses ändamålsenlig.

I det sagda ligger att en dom kan väntas få större auktoritativ tyngd än administrativa beslut, vilket kan få särskild betydelse när det gäller att driva på en utveckling av konsumentskyddet inom EU. Flera praktiska fall belyser detta.

Den viktiga frågan hur en ordning med enbart förvaltningsbeslut förhåller sig till den talerätt som i lag är tillförsäkrad andra än KO, ingår inte i kommitténs överväganden. Kommittén har inte heller vägt in hur den föreslagna ordningen är tänkt att fungera när Sverige ska fullgöra sina förpliktelser enligt EU:s s.k. förbudsdirektiv. Ur båda dessa aspekter är det enligt min mening väsentligt att behålla möjligheten till domstolsprövning.

Erfarenheterna visar på behov av att vid flagranta överträdelser på marknaden kunna utfärda bindande förelägganden, exempelvis när det gäller klara fall av farliga varor, bristande konsumentinformation i marknadsföring eller vilseledande reklam. KO meddelar årligen ett stort antal förbud och ålägganden mot företag som överträder gällande regler. Dessa förelägganden blir direkt tvingande när de godkänts av företaget. En ändring som förtjänar att övervägas är om KO:s förelägganden bör bli tvingande även utan företagets uttryckliga godkännande (jfr förslag i den riktningen i betänkandet Konsumentpolitiska styrmedel SOU 1983:40). Det är inte säkert att en ordning med förbudsförelägganden är mindre effektiv än en lösning där alla myndighetsbeslut kan överklagas, snarare kan det vara tvärtom. Detta förtjänar dock att prövas noga varvid de praktiska erfarenheterna av nuvarande system måste tas till vara. I sammanhanget måste också frågan om rättegångskostnadernas fördelning vägas in. Den har betydelse för företagens benägenhet att överklaga.

Av de skäl som jag här angivit anser jag inte att förslaget om övergång till förvaltningsbeslut bör genomföras. Förslaget att KO:s roll ska upphöra och övertas av förvaltningsmyndigheten anser jag mindre välbetänkt också av det skälet att KO-funktionen är väl inarbetad och har mycket stor goodwill såväl nationellt som internationellt. Jag vill också kommentera några av förslagen till begränsning av Konsumentverkets uppgifter. Avsnittet har tillkommit utan att det varit tillfälle till någon närmare genomgång av dessa frågor inom kommittén.

Skrivningarna om energifrågor och Konsumentverkets provningsverksamhet har jag för övrigt fått del av först efter slutsammanträdet.

Konsumentverkets provningsverksamhet bidrar till att ge underlag för en breddad produktinformation avseende funktion, energi- och miljöegenskaper på verkets webbplats och i Råd och Rön. Dessutom sker på verkets laboratorium en metodutveckling som har stor betydelse när det gäller att hävda konsumentintressen inom standardiseringen. Tack vare provningarna och metodutvecklingen har myndigheten en solid teknisk kompetens. Mot den bakgrunden finns det starka skäl för att – liksom i bl.a. Finland, Danmark och Norge – driva en provningsverksamhet delvis med finansiering av allmänna medel. Idag sker en stor del av finansieringen via särskilda, tidsbegränsade miljöoch energianslag. – På Konsumentverkets uppdrag har professor em Sven Thiberg genomlyst området i en rapport.

Merkostnader för livsmedel vid specialkost är en angelägen fråga från såväl konsument- som socialpolitisk synpunkt. Det handlar om några dagars arbetsinsats per år inom ett område där myndigheten kan utnyttja kompetens från det hushållekonomiska arbetet. Det är knappast möjligt för någon annan myndighet att utföra uppgiften mer kostnadseffektivt.

Resultaten av Konsumentverkets arbete när det gäller hushållens tillgänglighet till service är dokumenterat positiva. Arbetet har skett i nära samverkan med svensk detaljhandel samt med berörda myndigheter. Det finns inget dubbelarbete. En fruktbar arbetsfördelning har bl.a. formaliserats i relation till Glesbygdsverket. En överföring av uppgifterna inom området skulle knappast kunna innebära någon resursbesparing för staten. Delar av verksamheten finansieras med särskilda statliga medel från Näringsdepartementet.

Arbetet med energifrågor är nära kopplat till de konsumentpolitiska målen, liksom till standardisering, metodutveckling och provning. Ett syfte med energifrågorna är att få fram relevant kunskap för konsumentinformation, bl.a. via Internet. Ett annat syfte är att påverka produktutvecklingen i energisnål riktning. Dessa aspekter gör att energifrågorna naturligt hör hemma inom Konsumentverket för att göra sammanhållna insatser till stöd för hushållen. Arbetet med energifrågor är i stort sett helt finansierat med särskilda statliga medel. Finansieringen är idag tidsbegränsad.

Särskilt yttrande av Paulo Silva

Förvaltningen av statens finanser

Ur ett konsumentperspektiv hade det varit angeläget att kommittén behandlade frågan om en etisk och miljömässigt hållbar förvaltning av statens ekonomi. Myndigheter, departement och statliga företag förfogar över och förvaltar betydande belopp av medborgarnas gemensamma resurser.

Belopp som i dag förvaltas utan etiska hänsyn. Följden av detta är bland annat att skattebetalarnas pengar går till investeringar i nya vapensystem, miljöförstörande investeringar, tobaksindustri m.m.

Jag menar att Konsumentpolitiska kommittén borde ha tagit ställning för att förvaltningen av våra gemensamma resurser ska ske på ett miljömässigt och etiskt hållbart sätt. Staten skulle kunna verka för detta bland annat genom ägardirektiv i de bolag där staten har ett stort inflytande. Genom ett aktivt ägande från statens sida skulle nya investeringar i större utsträckning främja en miljömässigt och etiskt hållbar utveckling.

Den kommunala konsumentverksamheten

Kommittén föreslår att det är angeläget att alla konsumenter har tillgång till lokal konsumentvägledning och att det därför bör bli en obligatorisk uppgift för kommunerna. Jag stödjer förslaget men vill motivera mitt ställningstagande ytterligare. Den främsta anledningen till mitt stöd är att vi nu har omfattande avregleringar och, som en följd av globaliseringen, ett ökat utbud av varor och tjänster på marknaden. Denna nya valfrihet kan vara positiv för konsumenterna om samhället samtidigt också stärker deras rättigheter och möjligheter på marknaden. Annars blir friheten bara företagens. En aktiv konsumentpolitik är en viktig motmakt till marknaden. Men marknadens karaktär, liksom konsumenternas sätt att tillvarata sina intressen, förändras över tiden. I en framtid där de flesta medborgarna finns uppkopplade på Internet är det inte säkert att det bästa sättet att tillvarata konsumenternas intressen är genom lokal kommunal konsumentvägledning. Som samhället ser ut

just nu finner jag det dock angeläget att alla människor har tillgång till lokal konsumentvägledning.

Kommittédirektiv

Konsumentpolitiken inför ett nytt sekel Dir. 1999:1

Beslut vid regeringssammanträde den 7 januari 1999

Sammanfattning av uppdraget Sverige har ett gott grundläggande konsumentskydd och goda förutsättningar för att driva en aktiv konsumentpolitik. Samhället har dock genomgått stora förändringar på senare år, vilket gör att konsumentpolitiken behöver ses över på nytt. En parlamentarisk kommitté får i uppgift att lämna förslag om hur den framtida konsumentpolitiken skall kunna ge människor förutsättningar att känna sig trygga som konsumenter och ha ett starkt inflytande över sin vardagssituation. Kommittén skall identifiera konsumentpolitikens långsiktiga innehåll och prioriteringar. Utredningen skall genomföras i ett tydligt EU-perspektiv, där det nordiska samarbetet är en viktig bas. Kommittén skall för detta ändamål göra en utvärdering och en översyn av de konsumentpolitiska målen. Vid behov skall kommittén föreslå hur målen kan utvecklas och förbättras, mot bakgrund av de nya förutsättningarna som samhället ger. Kommittén skall också avväga vilka medel i form av lagstiftning och ekonomiska och andra resurser som bör utnyttjas för att bäst nå dessa mål. Miljömålet i konsumentpolitiken utvärderas löpande i annan ordning och någon särskild analys av detta skall inte göras i denna utredning, om det inte visar sig vara av särskild vikt ur ett helhetsperspektiv.

Kommittén skall särskilt analysera målen och medlen för konsumentaspekterna inom områdena hushållsekonomi och finansiella tjänster, informationsteknik, produktsäkerhet och marknadsbevakning.

Bakgrund

Inledning

Sverige har ett gott grundläggande rättsligt konsumentskydd och en fungerande struktur för myndighetsutövning på konsumentområdet. Det finns en god grund för t.ex. produktsäkerhetsarbete, lokal rådgivning vid köp av varor, arbete med reklamationshantering och tvistlösning, budgetrådgivning, produkttester, konsumentinformation och konsumentutbildning. De konsumentskyddande myndigheter som finns har högt förtroende bland konsumenterna och ger Sverige goda förutsättningar att driva en aktiv konsumentpolitik till gagn för konsumenterna.

Konsumentpolitikens mål

År 1972 antog riksdagen riktlinjer för konsumentpolitiken (prop. 1972:33, bet. 1972:NU40, rskr. 1972:225). Målet skulle vara att stödja konsumenterna och förbättra deras ställning på marknaden. År 1986 beslutade riksdagen om nya riktlinjer (prop. 1985/86:121, bet. 1985/86:LU34, rskr. 1985/86:292), som innebar att konsumentpolitiken skulle bli tydligare inriktad på hushållsekonomiska frågor, särskilt på hushållens baskonsumtion. Ett mål för konsumentpolitiken blev därför att stödja hushållen i deras strävan att effektivt utnyttja sina resurser. Det tidigare målet att konsumenternas ställning på marknaden skulle förbättras fördes också vidare med en viss justering. De nuvarande målen för konsumentpolitiken lades fast av riksdagen 1995 (prop. 1994/95:140, bet. 1994/95:LU32, rskr. 1994/95:438). De tidigare målen om hushållens resurser och konsumentens ställning på marknaden förblev grundläggande för det fortsatta arbetet, men förtydligades och förstärktes. Ett nytt mål om att skydda konsumenternas hälsa och säkerhet tillfördes. Det allt starkare sambandet mellan miljöpolitik och konsumentpolitik behövde också komma till uttryck i målen. Riksdagen beslutade därför att ett ytterligare mål för konsumentpolitiken skulle vara att sådana konsumtions- och produktionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. De gällande konsumentpolitiska målen är således: - Att konsumenterna skall ha en stark ställning på marknaden, - Att hushållen skall ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska

och andra resurser effektivt, - Att konsumenternas hälsa och säkerhet skyddas, och

- Att sådana konsumtions- och produktionsmönster utvecklas som

minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling.

Till detta kommer att Konsumentverket sedan den 1 juli 1997 har ett särskilt mål inom ramen för energihushållningsprogrammet.

Regeringens skrivelse Konsumentpolitiken i EU - mål och inriktning för det svenska arbetet (skr. 1995/96:181, bet. 1995/96:LU26, rskr. 1995/96:292) redogjorde för mål och inriktning för arbetet med konsumentfrågor i EU. Det övergripande målet skall vara att ge konsumenterna en stark ställning på marknaden och att främja konsumenternas intressen och inflytande i ett integrerat Europa. Samtidigt skall det vara möjligt att bibehålla och utveckla nivån på svensk konsumentpolitik.

En handlingsplan för att nå miljömålet presenterades i regeringens skrivelse Konsumenterna och miljön - en handlingsplan för hållbar utveckling (skr. 1997/98:67, bet. 1997/98: LU21, rskr 1997/98:220).

Myndigheter och organisationer

Konsumentverket/Konsumentombudsmannen (KO) är central statlig förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor och har enligt förordningen (1995:868) med instruktion för Konsumentverket huvudansvar för att genomföra den statliga konsumentpolitiken. Verkets uppgifter är i stor utsträckning inriktade på förebyggande åtgärder och tillsyn av marknaden enligt marknadsrättslig lagstiftning. Allmänna reklamationsnämnden har enligt förordningen (1998:1583) med instruktion för Allmänna reklamationsnämnden till uppgift att pröva tvister mellan konsumenter och näringsidkare som rör varor, tjänster och andra nyttigheter (konsumenttvister) samt ge rekommendationer om hur tvisterna bör lösas. Andra myndigheter med bl.a. konsumentskyddande uppgifter är t.ex. Fastighetsmäklarnämnden, Resegarantinämnden, Livsmedelsverket och Finansinspektionen. Dessutom prövar Marknadsdomstolen med Stockholms tingsrätt som första instans marknadsrättsliga mål. Det nordiska miljömärkningssystemet handhas sedan januari 1998 i Sverige av ett aktiebolag, SIS Miljömärkning AB. Bolaget ägs gemensamt av staten och SIS - Standardiseringen i Sverige och skall inte vara vinstgivande.

Kommunal konsumentverksamhet är viktig för att konsumenterna skall ha nära till objektiv och oberoende rådgivning. Konsumentvägledning finns i de flesta kommuner, men har varierande omfattning. Totalt sett bedrivs dock en omfattande verksamhet, där viktiga inslag är budgetrådgivning, reklamationshantering och medling i konsu-

menttvister, skuldsanering, förköpsrådgivning, skolkontakter, marknadsbevakning och konsumenträttslig rådgivning. Utöver detta finns andra former av institutioner dit den enskilde kan vända sig för rådgivning, t.ex. Konsumenternas bank- och försäkringsbyråer. Frivilliga organisationer med konsumentfrågor som huvuduppgift är t.ex. de båda paraplyorganisationerna Sveriges Konsumentråd och Konsumenter i Samverkan. Vissa andra organisationer har konsumentpolitiska program som en del av sin verksamhet, t.ex. organisationer inom fackföreningsrörelsen, kvinnoorganisationer och hushållningssällskap.

Lagstiftning

Många lagar som innehåller regler till skydd för konsumenter kom till under 1970-talet och början av 1980-talet. Dessa har efter hand reviderats och byggts ut. Exempel på marknadsrättsliga lagar är marknadsföringslagen (1995:450), lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden och prisinformationslagen (1991:601). Civilrättsliga konsumentskyddslagar är konsumentköplagen (1990:932) och konsumenttjänstlagen (1985:716). Det finns också lagar som innehåller både marknadsrättsliga och civilrättsliga bestämmelser, t.ex. konsumentkreditlagen (1992:830), hemförsäljningslagen (1981:1361) och konsumentförsäkringslagen (1980:38). På produktsäkerhetsområdet finns produktsäkerhetslagen (1988:1604). Flera lagar har tillkommit i samband med EES-avtalet. Det gäller t.ex. produktansvarslagen (1992:18), lagen (1992:1672) om paketresor, lagen (1992:1327) om leksakers säkerhet samt lagen (1992:1326) om personlig skyddsutrustning för privat bruk. Efter EU-inträdet har bl.a. en lag (1997:218) om konsumentskydd vid avtal om tidsdelat boende (s.k. time-sharing) tillkommit. Arbetet med att genomföra EG:s rättsakter pågår kontinuerligt i Sverige. För närvarande pågår t.ex. ett arbete med att genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG om konsumentskydd vid distansavtal samt direktiv 97/5/EG om gränsöverskridande betalningar.

Nya förutsättningar för konsumentpolitiken

EU-medlemskapet och övriga nya internationella förutsättningar

Betydelsen av internationaliseringen har generellt sett ökat på konsumentpolitikens område. Sverige anslöt sig till EES-avtalet den 1 januari 1994 och blev medlem i Europeiska unionen EU den 1 januari 1995. Detta är förmodligen de viktigaste förändringarna på senare år för konsumenter i Sverige och för den svenska konsumentpolitiken. Svensk konsumentpolitik är i dag djupt integrerad med den gemensamma kon-

sumentpolitiken i EU. Att bevaka och utveckla den svenska konsumentpolitiken är oförändrat viktigt, men det kan inte göras isolerat från utvecklingen i EU. Det är därför i stora stycken inte längre ändamålsenligt att skilja mellan svensk och europeisk konsumentpolitik, utan dessa båda måste ses i ett sammanhang. Arbetet med att förbättra EU:s konsumentskyddande lagstiftning har stärkts under senare år. I vissa delar har man uppnått en standard som närmar sig den svenska lagstiftningen. Närhetsprincipen tillåter vidare att Sverige i vissa sammanhang kan gå före och utveckla den nationella delen av konsumentpolitiken, samtidigt som Sverige arbetar för ett bra gemensamt konsumentskydd i EU. Fortfarande finns det områden som är i behov av gemenskapsreglering, och ett ökat samarbete mellan konsumentskyddande myndigheter på EU-nivå är nödvändigt när det gäller tillsynsarbete och erfarenhetsutbyte. Ett ökat konsumentinflytande i standardiseringsprocessen, nationellt såväl som i de europeiska organen, är också nödvändigt. Ratificeringen av Amsterdamfördraget beräknas vara klar under våren 1999. Fördraget innebär en förstärkning av grunden för konsumentpolitiken inom EU. De konsumentpolitiska målen formuleras klarare och det står nu helt klart att konsumentpolitik skall ses som ett självständigt politikområde. Vidare kommer införandet av den gemensamma valutan, euron, den 1 januari 1999 i elva medlemsländer att påverka svenska konsumenter även om Sverige inte deltar från början i valutasamarbetet. Rollen för det nordiska samarbetet har förändrats i och med att tre nordiska länder nu är medlemmar i EU. Det nordiska samarbetet är en viktig bas för samarbete i olika EU-frågor. Internationellt arbete kring frågor som på olika sätt berör konsumentaspekter bedrivs vidare inom ramen för såväl FN, Världshandelsorganisationen WTO som Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling OECD.

Teknisk utveckling och ett ökat informationsutbud

Informationstekniken har utvecklats snabbt under det senaste årtiondet, och många konsumenter har i dag tillgång till informationssamhällets tjänster som bank-på-telefon, Internet, fax- och mobiltelefontjänster. Denna utveckling innebär såväl möjligheter som problem för konsumenterna. Informationstekniken kan jämfört med tidigare ge konsumenterna ökad tillgänglighet till varor, tjänster och information. Utöver alla möjligheter som informationstekniken kan erbjuda i form av ökad service, exempelvis för befolkning i glesbygd, är det viktigt att tekniken inte skapar nya klyftor i samhället. När den elektroniska informationsspridningen blir allt mer omfattande och i vissa stycken ersätter tryckta medier, förändras människors konsumtion av medier. Det nya

informationssamhället torde därmed innebära en förändring av konsumenternas kunskaper om olika marknader. Men om utvecklingen också innebär att marknaden för tryckta dagstidningar minskar, kan det medföra en ökad risk för att vissa konsumentgrupper, som inte har möjlighet att använda t.ex. Internet, inte får tillgång till viktig information. På bl.a. dagligvaruområdet har mängden information ökat de senaste åren, och utformningen av informationen kan dessutom vara sådan att det är svårt för konsumenterna att skilja objektiv produktinformation från subjektiv. En utredning (Konsumentinformation om dagligvaror, In 1997:13, dir. 1997:151, tilläggsdir. 1998:94) arbetar för närvarande med dessa frågor. Den ökade internationaliseringen och Sveriges inträde på den gemensamma marknaden kombinerat med den tekniska utvecklingen ger konsumenterna tillgång till nya och ibland billigare produkter. Detta beror på att konkurrensen ökar i takt med en ökad tillströmning av företag och produkter från andra länder. Ett exempel är att det i vissa bostadsområden finns en växande marknad av direktimporterade varor som försäljs via torghandel. Men det finns också en risk för farliga produkter, eftersom den konsumentskyddande lagstiftningen varierar kraftigt i olika delar av världen. Sverige arbetar därför aktivt för att det gemensamma regelverket inom EU skall motverka en sådan skadlig import. Det är positivt att konsumenterna ges ökade möjligheter till handel på nya marknader och över gränserna, t.ex. via Internet, men för att en sådan handel skall få ökad spridning måste konsumenterna ha tillgång till goda tekniska lösningar och kunna känna förtroende för såväl tekniken som marknadens funktioner.

Ändrade ekonomiska förutsättningar för hushållen

Många hushåll har under 1990-talet fått känna av ett minskat ekonomiskt utrymme, och skillnaderna mellan olika samhällsgrupper har ökat. Detta beror framför allt på den höga arbetslösheten samt förändringar i olika transfereringssystem. Barnfamiljer med låg inkomst har enligt Konsumentverkets beräkningar haft svårast att klara sin ekonomi, medan hushåll utan barn klarat sig bäst.

Utvecklingen av hushållens ekonomi påverkas bl.a. av förändringar som rör arbetsmarknad, lönebildning, inflation, ränteläge, fastighetspriser, hyressättning, pensioner, transfereringar etc. Dessa faktorer påverkas i sin tur av den svenska ekonomins totala tillväxt och den inhemska ekonomiska politiken såväl som den internationella konjunkturutvecklingen.

Finansiella tjänster påverkar i hög grad hushållens ekonomi. Dessa tjänster omfattar exempelvis olika betaltjänster och sparformer, kreditgivning och försäkringar. Ett gott konsumentskydd har skapats genom

viss lagstiftning. Det har också stärkts genom att man utöver den befintliga försäkringsavdelningen inrättat en bankavdelning för hantering av enskilda tvister på Allmänna reklamationsnämnden. Andra exempel på stärkt konsumentskydd på området finansiella tjänster är att möjlighet i dag finns till kvalificerad konsumentrådgivning genom samarbete mellan de kommunala konsumentvägledarna och Konsumenternas bank- och försäkringsbyråer, samt att Konsumentverket/ Konsumentombudsmannen bevakar marknadsföring och avtalsvillkor på det finansiella området. Konsumentombudsmannen har också sedan drygt ett år tillbaka (från den 1 december 1997) möjlighet att biträda enskilda i allmän domstol när det gäller finansiella tjänster. Finansinspektionen bedriver ett aktivt arbete med att få de olika instituten att införa klagomålsansvariga. Regeringen har också nyligen lämnat ett uppdrag till Finansinspektionen att i samråd med Konsumentverket kartlägga de svenska bankernas kostnadsuttag och föreslå hur konsumentinformation skall utformas. Information rörande pensioner skall i dag i första hand lämnas av försäkringskassorna. Premiepensionsmyndigheten skall därutöver svara för ett allmänt informationsmaterial om de fonder som anmälts till premiepensionssystemet.

På vissa områden, såsom för en del sparformer och betaltjänster, saknas dock för närvarande ett samordnat rättsligt skydd. År 1995 lämnade Betaltjänstutredningen betänkandet (SOU 1995:69) med förslag om bl.a. civilrättsliga regler till skydd för konsumenter. Betänkandet bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Den ökade globaliseringen på detta område ger vidare ett behov av ett konsumentskydd som fungerar över gränserna. Detta gäller främst inom EU, och arbete pågår därför med utarbetande av en gemensam handlingsplan för finansiella tjänster. För närvarande behandlas dessutom ett direktivförslag angående distansförsäljning av finansiella tjänster till konsumenter och ett förslag om elektroniska pengar. Rådgivningen till konsumenterna är till stor del väl utvecklad på det hushållsekonomiska området. Det finns dock några viktiga områden där det i dag är svårt för den enskilde att få objektiv och oberoende rådgivning; detta gäller framför allt rådgivning vid bostadsköp och pensionssparande. Avregleringen av olika marknader har för den enskilde inneburit ökade valmöjligheter. Det gäller marknader som tidigare varit monopoliserade (t.ex. elektricitet), det ökade antalet entreprenadavtal som sluts i kommunerna (t.ex. för sophämtning) och det ökade antalet privata alternativ på olika marknader som tidigare till största delen har skötts av kommuner och landsting (t.ex. inom vård och omsorg). Men det har också lett till mer oklara gränser för vilka regler som gäller. Det har uppstått en gråzon mellan de tjänster samhället tillhandahåller och vad som bjuds ut på en fri marknad. En gränsdragning mellan vad som är eller bör vara konsu-

menträttigheter och vad som faller inom andra politiska områden, t.ex. socialpolitik, är därför ibland svår att göra för den enskilde. Ett visst klargörande innebär Högsta domstolens dom den 12 november 1998 i mål nr T 2842-97. Bakgrunden till målet var att en förälder hade begärt att få tillbaka erlagd daghemsavgift med hänvisning till att kommunen hade åsidosatt sina skyldigheter i rättsförhållandet mellan parterna bl.a. genom att barnomsorgen äventyrat barnens hälsa på grund av förekomst av mögel i lokalen. Högsta domstolen konstaterade att rättsförhållandet mellan parterna hade så pass starka privaträttsliga inslag att det förelåg ett ömsesidigt förpliktande avtal.

Behov av en översyn

Den svenska konsumentpolitiken berör människors vardag och är en del av välfärdspolitiken, såväl som den är en del av och en drivande kraft i den gemensamma konsumentpolitiken i EU. Dagens konsumenter ser ett samhälle som förändrats kraftigt på några få år och som fortsätter att förändras snabbt. Konsumentpolitiken måste därför anpassas till delvis nya områden och marknader. Viktiga konsumentpolitiska områden och arbetsformer behöver analyseras i syfte att uppnå en så effektiv konsumentpolitik som möjligt.

Mot bakgrund av detta finns ett behov av att göra en översyn av de konsumentpolitiska mål som riksdagen fastslog 1995 och granska möjligheterna för att vidareutveckla den svenska konsumentpolitiken. Det finns också ett behov av att granska arbetsformer och de medel i form av t.ex. lagstiftning och ekonomiska och andra resurser som står till konsumentpolitikens förfogande.

Uppdraget

En parlamentarisk kommitté tillkallas för att lämna förslag om hur den framtida konsumentpolitiken skall utformas för att kunna ge människor förutsättningar att känna sig trygga som konsumenter och ha ett starkt inflytande över sin vardag. Kommittén skall identifiera vilka områden som långsiktigt bör prioriteras inom konsumentpolitiken och vilken ambitionsnivå som bör gälla på de olika områdena. I detta ingår att värdera vad som skall vara konsumentpolitikens huvudinriktning, och en modell skall föreslås för det offentliga åtagandet på konsumentområdet. Kommittén skall för detta ändamål göra en utvärdering och en översyn av de konsumentpolitiska målen och arbetet. Vid behov skall kommittén föreslå hur målen kan utvecklas och fungera bättre, mot bakgrund av de nya förutsättningarna i samhället. Utredningsuppdraget skall fullgöras i ett tydligt EU-perspektiv. Det bör beaktas att det nor-

diska samarbetet är en viktig bas i det konsumentpolitiska arbetet, också inom ramen för EU-arbetet. Kommittén skall också föreslå vilka arbetsformer och medel i form av lagstiftning och ekonomiska och andra resurser som bör utnyttjas för att öka möjligheterna att nå dessa mål. Kommittén skall, mot bakgrund av de tidigare beskrivna nya förutsättningarna för konsumentpolitiken, särskilt analysera och vid behov lämna förslag i fråga om följande områden:

Den svenska konsumentpolitiken i EU och andra internationella sammanhang

Regeringens inriktning för arbetet med konsumentpolitik i EU formulerades efter endast ett års medlemskap i unionen. Svensk konsumentpolitik är i dag djupt integrerad med EU:s konsumentpolitik, och de fyra år Sverige nu varit medlem har gett oss erfarenheter kring hur konsumentpolitik kan utformas i Sverige och EU. Kommittén skall därför analysera om EU-aspekten bör betonas tydligare i konsumentpolitikens mål, och föreslå på vilket sätt detta i så fall bör ske. Kommittén skall vidare lämna värdera vilka strategier som är lämpliga för att Sverige skall kunna bedriva ett kraftfullt och initierat arbete med konsumentfrågor inom EU och andra relevanta internationella forum och vilka sakfrågor som särskilt bör lyftas fram. Slutligen skall kommittén se över vilken roll Sverige bör spela i det nordiska konsumentpolitiska samarbetet.

Konsumenterna och informationssamhället

Utvecklingen av den moderna informationstekniken är viktig för konsumenterna, och konsumentpolitiken måste hålla samma utvecklingstakt.

För konsumenterna är aspekter som rör rättsskydd, tillgänglighet, användarvänlighet och säkerhet grundläggande för att de skall kunna utnyttja informationstekniken på bästa sätt. När det gäller konsumenträttsliga aspekter kartlägger för närvarande Utredningen angående konsumenträttigheter i IT-samhället (In 1998:06, dir. 1998:64) vilka problem av främst marknadsrättslig natur som konsumenten kan ställas inför i samband med elektronisk kommunikation i informationssamhället. Den skall också analysera om det finns behov av någon form av ökat konsumentskydd i aktuella fall. Utgångspunkten skall vara att stärka konsumenternas rättigheter i informationssamhället. Det är angeläget att alla i samhället kan ta del av de möjligheter den nya tekniken medför. Huvudinriktningen i den nationella IT-strategin är just att stimulera användningen av informationstekniken. Målet är att alla

skall ha lika möjligheter att använda informationstekniken som ett medel för ökad kunskap, demokrati och rättvisa. IT-infrastrukturutredningen (K 1998:07, dir. 1998:61) har därför bl.a. fått i uppdrag att analysera tillgången till avancerad informations- och kommunikationsteknisk infrastruktur ur ett regionalt och socialt perspektiv. Utöver detta finns ett behov av att i detta sammanhang särskilt se över frågor som rör användarvänlighet och service till konsumenterna. God information genom olika media är nödvändig för att konsumenterna skall kunna göra rationella val på marknaden. Det är därför viktigt att konsumenterna har tillgång till god information, att de kan använda informationen på ett bra sätt och att de kan skilja på objektiv och subjektiv information. Kommittén skall analysera frågan och lämna förslag om hur frågor som har samband med användarvänlighet, service och god information kan få en tillfredsställande lösning, t.ex. genom utbildningsinsatser. Slutligen skall kommittén analysera säkerhetsaspekter ur ett konsumentperspektiv rörande användning av informationsteknik, t.ex. sådant som rör användning av betalkort, feldebiteringar och dröjsmål med betalningsförmedling och lämna förslag om hur konsumenterna kan tillförsäkras att informationstekniken kan användas på ett säkert sätt. I detta sammanhang kan frågor som rör samhällets tillsyn behöva uppmärksammas. Här skall särskilt beaktas det arbete som bedrivs inom t.ex. Banklagskommittén (Fi 1995:09, dir. 1995:86).

Hushållsekonomiska frågor

En viktig uppgift för konsumentpolitiken är att garantera att man i samhället löpande analyserar och beaktar de verkliga hushållsekonomiska effekterna av den ekonomiska utvecklingen i omvärlden i stort samt effekterna av politiska och andra beslut med ekonomisk anknytning. Hushållsekonomiska bedömningar är viktiga för det löpande ekonomisk- politiska arbetet. Analyser av hushållsekonomiska effekter måste därför ske på ett tidigt stadium - men också fungera som en kontrollstation för välfärdspolitiken. Kommittén skall föreslå vilka analyser ur en konsumentpolitisk synvinkel som behövs på det hushållsekonomiska området och hur sådana skall genomföras. På området finansiella tjänster skall kommittén analysera om det konsumenträttsliga skyddet, inte minst vad gäller informationskrav, är tillräckligt t.ex. när det gäller vissa sparformer och betaltjänster. Om inte, bör kommittén föreslå hur det kan förbättras. Kommittén bör också analysera om Konsumentombudsmannens möjlighet att biträda enskilda i allmän domstol beträffande finansiella tjänster bör permanentas. Den gräns-

överskridande handeln med dessa tjänster bör beaktas i arbetet, liksom utvecklingen inom EU och den internationella utvecklingen i övrigt.

Banklagskommittén (Fi 1995:09, dir. 1995:86) arbetar för närvarande med en översyn av Finansinspektionens roll vad gäller konsumentskydd. Det övervägs här vilka uppgifter som lämpar sig att överföra till Konsumentverket. Det finns som tidigare nämnts några viktiga områden där det i dag är svårt för den enskilde att få objektiv och oberoende hushållsekonomisk rådgivning på ett samordnat sätt. Framför allt gäller detta information vid bostadsköp och pensionssparande. Kommittén skall därför lämna förslag på hur man kan lösa frågan om lokal, objektiv och oberoende rådgivning på dessa områden. Avregleringen av vissa marknader och konkurrensutsättning av vissa tjänster i kommunerna har för den enskilde inneburit ökade valmöjligheter men också lett till mer oklara gränser för vilka regler som gäller. Det är angeläget att klargöra vilken roll konsumentpolitiken har i detta sammanhang. Kommittén skall därför analysera vilka rättigheter den enskilde har i sin roll som medborgare respektive som konsument i olika sammanhang. Kommittén skall också överväga vilka instanser man bör kunna vända sig till med eventuella klagomål och för att få information.

Produktsäkerhetsfrågor

Arbetet med produktsäkerhetsfrågor bör analyseras i ett internationellt perspektiv. Kommittén skall analysera om arbetet med produktsäkerhetsfrågorna bör förändras, och lämna förslag om hur detta i så fall skall ske. Kommittén skall också analysera vilka statistiska grunddata som behövs för detta arbete, om ett nationellt skaderapporteringssystem behövs samt hur det i så fall bäst kan utformas. Kommittén skall vidare föreslå hur tillsyn och marknadsbevakning bör utformas på konsumentområdet, och hur detta arbete bör finansieras. Slutligen skall kommittén analysera om konsumentinflytandet bör stärkas i standardiseringsprocessen samt lämna förslag på hur det i så fall bör ske.

Nya roller för de konsumentpolitiska aktörerna

Förutsättningarna har förändrats och rollerna ändrats även för de olika aktörerna på det konsumentpolitiska området, såsom myndigheter, konsumentvägledare och konsumentorganisationer. Konsumenternas förtroende för Konsumentombudsmannen (KO) och Konsumentverket är stort, men kommittén bör ändå analysera om och i så fall hur ombudsmannafunktionen respektive verkets roll kan vidareutvecklas och tydliggöras ytterligare. Kommittén skall analysera om man bör stärka

marknadsrätten och ge KO möjligheten att förordna om näringsförbud vid grova åsidosättanden på det marknadsrättsliga området. En sådan åtgärd skulle kunna underlätta för KO att sanera marknaden från de företag som systematiskt bryter mot den konsumentskyddande lagstiftningen. Kommittén skall också analysera om KO:s roll kan vidareutvecklas genom möjligheten att ge biträde åt enskilda även på andra områden än finansiella tjänster. Konsumentverket utför en viktig utrednings- och analysverksamhet, arbetar med att stödja den lokala konsumentrådgivningen samt utarbetar utbildnings- och informationsmaterial. Kommittén skall se över om dessa funktioner kan utvecklas ytterligare. Rådgivningen till konsumenterna i kommunerna är en viktig del av konsumentpolitiken. Kommittén skall lämna förslag på hur konsumenternas rätt till lokal, objektiv och oberoende konsumentvägledning bäst kan tas till vara. Det bör här bl.a. beaktas att människor med utländsk bakgrund kan ha bristande kunskaper i svenska språket. En särskilt viktig fråga att analysera är hur arbetet med budgetrådgivning och skuldsanering kan förstärkas. Det svenska deltagandet i den nordiska miljömärkningsverksamheten har i ca ett års tid bedrivits i aktiebolaget SIS Miljömärkning AB. Kommittén skall genomföra en utvärdering av de organisatoriska formerna och lämna förslag om formerna för det fortsatta statliga engagemanget i det nordiska miljömärkningssystemet.

Konsumentorganisationerna har fått nya uppgifter och spelar en allt viktigare roll som opinionsbildare inom konsumentpolitiken. Organisationerna har dock små ekonomiska resurser. Kommittén skall analysera och lämna förslag om vilket engagemang det offentliga bör ha, t.ex. ekonomiskt, i konsumentorganisationerna.

Information, utbildning och forskning på konsumentområdet

Forskning om produktsäkerhet, hushållsekonomi, konsumenters behov och beteenden etc. är viktig för att fördjupad kunskap som underlag för konsumentpolitiska insatser. Konsumentforskningsutredningen lämnade år 1996 förslag om hur konsumentforskningen skulle kunna organiseras, men någon större satsning har inte kunnat göras på detta område. Vetenskapliga underlag blir dock allt viktigare i ett internationellt perspektiv, och det är därför viktigt att Sverige har tillgång till sådant material för att stärka möjligheterna att påverka den internationella utvecklingen på konsumentområdet. Relevant kunskap är också en förutsättning för att konsumenterna själva skall kunna göra rationella val på marknaden, för att de skall kunna tillvarata sina rättigheter och i övrigt agera med styrka som konsumenter. Kommittén skall därför analysera och lämna förslag om hur samhällets ansvar för konsu-

mentinformation konsumentutbildning och forskning bör utformas och finansieras. Kommittén skall också analysera om det behövs det särskilda insatser för unga konsumenter, eller om konsumentinformationen behöver tydliggöras för personer med bristande kunskaper i svenska språket.

Övrigt

Det står kommittén fritt att även i andra hänseenden ta upp frågor och lägga förslag som rör konsumentpolitik och som kan vara av betydelse för området. När det gäller området konsumenterna och miljön har regeringen nyligen presenterat en åtgärdsinriktad handlingsplan, och en utvärdering av arbetet med miljömålet i konsumentpolitiken genomförs löpande. Det finns därför inget behov av att i denna utredning granska detta vidare. Kommittén bör dock analysera miljömålets relation till de övriga målen och identifiera eventuella målkonflikter. Om det för helhetens skull visar sig finnas behov av förändringar av miljömålet, kan förslag läggas fram i detta avseende.

Ekonomiska konsekvenser av förslagen skall beräknas. I de fall kommittén lämnar förslag om ökade statliga insatser skall kommittén också lämna förslag till finansiering genom effektivisering eller omprövning. Kommittén bör lyfta fram goda exempel och nya lösningar på konsumentpolitiska problem och visa på möjligheter till erfarenhetsutbyte mellan olika aktörer.

Arbetets bedrivande

Kommittén skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och pågående utredningar som har relevans för detta utredningsuppdrag, särskilt de utredningar som nämns i dessa direktiv. Kommittén bör föra en nära dialog med konsumenter och deras företrädare samt med andra intressenter.

Om de förslag som lämnas har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet särskilt anges. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Förslagen lämnas skall vidare vara i linje med regeringens målsättning med en från miljösynpunkt hållbar utveckling i samhället.

I analysarbetet och vid konsekvensbeskrivningar av regleringarna skall kommittén i tillämpliga delar följa regeringens beslut den 1 september 1994 om en ordning för systematisk genomgång i Regeringskansliet av företagsregler, liksom de checklistor m.m. som anges i beslutet. Kommitténs förslag skall redovisas senast den 15 mars år 2000. Delrapporter skall lämnas om finansiella tjänster senast den 15 september 1999 och om utvärdering av verksamheten inom SIS Miljömärkning AB senast den 30 november 1999.

Tilläggsdirektiv

Konsumentpolitiska kommittén 2000 Dir (Fi1999:01) 1999:77

Beslut vid regeringssammanträde den 7 oktober 1999.

Sammanfattning av tilläggsuppdraget

Konsumentpolitiska kommittén 2000 (Fi 1999:01) ges i uppdrag att kartlägga rättsläget när det gäller konsumenternas möjlighet att få konsumentinformation om dagligvaror vid handel via Internet. Vid behov skall kommittén föreslå åtgärder för att förbättra konsumentskyddet. Kommittén skall vidare analysera och föreslå hur riktad information om dagligvaror kan lämnas till olika grupper som är i behov av särskilt stöd, på ett sätt som långsiktigt passar in i den konsumentpolitiska verksamheten.

Konsumentpolitiska kommittén 2000 skall också studera ett danskt initiativ rörande djupare information om märkning och göra en bedömning av om en liknande modell eller samarbete med det danska projektet kan vara intressant för svenskt vidkommande.

Kommitténs nuvarande uppdrag

Regeringen beslutade den 7 januari 1999 att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att identifiera konsumentpolitikens långsiktiga innehåll och prioriteringar. Kommittén skall göra en utvärdering och en översyn av de konsumentpolitiska målen, och utredningen skall genomföras i ett tydligt EU-perspektiv. Vid behov skall kommittén föreslå hur de gällande målen kan utvecklas och förbättras, mot bakgrund av de kraftiga samhällsförändringar som skett sedan målen lades fast år 1995.

Kommittén skall också överväga vilka medel i form av lagstiftning samt ekonomiska och andra resurser som bör utnyttjas för att bäst nå dessa mål. Kommittén skall enligt direktiven värdera vilka strategier som är lämpliga för att Sverige skall kunna bedriva ett kraftfullt och

initierat arbete med konsumentfrågor inom EU och andra relevanta internationella forum och vilka sakfrågor som särskilt bör lyftas fram.

Kommittén skall särskilt analysera målen och medlen för konsumentaspekterna inom områdena hushållsekonomi och finansiella tjänster, informationsteknik, produktsäkerhet och marknadsbevakning. Miljömålet i konsumentpolitiken utvärderas löpande i annan ordning och någon särskild analys av detta skall inte göras i denna utredning, om det inte visar sig vara av särskild vikt ur ett helhetsperspektiv.

Tilläggsuppdraget

Förslag från Utredningen om konsumentinformation om dagligvaror

Utredningen om konsumentinformation om dagligvaror lämnade den 25 februari 1999 sitt slutbetänkande Märk väl! (SOU 1999:7). Utredningen har analyserat de problem som finns och omfattningen av dessa när det gäller märkning och annan konsumentinformation på dagligvaruområdet. Betänkandet har remissbehandlats. Flera förslag till konkreta åtgärder för förbättring av information till konsumenterna om dagligvaror lämnades i betänkandet. Två av förslagen skall nu utredas vidare av Konsumentpolitiska kommittén 2000.

Utredningen om konsumentinformation om dagligvaror ansåg att konsumenter som handlar dagligvaror via Internet bör ha rätt att få samma typ av information vid köptillfället som de enligt lag har rätt till vid handel i traditionella butiker. Men man menade att det inte är helt klarlagt om näringsidkare som säljer dagligvaror via Internet har samma skyldighet som i vanliga butiker att lämna information i enlighet med de regler som finns på dagligvaruområdet. Konsumentpolitiska kommittén 2000 skall därför kartlägga rättsläget när det gäller konsumenternas möjlighet att få konsumentinformation om dagligvaror vid handel via Internet. Vid behov skall kommittén föreslå åtgärder för att förbättra konsumentskyddet. Utredningen om konsumentinformation om dagligvaror föreslog vidare att Livsmedelsverket skulle ges i uppdrag att med hjälp av den moderna informationstekniken tillhandahålla information om märkning av livsmedel samt tillhandahålla särskilt riktad information till dem som är allergiska eller överkänsliga för något ämne. Förslaget har tagits emot positivt av flertalet remissinstanser, men kräver ytterligare utredning. Konsumentpolitiska kommittén 2000 skall analysera och föreslå hur riktad information om dagligvaror kan lämnas till olika grupper som är i behov av särskilt stöd, på ett sätt som långsiktigt passar in i den konsumentpolitiska verksamheten. I analysen skall beaktas eventuella könsaspekter samt hur infor-

mationsbehovet kan tillgodoses för personer med bristande kunskaper i det svenska språket.

Konsumentpolitiska kommittén 2000 kan även överväga andra förslag från Utredningen om konsumentinformation om dagligvaror.

Ett danskt varuinformationsprojekt skall studeras

Ett projekt rörande information om märkning har påbörjats i Danmark inom Dansk Varefakta Naevn. Projektet syftar till att skapa ett elektroniskt system i butikerna med bakgrundsinformation om den märkning som förekommer på förpackningarna. Tanken är att det skall bli en gemensam europeisk databas. Konsumentpolitiska kommittén 2000 skall studera det danska projektet och göra en bedömning av om en liknande modell eller samarbete med det danska projektet kan vara intressant för svenskt vidkommande. För arbetet gäller i övrigt de förutsättningar som har angetts i de ursprungliga direktiven (dir. 1999:1).

Förteckning över kommuner som saknar konsumentverksamhet (mars 2000)

Kommun Invånarantal

1

Jönköping

2

116 344

Täby 60 300 Östersund 58 387 Hudiksvall 37 566 Upplands Väsby 37 116 Österåker 33 861 Sundbyberg 33 387 Värnamo 31 970 Värmdö 30 319

Danderyd 29 636 Söderhamn 27 842 Vallentuna 24 640 Mariestad 23 949 Ekerö 21 943 Östhammar 21 680 Finspång 21 678 Upplands-Bro 20 728 Ljusdal 20 147

Lomma 17 858 Hörby 13 773 Osby 12 925 Lilla Edet 12 917 Åstorp 12 799 Kil 11 937 Forshaga 11 651

1

Källa: SCB, Folkmängd 31 december 1999

2

Beslut har tagits att under år 2000 starta konsumentverksamhet tillsammans

med Habo, Mullsjö och Vaggeryds kommuner

Härjedalen 11 594 Oxelösund 10 973 Nordanstig 10 510 Haparanda 10 495 Kinda 10 105

Habo 9 587 Örkelljunga 9 423 Vaxholm 8 888 Valdemarsvik 8 383 Berg 8 272 Nykvarn 7 876 Bräcke 7 744 Pajala 7 647 Torsås 7 540 Mullsjö 7 175 Orsa 7 040 Ockelbo 6 222 Jokkmokk 6 146 Gullspång 5 974 Grästorp 5 970 Boxholm 5 411 Skinnskatteberg 4 859 Överkalix 4 304 Ydre 4 152

EN OSPÄNNANDE DRAMATIK

Analys av Konsumentverkets publikationer av

hushållens ekonomi

Lund den 28 januari 2000

Av

Fil dr Kristian Bolin*

och

Docent Anne-Marie Pålsson

* Båda är verksamma vid Nationalekonomiska Institutionen, Lunds Universitet. Adress: Box 7082, 220 07 Lund.

Inledning

Syftet med föreliggande arbetet är att analysera de rapporter som Konsumentverket (KV) fortlöpande publicerar avseende de svenska hushållens ekonomiska situation. Denna granskning kan givetvis ske utifrån en rad olika aspekter. Vi har valt att göra den utifrån ett perspektiv som kan sammanfattas i följande frågeställning:

I vad mån resulterar Konsumentverkets metoder och förhållningssätt i rapporter som utgör ett användbart underlag för ekonomisk-politiska beslut i frågor som rör hushållens ekonomi?

Denna utgångspunkt har valts av två skäl. För det första överensstämmer den med det syfte som KV angett för arbetet med dessa rapporter. I rapport 1998:25 anges exempelvis följande syfte,

”Syftet är också att visa beslutsfattare hur ett hushållsekonomiskt angreppssätt kan vara användbart för att utarbeta bra underlag för beslut i olika frågor som rör hushållens ekonomi” (Rapport nr 1998:25, sid. 10 )

För det andra betonar kommittédirektiven (Dir 1999:1) särskilt behovet av att det finns ett tillförlitligt underlag att använda vid ekonomiska beslut. Man skriver,

”En viktig uppgift för konsumentpolitiken är att garantera att man i samhället löpande analyserar och beaktar de verkliga hushållsekonomiska effekterna av den ekonomiska politiken i omvärlden i stort samt effekterna av politiska och andra beslut med ekonomisk anknytning. Hushållsekonomiska bedömningar är viktiga för det löpande ekonomisk-politiska arbetet. Analyser av hushållsekonomiska effekter måste därför ske på ett tidigt stadium – men också fungera som en kontrollstation för välfärdspolitiken. Kommittén skall föreslå vilka analyser ur en konsumentpolitisk synvinkel som behövs på det hushållsekonomiska området och hur sådana skall genomföras” (Dir 1999:1, sid. 14)

Vi vill understryka att vår analys enbart tar fasta på monetära aspekter. Frågor där en monetär värdering inte är uppenbar, exempelvis frågor rörande hälsa, utbildning, miljö etc. behandlas således inte alls i föreliggande studie. Denna begränsning är inte föranledd av att vi bedömer

sådana aspekter som oviktiga – tvärtom – utan för att de inte ingår i det uppdrag vi har fått av Kommittén.

Vi vill också betona att vår analys görs med hjälp av allmänt vedertagen ekonomisk teori, som lärs ut till studenter på grundnivå, och vår ambition är att illustrera på vilka punkter det pågående analysarbetet hos KV kan modifieras och kompletteras för att en bättre måluppfyllelse skall kunna uppnås. Dessa teorier beskrivs närmare för de som så önskar i appendix 1–4. Detta så att vi i den löpande texten kan koncentrera uppmärksamheten på de principiella resonemangen och för att inte i onödan komplicera framställningen..

Uppsatsen är strukturerad på följande sätt. För att förstå våra resonemang framöver tror vi att det är lämpligt att inleda med en mycket kortfattad beskrivning av de utgångspunkter vi har för vår analys. I avsnitt 1 behandlas därför kortfattat och i allmänna termer hur begreppet ekonomisk välfärd skall betraktas. De läsare som är väl förtrogna i nationalekonomisk teori kan emellertid hoppa över detta avsnitt och gå direkt till avsnitt 2. Viktigt för framställningen här är att klargöra hur tiden och tidsaspekten påverkar analysen och bedömningen av familjens välfärd. Avsikten med avsnitt 2 är att mera konkret granska KV:s tillvägagångssätt och diskutera hur detta påverkar KV:s slutsatser. I avsnitt 3 fångas de dynamiska aspekterna upp och de resonemang som introducerades i avsnitt 1 rörande förhållandet mellan tid och ekonomisk välfärd utvecklas. I det sista avsnittet fokuseras uppmärksamheten på en analys kring orsak och verkan och avsikten är att identifiera de orsakssamband som är viktiga för att förstå och förklara hushållens ekonomiska situation. Vi menar att utan sådan kunskap kan inte ett statistiskt material, oavsett dess omfattning, tjäna som underlag för beslutsfattande eller som beskrivning av historiska förlopp, ty det bidrar inte med information över varför situationen utvecklades på det sättet det gjorde.

1 Ekonomisk välfärd och tid

Ekonomisk välfärd är ett abstrakt och besvärligt begrepp men med det avser vi den tillfredsställelse som ett hushåll uppnår i en viss situation. Denna bestäms av ett antal faktorer – ekonomiska såväl som icke ekonomiska – såsom priser, inkomstflöden, hälsa, etc. Ekonomisk välfärd är omöjligt att mäta exakt. En hygglig approximation utgörs dock av storleken på familjens konsumtion alternativt den del av inkomsten som återstår efter det att utgifterna för minsta konsumtionsnivå dragits bort.

1.1 Livscykelteorin

Men vad bestämmer då storleken på familjens konsumtion, dvs. på hushållets ekonomiska välfärd? Svaret är dess disponibla inkomst. Populärt brukar den löpande disponibla inkomsten användas. Detta betraktelsesätt är emellertid bara undantagsvis korrekt. Istället är det hushållets totala inkomster under dess hela livstid som är avgörande inte bara för välfärden totalt, utan också för välfärden vid varje given tidpunkt.

1

Ett hushålls konsumtion, dvs. ekonomiska välfärd, är därför

relaterad till dess sammanlagda livstidsinkomst inklusive förmögenhet, och inte till den för stunden rådande inkomsten. Detta är innebörden av den s.k. livscykelhypotesen som beskrivs närmare i appendix 1.

2

Genom att inkomster och utgifter inte är perfekt synkroniserade över livscykeln kommer hushållets konsumtion ibland att överstiga den disponibla inkomsten och ibland understiga den. Bristen på kortsiktig synkronisering kan hänga samman med att inkomsten tillfälligt är mycket låg på grund av sjukdom, arbetslöshet eller på grund av att

1

Den sammanlagda (potentiella) arbetsinkomsten brukar ofta betecknas med

humankapitalet. Till detta kapital skall också läggas det som tillkommit genom arv och andra överföringar mellan generationerna. Men det bortser vi ifrån framöver.

2

Denna formulerades ursprungligen av Ando Modigliani och R. Brumberg. För

dessa insatser belönades senare Modigliani med ekonomipriset till Alfred Nobels minne. Tankar snarlika de som ges av livscykelteorin har också formulerats av Milton Friedman, i den s.k. permanenta inkomsthypotesen.

utgifterna är tillfälligt mycket höga (taket kan blåsa bort under en storm). För att överbrygga denna brist kan olika former av försäkringar, såsom hem-, sjuk- och arbetslöshetsförsäkring, tillgripas.

Bristen på långsiktig synkronisering mellan inkomster och utgifter är ett resultat av att (arbets-) inkomsten för många växer under livstiden för att nå en topp runt 50–55 år. Därefter planar den ut eller faller och blir noll efter pensioneringen. Denna tidsprofil är särskilt framträdande för personer i karriäryrken. Den långfristiga samordningen mellan utgifter och inkomster kan lösas genom en väl fungerande kapitalmarknad. Argumentet är att hushållet kan vända sig till den för att låna när så behövs och för att placera kapital när överskott uppstår. Typiskt för detta beteende är hushållet som sparar under den yrkesaktiva delen av sitt liv för att kunna hålla konsumtionen uppe efter pensioneringen.

3

I enlighet med detta resonemang är den rådande konsumtionen en bättre indikator på hushållets välfärd än den rådande arbetsinkomsten. Överstiger konsumtionen inkomsten, kan detta signalera att hushållet enbart befinner sig i en situation då inkomsten tillfälligt understiger konsumtionsbehovet och att mellanskillnaden täcks med lån. Ett hushåll med låga inkomster vid en viss given tidpunkt behöver med andra ord inte nödvändigtvis vara ett hushåll som är resurssvagt också över en längre period. Viktigt för att denna tolkning skall hålla är dock att kapitalmarknaden fungerar tillfredsställande så att hushållet verkligen kan låna på någorlunda rimliga villkor i perioder med underskott.

För att se detta kan vi betrakta den löpande inkomsten hos 3 fiktiva personer, A, B och C under 10 perioder som motsvarar olika åldersintervall. Situationen återges i tabell 1.1 nedan. A kan sägas representera en individ med ett typiskt karriäryrke, individ B en med ett yrke som i allt väsentligt saknar ett karriärinslag. C slutligen kan vara ett exempel på en artist som under några år har en mycket hög inkomst. Därefter faller han i glömska och inkomsten faller till noll. Exemplet har konstruerats så att den totala inkomsten över livet är densamma för samtliga individer, nämligen 24. Detta gör att deras konsumtion också, om vi bortser från arv och gåvor, är densamma.

4

3

Finns en perfekt fungerande kapitalmarknad behöver således hushållets

konsumtion vid varje given tidpunkt inte överensstämma med inkomsten. Däremot måste i avsaknad av arv och andra överföringar mellan generationerna den totala konsumtionen överensstämma med den totala inkomsten över livet.

4

För att inte komplicera framställningen i onödan bortses från inflation och

räntor. Vi bortser också från andra inkomster än arbetsinkomster.

Tabell 1.1 Inkomsten för personerna A, B och C.

Ålder A B C

20–25 0 3 0 26–31 2 3 0 32–37 3 3 0 38–43 4 3 8 44–49 5 3 8 50–55 5 3 8 56–61 4 3 0 62–67 1 3 0 Totalt 24 24 24

Jämförs individernas inkomster vid låt säga 27 års ålder finner vi att B har den högsta inkomsten. Används den rådande inkomsten som mätare på välfärden får B den högsta välfärden. Rangordningen individerna emellan blir B

B

A

B

C. Görs jämförelsen istället vid låt säga 42 års

ålder får vi följande rangordning C

B

A

B

B. Vid 61 års ålder får vi

ytterligare en rangordning nämligen A

B

B

B

C.

Exemplet visar med andra ord att inkomsten vid en viss given tidpunkt dåligt speglar individens totala resurser över livet och därmed hans välfärd, ty alla tre individer kan konsumera lika mycket. Istället är det de över livet totala resurserna som bör användas som jämförelsegrund.

1.2 Valet mellan arbete och fritid

Bilden under föregående punkt kompliceras då vi inkluderar det sätt på vilket inkomsten genererats. Argumentet är här att det inte bara är värdet på konsumtionen utan också mängden fritid som ger individen välfärd, se appendix 2. För att illustrera detta kompletterar vi tabell 1.1 med individernas arbetsinsatser. Detta presenteras i tabell 1.2 och uppgifterna där är, precis som de i tabell 1.1, rent fiktiva.

Tabell 1.2 Inkomsten och arbetsinsatsen för personerna A, B och C.

A B C

Ålder Inkomst Arbete Inkomst Arbete Inkomst Arbete

20–25 0 0 3 12 0 0 26–31 2 6 3 12 0 0 32–37 3 8 3 12 0 0 38–43 4 10 3 12 8 12 44–49 5 12 3 12 8 12 50–55 5 12 3 12 8 12 56–61 4 12 3 12 0 0 62–67 1 4 3 12 0 0 Totalt 24 64 24 90 24 36

Tabell 1.2 visar en ny bild av de tre individerna. De har fortfarande samma totala inkomst, men den har som synes uppnåtts genom en olika mängd arbetsinsats, och individ C är den som ansträngt sig minst. Varför arbetsinsatsen varierar vet vi inget om, men om det kan anses som rimligt att fritid och inkomst tillsammans bestämmer individens välfärd, påverkas vår slutsats från tidigare. Ty tas även arbetsinsatsen med i kalkylen, blir rangordningen mellan individernas ekonomiska välfärd följande C

B

A

B

B . Av detta följer att också en jämförelse av indivi-

dernas totala inkomst ger en ofullständig bild därför att den inte speglar hur inkomsten uppnåtts.

Ett annat sätt att inkorporera individernas arbetsinsats i analysen är att istället jämföra den totala potentiella inkomsten över hela livscykeln, som beräknas utifrån antagandet att individen arbetar heltid. Om vi låter arbetsmängden ”12” i tabell 1.2 representera heltidsarbete, kan vi omvandla de angivna inkomsterna till den som skulle ha uppnåtts vid heltids arbete. Detta ges av tabell 1.3 nedan. Eftersom individ C är lite speciell, har vi valt att bara inkludera individerna A och B.

5

Tabellen

visar nu att individ A har en högre total inkomst och därmed en högre potentiell livstidskonsumtion än B, vilket bekräftar bilden som gavs av tabell 1.2. Den ekonomiska välfärden för A skulle därmed kunna sägas vara högre än den för B.

5

Hans inkomst har ju uppnåtts genom artistisk verksamhet som kräver speciell

talang, tur och arbetsinsats.

Tabell 1.3 Potentiell inkomst för personerna A och B.

Ålder A B

20–25 0 3 26–31 4 3 32–37 4.5 3 38–43 4.8 3 44–49 5 3 50–55 5 3 56–61 4 3 62–67 3 3 Totalt 30.3 24

1.3 Hushållsproduktionsteorin

Ovanstående utvidgning ger inte heller en alltigenom korrekt och rättvisande bild. I enlighet med den s.k. hushållsproduktionsteorin är det inte de inköpta varorna som skapar välfärd för hushållet, utan de nyttigheter som framställs med hjälp av egen tid och de inköpta varorna, se appendix 3. Den stora innovationen i denna teoribildning ligger i att hushållet betraktas som en produktiv enhet.

6

Hushållet köper vissa

varor på marknaden och förädlar och omvandlar dessa, med hjälp av eget arbete (tid) i hemmet, till nyttigheter som ger hushållet välfärd. Denna produktionsprocess möjliggör också, förutsatt att hushållet består av mer än en vuxen individ, specialisering som i sin tur ökar (den ekonomiska) välfärden. Vanligt är att en av makarna specialiserar sig på en typ av uppgifter (hemarbete) och den andra på en annan typ av uppgifter (marknadsarbete). Man kan också tänka sig andra möjligheter såsom att båda makarna marknadsarbetar, och att en av dem specialiserar sig på en typ av hemarbete (matlagning etc.) och den andra på en annan typ av hemarbete (biltvätt etc.). Detta beskrivs i appendix 3 och 4.

Innebörden av vad som sagts ovan är att det inte bara är avvägningen mellan arbete på marknaden (lönearbete) och hemarbete/fritid som påverkar välfärden utan också hur den frigjorda tiden utnyttjas och hur arbetet mellan makarna fördelas.

6

Denna teori utvecklades av Gary Becker (1965) och Kelvin Lancaster (1966).

Gary Becker har belönats med ekonomipriset till Alfred Nobels minne bland annat för sina insatser inom detta område.

2 Konsumentverkets beräkningar

Innehållet i KV:s rapporter ger viktig information till läsaren. Men då informationen är både partiell och statisk förmedlas bara en begränsad bild av verkligheten. KV:s kalkyler bygger nämligen på ett antal konstruerade typfamiljer. Inkomsten för dessa har hämtats ifrån allmänt tillgängliga statistiska källor (Statistisk Årsbok). Från bruttoinkomsten, som inte inkluderar kapitalinkomster men väl skattepliktiga transfereringar dras skatten bort och förekommande skattefria bidrag läggs till. Därigenom får vi information om familjens disponibla inkomst.

Därefter har utgifterna för skälig levnadsstandard beräknats för ett antal år. Dessa beräkningar bygger på ett ”normförfarande”, dvs. på vad som av andra anses rimligt att den aktuella typfamiljen skall konsumera. Den disponibla inkomst som typfamiljen tillskrivits reduceras därefter med de framräknade utgifterna för skälig levnadsstandard och nettot redovisas för varje år under den aktuella perioden. På så sätt ges en bild av utvecklingen över tiden för de olika typfamiljerna.

Den för oss intressanta frågan är om det tillvägagångssätt som KV valt är ändamålsenligt, eller annorlunda uttryckt: Vilka slutsatser kan dras av den ”ögonblicksbild” som KV förmedlar i sina rapporter? Uppmärksamheten skall i detta avsnitt koncentreras på urvalsförfarandet, beräkningarna av utgifter för skälig levnadsstandard samt beräkningen av familjens inkomst. I nästa avsnitt skall vi studera hur avsaknaden av ett tydligt tidsperspektiv påverkar slutsatserna.

2.1 Valet av familjetyper

I KV:s undersökningar ingår följande fem familjetyper: · sammanboende 35 år med två barn, 7 respektive 5 år · sammanboende 35 år utan barn · ensamstående kvinna 35 år med ett barn, 5 år · ensamstående kvinna 35 år · ensamstående kvinnlig folkpensionär, 75 år

KV:s val kan möjligen vara intressant om ambitionen begränsas till att spegla just dessa hushålls ekonomiska situation, men är det knappast ur övergripande analyssynpunkt. Och detta av åtminstone två skäl. KV har för det första valt att enbart inkludera familjer som befinner sig i början och slutet av livscykeln. Dessa befinner sig sålunda, enligt livscykelteorin, på en sådan ekonomisk nivå att det är svårt att få inkomsterna att täcka utgifterna. För de yngre hushållen beror det på att försörjningsbördan är relativt stor och på att inkomsterna inte hunnit stiga tillräckligt mycket. För pensionären beror underskottet huvudsakligen på att inkomsten är för liten. Att dessa hushållstyper har det svårt att få inkomsterna att räcka till är följaktligen inte att förvåna sig över. Snarare är det ett ”normalt” tillstånd och helt i enlighet med livscykelteorin. Därför varken skall eller kan resultatet automatiskt tolkas så att familjernas ekonomiska välfärd är oacceptabelt låg.

Sett över ett längre perspektiv behöver därför det av KV redovisade mönstret inte vara alarmerande. Men det kan vara det och blir det om de aktuella familjetyperna alltid kommer att ha en besvärlig ekonomisk situation oavsett ålder och försörjningsbörda. För att uppnå en mera fullständig bild av de svenska hushållens ekonomi hade det därför varit intressant att följa typfamiljerna även under andra livscykelperioder. Ett alternativt sätt att åstadkomma denna perspektivförskjutning är att inkludera också familjer som befinner sig i andra livscykelskeden. Familjer i åldern 50–65 år utan barn och i åldern 35–50 med ett eller flera tonårsbarn är exempel på två givna kandidater. Även ekonomin hos personer yngre än 35 år kan vara intressant att få belyst.

KV:s fokusering på ensamstående kvinnor är vidare olycklig därför att vi inte vet om deras relativt svåra ekonomiska situation beror på · att de är kvinnor · att de är ensamstående · att de befinner sig i den ålder de gör · att de har ett lågt humankapital (låg utbildning/inkomst)

För att fånga upp en eventuell genusaspekt och separera den från inverkan av övriga faktorer, hade det varit intressant om också ensamstående män inkluderats.

KV:s fokusering på den ensamstående kvinnliga pensionären är emellertid berättigad och särskilt viktig ur ett genusperspektiv. Pensionärens möjligheter att få inkomsterna att räcka till, beror nämligen på om han/hon under det aktiva livet inte kunnat ackumulera ett tillräckligt stort kapital – räknat som pensionspoäng eller som annat kapital – att använda senare i livet. Mycket pekar på att så ej är fallet för just kvinnliga pensionärer därför att en idag äldre kvinna huvudsakligen

använde sin tid under den aktiva åldern till icke lönearbete (hemarbete), se appendix 4. Detta både av tradition, skatteskäl och av specialiseringsskäl (hushållsproduktionsteorin).

7

Eftersom ATP baseras

på tidigare lönearbete och inte kan delas mellan makar, har hon när hon blir gammal och ensam, vanligtvis ingen annan försörjning än folkpensionen i kombination med olika riktade bidrag, såsom bostadsbidrag. För att fånga upp effekten av det tidigare gjorda arbetsvalet är det således viktigt att också ensamstående 75-åriga män, och 75-åriga sammanboende inkluderats.

Förslag till åtgärd: Inkludera flera typfamiljer så att fler stadier av livscykeln representeras. Inkludera också ensamstående yngre och äldre män i studien.

2.2 Beräkning av minsta nivå på skäliga levnadskostnader

Utgångspunkten för vår diskussion om hur beräkningen av minsta nödvändiga konsumtionsnivå utförs, är KV:s rapport 1998:5. Denna rapport är tämligen rättfram och beräkningarna förefaller överlag rimliga. Några aspekter, som huvudsakligen gäller de antaganden som beräkningarna bygger på, förtjänar emellertid en kommentar. KV:s antaganden kan i korthet beskrivas enligt följande;

1. Hushållet skall fungera på sikt. Budgeten innehåller därför också kostnader för slitage av möbler, kläder etc. så att nya kan införskaffas när de gamla är utslitna.

2. Hushållet använder vanligt förekommande varor och ej modevaror.

3. Hushållet tar viss hänsyn till miljö.

4. Hushållet använder rimligt med tid för hushållsarbete. En del halvfabrikat inkluderas därför i beräkningen av livsmedelskostnaderna.

5. Hushållets medlemmar är friska och utan handikapp som kräver speciell kost etc.

6.

Hushållet bor i lägenhet med hyresrätt. Utgifter för olika slags kapitalvaror, tvättmaskin etc. finns ej med i beräkningen

7

Makars inkomster sambeskattades fram till början av 1970-talet och

progressiviteten var stark. Det lönade sig därför illa för makan att lönearbeta.

2.2.1 Miljöhänsyn

Det är, enligt vår bedömning, inte självklart att kostnader för skälig levnadsstandard skall inkludera merutgifter för att de inköpta varorna skall uppfylla rimliga miljökrav. Förklaringen till detta ligger i att varan ”god miljö” är att betrakta som en kollektiv vara och erhålles enbart om många, helst alla beter sig så att god miljö uppnås. För att så skall ske krävs emellertid ofta olika former av tvång. Saknas sådana inslag, finns incitament för den enskilde att undandra sig sitt miljöansvar, genom att exempelvis strunta i uppsatta miljöregler, köpa billiga miljöovänliga varor och/eller använda miljöovänliga produktionsmetoder istället för de mera miljövänliga motsvarigheterna. Argumentet är här att om alla konsumenter och producenter utom några få följer reglerna märks detta inte på helheten. De individer som på så sätt agerar fripassagerare slipper betala för att få ”god miljö” men kan ändå njuta av den. Insikten om att alla andra resonerar på samma sätt, leder honom till slutsatsen att inga andra heller satsar på miljö. Detta försvagar ytterligare den enskildes vilja att satsa egna resurser i syfte att uppnå god miljö. Ty, skulle han ensam göra det får han bära hela kostnaden samtidigt som den eventuella vinsten delas av alla andra. Sannolikheten att en enskild individ med ansträngd ekonomi allokerar extra resurser för att kunna köpa en miljömässigt dyrare vara istället för en billigare utan denna miljöhänsyn, torde därför vara liten.

2.2.2 Tid för hemarbete

I enlighet med den tidigare diskuterade hushållsproduktionsteorin kan en viss nyttighet produceras med användande av olika kombinationer av egen tid och inköpta varor. Lite tid kan kombineras med köp av mycket marknadsvaror och mycket tid med köp av lite marknadsvaror. En person som arbetar deltid eller inte alls, kan därför avsätta mycket mera tid på att exempelvis tillreda sina måltider än en heltidsarbetande person. Likaledes kan ett hushåll bestående av två vuxna utnyttja sin sammanlagda tid och uppnå specialiseringsvinster bättre än vad en ensamstående kan.

Därför är det rimligt att värdet av den tillgängliga tiden inkluderas i beräkningarna, vilket kan ske genom att nivån på de skäliga levnadskostnaderna korrigeras för vissa hushållsspecifika karakteristika. En ensamstående heltidsarbetande har högre sådana utgifter än en ensamstående deltidsarbetande eller icke arbetande, ty den senare kan använda egen tid till att producera nyttigheter, exempelvis att tillreda en måltid eller sy ett par byxor, som den heltidsarbetande måste köpa i

mera bearbetat skick. På analogt sätt är det rimligt att räkna med att sammanboende där båda heltidsarbetar tillskrivs högre utgifter för skälig levnadsnivå än sammanboende där en eller båda deltidsarbetar. En sådan korrigering kan ge synliga effekter på beräkningarna av kostnaden för skälig levnadsnivå eftersom inte minst livsmedelsutgifter är en relativt sett stor post för hushåll med svag ekonomi.

2.2.3 Regionindelning

KV har gjort följande indelning av regioner; · storstad; >200,000 invånare · mellanstor stad; 50,000–200,000 invånare · mindre tätort; <50,000 invånare

Denna indelning förefaller något såväl oklar som restriktiv. Är utgångspunkten för begreppet ”stad” verkligen stad och ej kommun, klassificeras bara få svenska städer till de två första kategorierna, vilket inte utesluter att många familjer återfinns i dessa regioner. Majoriteten av orter torde däremot hamna i den tredje kategorin där spridningen är mycket stor. Där återfinns en stad med 49,000 invånare likväl som en by med 200.

Avses med begreppet ”stad” å andra sidan kommunen, klassificeras många fler svenska kommuner till de två första kategorierna. Men problemet från ovan kvarstår eftersom det inom en kommun, oavsett storlek, ryms såväl den rena tätorten som mindre byar. Eftersom skillnaderna i levnadskostnader varierar kraftigt mellan låt säga tätorten Lund och Torna Hällestad (Torna Hällestad är en liten by på landet och tillhör Lunds Kommun) hade det varit önskvärt om dessa skillnader hade kunnat fångas upp i kalkylerna. Detta kan bara uppnås med en finare regionindelning.

Regionindelningen är särskilt viktig för beräkningen av boendekostnaderna också av ett annat skäl. KV:s kalkyler utgår från att hushållet bor i en lägenhet med hyresrätt. För boende i stad eller större tätort kan detta vara en rimlig utgångspunkt. Utbudet av hyresrätter är jämförelsevis stort och hyran är mestadels på en rimlig nivå jämfört med kostnaden för alternativa boendeformer. Utgångspunkten ovan är emellertid inte lika självklar när analysen avser hushåll som bor i mindre tätorter och på rena landsbygden. Där är utbudet av hyresrätter i allmänhet begränsat och hyran kan vara relativt hög jämfört med kostnaden för andra boendealternativ.

Förslag till åtgärder: Låt nivån för skäliga levnadskostnader relateras till hushållsspecifika egenskaper såsom förvärvsintensitet. Inkludera ej miljöhänsyn i kostnaderna. Däremot kan en finare regionindelning vara önskvärd, så att boende på ren landsbygd separeras från boende i stor eller liten tätort.

2.3 Beräkning av familjens inkomster

Rent allmänt ställer vi oss något tveksamma till KV:s tillvägagångssätt att konstruera typfamiljer och åsätta dem en inkomst. Vi inser att det kan ha sina fördelar att arbeta med ett konstruerat material, särskilt om analysen enbart avser att illustrera utfallet för olika familjer och för olika scenarier. Konstruerat material kan också tillgripas om faktiska uppgifter saknas, men så är ej fallet här. SCB samlar årligen in ett mycket omfattande material som täcker såväl hushållens som de enskilda individernas inkomster (arbetsinkomst, kapitalinkomst samt inkomst av näringsverksamhet), skatter och transfereringar. Dessa uppgifter återfinns bland annat i den s.k. HINK-databasen. Denna databas innehåller också uppgifter om typ av anställning, utbildning, mängd lönearbete, bostadsort, antal barn, civilstånd etc. På basis av dessa uppgifter kan kostnaderna för skälig levnadsnivå beräknas för varje enskilt hushåll. Eftersom HINK-databasen också ger information om hushållets förvärvsintensitet kan de skäliga levnadskostnaderna korrigeras för familjens totala arbetsinsats (utanför hemmet).

HINK-databasen innehåller således alla de uppgifter som behövs för att utföra de kalkyler som KV gjort med användande av fiktiva data. HINK-databasen är också mycket omfattande, räknat i antalet hushåll, varför såväl medelvärdet för olika grupper som spridningen inom varje grupp, kan kalkyleras. En annan fördel med HINK-databasen är att den också ger information om hushållets kapitalinkomst. Sådana inkluderas ej i KV:s kalkyler. Detta är särskilt besvärande för bilden av pensionären. Den genomsnittlige svenska pensionären är nämligen en relativt sett förmögen person.

8

Att utesluta kapitalinkomster snedvrider därför

analysen. Ett sätt att komma tillrätta med detta skulle kunna vara att låta beräkningarna inkludera den genomsnittliga kapitalinkomsten för de olika typfamiljerna.

8

Se Pålsson (1998).

Förslag till åtgärd: Använd faktiska uppgifter för verkliga familjer istället för konstruerade data för tänkta typfamiljer. Inkludera i beräkningarna också kapitalinkomster.

2.4 Kalkyler av familjernas resultat

De resultat som KV presenterar i sina rapporter ger information om vad som återstår, för varje familjetyp, att leva på efter det att utgifterna för den skäliga levnadsnivån räknats bort. För att inte blanda samman de olika familjetyperna presenteras resultatet separat för varje familjetyp. En tydligare bild hade dock erhållits om resultatet hade beräknats per konsumtionsenhet istället för familjen som helhet.

För att se detta kan vi tänka oss följande tre familjer. Familj A består av 1 vuxen och två barn i åldern 13 och 15 år, familj B av två vuxna utan barn och familj C av två vuxna och två barn i åldern 13 och 15 år. Familj A mottar underhållsbidrag om sammanlagt 26,400 kronor om året (1,100 kronor per månad och barn) och familjerna A och C mottar barnbidrag om sammanlagt 18,000 kronor årligen (750 kronor per månad och barn). För att renodla inverkan av olikheter i försörjningsbörda antas det att varje vuxen familjemedlems inkomst är lika stor, nämligen 220,000 SEK och att den är konstant över hela livet. Skatten antas vara konstant inom hela inkomstintervallet och uppgår till 37 procent. Konsumtionsutrymmet räknat totalt för familjen och per konsumtionsenhet ges av tabell 2.1.

Tabell 2.1 Ekonomisk välfärd totalt och per konsumtionsenhet

Familj

A

B

C

Inkomst före skatt

220,000 440,000 440,000

Inkomst efter skatt

138,600 277,200 277,200

Disponibel inkomst dvs. inkomst efter skatt inkl bidrag 183,000 277,200 295,200 antalet konsumtionsenheter* 2.68 1.92 3.44 Inkomst per konsumtionsenhet 68,283 144,375 85,814 * uppgifterna hämtade från Inkomstfördelningsundersökningen 1995, Be 21 SM 9701

Tabellen visar en smått dramatisk bild när hänsyn tas också till familjens försörjningsbörda. Trots att alla vuxna har samma inkomst är den ekonomiska välfärden mätt som disponibla inkomsten per konsum-

tionsenhet mer än dubbelt så hög hos hushållet bestående av två vuxna utan barn som i familjen med en vuxen och två barn.

Förslag till åtgärd: Beräkna resultatet per konsumtionsenhet istället för totalt per familj.

3 Dynamik

Den statiska karaktären hos KV:s rapporter, tillsammans med fokuseringen på typfamiljer och normerad konsumtion, gör att de är svårtolkade av flera skäl. För det första fångar detta tillvägagångssätt inte upp eventuella förändringar i beteendet hos de enskilda familjerna. Det är rimligt att föreställa sig att de anpassar sin konsumtion, förvärvsintensitet etc. efter förändringar i inkomster, skatter och bidrag och priser. Det medger för det andra ingen analys av förekommande kohort- och ålderseffekter, ty genom att ständigt betrakta samma slags typfamilj begränsas vår information till hur en familj med just de egenskaperna har det vid den aktuella tidpunkten, inte hur familjens ekonomiska utveckling över tiden påverkas. Det tillåter slutligen ingen diskussion om det kontrafaktiska förloppet, dvs. av hur utvecklingen skulle kunna ha tett sig utan att de aktuella åtgärderna vidtagits. Var och en av dessa problem skall kortfattat diskuteras i det följande.

3.1 Familjens anpassning till ändrade förutsättningar

Genom att utgå ifrån en norm för vad som anses som skälig konsumtion tvingas familjen in i ett bestämt konsumtionsmönster. Detta konsumtionsmönster behöver inte vara optimalt vid starttidpunkten och även om så vore är det inte säkert att det är optimalt vid någon annan tidpunkt. Det är nämligen rimligt att familjen som följd av ändrade inkomst- och/eller prisförhållanden, ändrar konsumtionens sammansättning. Se appendix 2 för en noggrann analys. Familjen kommer att konsumera mindre av de varor som blir relativt sett dyrare och mer av de som blir relativt sett billigare. Denna anpassning torde även gälla de varor som konstituerar den skäliga levnadsnivån. Men genom att KV låser fast familjen i ett givet konsumtionsmönster, kan familjen inte kompensera sig för förändringar. Utgifterna för skälig konsumtion

kommer därför att påverkas mer än vad som skulle vara fallet om familjen tilläts justera storleken på de konsumerade kvantiteterna.

Men, kanske kritikerna av detta resonemang hävdar, inom den skäliga levnadsnivån finns inga möjligheter till substitution. En familj bör/måste konsumera en viss mängd livsmedel, boende, etc. Detta argument kan inte avfärdas utan vidare, men för att det skall vara giltigt krävs att den skäliga levnadsnivån verkligen motsvarar minsta möjliga konsumtionsnivå för överlevnad. Kännetecknande för denna nivå är att ingen hänsyn tas till substitutionsmöjligheter mellan olika konsumtionsalternativ.

Den norm som KV angett kan tveklöst betraktas som skälig, men alltför generös om den avser representera minsta nödvändiga konsumtion. För att se detta kan vi förslagsvis utgå från KV:s bostadsnorm som har följande utseende (rapport 1998:5);

1 person 2 rok 60 kvm 2 personer 2 rok 60 kvm 3 personer 3 rok 75 kvm 4 personer 3 rok 75 kvm 5 personer 4 rok 95 kvm 6 personer 4 rok 95 kvm 7 personer 5 rok 115 kvm

Det förefaller rimligt att en person, under en begränsad tid, kan bo på en yta som är mindre än 60 kvm.

9

Och visst skulle ett ungt barnlöst par,

åtminstone under en begränsad tid, kunna tränga ihop sig på en mindre yta än 60 kvm. Nivån på den skäliga boendestandarden är givetvis också beroende av vilket liv den studerade individen i stort lever. Tillbringar familjemedlemmarna bara en mycket liten tid i hemmet kan de sannolikt nöja sig med en mindre yta än om de spenderar större delen av tiden i hemmet.

Det är givetvis en smaksak om skälig levnadsnivå definieras (i) som en långsiktigt minsta nivå på skälig konsumtion eller (ii) som kortsiktigt minsta nivå för överlevnad. Sättet att definiera skälig levnadsnivå återverkar dock på enskilda familjers förmåga till anpassning. Definieras skälig levnadsnivå enligt den första principen borde familjernas anpassningar till förskjutningar i exempelvis det relativa priset ha inkluderats. Föredras däremot det andra synsättet kan man bortse från substitutionseffekten eftersom den saknas.

9

Flertalet studenter i Lund bor, i många fall under flera år, i studentrum med

en egen yta på knappt 20 kvm. Till detta tillkommer köks- och duschutrymmen som delas med 10-20 andra studenter.

KV har valt den första principen och borde därigenom givit hushållen möjlighet till anpassning, men sådana redovisas inte i KV:s rapporter. Det är möjligt att dessa är marginella och spelar en obetydlig roll. Men en kvalitativ och kvantitativ diskussion om möjligheterna till anpassning hade varit givande. Att detta är särskilt viktigt står klart eftersom en analys över tiden inkluderar både en realinkomsteffekt och en effekt av förändringen av relativpriserna (substitutionseffekt)

.

10

KV:s rapporter innehåller ingen av dessa. Istället studerar man förändringen av den disponibla inkomsten, vid en oförändrad konsumtionsmix, till följd av förändrade arbetsinkomster, transfereringar, skatter och skattefria bidrag.

Det hade också varit önskvärt att KV åtminstone tillåtit en kvalitativ diskussion om hur ändrade inkomst-, skatte- och bidragsförhållanden påverkat den enskilda familjen. Det är rimligt att föreställa sig att en sänkning av exempelvis sjukersättningen inte slår igenom fullt ut på familjens ekonomi, utan att effekten delvis lindras genom att familjens (vuxna) medlemmar får en minskad sjukfrånvaro.

Förslag till åtgärd: Inkludera en analys av hur förändringar i relativa priser, skatter och bidrag påverkar kostnaden för skälig konsumtion, förvärvsintensitet etc.

3.2 Kohorteffekter och ålderseffekter

KV:s tillvägagångssätt, som också kan beskrivas som tidsmässiga nedslag – var och en är isolerade från varandra, gör det svårt att separera kohorteffekten från ålderseffekten. Med kohorteffekten avses här om det föreligger systematiska skillnader i ekonomisk välfärd mellan familjer födda vid olika tidpunkter. Har en person som är född låt säga 1945 en över livet annorlunda inkomstprofil än en som är född 1955. Med ålderseffekten avses istället om en individs/familjs inkomster systematiskt påverkas av individens ålder och detta oberoende av individens kohorttillhörighet. Se appendix 1.

Genom att kalkylerna enbart inkluderar familjer av en viss ålder får vi en bild av de ekonomiska förutsättningarna för en familj i just den åldersklassen. Vi får emellertid ingen information om hur den aktuella familjens ekonomiska situation kan gestalta sig några år fram i tiden. KV:s kalkyler ger oss således en bild av kohorteffekten. För att få en uppfattning om också ålderseffekten, krävs att kalkylen följt en typfa-

10

Se appendix 2 för en definition av inkomst- och substitutioneffekt.

milj över livet, alternativt om den innehåller fler olika familjer vid varje tidpunkt.

För att åskådliggöra detta resonemang kan det antas att riksdagen beslutat att sänka barnbidraget och att använda det uppkomna överskottet till att sänka skatterna för alla hushåll. Denna politik innebär därför en försämrad ekonomi för barnfamiljen men en något förbättrad för familjen utan barn. Om inga andra åtgärder vidtas och förutsatt att vi kan bortse från eventuella beteendemässiga förändringar (såsom att det kan komma att födas färre barn om barnbidraget sänks) och andra dynamiska effekter innebär därför denna kombinerade bidrags- och skattesänkning inget annat än att familjernas disponibla inkomster förskjutits över livet utan att deras totala livscykelinkomst påverkats. Effekten av denna politik för en barnfamilj visas i figur 3.1 nedan som bygger på de två tänkta ekonomisk – politiska scenarierna; högt barnbidrag och hög skatt respektive (regim I), lågt barnbidrag och låg skatt (regim II) och de två kurvorna visar livsinkomsten hos en representativ familj för de båda regimerna, utvärderade vid en viss tidpunkt.

Figuren visar att en typfamilj i åldern 35 hade en lägre under regim II än under regim I. Detta framgår vid en jämförelse mellan punkterna F(35,II) och F(35,I). Kohorteffekten talar således till nackdel för hushåll som var 35 är när regimskiftet utförs. Hade jämförelsen istället avsett en 42-års familj ser vi att denna familj fick ett bättre utfall genom den förda politiken. Detta ser vi genom att jämföra punkterna F(42,II) med F(42,I). Kohorteffekten baserad på 42-åringarna talar således till fördel för de som var 42 när regimskiftet gjordes.

Figur 3.1. En representativ barnfamiljs disponibla inkomst över livscykeln för två olika utformningar av politiken.

Regim II: Lågt barnbidrag och låg skatt

Regim I: Högt barnbidrag och hög skatt

F(35,I)

F(35,II)

F(42,II)

F(42,I)

Disponibel inkomst

35 42 Tid/Familjens ålder

Figur 3.1 visar disponibel inkomst för två födelsekohorter under två olika ekonomiska regimer.

Dessa båda kurvor kan också relateras till två tidpunkter, låt säga 1992 och 1999, där 1992 skall representera situationen före bidragssänkningen och 1999 efter den. En viktig slutsats av analysen är att 35-årsfamiljen 1992 (dvs. 1957 kohorten) inte nödvändigtvis får en högre sammanlagd livsinkomst än 1964-årskohorten (dvs de som var 35 år 1999). Den ekonomiska politiken (såsom den beskrivits här) leder således enbart till att inkomstprofilen över livet ändrats, inte till att den totala livsinkomsten gjort så. Detta visas av figur 3.2.

Figur 3.2. En representativ barnfamiljs disponibla inkomst över livscykeln för två olika utformningar av politiken och vid två tidpunkter.

1999 (Lågt barnbidrag och låg skatt)

1992 (Högt barnbidrag och hög skatt)

F(35,92)

F(35,99)

F(42,99 I)

F(42,92)

Disponibel inkomst

35

42

Tid/familjens ålder

Punkten F(42,99) anger inkomsten 1999 för en familj som 1992 var 35 år, dvs. inkomsten 1999 för 1957-årskohorten då familjens ålder är 42. Slutsatsen av detta är att en typfamilj i åldern 35 år 1999 (tillhörande 1964-års kohort), hade en lägre inkomst, just då, än vad motsvarande familj hade 1992 (tillhörande 1957-års kohort). Figuren säger emellertid inget om typfamiljen tillhörande 1964-årskohort alltid kommer att ha det mer besvärligt ekonomiskt sett än den som tillhör 1957kohorten. Figuren visar slutligen också att 1992 års typfamilj trots den genomsnittligt sett svaga utvecklingen fick det bättre under den aktuella perioden. Det ser vi genom att jämföra F(42,99) med F(35,92).

Förslag till åtgärd: För att separera kohorteffekten från ålderseffekten är det lämpligt att låta rapporterna spegla familjernas ekonomier under också andra faser i livet eller genom att inkludera flera olika typfamiljer.

3.3 Det kontrafaktiska förloppet

Den statistiska karaktären hos KV:s rapporter försvårar också en diskussion om det möjliga kontrafaktiska förloppet, dvs. hur situationen skulle ha gestaltat sig för familjerna om ingen åtgärd vidtagits, eller om åtgärdens långsiktiga effekter. Argumentet är här att en viss

förändring kortsiktigt kan försämra ekonomin för de undersökta typfamiljerna, men att den på sikt leder till en förbättrad ekonomi för dessa. Hade ett långsiktigt perspektiv tillämpats, hade effekten tydligare kunnat utläsas. Detta kan vi se genom att betrakta figur 3.3.

I denna figur har ritats in livscykelinkomsten för familjerna A och B och för 2 olika regimer. Figuren visar att en övergång från regim 1 till regim 2, vid tidpunkten T, resulterade i att båda familjerna omedelbart fick en försämrad ekonomi. Regimbytet ledde emellertid till att familjen A senare fick en högre inkomst och till en totalt sett ökad total livstidsinkomst. Det ser man genom att inkomsten längre fram i livet ökade snabbare än vad den skulle ha gjort utan åtgärden i fråga. För familjen B var detta emellertid ej fallet, utan den initiala försämringen ledde också till en permanent försämring.

Utan den dynamiska ansatsen hade slutsatsen felaktigt kunnat bli att åtgärden i fråga, dvs. övergången från regim 1 till regim 2 försämrar familjernas ekonomi. En riktigare slutsats hade istället kunnat formuleras så att åtgärden initialt försämrade samtliga familjers ekonomi. Familjer av typ A kommer emellertid längre fram i livet att kompenseras för den initiala försämringen, Typ B familjer kommer emellertid att få vidkännas en permanent försämring av sin ekonomi.

Figur 3.3. Två olika livscykelförlopp för 2 olika familjer.

Regim 1

Regim 2

Regim 1 Regim2

Familjen A:s dispnibla inkomst

T Familjens ålder

Familjen B:s dispnibla inkomst

T Familjens ålder

Förslag till åtgärd: För att ge en mera fullständig beskrivning av de olika hushållens ekonomi svarande mot olika ekonomisk-politiska åtgärder, är det lämpligt att inkludera typfamiljer som spänt över flera åldersgrupper än vad som varit fallet och följt typfamiljerna under livscykeln och framåt i tiden.

4 Orsak och verkan – en konsekvensanalys

I frågan om orsak och verkan förefaller det rimligt att uppmärksamma två olika frågekomplex. Det ena är bakåtblickande och besvarar i princip följande fråga. Varför blev utvecklingen som den blev? Den andra är framåtblickande och kan beskrivas av följande; Hur påverkas enskilda hushåll och grupper av hushåll på kort och lång sikt av en viss ekonomisk-politisk åtgärd. Vi skall kortfattat diskutera båda dessa, var för sig, i det följande avsnittet. Vi skall emellertid inleda med en kortfattad diskussion om den ekonomiska välfärdens bestämningsfaktorer.

4.1 Vad bestämmer ett hushålls ekonomiska välfärd?

Det har redan tidigare konstaterats att ett hushålls ekonomiska välfärd bestäms av dess sammanlagda inkomst över livet. Men vad bestämmer då denna? Det är svårt att ge ett enkelt svar på den frågan men vi skall försöka att i åtminstone grova drag och utan anspråk på fullständighet försöka skissa på ett tänkbart svar. Den ekonomiska välfärden beror för det första på landets ekonomi i stort. Ett land som har en hög BNP har också en hög genomsnittlig ekonomisk välfärd.

11

Men en hög BNP är

ingen garanti för att det enskilda hushållet också skall kunna njuta av en hög ekonomisk standard. För att så skall vara fallet måste också välfärden vara fördelad så att alla får del av den. Detta skall emellertid inte läsas så att alla hushåll alltid får del av den, utan såsom att hushållet över hela sin livstid betraktat, får del av välfärden.

11

Egentligen är det mera korrekt att tala om BNI, dvs. Bruttonationalinkomsten, ty den inkluderar ej inkomster som skapats inom landet men som på olika sätt tillfaller utlandet.

Fördelningen av BNP är således viktig att studera

.

12

Den för oss

viktiga frågan är relaterad till om den observerade fördelningen av inkomster huvudsakligen är ett resultat av att individer befinner sig i olika stadier i livscykeln eller om andra faktorer spelar in. I vad mån livscykelteorin förklarar fördelningen av inkomster kan vi bilda oss en uppfattning om genom att beräkna spridningen av inkomsten inom varje åldersgrupp och den mellan olika åldersgrupper. Stor spridning inom en åldersgrupp signalerar en mindre jämlik fördelning, och att andra förklaringar än livscykelteorin måste sökas. En stor spridning mellan olika åldersgrupper kan vara förenlig med en jämlik fördelning över hela livet och ses som ett naturligt livscykelfenomen om spridningen samtidigt är liten inom varje kohort. Men det behöver inte vara på det viset. Situationer kan inträffa där en eller flera kohorter systematiskt gynnats/missgynnats under hela sin livstid.

Välfärden för ett enskilt hushåll beror för det andra, för att fortsätta med livscykelresonemanget, på vilken kompetens en individ besitter. Rör det sig om en kompetens som efterfrågas på marknaden och betingar ett högt värde, blir välfärden sett över hela livet högre än om det omvända är fallet.

De enskilda familjemedlemmarnas ekonomiska välfärd beror, för det tredje, på försörjningsbördan. Hög livsinkomst tillsammans med en betydande försörjningsbörda (många barn och andra beroende) kan faktiskt ge den genomsnittlige familjemedlemmen en lägre ekonomisk välfärd än den som tillhör en familj med lägre livsinkomst och lägre försörjningsbörda. Olikheter i försörjningsbörda har delvis utjämnats genom offentliga transfereringar, men utjämningen är marginell och inte neutral mellan hushållen. Vissa av dessa transfereringar är nämligen relaterade inte bara till försörjningsbörda (dvs. antalet barn) utan också till familjens rådande inkomst.

En familjs ekonomiska välfärd beror därför slutligen också på hur skatte- och transfereringspolitiken har utformats. Visserligen används en betydande del av de totala skatteintäkterna till att utjämna över livstiden och därmed skulle man kunna dra slutsatsen att nettoskatterna är neutrala mellan olika grupper av hushåll och över livet. Men så är det inte riktigt. Skattetrycket är progressivt och ett tak finns för de flesta bidrag. Det innebär att skatter betalas in utan att förmåner erhålles.

12

Spridningen av välfärden mellan hushåll är givetvis vansklig att mäta och många faktorer spelar in. Det finns heller inget enskilt mått som är optimalt i så måtto att det ger en perfekt beskrivning av den rådande situationen, men mått som Gini-koefficienten och Lorenzkurvan ger en god bild av fördelningen.

4.2 En konsekvensanalys

Med utgångspunkt från denna kvalitativa analys kan vi bättre besvara frågor tillhörande det bakåtblickande perspektivet, vilket kan illustreras av följande fråga. Har de undersökta familjernas inkomster utvecklats ofördelaktigt under 1990-talet för att den ekonomiska välfärden totalt sett utvecklats svagt, för att den funktionella inkomstfördelningen (dvs. fördelningen av brutto(netto) nationalinkomsten mellan arbets- och kapitalinkomster) förskjutits i riktning mot en ökad kapitalandel och lägre arbetsinkomstandel eller för att förskjutningar har ägt rum över livstiden som följd av förändringar i skatter och bidrag eller för att priset på baskonsumtionen ökat? Är det med andra ord makroekonomiska faktorer, såsom förändringar i inkomster, skatter, bidrag som påverkat utfallet för det enskilda hushållet, eller är det mikroekonomiska faktorer såsom förändringar i familjestruktur, förvärvsintensitet etc?

En rimlig utgångspunkt för en dylik konsekvensanalys är att adekvata samband mellan ekonomisk välfärd (mätt som total disponibel livsinkomst) och ett antal bakomliggande faktorer preciseras. Vi skall inte här göra anspråk på fullständiga beskrivningar utan bara en ge bild av hur detta skulle kunna göras utifrån framställningen under avsnitt 4.1.

En familjs ekonomiska välfärd över livet är en funktion av dess sammanlagda disponibla inkomster, familjestruktur inklusive försörjningsbörda samt prisbilden. Vi kan således slå fast att följande samband är rimligt:

Familjens ekonomiska välfärd = F (disponibel livsinkomst, familjesammansättning, bostadsort, priser)

Familjens disponibla inkomst, över livet, är i sin tur en funktion av en rad faktorer, såsom storleken på de totala arbetsinkomsterna, kapitalinkomsterna och övriga faktorinkomster, skatter och bidrag. Detta samband kan vi därmed formulera enligt följande:

Familjens disponibla livsinkomst = F (sammanlagda arbetsinkomster, kapitalinkomster, övriga faktorinkomster, skatter, skattepliktiga transfereringar, skattefria transfereringar)

Den största inkomstposten för flertalet individer utgörs av arbetsinkomsten, som påverkas av faktorer såsom utbildning och kompetens,

antalet yrkesverksamma år, etc.

13

Detta samband kan formuleras enligt

följande:

Sammanlagda arbetsinkomster = f(disponibel nationalinkomst, timlön, utbildning, övrig kompetens, längd på den yrkesverksamma perioden, förvärvsintensitet)

Kombineras samtliga funktionella samband ovan får vi följande:

Familjens ekonomiska välfärd = f(disponibel nationalinkomst, timlön, utbildning, övrig kompetens, längd på den yrkesverksamma perioden, förvärvsintensitet, kapitalinkomster, övriga faktorinkomster, skatter, skattepliktiga transfereringar, skattefria transfereringar, familjesammansättning, bostadsort, priser)

Varje förändring av någon eller några variabler i sambandet ovan påverkar följaktligen familjens välfärd. Hur stor denna påverkan är, är emellertid inte känt a priori. För att få information om detta behöver sambanden ovan kalibreras med användande av tvärsnitts- och tidsseriedata. Självklart kan också förändringar i andra än de inkluderade variablerna påverka familjens välfärd.

4.3 En framåtblickande analys

Den framåtblickande analysen grundar sig på den bakåtblickande och på att de samband som skisserats i föregående avsnitt specificerats på ett någorlunda riktigt sätt. Ty syftet med att bygga en modell är inte primärt att förklara det som har inträffat, utan att använda den för att söka beräkna vad som blir följden om någon eller några av de faktorer som inkluderats förändras.

Sådana modeller är emellertid inte bara komplicerade att bygga och kalibrera utan också notoriskt opålitliga som tillförlitliga prognosunderlag. Deras största förtjänst ligger istället i att de sorterar olika effekter och klargör orsakssamband. Man skulle kunna säga att de framförallt har ett pedagogiskt värde. Detta skall inte tolkas så att ett dylikt angreppssätt inte skall användas utan snarare att en viss försiktighet bör iakttagas inte minst vad gäller tolkningen av uppnådda resultat.

13

De totala ersättningarna till arbetskraften uppgår räknat på aggregerad data till cirka 65–70 procent av den sammanlagda nationalinkomsten.

Vill man därför istället vara mindre sofistikerad och inte förlita sig på komplicerade och osäkra modeller, kan den framåtblickande analysen ges en något mera kvalitativ karaktär och utföras i flera steg. Frågan om vilken effekt en given förändring i någon eller några av de parametrar som diskuterades tidigare har på ett hushålls ekonomiska välfärd kan då brytas ned i följande 4 delfrågor som analyseras var för sig:

(i) Hur påverkas enskilda hushåll i olika livscykelskeden på kort sikt

av den aktuella åtgärden, utan hänsyn tagen till att hushållen kan förändra sin situation

(ii) Hur påverkas enskilda hushåll i olika livscykelskeden på lång sikt

av den aktuella åtgärden, utan hänsyn tagen till att hushållet ändrat sitt beteende

(iii) Vilka slags beteendeförändringar och hos vilka familjer kan

tänkas följa av den studerade åtgärden

(iv) Hur påverkar beteendeförändringarna analysen under punkt (i)

och (ii).

Vi menar således att en förutsättning för att rapporterna skall kunna leva upp till sin målsättning att tjäna som underlag för ekonomiskpolitiska beslut, är att de innehåller en djupare analys med syfte att precisera och kvantifiera viktiga relationer som länkar samman orsak och verkan.

Sammanfattning

Vi har granskat innehållet i några av de publikationer som Konsumentverket fortlöpande utför om de svenska hushållens ekonomi. Ambitionen med vår granskning, som bygger på allmänt vedertagen ekonomisk teori, har varit att kontrastera innehållet i rapporterna mot den ambition som där kommer till uttryck, nämligen att de skall utgöra ett underlag för ekonomiskt-politiskt beslutsfattande.

Vi kunde konstatera att KV har en ambitiös uppläggning och att det är ett imponerande material som samlas in, bearbetas och presenteras. Innehållet i rapporterna ger en bra ögonblicksbild av hur de ekonomiska förhållandena kan ha tett sig vid olika tidpunkter för vissa grupper av hushåll. Användbarheten av materialet för de syften som angetts i rapporterna är emellertid enligt vår bedömning inte tillräckligt hög. Den allvarligaste bristen med rapporterna består enligt vår analys av att KV:s beräkningar är fiktiva och baseras på ett antal typfamiljer. En bättre och mera heltäckande bild av den faktiska situationen och förändringen av den hade man fått om verklig data använts för kalkylerna. Sådan finns också tillgänglig, låt vara med någon tidseftersläpning.

Vi menar vidare att antalet inkluderade typfamiljer är för litet för att ge en rättvisande bild vid de aktuella tidpunkterna. Rapporternas användbarhet hade därför ökat om beräkningarna inkluderat fler slags hushållstyper, så att hela livscykelförloppet hade speglats.

Rapporterna saknar för det tredje ett tydligt dynamiskt inslag som förmedlar ett mera långsiktigt perspektiv där hushållen och deras ekonomiska situation betraktas under en längre period snarare än bara vid en viss specifik tidpunkt.

KV:s rapporter hade för det fjärde också vunnit på om diskussioner om möjliga beteendeförändringar, dvs. om hur hushållen kan och vill anpassa sig till ändrade förhållanden och förutsättningar, inkluderats. En tydligare koppling mellan orsak och verkan hade slutligen varit önskvärd.

För att det angivna syftet med rapporterna bättre skall kunna uppnås menar vi att det är lämpligt inte bara att materialet kompletteras, utan också att bearbetningen av de insamlade uppgifterna justeras och fördjupas. Våra förslag till förändringar kan sammanfattas i följande teser:

· Mer analys och mindre deskription · Mer dynamik och mindre ögonblicksbild · Mer generella strukturer och mindre specialfall · Mer verklig data och mindre konstruerade typfall

Detta hade enligt vår bedömning ökat precisionen i rapporterna och användbarheten som underlag för ekonomisk-politiska beslut.

APPENDIX 1. Livscykelhypotesen

Livscykelteorin är den dominerande teorin för att förklara hushållens långsiktiga konsumtions- och sparbeslut. Livscykelhypotesen bygger på föreställningen att hushållet har ett långsiktigt perspektiv och önskar hålla en någorlunda jämn konsumtionsstandard över livstiden. Konsumtionsnivån vid en viss tidpunkt är alltså inte enbart en funktion av inkomsten vid denna tidpunkt eftersom denna kan vara tillfälligt hög eller låg. Istället beror konsumtionsnivån på den förväntade livsinkomsten; en hög förväntad livsinkomst tillåter en relativt hög nivå på konsumtionen medan en låg förväntad livsinkomst leder till en låg konsumtion.

De parametrar som enligt livscykelteorin bestämmer sparande och konsumtion är utseendet på livscykelinkomsten, räntan, tillväxten och hur individen/hushållet värderar konsumtion idag jämfört med konsumtion i framtiden. Dessutom påverkas sparandet också av institutionella faktorer, såsom offentliga pensionsrättigheter och försäkringar mot oväntade fluktuationer i inkomsten. En typisk livscykelprofil visas i figur A1.

Figur A1. Livscykelhypotesen

Konsumtion Inkomst

Ålder

Positivt sparande

Negativt sparande

Börjar arbeta

pension

Önskad konsumtion

Den prickade linjen anger önskad konsumtion medan kurvan anger inkomsten över livscykeln. De två områdena mellan kurvan och den önskade konsumtionen, som uppträder i början och i slutet av livet skall täckas av de överskott som uppstår då kurvan ligger över den streckade linjen.

Figuren bygger på en genomsnittlig inkomstutveckling. Den disponibla inkomsten är, inklusive bidrag och transfereringar, låg de första aktiva åren för att sedan öka och nå en topp då individen är 50–60 år. Därefter minskar den igen. Hur stor minskningen blir beror bland annat på utformningen av det allmänna pensionssystemet. Ju större pensionsförmåner desto mindre inkomstsänkning efter pensionen. Eftersom individen förutsätts sträva efter att hålla en jämn konsumtion över livscykeln kommer sparandet att vara negativt i unga år, positivt under medelåldern för att på nytt bli negativt efter pensioneringen, vilket framgår av figur A1. Livscykelhypotesen har alltså implikationer för det totala privata sparandet i ekonomin; demografiska faktorer, såsom andelen pensionärer, påverkar det totala sparandet.

Ålder är alltså en viktig förklaringsvariabel för både inkomst och aggregerat sparande. En närstående förklaringsvariabel är födelsekohort, dvs. födelseår. Distinktionen mellan ålderseffekter och kohorteffekter illustreras i figur A2.

Figur A2. Födelsekohort och ålder

Ålder

Inkomst

Kohort 1

Kohort 2

Kohort 3

t

Figuren visar livscykelprofilerna för inkomsterna hos tre olika födelsekohorter.

Individer tillhörande kohort 1 har som synes en högre maximal inkomst än de andra kohorterna. Distinktionen mellan ålders- och kohorteffekter framträder tydligt om vi studerar inkomsterna vid en specifik tidpunkt under livscykeln, dvs. vi jämför tre olika individer med samma ålder men födda vid olika tidpunkter. Ålderseffekten visas genom utseendet på livscykelprofilen, och kohorteffekten som skillnader mellan livscykelprofilerna. Alltså: om födelsekohorterna är identiska sammanfaller livscykelprofilerna.

Hur mycket den enskilda individens sparande varierar över livstiden bestäms alltså enligt livscykelhypotesen av inkomstutvecklingen. Ett

problem i detta sammanhang är att inkomstutvecklingen över livscykeln inte är känd; oförutsedda händelser kan inträffa som påverkar inkomsten. Om inkomsten är densamma över hela livscykeln behövs inget sparande alls, eftersom inkomst och önskad konsumtion då sammanfaller. Om, däremot, inkomsten under långa perioder är mycket liten medan den under andra perioder är mycket hög, kommer sparandet att variera kraftigt, från ett stort negativt sparande till ett positivt sparande.

Diskussionen har alltså hitintills utgått från antagandet att det inte råder någon osäkerhet. Innebörden av detta är att tidpunkterna för pensionering och för döden är väl kända samt att inga oförutsedda utgifter eller inkomstbortfall inträffar under livet. Men eftersom variationerna i inkomsten till stor del är oförutsägbara, vet individen eller hushållet inte i förväg hur stora extra resurser som kan komma att behövas. Ett sätt att lösa detta problem är att ackumulera ett större sparkapital - en extra årslön på banken. Ett annat är olika typer av försäkringslösningar, privata eller offentliga. Till det renodlade livscykelmotivet för att spara kan således läggas också detta så kallade osäkerhetsmotiv.

Ytterligare ett viktigt motiv för att spara är arvsmotivet, dvs. att individen sparar för att kunna efterlämna arv. Det finns naturligtvis inget som hindrar att arvsaspekten inkorporeras i livscykelmodellen, men detta motiv brukar inte framhävas. Riktigt hur viktigt arvsmotivet är för sparandet vet vi inte.

14

Förekomsten av ett offentligt pensionssystem och socialförsäkringar minskar behovet av privat sparande. Detta eftersom skatte- och transfereringssystemet bestämmer både utrymmet och behovet av privat sparande. Om det, som fallet är i Sverige, finns ett skattefinansierat offentligt pensionssystem reduceras det enskilda hushållets eller den enskilda individens behov av att spara för ålderdomen. Ett sådant system innebär nämligen att de disponibla inkomsterna jämnas ut över livscykeln. Beskattningen minskar dessutom utrymmet för ett individuellt sparande under medelåldern. Även behovet av att spara för oförutsedda variationer i inkomsten dämpas av en institutionell struktur med omfattande socialförsäkringar.

14

I huvudsak kan två falanger urskiljas. Enligt den ena grupperingen, anförd av bl.a. Franco Modigliani, uppfattas arvsmotivet som svagt och man argumenterar att det renodlade livscykelmotivet svarar för så mycket som 80 procent av hushållens sammanlagda sparande. Den andra falangen ledd av Larry Kotlikoff och Laurence Summers hävdar å sin sida att arvsmotivet är det viktigaste motivet och att 80 procent av sparandet är ett resultat av detta motiv.

APPENDIX 2. Konsumtionsteorin

Målet med att studera individens/hushållets val mellan olika alternativ är att kunna besvara frågan om hur en individs välfärd förändras då vi förändrar de relativa priserna mellan de olika alternativen. Vi börjar med att studera fallet då de olika alternativen är två konsumtionsvaror och övergår sedan till fallet då tiden kommer med som en valbar parameter. Det senare fallet anknyter till begreppet potentiell inkomst (avsnitt 1) i texten.

Låt en individ ha en fix mängd pengar och givna preferenser angående valet mellan de varor som finns i ekonomin. För enkelhets skull antar vi att det endast finns två varor, eller nyttigheter, att välja på; mat och bostad. Individens situation kan då åskådliggöras i följande diagram:

Figur A3. Valet mellan två varor

B

O

A

Bostad

konsumtionsvara

Nyttonivå 1

Nyttonivå 2

Nyttonivå 3

. C

O

A

O

B

Punkten O visar det optimala valet mellan mat och utgifter för boende. Observera att nyttan eller välfärden ökar i pilens riktning. Nyttan som motsvaras av den prickade indifferenskurvan är inte den bästa möjliga. Nyttan som motsvaras av den streckade indifferenskurvan är inte möjlig att uppnå. Notera att nyttonivå 1 innebär högst nytta medan nyttonivå 3 innebär lägst nytta.

Linjen, AB, visar alla möjliga kombinationer av mat och utgifter för bostad, som precis använder hela budgeten (hela den givna mängden pengar). Detta innebär att alla punkter inuti triangeln, som begränsas av budgetlinjen och axlarna i diagrammet, i princip är möjliga att konsumera. Valet av konsumtionspunkt kommer emellertid aldrig att ligga inuti denna triangel på grund av antagandet att individen väljer mellan de olika användningarna för sina pengar så att största möjliga nytta uppstår för honom/henne, givet individens preferenser och antaganden om dessa. Ett antagande som görs angående individens preferenser är nämligen att individen alltid föredrar mer framför mindre. Exempelvis är det inte förenligt med nyttomaximering att välja punkten C. Följden av detta resonemang är att individen alltid kommer att välja en punkt på budgetlinjen, AB. Det är sedan ytterligare antaganden angående individens preferenser som avgör vilken punkt på budgetlinjen som kommer att väljas.

Individens preferenser presenteras grafiskt med hjälp av så kallade indifferenskurvor, där en indifferenskurva belägen långt från origo speglar en högre nytta, eller välfärd, än en indifferenskurva närmare origo. En indifferenskurva visar alla kombinationer, av mat och bostadskonsumtion, som ger individen lika stor nytta. Hur kan vi då veta hur dessa indifferenskurvor ser ut? De antaganden vi gör angående individens preferenser begränsar de möjliga utseenden som en indifferenskurva kan anta. Man brukar anta att individen uppvisar så kallad avtagande marginalnytta, vilket är en mycket intuitiv egenskap. Den säger nämligen att konsumtionen av den första enheten av en vara ger oss mer nytta än konsumtionen av den andra enheten, den andra mer än den tredje, och så vidare. En följd av avtagande marginalnytta är att indifferenskurvorna måste bukta mot origo. I punkten A har individen ingen bostad, utan spenderar hela sin budget på mat. I denna situation är individen beredd att ge upp relativt mycket matkonsumtion för att öka konsumtionen av boende (vi antar att boende är något som kan konsumeras i kontinuerliga enheter). På motsvarande sätt gäller det att då individen inte äter alls, utan bara bor, är villigheten att konsumera mindre boende, mot det att matkonsumtionen ökas, stor men avtagande.

Nyttomaximering innebär att individen väljer den högst belägna indifferenskurvan som samtidigt ligger i valmöjlighetsmängden, dvs. ligger på budgetlinjen. Om individen väljer den prickade indifferenskurvan i diagrammet ovan finns det möjligheter att öka välfärden genom att välja en konsumtionspunkt som ligger på en högre indifferenskurva.

I punkten O är konsumtionen sådan att nyttan är maximal givet den mängd pengar individen förfogar över; individen konsumerar O

A

enheter konsumtionsvara och O

B

enheter bostad. Nu frågar vi oss vad

som händer med individens välfärd – nyttonivå – då prisrelationen mellan mat och kläder ändras? Nyckeln till att kunna besvara denna fråga på ett korrekt sätt är att man inser att den valda konsumtionsmixen, punkten O, är avhängig de relativa priserna.

Låt oss nu använda ovanstående teori till att analysera följderna av en förändring av priserna. Speciellt vill vi visa att hushållet eller individen kan öka sin välfärd genom att förändra sin konsumtion vid en prisförändring. I figur A4 illustrerar vi situationen som uppkommer då de relativa priserna ändras:

Figur A4. Val mellan två varor och prisförändring

A

O

Mat

Bostad

B

Den ursprungliga prisrelationen mellan mat och bostadskonsumtion visas av den prickade budgetlinjen. Den streckade indifferenskurvan, som går genom punkten för oförändrad konsumtion av mat, visar att nyttan är lägre än vad som är fallet då individen ändrar sin konsumtionsmix så att nytta motsvarande den heldragna indifferenskurvan uppnås.

Låt den prickade indifferenskurvan och den prickade budgetlinjen motsvara den ursprungliga situationen, innan prisförändringen, medan den heldragna linjen och den heldragna kurvan illustrerar den uppkomna situationen, efter prisförändringen. Vi har antagit att matpriserna har stigit, vilket kan ses genom att om hela budgeten används till matkonsumtion så erhålls en mindre mängd mat än tidigare. Som vi ser har individen anpassat sin konsumtionsmix enligt den nya prisrelationen genom att sänka sin konsumtion av både mat och bostad. I allmänhet är det så att det konsumeras mindre av en vara vars pris stiger. Däremot är det mindre säkert hur individen väljer att ändra sin konsumtion av andra varor.

Om nu individen hade bevarat sin matkonsumtion på en oförändrad nivå, hade individens nytta, eller välfärd, minskat mer än vad som blir fallet då individen anpassar sin konsumtion. Detta kan man se genom att den streckade horisontella linjen, som anger konstant nivå på matkonsumtionen, skär den heldragna budgetlinjen i en punkt som ligger nedanför den heldragna indifferenskurvan. Följaktligen innebär en oförändrad konsumtionsmix att välfärden minskar mer än om individen anpassat sin konsumtion, eftersom utan anpassning hamnar individen på en lägre indifferenskurva.

Tidsallokeringen

Denna teori kan också användas för att studera hur individen allokerar sin egen tid, den s.k. tidsallokeringsteorin. Då detta val skall analyseras kommer budgetlinjen att spegla hushållets eller individens lön. Eftersom lönen kan ses som en alternativkostnad som uppstår då fritid ”konsumeras” är lönen priset på fritid. Om vi nu vill analysera valet mellan fritid och konsumtionsvaror kan vi använda oss av samma verktyg som vi använde för att analysera valet mellan två olika konsumtionsvaror. Vi representerar konsumtionsvaror längs den vertikala axeln och fritid längs den horisontella axeln. Figur A5, visar hur detta val kan analyseras:

Figur A5. Valet mellan fritid och konsumtion

konsumtionsvaror

Fritid

Normalarbetstid

Tre olika individer med olika löner. Resonemanget att den potentiella inkomsten är avgörande för den totala välfärden illustreras med hjälp av indifferenskurvor och budgetlinjer. Den streckade vertikala linjen visar normalarbetstid.

Observera att alla har tillgång till samma mängd tid och därför skär budgetlinjerna den horisontella axeln i samma punkt. Individen med den brantast lutande budgetlinjen har den högsta potentiella inkomsten eftersom vid en arbetstid motsvarande heltid har denna individ den högsta inkomsten. Den lägsta potentiella inkomsten har individen med den flackaste budgetlinjen. Hur kan det komma sig att en individ med låg potentiell inkomst har högre faktisk inkomst än annan individ med högre potentiell inkomst? Om vi introducerar individernas preferenser i form av indifferenskurvor får vi en förklaring. Figur A6 visar detta:

Vi ser att individ A, som har den högsta potentiella inkomsten, har lägre inkomst, i form av konsumtionsvaror, än individ B. Vi kommer att återkomma till hushållets tidsallokering då vi diskuterar hushållsproduktionteori. Den arbetstid som behövs för att tjäna en viss mängd pengar är därför viktig eftersom den visar den mängd fritid som kan ”konsumeras”.

En viktig slutsats av analysen i detta appendix, som har direkta implikationer för att bedöma relevansen i Konsumentverkets rapport, är att en jämförelse av två hushålls ekonomiska situation, där man enbart tar hänsyn till pris- och löneskillnader, tenderar att felbedöma skillnaderna i välfärd eftersom hushållen kommer att anpassa sin konsumtion efter prisrelationen och tidsanvändningen efter lönen. Därmed blir det intressant att studera olika hushålls olika möjligheter till anpassning.

Figur A6. Valet mellan fritid och konsumtion för individerna A och B

konsumtionsvaror

Fritid

Normalarbetstid

O

A

O

B

Av figuren framgår att individ B, trots en lägre potentiell inkomst, har en högre konsumtionsnivå än individ A. Detta beror på skillnader i tidsallokeringen

APPENDIX 3. Hushållsproduktionsteorin

Enpersoners hushåll

Diskussionen om konsumentens val mellan olika varor fördes med en given budget, det vill säga med en given tidsallokering. Då vi släpper antagandet om en given tidsallokering uppstår i princip tre olika alternativ för tidsanvändningen: marknadsarbete som ger pengar, hushållsarbete som tillsammans med marknadsproducerade varor ger nyttigheter som i sin tur konsumeras, och fritid. Nyttigheter brukar också kallas för sammansatta varor (”commodities”).

Hushållsproduktionsteorin bygger på begreppet nyttigheter och detta begrepp är frukten av insikten att det som genererar nytta inte är marknadsproducerade varor i sig själva, utan snarare dessa i kombination med tid – hemarbete.

15

Låt oss studera detta med hjälp av en dia-

grammatisk analys, liknande den som använts ovan då vi diskuterade konsumentens val mellan olika marknadsproducerade varor.

Figur A7. Valet mellan olika tidsanvändning för ett hushåll

Marknadsproducerade varor

Hemarbetstid

O

Punkten O visar det optimala valet av allokering av tiden mellan marknadsarbete och hemarbete. Det vill säga, det val som maximerar produktionen av nyttigheter. Den prickade indifferenskurvan är inte möjlig att uppnå, medan den streckade indifferenskurvan inte är optimal.

15

Begreppet ”commodity” kan härledas till Lancaster (1966).

Till skillnad från tidigare illustrerar indifferenskurvorna inte nytta direkt, utan istället mängden nyttigheter. Dessutom illustrerar budgetlinjen inte en given mängd pengar, utan istället bytesrelationen mellan hemarbetstid och marknadsproducerade varor. Detta innebär att lutningen på budgetlinjen beror på lönen. Ju högre lön ju brantare lutning på budgetlinjen. Det vill säga, ju högre lön ju mer måste individen ge upp i form av marknadsproducerade varor för att spendera ytterligare en timme i hemmet.

Det främsta resultatet för ett enpersoners hushåll är att den sammansatta varan, som ger nytta och produceras med två produktionsfaktorer, marknadsproducerade varor och egen tid, kommer att produceras med olika intensiteter av produktionsfaktorerna beroende på deras relativa priser. Om priset på de marknadsproducerade varorna stiger kommer individen att anpassa sig genom att välja en mer hemarbetsintensiv produktion av den sammansatta varan. Samma resultat uppnås vid en sänkning av timlönen.

Hushållsproduktionsteori – flerpersoners hushåll

Vinsterna med ett tvåpersoners hushåll jämfört med ett enpersoners hushåll framgår tydligt om vi analyserar produktionen av den sammansatta varan för ett tvåpersoners hushåll. Utgångspunkten är två individer, A och B, som analyserar vilka fördelar ett samarbete i produktionen av den sammansatta varan skulle innebära. Denna situation analyseras i figur A8.

Figur A8. Två olika enpersons hushåll, A och B

Marknadsproducerade varor

Hemarbete

O

A

O

B

M

B

M

A

T

Bytesrelation A

Bytesrelation B

Hushåll A har en högre intjäningsförmåga än hushåll B. Därför lutar budgetlinjen för hushåll A brantare än budgetlinjen för hushåll B. En följd av detta är att det finns möjligheter till specialisering som gynnar bägge hushållen. M

A

och

M

B

representerar den maximala mängden av den marknadsproducerade varan som individ A respektive individ B kan köpa.

Den heldragna budgetlinjen talar om enligt vilket förhållande individ A kan byta hemarbetstid mot marknadsproducerade varor. På samma sätt talar den prickade budgetlinjen om enligt vilket förhållande individ B kan byta marknadsproducerade varor mot hemarbetstid. Lägg märke till att i de valda allokeringspunkterna, O

A

och O

B

(och i alla andra punk-

ter), är individ A beredd att betala mer, i termer av den marknadsproducerade varan, för ytterligare en enhet av hemarbete än vad individ B begär för att utföra detta hemarbete. Detta illustreras i figuren genom att bytesrelation A är större än bytesrelation B. Det vill säga, det är möjligt att förbättra för bägge individerna genom samarbete.

Antag att individerna, A och B, bestämmer sig för att bilda ett gemensamt hushåll. Vi är då intresserade av detta hushålls möjligheter att byta marknadsproducerade varor mot hemarbetstid, dvs. vi är intresserade av hur det gemensamma hushållets budgetlinje ser ut. Det första steget i konstruktionen av denna budgetlinje är att tänka sig att hushållet använder enbart marknadsproducerade varor eller enbart hemarbete. Antag att hushållet använder enbart marknadsproducerade varor. Vilken är då hushållets minsta kostnad för att öka hemarbetstiden med en

enhet? Den minsta kostnaden kommer att anges av den hushållsmedlems individuella budgetlinje som har den flackaste lutningen, eftersom detta innebär att denna individ har den lägsta lönen. Om hushållet befinner sig i punkten 2T, dvs. använder enbart hemarbetstid för produktion av den sammansatta varan, vilket är då det bästa sättet för det gemensamma hushållet att öka mängden marknadsproducerade varor med en enhet? Det bästa för hushållet är att reducera den hushållsmedlems hushållsarbetstid vars lön är högst, eftersom detta ger en större mängd marknadsproducerade varor för varje tidsenhet än alternativet. Därför kommer hushållets budgetlinje att se ut på följande sätt.

Figur A9. Tvåpersonshushåll

M

A

+M

B

T

2T

M

A

Hemarbete

Marknads-producerade varor

Den feta linjen är det totala hushållets budgetlinje. Denna erhålles genom att parallellförskjuta först den ena sedan den andra individuella budgetlinjen. Skärningspunkterna med axlarna fås som summan av de maximala värdena. Lutningen på hushållets budgetlinje avgörs av de s.k. komparativa fördelarna, dvs. hur effektiv den ena parten är i den ena verksamheten jämfört med effektiviteten i den andra i relation till samma kvot för den andra parten

Vi har medvetet utelämnat indifferenskurvorna i figur A9 dvs. vi vet inte vilken punkt på hushållets budgetlinje som kommer att väljas. Vi behöver alltså en teori för hur enskilda individernas preferenser aggregeras till hushållets preferenser. Detta skall vi diskutera härnäst.

APPENDIX 4. Teorier för familjen

Som vi har sett bygger livscykelmodellen på att livstidsinkomsten är känd. Eftersom denna till viss del bestäms av individen själv genom, exempelvis, beslut om tidsallokering skall vi fördjupa oss i en teori för ekonomiskt beslutsfattande som i större utsträckning än konsumtionsteorin tar hänsyn till omständigheterna kring de ekonomiska besluten. Det är ett faktum att de flesta människor lever åtminstone någon del av sitt liv i en familj. Därav följer att de beslut angående exempelvis konsumtion vi hitintills analyserat beror av familjens sätt att fatta beslut. Därför skall vi nu studera de dominerande ekonomiska teorierna kring familjens funktionssätt.

De omständigheter som historiskt givit familjen en central roll i människors liv är främst 1) att vi behöver konsumera hela livet men bara har inkomster under en begränsad tid, 2) att vi behöver skydd för variationer i inkomsten under den tid då vi normalt har inkomst, 3) att ”producera” barn och att investera i barns humankapital, 4) att möjliggöra arbetsfördelning i syfte att exploatera komparativa fördelar och 5) att fungera som en institution för riskdelning.

Det är odiskutabelt att familjen och dess struktur påverkar exempelvis dess inkomst och förmögenhet via dess effekt på individernas tidsallokering, investeringar i humankapital och genom transfereringar mellan generationer. Dessutom är familjestrukturen också avgörande för mer svårkvantifierbara faktorer såsom genetiskt arv och kultur. Den centrala frågan för denna framställning är på vilket sätt och i vilken utsträckning familjestrukturen förklarar individernas ekonomiska beslutsfattande i olika avseenden, och på vilket vis familjen förändrar de möjliga konsumtionsvalen. Det vill säga: på vilket sätt påverkar familjen budgetlinjen.

I klassisk nationalekonomi skiljer man inte på olika typer av hushåll eller familjer, vilket innebär att de uppenbara skillnader som existerar ignoreras. I stället tänker man sig att ett hushålls synliga agerande, exempelvis vad gäller efterfrågan på konsumtionsvaror och arbetsutbud, genereras av en mekanism som är lika för alla hushåll och fungerar så att hushållets välfärd blir så stor som möjligt, givet restriktioner på tid och pengar. Traditionellt har nationalekonomin alltså inte varit inriktad på att se bakom den grova förenkling som ett dylikt betraktel-

sesätt innebär. Förenklingen var analytiskt effektiv och fungerade, bedömde man, tillräckligt väl vad gäller det slags frågeställningar ekonomer främst var inriktade på att analysera. Detta förändrades emellertid i och med att Gary Becker i början på 1970-talet utvecklade en teori för att bland annat analysera hur familjen fördelar familjemedlemmarnas tid mellan hushållsarbete och marknadsarbete. Becker sammanfattar sitt arbete rörande familjen i ”A treatise of the family” (Becker, 1981 och 1991). Detta arbete har sedan följts av en rad andra teoribildningar.

Vi skall i det följande redogöra kortfattat för de två dominerande ekonomiska teorierna för familjen: Beckermodellen och den ickekooperativa modellen. Gemensamt för dessa ekonomiska modeller av familjen är att de försöker förklara och förstå mekanismerna bakom familjemedlemmars beteende. Modellerna har emellertid inte nödvändigtvis ett könsperspektiv, eftersom de också kan användas till att förklara familjemedlemmarnas beteende i en familj med en vuxen och barn eller två vuxna av samma kön. Eftersom de flesta familjer består av två vuxna med olika kön, och eventuellt barn, kan det emellertid förefalla naturligt att anlägga ett könsperspektiv genom att tillskriva kvinnor vissa egenskaper och män andra, t.ex. vad gäller deras respektive produktivitet i hemarbete och marknadsarbete. Analysen kommer då att visa dessa skillnaders betydelse för exempelvis familjemedlemmarnas tidsallokering och därmed för mäns och kvinnors arbetsinkomster. Detta innebär att modellerna antar ett könsperspektiv i den mån modellanvändarens antaganden skiljer på män och kvinnor och då också kan utnyttjas för att belysa t.ex. bakgrunden till och betydelsen av skillnader i ekonomiska resurser mellan kvinnor och män.

Innan vi börjar genomgången vill vi nämna att dessa modeller ibland betraktats med skepsis av företrädare för andra discipliner. Kritik har riktats mot det tekniskt formella sättet att analysera familjen. Kritikerna menar att det är omöjligt att beskriva komplexa mänskliga relationer med hjälp av matematiska modeller. Ett sätt att avgöra en modells duglighet är emellertid att se hur väl dess förutsägelser motsvarar vad som kan observeras i tillgänglig statistik. De modeller som vi skall diskutera här är svåra att avfärda med hjälp av detta kriterium.

Beckers modell av familjen

16

De resultat och hypoteser som härletts från Beckermodellen angående familjen har varit (och är) dominerande inom den ekonomiska teorin för familjen. Låt oss beröra det förmodligen mest uppmärksammade resultatet: familjemedlemmarna kan förväntas fördela sin tid mellan hushållet och marknaden enligt komparativa fördelar. Begreppet komparativa fördelar introducerades av nationalekonomen David Ricardo, och har bland annat använts till att förklara handel mellan länder.

17

Förklaringen till mäns och kvinnors relativa tidsallokering mellan hushåll och marknad är alltså enligt Beckermodellen komparativa fördelar. Mannen antas vanligen vara effektivare än kvinnan på arbetsmarknaden (högre lön), och kvinnan vara effektivare än mannen vad gäller hushållsarbete, vilket innebär att mannen har en komparativ fördel på arbetsmarknaden och att familjen maximerar sin produktion av den sammansatta varan då mannen specialiserar sig på marknadsarbete medan kvinnan specialiserar sig på hushållsarbete.

Vinsterna med familjebildning är enligt Beckermodellen den specialisering som blir möjlig eftersom familjemedlemmarna kan koncentrera sig på den sysselsättning inom vilken de har en komparativ fördel. Med andra ord kan sammanslutningen av två individer tillsammans producera mer av den sammansatta varan än vad summan av deras produktion hade varit i två enpersoners hushåll. Vad gäller specialisering argumenterar Becker dessutom för att det krävs en viss nivå av förtroende mellan parterna, vilken uppnås bäst genom de bindningar som det nära förhållandet mellan två makar ger upphov till. I en annan typ av relation är det lättare att tänka sig att individerna beter sig på ett strategiskt och beräknande sätt.

Beckermodellen bortser från de vinster som kan uppstå på grund av stordriftsfördelar. Stordriftsfördelar uppkommer därför att behovet av många varor som är nödvändiga för hushållet inte ökar i proportion till antalet familjemedlemmar på samma sätt som för enpersonershushåll. Exempelvis kanske ett flerpersonershushåll klarar sig med en bil, en tvättmaskin och en TV, samtidigt som två enpersonershushåll behöver två av dessa varor för att det skall vara möjligt att uppnå samma konsumtion som i flerpersonershushållet.

16

Vi låter ”Beckermodellen” vara samlingsbeteckning för modeller av den typ vi diskuterar i detta avsnitt. Möjligen är språkbruket något oegentligt eftersom det finns fler författare som kan förknippas med utvecklingen av den typ av modeller där familjebesluten alltid betraktas som om de fattats enligt konsensus. Dock är det så att Becker är den mest namnkunnige.

17

En familjemedlem har en komparativ fördel i den sysselsättning där han/hon är mest överlägsen eller minst underlägsen den andra/andre familjemedlemmen.

Beckers argument för att inte inkorporera dessa vinster i sin modell är att dessa vinster förekommer i alla sammanslutningar av individer och följaktligen måste det finnas andra viktigare ekonomiska anledningar till att just familjer bestående av man, kvinna och barn förekommer och bildas.

Beckermodellen möjliggör, som vi har sett, en analys av ekonomiska vinster med att bilda familj. Därifrån är steget inte långt till att utnyttja denna teori för att göra förutsägelser angående hur män och kvinnor väljer varandra med avseende på respektive egenskaper, under antagandet att alla försöker att bilda en familj med så stora välfärdsvinster som möjligt. Becker gör detta genom att dela upp egenskaperna i sådana som måste vara positivt korrelerade mellan makarna respektive sådana som måste vara negativt korrelerade mellan makarna för att produktionen av nyttigheter skall maximeras. Exempel på egenskaper som bör vara negativt korrelerade mellan makarna är löner. Empiriska studier har dock lämnat tveksamt stöd åt denna förutsägelse. Becker (1973) kommer själv fram till att det statistiskt förhåller sig tvärtom: makars löner är positivt korrelerade. Han förklarar emellertid detta med att de kvinnor som ingår i hans studie är sådana som befinner sig i arbetskraften, det vill säga sådana som har en lön högre än sin reservationslön, och att detta medför en positiv korrelation mellan makarnas löner.

18

Traditionellt har det antagits att mannen har en komparativ fördel utanför hushållet, medan kvinnan har antagits ha en komparativ fördel inom hushållssektorn. Detta har man slutit sig till därför att parternas marknadslöner kan observeras och därför att mannen har antagits vara mindre effektiv än kvinnan inom hushållet. Vad gäller parternas produktiviteter inom hushållsektorn är dessa dock svåra att kvantifiera, vilket innebär att det är svårt att med hjälp av empiriska metoder sluta sig till hur de komparativa fördelarna ser ut. Under förutsättning att de komparativa fördelarna är sådana som det vanligen har antagits, förklarar Beckermodellen den empiriskt observerade uppdelningen av mäns och kvinnors tidsinsatser mellan olika sysslor.

18

Reservationslönen är den lägsta lönen som arbetstagaren är beredd att arbeta för.

Den icke-kooperativa modellen

I Beckermodellen förväntas alla individer agera med familjens bästa för ögonen. Som framgått där finns det ett behov av att analysera situationer där benägenheten att samarbeta kan förväntas vara liten. Till detta behövs en modell som tillåter strategiskt agerande, dvs. en modell som tar hänsyn till att kontrakt gällande exempelvis tidsallokering inte är möjliga att genomdriva.

På samma sätt som Beckers modell bygger på den mikroteoretiska verktygslådan, kan man förknippa den strategiska familjemodellen med en mer central nationalekonomisk teoribildning: den delen av den offentliga ekonomin som studerar privata bidrag till kollektiva varor (”private provision of public goods”). Ett speciellt viktigt bidrag är Bergstrom et.al (1986).

Problemet som uppstår då handlingar inte kan regleras i kontrakt kan illustreras med följande exempel. Exemplet bygger på att det i många fall krävs långvariga förhållanden mellan de människor som tillsammans vinner på exempelvis arbetsfördelning: en man och en kvinna bildar familj och skaffar barn. Det uppstår då ett behov av arbetsfördelning. Låt oss anta att makarna fördelar sin gemensamma tid så att mannen huvudsakligen arbetar utanför hemmet och kvinnan huvudsakligen i hemmet. På detta sätt kan de tillsammans utvinna vinsterna som har sitt ursprung i komparativa fördelar och specialisering. Problemet är dock att en sådan arbetsfördelning kommer att leda till att mannen investerar i marknadsrelaterat humankapital, vars värde är oberoende av familjens fortlevnad, medan kvinnan investerar i familjerelaterat humankapital, vars värde till stor del beror av familjens fortlevnad. Den make (i detta fallet kvinnan) som huvudsakligen allokerar sin tid till hemmet hamnar i en beroendeställning gentemot den andre maken. Ett löfte från mannens sida att försörja kvinnan är inte möjligt att genomdriva i domstol, vilket innebär att kvinnan behöver någon form av försäkran att mannen inte kommer att bryta sitt löfte. Om familjen splittras hamnar kvinnan i en ekonomiskt svår situation eftersom hon har lite (eller inget) humankapital med marknadsvärde.

Det är rimligt att anta att de individer som står i begrepp att bilda familj påverkas av det de kan observera i sin omgivning: de många skilsmässorna innebär att också jag löper en viss risk att hamna i samma situation. Den familjemedlem som förväntas fördela en stor del av sin tid till hemmet borde bli mindre benägen till detta ju större skilsmässorisken uppfattas vara. En lösning på detta problem vore att tillåta äganderätter i andra individers humankapital.

Referenser

Becker, Gary S. ”A theory of the Allocation of Time”. Economic

Journal 75(1965). Becker, Gary S. ”A theory of marriage: part 1”. Journal of political

economy 81(1973). Becker, Gary S. ”A theory of marriage: part 2”. Journal of political

economy 81(1974). Becker, Gary. A Treatise on the Family. Harvard University Press.

1991. Bergstrom Theodore, Blume Lawrence and Varian Hal. ”On the private provision of public goods”. Journal of public economics. 29(1986). Konrad, K och K-E Lommerud, 1995. ”Non-Cooperative Families”. Scandinavian Journal of Economics 97(1995). Lancaster, Kelvin J. ”A new approach to consumer theory”. Journal of political economy (1966): p 132–157. Pålsson, A-M. ”De Svenska Hushållens Sparande och Förmögenhet 1975 – 1996”. Working paper. Institute of Economic Research, Report 8. Lund University. 1998. Friedman, M. ”A Theory of the Consumption Function”, Princeton: Princeton University Press, 1957. Modigliani,F. ”The Role of Intergenerational Transfers and Lifecycle Saving in the Accumulation of Wealth”, The Journal of Economic Perspectives , 2:1988, pp 15–40. Kotlikoff,J.L. och L.H.Summers. ”The Role of Intergenerational Transfers in Aggregate Capital Accumulation”, Journal of Political Economy, 89:1981, pp 706–732.

Nya marknader – schematisk beskrivning om bl.a. regelverk och klagomöjligheter

· Regler

· Tillsyn

Klagomöjlighet

Kollektiv persontrafik

· Offentligrättsliga regler

– ja · KtjL – nej · Marknadsrättsliga

regler – ja

· Länsstyrelsen eller

kommunen

· ARN eller domstol

Elmarknaden

· Offentligrättsliga regler

– ja · KtjL –nej · KkL –nej · Marknadsrättsliga

regler – ja

· Statens

energimyndighet

· ARN eller domstol. · ARN kan inte pröva

tvister som gäller elräkning angående förbrukning av ström. · Nätmyndighet prövar

tvister om skyldighet att leverera el

Fjärrvärme

· Offentligrättsliga regler

– ja · KtjL – nej · Marknadsrättsliga

regler – ja

· Statens

energimyndighet

· Statens va-nämnd · Domstol

Järnvägstrafik

· Offentligrättsliga regler

– ja · KtjL – nej · Marknadsrättsliga

regler – ja

· Banverket · ARN eller domstol

Post

· Offentligrättsliga regler

– ja · KtjL – nej · Marknadsrättsliga

regler – ja

· Post- och

telestyrelsen

· ARN eller domstol

Tele

· Offentligrättsliga regler

– ja · KtjL – nej · Marknadsrättsliga

regler – ja

· Post- och

telestyrelsen

· ARN och domstol · ARN kan inte pröva

tvist som gäller samtalsdebitering

Barnomsorg

· Offentligrättsliga regler

– ja · KtjL – nej · Marknadsrättsliga

regler – ja/nej *

· Kommunen · Skolverket

· ARN och domstol

(civilrättsliga förhållanden)

Färdtjänst

· Offentligrättsliga regler

– ja · KtjL – nej · Marknadsrättsliga

regler – ja/nej *

· Kommunen · ARN och domstol

(civilrättsliga förhållanden)

Hemtjänst och äldreomsorg

· Offentligrättsliga regler

– ja · · · · KtjL – nej · Marknadsrättsliga

regler – ja/nej *

· Socialstyrelsen · Länsstyrelsen

· ARN och domstol

(civilrättsliga förhållanden)

Hälso- och sjukvård

· Offentligrättsliga regler

– ja · · · · KtjL – nej · Marknadsrättsliga

regler – ja/nej*

· Socialstyrelsen · Domstol

(skadestånd m.m.)

· ARN prövar inte

tvister som rör hälso- och sjukvård

· Patientnämnd

Skola

· Offentligrättsliga regler

– ja · · · · KtjL – nej · Marknadsrättsliga

regler – nej **

· Skolverket · Skolverket ?

Renhållning – sophämtning

· Offentligrättsliga regler

– ja · KtjL – nej · · · · Marknadsrättsliga

regler – nej

· Kommunen · Länsstyrelsen · Naturvårdsverket

· ARN och domstol

(civilrättsliga förhållanden)

Sotning

· Offentligrättsliga regler

– ja · KtjL – ja · Marknadsrättsliga

regler – nej

· Kommunen · ARN och domstol

(civilrättsliga förhållanden)

* De marknadsrättsliga reglerna bör vara tillämpliga i de fall då verksamheten utgör näringsverksamhet och det inte är fråga om myndighetsutövning. ** Mot bakgrund av att allmän skolplikt gäller (grundskolan) och den offentligrättsliga regleringen som bland annat inte medger avgifter i någon större utsträckning för undervisning m.m. bör de marknadsrättsliga reglerna inte, i praktiken, bli tillämpliga.

Finansiella tjänster

från ett konsumentperspektiv

En delrapport från Konsumentpolitiska kommittén 2000 Stockholm 1999

Förord

Genom beslut den 7 januari 1999 tillkallade regeringen en parlamentarisk kommitté med uppgift att lämna förslag om hur den framtida konsumentpolitiken skall kunna ge människor förutsättningar att känna sig trygga som konsumenter och ha ett starkt inflytande över sin vardagssituation. Enligt direktiven skall kommittén analysera och vid behov lämna förslag om bl.a. hushållsekonomiska frågor och på det området skall kommittén lämna en delrapport om finansiella tjänster.

Riksdagsledamoten Anita Johansson (s) är ordförande i kommittén och riksdagsledamöterna Berit Adolfsson (m), Birgitta Ahlqvist (s), Nils-Göran Holmqvist (s), Tanja Linderborg (v) och Karin Olsson (s), f.d. riksdagsledamöterna Lennart Brunander (c) och Camilla Dahlin-Andersson (fp), samt marknadschefen Thord Andersson (kd) och studerande Paulo Silva (mp) är ledamöter i kommittén.

Hovrättsassessorn Carina Crantz, generaldirektören Axel Edling, avdelningschefen Kerstin af Jochnick, hovrättsassessorn Magnus Medin och departementsrådet Carina Törnblom är förordnade att som sakkunniga ingå i kommittén.

Kommittén har antagit namnet Konsumentpolitiska kommittén 2000. I kommitténs arbete med finansiella tjänster deltar följande förordnade experter. Vice ordföranden vid Allmänna reklamationsnämnden Britta Ahnmé Kågerman, vice vd Anders Beskow, advokaten Tom Ekelund, generalsekreteraren i Sveriges Konsumentråd Maicen Ekman, jur kand Lena Falk, verkställande direktören Peter Friberg, chefsjuristen Hélène Hellners, bitr. avdelningschefen Bo Hesselgren, generalsekreteraren i Konsumenter i Samverkan Bengt Ingerstam, konsumentsekreteraren Eva Lundmark, departementssekreteraren Sophie Nordström, bankjuristen Lars Rutberg, enhetschefen Ann-Mari Rydell, departementssekreteraren Herbert Silbermann, direktören Walter Sköldefors, direktören Anders Stenlund, departementssekreteraren Johan Alling och departementssekreteraren Pernilla Larsson.

Chefen för Konsumenternas Försäkringsbyrå Gunnar Olsson biträder som expert kommitténs sekretariat. I sekretariatet ingår rådmannen Gunnar Lavett (huvudsekreterare), jur kand Kari Björkqvist och avdelningsdirektören Eva Lindström.

När det gäller kommitténs uppdrag med en delrapport om finansiella tjänster är det härmed slutfört. Rapporten skall närmast ses som just en delrapport – ett diskussionsunderlag – för bl.a. kommitténs fortsatta arbete på området finansiella tjänster. Vår avsikt är att i slutbetänkandet återkomma och där presentera våra slutliga ställningstaganden.

Stockholm i september 1999

Kommittén

Sammanfattning

Att ge hushållen goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt är ett centralt konsumentpolitiskt mål.

Finansiella tjänster som t.ex. banktjänster, sparande, krediter, betalningsförmedling, försäkringar m.m. påverkar i hög grad hushållens ekonomi. Mot bakgrund av de förändringar som har skett såväl på marknaden som i välfärdssystemen har det blivit allt viktigare att bevaka de finansiella tjänsterna från ett konsumentperspektiv.

Under senare år har utbudet av finansiella tjänster från utländska företag på den svenska marknaden ökat, vilket medför en delvis ny situation för konsumenten.

Internationaliseringen av marknadsföringen och förverkligandet av den inre marknaden inom EU gör det också än mer angeläget att ge konsumenterna kunskap om inhemska och utländska finansiella tjänster, för att göra det möjligt att aktivt och medvetet välja mellan dem.

I våra direktiv anges att viktiga konsumentpolitiska områden och arbetsformer behöver analyseras i syfte att uppnå en så effektiv konsumentpolitik som möjligt. Vårt uppdrag är att lämna förslag om hur den framtida konsumentpolitiken skall utformas för att kunna ge människor förutsättningar att känna sig trygga som konsumenter och ha ett starkt inflytande över sin vardag. Vi skall analysera och vid behov lämna förslag om bl.a. hushållsekonomiska frågor och då särskilt inom området finansiella tjänster.

Bakgrund

Under senare år har utvecklingen på det finansiella området varit snabb och intensiv. I början av 1980-talet inleddes en avreglering av kreditmarknaden som därefter successivt genomförts. År 1985 avskaffades utlåningstaken. Därmed upphörde den sista begränsningen när det gäller bankernas kreditgivning. Mellan åren 1987 och 1990 i det närmaste fördubblades utlåningen i banker och finansbolag. I vissa fall ledde den omfattande utlåningen till att konsumenter fick problem och hamnade i s.k. skuldfällor.

Av tradition har den svenska bankmarknaden dominerats av ett fåtal aktörer. I takt med den ökade internationaliseringen har marknaderna för finansiella tjänster kommit successivt att avregleras, vilket har öppnat möjligheter för ökad konkurrens mellan såväl svenska som utländska institut.

Ett nytt inslag som innebär ytterligare ett steg mot ökad konkurrens är att detaljhandeln i allt större utsträckning har kommit att erbjuda sina kunder att ha pengar på s.k. räntebärande kundmedelskonton.

Även inom försäkringsområdet har avregleringar, rationaliseringsåtgärder och införandet av ny teknik medfört förändringar; t.ex. återfinns numera bank och försäkring allt oftare inom samma koncern. Konkurrensen har ökat och detta bl.a. beroende på nya försäkringsprodukter både inom liv- och sakområdet.

Den utveckling som har skett innebär förbättringar för den enskilde, bl.a. genom ökat utbud och större valfrihet, men också att det blivit svårare för den enskilde att välja rätt ur det stora utbudet.

Också det nya pensionssystemet som kommer att innebära att man själv kan bestämma vem som skall förvalta pengarna kommer att ställa större krav på information till - och aktivitet av - den enskilde.

Finansiella tjänster, begreppet - området

Med begreppet finansiella tjänster avses främst sådana tjänster som tillhandahålls av de finansiella instituten, t.ex. banker, kreditmarknadsbolag och försäkringsbolag och numera också t.ex. detaljhandelns och bensinbranschens erbjudanden om kontokorttjänster Området kan ringas in att omfatta främst följande tjänster.

· Insättningar och sparande: inlåningskonton, fonder, obligationer

och andra värdepapper, pensionssparande · Betaltjänster: gireringar, kontokort, ”elektroniska plånböcker”,

checkar · Krediter: kreditköp, blanco- och borgenslån, boendekrediter

·

Försäkringar: skade- och personförsäkringar, inklusive pensionsförsäkringar

Det nuvarande konsumentskyddet på området

Det är viktigt att allmänheten känner förtroende för de verksamheter som bedrivs på området. Ett intresse som styr och beaktas vid regleringar och lagstiftning är konsumentskyddet. I konsumentskyddet

ligger att enskilda konsumenter inte vilseleds eller utnyttjas på ett otillbörligt sätt liksom att de skall kunna fatta rationella beslut.

I Sverige har de senaste åren en rad reformer genomförts för att stärka konsumenternas ställning. Det nuvarande konsumentskyddet på området finansiella tjänster - i första hand lagstiftning och av myndigheterna utfärdade föreskrifter, allmänna råd och riktlinjer - samt de utredningar och lagstiftningsarbeten som är aktuella, beskrivs i den här rapporten relativt utförligt under avsnitt 3. Under avsnitt 4 - 5 redogörs för de nationella konsumentpolitiska målen och de i EU samt det nordiska samarbetet på området. I avsnitt 6 - 7 beskrivs aktörerna myndigheter och andra organ - samt det reklamations- och tvistlösningsförfarande som finns på området.

Konsumentproblem - en lägesrapport med förslag till förändringar

I våra direktiv framhålls att Sverige har ett gott grundläggande konsumentskydd och att det hos oss finns en konsumentskyddande lagstiftning inom området finansiella tjänster. Särskilt på områdena för en del sparformer och betaltjänster skall vi enligt direktiven analysera om det konsumenträttsliga skyddet, inte minst vad gäller informationskrav, är tillräckligt och i förekommande fall föreslå hur det kan förbättras. Vidare har vi i uppdrag att beakta den ökade handeln över gränserna och att överväga en eventuell permanentning av KO:s talerätt.

Den genomgång vi har gjort av det konsumentskydd som finns på området finansiella tjänster visar enligt vår mening att det grundläggande skyddet är gott. Såväl lagstiftningen som de övriga instrument - föreskrifter, allmänna råd och riktlinjer samt reklamationshantering och tvistlösning - som finns för efterlevnad och övervakning av marknaden uppfyller i stort de krav som kan ställas. Till detta kommer att regeringen och berörda myndigheter fortsätter att aktivt verka för ett bättre konsumentskydd genom det arbetet som sker här hemma och det som bedrivs i EU samt i det nordiska samarbetet.

Vi har också - från ett konsumentperspektiv - närmare undersökt hur konsumentskyddet uppfattas och fungerar i praktiken.

När det gäller förhållandena och utvecklingen på marknaderna för finansiella tjänster har vi från ett sådant perspektiv funnit i huvudsak de frågor och problem som beskrivs i avsnitt 8 vara aktuella och av intresse. Avsnittet skall i första hand ses som en lägesbeskrivning och ett diskussionsunderlag för det fortsatta arbetet och vi kommer i slutbetänkandet att återkomma för att där ta ställning till de frågor som

aktualiserats. Lägesrapporten behandlar förutom ett avsnitt om utveckling och trender, följande områden.

Bankområdet

Banklagskommitténs förslag - också en fråga om konsumentskydd

Banklagskommittén (Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag SOU 1998:160) har i ett makroperspektiv analyserat behovet av ändrade rörelseregler inom bankområdet men någon närmare kartläggning eller värdering av vilka konsekvenser den föreslagna förändringen och regleringen får för konsumenterna har inte gjorts. Vi har därför studerat förslaget och funnit anledning att rekommendera följande.

· Banklagskommitténs förslag om att släppa inlåningen fri bör inte

genomföras. För det fall förslaget ändå genomförs anser vi att bestämmelserna om insättningsgaranti och eventuellt andra viktiga skyddsregler bör gälla alla som bedriver inlåningsverksamhet.

Sparande och placeringar

Utvecklingen för hushållens sparande går allt mer från traditionellt banksparande till fondsparande och en mer riskfylld värdepappershandel, såsom optioner och aktier. En bidragande orsak till den utvecklingen är ostridigt den numera historiskt sett låga räntenivån på banksparandet men också den aktiva marknadsföring som sker från banker och värdepappersinstitut.

Många kunder saknar erforderliga kunskaper om systemet, vilka risker det nya sparandet för med sig och hur man gör riskbedömningar och i många fall är det t.o.m. är så att den enskilde är helt ovetande om att det finns risker.

Till marknaden för det nya sparandet kommer nya grupper av fondoch aktiesparare som inte sällan har bristfälliga kunskaper om hur hanteringen går till och vilka risker som finns med sådana former av sparande.

Även om informationen från instituten är omfattande och seriös har det visat sig att informationsproblemet fortfarande är stort.

· För att underlätta för nya och mer oerfarna konsumenter att

tillgodgöra sig fördelarna av de mer avancerade och allt mer komplexa finansiella produkterna och erbjudandena skulle t.ex.

Konsumentverket i samarbete med Finansinspektionen kunna ges ett särskilt uppdrag att verka för en kvalitetshöjning av informationen kring riskerna med sparande och placeringar. · Konsumenter behöver ofta hjälp med att omvandla den allt mer

omfattande finansiella informationen till effektiv kunskap. Vi anser en möjlig väg vara att låta t.ex. Konsumentverket svara för att ett riskklassificeringssystem utarbetas som innebär att olika former av sparande och placeringar värderas och indelas i olika riskklasser.

Betaltjänster

Det är i första hand på det område där bankerna erbjuder allmänheten olika betaltjänster som internationaliseringen, den snabba teknikutvecklingen och avregleringen på marknaden har inneburit de största förändringarna. Det är främst utvecklingen inom telefon- och Internettekniken som bidragit till att antalet transaktioner direkt i kassa minskar medan utnyttjandet av kort-, giro- samt telefon- och Internetbanktjänster ökar. Samtidigt ökar kostnaderna för personlig betjäning i kassa genom höjda avgifter.

Ett samordnat skydd m.m.

På området betaltjänster har vi funnit att problematiken mycket rör sådana frågor som handlar om information. Vidare har vi uppmärksammats på behovet av ett samordnat skydd på området betaltjänster.

· Förslaget om en svensk betaltjänstlag har ännu inte genomförts.

Från flera håll har framförts den uppfattningen att förslaget fortfarande bör vara aktuellt och således genomföras. Det finns därför enligt vår mening anledning att uppmärksamma Betaltjänstutredningens förslag (Betaltjänster, SOU 1995:69). I det sammanhanget kan även frågan om betalningsansvar vid förlust av kontokort behandlas.

E-pengar

Det finns en stor osäkerhet också i fråga om det nya betalningsmedel som elektroniska pengar utgör. Med e-pengar menas i dag digitala värdeenheter som används som allmänna betalningsinstrument. Det är närmast fråga om elektroniska registreringar av medel som kan användas för betalningar utan att finnas på ett individualiserat konto.

Sådana frågor som förhållandet mellan betalare och betalningsmottagare och mellan utgivare och användare är närmast en fråga om konsumentskydd..

Behovet av skydd för konsumenter vid betalning med e-pengar bedömer vi vara angeläget och vi utgår från att problemet får en lösning ganska snart utifrån det EG-direktiv som finns på området och vad som föreslås i de två betänkandena om e-pengar (E-pengar näringsrättsliga frågor, SOU 1998:14 och E-pengar - civilrättsliga frågor, SOU 1998:122) som för närvarande bereds inom Regeringskansliet.

Utlandsbetalningar

Det har visat sig att många känner osäkerhet vid betalningar till utlandet. Problemet torde genom den nya lagen (1999:268) om betalningsöverföringar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet ha fått sin lösning. Vi anser emellertid att det är viktigt

· att det informationskrav som finns i lagen verkligen efterlevs och att

banker och andra institut som förmedlar betalningar noga försäkrar sig om att informationen verkligen når kunden; det kan inte anses vara tillfyllest att det t.ex. i en banklokal finns informationsmaterial som det är upp till kunden att uppmärksamma och tillgodogöra sig innehållet i.

Enligt vår mening torde problem och osäkerhet kvarstå när det gäller betalningar till länder som inte tillhör gemenskapen. Det är därför angeläget · att de förmedlande instituten i den mån det finns förutsättningar,

inte gör någon skillnad för betalningar till länder utanför gemenskapen.

Pris- och kostnadsinformation

Det har visat sig att många konsumenter inte känner till vad olika finansiella tjänster kostar. Detta kan vara en orsak till att konsumenter i stor utsträckning fortsätter att använda sig av tjänster som är dyra, i stället för att byta till billigare. Det är i detta hänseende främst konsumenter med låga inkomster som är okunniga om kostnaderna för betaltjänster och de använder på grund härav ofta det dyraste sättet att betala räkningar. Det finns grupper av konsumenter som inte vet hur de

skall sköta sina bankärenden på enklaste och billigaste sätt och de uppfattar den information om betaltjänster som ges som alltför krånglig och omfångsrik. Yngre personer, arbetslösa och låginkomsttagare anses ha särskilt svårt att anpassa sig till de nya och billiga tjänsterna på marknaden. Vi menar därför att

· det är viktigt att finansinstitutens information om priser och avgifter

för olika produkter och tjänster förbättras. Ett grundläggande krav måste vara att priset för en viss tjänst dels anges i allt marknadsföringsmaterial, dels alltid anges i samband med en beställning i kassa, vid kontakt med telefonbanken, vid tjänster via Internet etc.

Prisinformationslagen (1991:601) bör enligt vår mening vara utgångspunkten för en förbättrad prisinformation om de finansiella tjänsterna. Enligt lagen skall prisuppgift alltid lämnas när en näringsidkare marknadsför bestämda varor eller tjänster. Frågor som aktualiserats och som bör övervägas är

· om inte prisinformationslagen (1991:601) behöver kompletteras

eller anpassas så att det tydligt framgår att den även omfattar finansiella tjänster. · att ge Konsumentverket rätt att utfärda närmare föreskrifter om hur

prisinformationen på området bör utformas.

Det är angeläget att marknadsöversikter och liknande tas fram för att ge konsumenterna en möjlighet att jämföra utbud, avgifter, räntor m.m. hos olika finansinstitut. I det sammanhanget bör också diskuteras en central databas för bl.a. information och kostnadsjämförelser på hela det finansiella området.

Kreditgivning

Blancolån

En verksamhet som inte sällan för med sig problem för konsumenterna är den som vissa kreditinstitut bedriver med snabbt beviljade lån med mycket höga räntor, t.ex. s.k. telefonlån och kontokrediter vid köp av varor. Det har t.ex. visat sig att ca 50 procent av de personer som är föremål för skuldsanering har skulder som hänför sig till sådana lån.

I dag kan t.ex. ansökan om sådana lån göras via Internet eller telefon, men lånehandlingarna skickas hem med post för underskrift innan lånet beviljas. Tekniken gör det redan nu möjligt att låne-

handlingar signeras elektroniskt via Internet. Kommer sådana tillvägagångssätt att accepteras i stället för egenhändigt gjorda namnteckningar kommer kundens betänketid mellan låneansökan och beviljande av krediten i det närmaste att helt försvinna. För de flesta konsumenter torde det inte innebära några problem. Det finns emellertid en risk att en del konsumenter kommer att öka sin skuldsättning genom oöverlagda krediter.

Ett annat problem har visat sig vara den kreditgivning som sker när man i samband med köp av en kapitalvara i butik på plats erbjuds och beviljas en kredit som inte bara motsvarar varans pris utan är högre; man tar en kredit som man kanske inte hade tänkt sig från början. Krediten kan dessutom - allteftersom man amorterar - utnyttjas och tas i anspråk för nya köp. Detta leder till att konsumenten får en form av ”oönskad” kredit som leder till ytterligare skuldsättning. Systemet innebär att man kan fortsätta på samma kredit vid andra köpetillfällen utan att närmare undersöka om billigare kredit går att erhålla på annat håll.

· Det är enligt vår mening angeläget att myndigheterna noga följer

utvecklingen beträffande dessa former av kreditgivning och, om det visar sig nödvändigt, närmare utreder dessa frågor.

Kreditprövningen

Konsumentkreditlagen innehåller ingen närmare bestämmelse om krav på kreditprövning. I begreppet god kreditgivningssed (5 §) ligger emellertid ett krav på att kreditprövning skall ske. Enligt förarbetena anses nämligen en kreditgivare som avstår från varje form av kreditprövning i de flesta fall bryta mot god kreditgivningssed. Dessutom finns i t.ex. bankrörelselagen (1987:617) och lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet bestämmelser om kreditprövning. Frågor som aktualiserats och som bör övervägas är bl.a.

· ett uttryckligt krav på kreditprövning i konsumentkreditlagen. · närmare bestämmelser om kreditprövning i form av bindande

föreskrifter med sanktionsmöjligheter vid överträdelser av bestämmelserna och som bör omfatta alla slag av kreditgivare, även de som i dag står utanför Finansinspektionens tillsyn. · skärpta regler för kreditprövning, i första hand när det gäller

kreditgivning vid s.k. snabblån.

Kontantinsats

I 14 § konsumentkreditlagen anges att en säljare vid kreditköp i enlighet med god sed på marknaden skall ta ut en kontantinsats av köparen och att denna skall motsvara minst 20 procent av varans kontantpris. De flesta konsumentkrediter som i dag förekommer vid köp ges i form av en kontokredit. Det är numera i stort sett bara vid kreditköp av bilar och båtar det förekommer kontantinsats. Konsumentkreditlagens krav på kontantinsats är i dag inte tillämpligt på en mycket stor del av de kreditköp som förekommer. Den återhållande verkan som bestämmelsen syftar till har således mycket begränsad effekt. Det finns därför anledning att överväga

· att utöka tillämpningsområdet till att omfatta även kontokreditköp

eller ta bort bestämmelsen.

Den effektiva räntan och information om kreditkostnader

I våra kontakter med olika aktörer har vi uppmärksammats på det förhållandet, att många människor har svårt att skaffa sig en uppfattning om den faktiska kreditkostnaden. Även om det förhåller sig så att en kredit med högre effektiv ränta är dyrare rent definitionsmässigt än en kredit med lägre ränta, är det för de flesta konsumenter närmast omöjligt att omsätta denna information till en uppskattning av kreditkostnaden i kronor och ören. Den effektiva ränta som anges i ett procenttal ger nämligen inte konsumenten någon uppfattning om den totala kostnaden för krediten. För att öka konsumenternas möjlighet att få en klar bild av vad en kredit kostar har det från vissa håll framförts önskemål om att kreditkostnaden i kronor borde framgå även vid marknadsföring av fristående krediter som ett komplement till den effektiva räntan, i likhet med vad som redan gäller vid erbjudanden om kreditköp av särskild vara. Vi delar den uppfattningen och anser därför att det bör övervägas åtgärder för att åstadkomma

· att kreditkostnaden anges i kronor och att detta även framgår vid

marknadsföring av fristående krediter som ett komplement till den effektiva räntan.

Försäkringsområdet

Hushållens beroende av finansiella tjänster har ökat under senare år, bl.a. i samband med ändringar i olika trygghets- och välfärdssystem. Valet av exempelvis försäkringsprodukt är inte sällan av stor betydelse för hushållens ekonomi. Det blir allt viktigare för konsumenter att hitta de för den enskilde bästa försäkringslösningarna när det gäller familjeskydd och skydd för egendom. Vidare konkurrerar försäkringsbolagen i allt större omfattning med innehållet i olika försäkringar, t.ex. hem- och motorfordonsförsäkringar. Konsumenter kommer i allt större utsträckning att erbjudas försäkringstjänster av utländska försäkringsgivare. Dessa förhållanden innebär att informationen till hushållen om försäkringsvillkoren, t.ex. vad olika försäkringar omfattar, blir av allt större betydelse.

Det nya pensionssystemet

Drygt fyra miljoner människor kommer att omfattas av den nya premiepensionen. Av dessa har hälften i dag inte något eget fond- eller värdepapperssparande. Därmed tillkommer en ganska stor och helt ny grupp av fondsparare som måste få erforderlig kunskap, information och vägledning. För den enskilde kommer i många fall den nya ordningen att föra med sig stora problem eftersom många kommer att få svårt att förstå innebörden av systemet och vilka konsekvenser det kan få. Bl.a. finns det ca 1000 fonder att välja mellan.

Utöver den allmänna pensionen förekommer avtalspension grundad på kollektivavtal. De som omfattas av avtalspension kommer i ökad omfattning att själva få bestämma hur pensionsmedlen skall förvaltas. Den enskilde kan välja bl.a. försäkringsbolag och sparform. Också här är det sålunda fråga om att den enskilde måste engagera sig och personligen agera när det gäller fondsparande.

Konsumenternas kunskaper om pensionssystemen

I samband med förberedelserna för informationsinsatserna för det nya pensionssystemet genomförde Riksförsäkringsverket en ganska omfattande undersökning om allmänhetens kunskaper, intresse och handlande när det gäller pensioner. Undersökningen visar att de flesta har dålig kunskap om pensionsskyddet i allmänhet.

Resultatet av de informations- och rådgivningsinsatser som genomfördes visar enligt Riksförsäkringsverket att människor i allmänhet efterfrågar och är intresserade av individuell information och

rådgivning, inte av mera allmän information om pensionssystemet som sådant och dess uppbyggnad.

Det finns i dag en vilja att samordna informationen om premiepensionen med den om avtalsförsäkringar. För att möjliggöra en jämförelse mellan den allmänna pensionen och avtalspensionen måste emellertid sådana faktorer som t.ex. begrepp och utbetalningstid vara enhetliga. Mot bakgrund av vad som framkommit beträffande bristande kunskaper och bristande intresse för pensionsskyddet anser vi det vara angeläget

· att åtgärder vidtas för att samordna informationen om den allmänna

pensionen och avtalspensionen, i syfte att underlätta för konsumenterna att bilda sig en uppfattning om hur den framtida pensionen kommer att se ut. · att berörda parter, dvs. Riksförsäkringsverket, Premiepensions-

myndigheten och arbetsmarknadens parter, i det sammanhanget undersöker möjligheterna för en gemensam central och lokal rådgivning.

Internet

Det finns inga säkra uppgifter om hur många svenskar som i dag har tillgång till Internet. De flesta skattningar pekar dock på att det rör sig om ungefär halva befolkningen. Det är framför allt i fråga om tjänster inom bankområdet som Internetanvändningen i dag förekommer. På försäkringsområdet har däremot utvecklingen inte kommit lika långt.

För att konsumenterna skall kunna dra nytta av tekniken krävs emellertid att de kan och vågar använda den. För att de nya tjänsterna skall få stor spridning och användning krävs det bättre information och kunskap samt att tekniken är tillförlitlig. Säkerheten måste utvecklas och informationen om sådana frågor måste förbättras.

Internetbanker

I en promemoria från Finansinspektionen år 1997, Tillsynsaspekter på Internetbaserade banktjänster på den svenska marknaden lämnas en beskrivning av gjorda iakttagelser utifrån de intressen inspektionen har att tillvarata. Promemorian redovisar de grundläggande krav som för närvarande kan ställas på institutens Internettjänster.

Enligt promemorian uppfylls de redovisade kraven men det anmärks särskilt att den snabba teknikutvecklingen kan medföra nya risker.

Därför måste enligt inspektionen utvecklingen för Internettjänster noggrant följas ur såväl konsument- som tillsynsintressen.

Den elektroniska handeln

Den elektroniska handeln via Internet med vanliga kontokort, t.ex. VISA- och MasterCardkort, som bankerna är utgivare av, är nu i full gång och för med sig ytterligare frågor av säkerhetskaraktär.

Under vårt arbete har vi funnit att många ifrågasätter om den nya tekniken och systemen är säkra. Kan man lita på att kontona är säkra från obehörigt intrång, att koder och kontonummer som lämnas ut via Internet eller telefon inte kan användas av andra, kommer betalningar fram som förmedlas via bankens nya allt mer sofistikerade betalningssystem etc? Enligt vår mening är det angeläget att utvecklingen av nya tjänster från banker och andra finansiella institut följs mycket noggrant. Det är viktigt att instituten själva och tillsynsorganen bevakar säkerhetsaspekterna och informerar konsumenterna om vilka riskerna är samt att konsumenterna hålls skadeslösa när säkerheten brister. Eftersom det i första hand åvilar Finansinspektionen att särskilt bevaka dessa frågor skulle inspektionen kunna ges i uppdrag att göra en närmare kartläggning av området i syfte att förbättra säkerheten på det här området.

Rådgivning

De finansiella instituten har omfattande och dagliga kontakter med konsumenter. I de allra flesta fall utfaller dessa kontakter till belåtenhet för kunden. Men genom de kontakter vi haft under utredningsarbetet har det vid upprepade tillfällen framkommit att många konsumenter i skilda avseenden varit missnöjda och i några fall också känt sig direkt vilseledda av den information eller de råd de fått av instituten.

Det har från flera håll också framförts önskemål om mera ingripande och förpliktande bestämmelser vid professionell rådgivning till enskilda kunder. De frågor som aktualiserats och som bör övervägas är bl.a.

· ett uttryckligt rådgivaransvar, · en omvänd bevisbörda, dvs. det skall åvila den ekonomiske

rådgivaren att visa att det ”bästa rådet” har lämnats och att eventuell skada för konsumenten inte har sin orsak i bristande eller felaktig rådgivning och · en omsorgs- och avrådningsplikt motsvarande den i

konsumenttjänstlagen.

Vi är medvetna om de bevissvårigheter som t.ex. en ordning med omvänd bevisbörda kan föra med sig men anser ändå att de här frågorna är angelägna och bör övervägas.

Härutöver har idéer och förslag om åtgärder av mera frivilligt slag aktualiserats som t.ex. en gemensam och neutral rådgivningsinstans för hela området finansiella tjänster, även värdepappersområdet. Vi ser det som önskvärt att huvudmännen för Konsumenternas Bank- och Försäkringsbyråer närmare undersöker förutsättningarna för en gemensam organisation, som i så fall borde innefatta även värdepappersmarknaden.

I det sammanhanget bör även undersökas förutsättningarna för en för hela området finansiella tjänster gemensam databas, tillgänglig för alla.

Privatekonomi - ett nytt skolämne

Trots den relativt omfattande information som sprids till kunderna har det visat sig att det fortfarande finns stora informationsproblem på området finansiella tjänster och som tillsammans med bristande kunskaper hos konsumenterna om sådana tjänster - och den nya tekniken - skapar de flesta problemen. I första hand är det fråga om ett kommunikationsproblem eftersom kunden inte alltid förstår de termer och villkor som tillämpas i avtalen och inte har den kunskap som ofta behövs för att ställa relevanta frågor. Det för med sig att många inte heller förstår innebörden och konsekvenserna av sitt handlande.

I dag är det inte alldeles enkelt att varken som lärare eller elev själv skaffa sig kunskap och orientera sig inom både bank- och försäkringsområdena. Här fordras ett samlat grepp för att göra hela den finansiella sektorn tillgänglig och begriplig för alla människor.

Hos många unga konsumenter förekommer både stor kunskapsbrist och ointresse för privatekonomiska frågor. För att om möjligt hejda en fortsatt sådan utveckling är det enligt vår mening angeläget att åtgärder vidtas för att öka kunskaperna och få människor mer intresserade av sin privatekonomi. En möjlig väg skulle kunna vara

· att göra privatekonomi till ett nytt skolämne. Målet skall vara att när

eleverna slutar skolan skall de ha fått ökade kunskaper om elementära finansiella begrepp och beräkningar, ha bättre förståelse för de privatekonomiska villkoren, vara duktigare på att värdera privata finansiella risker, känna till sina skyldigheter i olika avseenden, kunna ta tillvara sina rättigheter och skaffa tillgång till

finansiell information och rådgivning samt känna till och ta ansvar för den egna ekonomin.

Reklamationshantering

Enligt vad vi fått erfara fungerar klagomålshanteringen väl hos de flesta institut på bank- och försäkringsområdet. Den låga bifallsprocenten för anmälningar på bank- och försäkringavdelningarna hos Allmänna reklamationsnämnden (ARN) anses bero på att innan anmälan görs hos ARN har ärendet behandlats noggrant inom berört institut. Även Finansinspektionen har förklarat som sin uppfattning att klagomålshanteringen fungerar väl.

Man kan dock inte bortse från att det kan finnas ett s.k. mörkertal; konsumenter som alls inte reklamerar eller som accepterar ett negativt svar redan vid en första och mera informell kontakt med institutet. Det har nämligen visat sig att den personal hos instituten som konsumenterna först kommer i kontakt med när reklamation sker inte sällan är dåligt informerad. Det gäller såväl beträffande sitt eget instituts förhållningssätt till klagomål som till de regler och den praxis som kan finnas på området. Här torde instituten kunna lösa de problemen genom interna utbildnings- och informationsinsatser.

Tvistlösning utanför domstol

Den möjlighet som den enskilde har att få en konsumenttvist prövad hos ARN är allt sedan ARN:s tillkomst i slutet av 1960-talet hos de flesta väl känd och används också av många. Sedan länge är den allmänna uppfattningen att den ordningen fungerar väl. ARN:s verksamhet får anses vara ett i det närmaste fullgott och dessutom billigare alternativ till det allmänna domstolsförfarandet för såväl den enskilde som näringsidkaren, inte minst gäller det för bank- och försäkringsområdet. Internationellt har även den verksamhet som förekommer hos ARN uppmärksammats och flera andra länder använder sig numera av liknande system för tvistlösning som ARN.

När det gäller de frivilliga branschnämnderna - i första hand de inom försäkringsområdet - finns det anledning att ifrågasätta vissa av de förhållanden som råder där, t.ex. sammansättning, knapphändiga yttranden, konsumentens rätt att påkalla prövning i nämnderna, information om nämnderna etc.

· Även om en EU-rekommendation på området inte formellt gäller för

de frivilliga branschnämnderna är det önskvärt att de principer som finns i den rekommendationen bättre återspeglas även hos dessa nämnder; det gäller bl.a. konsumentrepresentation, att konsumenterna ges rätt att alltid kunna påkalla prövning samt informationen till konsumenterna om nämndernas verksamhet. I annat fall är det enligt vår mening angeläget att Allmänna reklamationsnämnden ges möjlighet att pröva t.ex. försäkringsärenden som innefattar medicinska bedömningar.

KO:s talerätt

I vårt uppdrag ingår att överväga en permanentning av KO:s möjlighet att biträda enskilda vid allmän domstol beträffande tvister som rör finansiella tjänster. Sedan den 1 december 1997 pågår en försöksverksamhet avseende medverkan av Konsumentombudsmannen i vissa konsumenttvister. Verksamheten regleras i lag och syftar främst till att främja prejudikatbildningen på konsumentområdet. Försöksverksamheten skall pågå till utgången av november månad år 2002.

Eftersom det är fråga om en försöksverksamhet och då det är vår mening att en ordentlig utvärdering inte kan göras förrän försöksverksamheten har pågått en längre tid, är det tveksamt om vi kan ha någon uppfattning i frågan inom ramen för vårt uppdrag. Vi avser dock att återkomma i frågan i samband med att KO:s roll behandlas i ett vidare perspektiv.

Tillsyn och övervakning

Finansinspektionen och Konsumentverket har nyligen träffat ett samarbetsavtal. I avtalet anges närmare hur samarbetet skall fungera och hur fördelningen mellan myndigheternas arbetsuppgifter inom konsumentområdet skall vara. Det är framför allt beträffande avtalsvillkors skälighet, marknadsföring, information och institutens rutiner och agerande som myndigheternas arbetsuppgifter har nära samband. Avtalet får anses innebära en viss ”renodling” av myndigheternas verksamheter på tillsynsområdet.

Bland de synpunkter som framförts i fråga om myndigheternas verksamhetsområden och uppgifter finns emellertid fortfarande den uppfattningen

· att en viss renodling och förtydligande av myndigheternas uppgifter

bör ske, bl.a. att Konsumentverket bör ha ett huvudansvar för konsumentskyddsintressena inom det finansiella området.

Det anses vidare viktigt att tillsynsmyndigheterna inom det finansiella området ges tillräckliga resurser för marknadsbevakning. Finansinspektionen har t.ex. uppgett att man saknar nödvändiga resurser för att närmare bevaka den verksamhet som de mäklare och rådgivare som står under inspektionens tillsyn bedriver. Också för Konsumentverkets verksamhet är det mycket en fråga om resurser, t.ex. för att verket skall kunna genomföra nödvändiga undersökningar och analyser inom det hushållsekonomiska/finansiella området.

Det framhålls också att det är viktigt att Konsumentverket använder de kommunala konsumentvägledarnas kunskaper om konsumentproblem på det finansiella området som underlag för aktiviteter och åtgärder.

De bestämmelser på myndighetsnivå som gäller för banker och kreditinstitut utgörs i stor utsträckning av allmänna råd eller riktlinjer. De är således inte bindande regler i form av föreskrifter, vilket reglerna i större utsträckning förefaller vara på försäkringssidan. Kravnivåerna bör i största möjliga utsträckning vara lika inom hela det finansiella området och det finns därför anledning att överväga

· om inte vissa bestämmelser inom bankområdet bör regleras genom

bindande föreskrifter med ändamålsenliga sanktioner för överträdelser av reglerna.

Inledning

Att ge hushållen goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt är ett centralt konsumentpolitiskt mål.

Finansiella tjänster som t.ex. banktjänster, sparande, krediter, betalningsförmedling, försäkringar m.m. påverkar i hög grad hushållens ekonomi. Det är inte ovanligt att konsumenter upplever det som svårt att hävda sin rätt gentemot finansiella institut som banker och försäkringsbolag. Mot bakgrund av de förändringar som har skett såväl på marknaden som i välfärdssystemen har det blivit allt viktigare att bevaka de finansiella tjänsterna från ett konsumentperspektiv.

Under senare år har utbudet av finansiella tjänster från utländska företag på den svenska marknaden ökat, vilket medför en delvis ny situation för konsumenten. Det är inte givet att alla utländska företag är beredda att acceptera reglerna för marknadsföring och information i svenska konsumentlagar. Internationaliseringen leder till allmänt ökat behov av tillsyn och ökat samarbete mellan svenska och motsvarande utländska myndigheter.

Internationaliseringen av marknadsföringen och förverkligandet av den inre marknaden inom EU gör det också än mer angeläget att ge konsumenterna kunskap om inhemska och utländska finansiella tjänster, för att göra det möjligt att aktivt och medvetet välja mellan dem.

Våren 1995 antog Nordiska Ministerrådet ett konsumentpolitiskt handlingsprogram för finansiella tjänster där man särskilt anger olika mål och medel för det nordiska arbetet för att komma till rätta med konsumentproblem inom området. Ett nytt handlingsprogram för konsumentområdet t.o.m. år 2004 har tagits fram år 1998 och i ett arbetsdokument anges övergripande strategier för att uppnå de övergripande målen; för t.ex. finansiella tjänster skall arbetet inriktas på att stötta utvecklingen mot en större genomblickbarhet på den finansiella marknaden i norden, särskilt på försäkringsområdet.

Europeiska kommissionen lägger fram treåriga handlingsplaner för sitt arbete på konsumentområdet. I handlingsplanen för 1996 - 1998 angavs bl.a. att finansiella tjänster och tvistlösning skulle vara prioriterade arbetsområden. Den senaste handlingsplanen för perioden 1999 - 2001 har just börjat gälla. Där anges beträffande finansiella

tjänster att kommissionen har för avsikt att genomföra det åtgärdsprogram som presenterades i meddelandet om finansiella tjänster (KOM /97/309 slutlig) att stärka konsumenternas förtroende och att tillgodose deras förväntningar. Flera direktiv och rekommendationer finns på området, t.ex. direktiv om krediter, försäkringar och gränsöverskridande betalningar. EG:s konsumentkreditdirektiv är föremål för revidering. Vidare pågår arbeten med lagstiftning när det gäller bl.a. distansförsäljning av finansiella tjänster, elektroniska pengar och elektronisk handel. Förslag väntas också rörande försäkringsmäklare, fordonsförsäkring vid färd utomlands och eventuellt en utvidgning av rekommendationen om betalningsmetoder.

I anledning av bildandet av den ekonomiska och monetära unionen (EMU) behövs också särskild information till stöd för konsumenterna, även om Sverige inte är med i EMU.

Närmare om vårt uppdrag

I våra direktiv, Konsumentpolitiken inför ett nytt sekel (Fi 1999:01), anges att viktiga konsumentpolitiska områden och arbetsformer behöver analyseras i syfte att uppnå en så effektiv konsumentpolitik som möjligt. Vårt uppdrag är att lämna förslag om hur den framtida konsumentpolitiken skall utformas för att kunna ge människor förutsättningar att känna sig trygga som konsumenter och ha ett starkt inflytande över sin vardag. Vi skall analysera och vid behov lämna förslag om bl.a. hushållsekonomiska frågor och då särskilt inom området finansiella tjänster.

I direktiven anges att det i Sverige finns en konsumentskyddande lagstiftning inom området finansiella tjänster men att det saknas ett samordnat rättsligt skydd för vissa tjänster, t.ex. för en del sparformer och betaltjänster. På dessa områden skall vi därför analysera om det konsumenträttsliga skyddet, inte minst vad gäller informationskrav, är tillräckligt och i förekommande fall föreslå hur det kan förbättras. Vidare enligt direktiven skall vi särskilt beakta den ökade handeln över gränserna. I uppdraget ingår också att överväga en eventuell permanentning av Konsumentombudsmannens (KO) möjlighet att biträda enskilda i allmän domstol beträffande finansiella tjänster.

Enligt direktiven skall vi lämna en delrapport om finansiella tjänster. Förutom en kortare bakgrundsbeskrivning och bedömning enligt vad som anges ovan, har vi uppfattat att i det uppdraget även ingår att analysera sådana frågor som

· den framtida finansiella marknaden i och med den europeiska

marknadens öppnande och hur man förbereder sig för detta · den väntade pensionsavgången och behovet av skydd och information

när det gäller pension och sparande · konjunkturernas inverkan på sparande och kreditgivning · hur konjunkturerna och strukturförändringarna på marknaden påverkar

behovet av konsumentskydd · framtida problem på området · framtida produkter (tjänster) inom området finansiella tjänster som kan

bedömas komma att erbjudas och efterfrågas samt vilka krav på konsumentskydd som i så fall kan bli aktuella

Som vi redan nämnt i förordet skall rapporten närmast ses som just en delrapport - ett diskussionsunderlag - för bl.a. kommitténs fortsatta arbete på området finansiella tjänster. Vår avsikt är således att i slutbetänkandet återkomma och där presentera våra slutliga ställningstaganden.

1 Bakgrund

Under senare år har utvecklingen på det finansiella området varit snabb och intensiv. I början av 1980-talet inleddes en avreglering av kreditmarknaden som därefter successivt genomförts. År 1985 avskaffades utlåningstaken. Därmed upphörde den sista begränsningen när det gäller bankernas kreditgivning. Mellan åren 1987 och 1990 i det närmaste fördubblades utlåningen i banker och finansbolag. I vissa fall ledde den omfattande utlåningen till att konsumenter fick problem och hamnade i s.k. skuldfällor.

Även i ett samhällsekonomiskt perspektiv fick utlåningen allvarliga konsekvenser. Avregleringen av finansmarknaden i kombination med bl.a. uppåtgående konjunktur och hög inflation rubbade balansen på kredit- och fastighetsmarknaden med snabbt stigande kreditförluster hos bankerna som följd, den s.k. bankkrisen. En utförlig redogörelse och analys av bankkrisen finns i Banklagskommitténs delbetänkande, Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160).

Av tradition har den svenska bankmarknaden dominerats av ett fåtal aktörer. I takt med den ökade internationaliseringen har marknaderna för finansiella tjänster successivt kommit att avregleras, vilket har öppnat möjligheter för ökad konkurrens mellan såväl svenska som utländska institut.

Medlemskapet i EU innebär att utländska banker har etablerat sig i Sverige på samma villkor som svenska företag. Hittills har etableringen framför allt skett inom vissa lönsamma nischer och i viss mån har konkurrensen mellan bankerna därigenom ökat när det gäller inlåningstjänster. En ny typ av banker med en smalare affärsidé har också vuxit fram och medfört ökad konkurrens när det gäller vissa andra tjänster. Dessa mindre banker, såväl utländska som svenska, har de senaste åren kommit att rikta in sig på privatkundmarknaden genom att locka med högre ränta både på transaktionskonton och sparkonton.

Ett nytt inslag som innebär ytterligare ett steg mot ökad konkurrens är att detaljhandeln i allt större utsträckning har kommit att erbjuda sina kunder att ha pengar på s.k. räntebärande kundmedelskonton.

Även inom försäkringsområdet har avregleringar, rationaliseringsåtgärder och införandet av ny teknik medfört förändringar; t.ex.

återfinns numera bank och försäkring allt oftare inom samma koncern. Konkurrensen har ökat och detta bl.a. beroende på nya försäkringsprodukter både inom liv- och sakområdet.

Med flera företag på marknaden ökar konkurrensen och därmed möjligheterna att få fram ett brett utbud av tjänster med hög kvalitet till lägre priser. På de finansiella marknaderna kan den ökade priskonkurrensen på sikt medföra lägre utlåningsräntor och högre inlåningsräntor. Från konsumentsynpunkt är en sådan utveckling angelägen eftersom en hög utlåningsränta innebär stora påfrestningar för hushållen genom bl.a. ökade boendekostnader.

Den utveckling som har skett innebär förbättringar för den enskilde, bl.a. genom ökat utbud och större valfrihet, men också att det blivit svårare för den enskilde att välja rätt ur det stora utbudet. Den omfattande utlåningen i banker och finansbolag i slutet av 1980-talet - i kombination med kraftigt stigande räntor och inskränkningar i avdragsrätten för räntekostnader - ledde dessutom till att många konsumenter fick problem och vissa kom att hamna i allvarliga privatekonomiska problem. Den fortsatta snabba utvecklingen kan medföra att den information som ges blir alltför bristfällig, vilket i sin tur kan leda till missförstånd mellan konsumenterna och de finansiella instituten.

Också det nya pensionssystemet som kommer att innebära att man själv kan bestämma vem som skall förvalta pengarna kommer att ställa större krav på information till - och aktivitet av - den enskilde.

När det gäller hushållens finansiella ställning visar statistik från Statistiska centralbyrån (SCB) att summan av hushållens finansiella tillgångar andra kvartalet 1999 var 38 584 mkr och hushållens motsvarande skulder var 22 863 mkr.

2 Finansiella tjänster, begreppet området

Det finns ingen klar definition av begreppet finansiella tjänster. I förslaget till direktiv om distansförsäljning av finansiella tjänster till konsumenter [KOM (1999)385 slutlig] definieras finansiell tjänst som alla bank-, försäkrings-, investerings- och betalningstjänster. Med begreppet avses främst sådana tjänster som tillhandahålls av de finansiella instituten, t.ex. banker, kreditmarknadsbolag och försäkringsbolag och numera också t.ex. detaljhandelns och bensinbranschens erbjudanden om kontokorttjänster (jmf. Utredningen om KO:s biträde åt enskilda konsumenter [SOU 1996:140]). På samma sätt som den utredningen gjorde kan området ringas in att omfatta främst följande tjänster.

· Insättningar och sparande: inlåningskonton, fonder, obligationer

och andra värdepapper, pensionssparande · Betaltjänster: gireringar, kontokort, ”elektroniska plånböcker”,

checkar · Krediter: kreditköp, blanco- och borgenslån, boendekrediter

·

Försäkringar: skade- och personförsäkringar, inklusive pensionsförsäkringar

Regeringen har också använt sig av den ovan angivna områdesindelningen (bl.a. prop. 1996/97:104, Medverkan av Konsumentombudsmannen i vissa konsumenttvister). Även om marknaden - och aktörerna - för de tre första områdena numera ser något annorlunda ut kan de av tradition hänföras till bankområdet. Vi kommer därför i den här framställningen att använda oss av de sålunda traditionella huvudområdena, bank och försäkring och rapporten är i huvudsak disponerad utifrån denna områdesindelning.

3 Det nuvarande konsumentskyddet på området

Behovet av regleringar och lagstiftning på det finansiella området styrs i hög grad av aktörernas och företagens verksamhetsinriktning och vilka finansiella tjänster var och en ägnar sig åt. Det finns ett antal grundläggande skyddsintressen, bl.a. att skydda det finansiella systemets stabilitet. Det är nämligen viktigt att allmänheten känner förtroende för de verksamheter som bedrivs och för att t.ex. inlåningsmedel förvaltas på ett tryggt sätt. Ett annat intresse som styr och beaktas vid regleringar och lagstiftning är konsumentskyddet. I konsumentskyddet ligger att enskilda konsumenter inte vilseleds eller utnyttjas på ett otillbörligt sätt liksom att de skall kunna fatta rationella beslut.

I Sverige har de senaste åren en rad reformer genomförts för att stärka konsumenternas ställning på området. Konsumentskyddet på området finansiella tjänster - i första hand lagstiftning och av myndigheterna utfärdade föreskrifter, allmänna råd och riktlinjer - är i huvudsak följande.

3.1.1. Lagstiftning

Marknadsföringslagen (1995:450)

Den 1 januari 1996 trädde den nya marknadsföringslagen i kraft och den står i överensstämmelse med ett EG-direktiv om vilseledande reklam. Lagen skiljer sig på viktiga punkter från den tidigare lagen. Den innehåller regler om vad en näringsidkare skall iaktta vid marknadsföring av varor och tjänster och innehåller nio s.k. förbudsbestämmelser. Sanktionsmedlen i lagen har blivit strängare genom bl.a. regler om marknadsstörningsavgift.

Lagen syftar till att främja konsumenternas - och näringsidkarnas intressen i samband med näringsidkares marknadsföring av varor, tjänster och andra nyttigheter och att motverka marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare. Systemet med vitessanktionerade generalklausuler finns kvar och vid sidan om dessa finns numera särskilda regler med konkreta förbud mot och krav på vissa marknadsföringsåtgärder. Överträdelser av de särskilda reglerna kan medföra att en näringsidkare ådöms en direktverkande sanktion i form av en marknadsstörningsavgift.

Det finns i lagen en generalklausul med allmänna krav att marknadsföringen skall överensstämma med god marknadsföringssed och även i övrigt vara tillbörlig mot konsumenter (och näringsidkare) samt att marknadsföringen skall lämna sådan information som är av särskild betydelse från konsumentsynpunkt. Om näringsidkarens marknadsföring är otillbörlig mot konsumenterna (eller andra näringsidkare) kan näringsidkaren vid vite förbjudas att fortsätta med marknadsföringen. En näringsidkare som vid sin marknadsföring låter bli att lämna information som är av särskild betydelse från konsumentsynpunkt kan åläggas att vid vite lämna sådan information.

Lagen gör det också möjligt att döma ut skadestånd på grund av en förbudsbestämmelse. Skadeståndssanktionen har utvidgats på så sätt att skadestånd skall kunna utgå dels till andra näringsidkare, oavsett om dessa är konkurrenter till den felande näringsidkaren eller inte, dels till konsumenter. Vidare skall överträdelse av ett åläggande att lämna information som har meddelats med stöd av lagen, kunna medföra skadeståndsskyldighet.

I mål om marknadsstörningsavgift har Konsumentombudsmannen (KO) primär talerätt, med rätt för en enskild näringsidkare som berörs av överträdelsen och en sammanslutning av näringsidkare att föra talan om KO beslutar att inte göra det. I avsnitt 6.3 återkommer vi något mer om lagens tillämpning.

Lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden (och 36 § avtalslagen)

Lagen ersatte 1971 års lag på området och tillkom i syfte att införliva EG-direktivet om oskäliga villkor i konsumentavtal (93/13/EEG) med svensk rätt. En nyhet är att lagen, till skillnad från vad som gällde tidigare, även omfattar avtalsvillkor på det finansiella området. En nyhet är också att lagen innehåller civilrättsliga bestämmelser som skall tillämpas på sådana villkor i konsumentavtal som inte har varit föremål för individuell förhandling. Det innebär att sådana avtalsvillkor

faller under Konsumentombudsmannens tillsyn och utan undantag kan prövas av Marknadsdomstolen.

Lagen har till huvudsyfte att ta till vara konsumenternas intressen vid tillämpning av standardavtal. Med stöd av lagen kan avtalsvillkor som på ett oskäligt sätt gynnar näringsidkaren på konsumentens bekostnad utmönstras ur standardavtal.

Lagen förutsätter att tillsynsarbetet bygger på ett väl fungerande samarbete mellan Finansinspektionen och Konsumentverket/KO. Finansinspektionen har som tillsynsmyndighet det primära ansvaret för det verksamhetsområde som omfattas av tillsynen och sköter därmed den fortlöpande övervakningen av marknaden. I inspektionens uppgifter ingår att bevaka avtalsvillkor och inspektionen har skyldighet att ingripa om avtalsvillkor är utformade på ett sätt som inte stämmer överens med avtalsvillkorslagen. Finner inspektionen att ett förbudsföreläggande bör utfärdas eller en talan om förbud bör föras inför Marknadsdomstolen, skall inspektionen överlämna ärendet till KO som för talan i Marknadsdomstolen. Lagen innehåller marknadsrättsliga bestämmelser som i huvudsak motsvarar 1971 års avtalsvillkorslag. Liksom enligt den gamla lagen får Marknadsdomstolen förbjuda oskäliga avtalsvillkor på talan av KO och i vissa fall får KO utfärda s.k. förbudsföreläggande. En nyhet är att förbud kan riktas även mot sammanslutningar av näringsidkare som använder eller rekommenderar villkor som är oskäliga.

Genom de nya bestämmelserna i avtalsvillkorslagen kom också 36 § lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område (avtalslagen) att modifieras på två punkter. Det är inte längre tillåtet vid en oskälighetsbedömning enligt 36 § avtalslagen att till konsumentens nackdel beakta förhållanden som har inträffat efter avtalsslutet med den verkan att ett avtalsvillkor som annars skulle ha ansetts oskäligt bedöms som skäligt. Vidare skall, om ett avtalsvillkor jämkas eller lämnas utan avseende, avtalet i övrigt gälla med oförändrat innehåll om konsumenten begär det. Det gäller emellertid endast om villkoret strider mot god sed och medför en betydande obalans mellan parterna och endast om avtalet kan bestå utan det oskäliga villkoret. I 36 § avtalslagen gjordes den ändringen att det infördes en hänvisning till bestämmelserna om jämkning i den nya lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden.

En kodifiering av tidigare praxis har gjorts genom att en uttrycklig bestämmelse har införts i den nya avtalsvillkorslagen om tolkning av avtalsvillkor. Om ett avtalsvillkor som inte har varit föremål för individuell förhandling har en oklar innebörd, skall vid en tvist mellan en näringsidkare och en konsument den tolkning gälla som är till förmån för konsumenten.

Lagen innehåller också en bestämmelse som för vissa fall skall skydda konsumenten mot avtalsklausuler om val av tillämplig lag som innebär att lagen i ett land utanför EES skall tillämpas i fråga om oskäliga avtalsvillkor. Även beträffande avtalsvillkorslagen och dess tillämpning återkommer vi i avsnitt 6.3.

Prisinformationslagen (1991:601)

Prisinformationslagen bygger på uppfattningen att priset är den viktigaste enskilda faktorn vid konsumtionsval varför en god prisinformation är angelägen från konsumentsynpunkt. Lagen gäller endast detaljists marknadsföring gentemot enskild konsument och reglerar prisinformation i tre huvudsakliga avseenden: övergripande krav på god prisinformation (5 §), krav på jämförpriser (7 §) och prismärkning i dagligvaruhandeln. Lagen avsåg vid sin tillkomst att kodifiera den praxis Marknadsdomstolen utvecklat kring generalklausulerna i dåvarande 2 § och 3 §marknadsföringslagen. Vid överträdelse skall marknadsföringslagens sanktionssystem tillämpas. I lagens 3 § anges att särskilda föreskrifter om information till konsumenter finns i konsumentkreditlagen (1992:830), konsumentförsäkringslagen (1980:38), valutaväxlingslagen (1996:1006) och lagen (1999: 268) om betalningsöverföringar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. I dessa lagar finns särskilda bestämmelser angående effektiv ränta, kreditkostnad och kontantpris, premier och andra försäkringsvillkor samt växelkurser, avgifter och om information till kunderna.

Enligt 4 § andra stycket prisinformationslagen behöver prisinformation inte lämnas vid marknadsföring om särskilda omständligheter hindrar att sådan information lämnas. Här avses främst omständigheter som omöjliggör rättvisande prisinformation, t.ex. vid annonsering vid varierande dagspriser, lång pressläggningstid när det gäller kataloger och broschyrer med lång avsedd livslängd. Emellertid torde alltför generösa prishöjningsklausuler i kataloger och dylikt strida mot den ovan nämnda lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden.

Skuldsaneringslagen (1994:334)

Slutligen får den skuldsaneringslag som infördes år 1994 anses utgöra en form av allmän skyddslagstiftning för konsumenter.

Med skuldsanering avses att en fysisk person helt eller delvis befrias från betalningsansvaret för sina skulder. Lagen innehåller en förfarandemodell med tre steg. I det första steget, som huvudsakligen lämnas utanför det lagreglerade området, skall en kraftigt skuldsatt

gäldenär själv försöka träffa en uppgörelse med samtliga sina borgenärer. Gäldenären skall därvid kunna få råd och anvisningar av kommunen. Om detta inte lyckas, skall gäldenären hos kronofogdemyndigheten i ett andra steg kunna ansöka om frivillig skuldsanering. Med sådan frivillig skuldsanering avses att gäldenären tillsammans med kronofogdemyndigheten upprättar ett förslag till skuldsanering som godtas av samtliga borgenärer. Om någon borgenär motsätter sig ett sådant förslag, skall kronofogdemyndigheten överlämna ärendet till tingsrätten som i ett tredje steg skall kunna besluta om tvingande skuldsanering.

En skuldsanering skall i princip omfatta samtliga skulder som har uppkommit före en viss dag inklusive det allmännas fordringar på skatt och avgifter. Fordringar förenade med panträtt, fordringar på familjerättsliga underhållsbidrag och fordringar som innebär ett fortsatt ömsesidigt utväxlande av prestationer - t.ex. hyra - omfattas dock inte av en skuldsanering. Detsamma gäller tvistiga fordringar, dvs. fordringar som gäldenären bestrider. En skuldsanering syftar till en definitiv reglering av gäldenärens samtliga skulder. De borgenärer som inte bevakar sin rätt i förfarandet drabbas av att deras rätt att få betalt för sina fordringar helt och hållet upphör. De borgenärer som på ett närmare bestämt sätt deltar i förfarandet skall få betalt för sina fordringar i enlighet med vad som har bestämts i betalningsplanen. Vissa snävt formulerade möjligheter skall finnas att i efterhand upphäva eller ändra en skuldsanering.

3.1.2. Myndigheternas föreskrifter, allmänna råd och riktlinjer på området

Finansinspektionens och Konsumentverkets författningssamlingar (FFFS och KOVFS) består av föreskrifter och allmänna råd respektive riktlinjer beslutade av myndigheterna. Enligt vissa bestämmelser i de s.k. rörelselagarna, t.ex. 7 kap. 2 § bankrörelselagen (1987:617), får efter regeringens bemyndigande Finansinspektionen meddela föreskrifter av rörelsekaraktär; de allmänna råden utfärdas i huvudsak utifrån inspektionens tillsynsuppgift, t.ex. i 3 § samma kapitel, att en sund utveckling av verksamheten främjas. Även om Finansinspektionens författningar främst utgörs av handlingsregler för instituten syftar emellertid ett flertal även till att tillgodose behovet av konsumentskydd. Endast i de fall ett institut bryter mot en föreskrift eller vad som i övrigt gäller enligt rörelselagarna kan inspektionen ingripa; däremot finns det inga sanktionsmöjligheter för det fall institut inte följer utfärdade allmänna råd.

Konsumentverkets riktlinjer utgör inte bindande rättsregler utan är rekommendationer som syftar till att bidra till en enhetlig rättstillämpning. Verket har enligt sin instruktion rätt att ge ut riktlinjer för företagens marknadsföring och utformning av varor, tjänster och andra nyttigheter. De ansluter oftast till bestämmelser i lagstiftning som verket har tillsynen över, t.ex. marknadsföringslagen. Om ett företag inte följer riktlinjerna kan Konsumentverket/Konsumentombudsmannen(KO) ingripa med stöd av lagen. Normalt sker detta genom att verket kontaktar företaget och verket räknar med att överenskommelse i de flesta fall kan uppnås genom en sådan underhandskontakt. I annat fall kan KO vidta åtgärder och låta Marknadsdomstolen pröva åtgärden eller utfärda ett s.k. informationseller förbudsföreläggande. Riktlinjerna utarbetas efter förhandlingar med berörda branschorganisationer och/eller företag och grundas därför oftast på en uppfattning som delas av näringslivet och Konsumentverket. Vid processer i Marknadsdomstolen har domstolen i mycket stor utsträckning utgått från att riktlinjerna är att betrakta som god marknadsföringssed eller liknande på området och de har därför stor betydelse för domstolens bedömningar. Då riktlinjer prövats och godtagits av Marknadsdomstolen kan deras status av rekommendationer sägas övergå till att bli rättspraxis på det aktuella området.

När det gäller den mera allmänna och övergripande regleringen är i första hand följande författningar av intresse.

Finansinspektionens allmänna råd om klagomålshantering avseende finansiella tjänster till konsumenter (FFFS 1996:25)

Samtliga klagomål som numera kommer till Finansinspektionen besvaras med en upplysning om att den klagande kan vända sig direkt till det aktuella institutet. I den mån klagomålet rör en frågeställning som tidigare behandlats av inspektionen skickas berörda allmänna råd, föreskrifter, rapportutdrag, uttalanden m.m. med till den klagande. Klagomålen används som en möjlighet för inspektionen att få information om generella problemområden där inspektionen genom egna initiativ och operativ tillsyn kan agera.

De allmänna råden om klagomålshantering syftar till att instituten skall ha en tillfredsställande hantering av klagomål. Varje institut bör ha en instruktion för klagomålshantering och av denna bör den interna beslutsordningen för klagomål framgå. För att kunna ha en fungerande ordning för kontakterna med kunder i klagomålsärenden bör instituten ha en klagomålsansvarig. Instituten bör ha sådana rutiner att kundklagomål kan besvaras sakligt och korrekt och utan onödig

tidsutdräkt. Genom dessa rutiner skall också information om klagomålsärenden hanteras och följas upp så att de problem som framkommer kan åtgärdas. Om ett klagomål inte kan tillmötesgås bör den klagande få information om möjligheten att föra ärendet vidare, inom institutet, till Allmänna reklamationsnämnden eller till allmän domstol.

I lämplig utsträckning bör även information ges om möjlighet till hjälp genom rådgivningsbyråerna, Konsumenternas Försäkringsbyrå och Konsumenternas Bankbyrå. Dokumentationen i ett klagomålsärende bör vara sådan att det i efterhand går att följa hanteringen av ärendet och bör sparas så länge som ärendets karaktär och institutets och den klagandes behov så kräver.

Finansinspektionens allmänna råd om riktlinjer för hantering av etiska frågor hos institut som står under inspektionens tillsyn (FFFS 1998:22)

De aktuella rörelselagarna kräver sundhet i verksamheten och det är utgångspunkten för de allmänna råden. De institut som står under Finansinspektionens tillsyn skall bedriva verksamheten på sådant sätt att allmänhetens förtroende för företaget och den finansiella marknaden upprätthålls och verksamheten därigenom kan anses sund. En sund utveckling av verksamheten förutsätter bl.a. att instituten bedriver verksamheten på ett etiskt tillfredsställande sätt. Detta förutsätter i sin tur att instituten upprättar riktlinjer på detta område. Etiska frågor kan emellertid hanteras på olika sätt i olika institut och i olika branscher och de allmänna råden är därför generellt utformade och medger alternativa lösningar.

När det gäller hanteringen av etiska frågor bör varje institut som står under Finansinspektionens tillsyn anta egna riktlinjer för hantering av etiska frågor för verksamheten. Dessa bör omfatta de anställdas handlande i situationer, där ett ur etisk synvinkel lämpligt agerande kan vara oklart eller där rättsreglerna på området inte ger tillräcklig vägledning. Institutens riktlinjer bör behandla väsentliga problemområden, där etiska frågor särskilt kan uppstå såsom ekonomisk rådgivning, kreditgivning, förmedling av kredit, skatterådgivning, marknadsföring m.m.

3.2.1. Det övergripande regelsystemet

Verksamheten på kreditmarknaden är noga reglerad genom lagar och förordningar. När det gäller bankområdet regleras verksamheten i första hand av bestämmelser om rörelse- och finansieringsverksamheten för instituten på marknaden. De innehåller emellertid även vissa inslag av konsumentskyddande bestämmelser.

Bankrörelselagen (1987:617)

Lagen innehåller bestämmelser om den rörelse som en bank får driva och vissa andra bestämmelser om bankverksamheten; bl.a. finns bestämmelser om kreditgivning, skadestånd och tillsyn.

Den 1 januari 1996 trädde ändringar i bankrörelselagen i kraft. Lagstiftningen syftar till större konkurrens på bankmarknaden vilket skall komma kunderna till godo (prop. 1995/96:74, bet. 1995/96:NU 9, rskr. 1995/96:112). De nya bestämmelserna ger bl.a. bankerna utvidgade möjligheter att tillhandahålla banktjänster genom ombud och den nya lagstiftningen ger även en tydligare definition av begreppet bankrörelse. I propositionen anges att bankerna skall ha ensamrätt på inlåning från allmänheten. Vissa näringsföretag, t.ex. ICA, har dock fått rätt att ta emot förköpsmedel från allmänheten, se vidare nedan avsnitt 3.2.3.

Som inledningsvis angetts styrs behovet av lagstiftning på det finansiella området i hög grad av aktörernas verksamhetsinriktning. Det grundläggande skyddsintresse är alltså det finansiella systemets stabilitet. Det är viktigt att allmänheten känner företroende för den rörelse bankerna driver och att inlåningsmedlen förvaltas på ett tryggt och säkert sätt. Vid sidan av stabilitetsintresset finns även rena konsumentskyddsaspekter, dvs. skydd mot att enskilda konsumenter vilseleds eller utnyttjas på ett otillbörligt sätt.

Lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet

Finansbolag, bostadslåneinstitut och övriga kreditinstitut regleras genom lagen om finansieringsverksamhet. Bestämmelserna innebär i korthet att all yrkesmässig finansiering mot konsumenter får bedrivas bara efter tillstånd av Finansinspektionen, såvida kreditgivningen inte sker för avsättning av egna produkter, avbetalningsköp eller liknande. I 1 kap. 4 § finns en bestämmelse som anger att kreditmarknadsföretags

verksamhet skall bedrivas så att allmänhetens förtroende för kreditmarknaden upprätthålls och i övrigt så att verksamheten kan anses sund, den s.k. sundhetsprincipen. Vidare anges i 3 kap. 8 § att kredit får beviljas endast om låntagaren på goda grunder kan förväntas fullgöra låneförbindelsen. Bestämmelsen har funnits sedan lagens tillkomst och enligt 5 kap. är det Finansinspektionen som utövar tillsyn.

Lagen (1995:1571) om insättningsgaranti

Lagen trädde i kraft den 1 januari 1996 och innehåller bestämmelser om garanti för insättningar (sparade medel) hos banker och vissa värdepappersföretag där insättningar på konto kan göras. Det primära syftet med att införa ett system för garanti för insättningar har varit att stärka konsumentskyddet för allmänhetens insättningar i bank och komplettera den övriga skyddsreglering som omger bankerna. Garantin gäller alla vanliga bankkonton och skyddar alltså bl.a. medel på lönekonton, vanliga sparkonton och depåkonton. Däremot gäller inte garantin för det individuella pensionssparandet, placeringar i värdepapper eller i värdepappersfonder och inte heller för kundmedelskonton i handeln, se nedan avsnitt 3.2.3.

När banker får etablera filialer i andra länder och därigenom bidra till ökad konkurrens har det ansetts vara viktigt att en gemensam lägsta nivå för insättarnas skydd införs. Den svenska insättningsgarantin har i huvudsak inriktats mot ett renodlat konsumentskydd. Bland annat mot bakgrund av att alla banker omfattas av ett och samma system har bestämts att driva systemet i offentlig regi. Systemet omfattar insättningar på konto i bank upp till 250 000 kr per insättare och bank. För att en insättning skall omfattas av insättningsgarantin krävs att den är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel.

Garantisystemet får endast tas i anspråk när en domstol försatt en bank i konkurs eller då en behörig utländsk myndighet förklarat att insättningarna i en bank, vars filial anslutit sig till det svenska garantisystemet, är indisponibla. Ersättning skall betalas ut till berörda insättare senast inom tre månader från dagen för konkursbeslutet eller förklaringen.

3.2.2. Närmare om insättningar och sparande m.m.

Institut som står under tillsyn

Inlåning sker på olika slags konton med varierande räntevillkor och andra villkor. Konkurrensen mellan bankerna i förening med förbättrad teknisk hantering har lett till att det numera finns en rad olika inlåningsformer.

Utöver inlåning på konto erbjuder bankerna flera andra sparalternativ och som under de senaste åren dragit till sig en allt större andel av det totala sparandet. En sådan sparform är sparande i värdepappersfonder. En annan viktig sparform är de obligationer och privatobligationer som bankerna förmedlar för sina bostadsinstitut.

Bankerna förmedlar numera också kapital-, liv- och pensionsförsäkringar, vilka förutom själva försäkringsdelen innebär ett betydande sparande. Man kan även pensionsspara i bank med samma skattefördelar som gäller för pensionsförsäkring i försäkringsbolag.

Konsumentskyddet på området insättningar och sparande är i första hand de bestämmelser som det redogjorts för ovan under avsnitt 3.2.1.

Övriga

Vissa mindre spar- och låneföreningar har lämnats utanför det finansiella regelverket. Det har emellertid ansetts finnas ett starkt konsumentpolitiskt intresse av att de medlemmar som väljer att förlägga delar eller hela sitt sparande till en sådan förening klart och tydligt informeras om att föreningen står utanför den samhälleliga kontroll och det garantisystem som eljest gäller för bankerna. Därför har informationsplikten kommit att utformas på samma sätt som för s.k. kundmedelskonton, se nedan avsnitt 3.2.3.

En förening som erbjuder sina medlemmar inlåningstjänster med stöd av undantagsbestämmelserna i bankrörelselagen skall således vid annonsering, skyltning och annan marknadsföring beträffande inlåningstjänsten informera om att kontobehållningen inte omfattas av garantin enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. Samma information skall också överlämnas till medlemmarna innan ett kontoavtal sluts. I fråga om underlåtelse att lämna sådan information och andra uppgifter som kan vara av betydelse för konsumenten har efter förebild i 8 § konsumentkreditlagen (1992:830) - en hänvisning gjorts till marknadsföringslagen (1995:540). Denna hänvisning ger KO möjligheter att genom vitesföreläggande framtvinga den information som i olika fall kan anses ha särskild betydelse från konsumentskyddsynpunkt.

Lagen (1991:981) om värdepappersrörelse

Lagen gäller värdepappersrörelse, dock inte verksamhet som drivs av Riksbanken, Riksgäldskontoret, Kammarkollegiet eller av försäkringsbolag med koncession enligt försäkringsrörelselagen (1982:713). Lagen gäller inte heller sådan förvaltning av finansiella instrument som är reglerad i annan lag.

Med värdepappersrörelse avses verksamhet som består i att yrkesmässigt tillhandahålla sådana tjänster som handel med finansiella instrument för annans räkning i eget namn, förmedling av kontakt mellan köpare och säljare av finansiella instrument eller i annat fall medverkan vid transaktioner avseende sådana instrument, handel med finansiella instrument för egen räkning, förvaltning av någon annans finansiella instrument, garantigivning eller annan medverkan vid emissioner av fondpapper eller erbjudanden om köp eller försäljning av finansiella instrument som är riktade till en öppen krets.

Med värdepappersinstitut avses värdepappersbolag och svenska bankinstitut som fått tillstånd enligt lagen att driva värdepappersrörelse och utländska företag som driver värdepappersrörelse från filial här i landet.

I lagens 1 kap. 7 § finns bestämmelser om etiska frågor för värdepappersinstitut. Enligt lagrummet skall värdepappersrörelse bedrivas så att allmänhetens förtroende för värdepappersmarknaden upprätthålls och enskildas kapitalinsatser inte otillbörligt äventyras samt i övrigt så att rörelsen kan anses sund.

Ett värdepappersinstitut skall i sin verksamhet handla på ett ärligt och rättvist sätt samt handla med erforderlig skicklighet, omsorg och skyndsamhet. Ett institut skall vidare inneha och effektivt använda sådana resurser och rutiner som behövs för att rörelsen skall kunna bedrivas på ett riktigt sätt. Institutet skall från sina kunder inhämta uppgifter om deras ekonomiska situation, erfarenhet av värdepappersmarknaden och syftet med de tjänster de efterfrågar. Vid sina kontakter med kunder skall institutet lämna tillräcklig information om sådana omständigheter som är väsentliga i sammanhanget och söka undvika intressekonflikter och, om sådana inträffar, se till att kunderna behandlas rättvist..

Lag (1990:1114) om värdepappersfonder

Detaljstyrningen av värdepappersfonderna har kommit att minska. Fonderna har fått större utrymme att själva reglera hur fondverksam-

heten skall bedrivas och de får numera - inom vissa ramar - bestämma placeringsinriktning och riskprofil.

Kravet på information från fonderna har å andra sidan kommit att skärpas. Varje fond skall ha en informationsbroschyr som bl.a. lämnar information om placeringsinriktning och om fondens utveckling och resultat. Fonderna skall också informera varje delägare direkt.

I lagen uppställs krav på tillhandahållande av viss information (årsberättelse, halvårsredogörelse, informationsbroschyr m.m.) samt även krav på att vid marknadsföring av värdepappersfonder ange var informationsbroschyr finns att tillgå.

Lagen (1999:158) om investerarskydd

Lagen innehåller bestämmelser om ersättning för förlust av investerares finansiella instrument och medel hos ett värdepappersinstitut. Frågor om sådant skydd handläggs av Insättningsgarantinämnden.

Investerarskyddet omfattar finansiella instrument som ett värdepappersinstitut förfogar över i samband med att en investeringstjänst utförs och medel som ett sådant institut har tagit emot med redovisningsskyldighet i samband med att en investeringstjänst utförs. Skyddet innebär att en investerare har rätt till ersättning motsvarande marknadsvärdet på konkursdagen - dock högst 250 000 kr - om ett institut som tillhör skyddet försätts i konkurs och investeraren inte kan få ut instrumentet eller medel enligt ovan.

3.2.3. Närmare om betaltjänster

Även om ca 70 % av betalningarna i handeln fortfarande sker genom kontant betalning går utvecklingen snabbt och betalningar sker allt mer i form av betalningsförmedling, av banker eller kontokortsföretag. Man kan använda check eller betala med kort; även betalningar via Internet har blivit vanligare. Bankerna utför också betalningsuppdrag och betalning kan ske genom bankgiro och postgiro. Bankerna förmedlar betalningar till utlandet på motsvarande sätt. Flertalet av dessa betalningar är kopplade till transaktionskonton, dvs. inlåningskonton avsedda för löpande betalningar. På transaktionskontona registreras bl.a. uttag i bankautomater, automatiska överföringar av t.ex. räntor och amorteringar på lån, löneinsättningar samt uttag med hjälp av kontokort.

Förutom checklagen (1932:13) och växellagen (1932:130) saknas särskild lagstiftning för betaltjänster. Innehållet i check- och växel-

lagarna är emellertid inriktat på att upprätthålla handlingens funktion av betalningsmedel, inte att reglera förhållandet mellan en kund och en betaltjänstansvarig. Bestämmelserna i check- och växellagarna behandlar därmed i huvudsak formföreskrifter och avveckling av fordringsförhållandet till den slutliga borgenären. De lagarna kommer därför inte att behandlas närmare här. Det övergripande konsumentskyddet på området är även här i första hand de bestämmelser som det redogjorts för ovan under avsnitt 3.2.1.

Alltfler betaltjänster tillhandahålls emellertid av institut som inte omfattas av den finansiella lagstiftningen t.ex. kontokort i detaljhandeln och bensinbranschen. Betaltjänstutredningens slutbetänkande, Betaltjänster (SOU 1995:69) innehåller en utförlig kartläggning av betaltjänstmarknaden och behovet av konsumentskydd och där framhålls vikten av tydlig information, användarvänlighet, överskådlighet m.m.

Om s.k. kundmedelskonton

Betaltjänstutredningens förslag har legat till grund för de ändringar i bankrörelselagen som trädde i kraft den 1 januari 1996. Härigenom har sådana betaltjänster som kan ske med kundmedelskonton (t.ex. ICAkort) fått en närmare reglering. Insättningar på sådana konton betraktas inte som vanlig inlåningsverksamhet. Behållningen på sådana konton får uppgå till högst 15 000 kr. I regeringens proposition till den lagstiftningen (prop. 1995/96:74, Ökad bankkonkurrens) framförs vissa konsumentskyddsaspekter.

Eftersom kundmedelsmottagande företag enligt den nya lagstiftningen inte blivit tillståndspliktiga (sådan verksamhet omfattas inte av Finansinspektionens tillsyn och inte heller av insättningsgarantin) har det beloppsmässiga taket införts i syfte att begränsa de förluster en kund kan göra för det fall det kontohållande företaget råkar i betalningssvårigheter. Det är bakgrunden till de strikta begränsningar som gäller för kundmedelskonton. Därmed ansågs det inte finnas något behov av ytterligare skyddsregler, däremot regler som garanterar att kunderna på ett klart och tydligt sätt informeras om att det kontohållande företaget inte omfattas av insättningsgarantin.

De företag som erbjuder sina kunder kontoinsättningar skall således vid annonsering, skyltning och annan marknadsföring beträffande kontotjänsten informera om att kontobehållningen inte omfattas av den insättningsgaranti som gäller för banker. Det åligger också dessa företag att innan ett kontoavtal sluts skriftligen lämna sådan information och övriga uppgifter som kan vara av betydelse från konsumentsynpunkt.

Efter förebild i 8 § konsumentkreditlagen (1992:830) har i bankrörelselagen (1 kap. 2 c §) gjorts en hänvisning till reglerna i marknadsföringslagen (1995:540) som ger Konsumentombudsmannen (KO) möjlighet att framtvinga den föreskrivna informationen; KO skall alltså kunna väcka talan om vitesföreläggande i Marknadsdomstolen om de kundmedelsmottagande företagen inte efterlever informationskravet, se vidare under avsnitt 6.3.

Valutaväxlingslagen (1996:1006)

På senare tid har två slag av betaltjänster uppmärksammats och kommit att regleras närmare genom lagstiftning, nämligen valutaväxling och betalningsöverföringar till utlandet.

Valutaväxlingslagen reglerar yrkesmässig handel (valutaväxlingsrörelse) med utländska sedlar och mynt samt resecheckar utställda i utländsk valuta. Sådan rörelse bedrivs i ökande omfattning av från banker och andra kreditinstitut fristående företag. Företag som driver sådan rörelse i väsentlig omfattning skall anmäla verksamheten till Finansinspektionen. Finansinspektionen skall föra ett register över de företag som har anmält verksamhet.

Under en särskild rubrik i lagen behandlas konsumentskyddet. Där anges att företag som driver valutaväxlingsrörelse tydligt skall informera om tillämpade växelkurser och avgifter samt tillhandahålla avräkningsnota som anger företagets namn, köp- respektive säljkurs samt avgifter (4 §). Information skall därvid anses vara sådan information av särskild betydelse från konsumentsynpunkt som avses i 4 § andra stycket marknadsföringslagen (1995:450) och om ett företag som driver valutaväxlingsrörelse inte lämnar sådan information är marknadsföringslagen tillämplig. Vidare reglerar lagen företagens skyldighet att lämna upplysningar till Finansinspektionen och inspektionens möjligheter att ingripa.

Lag (1999:268) om betalningsöverföringar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet

Lagen bygger på EG-direktivet 97/5/EG av den 27 januari 1997 om gränsöverskridande betalningar. Syftet med lagen är att betalningsöverföringar till och från utlandet skall bli snabbare och säkrare. Bestämmelserna är inte begränsade till konsumenter, utan de riktar sig även till små och medelstora företag. Regleringen får dock anses vara väsentligen konsumentinriktad. Lagen omfattar betalningar

upp till 50 000 euro (ca 425 000 kr). Av lagen följer en skyldighet för banker och andra institut som bedriver gränsöverskridande betalningsförmedling att informera kunderna om villkoren för en sådan förmedling.

Det får ta högst fem bankdagar från acceptdagen för en betalning att komma fram till den bank som betalningsmottagaren anlitar, om inte beställaren och den anlitade banken uttryckligen har kommit överens om någon annan tid; den betalningsmottagande banken skall göra beloppet tillgängligt för mottagaren före nästföljande bankdag.

Med acceptdag avses den dag då beställaren har erlagt det belopp och lämnat de uppgifter som banken kräver för att kunna verkställa betalningsöverföringen och med bankdag avses den dag då banken har öppet. Om pengarna förkommer under betalningsförmedlingen har avsändaren rätt att få tillbaka det förkomna beloppet, s.k. återbetalningsgaranti. Denna garanti har dock begränsats till ett belopp motsvarande 12 500 euro (ca 105 000 kr). Lagen trädde i kraft den 14 augusti 1999.

3.2.4. Närmare om konsumentkrediter

Konsumentkreditlagen (1992:830)

Konsumentkreditlagen från 1992 är anpassad till EG:s regler om konsumentkrediter. Den har fått ett bredare tillämpningsområde än den lag som tidigare gällde på området och har kommit att stärka konsumenternas ställning i samband med kreditgivning. Många regler som tidigare omfattade enbart krediter i samband med köp och vissa tjänster gäller för i princip alla konsumentkrediter. Lagen omfattar en rad olika typer av krediter och tillämpas på t.ex. banklån, kontokortskrediter, avbetalningsköp och enkla betalningsanstånd, allt under förutsättning att det är fråga om konsumentkrediter i lagens mening. Krediterna kan vara av tre olika slag, betalningsanstånd, lån och s.k. löpande krediter (t.ex. kontokrediter).

Kreditgivaren är enligt lagen skyldig att iaktta god kreditgivningssed i förhållande till konsumenten. Begreppet god kreditgivningssed har beskrivits i lagens förarbeten och preciserats närmare i allmänna råd och riktlinjer som berörda myndigheter (Finansinspektionen och Konsumentverket) utfärdat. Vidare är kreditgivaren skyldig att lämna information om bl.a. den effektiva räntan. Konsumentens betalningsförmåga skall vara avgörande för om en kredit skall beviljas och därför skall en kreditprövning göras.

Vid kreditköp skall näringsidkaren ta ut en kontantinsats om minst 20 procent av varans kontantpris. Konsumenten har här rätt att göra samma invändningar gentemot kreditgivaren som han kan göra p.g.a. köpet gentemot säljaren.

I lagen finns numera regler som begränsar kreditgivarens rätt att höja räntan under löpande avtal. Lagen innehåller också begränsningar i rätten att ta ut avgifter för krediten och att höja avgifterna under avtalsperioden. Vidare har kreditgivarens möjligheter att säga upp kreditavtalet till betalning i förtid inskränkts medan konsumenten däremot har rätt att betala sin skuld tidigare än enligt avtalet. Kreditgivaren får inte heller ta ut någon särskild ersättning av konsumenten vid förtidsbetalning, förutom när avtalet löper med bunden ränta.

Konsumenten har också ett bättre skydd i sådana fall då det förekommer flera parter på näringsidkarsidan, t.ex. när kreditgivaren överlåtit sina rättigheter enligt ett kreditavtal. Betalar konsumenten av misstag till fel näringsidkare, får konsumenten normalt ändå tillgodoräkna sig betalningen. Som huvudregel gäller att avtal om konsumentkrediter skall ingås skriftligen och undertecknas av konsumenten. Konsumentkreditlagen är tvingande till konsumentens förmån.

3.2.5. Myndigheternas föreskrifter, allmänna råd och riktlinjer på bankområdet

Finansinspektionens (Bankinspektionens) allmänna råd angående reklamationer i bankautomatverksamhet (FFFS 1991:16)

De allmänna råden behandlar situationer vid kontohavares reklamation av fel vid användning av bankautomat som typiskt sett avser en invändning mot att banken debiterat kontot för ett uttag i bankautomaten. Råden riktar närmast in sig på hur banken skall behandla reklamationen, vilka tekniska utredningar m.m. som bör genomföras och utredning av omständigheterna i övrigt. Vidare behandlas de bevissvårigheter som ofta uppstår och det anges särskilt att det för banken inte torde vara några problem att få fram den tekniska dokumentation som erfordras för att visa huruvida automatsystemet fungerat normalt och huruvida kontohavarens kort och kod använts vid uttaget. Enligt de allmänna råden är det därför skäligt att en teknisk utredning utförs av banken.

Enligt vad som anges i de allmänna råden är kontohavarens svårigheter att styrka ett påstående att obehörig gjort uttaget eller att fel

uppstått vid ett uttagsförsök uppenbara. Därför anses det vara rimligt att banken inte ställer alltför höga beviskrav på kontohavaren. Återföring av reklamerat belopp bör också göras omgående i de fall banken vid sitt ställningstagande har funnit reklamationen befogad p.g.a. tekniskt fel eller, efter en bedömning av omständigheterna i övrigt, har godtagit kontohavarens invändningar då frågan gällt om kontokortet använts av obehörig eller inte och med andra ord satt tilltro till kontohavarens uppgifter. De allmänna råden är för närvarande föremål för översyn.

Finansinspektionens allmänna råd om information för inlåningskonton m.m. (FFFS 1993:20)

De allmänna råden har utarbetats i samråd med företrädare för branschen och bör ses som en minimistandard för information i samband med inlåningskonton. Där anges som generell information att för inlåningskonton bör gälla att om aktuell räntesats inte anges i eller i samband med kontoutdragen, vilket förordas, bör där anges telefonnummer via vilket uppgift om aktuell räntesats kan erhållas.

Vid öppnande av konto av alla slag bör kontohavaren erhålla skriftlig information som översiktligt beskriver de regler, som banken tillämpar för ränteberäkning även i samband med överföringar/ gireringar. Uppgifterna bör ingå i avtalsvillkoren när dessa reviderats. Kontohavare med aktiva konton, som har en behållning på 15 000 kronor eller mer bör såsom en engångsföreteelse tillsändas samma information, t.ex. tillsammans med årsbeskedet.

Den branschgemensamma rekommendationen om information till privatkund om ränte- och andra villkorsändringar för inlåning bör iakttagas. På varje bankkontor bör det finnas aktuell ränte- och avgiftsinformation. Den bör tillhandahållas lättillgängligt, t.ex. i broschyrställ eller på diskskylt (ränteinformation). Ränteinformationen bör innehålla uppgift om den s.k. jämförelseräntan för olika konton.

Information i tryckt form bör på begäran kunna erhållas om den tid som normalt åtgår till dess betalningar till annat konto genom överförings- och gireringsuppdrag får anses vara mottagaren tillhanda.

Finansinspektionens allmänna råd om ränteskillnadsersättning m.m. vid förtida lösen av konsumentkredit med bunden ränta för bostadsändamål (FFFS 1994:30)

De allmänna råden ger riktlinjer för ränteskillnadsersättning vid förtida lösen beträffande kredit till konsument för bostadsändamål, dvs. räntebundna krediter där säkerheten primärt utgörs av pantbrev i fastighet eller tomträtt eller av pant i borätt samt krediter som beviljas för bostad på ofri grund eller liknande.

Förtidslösen medges normalt för konsumentkrediter som lämnats före 1993. Laglig rätt till förtidslösen föreligger för konsumentkrediter som tecknats därefter. Instituten har rätt att ta ut en ersättning för den ekonomiska skada som kan drabba institutet då avtalet sägs upp i förtid av konsumenten. Skadan kan härvid mätas med utgångspunkt i institutets alternativa placeringsmöjlighet för det förtidsinlösta beloppet.

Beräkning skall i varje enskilt fall ske inom ramen för den lagstiftning och de kreditvillkor som gäller för krediten. Inom dessa ramar kan kreditgivaren om han så finner lämpligt dock tillämpa andra principer för beräkning, om dessa inte leder till högre slutlig kostnad för kredittagaren. De beräkningsprinciper som anges i dessa allmänna råd utgör således "högstregler" för beräkningen.

De huvudsakliga principerna för beräkningen bör framgå av avtalsvillkoren. För att möjliggöra för kredittagaren att förutse kostnaden vid förtidslösen bör denne efter begäran erhålla information från institutet som i grova drag visar hur ersättningen beräknas. Informationen bör innehålla ett konkret exempel på beräkningen och en formel som kredittagaren själv kan använda för en approximativ beräkning. Om kreditgivaren till viss kredittagare lämnat uppgift om beräkningssättet för ränteskillnadsersättningen bör kreditgivaren stå fast vid detta beräkningssätt om lösen sker senast tio dagar därefter.

Finansinspektionens allmänna råd om krediter i konsumentförhållanden (FFFS 1997:33)

I de allmänna råden anges att kreditgivaren skall agera med utgångspunkt från att kreditavtal kan ha stor betydelse för den enskildes ekonomiska förhållanden. De allmänna råden ger också närmare riktlinjer för marknadsföring och information varvid sägs att uppgifter om kredigivaren skall lämnas, att kreditgivaren skall vara återhållsam och måttfull i sin marknadsföring, om effektiv ränta samt kreditkostnad och kredittid. Vidare skall information ges vid betalningsanstånd att betalningsfri månad utnyttjats och att saldot därmed ökat med ränta och eventuella avgifter för den betalningsfria månaden. När det gäller effektiv ränta anges i råden hur den skall beräknas och hur den skall anges vid marknadsföring och i kreditavtalet.

Vidare anges att kreditgivaren bör sträva efter att kredittagaren blir införstådd med de ekonomiska konsekvenserna av avtalet. Vid skriftlig kreditansökan bör därför formuläret utformas så att uppgifterna tillsammans med övrig information ger kredittagaren vägledning beträffande hans ekonomiska förutsättningar att fullgöra kreditåtagandet.

När det gäller kreditprövning sägs att det är angeläget att privatpersoner inte skuldsätter sig på ett sätt som är alltför långtgående med hänsyn till deras inkomster och övriga ekonomiska förhållanden. Mot denna bakgrund bör det av den kreditinstruktion, som instituten tar fram enligt Finansinspektionens allmänna råd (1995:49) om kreditrisker i kreditinstitut och värdepappersbolag, framgå vad som särskilt bör beaktas vid kreditgivning till konsument. Kreditprövningen kan dock förenklas om krediten är ringa (upp till halva basbeloppet) eller om kreditgivaren har sådan kännedom om kreditsökanden att han redan därav kan dra tillräckliga slutsatser om dennes betalningsförmåga.

Kreditgivaren bör bevilja kredit för sanering av kredittagarens ekonomi endast om en kreditprövning visar att kredittagaren har återbetalningsförmåga för de villkor som gäller för den nya krediten.

Vid bostadskrediter bör kreditgivaren, som ett led i bedömningen av kredittagarens återbetalningsförmåga, upprätta en boendekostnadskalkyl. Kredittagaren bör informeras om kalkylens innebörd samt att kalkylen kan påverkas av sådana beslutade men ännu inte genomförda förändringar i skatte- och bidragssystemen som är av väsentlig betydelse för honom.

Kreditavtalet skall innehålla fullständiga villkor. I dessa villkor skall klart och tydligt anges vilka rättigheter och förpliktelser som avtalet medför. Villkor och information av väsentlig betydelse för kredittagaren bör särskilt framhållas. Om en kredit ges på obestämd tid bör detta klart framgå av avtalet. Kreditavtalet bör innehålla uppgift om kredittagarens rätt att betala i förtid samt om hur beräkningen av kostnaden härför görs för kredit med bunden ränta.

Kreditavtalet bör innehålla information om kreditgivarens rätt att överlåta eller pantsätta sin fordran till annan samt att kreditgivarens medgivande krävs om krediten skall övertas av annan. I samband med överlåtelse av en lämnad kredit till annat institut, bör kreditgivaren snarast möjligt informera kredittagaren om sådana konsekvenser av överlåtelsen som är av väsentlig betydelse för denne. Om överlåtelsen är ett led i värdepapperisering bör kreditgivaren informera kredittagaren särskilt om innebörden av att krediten värdepapperiseras.

Kreditgivaren bör beakta att en borgensman eller den (tredje man) som sätter sin egendom i pant för annans kredit bör kunna förutsätta att

en tillfredsställande kreditprövning gjorts avseende kredittagarens återbetalningsförmåga. Vidare innehåller de allmänna råden riktlinjer för information till borgensman/tredje man efter åtagandets ingående, betalning av förfallen kredit, återkallelse av överföringsuppdrag, Kvittning för kreditfordran, kvittning mot kontobehållning och närmare om betaltjänster.

I fråga om medel, som kreditgivaren mottagit till fullgörande av ett betaltjänstuppdrag, anges att de inte bör utnyttjas till kvittning mot kredittagarens skuld, oavsett om denne är uppdragsgivare eller betalningsmottagare. Kreditgivaren bör inte kvittningsvis tillgodogöra sig medel för kredittagarens skuld när denne för inlösen överlämnar postväxel eller check eller annan anvisning. Kvittning mot kredittagarens skuld kan dock ske om uppdragsgivaren eller kredittagaren anvisat betalning till den senares konto. När kvittning skett, bör kreditgivaren omedelbart avisera kredittagaren om kvittningen och skälen härför.

Finansinspektionens föreskrifter om handel och tjänster på värdepappersmarknaden (FFFS 1998:21)

Ett värdepappersinstitut skall sträva efter att i de fall en kunds och institutets intressen inte sammanfaller kundens intressen inte förfördelas. Vidare skall ett värdepappersinstitut utfärda etiska riktlinjer avseende institutets verksamhet och utse en regelansvarig person som har till uppgift att se till att anställda i institutet och dess styrelse vid var tid har kännedom om gällande regler för den verksamhet som bedrivs. Styrelsen i ett värdepappersinstitut skall utfärda instruktioner om hur information om gällande regler skall lämnas till institutets anställda.

En kund som avser att göra affärer med derivatinstrument skall, innan affärer första gången får utföras, av värdepappersinstitutet erhålla tydlig skriftlig information om de särskilda risker som handeln med derivatinstrument kan innebära. Information behöver inte lämnas, om detta är uppenbart obehövligt.

Ett värdepappersinstitut skall regelbundet, företrädesvis varje kvartal, dock minst varje halvår, till depåkund skicka kontoutdrag utvisande kundens innehav av finansiella instrument och penningmedel, om inte annat avtalats med kunden.

Finansinspektionens föreskrifter om värdepappersfonder (FFFS 1997:11)

Föreskrifterna innehåller utförliga bestämmelser om vilken information informationsbroschyrer, årsberättelser och fondernas halvårsredogörelser skall innehålla.

Konsumentverkets riktlinjer för tillämpning av konsumentkreditlagen (KOVFS 1992:4)

Riktlinjerna ansluter till bestämmelserna i bl.a. konsumentkreditlagen (1992:830) och förordningen (1992:1010) om effektiv ränta. De innehåller krav som Konsumentverket finner väsentliga från konsumentsynpunkt och de har utarbetats efter överläggningar med företrädare för kreditbranschen, Finansinspektionen och andra berörda parter.

Riktlinjerna gäller tillämpningen av bestämmelserna om god kreditgivningssed, kreditprövning, marknadsföring och information, kreditavtal, kontantinsats och förbehåll om återtaganderätt i konsumentkreditlagen. Institut som står under Finansinspektionens tillsyn omfattas av riktlinjerna endast i fråga om marknadsföring och information. Det anges särskilt att för dessa institut gäller inspektionens allmänna råd om tillämpning av konsumentkreditlagen, se ovan.

För att närmare åskådliggöra hur myndigheternas författningar kan utformas finns de aktuella riktlinjerna med som bilaga till denna rapport.

3.2.6. Aktuella utredningar och lagstiftningsarbeten på bankområdet

Betalserviceutredningens betänkande, Kassaservice (SOU 1998:159)

Staten har genom postlagen (1993:1684) tagit på sig ett ansvar för en rikstäckande kassaservice och åtagandet säkerställs genom ett avtal med Posten. Utredningens huvudsakliga uppdrag har varit att bedöma vilket ansvar staten fortsättningsvis bör ha för kassaservice. Utredningsarbetet kom att fokuseras på enskilda medborgares och mindre företags tillgång till och behov av betaltjänster över disk i postoch bankkontor och via lantbrevbärare, dvs. kassaservice. Utredningen föreslår bl.a. att det nuvarande ansvaret ersätts med en ordning som ger länsstyrelserna möjlighet att stödja kassaservice på samma sätt som nu

gäller för annan kommersiell service och att förutsättningarna för att ge kassaservice förbättras genom ändringar i bankrörelselagen. Förslaget har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Banklagskommitténs delbetänkande, Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160)

Kommittén föreslår en nedtoning av den nuvarande institutionella inriktningen på regleringarna och menar att en förbättrad konkurrens är en betydelsefull faktor för att uppnå en förbättrad ställning även för konsumenterna. Enligt gällande bankrörelsebestämmelser kan endast banker ta emot inlåning från allmänheten. Banklagskommittén föreslår att bankernas ensamrätt att ta emot inlåning avskaffas. Alla företag, inte bara finansiella institut, skall således enligt förslaget kunna ta emot inlåning. Enligt kommittén främjas konkurrensen på inlåningsmarknaden om ensamrätten avskaffas.

I betänkandet föreslås vidare en ny definition av begreppet bankrörelse och nya rörelseregler för banker. Ett mål för banklagstiftningen anges vara att säkerställa att banker är solida och att detta kräver regler såväl i syfte att minska risken för förluster som åtgärder för att öka motståndskraften för det fall förluster uppkommer. Soliditeten är således enligt kommittén inte enbart beroende av att en bank har vissa ekonomiska reserver utan också av att den genom olika åtgärder begränsar sitt risktagande. För att nå det övergripande soliditetsmålet har kommittén förslagit tre inledande bestämmelser som anger ramarna för rörelsen. Dessa bestämmelser ställer krav på soliditet, genomlysbarhet och riskhantering. En framträdande princip bakom förslaget är att bankerna skall åläggas att ha sådan kontroll på riskerna i rörelsen att överlevnadsförmågan inte äventyras. Det är av avgörande betydelse att de riskbegränsande reglerna tar sikte på att begränsa en banks totala risktagande. Det är alltså enligt kommittén inte tillräckligt att reglera de skyddsvärda verksamheter som en bank bedriver utan det är riskerna i den samlade rörelsen som skall begränsas. Kommittén föreslår därför bestämmelser som ålägger en bank att hålla god bankstandard i sin rörelse. Vidare menar kommittén att för många finansiella tjänster utgörs det grundläggande konsumentskyddet av att konsumentens motpart är ekonomiskt stabil och den soliditetsinriktade lagstiftning som kommittén föreslår stärker därför enligt kommittén det grundläggande skyddet för konsumenterna.

Ett av de områden som bestämmelsen om god bankstandard är avsedd att träffa är bankernas eventuella missbruk av sin typiskt sett

starkare ställning gentemot enskilda kunder. Vidare tar bestämmelsen sikte på det förhållandet att kunderna har ett informationsunderläge i förhållande till bankerna både när det gäller innehållet i enskilda produkter och när det gäller att välja mellan olika produkter. Informationsunderläget medför att det är viktigt att bankerna på ett ändamålsenligt sätt besvarar frågor och klagomål från kunderna. God bankstandard förutsätter en ändamålsenlig klagomålshantering.

Enligt förslaget skall det vidare finnas skriftliga instruktioner riktade till medarbetarna på olika nivåer och vissa särskilda regler för en banks kredithantering. Kommittén föreslår även att tillsynen skall inriktas på att övervaka de förhållanden som regleras i rörelsereglerna och att det därvid är de inledande bestämmelserna om soliditet, riskhantering och genomlysbarhet som framför allt bör prägla tillsynen. Förutom uppdraget att ha tillsyn över att banker och kreditmarknadsföretag följer lagar och andra författningar samt stadgar och interna instruktioner, föreslås att Finansinspektionen skall åläggas att verka för en sund utveckling av banksektorn och finanssektorn. Förslaget innebär att Finansinspektionen får flera ingripandemedel till sitt förfogande och ges utrymme att bedöma vilken åtgärd som är lämplig i en viss situation. Varning föreslås få ett utsträckt tillämpningsområde som alternativ till återkallelse av oktroj respektive tillstånd. Inspektionen föreslås vidare vid mindre allvarliga överträdelser få möjlighet att förutom att utfärda föreläggande att vidta åtgärd och förbjuda verkställighet av beslut också få möjlighet att meddela anmärkning. Inspektionen föreslås även få en möjlighet att underlåta att ingripa om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om rättelse vidtas. Däremot ger förslaget inte Finansinspektionen föreskriftsrätt.

Den renodling av Finansinspektionens uppgifter som kommittén förordar anses komma att innebära också en förstärkning av konsumentskyddet. Risken för att hänsyn till institutens soliditet skall tillåtas gå ut över den enskilde konsumentens intresse blir mindre om det är en annan myndighet som tar hand om tillsynen på konsumentområdet. Enligt förslaget skall KO ges möjlighet att ingripa enligt marknadsföringslagen vilket bl.a. innebär att denne skall kunna förelägga ett företag vid vite att fullgöra informationsplikten.

När det gäller konsumentskyddsaspekterna menar kommittén att det är angeläget att medborgarna har tillgång till en i praktiken riskfri och likvid placeringsform, ett säkert alternativ. Möjligheten att placera sparmedel säkert utgör en viktig trygghet för den enskilde. Den befintliga insättningsgarantin fyller enligt kommittén väl de krav som kan ställas på ett säkert alternativ och föreslår därför att insättningsgarantin skall fortsätta att gälla oförändrad, men att den

förutom insättningar i banker och värdepappersbolag även skall omfatta insättningar i kreditmarknadsföretag. Företag som tillhandahåller kontoformer som omfattas av garantin föreslås bli skyldiga att ta emot insättningar av envar om det inte finns sakliga skäl att neka.

Betänkandet har remissbehandlats och förslaget bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Under avsnitt 8.3.1 återkommer vi till Banklagskommitténs förslag.

Utredningen om elektroniska pengar, E-pengar - näringsrättsliga frågor (1998:14) respektive civilrättsliga frågor (SOU 1998:122)

I det första delbetänkandet beskrivs e-pengar och behandlas näringsrättsliga frågor som uppkommer när e-penningsystem tas i bruk. Den näringsrättsliga reglering som föreslås tar sikte på utgivare av e.pengar och på e-penningsystemets utformning, i syfte att säkerställa allmänhetens tillit till de nya rutinerna och skydda mot fallisemang och kedjeeffekter i anknytning till sådana betaltjänster. Enligt utredningen skall systemen uppfylla vissa minimikrav på stabilitet, säkerhet och reviderbarhet.

Utredningen behandlar i det andra betänkandet sådana frågor som t.ex. cash-systemet och analyserar e-pengars rättsliga status. Slutsatsen i betänkandet är att de rättsprinciper som gäller för motsvarande traditionella instrument vanligtvis också kan tillämpas på de digitala värdeenheterna. Enligt utredningen är det dock oklart vilken väg utvecklingen kommer att ta och det lämnas inga lagförslag i betänkandet. I fråga om information till konsumenter föreslås dock att Betaltjänstutredningens förslag (SOU 1995:69) skall tillämpas också på e-pengar när det gäller bl.a. skriftlig information, tydlighet vid marknadsföring och rätt att frånträda avtal vid ensidig villkorsändring. En viktig princip anges vara att digitala värdeenheter utan oskäligt dröjsmål skall kunna lösas in mot "vanliga" betalningsmedel.

Förslagen har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

På personförsäkringsområdet ges ett grundskydd genom offentlig försäkring, främst allmän sjukförsäkring, allmän folkpensionering och försäkring för allmän tilläggspension. Privata försäkringar får i Sverige

meddelas av försäkringsbolag. Försäkringsverksamheten regleras i första hand av bestämmelser om rätten att driva försäkringsrörelse, associationsrättsliga bestämmelser och bestämmelser om offentlig insyn.

Försäkringsrörelselagen (1982:713)

Försäkringsrörelselagen (FRL) föreskriver en omfattande myndighetskontroll över försäkringsväsendet som kommer till uttryck i krav på koncession och tillsyn, i första hand av Finansinspektionen. Kontrollen avser i första hand att säkerställa försäkringsrörelsens soliditet men syftar även till att garantera att försäkring erbjuds allmänheten mor premie och andra villkor som är rimliga och rättvisa (den s.k. skälighetsprincipen). Båda dessa principer skall iakttas då försäkringsbolagen upprättar särskilda riktlinjer, kallade grunder, för vissa delar av sin verksamhet - framför allt livförsäkringsrörelse. Grunderna, som skall godkännas av tillsynsmyndigheten, anses till sin rättsliga natur utgöra komplement till bolagsordningen, men de påverkar också försäkringsavtalet genom att de reglerar bl.a. den ekonomiska uppgörelsen mellan försäkringsbolaget och försäkringstagaren vid återköp av försäkringen, när s.k. fribrev utfärdas samt i fråga om belåning av försäkringsbrev och återbäring vid livförsäkring. Genom att försäkringsvillkoren på sådana punkter hänvisar till grunderna, blir dessa en del av avtalet.

Lagen innehåller bestämmelser om den rörelse som försäkringsbolag driver och om hur dessa bolag bildas. Vidare innehåller lagen bl.a. bestämmelser om försäkringsbolagets placeringar, ledning, bolagsstämma, vinstutdelning och likvidation.

Omfattande förändringar har beslutats i försäkringsrörelselagen (prop. 1998/99:87, bet. 1998/99:FiU28, rskr. 1998/99:227). De nya bestämmelserna (SFS 1999:601), som träder i kraft den 1 januari 2000, innebär en modernisering av rörelsereglerna och en renodling av tillsynen för svenska försäkringsbolag och berör i första hand livbolagens verksamhet. Förändringarna syftar till att underlätta produktutveckling och konkurrens samt till att ge försäkringstagarna ett ökat skydd genom bl.a. bättre information och en tydligare gränsdragning mellan aktieägarnas och försäkringstagarnas kapital. De ny reglerna innebär såvitt här är av intresse bl.a. följande.

Genom de nya bestämmelserna slopas den s.k. skälighetsprincipen och den ersätts av andra skyddsregler som bl.a. skall främja en god ekonomisk genomlysning av försäkringarna och en avtalsreglering av rätten till överskott. Den s.k. sundhetsprincipen ersätts av en tydligare

handlingsregel för försäkringsbolagen med krav på en tillfredsställande stabilitet, god information om försäkringsvillkor och en god försäkringsstandard på verksamheten. Nuvarande s.k. försäkringstekniska grunder slopas och ersätts av en ordning där samtliga rättigheter och skyldigheter mellan bolaget och försäkringstagaren skall framgå av försäkringsavtalet. Reglerna för ömsesidiga försäkringsbolag där försäkringstagarna är delägare närmar sig försäkringsaktiebolagens regler. Den särskilda möjligheten för de ömsesidiga bolagen att göra uttaxeringar hos försäkringstagarna slopas för konsumentförsäkringar.

Lagen (1989:508) om försäkringsmäklare

Lagen består av näringsrättsliga och civilrättsliga regler som skall tillämpas på juridiska och fysiska personer som yrkesmässigt förmedlar direktförsäkringar från olika försäkringsgivare. De näringsrättsliga reglerna innebär bl.a. att försäkringsmäklare skall vara registrerad hos Finansinspektionen och stå under dess tillsyn. Mäklaren kan registreras som förmedlare av alla slag av försäkring eller som förmedlare av enbart personförsäkring eller enbart skadeförsäkring. För registrering krävs att mäklaren har en ansvarsförsäkring, har tillfredsställande utbildning och i övrigt bedöms lämplig som försäkringsmäklare samt att han är fristående i förhållande till försäkringsgivarna. Mäklaren skall utföra sitt uppdrag omsorgsfullt och med iakttagande av god försäkringsmäklarsed. Mäklaren skall klarlägga sin uppdragsgivares behov av försäkring och föreslå lämpliga lösningar. Om mäklaren uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter, blir han skadeståndsskyldig mot uppdragsgivaren och andra som är beroende av att han utför sitt uppdrag på rätt sätt; de civilrättsliga reglerna är tvingande i konsumentförhållanden.

3.3.2. Närmare om privata försäkringar

Konsumentförsäkringslagen och försäkringsavtalslagen

Skadeförsäkring för konsumenter regleras i dag i en särskild lagstiftning, konsumentförsäkringslagen (1980:38; KFL). Gruppförsäkring regleras i huvudsak i Försäkringsavtalslagen (1927:77; FAL) som saknar särregler för konsumentförhållanden. Kollektivavtalsgrundad försäkring regleras endast i FAL.

KFL gäller för många slag av försäkringar som konsumenter tecknar (hemförsäkring, villaförsäkring, fritidshusförsäkring, reseförsäkring, trafikförsäkring eller annan motorfordonsförsäkring och båtförsäkring).

FAL ger regler om övriga typer av försäkringar, framför allt personförsäkring och försäkringar för företag och offentliga rättssubjekt (företags-försäkring). KFL:s men även FAL:s regler är tvingande, fast de senare i mindre utsträckning.

FAL och KFL reglerar avtalets ingående och upphörande samt olika allmänna frågor om parternas förpliktelser mot varandra. Båda lagarna saknar dock regler om vad en försäkring skall omfatta och övriga avtalsvillkor. Beträffande försäkringsproduktens utformning har försäkringsbolaget alltså i princip fria händer.

Något formkrav gäller inte för försäkringsavtal. KFL innehåller emellertid en särskild regel om skyldighet att sluta avtal. Försäkringsbolaget får inte vägra att meddela en försäkring som bolaget normalt tillhandahåller allmänheten, om inte bolaget har särskilda skäl för vägran.

I KFL finns också bestämmelser om information som bolaget skall ge om premier och andra villkor innan en försäkring tecknas, under försäkringstiden och i samband med en skadereglering. Dessa regler är av marknadsrättsligt slag och underlåtenhet att informera kan medföra påföljder enligt marknadsföringslagen (1995:450); de civilrättsliga konsekvenserna av bristande information regleras inte i KFL.

Beträffande försäkringstiden råder som huvudregel avtalsfrihet. I KFL föreskrivs dock en längsta försäkringstid av ett år, om det inte finns särskilda skäl. I lagen begränsas också bolagets rätt att säga upp försäkringen vid tidens utgång.

Det finns i de båda lagarna också vissa bestämmelser om rätt till uppsägning i förtid. FAL ger bolaget sådan rätt för skadeförsäkringar bl.a. vid oriktiga riskupplysningar från försäkringstagarens sida, vid fareökning och vid vissa brott mot säkerhetsföreskrifter. KFL föreskriver samma påföljd när försäkringstagaren eller den försäkrade grovt har åsidosatt sina förpliktelser mot försäkringsbolaget eller om det finns andra synnerliga skäl. Försäkringstagaren har å sin sida enligt KFL förtida uppsägningsrätt om försäkringsbehovet faller bort eller om det inträffar en annan liknande omständighet.

KFL:s bestämmelser om upplysningsplikt bygger, liksom FAL, på att felaktiga upplysningar i god tro inte påverkar bolagets ansvar enligt avtalet. Påföljden bestäms dock på annat sätt när försäkringstagaren lämnar den oriktiga uppgiften uppsåtligen eller med oaktsamhet som inte är ringa; försäkringsersättningen kan då nedsättas efter en skälighetsbedömning där en mängd skilda omständigheter skall beaktas. FAL:s regler på detta område är strängare mot försäkringstagaren.

Försummad betalning av premien regleras också olika i FAL och i KFL. Den väsentliga frågan är när försäkringsbolaget kan frita sig från ansvar för ett försäkringsfall som inträffar när premien är obetald.

Rörande skaderegleringen finns också vissa regler, framför allt i KFL, som skyddar den försäkrade. Dessutom föreskrivs att belopp som uppenbarligen skall utgå skall betalas genast i avräkning på den slutliga ersättningen. Enligt KFL skall skaderegleringen göras skyndsamt. Försäkringsbolaget skall verka för att ersättningen är korrekt. Bolaget får inte vara passivt och överlämna initiativ och ansvaret för utredningen till den skadelidande.

Under senare decennier har kollektiva försäkringar gruppförsäkringar och kollektivavtalsgrundad försäkring - fått allt större betydelse, till en början på personförsäkringssidan men numera även som skadeförsäkring. Det bör nämnas att sådana viktiga försäkringstyper som trygghetsförsäkring vid arbetsskada och patientförsäkring är konstruerade som ansvarsförsäkringar och följaktligen är att anse som skadeförsäkring. Som nämnts tidigare saknas särskilda lagregler om dessa kollektiva försäkringsformer. Villkoren uppvisar åtskilliga speciella drag föranledda av försäkringarnas kollektiva natur.

3.3.3. Socialförsäkring

Socialförsäkringen omfattar sjukdom, pension och dödsfall. När man slutar arbeta och avgår med pension finns ett ekonomiskt skydd via socialförsäkring i form av folkpension och ATP. Ett nytt pensionssystem kommer successivt att införas de närmaste åren och det nya systemet innebär bl.a. ett värdepappersfondsparande; var och en ges möjlighet att själv välja vilka fonder en del av pengarna skall placeras i. Socialförsäkringen har härigenom fått ett inslag av finansiell tjänst och det nya allmänna pensionssystemet bör därför behandlas närmare här.

Den nya allmänna pensionen

Sedan den 1 januari 1999 gäller bestämmelserna om ett nytt pensionssystem. Det gamla pensionssytemet, bestående av folkpension och ATP, kommer steg för steg att ersättas av ett mer långsiktigt och hållbart system. Det nya systemet består av inkomstpensionen som grundar sig på den sammanlagda inkomst man haft under livet. Hur stor inkomsten varit varje månad, hur lönerna allmänt utvecklar sig i samhället och vid vilken ålder man avgår med pension är faktorer som påverkar inkomstpensionens storlek. Premiepensionen är en helt ny form av pension som sköts av Premiepensionsmyndigheten (PPM). Av inkomsten avsätts högs 2,5 procent till PPM. Premiepensionspengarna

är reserverade för var och en. De kan dock inte tas ut förrän man blir pensionär och under tiden kan de placeras fonder. Man kan själv välja vilka fonder pengarna skall placeras i. Vill man inte välja placeras pengarna i Premiesparfonden inom AP-fonden. Slutligen finns det i systemet en garantipension som är ett grundskydd för den som haft liten eller ingen inkomst och därför bara får liten eller ingen inkomstpension/premiepension.

I propositionen 1997/98:151, Inkomstgrundande ålderspension m.m. som ligger till grund för de nya reglerna anges att reformens syfte är att skapa ett system som är följsamt mot den samhällsekonomiska och demografiska utvecklingen. Det reformerade ålderspensionssystemet skall omfatta såväl ett standardskydd enligt inkomstbortfallsprincipen som ett grundskydd för dem som inte haft några eller endast låga - förvärvsinkomster. Den inkomstgrundade ålderspensionen utgör ett från andra socialförsäkringsgrenar avskilt system som finansieras med särskilda avgifter.

Såväl utvecklingen av pensionsbehållningen som den utgående pensionen knyts till ett index som följer den allmänna inkomstutvecklingen. Beräkningen av pensioner från premiepensionssystemet skall ske med tillämpning av principer som är allmänt vedertagna inom privat livförsäkring. De nya reglerna finns i lagen(1998:674) om inkomstgrundad ålderspension och lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om Premiepensionsmyndigheten. Lagstiftningen har trätt i kraft den 1 januari 1999 och de första utbetalningarna skall ske i januari 2001.

De nya bestämmelserna innehåller särskilda informationsregler både vad gäller fördelningssystemet (inkomstpension) och premiepensionssystemet. För att premiepensionssystemet skall fungera som avsett krävs att informationen till de enskilda håller hög kvalitet. Den enskildes rätt till information är en förutsättning för att han eller hon skall kunna ta till vara de möjligheter som premiepensionssystemet erbjuder. Det krävs information om systemet som sådant, om utvecklingen av den enskildes tillgodohavande och åtminstone i någon utsträckning om fondförvaltarna och fonderna. Huvudansvaret för innehållet i informationen ligger på PPM. I propositionen sägs att även när systemet är igång kommer det att behövas allmän information om hur det fungerar. Trycksaker som beskriver systemet bör därför hållas tillgängliga t.ex. på försäkringskassornas och kanske även skattemyndigheternas kontor. Däremot kan det enligt regeringen knappast begäras att personalen på dessa kontor generellt skall kunna besvara frågor som inte behandlas i trycksakerna.

Sådan specialinformation måste därför lämnas av en särskild informationsenhet. Riktade insatser skall också göras för varje ny

generation som kommer in i systemet. PPM har emellertid inte fått till uppgift att informera de enskilda om sådant som de kan inhämta från fondernas eget informationsmaterial. Däremot bör myndigheten svara för ett allmänt informationsmaterial om de fonder som har anmälts till premiepensionssystemet. Det kan t.ex. vara sammanställningar av fonderna efter deras placeringsinriktning och förvaltningsresultat under de senaste åren. Sådant material skulle i så fall kunna sändas ut till de enskilda i samband med underrättelsen om årets intjänade pensionsrätt, när ett nytt val av fond kan göras.

Kostnaderna för informationen skall bäras av pensionsspararna. Man kan enligt regeringen räkna med att de fonder som medverkar i systemet kommer att utsättas för en fortgående granskning och bedömning av ekonomijournalister m.fl., vilket naturligtvis minskar behovet av statliga insatser. Det anses emellertid föreligga ett mycket stort behov av information om villkoren för fondsparande. PPM skall därför ge ut översikter av detta slag. Sådana översikter måste av praktiska skäl bygga på uppgifter som myndigheten får från förvaltarna själva, t.ex. uppgifter i de rapporter om kostnadsuttag som förvaltarna skall ge in till myndigheten varje år, eller som framgår av publicerad statistik eller liknande. Det har framhållits att det är viktigt att myndigheten tydligt anger att översikterna bygger på uppgifter från fondförvaltarna och att uppgifterna inte kontrollerats av myndigheten. I propositionen sägs att av översikterna skall helst bl.a. framgå nettopriset på förvaltningen av varje fond.

PPM skall en gång om året lämna information om utvecklingen av den enskildes tillgodohavande i form av årsbesked. I informationen har ansetts kunna utformas efter förebild av de årsbesked som försäkringsbolagen lämnar sina kunder. Där redovisas ingående saldo, inbetalningar, avkastning och kostnader under året samt utgående saldo. Om den enskilde har valt mer än en fond skall varje fond redovisas för sig.

I beskedet från PPM bör också kunna lämnas en prognos uttryckt i kronor beträffande den enskildes kommande pension. Prognosen bör ange hur stor pensionen kan beräknas bli om den skall grundas bara på dittills intjänad pensionsrätt och hur stor den kan beräknas bli om den enskilde i fortsättningen tjänar in pensionsrätt med samma årliga belopp som under de år för vilket pensionen senast fastställts. För att den enskilde skall kunna sätta prognosens belopp i relation till sina aktuella förhållanden bör prognosen grundas på antagandet att både inflationen och tillväxten av bruttonationalprodukten kommer att vara noll under tiden fram till pensioneringen. Däremot skall det göras ett försiktigt antagande om värdetillväxt i de fondandelar som förvärvas för den enskildes räkning.

3.3.4. Myndigheternas föreskrifter, allmänna råd och riktlinjer på försäkringsområdet

Finansinspektionens föreskrifter om information avseende skadeförsäkring (FFFS 1995:28)

Föreskrifterna skall tillämpas på direkt skadeförsäkring med undantag för sådan sjuk- och olycksfallsförsäkring som meddelas som tillägg till livförsäkring. De gäller vid försäljning och annan marknadsföring i Sverige av försäkringar avseende risker belägna i Sverige.

En försäkringsgivare skall lämna information till försäkringstagaren i enlighet med vad som anges i föreskrifterna. I de fall försäkringstagaren företräds av en försäkringsmäklare får försäkringsgivaren i stället erbjuda informationen till försäkringsmäklaren. Det är i sådant fall försäkringsmäklarens skyldighet att se till att informationen kommer försäkringstagaren tillhanda.

Informationen, som skall vara avfattad på svenska, skall vara klart och tydligt formulerad. Om försäkringstagaren önskar det, får informationen i stället lämnas på annat språk än svenska. Informationen skall lämnas skriftligen eller på annat sätt som innebär att mottagaren har varaktig tillgång till den. I den mån detta inte är möjligt får informationen lämnas på annat sätt.

Innan ett försäkringsavtal tecknas skall information lämnas i följande avseenden.

a) Vilket lands lag som skall tillämpas på avtalet. Om parterna har rätt

att välja vilken lag som skall tillämpas skall detta framgå. I ett sådant fall skall det också anges vilken lag försäkringsgivaren föreslår,

b) på vilket sätt klagomål från försäkringstagaren eller annan som

berörs av avtalet samt tvist i fråga om avtalet handläggs. I förekommande fall skall det också anges vilka särskilda organ som handhar sådana klagomål eller tvister. Det skall härvid framgå att försäkringstagaren alltid har möjlighet att få sin tvist prövad av allmän domstol och

c) fullständig adress till huvudkontoret eller, i tillämpliga fall, till

försäkringsgivarens sekundäretablering som meddelat försäkringen. Avser försäkringen trafikförsäkring skall namn på och adress till representant för EES-försäkringsgivare, som meddelar trafikförsäkring i Sverige, anges. Bestämmelserna i a och b gäller endast om försäkringstagaren är en fysisk person.

Finansinspektionens allmänna råd om privat sjukförsäkring som marknadsförs i Sverige (FFFS 1995:46)

Med privat sjukförsäkring avses försäkring som inte är offentligt finansierad eller regleras i kollektivavtal mellan arbetsmarknadens huvudorganisationer och som lämnar periodisk ersättning för inkomstbortfall på grund av arbetsoförmåga orsakad av sjukdom eller olycksfallsskada. Hit räknas även premiebefrielseförsäkring för huvudförsäkring utan avtalad löpande premie.

Försäkringsbolagen bör själva avgöra i vad mån försäkringsavtal rörande privat sjukförsäkring skall anpassas till de kompensationsnivåer som gäller inom socialförsäkringen. Förmånerna från privat sjukförsäkring bör dock inte uppgå till belopp som tillsammans med övriga förmåner leder till ett överutnyttjande av de samlade sjukförsäkringssystemen.

Försäkringsbolagen bör i syfte att motverka överutnyttjande av försäkringssystemen tillämpa lämpliga former av självrisker. Sådana kan utgöras t.ex. av karenstider eller begränsad kompensation för inkomstbortfall vid sjukdom eller olycksfallsskada.

Vid beräkning av kompensationsutrymmet för den privata sjukförsäkringen i det enskilda fallet bör hänsyn tas till skatteeffekterna av den ersättning som kommer att utbetalas.

Vid marknadsföring av privat sjukförsäkring bör försäkringsbolaget ge information om de begränsningar i kompensationsnivå som gäller för dessa försäkringar.

Vid tecknandet av försäkring, som inte är gruppsjukförsäkring, bör bolaget företa en utredning om vilka övriga sjukförmåner försäkringstagaren har. Värdet av sådana förmåner bör därvid avräknas från den kompensationsnivå som skall gälla för avtalet.

Finansinspektionens allmänna råd angående god försäkringsmäklarsed (FFFS 1995:52)

Försäkringsmäklarverksamhet skall bedrivas på sådant sätt att allmänhetens förtroende för försäkringsmäklarbranschen upprätthålls och i övrigt så att verksamheten kan anses sund. All rådgivning bör vara opartisk och objektiv. En mäklares verksamhet bör alltid präglas av att mäklaren företräder uppdragsgivarens intressen gentemot försäkringsgivaren. Mäklaren bör förmedla information mellan kunden och försäkringsgivaren snabbt och koncist.

Ett mäklaruppdrag bör inte fullgöras utan att det förevarit direkt kontakt mellan kunden och den registrerade mäklaren. Vid sådan

kontakt bör mäklaren förvissa sig om att den utredning som gjorts om kundens försäkringsbehov är tillfredsställande och att kunden till fullo är införstådd med villkoren och förutsättningarna för den föreslagna försäkringslösningen. Kontakter av detta slag bör alltid dokumenteras skriftligt.

En försäkringsmäklare får inte företräda något försäkringsföretag utan skall vara fri att upphandla försäkringar hos vilken försäkringsgivare som helst (oberoendekravet). Detta innebär att en mäklare som regel inte bör förmedla försäkringar från endast ett fåtal försäkringsgivare. En mäklare anses normalt inte uppfylla oberoendekravet om provisioner och andra ersättningar till mer än en tredjedel härrör från endast en försäkringsgivare eller från flera försäkringsgivare inom samma försäkringsgrupp.

Mäklaren bör klarlägga kundens försäkringsbehov uteslutande med utgångspunkt i kundens förhållanden. Detta innebär till exempel att mäklarens möjlighet till högre provision eller andra ersättningar från en viss försäkringsgivare inte får påverka valet av försäkringslösning.

Mäklaren bör i fråga om försäkringar till konsumenter även redogöra för vilka kostnader som belastar och har belastat kundens befintliga försäkringsskydd och vilka kostnader det föreslagna försäkringsskyddet kommer att medföra. Detta bör särskilt iakttas i en situation där mäklaren föreslår kunden att byta försäkring till en försäkring av likartat slag eller att avbryta en försäkring där en stor del av kostnaderna belastat försäkringen i inledningsskedet.

Att mäklaren skall föreslå lämpliga lösningar innebär att denne med iakttagande av kundens bästa skall presentera de försäkringslösningar som bäst svarar mot kundens behov. Mäklaren bör, när det är möjligt, presentera förslag från flera från varandra oberoende försäkringsgivare samt lämna kunden en skriftlig jämförelse av de olika förslagen. Mäklaren bör vid denna jämförelse även informera kunden om fördelar och nackdelar med de olika alternativen, däribland om premier och andra villkor som kunden behöver för att kunna bedöma kostnaden för och omfattningen av försäkringen.

Om förmedlingsuppdraget inkluderar uppgifter utöver ren förmedling av försäkring, t ex riskanalys, vidarebefordran av premier, administration, s.k. beståndsvård, skadereglering m.m., bör detta regleras i ett särskilt avtal mellan parterna.

Om mäklaren får sin ersättning i form av provision eller annan ersättning från försäkringsgivaren, är han skyldig att lämna upplysning om ersättningens storlek om kunden begär sådan.

Vid förmedling av försäkring som omfattas av konsumentförsäkringslagen bör mäklaren medverka till att premien betalas av försäkringstagaren direkt till försäkringsgivaren, om inte försäkrings-

tagaren uttryckligen framför att han vill betala premien genom mäklarens försorg.

Mäklaren bör se till att kunden snarast erhåller en bekräftelse på det försäkringsavtal som ingåtts, t ex genom ett försäkringsbrev, och att denna bekräftelse överensstämmer med den överenskommelse som träffats.

Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om information till livförsäkringstagare (FFFS 1998:9)

Dessa föreskrifter och allmänna råd gäller för livförsäkring samt sjukoch olycksfallsförsäkring som meddelas som tillägg till sådan försäkring. Med sådant tillägg avses även andra särskilda definierade försäkringsförmåner som ingår i livförsäkringsavtalet, t.ex. premiebefrielse. För gruppförsäkring och för försäkringsavtal som grundar sig på kollektivavtal skall föreskrifterna och de allmänna råden gälla i tillämpliga delar.

Innan ett försäkringsavtal ingås skall försäkringstagaren informeras i enlighet med vad som närmare anges i föreskrifterna. Information behöver inte lämnas i den mån försäkringstagaren förklarat sig avstå från den. Informationen bör lämnas så tidigt som möjligt. I samband med att en individuell försäkringslösning erbjuds, bör individuellt utformad information lämnas till försäkringstagaren.

I den mån information som lämnas innan försäkringsavtalet ingås inte är individuellt utformad, exempelvis vid marknadsföring som vänder sig till en större krets, bör försäkringstagaren erbjudas möjligheten att på begäran få ytterligare information. Under alla förhållanden bör individuellt utformad information alltid lämnas senast i samband med att försäkringshandlingarna överlämnas till försäkringstagaren. För det fall försäkringshandlingarna innehåller all den individualiserade information som krävs, behöver sådan information inte lämnas särskilt.

Informationen bör klargöra innebörden av premiegrunder för grundbunden försäkring. Om försäkringen baseras på betalning av upprepade engångspremier, bör det klargöras att ingen utfästelse kan göras om förmåner som motsvarar framtida premier. Detta bör även framgå vid illustration av den förmån som en antagen regelbunden betalning av engångspremier kan ge.

Information bör även lämnas för att i övrigt belysa den bundenhet som för försäkringstagaren kan följa av försäkringsavtalet t.ex. bundenhet på grund av återköpsbegränsningar. Informationen bör genom en generell beskrivning klargöra värdet av försäkringen under

försäkringstiden. För försäkring där försäkringsgivarens ansvarighet reduceras vid dödsfall (försäkring med livsfallsmoment) bör information lämnas om hur försäkringens värde ändras genom dödsfall.

Konsumentverkets riktlinjer för information om vissa konsumentför-säkringar (KOVFS 1981:3)

Riktlinjerna gäller tillämpningen av konsumentförsäkringslagen (1980:38) och den tidigare marknadsföringslagen (1975:1418). Det ges riktlinjer för vilken information som skall lämnas innan och sedan försäkring tecknats, vid villkorsändring och skadereglering, bl.a. i fråga om konsumentens klagomöjligheter och om preskription. Riktlinjerna är för närvarande föremål för översyn.

3.3.5. Aktuella utredningar och lagstiftningsarbeten på försäkringsområdet

Ny försäkringsavtalslag (Ds 1993:39)

Enligt förslaget som skall 1927 års försäkringsavtalslag (FAL) och 1980 års konsumentförsäkringslag (KFL) ersättas med en försäkringsavtalslag. Enligt promemorians lagförslag skall lagen innehålla ett inledande allmänt kapitel, nio kapitel om skadeförsäkring för företag och konsumenter (där olika regler från KFL inarbetas), nio kapitel om personförsäkring och ett avslutande kapitel med övergångsbestämmelser. Reglerna föreslås i väsentlig utsträckning bli tvingande såvitt angår konsumentförsäkring, vartill räknas all skadeförsäkring tecknad av konsumenter för enskilt ändamål, och personförsäkring.

Promemorian bygger på Försäkringsrättskommitténs båda betänkanden Personförsäkringslag (SOU 1986:56) och Skadeförsäkringslag (SOU 1989:88). Det lagstifningsarbetet har präglats av ändamålet av att öka konsumenternas skydd och modernisera regelsystemet särskilt på personförsäkringens område. Ett väsentligt syfte har varit att reglera kollektiv skade- och personförsäkring, där det f.n. inte finns några särskilda bestämmelser. I promemorian föreslås att försäkringsbolagen skall bli skyldiga att förbättra informationen till konsumenterna när det gäller skade- och personförsäkring. Informationen skall underlätta konsumentens bedömning av försäkringsbehovet och valet av försäkring m.m. Reglerna om information har väsentligen marknadsrättslig karaktär men det föreslås

också ett civilrättsligt ansvar för bristfällig information på konsumentområdet.

I fråga om försäkringsskyddet vid ansvarsförsäkring har föreslagits att, när den försäkrade visat grov vårdslöshet, oaktsamt brutit mot säkerhetsföreskrifter eller åsidosatt sin s.k. räddningsplikt, försäkringen bara skall ha ett subsidiärt ansvar; bolaget skall alltså vara skyldigt att betala bara när den försäkrade saknar möjlighet att utge ersättning. Meningen är att tillgodose preventions- och rimlighetssynpunkter, samtidigt som den skadelidandes intresse av ersättning har beaktats.

Vidare innehåller promemorian förslag till bestämmelser om premiebetalning och följder av premiedröjsmål vilka innebär en förbättring av försäkringstagarens skydd vid personförsäkring.

Informationen till försäkringstagaren skall ta sikte på de speciella komplikationer som ett försäkringsavtal innebär - den särskilda arten av försäkringsbolagets prestation, svårigheten att uppskatta rimligheten i premien, begränsningar i försäkringsbolagets ansvar. Vidare tar informationen sikte på (särskilt på livförsäkringsområdet) vissa rent ekonomiska förhållanden; de effekter det kan få för försäkringstagarens del att använda sina medel till att försäkra sig i stället för till annat sparande.

Slutligen framhålls att behovet av information både före och efter avtalsslutet och under avtalstiden får anses ha ökat genom de ganska komplicerade nya produkter som numera marknadsförs - t.ex. fondanknuten försäkring på livförsäkringens område - och det utökade utbud som finns i och med anslutningen till EU.

Promemorian har remissbehandlats och en lagrådsremiss väntas under första delen år 2000.

Genetisk integritet — vem har rätt att använda information från genetiska undersökningar (Ds 1996:13)

När genetisk diagnos görs på begäran av en enskild eller i samband med en allmän hälsoundersökning är patientjournallagen (1985:562) tillämplig. Det innebär att de uppgifter som erhålls vid den genetiska undersökningen förs in i den enskildes patientjournal. Visserligen omfattas uppgifterna av sekretess men eftersom patienten oftast själv förfogar över sekretessen kan t.ex. försäkringsbolag via den enskilde själv få tillgång till uppgifter om huruvida denne har genomgått någon genetisk undersökning. I promemorian redovisas förslag till lag om genetisk information. Enligt förslaget skall tredje man inte få använda information som kommit fram vid genetisk undersökning.

Regeringen har den 2 juni 1999 lämnat en skrivelse (skr.1998/99:136) till riksdagen om genetisk integritet. I skrivelsen redogörs för att regeringen kommer att tillsätta en parlamentarisk kommitté som skall lämna förslag som garanterar att diskriminering på grund av genetisk integritet inte skall kunna ske i Sverige. Regeringen har även slutit ett avtal med Sveriges Försäkringsförbund som innebär ett ökat skydd för den enskilde mot diskriminering då enskilda liv- och sjukförsäkringar skall tecknas. I avtalet förbinder sig försäkringsbolagen att inte införa krav på att den som vill teckna försäkring måste genomgå genetisk undersökning. Försäkringsbolagen får inte heller fråga efter eller alls beakta resultat från tidigare genomförd genetisk undersökning upp till en försäkringsersättning om 15 basbelopp (ca 500 000 kr) vid engångsutbetalning och upp till ett basbelopp vid årlig utbetalning. Enligt avtalet åtar sig även Försäkringsförbundet att inte undanta någon sjukdom för utbetalningar av försäkringsersättningar. Avtalet gäller till och med den 31 december 2002.

Försäkringsmäklarutredningens betänkande Försäkringsmäklare, En lagöversyn av Försäkringsmäklarutredningen (SOU 1997:79).

Utredningsuppdraget gällde att mot bakgrund av erfarenheterna från tillämpningen av lagen (1989:508) om försäkringsmäklare och utvecklingen på försäkringsområdet föreslå de lagändringar som behövs för att trygga en sund utveckling av fösäkringsmäklarverksamheten och förstärka skyddet för de försäkringstagare som anlitar försäkringsmäklare. Utredningen föreslår en lag om försäkringsmäklarverksamhet. Enligt förslaget avgränsas lagens tillämpningsområde genom en definition av begreppet försäkringsmäklarverksamhet till skillnad mot den nu gällande lagen som innehåller en

definition av begreppet försäkringsmäklare. Syftet är att det av lagen klarare skall framgå vilken verksamhet som omfattas av lagen. Utgångspunkten är att alla de aktiviteter som normalt förekommer i ett mäklarföretag skall omfattas. Utredningen förslår att försäkringsmäklare i konsumentförhållanden alltid skall informera kunden om den provision som han får av försäkringsgivaren. Vidare skall enligt förslaget informationsskyldigheten vid konsumentförsäkring bli utvidgad till att gälla även under försäkringstiden, under förutsättning att mäklaruppdraget består under den tiden. Enligt utredningen bör alltså principen vara den att mäklarbolaget, så länge mäklaruppdraget består, skall ha samma näringsrättsliga ansvar för informationen som försäkringsgivaren. Förslaget har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

4 Konsumentpolitikens mål

Det konsumentpolitiska arbetet syftar till att stödja konsumenterna både i deras roll som aktörer på marknaden och som brukare av varor och tjänster. Den svenska modellen för konsumentpolitiskt arbete bygger på ett betydande offentligt engagemang och ett starkt konsumentinflytande. Modellen bygger också på att näringsidkarna tar ansvar för de problem som konsumenterna möter på marknaden. Arbetet har lett till ett väl utvecklat stöd för konsumenterna. Konsumentpolitiken har också stor betydelse för en fungerande marknad. Det anses att konsumentpolitiskt betingade regler för företagens handlande bidrar till en effektiv konkurrens på sunda villkor.

Inriktningen av konsumentpolitiken har haft sin utgångspunkt i av riksdagen vid skilda tillfällen fastställda mål och riktlinjer. Det senaste riksdagsbeslutet är från 1995 (prop. 1994/95:140, bet. 1994/95:LU32, rskr. 1994/95:438). Enligt beslutet har som mål för konsumentpolitiken angetts att konsumenterna skall ha en stark ställning på marknaden, att de skall ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt, att konsumenternas hälsa och säkerhet skall skyddas samt att sådana konsumtions- och produktionsmönster skall utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. I propositionen uppmärksammas också att utvecklingen i samhället, såväl i Sverige som i omvärlden, har inneburit att behovet av konsumentpolitiska insatser ökar. Det pekas särskilt på några förändringar som insatserna på det konsumentpolitiska området måste kunna möta, bl.a. den ökade handeln över nationsgränserna, främst till följd av EU-medlemskapet, de förändringar som skett på marknaden till följd av avregleringar och att offentlig verksamhet utsatts för konkurrens, den nya informationsteknikens snabba utveckling som förändrar marknadsföring, distribution, informationskanaler m.m. samt att det blir allt mer uppenbart att hushållens konsumtion innebär en stor belastning på miljön.

När det gäller inriktningen av det konsumentpolitiska arbetet skulle enligt riksdagsbeslutet vissa områden prioriteras. Det har gällt åtgärder som avser hushållens baskonsumtion och stöd till konsumentgrupper

som är ekonomiskt eller socialt utsatta eller av andra skäl har behov av särskilt stöd. Det gäller också åtgärder som främjar konsumentintressena i det internationella samarbetet.

När det gäller de konsumentpolitiska målen för området finansiella tjänster har de ännu inte närmare kommit till uttryck annat än i de hushållsekonomiska mål som fastslagits, nämligen att hushållen skall ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt. Däremot har området uppmärksammats och prioriterats genom särskilda åtgärder från regeringens sida. I bl.a. propositionen Ökat ansvar för Konsumentombudsmannen och Konsumentverket på området finansiella tjänster (1995/96:8) åberopades den snabba utveckling som har skett på området, de konsumentproblem som har uppstått samt de nya uppgifter som Konsumentverket och KO på kort tid hade fått och kommer att få, för de ytterligare resurser som regeringen föreslog skulle tillföras verket.

Vidare har de politiska målen för området finansiella tjänster i huvudsak kommit till uttryck i samband med att mål och inriktning bestämts för det svenska arbetet med konsumentpolitiken i EU. I regeringens skrivelse 1995/96:181 (bet. 1995/96:LU26) anges att Sverige vill ha ökad konkurrens på den gemensamma marknaden för finansiella tjänster men att det då är nödvändigt med ett starkare konsumentskydd. Särskilt framhålls konsumenternas sårbarhet vid transaktioner över gränserna och att det därför är särskilt betydelsefullt att marknadsföring och informationen är tydlig, att rådgivning och förmedling är tillförlitliga och att reklamationshanteringen blir effektiv. Vidare framhålls att konsumenterna behöver bli mer välutbildade och kritiska som en motvikt till det allt hårdare kommersiella tryck de utsätts för, särskilt anses det gälla ungdomar.

5 Konsumentpolitiken i EU och det nordiska samarbetet

5.1.1. Allmänt

Även om utvecklingen numera går snabbt på det konsumentpolitiska området inom EU har ännu området inte samma bredd, djup och tradition och betydelse som i Sverige. Sedan år 1975 har inom den europeiska gemenskapen antagits fem särskilda konsumentpolitiska program, varav de tre senaste har antagits av kommissionen. Uttryckliga konsumentpolitiska mål fastställdes först genom Maastrichtfördraget år 1993. Då infördes också en särskild artikel om konsumentskydd i Romfördraget. Därefter har utvecklingen gått snabbt. Våren 1995 inrättades t.ex. generaldirektoratet för konsumentfrågor (DG XXIV).

Genom ikraftträdandet av Amsterdamfördraget år 1999 har förutsättningarna för att stärka konsumentskyddet ökat. Konsumentpolitiken behandlas som ett självständigt politikområde och fördraget slår fast att gemenskapen skall ta hänsyn till kravet på konsumentskydd när politiken på andra områden utformas. I Romfördraget, artikel 153.1, slås fast att EU:s övergripande mål är att främja konsumenternas intressen och säkerställa en hög konsumentskyddsnivå och därför skall gemenskapen bidra till att skydda konsumenternas hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen samt främja deras rätt till information och utbildning och deras rätt att organisera sig för att tillvarata sina intressen.

Europeiska kommissionen lägger fram treåriga handlingsplaner för sitt arbete på konsumentområdet. Den senaste för perioden 1999–2001 har just börjat gälla.

En rad direktivförslag som direkt rör konsumentområdet är under beredning och utarbetande inom EU och ett flertal resolutioner har antagits av ministerrådet. Direktivförslagen rör bl.a. prisinformation till konsumenter, produktmärkning och distansavtal avseende finansiella tjänster. En grönbok om tillgång till rättslig prövning lades fram av

kommissionen år 1993. Som en uppföljning till denna lade kommissionen år 1996 fram en skrivelse med en handlingsplan angående tvistlösning på den gemensamma marknaden (KOM /96/13 slutlig).

5.1.2. Sveriges arbete med konsumentfrågor inom EU

Regeringen har i den ovan nämnda skrivelsen till riksdagen (1995/96:181) redogjort för de mål och den inriktning Sverige bör ha i sitt arbete med konsumentfrågor i EU. I skrivelsen anses att vissa prioriteringar när det gäller det pågående och kommande arbetet med konsumentfrågor inom EU bör göras, bl.a. frågor som rör ekonomiskt och rättsligt skydd. Sverige skall i anledning härav arbeta bl.a. för ökad konkurrens och ett bättre konsumentskydd på den gemensamma marknaden för finansiella tjänster. Vidare skall Sverige verka för åtgärder och samarbete på gemenskapsnivå som gör att konsumenterna snabbt, enkelt, billigt och rättssäkert kan hävda sin rätt vid handel över gränserna. Bland de andra områden som enligt regeringen bör prioriteras nämns forskning.

I regeringens skrivelse till riksdagen Sverige och den inre marknaden (1996/97:83, bet. 1996/97:NU14), framhålls att konsumenternas förtroende behövs för att den inre marknaden skall kunna förverkligas till alla delar och därför bör Sverige fortsätta att arbeta för en stark ställning för konsumenterna på marknaden, att främja deras intressen och inflytande i ett integrerat Europa och att nivån på svensk konsumentpolitik samtidigt skall kunna bibehållas och även vidareutvecklas. Som prioriterade områden utpekas bl.a. IT, marknadsföring, tvistlösning, finansiella tjänster samt forskning och utbildning.

5.1.3. Närmare om konsumentarbetet i EU som rör området finansiella tjänster

Som framgått av den lämnade redovisningen av det svenska konsumentskyddet på området har den senaste utvecklingen och lagstiftningen anpassats och i mycket stor utsträckning kommit till utifrån vad som numera gäller inom EU.

I en s.k. grönbok Finansiella tjänster; att tillgodose konsumenternas förväntningar (22 maj 1996) anges sammanfattningsvis att inrättandet av en gemensam marknad för finansiella tjänster har oundvikligen stor betydelse både för dem som tillhandahåller

finansiella tjänster och alla som köper dessa, inbegripet konsumenter. I grönboken behandlas det särskilda skyddet av en speciell kategori användare av finansiella tjänster - konsumenterna - eftersom denna kategori i allmänhet behöver en högre skyddsnivå än andra mer erfarna eller inflytelserika användare. Grönboken omfattar ett antal konsumentpolitiska frågor inom området. I den första delen anger kommissionen i vilken omfattning konsumenternas intresse i fråga om finansiella tjänster har tagits tillvara inom ramen för gemenskapens lagstiftning. I andra delen fastställs ett antal problem som redan då hade uppenbarat sig. I sista delen behandlas kortfattat den framtida utvecklingen av marknadsföringen av finansiella tjänster, inbegripet distansförsäljning, se nedan.

När det gäller arbetet med finansiella tjänster anges i den senaste handlingsplanen för perioden 1999–2001 att kommissionen har för avsikt att genomföra det åtgärdsprogram som presenterades i meddelandet om finansiella tjänster (KOM /97/309 slutlig. ”Meddelande från kommissionen - Finansiella tjänster: stärka konsumenternas förtroende - Uppföljning av kommissionens grönbok Finansiella tjänster: att tillgodose konsumenternas förväntningar”).

Inledningsvis konstateras i handlingsplanen att det grundläggande syftet med konsumentpolitik och konsumenträttigheter i stort sett är oförändrade. Bakgrunden anges vara de tekniska förändringar som håller på att förändra marknadsföring och försäljning och som kommer att få avgörande betydelse för bl.a. försäljningen av finansiella tjänster. Det framhålls att konsumenten har en skyldighet att försvara sina egna intressen men också att hon är starkt beroende av att myndigheterna främjar hennes hälsa och säkerhet genom att säkerställa att produkterna och tjänsterna på marknaden uppfyller höga krav.

Enligt handlingsplanen avser kommissionen att lägga fram förslag i syfte att uppdatera den nuvarande konsumentkreditlagstiftningen så att den svarar mot de metoder och den praxis som används idag för att erbjuda kredit. Man skall se över det befintliga regelverket för konsumentkrediter med hänsynstaganden till utvecklingen på marknaden och synpunkter från berörda parter. Denna översyn skall även omfatta konsumentpolitiska aspekter på kreditförmedlares verksamhet. Kommissionen kommer att undersöka vilka tillvägagångssätt som bör användas för att bekämpa skuldfällor och, om så behövs, ge en rekommendation. Dessutom skall övervägas möjliga förbättringar av det nuvarande regelverket för försäkringsfömedlare för att möjliggöra gränsöverskridande verksamhet och för att stärka konsumentskyddet. Man skall vidare undersöka möjligheten att utveckla den nuvarande dialogen mellan den finansiella tjänstesektorn och konsument-

organisationerna i syfte att främja ett samförstånd kring information och insyn.

I sitt meddelande om hur konsumenternas förtroende för elektroniska betalningsmedel kan ökas på den inre marknaden (KOM/97/353 slutlig), som omfattar kommissionens rekommendation om transaktioner med elektroniska betalningsinstrument (i synnerhet förhållandet mellan utgivare och innehavare), satte kommissionen den 31 december 1998 som frist för genomförandet. I handlingsplanen anges att om rekommendationen inte genomförs tillfredsställande, kommer kommissionen att förslå ett direktiv.

Kommissionen understryker vidare i handlingsplanen att införandet av euron kommer att medföra ett behov av ett system för betalningar vid gränsöverskridande detaljhandel som är effektivt, billigt och tillförlitligt. Dessutom att man behöver överväga åtgärder för att främja konsumenters intresse för elektroniska betalningsmedel. Det aviseras att kommissionens arbete med euron främst kommer att koncentreras till att övervaka och genomföra de tre befintliga rekommendationerna från kommissionen nämligen

(i) 98/288/EG: Kommissionens rekommendation den 23 april 1998

om dialog, uppföljning och information i syfte att underlätta övergången till euron,

(ii) 98/287/EG: Kommissionens rekommendation den 23 april 1998

om parallella angivelser av priser och andra monetära belopp och

(iii) 98/286/EG: Kommissionens rekommendation den 23 april 1998

om bankavgifter för omräkning till euro samt den överenskommelse som nåddes 1998 mellan konsumentföreträdare och företagen (Överenskommelse den 30 juni 1998 mellan konsumentorganisationer och yrkesorganisationer från detaljhandeln, turism, hantverk och sektorn för små och medelstora företag med anledning av övergången till euron).

När det gäller dubbel prisangivelse övervägs lagstiftningsåtgärder om genomförandet av rekommendationerna och överenskommelsen inte får önskad effekt. Det anges vidare i handlingsplanen att kommissionen kommer att fortsätta uppmuntra dialogen mellan konsumenter och andra affärssektorer. Åtgärder för att förbättra informationen till konsumenterna, i synnerhet till mer sårbara konsumenter, kommer att vidtas.

I maj 1997 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG om konsumentskydd vid distansavtal (det allmänna direktivet) men från det direktivets tillämpningsområde undantogs finansiella tjänster. Kommissionen har därefter antagit meddelandet Finansiella tjänster;

stärka konsumenternas förtroende 2 [KOM (97) 309 slutlig] och presenterade den 19 november 1998 förslag till direktiv om distansförsäljning av finansiella tjänster. Den 23 juli 1999 har ett ändrat förslag till direktiv presenterats [KOM(1999)385 slutlig].

I direktivförslaget anges inledningsvis de skäl som åberopas för en reglering varefter artikelvis närmare behandlas tillämpningsområde, definitioner, information till konsumenten innan avtal ingås, överlämnande av avtalsvillkoren och förhandsinformationen, ångerrätt efter avtalets ingående, fullgörande av avtalet och betalning för tjänst som tillhandahållits innan ångerrätten tas i anspråk, tjänst som inte finns att tillgå, betalning med kort, återlämnande av originalhandlingar, tjänster som inte beställts, meddelanden som inte efterfrågats, bestämmelsernas tvingande karaktär, överklagande till domstol eller förvaltningsmyndighet, överklagande utanför domstol samt bevisbörda. Enligt förslaget skall medlemsstaterna anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet senast den 30 juni 2002.

Det nordiska samarbetet på det konsumentpolitiska området sker mellan konsumentministrarna inom Nordiska ministerrådet. Under ministerrådet samordnas frågorna av en ämbetsmannakommitté. Arbetet inom kommittén fördelas på tre styrgrupper, en för ekonomi och information, en för juridiska frågor och en för produktfrågor. När det gäller styrgruppen för juridiska frågor har den gruppen på olika sätt försökt stärka konsumenternas ställning på det europeiska planet, bl.a. genom att föra in nordisk konsumentpolitik vid utformningen av EGrättsakter. I fråga om finansiella tjänster har försäkringsbolagens reglering av sakskador utretts av styrgruppen; bl.a. har man kartlagt bolagens villkor för sakskador och den praktiska tillämpningen av dessa. Syftet har varit att gemensamt finna lösningar på problem som i tidigare nordiska samarbetsprojekt visats vara gemensamma för de nordiska länderna. Vidare har arbete pågått i ett projekt om banktjänster som syftar till att jämföra den nordiska konsumentskyddande lagstiftningen när det gäller genomblickbarhet och information för banktjänster, tillgången till grundläggande banktjänster, tvistlösning och jämförelse av villkoren för olika banktjänster från skälighetssynpunkt. Styrgruppen för ekonomi och information driver bl.a. ett projekt om beträffande marknadsöversikt över pensionssparande, vilket syftar till att undersöka vilken form av pensionssparande som under vissa förutsättningar ger bäst ekonomiskt

utfall. Resultatet är ämnat att användas för att ge bättre underlag för konsumentrådgivningen och för att bättre kunna jämföra nordiska marknadsöversikter.

Ett nytt handlingsprogram för konsumentområdet t.o.m. år 2004 har tagits fram under år 1998. Vidare har ett Arbetsdokument konsument 2000 tagits fram i vilket redogörs för vilka metoder som skall prioriteras för att uppnå de övergripande målen. Det nordiska samarbetet skall de närmaste åren koncentreras på tre huvudområden, nämligen samarbete inom norden, norden och Europa/EU/EES samt norden och dess närområden. I handlingsplanen konstateras att samtliga nordiska länder har som mål att få till stånd en hög skyddsnivå för konsumenterna. Detta skall i första hand uppnås genom den nationella konsumentpolitiken. De gemensamma nordiska insatserna har till uppgift att tjäna som ett komplement och stöd till de enskilda insatserna.

Det övergripande målet för samarbetet enligt handlingsprogrammet anges vara att förbättra konsumenternas rättsliga och ekonomiska ställning, att främja konsumenternas rätt till information och undervisning och rätt att organisera sig för att skydda sina intressen samt att främja konsumenternas möjlighet till hälsa och säkerhet inom en ekonomisk ordning som bygger på en bärkraftig utveckling. Samarbetet gäller främst lagstiftning och regler för att uppnå en högre nivå av konsumentskydd, utformning av skäliga villkor när det gäller ekonomiska förhållanden, utveckling av konsumentinformation och undervisning. Samarbetet gäller vidare produktrelaterade frågor som t.ex. marknadsövervakning. De frågor som enligt handlingsprogrammet särskilt bör prioriteras under perioden är bl.a. finansiella tjänster.

I arbetsdokumentet anges bland de övergripande strategierna för att uppnå de övergripande målen för t.ex. finansiella tjänster, att stötta utvecklingen mot en större genomblickbarhet på den finansiella marknaden i norden, särskilt på försäkringsområdet.

6 Aktörerna - myndigheter och andra organ på området

En viktig uppgift för kommittén har varit att söka ta reda på vilka konsumentproblem som finns på området finansiella tjänster. Kommittén biträds av företrädare för de flesta aktörerna på området och sekretariatet har därutöver haft direkt kontakt med ett stort antal aktörer. En närmare redogörelse för dessa kontakter och vilka problem det finns på området lämnas nedan i avsnitt 8. Det kan därför vara av intresse att redan här kort presentera de främsta aktörerna, myndigheter och andra organ, som på något sätt verkar på området.

Finansinspektionen är den centrala förvaltningsmyndigheten för tillsynen över finansiella marknader, kreditinstitut och enskilda försäkringsväsendet. För inspektionen gäller förordningen (1992:102) med instruktion för Finansinspektionen. De övergripande målen för inspektionens verksamhet är att bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet samt att verka för ett gott konsumentskydd.

Finansinspektionen har bl.a. till uppgift att utöva tillsyn i enlighet med vad som anges i lag eller annan författning, att följa och analysera utvecklingen inom verksamhetsområdet och att meddela föreskrifter.

Tillsynsarbetet är indelat i tre verksamhetsområden (avdelningar), nämligen försäkrings-, kredit- och värdepappersmarknad. Inom de tre verksamhetsområdena inriktas verksamheten på finansiell analys, operativ tillsyn samt tillstånds- och rättsfrågor.

Genom den finansiella analysen skall inspektionen följa utvecklingen på de finansiella marknaderna, fånga upp utvecklingstendenser samt bedöma effekterna av viktiga förändringar. Analysen skall avse såväl enskilda företag och branscher som marknader. I analysarbetet används egna rapporter och statistik från instituten samt extern information. Analyserna skall lämna underlag för prioritering av tillsynsinsatser.

Den operativa tillsynen syftar till att följa upp risker och kontrollsystem i finansinstituten samt till att övervaka att instituten

följer lagar, förordningar och andra regler. Den operativa tillsynen sker i form av platsundersökningar och inriktas i första hand på kompetensoch kvalitetsgranskning av institutens egna system för intern kontroll och rapportering.

För yrkesmässig verksamhet på de finansiella marknaderna erfordras ett särskilt tillstånd antingen från inspektionen eller från regeringen. Ytterligare ett viktigt styrmedel i tillsynsverksamheten är inspektionens normgivning genom föreskrifter och allmänna råd. Finansinspektionen skall verka för att regler för de olika marknaderna blir så konkurrensneutrala som möjligt.

Under inspektionens tillsyn står ca 2 500 institut, bl.a. bankaktiebolag, sparbanker, kreditmarknadsbolag, försäkringsbolag, understödsföreningar, försäkringsmäklare, värdepappersbolag, fondbolag, Stockholms Fondbörs, Värdepapperscentralen VPC AB, OM Stockholm AB, Bankgirot BGC AB och Penningmarknadsinformation PMI AB.

Vid utgången av år 1998 upplöstes den tidigare konsumenträttsenheten på Finansinspektionen och ansvaret för kund- och informationsfrågor fördelades på inspektionens tre sakavdelningar. I stället har ansvaret för samtliga kundrelaterade tillsynsfrågor och för normgivningen på området kommit att ingå som en integrerad del i arbetet på avdelningarna. Samtidigt har ett policy- och samordningsansvar lagts på sekretariatet för utvecklingsfrågor. För närvarande arbetar en projektgrupp med representanter för olika enheter på inspektionen för att under år 1999 ta fram en strategi för hur inspektionen framöver skall ta sig an olika kund- och informationsfrågor i tillsynen.

Finansinspektionens arbete med konsumentfrågor är inriktat på normgivning och tillsyn och inte på information och rådgivning till enskilda konsumenter. Inspektionen har inte möjlighet att pröva t.ex. ekonomiska anspråk eller andra krav, inte heller tvistefrågor mellan kunder och institut under inspektionens tillsyn.

Konsumentverket är central förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor med huvudansvar för att genomföra konsumentpolitiken vars verksamhet regleras av förordningen (1995:868) med instruktion för Konsumentverket (omtryckt 1995:1057). De övergripande mål som skall gälla för verksamheten är samma som gäller för konsumentpolitiken i övrigt, se ovan avsnitt 4. Konsumentverket skall, i enlighet med de konsumentpolitiska riktlinjerna, särskilt inrikta sin verksamhet

på åtgärder som rör hushållens baskonsumtion, stöd till konsumentgrupper som är ekonomiskt eller socialt utsatta eller av andra skäl har behov av särskilt stöd samt att främja konsumentintressena i det internationella arbetet.

Enligt sin instruktion får Konsumentverket bl.a. utarbeta riktlinjer för näringsidkarnas marknadsföring och utformning av varor, tjänster och andra nyttigheter samt för näringsidkarnas tillämpning av konsumentkreditlagen. Konsumentverket får också mot ersättning utföra undersökningar på uppdrag av myndigheter eller enskilda. Konsumentverkets generaldirektör är chef för verket och också Konsumentombudsman (KO).

Konsumentverket har våren 1999 genomfört en omorganisation. Den nya organisationen består av fem enheter; Konsumentfakta, Konsumenträtt, KO-sekretariatet, tidningen Råd och Rön samt Verkskansliet.

Avdelningen Konsumentfakta har till uppgift att fånga upp och identifiera konsumentproblem samt utveckla kunskap genom utredningar och analyser. Verksamheten är inriktad på att analysera och belysa bl.a. hushållens situation.

Avdelningen Konsumenträtt är inriktad på att tillämpa den konsumentskyddande lagstiftningen, analysera och utveckla det konsumenträttsliga skyddet och att påverka konsumenter och näringsidkare på marknaden. Anmälningar från konsumenter m.fl. och systematiska granskningar ligger till grund för problemuppfångningen. Insatser görs för att ge konsumenter, myndigheter och näringsliv tillgång till kunskap i konsumenträttsliga frågor. Avdelningen omfattar tre rättsliga verksamhetsområden som bl.a. innehåller säkerhet, hälsa och miljö, finansiella tjänster, boende och prisinformation samt medier och säljmetoder.

Såvitt här är av intresse har Konsumentverket tillsynsansvar över bl.a. konsumentförsäkringslagen (1980:38)prisinformationslagen (1991:601), konsumentkreditlagen (1992:830) och lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. Verkets tillsynsverksamhet är utåtriktad mot den verksamhet som bedrivs på marknaderna. Verket bevakar marknaderna genom att sprida information om genomförda undersökningar och påverkar på så sätt berörda aktörer direkt.

Konsumentverket tar emot ca 3 500 anmälningar per år. Merparten av anmälningarna kommer från enskilda konsumenter men även konsumentvägledare och näringsidkare står för en stor andel av anmälningarna. Verket tar också initiativ till ett stort antal egna ärenden vid granskning av olika sektorer av marknaden. Verket arbetar i stor utsträckning förebyggande genom överenskommelser med branschsammanslutningar. En mycket liten andel av anmälningarna går

till formella rättsliga åtgärder. Det bör också här framhållas att inte heller Konsumentverkets verksamhet är inriktad på information och rådgivning direkt till enskilda konsumenter.

6.3. Närmare om Konsumentombudsmannen (KO)

Till sitt förfogande har KO ett sekretariat som är direkt underställt KO. Sekretariatet som f.n. har fem tjänster, utför de uppgifter som ankommer på KO och som avser formella rättsliga ingripanden, t.ex. stämningsansökningar och vitesförelägganden. KO handlägger ärenden enligt bl.a. marknadsföringslagen och avtalsvillkorslagen, se om dessa lagar ovan avsnitt 3.

Marknadsföringslagen syftar till att främja konsumenternas och näringsidkarens intressen i samband med näringsidkares marknadsföring av bl.a. tjänster och att motverka marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare.

I marknadsföringslagen finns vid sidan av de allmänna kraven på marknadsföringen vissa särskilda regler om konkreta förbud mot och krav på vissa marknadsföringsåtgärder. Överträdelse av de bestämmelserna kan medföra att en näringsidkare ådöms en marknadsstörningsavgift. Talan om marknadsstörningsavgift väcks av KO vid Stockholms tingsrätt och även i dessa mål är Marknadsdomstolen andra och sista instans. Om KO i ett visst fall beslutar att inte föra talan får en enskild näringsidkare som berörs av marknadsföringen och en sammanslutning av näringsidkare väcka talan.

Avtalsvillkorslagen innehåller en marknadsrättslig generalklausul. Om ett avtalsvillkor, som omfattas av lagen, med hänsyn till pris och övriga villkor är oskäligt mot konsumenten, får Marknadsdomstolen vid vite förbjuda näringsidkaren att i framtiden i liknande fall använda samma eller väsentligen samma villkor om förbudet är påkallat från allmän synpunkt eller annars ligger i konsumenternas (eller konkurrenternas) intresse. Ett sådant förbud kan medelas även anställda hos näringsidkaren och andra som handlar på dennes vägnar. Vidare kan en sammanslutning av näringsidkare som använder eller rekommenderar användning av ett oskäligt avtalsvillkor förbjudas att i framtiden använda eller rekommendera villkoret. Frågan om förbud tas upp i Marknadsdomstolen efter ansökan av KO. Om KO i visst fall beslutat att inte göra någon ansökan får sådan göras av en sammanslutning av näringsidkare, konsumenter eller löntagare. I fall som inte anses vara av större vikt får KO själv utfärda ett s.k.

förbudsföreläggande, som förenas med vite. Talan om utdömande av vite förs vid allmän domstol av KO. Om Marknadsdomstolen har förelagt vite på talan av någon annan får talan om utdömande av vite föras även av denne.

Med stöd av avtalsvillkorslagen träffar KO även överenskommelser med branschorganisationer och enskilda företag rörande innehållet i olika förekommande standardavtal.

Under de senaste fyra verksamhetsåren har KO fört 18 fall till Marknadsdomstolen. De flesta har rört marknadsföring. De senaste tre åren har KO fört 24 mål till Stockholms tingsrätt rörande marknadsföring.

När KO för talan vid Marknadsdomstolen enligt avtalsvillkorslagen står vardera parten sin rättegångskostnad. När KO för talan enligt marknadsföringslagen gäller däremot rättegångsbalkens regler om rättegångskostnader i tvistemål med undantag för mål om marknadsstörningsavgift där reglerna om rättegångskostnader i brottmål gäller.

När det gäller KO:s möjlighet att anmäla grupptalantvist till ARN och att medverka i konsumenttvister vid bl.a. allmän domstol återkommer vi nedan under avsnitt 7.2.2 resp. 7.4.3.

6.4. Finansinspektionens och Konsumentverkets arbete med finansiella tjänster

Finansinspektionen är alltså tillsynsmyndighet för företagen i den finansiella sektorn och arbetar inom tre huvudområden, nämligen försäkrings-, kredit- och värdepappersmarknaderna. Övergripande mål för inspektionen är att genom tillsyn säkerställa stabiliteten i de enskilda finansiella instituten och verka för ett gott konsumentskydd.

Konsumentverket har till uppgift att ta tillvara konsumenternas intressen och övergripande mål för verket är bl.a. att ge hushållen goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt och att ge konsumenterna en stark ställning på marknaden.

För att bidra till ett gott konsumentsskydd skall Finansinspektionen bl.a. följa upp att instituten följer lagar, förordningar och andra regler, verka för en god etik inom det finansiella systemet, verka för att aktörerna på de finansiella marknaderna svarar mot högt ställda krav på integritet, kompetens och god affärssed, verka för att aktörerna lämnar en tillfredsställande information till konsumenterna och att dessas intressen beaktas vid tillståndsgivning.

I en skrift från januari 1997 redogör Konsumentverket för de frågor som verket främst avsåg att arbeta med och vilken inriktning arbetet skulle ha de närmaste åren. Verkets inriktning skall vara att i högre grad än tidigare sätta in de finansiella tjänsterna i ett hushållsekonomiskt perspektiv. Detta kräver enligt verket utredning och forskning om hushållens förhållanden och konsumenternas ställning på marknaden samt om innehållet i de finansiella tjänsterna. Verket skall öka bevakningen av avtalsvillkor och marknadsföringen på området och räknar med att fler fall blir föremål för KO:s ingripande. Vidare skall bl.a. klagomålshanteringen uppmärksammas och även serviceutvecklingen på området för de som bor i glesbygd.

Inledningsvis anges i skriften att gränsdragningen mellan Finansinspektionens och verkets arbetsområden inte alltid är helt klar beträffande konsumentproblem i samband med finansiella tjänster och att det därför pågår ett kontinuerligt samarbete mellan de båda myndigheterna.

Det är framför allt beträffande avtalsvillkors skälighet, marknadsföring, information och institutens rutiner och agerande som myndigheternas arbetsuppgifter har nära samband. Myndigheterna har nu - september 1999 - träffat ett samarbetsavtal. I avtalet anges närmare hur samarbetet skall fungera och hur fördelningen mellan myndigheternas arbetsuppgifter inom konsumentområdet skall vara.

6.4.1. Närmare om Finansinspektionens och Konsumentverkets samarbete på området

I samarbetsavtalet mellan Finansinspektionen och Konsumentverket har myndigheterna bl.a. kommit överens om att

· informera varandra om aktuella konsumentproblem, diskutera

nödvändiga åtgärder samt utröna om det finns en gemensam ståndpunkt · samråda i olika former och tillvarata varandras kompetens och

erfarenheter · bistå varandra vid kurser och seminarier

När det gäller det löpande arbetet faställs i avtalet följande rörande fördelningen av myndigheternas arbetsuppgifter inom konsumentområdet.

Villkors skälighet

När Finansinspektionen uppmärksammar villkor som den uppfattar som otydliga eller oskäliga bör inspektionen samråda med Konsumentverket. Vid samråd bör diskuteras om ett tillrättaläggande kan ske genom en mer rutinmässig tillsynsåtgärd av inspektionen eller om ärendet bör överlämnas till Konsumentverket/KO. På samma sätt bör verket samråda med inspektionen då den uppmärksammar villkor som den uppfattar som oskäliga. Vid samrådet bör motsvarande gälla som i de fall då inspektionen uppmärksammar oskäliga villkor.

Marknadsföring

En av Konsumentverket/KO:s huvuduppgifter är att övervaka att företagens marknadsföring är tillbörlig och informativ. Finansinspektionens uppgift på området är begränsad till att bevaka efterlevnaden av kraven i rörelselagstiftningen samt efterlevnaden av föreskrifter och allmänna råd som meddelats med stöd av lagstiftning.

Information under avtalstid

Finansinspektionen bör vara den som i första hand åtgärdar eventuella brister i institutens information under avtalstiden. Konsumentverket har dock beträffande vissa konsumentförsäkringar ett särskilt tillsynsansvar för information under avtalstiden, vilket gör det naturligt att verket ingriper i första hand.

Generell och jämförande information till konsumenterna som grupp

Båda myndigheterna verkar genom sitt huvudmannaskap i Konsumenternas Bankbyrå och Konsumenternas Försäkringsbyrå för en ändamålsenlig rådgivning till konsumenterna. Medarbetare från Finansinspektionen medverkar vid Konsumentverkets utbildningsinsatser för kommunerna beträffande finansiella tjänster.

Institutens rutiner/agerande

Båda myndigheterna har i sitt löpande arbete att bevaka om institutens rutiner i något avseende brister på ett sådant sätt att det leder till problem för konsumenterna.

För det fall inspektionen uppmärksammar sådana brister har den att vidta erforderliga tillsynsåtgärder. Konsumentverket skall därvid informeras.

När Konsumentverket uppmärksammar bristfälliga rutiner hos institut under inspektionens tillsyn skall verket informera om detta

6.4.2. Myndigheternas rapportering

I särskilda rapporter - ofta på uppdrag av regeringen - belyser Finansinspektionen och Konsumentverket förhållandena på marknaderna och lämnar förslag till åtgärder inom bank- och försäkringsområdena. Här följer en kort redogörelse för de mest intressanta rapporterna som har presenterats de senaste åren.

Allmänna och mera övergripande rapporter

Konsumentverket, Hur använder konsumenterna finansiella tjänster? Om sparande, lån, betaltjänster och försäkringar (1997:17)

I rapporten redogörs för en studie Konsumentverket genomförde tillsammans med konsumentverksamheter i 17 kommuner. I studien kan man se klara skillnader mellan olika konsumentgruppers kunskap och sätt att använda finansiella tjänster och hur de skaffar sig information. Utbildning, boende och inkomst visade sig vara de faktorer som genomgående har störst påverkan. Personer med lägre utbildning hade upplevt konsumentproblem oftare än högutbildade. Gruppen med lägst inkomst hade små möjligheter att välja produkter i den flora som finns på marknaden. Dessutom uppgav många av de som hade låg inkomst att de inte hade fullständigt försäkringsskydd.

De tillfrågade med lägst inkomst betalade oftare än andra sina räkningar på post/bankkontor, Högskoleutbildade personer uppgav att de kände till villkoren för sina betaltjänster. Kvinnor gjorde i större utsträckning än män jämförelser och kände till villkoren bättre både för betaltjänster och lån.

Gruppen med låg inkomst som hade svårt att betala sina lån i tid ansåg sig i större utsträckning bli dåligt bemötta av banken än övriga personer i undersökningen. Personer som placerat sina lån hos finansbolag hade nästan alltid blivit nekade lån i bank. Denna grupp hade också ofta problem att betala sina lån i tid.

Kvinnor pensionssparade i betydligt större utsträckning än männen. Allra mest pensionssparade gruppen högutbildade villaboende kvinnor.

De flest personer i studien valde försäkringsbolag utifrån vilket bolag man tidigare valt att placera sina försäkringar hos.

Konsumentverket, Finansiella tjänster i ett konsumentperspektiv - en undersökning om betaltjänster, sparande, lån och försäkring (1998:16)

För att öka kunskapen i samhället om hur konsumenter använder finansiella tjänster gav Konsumentverket Statistiska centralbyrån

(SCB) i uppdrag att genomföra en undersökning som beskriver konsumenternas användning av betaltjänster, sparande, krediter och försäkringar. Resultatet syftade till att senare ligga till grund för verkets arbete med att förbättra förutsättningarna för konsumenterna inom området finansiella tjänster.

Det framkom bl.a. att konsumenternas kännedomen om vad betaltjänster kostar är begränsad. Nästan var femte tillfrågad visste inte hur stor årskostnaden var. Det visade sig också att det var fler bland de s.k. resurssvaga än bland övriga i undersökningen som inte kände till den totala kostnaden för betaltjänster. En slutsats som drogs var att i den resurssvaga gruppen, med låga inkomster och låg utbildning, var det större andel än bland övriga som använde det dyraste sättet att betala räkningar; det var också den gruppen som hade sämst kunskaper om betaltjänster.

När det gällde sparandet svarade åtta av tio av de som ingick i undersökningen att de sparade. Den vanligaste sparformen visade sig vara banksparande. Personer med högre inkomster sparade oftare på särskilt sparkonto än låginkomsttagare gjorde. Fyra av tio sparade i värdepapper och en tredjedel sparade i form av pensions- eller kapitalförsäkring. Andelen som hade bytt sparform var mindre bland resurssvaga än bland övriga.

I fråga om krediter visade det sig att två tredjedelar av hushållen hade någon form av låneskuld och av de skuldsatta hade ungefär var sjunde en skuld som översteg 100 000 kr. Den största delen av låneskulderna utgjordes av bostadslån. Av samtliga personer hade 13 procent krediter hos finansbolag, butikskonton eller postorderkonton. Runt hälften av grupperna med låg inkomst och ej förvärvsarbete hade lån- eller kreditskulder. Lånebeloppen var dock lägre för resurssvaga än för övriga. Av samtliga med skulder förklarade fyra procent att det ofta hade hänt att de inte haft pengar att betala räntor och/eller amorteringar vid absolut sista förfallodagen under de två senaste åren. Sammanlagt svarade ca 20 procent att de mer eller mindre frekvent haft betalningsproblem.

Slutligen när det gäller försäkringar visade undersökningen bl.a. att 90 procent av samtliga tillfrågade hade hemförsäkring. 70 procent av hushållen som bestod av sammanboende hade sjuk- och olycksfallsförsäkring för barn mot endast hälften av hushåll med ensamstående förälder. Ungefär hälften av samtliga hade en pensionsförsäkring. Undersökningen visade vidare att många valde bolag där hushållen redan tidigare hade försäkring. Hur stor premien var hade även betydelse för många vid val av försäkring.

Hushåll med hög utbildning och/eller hög inkomst jämförde förköpsmaterial och uppgav att de läste försäkringsvillkor i större

utsträckning än övriga grupper när de väljer försäkring. Det visade sig också vara få som använde sig av den kostnadsfria försäkringsrådgivning som konsumentvägledare och Konsumenternas försäkringsbyrå erbjuder.

Konsumentverket, Marknadsföring av fonder (1998:32)

Rapporten redogör för en undersökning av marknaden i anledning av att alltfler hushåll har börjat spara i värdepapper och fonder. I rapporten framhålls att sparande i fonder kräver insikt om risker och att avkastningen är beroende av kursutveckling men också av kostnader i form av courtage och administrativa avgifter. I rapporten lämnas en beskrivning av hur marknadsföringen av fonder ser ut samt lämnas förslag till förbättrad information. Syftet med rapporten har varit att ge underlag för att bedöma vilka krav som bör ställas på fondbolagens marknadsföring.

Bankområdet

Redan år 1991 rapporterade dåvarande Bankinspektionen (Bankinspektionens konsumentpolicy, rapport mars 1991) om nya trender på marknaden, såsom avreglering, internationalisering och användande av ny teknik. I rapporten uppmärksammades också behovet av att stärka konsumentskyddet bl.a. genom bättre information om priser, tydlighet, genomlysning av - och om mobilitet på - marknaden, m.m. Enligt rapporten bör förändringar ske i dialog med instituten och inte genom lagstiftning. Sedan dess har flera rapporter presenterats, bland andra följande.

Finansinspektionen, Betaltjänster och Kundrörlighet (1998:2)

I rapporten görs en kartläggning av hur antalet viktiga funktioner på betaltjänstmarknaden fungerar samt hanteras av inblandade aktörer utifrån de senaste årens framsteg inom tekniken. Den nya tekniken har fört med sig att bankerna - och nya producenter som etablerat sig på marknaden - kommit att erbjuda allt mer sofistikerade alternativ till de traditionella betaltjänsterna. I rapporten framhålls att en förutsättning för att kunderna skall kunna tillgodogöra sig det ökade utbudet och fördelarna med den tekniska utvecklingen är att det inte byggs in faktorer på marknaden som hämmar kundernas rörlighet. Enligt rapporten framstår den nuvarande strukturen på den svenska marknaden med ett fåtal betalningssystem med tydliga och öppna inträdeskrav i allt väsentligt som väl fungerande. De problem som

behandlas i rapporten rör därför inte den grundläggande strukturen på marknaden utan primärt vissa drift- och tillämpningsfrågor.

Det framhålls t.ex. att det finns ett samhälleligt intresse av att allmänheten har tillgång till fungerande kassatjänster. Vidare behandlas bl.a. sådana frågor som avgiftstrukturen och bankernas förhållningssätt mot - och information till - kund. I syfte att skapa förutsättningar för att öka kundernas möjlighet att rationellt och effektivt utnyttja tjänsteutbudet och de nya tekniska förutsättningarna på marknaden föreslås vissa åtgärder, bl.a. att nya riktlinjer utarbetas vad gäller information om avgifter samt att Finansinspektionen verkar för att det om möjligt kan tas fram ett undervisningsmaterial i vardagsekonomiska frågor.

Finansinspektionen, Bankernas betaltjänster - avgifter och information (1999:3)

Finansinspektionen har i samråd med Konsumentverket gjort en kartläggning av vilka betaltjänster som efterfrågas i större utsträckning av olika kategorier av bankkunder, hur tjänsterna används och vilka direkta och indirekta kostnader som tas ut av kunden i samband med tjänsterna samt vilka åtgärder som behövs i syfte att förbättra den information som lämnas till bankkunderna.

Av rapporten framgår att flertalet kunder (77%) har avtal som tillförsäkrar dem tillgång till de tjänster som krävs för att de skall kunna sköta sina betalningar på ett rationellt sätt, mer än hälften (63%) har tjänsten bankkort för betalningar i t.ex. detaljhandeln, drygt hälften (53%) är uppkopplade mot banktjänster via telefon emedan en mindre andel (18%) av de tillfrågade är uppkopplade mot banktjänster via Internet.

Kundernas uppfattning om bankerna och deras tjänster är enligt rapporten inte enhetlig. Kunderna visar en ganska kritisk inställning till bankerna. Exempelvis uttrycker 25 procent av de tillfrågade ett begränsat eller inget förtroende för banker. Många anser att bankerna inte bryr sig om de små kunderna och anser också att bankerna inte borde få följa gängse principer som fri prissättning Endast 54 procent av kunderna instämmer i påståendet att banker själva bör få bestämma sin prissättning. Bankerna anses också styra mer med priser än med information och det kan enligt Finansinspektionen vara en orsak till att missnöjda bankkunder fastnar i dyra betaltjänster.

Vidare upplevs bankernas information rent allmänt som svår att ta till sig p.g.a. dels krångligt språk, dels en alltför omfattande textmassa. Åtskilliga vet inte hur de skall sköta sina bankärenden på enklaste och billigaste sätt. Men det visar sig också att kunderna inte är intresserade

av att läsa information om betaltjänster. Kunderna betraktar kostnaden för betaltjänster som en ”lågengagemangsfråga”. Yngre, arbetslösa och låginkomsttagare har särskilt svårt att anpassa sig till de nya och billiga tjänsterna på marknaden.

Finansinspektionen menar i rapporten att bankerna bör anpassa sin information efter respektive målgrupp och prova nya lösningar för att nå ut med den. Det är viktigt att lära kunderna vilka alternativtjänster som finns till de dyra. Prisjämförelser av Konsumenternas Bankbyrå kan också enligt inspektionen vara ett sätt att bidra till att fler kan göra ett rationellt val.

Konsumentverket, Ränteberäkning på insättningskonton i bank (1995/96:24)

I rapporten görs en beskrivning av bankernas ränteberäkningsregler i Sverige samt redogörs för vilken information som bankerna lämnar till konsumenterna i samband med dessa. Av de tolv undersökta bankerna uppfyllde endast fyra banker fullt ut de krav på information om ränteregler för insättningskonton som ställs i Finansinspektionens allmänna råd (1993:20) om information för inlåningskonton. Enligt dessa är bank skyldig att lämna skriftlig information som översiktligt beskriver de regler som banken tillämpar för ränteberäkning även i samband med överföringar/gireringar. I rapporten konstateras att i det praktiken visat sig vara snarast omöjligt att beskriva bankernas ränteberäkningsmetoder via en översiktlig beskrivning. Alltför många undantag finns och de kan vara betydelsefulla för konsumenterna eftersom de kan medföra bortfall av räntedagar och även orsaka kostnader i form av övertrasseringsavgifter och försenade betalningar. Dessutom konstateras att begreppen inom området är svårbegripliga och inte enhetliga. Vidare konstateras att informationen om bl.a. överföringar och girobetalningar är begränsad och väsentliga uppgifter i informationen saknas i många fall. Slutligen när det gäller hur räntan skall beräknas - från när och till när - vid insättningar och uttag förekommer flera varianter och endast ett fåtal ansågs överensstämma med Svenska Bankföreningens rekommendationer.

Konsumentverket, Finansiella tjänster och avtalsvillkor (1995/96:36)

I rapporten slås fast att det största problemet rörande avtal som reglerar finansiella tjänster är att avtalen är otydliga eller svårtillgängliga för konsumenterna. Avtalens utformning, tillsammans med bristfällig information om avtalet och dess konsekvenser, försvårar för konsumenten att ta tillvara sina rättigheter och fullgöra sina skyldig-

heter. Konsumenternas borgensåtaganden utgör ett exempel på detta. Ett annat anges vara frågor om ränteberäkning i kreditavtal. Enligt rapporten kan problem av det här slaget i många fall angripas med stöd av avtalsvillkorslagen och annan konsumentskyddande lagstiftning, främst reglerna om informationsplikt i bl.a. marknadsföringslagen.

Rapporten innehåller en utförlig redogörelse för de konsumentproblem som vid den tiden fanns på området och när det gäller bedömning och slutsatser behandlas konsumentavtalsvillkorslagens tillämplighet, informationsproblematiken, grupptalan och behovet av vägledande prejudikat.

Som bilagor till rapporten finns sammanställningar av dels vissa avgöranden från Högsta domstolen och hovrätterna av intresse för finansiella tjänster inom konsumentområdet, dels Allmänna reklamationsnämndens praxis på bank- och försäkringsavdelningarna.

Försäkringsområdet

Finansinspektionen, Försäkringsbolagen och de trafikskadade (1998:6)

Finansinspektionen har på regeringens uppdrag undersökt försäkringsbolagens rutiner på området. Det har visat sig att många bolag vidtagit framför allt organisatoriska åtgärder för att förkorta handläggningstiderna. För att synliggöra bolagens ansträngningar och för att öka konkurrensen mellan bolagen föreslår Finansinspektionen att branschen offentliggör handläggningstiderna bolag för bolag. Ett offentliggörande skulle också gagna försäkringstagarna. Finansinspektionen anser att det finns en rad olika åtgärder som kan vidtas från bolagen och branschens sida för att reducera handläggningstiderna, t.ex. att låta riktlinjerna om en aktiv skadereglering på bättre sätt genomsyra alla delar av handläggningen. Som ett komplement skulle den privata sjukvården kunna anlitas i större utsträckning när det gäller införskaffande av läkarintyg. Finansinspektionen föreslår dessutom regeringen att utreda om en uppmjukning av Trafikskadenämndens reglemente skall göras i sådana fall där parterna är överens om den ersättning som skall utgå. Rapporten har skickats på remiss och remisstiden går ut den 30 september 1999.

Finansinspektionen, Internet och försäkring (1998:7)

I rapporten konstateras att Internetanvändningen på försäkringsområdet i Sverige vid tiden för rapporten ännu var av relativt liten omfattning, men förutspås få en ökad betydelse. Några legala hinder mot att i Sverige använda Internet i försäkringsverksamheten anses inte finnas. Vissa bevisvärderingsproblem kan dock uppkomma vid slutande av försäkringsavtal, men någon skillnad i detta hänseende i förhållande till vad som gäller vid t.ex. muntligt slutade avtal anses inte föreligga.

Särskilda problem främst kring användningen av digitala signaturer kan uppkomma på livförsäkringsområdet.

Användningen av Internet i försäkringsverksamhet bedöms i huvudsak vara positiv för försäkringstagarna, framförallt genom en ökad konkurrens. Ett effektivare informationsflöde torde komma att underlätta för försäkringstagarna att själva göra jämförelser mellan olika försäkringsbolag och göra det möjligt för försäkringstagarna att i lugn och ro besluta om lämpliga åtgärder beträffande försäkringsskyddet. Internetanvändningen inom försäkringssektorn bedöms i framtiden komma att ställa nya och förändrade krav på Finansinspektionens tillsyn inom försäkringsområdet.

6.5. Stiftelsen Konsumenternas Bankbyrå

Stiftelsen Konsumenternas Bankbyrå (Bankbyrån) är en självständig rådgivningsbyrå som informerar och lämnar vägledning i frågor som rör banker eller andra kreditinstitut. Den startade år 1994. Staten bidrog till stiftelsekapitalet genom Finansinspektionen och Konsumentverket med 10 000 kr. Återstoden av stiftelsekapitalet tillsköts av Svenska bankföreningen. Medel för stiftelsens löpande verksamhet tillskjuts av Svenska Bankföreningen. Styrelsen består av två representanter från vardera Finansinspektionen och Konsumentverket samt tre representanter från Svenska Bankföreningen. Ordförande i styrelsen kan endast vara en representant utsedd av Finansinspektionen eller Konsumentverket.

Bankbyrån vänder sig i första hand till privatpersoner, men i mån av tid och resurser ger byrån även råd och hjälp till andra bankkunder. Byråns rådgivning skall i första hand ses som ett komplement till de normala kontaktvägarna mellan banken och dess kunder. Rådgivningen är kostnadsfri. En annan uppgift för Bankbyrån är att vara ett organ för att fånga upp och vidarebefordra konsumentsynpunkter till Finansinspektionen, Konsumentverket och Svenska Bankföreningen.

Bankbyrån informerar om olika spar- och låneformer samt ger information om avgifterna för på marknaden vanligt förekommande betaltjänster. Vidare ger byrån råd och information till bankkunder som har klagomål och frågor med anledning av hur en bank har agerat. Byrån informerar även konsumenter om innebörden av de juridiska och ekonomiska termer och begrepp som används i avtalsvillkor, marknadsföring och annan information.

Under verksamhetsåret 1998 tog byrån emot 3 609 förfrågningar vilket var en minskning med ca 10 procentenheter. Minskningen kan förklaras av att alltfler använder sig av Bankbyråns hemsida på Internet. Knappt hälften av samtliga förfrågningar avsåg krediter, ca 20 procent avsåg betalningar och resterande förfrågningar fördelade sig jämnt inom områdena sparande, värdepapper och övrigt.

Bankbyrån tillhandahåller en marknadsöversikt som skall underlätta en jämförelse mellan villkoren och avgifterna på de vanligaste tjänsterna som bankerna tillhandahåller. Bankbyrån sammanställer också faktablad som skall ge svar på vanliga frågor inom bankområdet.

6.6. Stiftelsen Konsumenternas Försäkringsbyrå

Stiftelsen Konsumenternas Försäkringsbyrå (Försäkringsbyrån) startade sin verksamhet redan år 1979. Försäkringsbyrån är en självständig rådgivningsbyrå som kostnadsfritt hjälper och vägleder konsumenter i olika försäkringsärenden. Rådgivningen gäller också här i första hand privatpersoner men även andra som har liknande problem kan vända sig till byrån för rådgivning och vägledning. Försäkringsbyrån skall vara ett komplement till de vanliga kontaktvägarna mellan konsumenterna och försäkringsbolagen. Byrån skall fungera som en fristående informationskanal vid sidan av försäkringsbolagens aktiviteter. Den skall också vara en kontaktväg och vidarebefordra konsumentsynpunkter till huvudmännen Konsumentverket, Finansinspektionen och Sveriges Försäkringsförbund.

Styrelsen består av två representanter från vardera Konsumentverket, Finansinspektionen och Försäkringsförbundet. Ordförande i styrelsen kan endast vara en representant från Finansinspektionen eller Konsumentverket. Medel för den löpande verksamheten tillskjuts av Försäkringsförbundet.

Målet för verksamheten är att ge konsumenterna underlag och förutsättningar att agera på egen hand, att i försäkringsfrågor ge konsumentvägledare information samt att uppmärksamma dels konsu-

mentproblem som aktualiseras i byråns verksamhet, dels behov av informationsmaterial.

Rådgivningen skall omfatta dels alla branscher i fråga om privatpersoners försäkringar, dels allmän information om företagsförsäkring och dels övergripande orientering om allmän försäkring och arbetsmarknadsförsäkring som grundas på kollektivavtal. Rådgivningen kan avse situationen såväl före som efter köp. Huvuddelen av rådgivningsverksamheten är inriktad på de individuella försäkringarna. Rådgivningen sker per telefon, skriftligen eller vid personligt besök på byrån.

Försäkringsbyrån skall driva sin verksamhet objektivt och opartiskt. Huvudsakligen skall byrån uppmärksamma frågeställningar och vidarebefordra sina erfarenheter i lämplig ordning, t.ex. till enskilda försäkringsbolag. Kunskaperna om konsumenternas problem som fångas upp behandlas i styrelsen och vidarebefordras på så sätt till Finansinspektionen, Konsumentverket och försäkringsbranschen. Vid meningsskiljaktigheter mellan försäkringstagare och försäkringsbolag skall byrån i princip endast förmedla kontakter samt upplysa försäkringstagaren om i vilka former eventuella tvister kan lösas. Utgångspunkten skall vara att varje bolag skall ta det omedelbara ansvaret för missnöjda kunder.

Under år 1998 kontaktades byrån av 8 545 konsumenter för råd före köp av försäkring och under året handlade byrån 7 296 ärenden som hänförde sig till tiden efter köp av försäkring.

Förutom själva rådgivningsarbetet tar byrån i samarbete med försäkringsbolagen fram marknadsöversikter för i stort sett samtliga konsumentförsäkringar. Försäkringsbyrån utarbetar också mer allmänt informationsmaterial om t.ex. livförsäkringar. Internet utgör idag en viktig del när det gäller information till allmänheten. Försäkringsbyrån har också tillsammans med Finansinspektionen, Konsumentverket och Sveriges Försäkringsförbund utarbetat ett skolmaterial för undervisningen i gymnasieskolan.

6.7. Den kommunala verksamheten

Den kommunala konsumentverksamheten spelar en stor roll i konsumentpolitiken. Kommunal konsumentvägledning finns i många kommuner men inte i alla. I januari 1999 hade 235 av landets 289 kommuner konsumentverksamhet. Det innebär att ca 1 miljon konsumenter i 54 kommuner, dvs. tolv procent av befolkningen saknar sådan kommunal service.

I den kommunala konsumentverksamheten erbjuds konsumenterna rådgivning inför köp, i hushållsekonomiska frågor samt vid reklamationer och andra konsumenträttsliga problem. Annan kommunal konsumentverksamhet som förekommer är budgetrådgivning, stöd vid skuldsanering, marknadsbevakning, utbildning, information och stöd till olika organisationer. De kommunala konsumentvägledarna kommer årligen i kontakt med över 60 000 reklamationsärenden. Tillsammans med allmänna frågor om konsumenträtt hanterar vägledarna över 100 000 ärenden varje år.

Konsumentvägledarna medlar i tvister mellan konsumenter och näringsidkare. Flertalet av tvisterna löses med hjälp av konsumentvägledarna. Konsumentvägledarna ger också råd och upplysningar om vad en ansökan till Allmänna reklamationsnämnden (ARN) skall innehålla. Nästan hälften av de ärenden som ges in till ARN har först passerat de kommunala konsumentvägledarna. Många av de konsumenter som tar kontakt med Bankbyrån eller Försäkringsbyrån har först varit hos en konsumentvägledare.

6.8. Marknadsdomstolen

Marknadsdomstolen är en specialdomstol som handlägger mål enligt konkurrenslagen (1993:20), marknadsföringslagen (1995:450), lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden, lagen (1984:292) om avtalsvillkor mellan näringsidkare, produktsäkerhetslagen (1988:1604) och lagen (1994:615) om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling.

I de mål domstolen handlägger skall den bestå av lagfarna domare och ekonomiska experter. Några s.k. intresseledamöter finns inte längre i Marknadsdomstolen.

Marknadsdomstolen har på talan av KO avgjort 419 mål under perioden 1971–1995. Under samma period har domstolen på talan av enskilda näringsidkare fattat 176 avgöranden. Sedan 1985 har den förändringen skett att flera mål har avgjorts på talan av näringsidkare än på talan av KO. Under perioden 1996–1998 har t.ex. 32 marknadsrättsliga mål handlagts, varav endast åtta på talan av KO.

6.9. De frivilliga konsumentorganisationerna

Frivilliga organisationer av folkrörelsekaraktär och med inriktning på konsumentfrågor är främst paraplyorganisationerna Sveriges konsumentråd och Konsumenter i samverkan. Konsumentkooperationen

brukar också räknas till de frivilliga konsumentorganisationerna, men den har en särställning eftersom den har ett engagemang för konsumentfrågor i kombination med en mycket omfattande kommersiell verksamhet.

Det finns också organisationer och folkrörelser med ett allmänt samhällsintresse där konsumentfrågor är en del av organisationens övergripande mål, t.ex. fackföreningsrörelsen, pensionärs-, miljö- och kvinnoorgansiationerna.

Sveriges Konsumentråd och Konsumenter i samverkan får statliga anslag för att företräda konsumenterna i det internationella arbetet, t.ex. i norden och i Europa. Andra organisationer kan erhålla ekonomiskt stöd för konsumentprojekt via ett anslag som förvaltas av Konsumentverket.

7 Tvistlösningen

Den förebyggande verksamhet som bedrivs på konsumentområdet av myndigheter som t.ex. Finansinspektionen och Konsumentverket/KO är av stort värde och leder till att många tvister kan undvikas. Detsamma gäller den rådgivnings- och informationsverksamhet som Bank- och Försäkringsbyråerna bedriver. Ett stort antal uppkomna tvister kan lösas med hjälp av de kommunala konsumentvägledarna eller på annat frivilligt sätt.

Om konsumenttvister inte kan lösas på frivillig väg kan man använda sig av de tvistlösningsorgan som finns på konsumentområdet, i första hand Allmänna reklamationsnämnden (ARN) och de allmänna domstolarna.

Inom vissa branscher, framför allt på försäkringsområdet, finns flera särskilt inrättade nämnder som på begäran avger rådgivande yttranden vid oenighet mellan försäkringstagare och försäkringsbolag. Exempel på sådana organ är villkorsnämnderna för skadeförsäkring respektive livförsäkring, Olycksfalls - och Sjukförsäkringsnämnden samt Ansvarsförsäkringens Personskadenämnd och Trafikskadenämnden. Dessa nämnder behandlar förutom de tvistiga fallen även samtliga skadeståndsgrundade personskadeersättningsfall inom respektive område där medicinska invaliditetsgraden överstiger en viss nivå (10%) oavsett om olika uppfattningar föreligger eller inte.

Ett annat tvistlösningsförfarande är skiljemannaförfarandet. På konsumentområdet är det emellertid av underordnad betydelse eftersom i en konsumenttvist ett skiljeavtal inte får göras gällande om det träffats innan tvisten uppstod (6 § lagen [1999:116] om skiljeförfarande). Vidare anses skiljeklausuler i konsumentförhållanden i många fall oskäliga och torde kunna lämnas utan avseende med stöd av 36 § avtalslagen.

7.2.1. Allmänt

ARN är en statlig myndighet under regeringen. Bestämmelserna för nämndens verksamhet finns i förordningen (1988:1583) med instruktion för Allmänna reklamationsnämnden. Chef för myndigheten är nämndens ordförande. Nämnden består dessutom av en vice ordförande samt det antal avdelningsordförande och övriga ledamöter, s.k. intresseledamöter, som regeringen bestämmer. Ordföranden, vice ordföranden och avdelningsordförandena, vilka samtliga utses av regeringen, skall ha erfarenhet som domare. Intresseledamöter förordnas av nämndens ordförande efter förslag från de myndigheter och organisationer som regeringen bestämt. Intresseledamöterna har tekniska kunskaper inom ett visst område, allmän kännedom om en viss bransch eller om förhållanden inom konsumentområdet eller näringslivet i stort.

Nämnden är uppdelad på avdelningar, f.n. elva. På bankavdelningen handläggs bankers och andra finansinstituts tjänster och på försäkringsavdelningen handläggs skadereglering och villkorstolkning avseende person- och skadeförsäkring.

ARN har till uppgift att pröva tvister mellan konsumenter och näringsidkare som rör en vara, tjänst eller annan nyttighet som tillhandahållits huvudsakligen för enskilt bruk (s.k. konsumenttvister) samt att ge en rekommendation om hur tvisten bör lösas. Vidare skall nämnden yttra sig i konsumenttvister på begäran av domstol. Nämnden har även till uppgift att stödja den kommunala konsumentverksamhetens medling i konsumenttvister genom bl.a. utbildning, rådgivning och information samt att informera konsumenter och näringsidkare om nämndens praxis.

Nämnden prövar inte konsumenttvister som rör köp av fast egendom, bostadsrätt eller tomträtt. Inte heller prövas tvister som rör upplåtelse av fast egendom med undantag för upplåtelser som skett för fritidsändamål och för kortare tid än nio månader i följd samt tvister som rör hälso- och sjukvård eller advokatverksamhet. Nämnden kan även själv bestämma att inte pröva vissa tvister. T.ex. har nämnden beslutat att inte pröva tvister som gäller vissa kollektivavtalsförsäkringar, tecknande eller bibehållande av försäkring, vållandefrågor vid trafikolyckor och tvister som rör medicinska bedömningar.

Inte heller prövar nämnden konsumenttvister där värdet av vad som yrkas understiger ett visst lägre belopp som nämnden har bestämt. Värdegränsen för ärenden som prövas på bank- respektive försäkringsavdelningen är numera 1 500 kr. Nämnden prövar inte heller tvister där

anmälan till nämnden har kommit in mer än sex månader efter det att näringsidkaren helt eller delvis avvisat konsumentens krav. Nämnden kan dock i här nämnda fall besluta att pröva en tvist om den är av principiellt intresse eller om andra särskilda skäl föreligger.

ARN får också avvisa ett ärende om komplettering som nämnden har begärt av konsumenten inte kommer in inom förelagd tid eller om utredningen i ärendet är bristfällig och tillräcklig utredning inte kan erhållas. Ett ärende kan även avvisas om det i övrigt med hänsyn till nämndens arbetsformer eller andra omständigheter inte lämpar sig för prövning av nämnden. Avvisning kan således ske bl.a. av ärenden där det för prövningen är nödvändigt med muntlig bevisupptagning (förhör med parter eller vittnen).

Handläggningen hos ARN är skriftlig. Vid prövning av tvister består nämnden av en ordförande med erfarenhet som domare samt intresseledamöter, vanligen fyra stycken, som till lika antal företräder konsument- och näringsidkarintressen. I omkring hälften (44% budgetåret 1998) av de ärenden ARN prövar i sak får konsumenten helt eller delvis rätt. Bifallsprocenten varierar dock mellan avdelningarna och under verksamhetsåret 1998 var bifallsprocenten t.ex. för banktvister 14 procent och försäkringstvister 18 procent. Merparten av försäkringstvisterna rör skadeförsäkring. Bifallsprocenten på dessa avdelningar är alltså betydligt lägre än genomsnittligt vilket enligt nämnden tyder på att banker och försäkringsbolag har en väl utbyggd organisation för reklamations- och klagomålshantering.

När konsumenten får bifall till sin talan (helt eller delvis) utformar nämnden sitt beslut som en rekommendation till näringsidkaren att betala ett visst belopp eller att vidta en viss åtgärd. Nämndens beslut är emellertid inte bindande för parterna, vilket bl.a. innebär att parterna är oförhindrade att vända sig till domstol. Det flesta näringsidkare följer som regel nämndens rekommendation; inom vissa branscher har näringsidkarna generellt åtagit sig att följa vad nämnden har rekommenderat. Följsamheten till nämndens beslut på bank- och försäkringsavdelningarna är i det närmaste 100 uttryckt i procent.

Under verksamhetsåret 1998 kom det in 6 810 ärenden till ARN varav 385 på bankavdelningen och 802 på försäkringsavdelningen. Sammanlagt avgjordes under det verksamhetsåret 6 054 ärenden, varav 4 645 prövades i sak, dvs. resulterade i ett avslag eller en rekommendation. Av de som prövades i sak utgjordes 170 av bankärenden och 388 av försäkringsärenden.

7.2.2. Närmare om grupptalan vid ARN

År 1991 inleddes en försöksverksamhet under två år med grupptalan vid ARN. Efter flera beslutade förlängningar är verksamheten nu permanent.

Grupptalan innebär att ARN får pröva konsumenttvister mellan en grupp konsumenter och en näringsidkare om 1) det finns flera konsumenter som kan antas ha anspråk mot näringsidkaren med stöd av väsentligen likartade grunder, 2) tvisterna rör förhållanden som får prövas av nämnden och 3) en prövning av tvisterna är motiverad från allmän synpunkt.

Sådana tvister tas upp till prövning efter anmälan av KO eller, om denne för ett visst fall har beslutat att inte göra någon anmälan, av en sammanslutning av konsumenter eller löntagare.

Att antalet grupptalanärenden under drygt sju års försöksperiod varit så få - totalt elva varav tre hade återkallats - kan enligt den utvärdering nämnden gjorde tolkas så att det inte finns något större behov av denna processform. Ett annat skäl enligt nämnden kan möjligen vara att grupptalan är en ny och främmande företeelse inom svensk rätt varför det kan vara svårt att bedöma när denna processform är den mest lämpade. Enligt nämnden hade försöksverksamheten dock bekräftat att grupptalan i vissa fall kan vara en rationell och processekonomisk väg att ge en grupp konsumenter befogad rättelse i stället för att var och en själv måste föra sin talan.

Anledningen till att inte något fall av grupptalan har anmälts till ARN verksamhetsåret 1998 är enligt KO att inte något fall av allmänt intresse där ett antal konsumenter har haft samma anspråk på likartad grund kommit till KO:s kännedom.

7.4.1. Allmänt

Genom den tvistlösning som sker vid Allmänna reklamationsnämnden (ARN) kan en tvist lösas på ett enkelt, billigt och snabbt sätt. Vidare är den rättsbildning som sker där av stort värde. För tvistlösningen vid ARN gäller dock den betydelsefulla begränsningen att nämnden inte kan avgöra tvister efter upptagande av muntlig bevisning. En skriftlig handläggning kan inte alltid ge en tillfredsställande utredning. Vidare prövar ARN inte alla typer av tvister. En annan begränsning är att nämndens avgöranden inte är bindande för parterna. Det finns således fall där den enskilde konsumenten är hänvisad till att föra en process vid allmän domstol. En sådan process kan i vissa fall bli kostsam och tidsödande för den enskilde.

Genom den nya lagen (1996:1619) om allmän rättshjälp har också möjligheterna att beviljas rättshjälp kommit att begränsas. Bl.a. är rättshjälpen numera subsidiär till rättsskyddet; den som har - eller borde ha haft - en rättsskyddsförsäkring som täcker den rättsliga angelägenheten skall inte få rättshjälp. Vidare skall rättshjälp kunna beviljas endast då det finns behov av hjälp från ett juridiskt biträde och endast om det är rimligt att staten bidrar till den rättssökandes kostnader med hänsyn till angelägenhetens art och betydelse, tvisteföremålets värde samt till omständigheterna i övrigt.

Mot bakgrund av de kostnader den enskilde sålunda kan drabbas av förekommer det att många avstår från att ta till vara sin rätt eller väljer att inte anlita juridiskt biträde även i fall när detta är motiverat.

Om en tvist mellan en konsument och en näringsidkare förs vid allmän domstol handläggs den enligt rättegångsbalkens regler. Handläggningen sker enligt de bestämmelser som gäller för s.k. dispositiva tvistemål, dvs. mål där förlikning är tillåten. Parterna i målet träffas av domens rättskraft och de blir alltså bundna av domen.

Ett mål inleds som regel vid tingsrätt, som i tvistemål enligt huvudregeln är domför med tre domare. Flertalet mål avgörs dock av endast en domare. I de s.k. småmålen, med vilket avses dispositiva tvistemål där värdet av vad som yrkas uppenbart inte överstiger ett halvt basbelopp och som inte omfattas av vissa angivna undantag i 1 kap. 3 d § andra stycket rättegångsbalken, skall tingsrätten bestå av endast en domare.

Ett alternativ till att inleda en rättegång vid allmän domstol är den summariska process som inleds genom en ansökan om betalningsföreläggande hos kronofogdemyndigheten enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning. Förfarandet står öppet för

alla typer av penningfordringar (som är förfallna till betalning) om förlikning i saken är tillåten. Om svaranden bestrider sökandens anspråk skall, om sökanden begär det, målet överlämnas till tingsrätt för fortsatt handläggning som tvistemål. Saken kan också komma att prövas av tingsrätten om den förlorande parten ansöker om s.k. återvinning.

7.4.2. Något om utvecklingen beträffande domstolsförfarandet i konsumenttvister

Eftersom det förekommer att enskilda avstår från att driva sin sak vid domstol eller gör det utan hjälp av juridiskt biträde riskerar rättsbildningen på området att begränsas. Det har ansetts vara ett problem att vägledande domstolsavgöranden på konsumentområdet inte kommer fram i tillräcklig omfattning (se bl.a. prop. 1996/1997:104, Medverkan av Konsumentombudsmannen i vissa konsumenttvister).

Särskilt när gäller konsumentskyddet på området för finansiella tjänster finns ett behov av att få fram vägledande avgöranden eftersom utbudet av finansiella tjänster har ökat och de villkor som är förbundna med tjänsterna ofta är svårtolkade. Det är även som regel ett ojämnt styrkeförhållande mellan den som erbjuder en finansiell tjänst och den enskilde kunden.

Det nuvarande systemet anses inte i tillräcklig utsträckning främja prejudikatbildningen på konsumentområdet. Det finns sannolikt ett betydande antal rättsligt grundade anspråk som inte görs gällande vare sig vid allmän domstol eller på annat sätt. Inte minst är så fallet med tvister av liten ekonomisk betydelse. I sådana mål krävs det dessutom prövningstillstånd för att få saken prövad i hovrätt. Det är bl.a. mot den här bakgrunden som Konsumentombudsmannen getts ökade möjligheter att medverka i vissa konsumenttvister, se nedan under avsnitt 7.4.3.

I det här sammanhanget finns det anledning att nämna Grupptalanutredningens betänkande Grupprättegång (SOU 1994:151). Den utredningen förespråkar en långtgående reformering av tvistemålsförfarandet såvitt avser möjligheterna att i domstol driva anspråk som är gemensamma eller likartade för en större grupp av människor. Utredningen menar att den individualistiska tvåpartstvisten passar dåligt för de former av masskränkningar som är följden av massproduktion, massdistribution och massinformation. Bristerna inskränker sig inte till att enskilda medborgare vid enstaka tillfällen lider en rättsförlust. Att masskränkningar lämnas opåtalade i alltför stor utsträckning medför att processordningen inte heller fyller sina övriga

funktioner såsom att vara handlingsdirigerande, prejudikatbildande, rättsskapande m.m.

Enligt Grupptalanutredningens förslag skall en grupprättegång tillåtas endast om talan inte bättre eller lika väl kan föras i någon annan ordning och om vissa andra särskilda processförutsättningar är för handen. Är en stor grupp konsumenter berörd kan det således finnas möjlighet för KO att välja mellan att föra ett pilotmål eller en grupptalan, dock att pilottalan skall väljas om det är ett lämpligare alternativ. Ett system enligt vilket KO kan företräda en enskild konsument och ett system med grupprättegång skulle således komma att komplettera varandra. Ännu har inte något förslag om lagstiftning med anledning av Grupptalanutredningens betänkande lagts fram.

7.4.3. Om KO:s medverkan i vissa konsumenttvister

Sedan den 1 december 1997 pågår en försöksverksamhet avseende medverkan av Konsumentombudsmannen i vissa konsumenttvister. Verksamheten regleras genom lagen (1997:379) om försöksverksamhet avseende medverkan av Konsumentombudsmannen i vissa tvister och syftar främst till att främja prejudikatbildningen på konsumentområdet. Försöksverksamheten skall pågå till utgången av november månad år 2002.

Lagen skall tillämpas på tvister mellan konsumenter och näringsidkare. I en sådan tvist ges KO möjlighet att företräda konsumenten såsom ombud vid allmän domstol och kronofogdemyndigheten. Försöksverksamheten är begränsad till tvister som gäller finansiella tjänster. Ytterligare förutsättningar för lagens tillämpning är att tvisten skall vara av betydelse för rättstillämpningen eller att det annars finns särskilda skäl för KO:s medverkan. I lagen finns särskilda regler om rättegångskostnader vilka innebär att förfarandet vid allmän domstol är i stort sett kostnadsfritt för konsumenten. När det gäller de kostnader som KO haft i anledning av sitt biträde är huvudregeln att dessa kostnader stannar på staten, oavsett utgången i målet.

KO har under det första verksamhetsåret granskat 21 ärenden för att pröva om de innehåller principiellt intressanta frågor som kunnat aktualisera hans biträde i enskild tvist. Inte i något fall har KO funnit förutsättningarna föreligga för att biträda i tvisten. De flesta ärenden har nämligen rört frågor som tidigare avgjorts av Högsta domstolen, de s.k. falska annuitetslånen (NJA 1997 s. 86); övriga ärenden har enligt KO antingen inte rört en principiell fråga eller inte haft betydelse för många konsumenter.

7.3. Reklamationshantering i övrigt - de s.k. branschnämnderna

Utöver den tvistlösningsverksamhet som Allmänna reklamationsnämnden (ARN) bedriver finns också konfliktlösning i olika branschnämnder. Sådana branschnämnder finns på försäkringsområdet men inte på bankområdet.

Varje år handlägger t.ex. försäkringsbolagen betydligt mer än 1,6 miljoner skadeärenden. Även om det alldeles övervägande antalet försäkringsfall regleras utan några konflikter är det givetvis vid en sådan masshantering svårt att undvika situationer där den enskilde och försäkringsbolaget inte kan komma överens. Genom inrättandet av nämnder och reklamationsorgan finns ett enkelt och smidigt förfarande

för konsumenterna att få klagomål/reklamationer prövade. Är konsumenten inte nöjd med den bedömning som där görs kan man oftast få saken prövad hos ARN. Det yttersta instrumentet för en tvistlösning är domstolsprövningen.

Bolagsinterna överprövningsmöjligheter

En försäkringstagare som inte är nöjd med en skadereglering har som regel flera möjligheter att få ärendet omprövat inom bolaget. I första hand kan försäkringstagaren vända sig till en skadereglerare och begära att bolaget gör en förnyad prövning. Som regel kan skadechefen på nytt gå igenom ärendet. En del försäkringsbolag har också särskilda prövningsnämnder eller egna kundombudsmän dit konsumenten kan vända sig för att få ärendet omprövat. De bolagsinterna prövningsorganisationerna kan vara mer eller mindre fristående från försäkringsbolagets organisation. Kundombudsmannen i till exempel Skandia är direkt underställd Skandias styrelse i vilken, liksom i andra försäkringsbolags styrelser, ingår ledamöter som regeringen utser just för att tillvarata försäkringstagarnas intresse.

Bolagsgemensamma försäkringsnämnder

För att åstadkomma en snabb och billig konfliktlösning finns som tidigare nämnts en rad bolagsgemensamma nämnder för vilka Sveriges Försäkringsförbund är huvudman. Av dessa nämnder har följande störst betydelse i konsumentsammanhang.

Ansvarsförsäkringens Personskadenämnd består av ordförande och vice ordförande som båda är domare samt sex - elva ledamöter som har ingående kunskap i personskadereglering och som i regel är anställda vid försäkringsbolag.

Olycksfalls- och Sjukförsäkringsnämnden består av två jurister med stor domarerfarenhet, tre sakkunniga inom socialförsäkringsområdet och tre legitimerade läkare som är kunniga inom försäkringsmedicin. Ingen av dessa ledamöter får vara anställda i försäkringsbolag. Ordförande och vice ordförande utses bland någon av de två första kategorierna. Därutöver deltar erforderligt antal ledamöter som skall ha stor erfarenhet av skadereglering inom olycksfalls- och sjukförsäkring och som i regel är anställda vid försäkringsbolag.

Skadeförsäkringens Villkorsnämnd består av ordförande, vice ordförande och ytterligare en ledamot som är domare samt nio - elva

ledamöter som har ingående erfarenhet inom skadeförsäkring och som är anställda i försäkringsbolag.

Livförsäkringens Villkorsnämnd består av ordförande och vice ordförande som är domare samt fem ledamöter med ingående erfarenhet av personförsäkring och som är anställda i försäkringsbolag.

Nämnderna skall verka för enhetlig och god försäkringssed i skaderegleringen. Nämnderna handlägger tillsammans ca 1 000 ärenden per år. Nämndprövningen är inte förenad med någon kostnad för försäkringstagaren. Till skillnad från vad som gäller vid Allmänna reklamationsnämnden kan inte den enskilde konsumenten vända sig direkt till en branschnämnd. Däremot kan han/hon hos bolaget begära att ärendet lämnas över till respektive nämnd, dock gäller detta inte Skadeförsäkringens villkorsnämnd. Besluten hos vissa nämnder, t.ex. Olycksfalls- och Sjukförsäkringsnämnden, innehåller inte någon motivering. Nämnderna saknar vidare lekmannainflytande, men denna brist kan dock i viss mån anses kompenserad genom att dess ordförande är jurist med domarkompetens. Nämndernas beslut är i form av rekommendationer.

Trafikskadenämnden

För att personskadeersättningen i samband med trafikolyckor skall bli rättvis och enhetlig skall de försäkringsbolag som reglerar trafikskador rådfråga Trafikskadenämnden när det gäller bedömning och beräkning av vissa ersättningsfrågor. Trafikskadenämnden kom till 1936 på initiativ av dåvarande Försäkringsinspektionen som vid en undersökning hade funnit att trafikförsäkringsbolagens hantering av personskadeärenden var behäftade med brister och att likartade fall bedömdes olika.

Samtliga försäkringsbolag, som har tillstånd att meddela trafikförsäkring, skall tillsammans med Trafikförsäkringsföreningen upprätthålla och bekosta nämndens verksamhet; nämndens reglemente skall godkännas av regeringen. Det är framför allt vid allvarligare trafikolyckor som nämnden skall avge ett rådgivande yttrande till försäkringsbolaget om ersättningens storlek. Den skadelidande kan själv begära att Trafikskadenämnden skall yttra sig även i andra fall.

Att nämnden endast har en rådgivande funktion innebär att varken bolagen eller de skadade är bundna av nämndens yttrande men de flesta följer i mycket stor utsträckning vad som rekommenderas i yttrandet.

Trafikskadenämnden består av en ordförande och fyra vice ordförande, tolv lekmannaledamöter från arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer samt tolv bolagsledamöter. Ordföranden utses av

regeringen. Övriga ledamöter utses av Finansinspektionen. I nämndens avgörande deltar normalt sex personer. Ordföranden leder sammanträdet och därutöver medverkar ytterligare en person från viceordförandekretsen samt två bolagsledamöter och två lekmannaledamöter. Försäkringsbolagens representanter är således i minoritet. Sedan år 1991 är även två sakkunnigläkare knutna till nämndens verksamhet. Till nämnden inkommer varje år ca 3 500 ärenden.

Vid alla personskador betalar försäkringsbolaget i allmänhet alla kostnader för juridiskt ombud under själva skaderegleringen. På senare tid har dock en del försäkringsbolag blivit något mer restriktiva med att bevilja advokathjälp vid tvist utom rätta.

Kollektiv avtalsförsäkring

Försäkringar enligt kollektivavtal utgör komplement till de lagstadgade socialförsäkringarna. Försäkringsvillkoren för kollektiva avtalsförsäkringar har bestämts efter förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter och nästan alla anställda har ett extra försäkringsskydd genom sin anställning. Försäkringsavtalen kan variera mellan olika avtalsgrupper.

TFA-nämnden

De flesta arbetare och tjänstemän i privata företag, kooperationen, kommun och landsting är anslutna till Trygghetsförsäkring vid arbetsskada (TFA). Statligt anställda omfattas av en liknande försäkring genom Statens personskadeförsäkring.

En skadelidande som är missnöjd med skadereglerarens beslut kan begära att TFA-nämnden yttrar sig i ärendet. Beslut i nämnden skall vara enhälligt. Vid oenighet står skadeavdelningens beslut fast. TFAnämnden handlägger ca 2 000 ärenden per år.

Skiljenämnden för AMF-försäkringar

Den part som är missnöjd med TFA-nämndens prövning kan få begära att Skiljenämnden för AMF-försäkringar fattar ett slutligt beslut i ärendet. Omkring 15 procent av TFA-nämndens beslut överklagas till skiljenämnden.

Nämnden består av två ledamöter utsedda av arbetsgivarorganisationen och två ledamöter utsedda av arbetstagarorganisationen. De utsedda ledamöterna utser gemensamt en opartisk ordförande.

Läkemedelsskadenämnden

Alla företag som tillverkar eller importerar läkemedel som säljs i Sverige har åtagit sig att teckna läkemedelsförsäkring. Ersättning ges till personer som skadats av läkemedel, trots att läkemedlet givits på medicinskt riktiga grunder och på ett korrekt sätt. Den som drabbas av en sjukdom eller annan kroppslig skada som ”med övervägande sannolikhet” har orsakats av läkemedel kan få ersättning från läkemedelsförsäkringen. Ersättningen bestäms enligt skadeståndsrättsliga regler.

Om den skadelidande inte godtar försäkringsgivarens beslut kan han vända sig till den rådgivande Läkemedelsskadenämnden. Den består av åtta ledamöter. Regeringen utser ordföranden, en medicinsk expert samt två ledamöter som skall företräda de skadades intressen. Övriga fyra ledamöter utses av sjukvårdshuvudmännen, försäkringsgivaren och läkemedelsförsäkringsföreningen. Ordföranden har utslagsröst.

Patientskadenämnden

Patientskadelagen (1996:799) innehåller bestämmelser om rätten till patientskadeförsäkring för personskador i samband hälso- och sjukvård i Sverige. Enligt lagen är såväl offentliga som privata vårdgivare är enligt lag skyldiga att teckna en försäkring för ersättning till patient som drabbas av personskada.

Patientförsäkringen gäller för personskador, såväl fysiska som psykiska skador, som orsakats av bl a felaktig behandling eller diagnos. Skador som inträffat i den av landstingen bedrivna vården regleras av Personskadereglering AB (PSR). Privata vårdgivares patientförsäkring kan tecknas i olika försäkringsbolag. Om en vårdgivare saknar patientförsäkring lämnas ersättning från Patientförsäkringsföreningen.

Den som är missnöjd med bedömningen av ett ärende kan begära att Patientskadenämnden yttrar sig i ärendet; till skillnad från Trafikskadenämnden är prövningen inte obligatorisk. Nämnden består av sex ledamöter. Ordföranden, en medicinsk expert samt tre ledamöter som skall företräda de skadades intressen utses av regeringen. En ledamot utses av Patientförsäkringsföreningen och sjukvårdshuvudmännen. Ordföranden skall ha domarkompetens. Nämnden handlägger årligen omkring 800 ärenden.

8 Konsumentproblem - en lägesrapport med förslag till förändringar

8.1

Marknaden för finansiella tjänster har differentierats och segmenterats på olika sätt de senaste åren. Produkter och tjänster har blivit fler och ofta mer komplicerade. Det krävs i dag betydande kunskaper och tid för att kunna utvärdera och jämföra olika alternativ.

Många tjänster och produkter som tidigare var avgiftsfria och finansierades via bankernas räntemarginal är i dag öppet prissatta såsom checkar. Det har också skett en prisdifferentiering som innebär att olika kunder i praktiken betalar olika pris för samma tjänster. Men tjänsterna har också differentierats så att det i dag finns större möjligheter för kunden att själv anpassa sina finansiella tjänster efter sina egna behov.

Marknadsföringen

Finansiella tjänster marknadsförs på ett helt annat sätt än tidigare. Metoderna påminner ofta om marknadsföring av vanliga konsumentvaror, men med den skillnaden att det ofta är mycket svårare för en kund att bilda sig en uppfattning om kvaliteten i tjänsterna. Det är t.ex. ofta svårt att veta vilken fond som kommer att gå bäst, vilken pensionsförsäkring som ger den största värdestegringen, vilken typ av bostadslån som blir billigast i längden o.s.v.

Större krav på de enskilda konsumenterna

Den nya marknaden för finansiella tjänster ställer mycket större krav på de enskilda konsumenterna jämfört med vad som gällde för inte så länge sedan. Det finns möjligheter för den, som har tillräckliga

kunskaper och uppfyller kraven för att vara en ”bra kund” hos banken, att välja lämpliga alternativ och få bra villkor. Samtidigt saknar för närvarande inte så få konsumenter förutsättningar för att utnyttja det större utbudet.

De som har goda kunskaper, tillgång till information och personlig rådgivning kan bättre utnyttja de produkter och tjänster som erbjuds inom det finansiella området. Flera undersökningar visar att det är människor med högre inkomster, längre utbildning och stort sparande som har lättast att göra det. Omvänt gäller att människor med lägre inkomster, mindre sparande och kortare utbildning i större utsträckning riskerar att göra dåliga val.

Det nya pensionssystemet

Även på andra sätt har förutsättningarna ändrats. Flera av våra trygghetssystem har, eller är på väg att, förändras. Inte minst övergången till ett nytt pensionssystem har fått många att fundera kring behovet av att komplettera de allmänna trygghetssystemen med egna lösningar. Fler människor tecknar kompletterande sjukförsäkringar som skall ge skydd vid långvarig sjukdom.

Samtidigt ställs människor inför fler individuella val på det här området. I det nya pensionssystemet skall alla själva välja fonder som skall förvalta en del av de avgifter som betalas in för den framtida pensionen. Inom de flesta tjänstepensionssystem sker liknande förändringar. Detta skapar oro och osäkerhet om hur man skall bete sig för att inte göra felaktiga eller dåliga val.

Bankkontoren

Antalet bankkontor har minskat kraftigt under den senaste tioårsperioden. Samtidigt har helt nya typer av bankkontor öppnats, ofta i annorlunda miljöer, t.ex. i varuhus och affärer. I många av de nya kontoren finns inga traditionella kassor. I stället görs kontantuttag, överföringar och betalningar i automater. Personalen på plats informerar om de automatiska tjänsterna och fungerar som säljare. Denna utveckling torde komma att fortsätta.

Ett informationssystem som inte anpassats

De informationssystem som banker och försäkringsbolag använder vid försäljning av tjänster och produkter är inte fullt ut anpassade till de

nya tjänsterna. Tidigare träffade kunden i princip alltid en person innan han eller hon fattade beslut om lån, placeringar eller försäkringar. Det gav banken eller försäkringsbolaget möjlighet att komplettera den skriftliga informationen i broschyrer etc. med upplysningar som är väsentliga i det enskilda fallet. Samtidigt hade konsumenten möjlighet att ställa frågor för att bättre förstå tjänsten. I dag fattar alltfler konsumenter beslut utan någon personlig kontakt med institutet. Detta ställer stora krav både på produkternas konstruktion och avgiftssättning samt på informationsmaterial, eftersom konsumenterna annars löper risk att fatta felaktiga beslut.

De nya tjänsterna och Internet

Det är för tidigt att dra några säkra slutsatser om hur aktiehandeln kommer att påverkas av Internet. Mycket talar för att även vanliga sparare till en rimlig kostnad kan få del av professionella analyser och översikter. Internet har redan inneburit att vanliga människor fått bättre möjligheter att följa utvecklingen på de finansiella marknaderna.

I år har de första fondmarknadsplatserna lanserats på Internet. Bakom satsningarna ligger övertygelsen att Internet kommer att bli en viktig distributionskanal för fonder. Ur konsumentperspektiv finns betydande fördelar med att få tillgång till fonder hos olika förvaltare på ett och samma ställe. Det blir inte heller dyrare för kunden att gå via någon av de oberoende marknadsplatserna. Avgifterna är desamma som för den som sparar direkt i fonderna. Marknadsplatserna finansierar sin verksamhet genom att de får en del av de avgifter som annars går till fondförvaltaren.

Det är troligt att marknadsplatserna för fonder kommer att erbjuda ytterligare information och service mot en kontoavgift. På de s.k. sajter som hittills lanserats finns dock en hel del information om fonder och fondsparande som man kostnadsfritt kan ta del av.

Också försäkringsbolagen har utvecklat tjänster för Internet. För de traditionella bolagen handlar det i första hand om att kunderna kan skaffa mer information om hur försäkringarna fungerar. Det finns flera exempel på fondförsäkringsbolag som via Internet informerar om aktuella värden på fondförsäkringssparandet liksom möjligheten att byta fonder.

Internet och konkurrensen

Framväxten av först telefon- och sedan Internetbanker är på väg att undanröja ett viktigt hinder mot effektiv konkurrens och ökad kundrörlighet på marknaden för finansiella tjänster. Genom att de personliga kontakterna blir färre blir det lättare att vara ”otrogen” sin gamla bank. Finansiella tjänster kommer i större utsträckning än tidigare att bli en tjänst bland andra. Det kommer att vara naturligt att ha flera banker och vara kund i flera försäkrings- och fondbolag, om man som kund tjänar på det.

Internet och utländska aktörer

Internet kommer på sikt också att innebära en reell möjlighet för utländska aktörer att ta sig in på den svenska marknaden för finansiella tjänster riktade mot hushåll. Under överskådlig tid kommer de svenska aktörerna dock att ha ett betydande försprång, eftersom många kunder även i fortsättningen vill ha möjlighet att träffa en rådgivare eller säljare personligen.

Närmare om produkterna - tjänsterna

Under de senaste 20 åren har utbudet av finansiella tjänster ökat. Ofta har nya finansiella instrument utvecklats för de professionella marknaderna och därefter erbjudits hushållen i "originalutförande" eller i förenklad form. Det gäller till exempel optioner, terminer, warrants (optionsrätter), låneskydd och räntetak. Samtidigt förekommer det också att finansiella tjänster utvecklas i huvudsak för hushållsmarknaden. Det gäller t.ex. fonder, fondförsäkring och aktieindexobligationer.

Sparkonton

Det är inte troligt att intresset för sparkonton skulle öka i framtiden. I stället talar mycket för att människors sparande på sparkonto i allt större utsträckning kommer att begränsa sig till ett mindre buffertsparande att ha i reserv för oförutsedda utgifter.

På transaktionskonton är räntorna i dag mycket låga och alltfler blir medvetna om att lönekontot inte är något lämpligt alternativ för pengar som man kan avvara några månader eller mer. Förr eller senare kommer troligen någon aktör, efter amerikansk förebild, att erbjuda transaktionskonton i penningmarknadsfonder. Kunden erbjuds då ett

transaktionskonto med betalningsmöjligheter i form av bankkort och gireringsmöjligheter, men där avkastningen bestäms av utvecklingen för penningmarknadsfonden som kontot är kopplat till. För kunderna kommer det att innebära en möjlighet att få bättre avkastning på sina transaktionsmedel men samtidigt medföra vissa risker.

Fondsparande

Det mesta talar för en fortsatt tillväxt för fondsparande. Den svenska fondmarknaden är på väg att mogna. De svenska fondspararna tycks vara på väg att ändra sitt beteende. I dag fördelar alltfler fondsparare sitt sparande på flera olika fonder och även på olika förvaltare. Framväxten av nya oberoende marknadsplatser där kunden får tillgång till fonder hos många olika förvaltare och uppbyggnaden av det nya premiepensionssystemet talar för att den utvecklingen kommer att fortsätta.

Inom fondbranschen talas allt oftare om det kunskapslyft som fondmarknaden genomgått. Fler och fler kunder fattar i dag själva beslut om vilken eller vilka fonder de skall välja utan särskild rådgivning. Fondspararna blir också allt mer aktiva och byter fonder oftare än tidigare.

Utbudet av fonder är i dag så brett att det är svårt att tänka sig att helt nya alternativ kommer att lanseras i någon större utsträckning. Mycket talar dock för att antalet bransch- eller sektorfonder kommer att öka i framtiden.

För konsumenten innebär det stora utbudet både möjligheter och problem. Det finns goda möjligheter att anpassa fondsparandet efter de egna förutsättningarna, samtidigt som det är svårt att jämföra och utvärdera olika alternativ. Avgiftsredovisningen är numera mycket omfattande, även om det kan vara förvirrande att fonder registrerade i Sverige har strängare krav på avgiftsredovisning än de utlandsregistrerade fonder som marknadsförs i Sverige. Samtidigt ligger det i sakens natur att det är svårt att bedöma rimligheten i avgifterna för en tjänst, vars kvalitet man inte på förhand kan veta något om. Det stora intresset för fonder har dock lett till utvecklandet av oberoende betygsoch ratingsystem som försöker ge en objektiv bild av fondernas historiska prestationer.

De avgiftsjämförelser som presenterats visar att svenska fonder generellt inte är dyrare än utländska. Trots det har svenska fondförvaltares avgifter debatterats flitigt. En konsekvens av detta är att flera fondbolag lanserat nya avgiftssystem, där avgiften relateras till avkastningen. I korthet fungerar det så att avgiften blir högre om

avkastningen överträffar vissa jämförelsetal och lägre när fonden utvecklas sämre. En annan konsekvens är att flera fondbolag lanserat särskilda fonder för den som kan sätta in stora belopp. I dessa fonder är förvaltningsavgiften lägre än i motsvarande fonder som erbjuds vanliga kunder.

Allt talar för att avgiftssystemen kommer att differentieras ytterligare. Det kan ske på olika sätt. · Avgiften kopplas i högre grad än i dag till fondens

placeringsinriktning. Fonder som inte erbjuder aktiv förvaltning (indexfonder) får generellt lägre avgifter, medan avgifterna sätts högre i fonder som kräver stora resurser på förvaltningssidan. · Det startas flera fonder med lägre avgifter för placerare med stora

belopp att placera. Dessa kunder erbjuds inte bara lägre avgifter utan också bättre och tätare information. · Det kan inte uteslutas att fondbolagen kommer att införa fasta

kontoavgifter. Sådana förekommer i många andra länder och kan få till följd att småsparare straffas ut.

Aktieindexobligationer

Sparandet i aktieindexobligationer är en ganska ny företeelse och som beräknas uppgå till 25-30 miljarder kr, varav drygt hälften finns i onoterade aktieindexobligationslån.

Aktieindexobligationer riktar sig nästan uteslutande till hushåll och det finns en hel del som talar för att det är de kunder som har begränsad erfarenhet av och kunskap om sparande i aktier och aktiefonder som valt det här placeringsalternativet.

Under de senaste åren har räntorna varit så låga att det varit svårt för utgivarna att skapa attraktiva villkor på sina aktieindexobligationer. Det beror på att en stor del måste läggas på obligationsdelen för att det satsade kapitalet skall kunna garanteras fullt ut. Därför erbjuder många utgivare i dag olika garantinivåer. Det brukar fungera så att man satsar ett större belopp än det man garanteras att få tillbaka. Det är inte ovanligt att den del som man i så fall riskerar att förlora utgör 15-20 procent av satsat belopp. I utbyte mot att garantin om pengar tillbaka inte gäller hela beloppet, kan avkastningsmöjligheterna göras mer generösa.

Ett särskilt problem med aktieindexobligationer är att det för en privatperson är mycket svårt att veta om de villkor som utgivaren erbjuder verkligen är marknadsmässiga. Det beror bl.a. på att utfärdaren inte redovisar vilken ränta obligationsdelen ger.

Av allt att döma kommer fler aktieindexobligationslån att emitteras de närmaste åren med nya underliggande aktiekorgar, börser eller branscher. Huvudmålgruppen lär även i fortsättningen vara människor med begränsade erfarenheter av aktiesparande.

Warrants

Warrants kan närmast översättas med optionsrätter och är ett slags konstgjorda teckningsoptioner. De utfärdas av banker eller värdepappersbolag som ett placeringsinstrument i huvudsak för privatpersoner. Warrants ger inte någon rätt att teckna aktier i det eller de bolag som de är kopplade till. Warrants har normalt en löptid om två - tre år och kunderna erbjuds att teckna dem under en begränsad tid, den så kallade teckningstiden. Normalt är det exakta priset (teckningskursen) inte fastställt när kunden tecknar sig. I stället brukar utgivaren ange ett intervall inom vilket kursen sannolikt hamnar. Det exakta priset fastställs först på emissionsdagen.

De första optionsrätterna noterades på Stockholmsbörsen 1994. För närvarande är ca 120 noterade på börsen. Warburg Dillon Read är det värdepappersbolag som har flest warrants noterade. Men på senare år har även Handelsbanken och i viss mån SEB och FöreningsSparbanken börjat ge ut warrants. Att storbankerna givit sig in på marknaden innebär att produkten i praktiken är tillgänglig för alla.

Från konsumentsynpunkt innebär warrants och aktieindexobligationer flera problem. Det handlar om unika produkter, vilket gör det svårt att jämföra olika alternativ. Konstruktionerna är svåra att genomlysa och det gör att det i praktiken är omöjligt att veta om de erbjudna villkoren är skäliga eller inte.

Optioner och terminer

Intresset för att placera i optioner har hittills i hög grad påverkats av börsutvecklingen. Intresset för och handeln med optioner ökar när kurserna stiger och avtar när kurserna faller. Men även med en lugnare börsutveckling än de senaste årtiondena lär fler och fler svenska hushåll komma att pröva optionsplaceringar de närmaste åren.

Innan man får börja handla skall man skriva under ett avtal där man informeras om villkor och risker. Det är emellertid oklart hur medveten den genomsnittlige optionskunden är om de risker han eller hon utsätter sig för.

Betaltjänster

De senaste åren har de flesta banker infört system med paket med ett urval tjänster, t.ex. giro, bankkort och ett visst antal kontoutdrag per år. För detta betalar kunden en årlig avgift. Ofta premierar bankerna sina "bästa" kunder med lägre pris på grundpaketet. Detta är ett led i en generell strävan från bankernas sida att etablera helkundsförhållanden. Det kan ta sig olika uttryck. Kunder som uppfyller vissa krav erbjuds olika förmåner, ofta i form av rabatter på olika tjänster. Kraven kan röra sig om att få in lönen på konto i banken, ha bankkort, giro, ett visst sparande i fonder eller på konto och/eller lån.

Systemen med förmånskoncept för kunder som är bra ur bankens synpunkt kommer av allt att döma att utvecklas vidare. Det finns också en tendens till att kunder som inte klarar kraven för att bli förmånskunder drabbas av högre avgifter. Ofta motiverar bankerna sina avgifter med att de skall avspegla bankens kostnader för tjänsten i fråga. Mot den bakgrunden kan det ifrågasättas varför kostnaden för en tjänst, t.ex. giro, kan vara fyra - fem gånger högre för en ickeförmånskund än för en förmånskund.

En annan förändring innebär att kunderna i större utsträckning ges möjlighet att välja servicenivå och på det sättet påverka priset. Detta är ytterligare ett uttryck för differentieringen av priser och tjänster.

Bostadslån

I dag är det möjligt att förhandla om villkoren på sina bostadslån hos nästan alla långivare. Förhandlingsutrymme finns både vad gäller räntesats och övriga villkor. Kunder som betraktas som "bra" och viktiga för långivaren har stora möjligheter att skaffa sig bättre villkor än normalkunden. Detta är ett exempel på den differentierade prissättning som blivit allt vanligare. Denna utveckling kommer med stor säkerhet att fortsätta.

Försäkringsområdet

Den nya försäkringsrörelselagen kommer av allt att döma innebära stora förändringar för de traditionella livförsäkringsbolagen, även om det fortfarande är oklart hur stora förändringarna blir. En viktig nyhet är att livbolag i framtiden kommer att kunna dela ut vinster till sina aktieägare. Hittills har alla livförsäkringsbolag drivits enligt ömsesidighetsprincipen. I praktiken innebär det att alla eventuella överskott skall gå tillbaka till försäkringstagarna.

Den nya lagen öppnar möjligheten att omvandla befintliga livförsäkringsbolag till vinstutdelande. För att kunna genomföra en sådan förändring krävs bland annat att 50 procent av försäkringstagarna säger ja till förändringen, samtidigt som inte mer än 10 procent säger nej. En av de större aktörerna har redan signalerat om planer på att konvertera sitt livförsäkringsbolag för att möjliggöra vinstutdelning. Ändå är det svårt att se att särskilt många bolag kommer att konvertera verksamheten. I stället startas förmodligen nya vinstutdelande bolag vid sidan av de gamla. De äldre bolagen kommer i så fall att drivas vidare enligt ömsesidighetsprincipen.

Vad den nya försäkringsrörelselagen kommer att innebära på produktsidan är för tidigt att uttala sig om. Helt klart är att möjligheter öppnas för mer differentierade produkter. Kanske kan man tänka sig försäkringslösningar där bolaget garanterar en högre garanterad avkastning än dagens tre - fyra procent per år, i utbyte mot att avkastning utöver garantin går till bolaget.

Den nya lagen kommer att göra det möjligt för livbolag att låta sina kunder flytta sitt sparande till annat bolag. I dag saknas sådan flytträtt. Om någon av de större aktörerna fattar ett sådant beslut kommer troligen övriga att följer efter.

Det är rimligt att anta att det privata pensionssparandet kommer att öka de närmaste åren. Av allt att döma kommer en stor del av detta att gå till individuellt pensionssparande (IPS).

Banklagskommittén (Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag SOU 1998:160) har i ett makroperspektiv analyserat behovet av ändrade rörelseregler inom bankområdet. Någon närmare kartläggning eller värdering av vilka konsekvenser den föreslagna förändringen och regleringen får för konsumenterna har således inte gjorts. Vi kan inte heller, mot bakgrund av den korta tid vi har till vårt förfogande, söka kartlägga och analysera de konsekvenser som Banklagskommitténs förslag torde komma att få för konsumentskyddet. Däremot har vi funnit anledning att lämna följande synpunkter på förslaget.

Enligt Banklagskommittén bör lagstiftningen i första hand inriktas på ett stabilitetsintresse vilket också anses utgöra ett grundläggande skydd för konsumenter av finansiella tjänster. Att banker och andra

liknande institut kan fullgöra sina gjorda åtaganden måste anses vara det mest centrala i konsumentskyddet. Längre än så sträcker sig dock inte Banklagskommitténs överväganden vad gäller konsumentskyddet. Banklagskommittén har följaktligen anlagt ett mycket begränsat perspektiv på konsumentskyddet inom bankområdet. Väsentliga konsumentfrågor som t.ex. avtalsvillkorens och den övriga hanteringens skälighet, kvaliteten på information osv. har inte beaktats. Enligt Banklagskommittén bör dessa frågor så långt möjligt beaktas i den konsumenträttsliga och marknadsrättsliga lagstiftningen. Vi har i anledning härav funnit anledning att särskilt beröra vissa aspekter utifrån vad Banklagskommittén föreslår.

En för konsumenterna viktig fråga inom det finansiella området är tillgången till för dem enkel och jämförbar information, en fråga som också får konsekvenser för instituten i ett makroperspektiv. Det finns skäl att jämföra hur informationsfrågan har behandlats i lagstiftningsarbetet med den nya försäkringsrörelselagen (prop. 1998/99:87, Ändrade försäkringsrörelseregler; särskilt i avsnittet om genomlysningsprincipen).

Ett skäl för en särreglering på försäkringsområdet är enligt propositionen den obalans i fråga om information som ofta föreligger mellan försäkringsgivare och försäkringstagare. Försäkringsbolagen har av lätt förklarliga skäl ett stort informationsövertag, särskilt i förhållande till försäkringstagare som är konsumenter. Det är således inte tillräckligt att hänvisa till det regelsystem som finns för företag i allmänhet för att förhindra vilseledande eller otillräcklig information. En informationsregel bör betona informationens kvalitet. Enligt den nya lydelsen av 1 kap. 1 § försäkringsrörelselagen skall "Informationen till liv- och skadeförsäkringstagare och dem som erbjuds att teckna en sådan försäkring skall vara anpassad efter försäkringens art och tydligt visa försäkringens villkor och värdeutveckling. Även andra ersättningsberättigade på grund av liv- och skadeförsäkringar skall ges den information de behöver".

Genomlysningsprincipen i försäkringsrörelselagen syftar till att förbättra försäkringstagarnas möjligheter till genomlysning av försäkringens villkor och försäkringens värdeutveckling. Reglerna avser såväl information som lämnats före köpet som information som lämnas under försäkringens löptid. Liksom idag bör frågan om vilka uppgifter som skall lämnas regleras genom myndighetsföreskrifter. Enligt vår uppfattning bör ett liknande krav på god information även ställas på institut som omfattas av bankrörelselagstiftningen och således komma till uttryck i lagen. Inte minst från konsumentsynpunkt finns ett starkt behov av en samsyn när det gäller den finansiella sektorn.

Banklagskommittén har nöjt sig med att informationskraven skall inrymmas i begreppet "god bankstandard". Genom den föreslagna bestämmelsen ställs ett generellt kvalitetskrav på banker. I första hand skall bestämmelsen om god bankstandard träffa förhållanden som helt klart är olämpliga och förtroendeskadliga. Den bestämmelsen ger dock inte någon vägledning för den kvalitetsnivå som bör gälla för bankverksamheten vilket torde få till följd att det på det finansiella området kommer att finnas två skilda kvalitetsnivåer när det gäller att bedöma informationsgivningen; dvs. ett informationskrav för försäkringsbolag som kommer till uttryck i försäkringsrörelselagen och ett annat krav för bankområdet. Vi menar att det är angeläget att informationskraven inom hela den finansiella sektorn är samstämmiga och anser därför att man bör behålla föreskriftsrätten för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer inom området information till kunder.

Enligt gällande bankrörelsebestämmelser kan endast banker bedriva inlåning. Banklagskommittén föreslår att bankernas ensamrätt att ta emot inlåning skall avskaffas. Alla företag, inte bara finansiella institut, skall således kunna ta emot inlåning. Banklagskommitténs uppfattning är sålunda att konkurrensen på inlåningsmarknaden främjas om ensamrätten avskaffas. Flera remissinstanser har dock ifrågasatt om förslaget är i överensstämmelse med artikel 3 i andra banksamordningsdirektivet, som bl.a. föreskriver att medlemsstaterna skall förbjuda personer eller företag som inte är kreditinstitut att driva rörelse som omfattar inlåning från allmänheten Förbudet skall dock inte gälla i fall som särskilt omfattas av nationell lagstiftning eller av regler antagna av gemenskapen, allt under förutsättning att verksamheten är underkastat regler och övervakning till skydd för insättare och investerare.

Banklagskommitténs förslag innebär att en särskild informationsplikt skall gälla för annat företag än institut som omfattas av insättningsgarantin och som tar emot återbetalningspliktiga medel med kort uppsägningstid. Inlåningsföretaget skall således informera kunden om att fordran inte omfattas av insättningsgarantin. Om ett företag åsidosätter informationsplikten skall marknadsföringslagen tillämpas.

En ökad konkurrens och förändrad konkurrenssituation ställer också krav på konsumentskyddet. Om inlåningen släpps fri kan man räkna med dels att såväl antalet inlåningsföretag som inlåningen till sådana företag kommer att öka, dels att stora konsumentgrupper inte tillräckligt väl förstår konsekvenserna av att låna ut sina sparpengar till institut som inte omfattas av några särskilda regler utöver en viss informationsskyldighet. Dessutom är det osäkert vilka möjligheter Konsumentverket har att övervaka en i stora delar oreglerad

inlåningsmarknad. Om förslaget blir föremål för lagstiftning kommer sannolikt både Konsumentverket och Finansinspektionen få svårt, även om omfattande resurser ställs till myndigheternas förfogande, att tillgodose konsumentskyddsaspekterna samt att verka för att tilltron till det finansiella systemet förblir intakt. Släpps inlåningen fri till företag som inte står under tillsyn har inspektionen inte möjlighet att ingripa.

Vår uppfattning är att förslaget i den här delen inte bör genomföras. För det fall förslaget ändå genomförs bör enligt vår mening bestämmelserna om insättningsgaranti och eventuellt andra viktiga skyddsregler gälla alla som bedriver inlåningsverksamhet.

Sparandet har förändrats dramatiskt de senaste åren. Tidigare hade de flesta hushåll sitt eventuella sparande på ett sparkonto i bank, möjligen kombinerat med obligationer utgivna av staten. Aktiesparandet var inte särskilt utbrett, närmast ett alternativ för personer med större kapital att placera och intresse för börsen. Fondsparandet var mycket litet och t.ex. vid årsskiftet 1979/80 fanns mindre än 1 miljard kronor i fonder. Pensionsförsäkringar såldes nästan uteslutande till personer med höga inkomster och det var främst möjligheten att dra av premien i deklarationen som lockade till denna form av sparande.

I dag är bilden helt annorlunda. Undersökningar visar att i dag äger mellan 3,5 och 4 miljoner svenskar aktier, direkt eller indirekt via fonder. Antalet aktiva aktiesparare är alltså större än någonsin och utbudet av andra aktierelaterade placeringsalternativ har ökat dramatiskt. I dag kan man som privatperson placera i aktieindexobligationer och ränteindexobligationer, optioner, terminer och warrants, vid sidan av det stora utbudet av fonder och sparande direkt i aktier.

Bankkonton

Intresset för att spara på vanliga sparkonton har alltså minskat och det beror som tidigare nämnts främst på låga nominella räntor och framväxten av alternativ till traditionellt banksparande. I dag ger ofta bankerna högre ränta till den som har större kapital på kontot. Tidigare var det ofta bindningstiden som avgjorde räntenivån. De nya banker som lanserades efter finanskrisen lockade med högre ränta på sparkonto och fick inledningsvis många kunder. Därigenom skapades en generell press uppåt på sparkontoräntorna. I dag har emellertid flera

av dessa banker inlemmats i bankkoncerner och erbjudanden om någon procentenhets högre sparränta upplevs inte längre som ett skäl för att byta bank.

Bundet pensionssparande

Inom området för avdragsgillt pensionssparande finns i dag tre olika produkter att välja mellan; traditionell pensionsförsäkring, fondförsäkring och individuellt pensionssparande i bank.

Med bundet sparande menas sparalternativ där pengarna binds under ett visst antal år. Under 1990-talet har två nya alternativ för långsiktigt bundet sparande etablerats vid sidan av traditionella pensions- och kapitalförsäkringar, nämligen individuellt pensionssparande i bank (IPS) som introducerades år 1994 och kapital- och pensionsförsäkring med traditionell förvaltning eller fondförvaltning (fondförsäkring) som är tillåtet sedan 1991.

Individuellt pensionssparande påminner på många sätt om fondförsäkring, men med några viktiga skillnader. Inom IPS finns inget försäkringsmoment. Eventuella sjuk- och livförsäkringar måste därför tecknas separat. I IPS är spararen inte enbart hänvisad till fonder utan kan också välja att placera direkt i aktier och andra värdepapper, liksom på konto. I praktiken hamnar dock omkring 80 procent av det totala IPS-sparandet i fonder, medan resterande del fördelas ganska jämnt mellan konton och enskilda värdepapper. Skattereglerna är desamma som för pensionssparande inom traditionell försäkring och fondförsäkring.

Vid utgången av första kvartalet 1999 fanns 707 343 IPS-konton och det samlade sparandet uppgick 16 miljarder kr. IPS är ett renodlat pensionssparande och har hittills i första hand attraherat människor som önskar spara endast ett mindre belopp varje månad. De genomsnittliga årliga sparbeloppen är lägre än inom traditionell försäkring och fondförsäkring.

Avgifterna tas ut i princip på samma sätt som i fondförsäkring. Generellt gäller dock att avgifterna till pensionssparinstitutet är lägre än motsvarande avgifter till fondförsäkringsbolaget. Avgifterna på fondnivå är däremot desamma.

Fonder och värdepappershandel

Marknaden för fonder har vuxit explosionsartat de senaste decennierna. I dag finns det 800–900 fonder att välja mellan på den svenska

marknaden. Det totala sparandet överstiger 600 miljarder kronor och nettosparandet ligger i år på cirka 6 miljarder kronor per månad. Det finns ingen säker statistik över hur många i Sverige som fondsparar, men antalet kan uppskattas till 3–3,5 miljoner. De större svenska bankerna har en mycket stor andel (80–85%) av det totala fondsparandet. Marknaden i övrigt domineras av de fristående svenska fondbolagen men också flera stora utländska fondföretag har etablerat sig i Sverige.

På senare år har intresset för fonder som placerar i utländska aktier ökat, framför allt på bekostnad av de s.k. Sverigefonderna. Fonder som placerar i svenska aktier är dock fortfarande den största kategorin. Generellt gäller att aktiefonder dominerar. Av det totala fondsparandet finns drygt 60 procent i aktiefonder. Lägger man till aktieandelen i blandfonder visar det sig att mer än 70 procent av fondsparandet är placerat i aktier. I en internationell jämförelse är det en mycket hög aktieandel.

Fonder används också i allt större utsträckning vid annat sparande. Inom det individuella pensionssparandet i bank placeras drygt 80 procent av det totala sparandet i fonder. I fondförsäkring får kunderna enbart välja mellan olika fonder. De nya tjänstepensionssystem som införts, eller är på väg att införas, innebär också att den enskilde kan välja fondförsäkring och därmed fonder som placeringsalternativ. I premiepensionsdelen av det nya pensionssystemet skall pengarna som tidigare redogjorts för också placeras i fonder.

Konsumentproblem

Utvecklingen för hushållens sparande går således allt mer från traditionellt banksparande till fondsparande och en mer riskfylld värdepappershandel, såsom optioner och aktier. En bidragande orsak till den utvecklingen är ostridigt den numera historiskt sett låga räntenivån men också den aktiva marknadsföring som sker från banker och värdepappersinstitut.

Många kunder saknar dock erforderliga kunskaper om systemet, vilka risker det nya sparandet för med sig och hur man gör riskbedömningar; i många fall är det t.o.m. så att den enskilde är helt ovetande om att det finns risker.

Till marknaden för det nya sparandet kommer således nya grupper av fond- och aktiesparare som inte sällan har bristfälliga kunskaper om hur hanteringen går till och vilka risker som finns med sådana former av sparande.

Även om informationen från instituten är omfattande och seriös har det visat sig att informationsproblemet fortfarande är stort. För att underlätta för nya och mer oerfarna konsumenter att tillgodgöra sig fördelarna av de mer avancerade och allt mer komplexa finansiella produkterna och erbjudandena, skulle t.ex. Konsumentverket i samarbete med Finansinspektionen kunna ges ett särskilt uppdrag att verka för en kvalitetshöjning av informationen kring riskerna med sparande och placeringar.

Konsumenter behöver ofta hjälp med att omvandla den allt mer omfattande finansiella informationen till effektiv kunskap. En möjlig väg skulle kunna vara att låta t.ex. Konsumentverket svara för att ett riskklassificeringssystem utarbetas i vilket bl.a. olika former av sparande och placeringar värderas för att indelas i olika riskklasser.

Förslagsvis skulle ett vanligt enkelt banksparande placeras i riskklass 1 medan ett mer spekulativt sparande placeras i en väsentligt högre riskklass. Informationen bör finnas i marknadsförings- och informationsmaterial och vara lättillgänglig, standardiserad och tydlig. Syftena är dels att få människor att agera olika beroende på ändamålet med sparandet, dels att skapa förståelse för ekonomiska processer och insikter om de risker som påverkar sparandet. Därmed kan man undvika felaktiga och förhastade penningplaceringar.

Vidare har det framförts synpunkter på att konsumentrådgivningen kring värdepapper behöver förbättras. I denna del återkommer vi under avsnitt 8.6.

Det är i första hand på området där bankerna erbjuder allmänheten olika betaltjänster som internationaliseringen, den snabba teknikutvecklingen och avregleringen på marknaden har inneburit de största förändringarna. Det är främst utvecklingen inom telefon- och Internettekniken som bidragit till att antalet transaktioner direkt i kassa minskar medan utnyttjandet av kort-, giro- samt telefon- och Internetbanktjänster ökar. Samtidigt ökar kostnaderna för personlig betjäning i kassa. Genom höjda avgifter styr instituten ofta kundernas beteende.

Kontantbetalningar i kassa har i allt större utsträckning ersatts av giro och de senaste åren har möjligheten att betala räkningar via Internet lanserats. På motsvarande sätt har kontantuttag i kassa ersatts av uttag i automater. Kontantbetalningar kompletterades först med checkar och sedan med kortbetalningar av olika sorter. Inom betaltjänstområdet kommer inslaget av automatiska tjänster att öka varvid kunden, och mellanhänder såsom kortmottagande butik, i stor

utsträckning kommer att överta en del av de arbetsuppgifter som banken tidigare utförde.

Den tekniska utvecklingen har de senaste åren gått mycket snabbt och tjänster som kräver manuell hantering har relativt sett blivit väsentligt dyrare. Det är därför viktigt att kunderna informeras om vilka tjänster som är lämpligast att använda, inte minst ur kostnadssynpunkt.

Checkar, som för 15 år sedan inte belastades med några direkta avgifter, är i dag ett för konsumenten dyrt betalningssätt. Många banker tar ut avgifter med 10–20 kr per checkbetalning och vissa banker kräver förskottsbetalning innan checkarna lämnas ut. Bankerna har även infört avgifter för att betala räkningar i kassa, liksom avgifter för tillgång till gireringsmöjlighet. För giro är denna årsavgift ibland kombinerad med en avgift per betalorder. Inte heller betalningar via Internet är gratis, även om de flesta banker inte tar ut en särskild avgift för själva betalningsmöjligheten. I stället tar de ut en års- eller månadsavgift för hela Internetbankpaketet.

En del betaltjänster har även tagits över av företag som inte är banker. T.ex. har de stora detaljhandelskedjorna och bensinbolagen egna kortsystem där kunden erbjuds att sätta in ett visst begränsat belopp mot konkurrenskraftig ränta, pengar som kunden sedan kan använda för betalningar inom respektive företagsgrupp. Det brukar också vara möjligt att göra mindre kontantuttag i företagets kassa med hjälp av korten. Det är således fråga om viss inbrytning som ickefinansiella företag har gjort på den traditionella sparmarknaden.

Konsumentproblemen på området finns utförligt beskrivna i de rapporter från Finansinspektionen och Konsumentverket som nämnts tidigare (se avsnitt 6.4.2). Härav framgår att det på området betaltjänster i första hand mycket är fråga om ett informationsproblem.

Det finns enligt vår mening anledning att även uppmärksamma Betaltjänstutredningens förslag i slutbetänkandet Betaltjänster (SOU 1995:69). Den utredningen anser det vara motiverat att införa särskilda regler för betaltjänster och för aktörerna på betaltjänstmarknaden och föreslår därför en lag om betaltjänster. Förslaget syftar till att värna om ett stabilt och effektivt betalningsväsende samt att stärka konsumentskyddet. Den föreslagna lagen innehåller både närings- och civilrättsliga regler. Det finns bestämmelser om krav på kvalitet, betalningsberedskap, auktorisation och tillsyn. Vidare innehåller lagförslaget bestämmelser om bl.a. informationsskyldighet, ansvaret för betaltjänstens utförande och obehöriga utnyttjanden av konto.

I Norge kommer en finansavtalslag som gäller för avtal och uppdrag om finansiella tjänster att träda i kraft den 1 juli 2000. Den lagen är tvingande till förmån för konsumenter och innehåller bestämmelser om

informationsskyldighet om bl.a. avtalsvillkor och tider för utförande av betalningsuppdrag. Vidare finns regler om kontraheringsplikt för insättningar och betalningsuppdrag samt om rådgivningsskyldighet beträffande val av inlåningskonto m.m. Lagen innehåller bland mycket annat även regler om olovligt användande av konto.

Förslaget om en svensk betaltjänstlag har ännu inte genomförts. Från flera håll har framförts den uppfattningen att förslaget fortfarande bör vara aktuellt och således genomföras. Vi avser att i vårt slutbetänkande återkomma till det förslaget.

Särskilt om konto- och bankkort

När det gäller frågan om en konsument skall anses betalningsansvarig för uttag som gjorts sedan han eller hon förlorat sitt kontokort anges i 34 § konsumentkreditlagen att sådant ansvar kan föreligga bl.a. om konsumenten förlorat kortet genom grov oaktsamhet.

Allmänna reklamationsnämnden (ARN) och Konsumenternas Bankbyrå m.fl. har påpekat att ARN vid sin bedömning av sådana tvister utvecklat en praxis som kan sägas vara sträng mot konsumenterna. Konsumenttvister i vilka tillämpningen av 34 § konsumentkreditlagen aktualiseras vore därför enligt vår mening en lämplig fråga för KO att driva i domstol som biträde för en enskild konsument.

Här kan även nämnas att ARN:s ordförande beslutat att ett antal sådana tvister under hösten 1999 skall prövas av nämnden i plenum. Plenum består av nämndens ordförande, vice ordförande, avdelningsordförande (f.n. 18 stycken) samt konsument- och näringsidkarledamöterna på den avdelning dit tvisten hör.

Betaltjänstutredningen har också behandlat den här problematiken. Som vi nämnt ovan kommer vi att titta närmare på den utredningens förslag om en betaltjänstlag och det passar därför bra att i det sammanhanget även behandla frågan om betalningsansvar vid förlust av kontokort.

E-pengar

Det finns en stor osäkerhet också i fråga om det nya betalningsmedel som elektroniska pengar utgör. Med e-pengar menas i dag digitala värdeenheter som används som allmänna betalningsinstrument. Det är närmast fråga om elektroniska registreringar av medel som kan användas för betalningar utan att finnas på ett individualiserat konto.

Sådana frågor som förhållandet mellan betalare och betalningsmottagare och mellan utgivare och användare är närmast en fråga om hur konsumentskyddet fungerar på detta område.

År 1996 inleddes ett pilotprojekt för testning av ett särskilt kort för betalning vid småköp, Cash-kortet. I början av 1999 lanserades Cash över hela landet. Bakom projektet står SEB, MeritaNordbanken och FöreningsSparbanken. Lanseringen har inte varit problemfri, men bankerna tycks vara fast beslutna att etablera Cash.

Cashfunktionen skall användas vid köp som är för små för att det skall vara motiverat att använda den vanliga betalfunktionen på bankkortet som kräver kommunikation med banken för saldo- och spärrkontroll. Motivet är att minska kontanthanteringen. Om man tappar bort sitt kort kan vem som helst använda det så länge det finns pengar kvar i Cashfunktionen (chipet). Däremot går det inte att ladda kortet med mer pengar utan tillgång till en PIN-kod. Cashfunktionen kan laddas med maximalt 1 500 kr.

I dag finns omkring 6 700 Cashladdare runt om i Sverige och antalet beräknas komma att öka. Redan i dag finns Cashladdare på många av de ställen som tar emot Cashkortet. Totalt accepteras Cash på 35 000 försäljningsställen och bankerna räknar med att det finns ytterligare omkring 115 000 möjliga mottagningsställen.

Sedan Cashfunktionen blev en del av de vanliga bankkorten har användningen ökat. För närvarande ökar antalet kunder som har en aktiv Cashfunktion på sina bankkort med 10 000 personer i veckan. Antalet transaktioner ligger på omkring 100 000 per vecka och uppges öka stadigt. Den genomsnittliga Cashbetalningen är på 56 kr och kunderna laddar sina kort med i genomsnitt 300 kr per laddningstillfälle.

Behovet av skydd för konsumenter vid betalning med e-pengar bedömer vi vara angeläget och vi utgår från att problemet får en lösning ganska snart utifrån det EG-direktiv som finns på området och vad som föreslås i de två betänkandena om e-pengar (E-pengar näringsrättsliga frågor, SOU 1998:14 och E-pengar - civilrättsliga frågor, SOU 1998:122) som för närvarande bereds inom Regeringskansliet.

Utlandsbetalningar

Det har visat sig att många känner osäkerhet vid betalningar till utlandet. Problemet torde genom den nya lagen (1999:268) om betalningsöverföringar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet ha fått sin lösning.

Särskilt viktigt är att det informationskrav som finns i lagen verkligen efterlevs och att banker och andra institut som förmedlar betalningar noga försäkrar sig om att informationen verkligen når kunden; det kan inte anses vara tillfyllest att det t.ex. i en banklokal finns informationsmaterial som det är upp till kunden att uppmärksamma och tillgodogöra sig innehållet i.

Problem och osäkerhet torde emellertid kvarstå när det gäller betalningar till länder som inte tillhör gemenskapen. Det är därför angeläget att de förmedlande instituten i den mån det finns förutsättningar, inte gör någon skillnad för betalningar till länder utanför gemenskapen.

Pris- och kostnadsinformation

Det har visat sig att många konsumenter inte känner till vad olika finansiella tjänster kostar. Detta kan vara en orsak till att konsumenter i stor utsträckning fortsätter att använda sig av tjänster som är dyra, i stället för att byta till billigare. Det är i detta hänseende främst konsumenter med låga inkomster som är okunniga om kostnaderna för betaltjänster och de använder på grund härav ofta det dyraste sättet att betala räkningar. Av Finansinspektionens rapport (1999:3), se ovan avsnitt 6.4.2, framgår t.ex. att det finns grupper av konsumenter som inte vet hur de skall sköta sina bankärenden på enklaste och billigaste sätt och att de uppfattar den information om betaltjänster som ges som alltför krånglig och omfångsrik. Yngre personer, arbetslösa och låginkomsttagare har enligt rapporten särskilt svårt att anpassa sig till de nya och billiga tjänsterna på marknaden.

Det är viktigt att finansinstitutens information om priser och avgifter för olika produkter och tjänster förbättras. Ett grundläggande krav måste vara att priset för en viss tjänst dels anges i allt marknadsföringsmaterial, dels alltid anges i samband med en beställning i kassa, vid kontakt med telefonbanken, vid tjänster via Internet osv.

Prisinformationslagen (1991:601) bör enligt vår mening vara utgångspunkten för en förbättrad prisinformation om de finansiella tjänsterna. Enligt lagen skall prisuppgift alltid lämnas när en näringsidkare marknadsför bestämda varor eller tjänster. Det har ifrågasatts om inte lagen behöver kompletteras eller anpassas så att det tydligt framgår att den även omfattar finansiella tjänster. Dessutom förekommer den uppfattningen, att Konsumentverket bör ges rätt att utfärda närmare föreskrifter om hur prisinformationen på området bör utformas.

En annan angelägen fråga har visat sig vara behovet av marknadsöversikter och liknande för att ge konsumenterna en möjlighet att jämföra utbud, avgifter, räntor m.m. hos olika finansinstitut. Konsumenternas Bankbyrå har i år gett ut en översikt över bankernas betaltjänster. Vi bedömer det som angeläget att sådana översikter finns och enligt vår mening bör huvudmännen för Konsumenternas Bankbyrå verka för att den byrån fortlöpande tar fram marknadsöversikter för konsumenter inom bankområdet.

I det sammanhanget torde det också finnas anledning att närmare ta upp frågan om en central databas för bl.a. information och kostnadsjämförelser på hela det finansiella området, se mer härom nedan under avsnitt 8.6.

8.3.4. Kreditgivning

Efter en viss återhållsamhet i samband med finanskrisen i början av 1990-talet har kreditgivningen återigen tagit fart. Enligt uppgift ökar kreditgivningen mer än BNP och en fortsatt sådan utveckling kan framkalla ytterligare kriser av liknande slag. Emellertid bedöms risken härför inte vara så stor eftersom förhållandena och medvetenheten är annorlunda än för tio år sedan och utvecklingen följs noga av myndigheterna.

En verksamhet som inte sällan för med sig problem för konsumenterna är den som vissa kreditinstitut bedriver med snabbt beviljade lån med mycket höga räntor, t.ex. s.k. telefonlån och kontokrediter vid köp av varor. Det har t.ex. visat sig att ca 50 procent av de personer som är föremål för skuldsanering har skulder som hänför sig till sådana lån.

Av erfarenhet vet man att många redan skuldsatta personer tar nya dyra snabblån för att kortsiktigt lösa ett akut ekonomiskt problem. Det tycks som om dessa personer till varje pris vill betala tillbaka ett redan existerande lån och inte förstår att de skjuter problemen framför sig. Många hushåll lever med mycket små marginaler och klarar inte de påfrestningar det ofta innebär att betala höga räntor, i många fall över 30 procent. Det är i sådana fall man talar om s.k. skuldfällor.

Om s.k. blancolån

I samband med avregleringarna i mitten av 1980-talet ökade bankernas möjligheter att ge lån utan särskild säkerhet. De s.k. blancolånen ökade dramatiskt genom möjligheten att koppla en kredit till vanliga

lönekonton men också genom regelrätta blancolån på upp till 50 000 kr. Stora organisationer som t.ex. förbund inom LO slöt avtal med olika banker som gav medlemmarna rätt till lån enligt vissa standardiserade villkor. Intresset för den här typen av lån minskade dock när skattesystemet ändrades år 1991. Bankernas marknadsföring av blancolån blev också betydligt mer återhållsam p.g.a. den finans- och fastighetskris som förorsakade de stora kreditförlusterna i början av 1990-talet.

I dag arbetar banker och finansbolag åter med direktreklam för blancolån och lönekontokrediter. Den vanligaste formen av lån utan särskild säkerhet är krediter som kopplas till kundens transaktionskonto. För denna kontokredit betalar kunden normalt en limitavgift som uppgår till någon procent av det maximala kreditbeloppet. Denna avgift betalar kunden oavsett om krediten utnyttjas eller inte. Utöver limitavgift utgår ränta för de perioder då krediten utnyttjas. Något krav på amorteringar förekommer inte och det är alltså fritt för kunden att alltid utnyttja krediten maximalt, så länge räntor och andra avgifter betalas.

Kontokreditkort fungerar på ett liknande sätt, även om kunden här skall amortera en del av skulden vid varje betalningstillfälle. Räntan på en kontokredit är generellt högre än räntan på blancolån eller lönekontokrediter. Kreditkorten har i stor utsträckning ersatts av bankkort, där beloppet omedelbart dras från kundens bankkonto och till vilket en kontokredit kan knytas.

S. k. snabblån

Lättheten att låna pengar och skaffa sig krediter leder inte sällan till att konsumenter skaffar sig oöverlagda och dyra krediter som kan komma att undergräva många hushålls ekonomi. För att motverka sådana beteenden beträffande denna form av kreditgivning har det från vissa håll förts fram förslag om mera restriktiva bestämmelser innebärande att det skall gå en viss längre tid innan avtal skall anses vara ingånget, allt för att bereda låntagaren/konsumenten längre betänketid så att denne verkligen skall kunna sätta sig in i vad lånevillkor och ränta får för effekter på den egna privatekonomin och för att om möjligt kunna jämföra villkoren med andra lån som erbjuds på marknaden.

I dag kan ansökan om blancolån göras via Internet eller telefon, men lånehandlingarna skickas hem med post för underskrift innan lånet beviljas. Tekniken gör det också möjligt att lånehandlingar signeras elektroniskt via Internet. Det är dock oklart hur man skall förhålla sig till sådana signaturer i de fall det finns krav på egenhändiga namnteckningar. Kommer sådana tillvägagångssätt att accepteras

kommer kundens betänketid mellan låneansökan och beviljande av krediten i det närmaste att helt försvinna. För de flesta konsumenter torde det inte innebära några problem. Det finns emellertid en risk att en del konsumenter kommer att öka sin skuldsättning genom oöverlagda krediter. Det är därför angeläget att myndigheterna noga följer utvecklingen på området.

S.k. oönskade krediter

Ett annat problem har visat sig vara den kreditgivning som sker när man i samband med köp av en kapitalvara i butik på plats erbjuds och beviljas en kredit som inte bara motsvarar varans pris utan är högre; man tar en kredit som man kanske inte hade tänkt sig från början. Krediten kan dessutom allteftersom man amorterar utnyttjas igen och tas i anspråk för nya köp. Detta leder till att konsumenten får en form av ”oönskad” kredit som leder till ytterligare skuldsättning. Systemet innebär att man kan fortsätta på samma kredit vid andra köpetillfällen utan att närmare undersöka om billigare kredit går att erhålla på annat håll. Också beträffande den här formen av kreditgivning är det angeläget att myndigheterna noga följer utvecklingen och om det visar sig nödvändigt närmare utreder dessa frågor.

Något om kreditprövningen

Konsumentkreditlagen innehåller ingen närmare bestämmelse om krav på kreditprövning. I begreppet god kreditgivningssed (5 §) ligger emellertid ett krav på att kreditprövning skall ske. Enligt förarbetena anses nämligen en kreditgivare som avstår från varje form av kreditprövning i de flesta fall bryta mot god kreditgivningssed. Dessutom finns i t.ex. bankrörelselagen (1987:617) och lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet bestämmelser om kreditprövning (se om dessa lagar ovan avsnitt 3.2.1).

Det har emellertid framförts den uppfattningen att ett uttryckligt krav på kreditprövning bör införas i konsumentkreditlagen. Vidare har det framförts att närmare bestämmelser om kreditprövning bör kunna meddelas i form av bindande föreskrifter, med därtill hörande lämpliga sanktioner för överträdelser av bestämmelserna, i stället för som nu i form av allmänna råd och riktlinjer.

Det finns därför skäl att också i de här frågorna överväga förändringar och i det sammanhanget även närmare undersöka om

gällande regler för kreditprövning är tillräckliga. Inte minst gäller det vid de s.k. snabblånen.

Eftersom det finns en uppfattning att kreditprövning bör omfatta alla slag av kreditgivare, dvs. även de som i dag står utanför Finansinspektionens tillsynsområde, finns det anledning att också titta närmare på den frågan.

Kontantinsats

I 14 § konsumentkreditlagen anges att en säljare vid kreditköp i enlighet med god sed på marknaden skall ta ut en kontantinsats av köparen och att denna skall motsvara minst 20 procent av varans kontantpris. Av förarbetena till lagen (prop.1991/92:83, bet.1991/92:LU28, rskr.1991/92:319) framgår att kravet på kontantinsats inte gäller vid köp med kontokredit. I de kontakter vi haft med olika aktörer och intressenter på området, har det bl.a. framkommit att de flesta konsumentkrediter som i dag förekommer vid köp ges i form av en kontokredit. Enligt uppgift är det numera i stort sett bara vid kreditköp av bilar och båtar det förekommer kontantinsats.

Av förarbetena till konsumentkreditlagen framgår att syftet med kravet på kontantinsats är att den skall verka återhållande på konsumenternas benägenhet att handla på kredit, dvs. avhålla från otillräckligt genomtänkta åtaganden. Regeln om att 20 procent av priset normalt skall betalas kontant ansågs också stämma överens med vad handeln enligt lång tradition betraktat som rimligt och naturligt. Frågan var dock om kravet på kontantinsats även skulle gälla vid köp med kontokredit, vilket några remissinstanser hade föreslagit. I denna del hänvisades till propositionen till den tidigare gällande konsumentkreditlagen (prop. 1976/77:123), enligt vilken köp med kontokredit i princip borde vara undantagna. Departementschefen framhöll vid det tillfället att ordningen med kontokortskrediter på flera sätt kunde vara praktisk för konsumenten och därför inte borde kompliceras i vidare mån än vad konsumentskyddsintresset från andra synpunkter verkligen påkallade. De flesta kontoköp avsågs falla utanför regleringen om kontantinsats genom bestämmelsens lydelse ”i enlighet med god sed på marknaden”. Eftersom det då inte var praxis med kontantinsats vid kontoköp kunde det inte anses strida mot god sed att underlåta att ta ut en sådan insats.

I 1991 års proposition konstaterades att de flesta köp med kontokredit genomfördes utan någon kontantinsats överhuvudtaget. Till de skäl som tidigare anförts mot ett krav på kontantinsats vid köp med kontokredit lades att, om man ville ha kvar köp med kontokredit som

en smidig betalningsordning, det var svårt att utforma kravet så att det utgjorde en faktor som verkligen effektivt skulle avhålla konsumenterna från oöverlagda kreditköp. Ett krav på att kontantinsats skulle erläggas vid själva köpet skulle innebära att systemet blev svårarbetat och tanken med denna betalningsordning skulle till stor del gå förlorad. Om kravet i stället skulle innebära att konsumenten betalade kontantinsatsen vid ett senare tillfälle skulle tanken att konsumenten tvingas lägga ut en betydande del av priset för att få varan utlämnad till sig inte tillgodoses. Slutsatsen blev att det inte heller i fortsättningen skulle uppställas något krav på kontantinsats vid kontoköp.

Det har visat sig att konsumentkreditlagens krav på kontantinsats inte längre är tillämpligt på en mycket stor del av de kreditköp som numera förekommer och att den återhållande verkan som bestämmelsen syftar till därför har mycket begränsad effekt. Det kan därför finnas skäl att överväga antingen att utöka tillämpningsområdet till att omfatta även kontokreditköp eller att ta bort bestämmelsen.

Den effektiva räntan och information om kreditkostnader

Vid all marknadsföring av krediter och då ett kreditavtal träffas skall säljaren uppge den effektiva räntan för krediten. Detta följer av 6 och 10 §§konsumentkreditlagen. Krav på uppgift om effektiv ränta finns också i EG:s direktiv om konsumentkrediter.

Den effektiva räntan är enligt definitionen ”kreditkostnaden angiven som en årlig ränta beräknad på kreditbeloppet, i förekommande fall under hänsynstagande till att delbetalningar skall göras under den löpande kredittiden”.

Syftet med informationen är bl.a. att få en fullständigare bild av vad krediten kostar eftersom den effektiva räntan även inkluderar avgifter för krediten. Ett annat viktigt syfte är att den effektiva räntan skall ge ett enhetligt mått på kreditkostnaden, för att kunna jämföra olika krediter, t.ex. mellan olika banklån men också mellan olika typer av krediter, såsom banklån och avbetalningsköp. Den effektiva räntan behöver inte anges för krediter av ringa omfattning, högst 1 500 kr, eller krediter som skall återbetalas inom tre månader.

För krediter som ges för köp av en särskild vara, tjänst eller annan nyttighet skall, förutom den effektiva räntan, även kreditkostnaden i kronor anges. Bestämmelsen har till syfte att avhålla från oöverlagda kreditengagemang om konsumenten får klart för sig hur mycket dyrare det blir att handla på kredit. Dessutom skall varans kontantpris anges. Konsumenten skall själv kunna lägga ihop kontantpriset och kreditkostnaden och därmed få information om totalkostnaden för köpet.

Under lagstiftningsarbetet fanns invändningar mot kravet på att kreditkostnaden skall anges i kronor, då detta skulle vara ett dåligt mått för jämförelser med andra krediter eftersom uppgiften inte tar hänsyn till betalningstidens längd (prop.1991/92:83, bet.1991/92:LU28, rskr. 1991/92:319). Avsikten med bestämmelsen är dock inte främst att konsumenten skall få möjlighet att jämföra med andra krediter utan att kreditkostnadsuppgiften skall göra det möjligt att bedöma hur mycket dyrare det blir att ta en viss vara eller tjänst på kredit än att betala kontant. Så länge det inte rör sig om stora skillnader i fråga om betalningstidens längd får därför informationen anses vara tillräckligt rättvisande för sitt ändamål. Några remissinstanser ansåg att kreditkostnaden även borde anges för fristående krediter. Regeringen avvisade dock detta förslag.

I våra kontakter med olika aktörer har vi uppmärksammats på det förhållandet, att många människor har svårt att skaffa sig en uppfattning om den faktiska kreditkostnaden. Även om konsumenten förstår att en kredit med hög effektiv ränta normalt är dyrare en kredit med låg ränta är det närmast omöjligt för konsumenten att omsätta denna information till en uppskattning av kreditkostnaden i kronor och ören. Den effektiva ränta som anges i ett procenttal ger nämligen inte konsumenten någon uppfattning om den totala kostnaden för krediten. I stället kan många människor, särskilt i hushåll med små ekonomiska marginaler, fokusera på uppgiften om hur mycket krediten kostar per månad för att ta ställning till om den ryms i ”månadsbudgeten”. Information om delbetalningarnas storlek kan dock lätt ge ett missvisande och förskönande intryck när kredittiden är lång. Det är dessutom inte ovanligt att marknadsföringen av krediter med hög kreditkostnad särskilt betonar månadsbetalningarna.

Svårigheten för konsumenterna att tolka uppgiften om den effektiva räntan kan vara en bidragande orsak till att många väljer krediter som är mycket dyra, trots att det kanske skulle vara möjligt för dem att få en kredit med en lägre kreditkostnad. För att öka konsumenternas möjlighet att få en klar bild av vad en kredit kostar kan det finnas anledning att överväga om inte kreditkostnaden i kronor skall framgå även vid marknadsföring av fristående krediter som ett komplement till den effektiva räntan, i likhet med vad som redan gäller vid erbjudanden om kreditköp av särskild vara.

En svårighet med ett sådant generellt krav kan dock vara att det träffar såväl långfristiga krediter som krediter med rörlig ränta, där uppgiften om en totalkostnad inte alltid är relevant, t.ex. fastighetskrediter. Sådana krediter är undantagna i EG:s direktiv om konsumentkrediter men omfattas av konsumentkreditlagens krav beträffande effektiv ränta. Det kan därför finnas anledning att i

diskussionen om det ovan nämnda informationskravet överväga eventuella undantag.

Vi har också uppmärksammat att det förekommer att krediter som t.ex. används för inköp av kläder, resor och andra konsumtionsvaror ges med en mycket lång kredittid. Den beviljade krediten utgörs ofta av ett relativt litet belopp, som dock kan ha stor betydelse i ett hushåll med små inkomster. Då återbetalningstiden är lång blir amorteringarna per månad små, vilket är önskvärt för den konsument som har små marginaler. Det totala beloppet som konsumenten kommer att betala blir dock stort, kanske orimligt stort i förhållande till motsvarande kontantbelopp. Inte sällan ges krediter av detta slag dessutom till hög ränta. Mot denna bakgrund kan det eventuellt finnas anledning att fundera över behovet av en bestämmelse som reglerar kredittidens längd i förhållande till den beviljade krediten.

Inledning

Internationaliseringen, den snabba teknikutvecklingen och avregleringen på de svenska marknaderna har inneburit stora förändringar på området finansiella tjänster. Traditionella tjänster såsom insättningar, sparande och betaltjänster har fått en annan utformning. Även på kredit- och försäkringsmarknaderna har utvecklingen gått snabbt. Nya distributionskanaler för finansiella tjänster har lett till ändrade försäljnings- och konsumtionsmönster. T.ex. har via Internet nya system kommit till som gör det möjligt att köpa aktier till rimlig kostnad även för den som inte har så stora belopp att placera.

Framför allt försäkringsbolag, men även banker, använder sig av telefonförsäljning och direktmarknadsföring i en helt annan utsträckning än tidigare. När det gäller banker går utvecklingen mot ett allt större inslag av automatiserade tjänster. Utvecklingen innebär färre personliga kontakter mellan konsument och institut: - Förr gick man in på posten eller banken och betalade sina räkningar,

i dag använder man giro eller betalar via Internet. - Förr tog man ut pengar i kassan och betalade kontant eller med

check i affärer, i dag tar man ut pengar i automater och betalar med kontokort eller kontantkort.

Den här utvecklingen har drivits fram bl.a. mot bakgrund av institutens strävan att sänka sina kostnader. Tanken är att kunderna själva skall sköta enklare ärenden med hjälp av automater, giro, telefon och Internet, medan de bankanställda i större utsträckning skall fungera som rådgivare/säljare.

I våra direktiv framhålls att Sverige har ett gott grundläggande konsumentskydd och att det hos oss finns en konsumentskyddande lagstiftning inom området finansiella tjänster. Särskilt på områdena för

en del sparformer och betaltjänster skall vi enligt direktiven analysera om det konsumenträttsliga skyddet, inte minst vad gäller informationskrav, är tillräckligt och i förekommande fall föreslå hur det kan förbättras. Vidare har vi i uppdrag att beakta den ökade handeln över gränserna och att överväga en eventuell permanentning av KO:s talerätt.

Den genomgång vi har gjort av det konsumentskydd som finns på området torde visa att också beträffande finansiella tjänster är det grundläggande skyddet gott. Genomgången visar enligt vår mening att såväl lagstiftningen som de övriga instrument - föreskrifter, allmänna råd och riktlinjer samt reklamationshantering och tvistlösning - som finns för efterlevnad och övervakning av marknaden i stort uppfyller de krav som kan ställas. Till detta kommer att regeringen och berörda myndigheter fortsätter att aktivt verka för ett bättre konsumentskydd såväl här hemma som genom det arbete som bedrivs i EU och genom det nordiska samarbetet. Det har emellertid funnits anledning att från ett konsumentperspektiv närmare undersöka hur konsumentskyddet uppfattas och fungerar i praktiken.

Som tidigare nämnts biträds kommittén av företrädare för de flesta aktörer och intressenter på området och de har delat med sig av sina erfarenheter och kommit med synpunkter. Kommittén har genom sitt sekretariat dessutom haft kontakt med andra aktörer och intressenter för att närmare utröna om - och i så fall vilka - problem det finns på området.

Sekretariatet har träffat Allmänna reklamationsnämnden, FORA Försäkringscentral (tidigare AMF-Centralen), Sveriges Konsumentråd, Konsumentvägledarnas Förening, Stiftelsen Konsumenternas Bankbyrå, Stiftelsen Konsumenternas Försäkringsbyrå, Försäkringsbranschens nämnder, Riksförsäkringsverket, Premiepensionsmyndigheten, Finansinspektionen, Konsumentverket, klagomålsansvariga vid SE-Banken och kundombudsmannen hos Skandia samt Skuldrådgivningsbyrån i Stockholm. Vidare har det förekommit kontakter med företrädare för Banklagskommitténs sekretariat. Härutöver har vi tagit del av rapporter, verksamhetsberättelser, utredningsförslag m.m. och remissvar beträffande de utredningsförslag av intresse som för närvarande bereds inom Regeringskansliet samt följt debatten och vad som i övrigt uppmärksammats på området i massmedierna. Vidare har chefredaktören för tidskiften Sparöversikt, Mats Wester, på vårt uppdrag lämnat en rapport som vi använt oss av i detta avsnitt.

När det gäller förhållandena och utvecklingen på marknaderna för finansiella tjänster har vi - från ett konsumentperspektiv - funnit i

huvudsak de frågor och problem som beskrivs nedan vara aktuella och av intresse.

Som vi inledningsvis påpekat skall rapporten i första hand ses som en lägesbeskrivning och ett diskussionsunderlag för det fortsatta arbetet och vi kommer i slutbetänkandet att återkomma för att där ta ställning till de frågor som aktualiserats. I ett avseende tar vi emellertid redan nu ställning och anger som vår uppfattning att Banklagskommitténs förslag om att bankernas ensamrätt att ta emot inlåning skall avskaffas inte skall genomföras, se nedan avsnitt 8.3.

8.4. Försäkringsområdet

Hushållens beroende av finansiella tjänster har ökat under senare år, bl.a. i samband med ändringar i olika trygghets- och välfärdssystem. Valet av exempelvis försäkringsprodukt är inte sällan av stor betydelse för hushållens ekonomi. Det blir allt viktigare för konsumenter att hitta de för den enskilde bästa försäkringslösningarna när det gäller familjeskydd och skydd för egendom. Vidare konkurrerar försäkringsbolagen i allt större omfattning med innehållet i olika försäkringar, t.ex. hem- och motorfordonsförsäkringar. Tidigare har sådana försäkringars innehåll i stor utsträckning varit identiska i olika bolag. En annan omständighet att beakta är att försäkringsmarknaden förändras p.g.a. den ökade internationaliseringen och medlemskapet i EU. Det innebär bl.a. att konsumenter i allt större utsträckning kommer att erbjudas försäkringstjänster av utländska försäkringsgivare. Dessa förhållanden innebär att informationen till hushållen om försäkringsvillkoren, t.ex. vad olika försäkringar omfattar, blir av allt större betydelse.

När det gäller problem på skadeförsäkringsområdet berörs det närmare i avsnittet om tvistlösning (avsnitt 8.9).

8.4.1. Långsiktigt försäkringssparande

Fondförsäkring erbjuds av försäkringsbolag och har någon form av försäkringsinslag. I praktiken är försäkringsinslaget oftast mycket litet och fondförsäkring säljs i huvudsak som placeringsprodukt. Placeringarna sker i en eller flera värdepappersfonder och kunden kan

när som helst byta fonder. Fondförsäkring innebär en möjlighet till individuell anpassning av förvaltningen av de pengar som sparas i försäkringen, medan förvaltningen sker kollektivt, lika för alla, i traditionella försäkringar.

Fondförsäkring säljs i de två skatteklasserna pensions- och kapitalförsäkring. Skillnaderna mellan de olika typerna gäller bland annat beskattningen och bindningstider. Fondförsäkring har haft stora framgångar sedan lanseringen och numera sker 60–70 procent av all nyteckning av försäkringssparande i fondförsäkring. Av de totalt omkring 700 miljarder kr som den 30 juni 1999 fanns placerade i privat försäkringssparande var drygt 110 miljarder kr i fondförsäkring och knappt 590 miljarder kr i traditionell försäkring.

Under senare år har försäkringsbolagen i första hand sålt kapitalförsäkringar till privatpersoner och tjänstepensionsförsäkring till grupper som har möjlighet att välja egna tjänstepensionslösningar. Privata pensionsförsäkringar svarar för en relativt liten del av nysparandet i pensionsförsäkringar.

Det bundna försäkringssparandet har, liksom individuellt pensionssparande i bank, särskilda skatteregler som skiljer sig från den vanliga kapitalbeskattningen. Skatten tas ut årligen och beräknas på en schabloniserad avkastning. Det är den genomsnittliga statslåneräntan året före beskattningsåret som ligger till grund för beskattningen och denna schablonavkastning beskattas sedan med 15 procent (pensionsförsäkring) och 27 procent (kapitalförsäkring). En effekt av den här typen av beskattning är att skatten inte påverkas av fondbyten och inte har någon direkt koppling till den verkliga avkastningen på sparkapitalet.

Det är dock långt ifrån säkert att beskattningen av en kapitalförsäkring är förmånligare för spararen än vanlig reavinstskatt. Utfallet beror på vilken avkastning man får på sitt sparande och hur ofta man byter fonder. Med hög avkastning och många byten är kapitalförsäkringsbeskattning förmånligast, medan vanlig reavinstskatt är bäst vid lägre avkastning eller om man gör mycket få byten. Problemet är att det ofta är mycket svårt för den enskilde - konsument eller annan - att göra sådana här jämförelser, särskilt eftersom den framtida avkastningen är den viktigaste faktorn för vilken typ av beskattning som är förmånligast.

Situationen försvåras ytterligare av att avgifterna i försäkringssparande ofta tas ut på ett mycket komplicerat sätt som är svårt att överblicka för konsumenten. I traditionella försäkringar sker avgiftsuttaget dels på varje inbetald premie, dels på kapitalet. Avgifterna kan bestå av en del som ett fast krontal (styckekostnad) och en procentuell del. Det förekommer även andra typer av avgiftsuttag

och även om försäkringsbolagen i dag har ganska stränga regler när det gäller att redovisa vilka kostnader som belastat de enskilda försäkringarna är det svårt att i förväg veta hur avgifterna kommer att påverka värdeutvecklingen.

I fondförsäkring sker avgiftsuttaget på två nivåer. För det första betalar kunden avgifter till fondförsäkringsbolaget. De kan bestå av årliga avgifter i procent och en styckekostnad plus en avgift på varje inbetalning. På nästa nivå betalar kunden avgifter i de fonder som han eller hon väljer. Det är mycket svårt för en kund att väga ihop dessa olika avgifter till en totalkostnad, vilket försvårar effektiv priskonkurrens.

I propositionen till nya försäkringsrörelselagen (prop. 1998/99:87 s. 178) betonas att den information som i första hand bör tillgodoses genom rörelsereglerna är information i ekonomiskt hänseende, t.ex. om avgifter och återbäring. Ansvaret för att denna typ av ekonomisk information blir tillfredsställande utformad åvilar den myndighet som regeringen bestämmer. Vi utgår därvid från att berörda myndigheter i detta avseende har det lagstöd som krävs för att förbättra förhållandena för konsumenterna.

8.4.2. Det nya pensionssystemet

Det nya pensionssystemet består som det tidigare redogjorts för av bl.a. en premiepension som är en helt ny form av pension och som innebär mer aktivitet av den enskilde. Av inkomsten avsätts högst 2,5 procent till Premiepensionsmyndigheten (PPM). Premiepensionspengarna är reserverade för var och en. De kan inte tas ut förrän man blir pensionär och under tiden placeras de i värdepappersfonder. Man kan själv välja vilka fonder pengarna skall placeras i.

4,2 miljoner människor kommer att omfattas av den nya premiepensionen. Av dessa har hälften i dag inte något eget fond- eller värdepapperssparande. Därmed tillkommer en ganska stor och helt ny grupp av fondsparare som måste få erforderlig kunskap, information och vägledning.

För den enskilde kommer i många fall den nya ordningen att föra med sig stora problem eftersom många kommer att få svårt att förstå innebörden av systemet och vilka konsekvenser det kan få. Bl.a. finns det enligt PPM ca 1 000 fonder att välja mellan och den information som för närvarande ges i fondkatalogerna är ofta alltför begränsad. De val man ställs inför är många; hur gör man och vilken eller vilka fonder skall man välja, bör man byta fond och i så fall när, hur skall man tillgodogöra sig den information som ges i institutens faktablad, skall

man välja eventuellt efterlevandeskydd, eventuell överföring av pensionsrätt etc.

Utöver den allmänna pensionen förekommer avtalspension grundad på kollektivavtal. De som omfattas av avtalspension kommer i ökad omfattning att själva få bestämma hur pensionsmedlen skall förvaltas. Den enskilde kan välja bl.a. försäkringsbolag och sparform. Också här är det sålunda fråga om att den enskilde måste engagera sig och personligen agera när det gäller fondsparande.

I propositionen om det reformerade ålderspensionssystemet finns en utförlig beskrivning av principerna för socialförsäkringsorganens information till den enskilde (prop. 1997/98:151 s. 634-640). Där framgår bl.a. att Riksförsäkringsverket har huvudansvaret för samordningen av informationen.

Konsumenternas kunskaper om pensionssystemen

I samband med förberedelserna för informationsinsatserna för det nya pensionssystemet genomförde Riksförsäkringsverket (RFV) en ganska omfattande undersökning om allmänhetens kunskaper, intresse och handlande när det gäller pensioner.

Undersökningen visar att de flesta har dålig kunskap om pensionsskyddet i allmänhet. T.ex. tror ca 45 procent att privata pensionsförsäkringar samordnas med det nya pensionssystemet. Vidare önskar 44 procent personlig rådgivning om det nya pensionssystemet.

Vid informationsinsatsen om det nya pensionssystemet som genomfördes våren 1999 kunde allmänheten genom berörda myndigheter få ytterligare information via telefon, Internet och personliga besök. Av de personer som hörde av sig för frågor eller ytterligare information om det nya pensionssystemet hörde 80 procent av sig via Internet. Telefonförfrågningarna däremot blev färre än man hade räknat med. Under perioden tog man emot ca 1000 samtal per dag, vilket motsvarade 1,5 procent av det antal personer som fått sig tillsända informationen; vidare hörde 100-150 personer av sig varje dag genom brev till myndigheterna.

Myndigheterna hade en hög ambitionsnivå och en omfattande kampanj. De rådfrågande hade möjlighet att både ställa frågor och få svar på sitt eget modersmål. Man ordnade lokala möten ute i landet hos försäkringskassorna och möten med studieförbund. Försäkringskassan ställde upp med personal vid dessa möten utan kostnad. RFV hade också en särskild utlandsavdelning för de som omfattas av systemet men som av olika skäl inte längre bor eller vistas i Sverige.

Resultatet av de informations- och rådgivningsinsatser som genomfördes visar enligt Riksförsäkringsverket att människor i allmänhet efterfrågar och är mer intresserade av individuell information och rådgivning, inte av allmän information om pensionssystemet som sådant och dess uppbyggnad.

Av olika kategorier människor har enligt RFV invandrargrupperna sämst kunskap om pensioner. En förklaring anses vara att invandrarorganisationerna är mer splittrade än andra intressegrupper; kategorin invandrare är inte homogen och det har aldrig funnits någon stark gemensam invandrarorganisation. Väl organiserade och starka intresseorganisationer, t.ex. för funktionshindrade och pensionärer, tillvaratar och verkar mycket bättre för sina medlemmars intressen och hos personer som tillhör dessa kategorier var kunskaperna mycket bättre.

Den svåraste gruppen att nå med informationen visade sig vara, förutom vissa invandrargrupper, en kategori av ”aktivt” ointresserade unga människor, främst män i 20–30 års åldern, som för den skull inte nödvändigtvis är låginkomsttagare, lågutbildade eller arbetslösa. Det handlar snarare om en grupp som mer eller mindre aktivt bestämt sig för att inte intressera sig för den här typen av frågor.

Riksförsäkringsverket har i juni 1999 gjort en uppföljning av informationsinsatserna och det utskick av årsbeskeden (”det orange kuvertet”) som gjordes våren 1999. Det visade sig då att kunskapen om den nya allmänna pensionen hade ökat sakta. En tendens var dock att förtroendet för pensionsinformationen sjunker och enligt Riksförsäkringsverket borde detta stämma till eftertanke och förhoppningsvis leda till ett bättre samarbete mellan de olika aktörerna framöver. En majoritet av de tillfrågade (71 %) önskade dock mer information om den nya allmänna pensionen.

FORA Försäkringscentral informerar om valmöjligheterna vid avtalspension och tar hand om de val som löntagarna gör. Vid det val på SAF-LO området som genomfördes 1998 och som berörde 915 000 löntagare avstod 365 000 från att välja annan förvaltare än AMF Pension. Av dessa 365 000 personer beräknas ca 150 000 ha gjort ett ”aktivt val” genom att vara passiva, dvs. de önskade också i fortsättningen ha pengarna placerade hos AMF Pension och avstod därför medvetet från att välja annan placering. De flesta av dem som på det här sättet gjorde ett aktivt val valde alltså att ha kvar pengarna hos AMF Pension; den näst största gruppen (17 %) valde ett särskilt försäkringsbolag.

Förutom val av försäkringsbolag och sparform skulle försäkringstagaren välja familjeskydd, återbetalningsskydd eller att avstå från

detta skydd. Sju procent valde familjeskydd, 50 procent valde återbetalningsskydd emedan övriga avstod från val i dessa hänseenden.

Ett önskemål som kommit fram är att man i största möjliga omfattning söker samordna informationen i fråga om den allmänna pensionen och avtalspensionen. Den enskilde skulle då ha lättare att få en överblick av de totala ekonomiska förhållanden som gäller vid pensionstillfället Det är emellertid oklart om och i vilken omfattning en samordning av information kan komma att ske. I förarbetena (prop. 1997/98:151 s. 640) har man dock förutsatt att informationen mellan Premiepensionsmyndigheten och försäkringskassan samordnas.

Mot bakgrund av vad som framkommit beträffande bristande kunskaper och bristande intresse för pensionsskyddet anser vi det vara angeläget att åtgärder vidtas för att underlätta för konsumenterna att bilda sig en uppfattning om hur de ekonomiska förhållanden i detta hänseende ser ut.

FORA har visat sig vara positiv till en samordnad information för den allmänna pensionen och avtalspensionen. Ett första steg enligt FORA måste dock vara att finna gemensamma beräkningsmodeller för hur prognoser och avgifter beräknas.

I Riksförsäkringsverkets ovan nämnda uppföljning anges att förhoppningen är att verket skall få ett starkt samarbete med parterna inom avtalspensionen och det optimala vore enligt verket att kunna presentera en helhetsbild för alla om hur stor var och ens totala pension blir (den allmänna pensionen + avtalspensionen) eftersom det visat sig att för de allra flesta är pensionens olika delar mindre intressant än helheten.

Det finns således idag en vilja att samordna informationen om premiepensionen med den om avtalsförsäkringar. För att möjliggöra en jämförelse mellan den allmänna pensionen och avtalspensionen måste emellertid sådana faktorer som t.ex. begrepp och utbetalningstid vara enhetliga.

Det vore enligt vår mening också bra om berörda parter, dvs. Riksförsäkringsverket, Premiepensionsmyndigheten och arbetsmarknadens parter, i det sammanhanget undersöker möjligheterna för en gemensam central och lokal rådgivning.

I detta sammanhang finns det anledning att uppmärksamma ett uppdrag som regeringen den 10 juni 1999 gett Konsumentverket. Uppdraget innebär att verket inom ramen för sitt ansvarsområde skall bidra till en tydligare information på pensionsparområdet och inleda en kartläggning när det gäller variationer i det långsiktiga pensionssparandet mellan olika hushållskategorier. Uppdraget innebär vidare att Konsumentverket skall komplettera Riksförsäkringsverket och Premiepensionsmyndigheten när det gäller att förmedla information till

hushållen om principfrågor rörande pensionssparande, bl.a. genom verkets webbplats, utbildning av konsumentvägledare och via tidskriften Råd och Rön. Enligt beslutet skall verket vidare presentera vilka möjligheter som står till buds när det gäller att regelbundet och mer ingående följa dessa frågor genom bl.a. statistiska undersökningar. I uppdraget ingår även att mot bakgrund av resultatet av Konsumentverket/KO:s rättsliga marknadsbevakning på området, överväga om skärpta krav bör ställas på företagens marknadsföring.

8.5. Internet

8.5.1. Internetanvändningen på området

Det finns inga säkra uppgifter om hur många svenskar som i dag har tillgång till Internet. De flesta skattningar pekar dock på att det rör sig om ungefär halva befolkningen. Det är framför allt i fråga om tjänster inom bankområdet som Internetanvändningen i dag förekommer. På försäkringsområdet har däremot utvecklingen inte kommit lika långt.

De första Internetbankerna lanserades i slutet av 1996 och i dag har antalet kunder passerat 850 000. Antalet kunder ökar för närvarande med 40 000–50 000 per månad och de främsta användarna är män i åldern 25–49 år boende i storstäderna; mycket talar för att ökningstakten fortsätter de närmaste åren. Det som skulle kunna bryta den snabba tillväxttakten anses vara oro kring Internetbankernas säkerhet. I de attitydundersökningar som regelbundet genomförs är oron för säkerheten anledningen till att många kunder trots allt fortfarande är tveksamma till att ansluta sig till en Internetbank.

Internetbankerna bygger successivt ut antalet tjänster som kunderna kan utföra från sin dator. I dag kan man betala räkningar, flytta pengar mellan olika konton, öppna konton, fonder och ansöka om krediter. Hos alltfler Internetbanker går det också att göra olika värdepappersaffärer.

Till tjänsterna fogas ofta olika informationstjänster, som kunden kan använda för att få aktuell information om de finansiella marknaderna och annat som påverkar privatekonomin.

Enligt branschen är det möjligheten för kunden att få översikt över sin privatekonomi som upplevs som det största mervärdet i kombination med möjligheten att kunna utföra sina bankärenden när som helst på dygnet.

Redan i dag finns möjlighet att skicka e-post med frågor till banken och hos de flesta Internetbanker finns också möjligheten att ringa och

få personlig hjälp om det uppstår problem. De flesta räknar med att möjligheterna till individuell rådgivning kommer att vidareutvecklas.

En tänkbar utveckling är individuell rådgivning on-line eller genom en kombination av Internet och telefon. Det fungerar så att kunden talar med banktjänstemannen via annan telelinje samtidigt som kunden är uppkopplad till Internet. Banktjänstemannen kan då besvara frågor muntligt och kan komplettera den genom att skicka information till kunden via nätet.

Det här får anses skapa unika möjligheter att förbättra rådgivningen till konsumenterna, som i lugn och ro får möjlighet att överväga och pröva olika alternativ. Tillgång till Internet gör det också möjligt att på ett smidigt sätt vända sig till olika aktörer för att leta upp de bästa och mest prisvärda alternativen. Det är lätt att via Internet skicka t.ex. en lån- eller försäkringsförfrågan till flera institut för att därefter utvärdera de olika erbjudanden som förfrågan resulterar i.

Internet anses också ha inneburit en revolution för alla som vill handla med aktier. Ett antal lågprismäklare har de senaste åren etablerat sig vilket medfört att kunderna kan köpa och sälja aktier till lägre kostnader än tidigare. Samtidigt kan de via Internet få tillgång till olika informationstjänster som gör att vanliga aktiesparare på ett helt annat sätt än tidigare kan konkurrera med professionella aktörer. Tillkomsten av nätmäklare har inneburit en generell prispress på avgifterna för att handla med aktier. Det är troligt att denna utveckling kommer att fortsätta och mycket talar för att den i grunden ganska enkla mäklartjänsten det är fråga om, kommer att prissättas helt annorlunda än för bara några år sedan.

Användning av informationsteknik innebär alltså stora möjligheter för konsumenterna att stärka sin ställning på marknaden. De får lättare tillgång till viktig information och tillgång till ett större utbud av varor och tjänster, vilket på sikt kan främja konkurrensen och ge lägre priser. Informationstekniken kan även medföra förbättrad tillgång till service för vissa grupper såsom handikappade, äldre och boende i glesbygd.

För att konsumenterna skall kunna dra nytta av tekniken krävs emellertid att de kan och vågar använda den. För att de nya tjänsterna skall få stor spridning och användning krävs det bättre information och kunskap samt att tekniken är tillförlitlig. Säkerheten måste utvecklas och informationen om sådana frågor måste förbättras.

8.5.2. Säkerheten vid Internetanvändning

Internet har alltså förändrat inte bara våra arbeten och umgängesvanor utan också våra inköpsvanor. Till detta kommer att alltfler använder sig

av Internet för finansiella tjänster. För att konsumenterna skall kunna ta tillvara de möjligheter som Internet och elektronisk handel ger måste det finnas ett starkt och säkert konsumentskydd.

De problem som aktualiseras är sådana som rör integritet, avtalsoch köprättsliga frågor, reklamationer, domsrätt vid tvister, marknadsföring och bedrägerier. Internethandeln innebär också ökad anonymisering av aktörerna vilket ställer nya krav på regelverket när det gäller identifiering, underskrift, betalning, information och avtalsvillkor.

En särskild utredare (dir. 1998:64, Konsumenträttigheter i ITsamhället) har i uppdrag att undersöka och kartlägga vilka speciella problem av främst marknadsrättslig natur som konsumenten kan ställas inför i samband med elektronisk kommunikation i informationssamhället. Några säkerhetsfrågor av det slag som vi ovan har aktualiserat ingår inte i det uppdraget.

I våra direktiv anges att vi skall analysera säkerhetsaspekter från ett konsumentperspektiv rörande användning av informationsteknik, t.ex. sådant som rör användning av betalkort, feldebiteringar och dröjsmål med betalningsförmedling, och lämna förslag om hur konsumenterna kan tillförsäkras att informationstekniken kan användas på ett säkert sätt. I detta sammanhang kan enligt direktiven frågor som rör samhällets tillsyn behöva uppmärksammas och här skall särskilt beaktas det arbete som bedrivs inom t.ex. Banklagskommittén. Den kommittén behandlar emellertid inte närmare sådana frågor.

I en konsumentpolitisk utredning som den förevarande, saknas förutsättningar för att närmare gå igenom den här typen av frågeställningar av mera teknisk karaktär. Vad vi kan göra är att rapportera vilka konsumentproblem vi funnit och - i den mån vi kan göra en bedömning av konsumentskyddet (lagstiftnings-, kontroll- och övervakningsförhållandena) – redogöra för dessa.

Internetbanker

I en promemoria från Finansinspektionen, Tillsynsaspekter på Internetbaserade banktjänster på den svenska marknaden (1997-12-10) lämnas en beskrivning av gjorda iakttagelser utifrån intressen inspektionen har att tillvarata. Promemorian redovisar de grundläggande krav som för närvarande kan ställas på institutens Internettjänster.

Enligt promemorian finns det tre områden inom vilka inspektionen uppställt ett antal grundkrav utifrån det skyddsintresse som inspektionen har att bevaka samt med hänsyn till tillsynsaspekter. Dessa krav bedöms vara tillämpliga även i arbetet med att analysera

bankernas tjänsteutbud via Internet och enligt rapporten överensstämmer de också med bankernas egna intentioner. De tre områdena är avtalsreglering, revisionsspår och säkerhetslösningar baserade på risk och väsentlighet.

När det gäller avtalsreglering krävs bl.a. att kunden skall teckna särskilt avtal med banken om anslutning till bankens tjänster via Internet. I avtalet skall särskilt anges vilka tjänster som är möjliga att genomföra via Internet. Vidare skall bankens ansvar för såväl säkerheten som kundens ansvar härvidlag beskrivas. Banken skall också beskriva vilket ansvar banken har för tillgänglighet till tjänsterna och hur avbrottssituationer hanteras. Detta anmärks som särskilt viktigt eftersom Internet till sin natur inte ägs av någon eller har någon ansvarig samt inte är föremål för tillsyn. Eftersom också den rättsliga sidan är oklar måste banken erbjuda kunden alternativa möjligheter att genomföra erbjudna tjänster på annat sätt.

Med revisionsspår avses att ett krav på rekonstruktion av genomförda transaktioner m.m., måste uppställas dels av konsumentskyddsintresse, dels för att möjliggöra en korrekt hantering av reklamationer från kunder. Det sista anses vara viktigt eftersom tillgängligheten på Internet varierar kraftigt och är utanför bankens kontroll.

När det gäller det tredje området - säkerhetslösningar baserade på risk och väsentlighet - är en viktig punkt som hänger samman med kravet på revisionsspår, att det skall finnas loggningsfunktioner för internetkoncept som möjliggör dels uppfyllande av ovan nämnda krav, dels utgöra underlag för bankens övervakningsfunktion; det sistnämnda innebär att loggningen skall ge underlag för analys och åtgärd i händelse av intrång eller försök därtill.

När det gäller säkerhetslösningar framhålls att kravet på skydd mot obehörigt intrång bör ställas högt med tanke på Internets natur och att tjänsterna innebär att kunderna tillåts ändra i bankens reskontror beträffande kundens egna konton. Kravet innebär också att kunden måste på ett säkert och betryggande sätt kunna identifieras och kontrolleras så att endast han får åtkomst till egna konton. Vidare måste genomförda transaktioner kunna knytas till kunden vid varje tillfälle.

Enligt promemorian uppfylls de redovisade kraven men det anmärks särskilt att den snabba teknikutvecklingen kan medföra nya risker. Därför måste enligt inspektionen utvecklingen för Internettjänster noggrant följas ur såväl konsument- som tillsynsintressen.

Den elektroniska handeln

När det gäller den senaste utvecklingen på området har den inneburit ytterligare problem. Den elektroniska handeln via Internet med vanliga kontokort, t.ex. VISA- och MasterCardkort, som bankerna är utgivare av, är nämligen nu i full gång och för med sig ytterligare frågor av säkerhetskaraktär.

Under vårt arbete har vi funnit att många ifrågasätter om den nya tekniken och systemen är säkra. Kan man lita på att kontona är säkra från obehörigt intrång, att koder och kontonummer som lämnas ut via Internet eller telefon inte kan användas av andra, kommer betalningar fram som förmedlas via bankens nya allt mer sofistikerade betalningssystem etc.?

Såsom förhållandena är i dag måste den enskilde – i de fall kod eller kontonummer lämnats ut vid köp via telefon eller Internet – mycket noggrant kontrollera sina kontoutdrag och bevaka att inte någon obehörigen utnyttjar kontonumret. Vi har från rikskriminalen fått uppgift om att det blivit allt vanligare med anmälningar om att obehöriga uttag gjorts och som kan hänföras till vissa brister i rutinerna i samband med kontokortsanvändning.

Möjligheten att handla genom att endast uppge sitt kontonummer, i första hand via Internet men också över telefon, för alltså med sig ytterligare problem främst av säkerhetskaraktär.

Enligt vår mening är det angeläget att utvecklingen av nya tjänster från banker och andra finansiella institut följs mycket noggrant. Det är viktigt att instituten själva och tillsynsorganen bevakar säkerhetsaspekterna och informerar konsumenterna om vilka riskerna är samt att konsumenterna hålls skadeslösa när säkerheten brister. Eftersom det i första hand åvilar Finansinspektionen att särskilt bevaka dessa frågor skulle inspektionen kunna ges i uppdrag att göra en närmare kartläggning av området i syfte att förbättra säkerheten på det här området.

8.6. Rådgivning

De finansiella instituten har omfattande och dagliga kontakter med konsumenter. I de allra flesta fall utfaller dessa kontakter till belåtenhet för kunden. Men genom de kontakter vi haft under utredningsarbetet har det vid upprepade tillfällen framkommit att många konsumenter i skilda avseenden varit missnöjda och i några fall också känt sig direkt vilseledda av den information eller de råd de fått av instituten. Konsumenten kan också känna sig maktlös när han försöker påtala

brister i t.ex. den muntliga informationen och inte får gehör för dessa. Detta missnöje kan ofta ha sin grund i konsumenternas bristfälliga kunskaper om exempelvis nya sparformer och alternativa försäkringslösningar m.m. Emellertid kan man inte enbart hänföra detta till bristande kunskaper. En grundläggande orsak torde också vara – förutom dålig information och svårigheterna att intressera konsumenterna – att institutens rådgivning vad gäller mer komplicerade produkter fortfarande är anpassad till den traditionella kundkretsen av erfarna och kunniga sparare. I vissa fall kan orsaken till problemen vara att någon egentlig rådgivning inte förekommer, dvs. att det inte förs någon dialog mellan rådgivaren/säljaren och konsumenten.

De mäklare och ekonomiska rådgivare som ofta vägleder kunderna och förmedlar tjänsterna har inte alltid den nödvändiga erfarenheten av att informera den nya kategori av exempelvis värdepappers- och aktiesparare som konsumenter utgör. Visserligen finns ett regelverk som reglerar vissa delar av denna verksamhet och även om instituten förbättrat rutiner och utbildning av personal, återstår mycket att göra i denna del. Utmaningen ligger således inte enbart i att säkra en miniminivå för konsumentskyddet utan också att aktivt verka för att förbättra kvaliteten på rådgivningsområdet. Rådgivningen måste till sitt innehåll bestå av en diskussion och undersökning av den enskildes behov och förmåga, upplysning om alternativa spar- och försäkringsformer och en orientering om utbudet av olika tjänster. Härmed avses självklart inte att instituten skall behöva jämföra sig själva med andra bolag och samtidigt peka på för- respektive nackdelar i sina egna produkter.

Enligt vår uppfattning är det viktigt att säkerställa kvaliteten på sådana tjänster som riktar sig mot hushåll eftersom många konsumenter saknar nödvändiga kunskaper. Instituten torde själva ha de bästa förutsättningarna att på ett tillförlitligt sätt dokumentera de råd man ger konsumenten. Det finns därför anledning att närmare undersöka vilka möjligheter det finns för att skapa bättre förutsättningar för konsumenten att få ersättning för förluster som orsakats av bristande rådgivning.

I detta sammanhang finns det anledning att uppmärksamma en annan fråga av informations- och rådgivningskaraktär. Konsumentvägledarnas Förening har påpekat att dess medlemmar i sitt dagliga arbete i den kommunala konsumentverksamheten får ägna allt mer tid åt ekonomisk rådgivning och att det finns en risk att det blir ytterligare sådana uppgifter med anledning av det nya pensionssystemet.

Generell information anser vägledarna inte vara något problem, inte heller att hänvisa rådfrågande till rätt instans. Däremot finns en allmän kunskapsbrist hos vägledarna om det finansiella systemet. Området

anses vara svårt och alltför kvalificerat. Hos vägledarna saknar man dessutom nödvändiga resurser för att hantera pensions- och annan ekonomisk rådgivning.

Det har från flera håll framförts önskemål om mera ingripande och förpliktande bestämmelser vid professionell rådgivning till enskilda kunder. De frågor som aktualiserats är bl.a. · ett uttryckligt rådgivaransvar, · en omvänd bevisbörda, dvs. det skall åvila den ekonomiske

rådgivaren att visa att det ”bästa rådet” har lämnats och att eventuell skada för konsumenten inte har sin orsak i bristande eller felaktig rådgivning och · en omsorgs- och avrådningsplikt motsvarande den i konsument-

tjänstlagen.

Vi är medvetna om de bevissvårigheter som t.ex. en ordning med omvänd bevisbörda kan föra med sig men anser ändå att de här frågorna är angelägna och bör övervägas.

Härutöver har idéer och förslag om åtgärder av mera frivilligt slag aktualiserats som t.ex. en gemensam och neutral rådgivningsinstans för hela området finansiella tjänster, även värdepappersområdet. Vi ser det som önskvärt att huvudmännen för Konsumenternas Bank- och Försäkringsbyråer närmare undersöker förutsättningarna för en gemensam organisation, som i så fall borde innefatta även värdepappersmarknaden. I det sammanhanget bör även kunna undersökas förutsättningarna för en för hela området finansiella tjänster gemensam databas, tillgänglig för alla.

8.7. Privatekonomi – ett nytt skolämne

Trots den relativt omfattande information som sprids till kunderna har det alltså visat sig att det fortfarande finns stora informationsproblem på området som tillsammans med bristande kunskaper hos konsumenterna om finansiella tjänster - och den nya tekniken – skapar de flesta problemen. I första hand är det emellertid fråga om ett kommunikationsproblem eftersom kunden inte alltid förstår de termer och villkor som tillämpas i avtalen och inte har den kunskap som ofta behövs för att ställa relevanta frågor. Det för med sig att många inte heller förstår innebörden och konsekvenserna av sitt handlande.

Informationen på det finansiella området är ofta utformad på ett för den enskilde inte helt begripligt sätt. I många fall är det också mera fråga om marknadsföring från institutens sida än saklig information.

Av de rapporter från Finansinspektionen och Konsumentverket som det redogjorts för tidigare framgår att konsumenter i många fall har bristande kunskaper i frågor som rör området finansiella tjänster och att de anser sig vara dåligt informerade. Att det förhåller sig på det sättet visar också den ovan nämnda undersökning Riksförsäkringsverket (RFV) genomförde i samband med förberedelserna för informationsinsatserna för det nya pensionssystemet, om allmänhetens kunskaper, intresse och handlande när det gäller pensioner.

Flera utredningar visar entydigt att skolelever behöver och bör få bättre kunskaper om finansiella frågor. År 1994 gjorde Stand Information en undersökning bland 550 gymnasieelever i Stockholms, Värmlands och Gävleborgs län om förståelsen av försäkringsord. Att ingen av dessa elever förstod betydelsen av ”respitmånad” är inte förvånande. Åtta av tio förstod inte heller finessen med värdesäkrad pensionsförsäkring. Att så många som hälften trodde att man får pris eller belöning när försäkringsbolag säger att ”premien är 1 000 kr” manar däremot till eftertanke. Likaså att nästan ingen av eleverna kunde förklara ordet ”karens”.

En liknande undersökning, med i stort sett samma resultat, genomfördes på bankområdet år 1995. Vid den undersökningen visade det sig att ett i finansiella sammanhang så centralt begrepp som riskspridning inte förstås av 2/3 av befolkningen. En annan vanlig missuppfattning var att många trodde att kreditprövning innebär att man får kredit på prov.

Av Riksförsäkringsverkets rapport Allmänhetens kännedom, kunskaper om och attityder till det nya pensionssystemet (rapport 1, maj 1995) framgår bl.a. att yngre människor (16–29 år) hade mycket små kunskaper om pensionssystemet och i den mån de hade någon uppfattning, de flesta trodde att de kommer att få sämre pension i framtiden. Av rapporten framgår vidare att ca 85 % önskade mer information om det nya pensionssystemet i allmänhet och hur det påverkar den enskilde.

Den finansiella sektorn har blivit mer konkurrensutsatt och utbudet och mångfalden av olika produkter har ökat. Utvecklingen för med sig större krav på konsumenternas förmåga att tillgodogöra sig information. Dessutom finns en ökad medvetenhet om att det allmänna försäkringssystemet inte längre ger samma förmåner som tidigare samtidigt som samhället förväntar sig att medborgarna tar ett större personligt ansvar för sitt privata försäkringsskydd.

I dag är det inte alldeles enkelt att varken som lärare eller elev själv skaffa sig kunskap och orientera sig inom både bank- och försäkringsområdena. Här fordras ett samlat grepp för att göra hela den finansiella sektorn tillgänglig och begriplig för alla människor.

Genomgången här torde visa att det inte minst hos många unga konsumenter förekommer både stor kunskapsbrist och ointresse för privatekonomiska frågor. För att om möjligt hejda en fortsatt sådan utveckling är det enligt vår mening angeläget att åtgärder vidtas för att öka kunskaperna och få människor mer intresserade av sin privatekonomi.

En möjlig väg skulle kunna vara att göra privatekonomi till ett nytt skolämne. Målet skall vara att när eleverna slutar skolan skall de ha fått ökade kunskaper om elementära finansiella begrepp och beräkningar, ha bättre förståelse för de privatekonomiska villkoren, vara duktigare på att värdera privata finansiella risker, känna till sina skyldigheter i olika avseenden, kunna ta tillvara sina rättigheter och skaffa tillgång till finansiell information och rådgivning samt känna till och ta ansvar för den egna ekonomin.

8.8. Reklamationshantering

Det sätt på vilket kunderna blir bemötta av de finansiella instituten och den klagomålshantering som förekommer där är viktiga för kundernas uppfattning och tilltro inte bara till det enskilda institutet som sådant utan även för tilltron till - och viljan att använda sig av – de finansiella tjänster som erbjuds enskilda. Det sätt på vilket reklamations- och klagomålshanteringen handhas måste även vara av intresse för instituten eftersom en seriös och väl fungerande reklamationshantering också torde ge instituten en bra uppfattning om vilka problem som finns, s.k. feedback, allt för att skapa tilltro till de tjänster som instituten erbjuder.

Enligt vad vi fått erfara fungerar klagomålshanteringen väl hos de flesta institut på bank- och försäkringsområdet. Den låga bifallsprocenten för anmälningar på bank- och försäkringavdelningarna hos Allmänna reklamationsnämnden (ARN) anses bero på att innan anmälan görs hos ARN har ärendet behandlats noggrant inom berört institut. Även Finansinspektionen har förklarat som sin uppfattning att klagomålshanteringen fungerar väl.

Man kan dock inte bortse från att det kan finnas ett s.k. mörkertal; konsumenter som alls inte reklamerar eller som accepterar ett negativt svar redan vid en första och mera informell kontakt med institutet. Det har nämligen visat sig att den personal hos instituten som konsumenterna först kommer i kontakt med när reklamation sker inte sällan är dåligt informerad. Det gäller såväl beträffande sitt eget instituts förhållningssätt till klagomål som till de regler och den praxis

som kan finnas på området. Här torde instituten kunna lösa de problemen genom interna utbildnings- och informationsinsatser.

8.9. Tvistlösning

8.9.1. Närmare om tvistlösning utanför domstol

Sedan den 30 mars 1998 finns kommissionens Meddelande om reglering av konsumenttvister utanför domstol och Rekommendation om principer som skall tillämpas på de instanser som är ansvariga för förfaranden för reglering av konsumenttvister utanför domstol (SEK/1998/198 slutlig). Däri anges att det är nödvändigt med en gemenskapsinsats om reglering av konsumenttvister och att det brådskar för utvidgning av konsumenters talerätt och reglering av konsumenttvister inom den inre marknaden. Resultaten av de diskussioner som fördes under samråden om grönboken och 1996 års handlingsplan visade nämligen att ett av de mål man främst eftersträvar är att underlätta regleringen av konsumenttvister genom att komma till rätta med bristen på proportion mellan det omtvistade ekonomiska värdet och kostnaden för den rättsliga regleringen av tvisten.

Meddelandet består av en rekommendation som fastställer de principer som skall tillämpas på förfaranden för reglering av konsumenttvister utanför domstol. Vidare finns en reklamationsblankett intagen i rekommendationen som skall underlätta kommunikationen mellan konsumenter och näringsidkare och med vilken man skall kunna inleda ett förfarande utanför domstol om man inte lyckas göra upp i godo. Meddelandet innehåller inledningsvis en probleminventering och beskrivning av tre metoder som anses förbättra konsumenternas rätt att få sin sak prövad, nämligen i) förenkling och förbättring av det rättsliga förfarandet ii) förbättring av kommunikationen mellan konsumenter och näringsidkare iii) inrättande av förfaranden som handläggs utanför domstol.

När det gäller den sista metoden anges, att om man kan säkerställa vissa rättssäkerhetsgarantier för de förfaranden som handläggs utanför domstol skulle man å ena sidan kunna minska betydelsen av deras nackdelar och å andra sidan öka dessa systems trovärdighet i konsumenternas ögon, liksom det ömsesidiga förtroendet mellan de olika medlemsstaternas olika instanser för tvistlösning utanför domstol. Genom meddelandet förordar och lanserar kommissionen de två senare alternativen. Kommissionens initiativ syftar till att komplettera den politik som medlemsstaterna driver på området för att uppnå en hög konsumentskyddsnivå i enlighet med artikel 129a i fördraget. Med

hänsyn till subsidiaritetsprincipen (artikel l3b i fördraget), inskränker sig insatsen till det som är nödvändigt för att uppnå det uppställda målet; genomförandet av den föreslagna insatsen förutsätts ske på frivillig basis.

Rekommendationen vänder sig till de instanser som har ansvaret för reglering av konsumenttvister utanför domstol, till alla fysiska och juridiska personer som har ansvaret för att sådana instanser inrättas och för hur de fungerar, liksom till medlemsstaterna i den mån de är delaktiga. Här rekommenderas att alla nu existerande eller framtida instanser med behörighet att reglera konsumenttvister utanför domstol respekterar vissa principer för förfarandet, nämligen

1. Principen om oberoende: Den beslutande instansens oberoende skall säkerställas så att man kan garantera att denna agerar opartiskt.

2. Öppenhetsprincipen: Lämpliga medel skall inrättas för att garantera förfarandets öppenhet genom information om förfarandet, vilka tvister som kan prövas, parternas kostnader för förfarandet, vilken typ av regler instansen grundar sina beslut på (rättsregler, skälighet, god sed, etc.), hur instansen fattar sina beslut och beslutens juridiska värde, med tydlig uppgift om de är tvingande och om de går att överklaga samt en årsrapport från instansen över fattade beslut som skall göra det möjligt att utvärdera resultaten och fastställa vilka typer av tvister som instansen har handlagt.

3. Den kontradiktoriska principen: Förfarandet skall ge alla parter möjlighet att på lika villkor redogöra för sin ståndpunkt och få ta del av samtliga omständigheter som åberopats av den andra parten samt eventuella sakkunnigutlåtanden.

4. Effektivitetsprincipen: Förfarandets effektivitet skall säkerställas genom att man garanterar att konsumenten själv kan inleda förfarandet direkt och utan tvång att företrädas av ombud, att förfarandet är kostnadsfritt eller har en rimlig kostnad, att en kort tidsfrist fastställs från det att ärendet kommit in till instansen till dess att beslut fattas samt att den behöriga instansen ges en aktiv roll så att den kan beakta alla omständigheter som kan leda till en reglering av tvisten

5. Legalitetsprincipen: Instansens beslut får inte leda till att konsumenten fråntas det skydd han garanteras av tvingande rättsregler i rätten i den stat där instansen har sitt säte. När det rör sig om gränsöverskridande tvister får instansens beslut inte leda till att konsumenten fråntas det skydd han garanteras av lagstiftningen i den medlemsstat där han är bosatt. Alla beslut skall motiveras och meddelas berörda parter skriftligen eller på något annat lämpligt sätt, snarast möjligt.

6. Frihetsprincipen: Instansens beslut kan endast vara tvingande för parterna om de har informerats om detta i förväg och uttryckligen godtagit det. Det faktum att konsumenten använder sig av ett extrajudiciellt förfarande får inte leda till åtaganden med retroaktiv verkan, om åtagandet får till följd att konsumenten fråntas sin rätt att vända sig till den domstol som är behörig för rättslig reglering av tvisten.

7. Representationsprincipen: Förfarandet får inte frånta parterna möjlighet att när som helst under förfarandet låta sig företrädas eller biträdas av en annan person.

Allmänna reklamationsnämnden (ARN)

Den möjlighet som den enskilde har att få en konsumenttvist prövad hos ARN är allt sedan ARN:s tillkomst i slutet av 1960-talet hos de flesta väl känd och används också av många. Sedan länge är den allmänna uppfattningen att den ordningen fungerar väl. ARN:s verksamhet får anses vara ett i det närmaste fullgott och dessutom billigare alternativ till det allmänna domstolsförfarandet för såväl den enskilde som näringsidkaren, inte minst gäller det för bank- och försäkringsområdet. Internationellt har även den verksamhet som förekommer hos ARN uppmärksammats och de ovan redovisade principerna överensstämmer i huvudsak med vad som sedan lång tid har gällt beträffande ARN. Flera andra länder använder sig numera av liknande system för tvistlösning som ARN.

ARN har emellertid pekat på vissa problem som uppstår när det gäller tvister mot utländska näringsidkare. Dels är det tveksamt om sådana näringsidkare kommer att rätta sig efter ARN:s rekommendationer eller om de blir verkningslösa. Till detta kommer att ARN saknar de ekonomiska resurser som krävs för att kunna översätta handlingarna i ett ärende där motparten inte förstår svenska. Av dessa skäl prövar nämnden normalt endast tvister mot utländska näringsidkare med driftställe i Sverige samt mot utländska näringsidkare när avtalet rörande varan eller tjänsten har träffats i Sverige. Inom EU är man emellertid angelägen om att åstadkomma s.k. utomrättslig tvistlösning av gränsöverskridande tvister och flera försöksprojekt pågår i detta syfte; bl.a. leder ARN ett projekt där tvister mot spanska näringsidkare skall prövas försöksvis.

För att bilda sig en uppfattning om vilka konkreta problem konsumenterna har på det finansiella området kan man ta del av de avgöranden som ARN meddelar på bank- och försäkrings-

avdelningarna. På ARN:s hemsida på Internet läggs kontinuerligt ut referat av särskilt intressanta avgöranden.

En stor del av tvisterna rör krediter såsom borgensåtaganden, villkorstolkningar avseende bl.a. bankers rätt till räntehöjningar och avgifter samt ränteskillnadsersättningar vid förtidslösen av bostadskrediter.

Många tvister rör kontokort. Konsumenten gör exempelvis gällande att han eller hon skall slippa ifrån betalningsansvar för uttag som gjorts av någon obehörig sedan kortet förlorats (tillämpning av 34 § konsumentkreditlagen). Vanligt förekommande är också tvister där konsumenten gör gällande att han/hon vid bankomatuttag fått ett mindre belopp än vad som registrerats eller ingenting alls. Vidare förekommer ärenden där konsumenten gör gällande att kortet inte har kunnat utnyttjas för kontouttag eller betalning; det gäller framför allt då konsumenten befunnit sig utomlands.

På försäkringsområdet förekommer främst tvister som rör villkorstolkning, t.ex. om skadan omfattas av försäkringen eller inte. Det förekommer också tvister som rör betydelsen av det förhållandet att en konsument vid ansökan om livförsäkring har lämnat oriktiga uppgifter om sitt hälsotillstånd.

En tendens när det gäller de nu redovisade konkreta konsumentproblemen är att de har minskat i omfattning. Förklaringen anses vara de åtgärder som de senaste åren har vidtagits, främst i form av förebyggande åtgärder såsom institutens förbättrade klagomålshantering och inrättandet av Konsumenternas Bankbyrå. T.ex. har antalet anmälningar som gäller borgen minskat avsevärt. En förklaring härtill anses vara att de brister som påpekades av Konsumentverket i rapporten Finansiella tjänster och avtalsvillkor (1995/96:36) har rättats till och ny informationstext om innebörden av borgensåtagande lagts till i avtalen.

Övriga nämnder

Frågor i försäkringsärenden som har samband med medicinska bedömningar har ökat. Allmänna reklamationsnämnden kan emellertid enligt vad som gäller i dag inte pröva sådana tvister. Tvister med anledning av sjuk- och olycksfallsförsäkringar kan däremot prövas av Olycksfalls- och sjukförsäkringsnämnden. Den nämnden saknar emellertid som tidigare nämnts konsumentinflytande.

När det gäller de frivilliga nämnderna finns det anledning att ifrågasätta vissa av de förhållanden som råder där, t.ex. samman-

sättning, knapphändiga yttranden, konsumentens rätt att påkalla prövning i nämnderna, information om nämnderna etc.

Även om EU-rekommendationen inte formellt gäller för de frivilliga branschnämnderna är det önskvärt att den återspeglas bättre även där; det gäller bl.a. konsumentrepresentation, att konsumenterna ges rätt att alltid kunna påkalla prövning samt informationen till konsumenterna om nämndernas verksamhet. I annat fall är det enligt vår mening angeläget att Allmänna reklamationsnämnden ges möjlighet att pröva t.ex. försäkringsärenden som innefattar medicinska bedömningar.

8.9.2. Domstolsprövningen och KO:s talerätt

Som redogjorts för tidigare finns det vissa begränsningar - avhållande faktorer - för den enskilde att föra sin sak till domstol. De flesta konsumenttvister handläggs emellertid vid domstol som s.k. småmål. Det innebär att den enskilde inte riskerar att drabbas av alltför stora kostnader i ett sådant rättegångsförfarande. Samtidigt innebär det emellertid att konsumenten i regel saknar möjlighet att anlita juridiskt biträde, vilket näringsidkaren ofta använder sig av i domstol Det kan vara en orsak till att konsumenter avstår från domstolsprövning, vilket har fört med sig att prejudicerande domstolsprövning förekommer så sällan på det finansiella tjänsteområdet.

I vårt uppdrag ingår att överväga en permanentning av KO:s möjlighet att biträda enskilda vid allmän domstol beträffande tvister som rör finansiella tjänster. Eftersom det är fråga om en försöksverksamhet och då det är vår mening att en ordentlig utvärdering inte kan göras förrän försöksverksamheten har pågått en längre tid, är det tveksamt om vi kan ha någon uppfattning i frågan inom ramen för vårt uppdrag. Vi avser dock att återkomma i frågan i vårt slutbetänkande i samband med att KO:s roll behandlas.

8.10. Tillsyn och övervakning

Banklagskommittén har i sitt delbetänkande Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160) föreslagit att Finansinspektionens uppgifter bör renodlas. Enligt Banklagskommittén bör en annan myndighet, vilken särskilt har till uppgift att se till konsumentintressen, ta hand om tillsynen på konsumentområdet.

Man kan ifrågasätta varför Finansinspektionen inte skulle fortsätta att bevaka även konsumenternas intressen inom de områden som inspektionen svarar för. Visserligen kan det finnas skäl att diskutera en viss renodling och ett förtydligande av Finansinspektionens respektive

Konsumentverkets uppgifter, men enligt vår uppfattning inte helt i den riktning som Banklagskommittén föreslår. Det mellan myndigheterna nyligen ingångna samarbetsavtalet (se ovan avsnitt 6.4.1) innebär också en renodling av verksamheterna på tillsynsområdet som bör utvärderas innan andra åtgärder vidtas.

Det finns emellertid anledning att uppmärksamma några synpunkter som förts fram i fråga om myndigheternas uppgifter. De är sammanfattningsvis följande.

På ett mycket generellt plan bör Finansinspektionen ha ansvaret för tillsynen av stabilitetsfrågor, systemfrågor, institutens rutiner, skadereglering, säkerhetsfrågor, regler för kreditgivning med mera, dvs. frågor som framför allt kan sägas röra institutens ”inre” verksamhet.

Konsumentverket å sin sida skulle ha ett huvudansvar för frågor som rör information till konsumenter, eftersom verket har en generell kompetens när det gäller konsumentinformation och dessutom förfogar över kanaler för att nå ut till konsumenterna. Informationsområdet inkluderar både marknadsföring, där verket redan har tillsynsansvaret enligt marknadsföringslagen, prisinformation (se avsnitt 8.3.3) och allmän information, t.ex. i ett pågående kundförhållande, från instituten till konsumenterna. För informationsfrågor som rör andra kundkategorier än konsumenter bör däremot Finansinspektionen ha huvudansvaret.

Inom de områden som Finansinspektionen svarar för skulle inspektionens tillsyn och/eller marknadsbevakning omfatta alla de institut och företag som bedriver verksamhet inom det aktuella området, dvs. inte bara de företag som i dag står under inspektionens tillsyn. Det gällande regelverket innebär bl.a. att Finansinspektionen har tillsyn över vissa företag enligt bestämmelser i konsumentkreditlagen och Konsumentverket över övriga företag enligt samma bestämmelser. Enligt den uppfattning som det redogörs för här vore det lämpligare att en och samma myndighet svarade för en viss bestämmelse. T.ex. är en konsekvens av det gällande systemet att Finansinspektionen och Konsumentverket utfärdar allmänna råd respektive riktlinjer för marknadsföring av krediter, vilket kan skapa oklarheter om arbetsfördelningen mellan myndigheterna och dessutom försvåra för de företag och institut som skall följa reglerna.

Ett annat exempel på ett delat ansvarsområde är avtalsvillkorslagen (lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden), där Finansinspektionen har skyldighet att ingripa mot avtalsvillkor som inte stämmer överens med lagen. Anser inspektionen att villkoret bör prövas av Marknadsdomstolen skall ärendet överlämnas till Konsumentverket/KO. En bättre och lämpligare ordning anses vara att Konsumentverket/KO har ansvaret fullt ut för tillsynen av lagen på det

finansiella området, på samma sätt som gäller för avtalsvillkoren på andra konsumentområden.

Även med en tydligare rollfördelning anses det dock finnas behov av ett fortsatt nära samarbete och samråd därför måste myndigheterna fortsätta att bistår varandra med sina respektive kompetenser.

Resurser

För att uppnå ett gott konsumentskydd krävs inte bara en bra lagstiftning, utan också en god tillsyn. Det är viktigt att tillsynsmyndigheterna inom det finansiella området ges tillräckliga resurser för marknadsbevakning. Finansinspektionen har t.ex. uppgett att man saknar nödvändiga resurser för att närmare bevaka den verksamhet som de mäklare och rådgivare som står under inspektionens tillsyn bedriver.

Också på Konsumentverkets område är det mycket fråga om resurser, t.ex. för att verket skall kunna genomföra nödvändiga undersökningar och analyser inom det hushållsekonomiska/finansiella området.

Den kommunala konsumentverksamheten arbetar lokalt och nära den enskilde konsumenten och har därför en viktig roll i att fånga upp och vidarebefordra problem och missförhållanden. Det är angeläget att Konsumentverket använder de kommunala konsumentvägledarnas kunskaper om konsumentproblem på det finansiella området som underlag för aktiviteter och åtgärder. För att kunna göra detta kan rapporteringssystemen mellan kommunerna och verket behöva utvecklas.

Föreskrifter och sanktioner

De bestämmelser på myndighetsnivå som gäller för banker och kreditinstitut utgörs i stor utsträckning av allmänna råd eller riktlinjer. De är således inte bindande regler i form av föreskrifter, vilket reglerna i större utsträckning förefaller vara på försäkringssidan. Exempel på sådana icke bindande regler är bestämmelser om kreditprövning, beräkning av effektiv ränta och information om ränta på inlåningskonton.

Man kan ifrågasätta om inte kravnivåerna i största möjliga utsträckning bör vara lika inom hela det finansiella området. Det kan därför finnas anledning att överväga om inte vissa bestämmelser inom ”bankområdet” borde regleras genom bindande föreskrifter. Det kan också finnas anledning att överväga ändamålsenliga sanktioner för

överträdelser av reglerna. Vi avser att återkomma också i fråga om myndigheternas föreskriftsrätt och sanktioner.

Konsumentverkets författningssamling

KOVFS

1992:4

Riktlinjer för tillämpning av konsumentkreditlagen (1992:830) m.m.

Konsumentverket utfärdar enligt sin instruktion (1990:1179) dessa riktlinjer. De ansluter till bestämmelserna i konsumentkreditlagen (1992:830), förordningen om effektiv ränta (SFS 1992:1010), marknadsföringslagen (1975:1418) och lagen (1971:112) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden.

Riktlinjerna innehåller krav som Konsumentverket finner väsentliga från konsumentsynpunkt. De har utarbetats efter överläggningar med företrädare för kreditbranschen. Finansinspektionen och andra berörda parter.

Om ett företag vidtar en åtgärd som inte följer riktlinjerna, har Konsumentverket möjlighet att ingripa. Normalt sker detta genom att verket kontaktar företaget. Verket räknar med att överenskommelse i de flesta fall kan uppnås genom en sådan underhandskontakt. I annat fall kan Konsumentombudsmannen (KO) låta Marknadsdomstolen pröva åtgärden eller utfärda ett s k informations- eller förbudsföreläggande för företagets godkännande.

1. Omfattning

Riktlinjerna gäller tillämpning av bestämmelserna om god kreditgivningssed (5 §), marknadsföring av kredit (6-8 §§), kontantinsats (14 §) och förbehåll om återtaganderätt (25 §) i konsumentkreditlagen (1992:830).

Institut som står under Finansinspektionens tillsyn omfattas endast av 3.3 i riktlinjerna. I övrigt tillämpas för dessa institut Finansinspektionens allmänna råd om tillämpning av konsumentkreditlagen m m, (FFFS:1992:23).

2. Definitioner

2.1 I riktlinjerna avses med

basbelopp: det enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring bestämda basbeloppet.

effektiv ränta: Kreditkostnaden angiven som en årlig ränta, uttryckt i procent, beräknad på kreditbeloppet, i förekommande fall under hänsynstagande till att delbetalningar skall göras under den löpande kredittiden.

fortlöpande kredit/kontokredit: kredit som medges inom begränsat eller obegränsat kreditutrymme och där konsumenten till ny skuldsättning även får använda sig av kreditutrymme som frigörs genom återbetalning på tidigare uppkommen skuld.

förbehåll om återtaganderätt: avtalsvillkor som ger kreditgivaren möjlighet att under vissa förhållanden återta varan.

kontantpris: det pris till vilket en vara, tjänst eller annan nyttighet vanligen erbjuds konsumenter mot kontant betalning.

kredit: lån, betalningsanstånd och andra krediter som är avsedda huvudsakligen för enskilt bruk och som erbjuds eller lämnas till konsument av näringsidkare i dennes yrkesmässiga verksamhet. kreditbelopp: vid betalningsanstånd den del av kontantpriset anstånd lämnas samt vid lån det lånade beloppet.

kreditfordran: summan av kreditbeloppet och kreditkostnaden. kreditgivare: den som lämnar krediten eller övertar den ursprunglige kreditgivarens fordran.

kreditkostnad: det sammanlagda beloppet av de räntor, tillägg och andra kostnader som konsumenten skall betala för krediten.

kreditköp: köp av en vara, där säljaren lämnar köparen anstånd med någon del av betalningen eller då någon del av betalningen erläggs med ett belopp som köparen får låna av säljaren eller av någon annan kreditgivare på grund av en överenskommelse mellan denne och säljaren.

Har avtalet betecknats som uthyrning eller betalningen betecknats som ersättning för rätten att nyttja varan föreligger ändå ett kreditköp, om det är avsett att konsumenten skall bli ägare till varan.

Anmärkning: Med kreditköp avses även köp med kort kredittid, s k månadskrediter (t ex låneköp och kontoköp).

kreditränta: den nominella räntesats som motsvarar räntekostnaden per år för den vid varje tid obetalda delen av skulden.

kredittid: den tid inom vilken krediten skall vara slutbetald enligt avtalet.

2.2 Krediter för bostadsändamål

För krediter som främst rör bostadsändamål hänvisas till Finansinspektionens allmänna råd (se punkt 1).

3. God kreditgivningssed

3.1 Innebörd

Enligt 5 § konsumentkreditlagen skall kreditgivare i sitt förhållande till konsument iaktta god kreditgivningssed och därvid tillvarata konsumentens intresse med tillbörlig omsorg. Kreditgivare skall agera med utgångspunkt i att kreditavtal kan ha stor betydelse för hushållets ekonomiska förhållanden.

I dessa riktlinjer ges närmare anvisningar om vad kreditgivaren skall iaktta vid kreditprövning, marknadsföring, slutande av kreditavtal m.m. För tolkning av begreppet god kreditgivningssed kan vägledning även hämtas från begreppen "god banksed" och "god finansieringssed".

3.2 Kreditprövning

3.2.1 Allmänt

Kreditprövningen anpassas efter de särskilda omständigheterna i varje enskilt ärende. Olika tillförlitliga metoder kan därvid användas.

I kreditgivarens ansvar ligger bl a att försöka medverka till att privatpersoner inte skuldsätter sig på ett sätt som är alltför långtgående med beaktande av deras inkomster och övriga ekonomiska förhållanden.

En kreditgivare avgör självständigt, utifrån gällande lagstiftning och god sed, om en kredit skall lämnas. I god kreditgivningssed ligger att kreditgivaren gör en omsorgsfull och noggrann kreditprövning. Det avgörande för om en kredit skall beviljas är om den kreditsökande på goda grunder kan förväntas ha ekonomiska förutsättningar att fullgöra åtagandet. Kreditprövning skall göras även om den kreditsökande ställer realsäkerhet eller borgen.

3.2.2 Bedömning av kreditansökan

En kreditansökan bör utformas så att den tillsammans med övrig information ger den kreditsökande vägledning att bedöma om han har utrymme för önskad kredit eller inte.

Den kreditsökandes ekonomiska förutsättningar kan normalt bedömas med beaktande av följande faktorer: - inkomster - skuldsättning - borgensåtaganden - regelbundna större utgifter för bostad, hushåll, underhåll o dyl.

Om den kreditsökande ingår i ett hushåll med flera personer bör i lämplig utsträckning hela hushållets skulder och betalningsförmåga bedömas, varvid även familjesammansättningen beaktas.

Utifrån de uppgifter som inhämtats görs en beräkning för att pröva om det finns ett betalningsutrymme för den nya krediten. För att göra en sådan prövning möjlig kan det i många fall vara lämpligt att upprätta en enkel budget. Därvid bör kreditgivaren utgå från Konsumentverkets beräkningar av skäliga hushållskostnader.

Kreditgivaren bör även inhämta en sedvanlig kreditupplysning. Kreditprövningen förutsätter kontakt i lämpliga och ändamålsenliga former mellan kreditgivare och kreditsökande. Därvid bör kreditgivaren sträva efter att kreditsökanden blir införstådd med de ekonomiska konsekvenserna av kreditavtalet. Detta innebär dock inte att kreditgivaren skall pröva ändamålet med krediten. Kreditsökanden skall erhålla information om kreditprövningen om han begär det.

Kreditprövningen kan förenklas om krediten är ringa (upp till ett halvt basbelopp) eller om kreditgivaren har sådan kännedom om den kreditsökande att han redan därav kan dra tillräckliga slutsatser om dennes betalningsförmåga.

3.2.3 Undantag m m

Kreditprövning kan underlåtas för: - krediter som uppgår till högst 1 500 kronor - för engångskrediter när kredittiden är högst 3 månader och kreditbeloppet skall betalas på en gång (fakturakrediter).

3.3 Marknadsföring och information

3.3.1 Innehåll och presentation

Uppgift som lämnas till följd av informationsplikt enligt konsumentkreditlagen eller dessa riktlinjer skall vara tydlig och lätt att uppmärksamma. De ekonomiska villkoren skall presenteras sakligt, korrekt och i neutrala ordalag. Informationen skall vara fullständig

avseende sådant som kan antas ha särskild betydelse för de kreditsökande.

3.3.2 Återhållsamhet och måttfullhet

Kravet på god kreditgivningssed innefattar att näringsidkaren skall visa återhållsamhet och måttfullhet i sin marknadsföring. Detta innebär bl a följande: - Krediten skall inte framställas på ett sätt som kan missleda konsumenten om de ekonomiska följderna eller ge ett intryck av att den erbjudna krediten inte innebär någon eller endast en ringa belastning på ekonomin - när kredit kan erhållas mycket snabbt (sk snabbkredit) skall inte detta i sig framhållas som ett avgörande argument i förhållande till övriga kreditvillkor. Möjlighet att få snabbkredit bör inte ges en framträdande plats i marknadsföringen - vid fortlöpande krediter bör inte förekomma att konsumenten erbjuds kreditköp eller kontanter med uttrycklig hänvisning till att det finns ett outnyttjat kreditutrymme - om kredittagare utnyttjat sk betalningsfri månad, skall kreditgivaren vid nästkommande avisering informera om att betalningsfri månad utnyttjats och att saldot därigenom ökat med månadens ränta och eventuella avgifter. Beloppet behöver inte anges.

Måttfullhet och neutral information är särskilt viktigt vid utformning av reklam för krediter när kreditsökningsformulär bifogas eller vid erbjudande om höjning av tidigare avtalad kreditgräns.

3.3.3 Effektiv ränta

Vid marknadsföring av kredit skall information om den effektiva räntan lämnas. Detta bör ske med angivande av datum.

Den effektiva räntan är lika med den räntesats som medför att summan av alla betalningar diskonterade till värdet vid kreditgivningspunkten (nuvärdet) blir lika med kreditbeloppet.

Beräkningen av effektiv ränta skall ske enligt anvisningarna i bilaga 1 och 2.

Den effektiva räntan kall anges som en årsränta, uttryckt i procent i helt tal. Beträffande sådan engångskredit för vilken den effektiva räntan framräknats med det högsta standardbeloppet som underlag, uttrycks den effektiva räntan med två decimaler.

Den effektiva räntan bör anges antingen för kredit som är vanligt förekommande hos kreditgivaren med avseende på kreditbelopp, lånekonstruktion och säkerhet eller för kredit som avses med marknadsföringen.

Om krediten kan ges både med och utan säkerhet och krediträntan till följd av detta kan variera, eller om krediträntan kan vara olika i olika kundförhållanden, får den effektiva räntan anges som ett exempel.

(Beträffande effektiv ränta i avtal - se 3.4.4).

3.3.4 Kreditkostnad

Vid marknadsföring av kredit för förvärv av särskild vara, tjänst eller annan nyttighet skall kreditkostnaden anges i kronor.

Fortlöpande kredit (kontokredit) skall vid beräkningen betraktas som engångskredit. Den antas därvid vara outnyttjad före det aktuella köpet varefter den, med beaktande av villkoren för återbetalning, antas vara helt återbetald.

Beräkningarna skall göras med utgångspunkt i varans, tjänstens eller nyttighetens kontantpris - efter avdrag för eventuell kontantinsats - och med beaktande av villkoren (kreditränta, tillägg, avgifter och kredittid) för den marknadsförda krediten.

För fortlöpande kredit får kreditkostnaden anges avrundad nedåt till närmaste 50-tal kronor. Krontalet skall därvid föregås av ”cirka” eller ”ca”.

3.3.5 Skriftlig information

Innan ett kreditavtal sluts skall enligt 7 § konsumentkreditlagen, näringsidkare som lämnar eller förmedlar krediten lämna konsumenten skriftlig information i den omfattning som anges i 6 §. Informationen skall lämnas på ett sådant sätt att det kan anses säkerställt att konsumenten fått kännedom om informationen och får då lämnas i det skriftliga avtalet.

3.3.6 Kredittid

Vid sådan marknadsföring av kredit som innehåller uppgift om delbetalningarnas storlek skall den kredittid eller det antal delbetalningar som beräkningarna bygger på, anges.

Fortlöpande kredit (kontokredit) skall vid beräkningar betraktas som engångskredit. Den antas därvid vara outnyttjad före det aktuella köpet

eller kontantuttaget varefter den, i enlighet med villkoren för återbetalning, antas vara helt återbetald.

3.3.7 Undantag från informationsplikten

Information enligt 3.3 behöver inte lämnas om: - krediten avser belopp som uppgår till högst 1 500 kronor eller - krediten skall återbetalas inom tre månader eller - marknadsföringen endast upplyser om att kredit lämnas. Innehåller marknadsföringen argumentation om kreditens förmånlighet eller faktauppgift om krediten måste dock informationen lämnas.

3.4 Kreditavtal

3.4.1 Allmänt

Avtal skall vara enkelt och lättförståeligt utformat beträffande sådant som är viktigt för kredittagaren. Det ekonomiska åtagandet skall klart framgå. Avtalet får inte innehålla missvisande villkor och inte heller brista i balans till kredittagarens nackdel.

Kreditavtal skall vara skriftliga. Skriftlighetskravet är tillgodosett om kredittagaren undertecknar en kreditansökan som innehåller avtalsvillkoren. Kredittagaren skall erhålla en kopia på den undertecknade ansökningshandlingen senast då kreditavtalet bekräftas.

3.4.2 Kreditgräns

Den en gång avtalade kreditgränsen får inte höjas utan att kontohavaren/kontohavarna ansökt om detta, dvs negativ avtalsbindning eller reservationsmetod får inte användas.

3.4.3 Återbetalningstid

Vid kreditköp bör en allmän strävan vara att återbetalningstidens längd i princip inte överstiger varans eller nyttighetens livslängd.

Fortlöpande krediter, med undantag av checkräkningskrediter och motsvarande, bör normalt betalas antingen med ett belopp som inte understiger 1/20 av kapitalskulden vid varje betalningstillfälle eller om annuitetsmodell används - under högst fem år. Amorteringsdelen

per månad bör ej understiga 100 kronor - alternativt kan ett lägsta inbetalningsbelopp om minst 150 kronor per månad bestämmas.

3.4.4 Effektiv ränta

Vid engångskrediter skall den effektiva räntan som anges i avtalet beräknas utifrån det beviljade kreditbeloppet.

Vid fortlöpande krediter skall den effektiva räntan som anges i avtalet beräknas dels utifrån det beviljade kreditutrymmet, dels för 50 procent av detta belopp.

Beräkningen av effektiv ränta skall ske enligt anvisningar i bilaga 1. Information om den effektiva räntan för den beviljade krediten skall ges senast när uppgift lämnas om att krediten beviljats.

(Beträffande effektiv ränta i marknadsföring - se 3.3.3).

3.4.5 Förtidsbetalning och överlåtelse av fordran

Skriftligt avtal om kredit skall innehålla uppgift om kredittagarens rätt att betala i förtid samt om kreditgivarens rätt att överlåta eller pantsätta sin fordran till annan kreditgivare.

3.4.6 Förlust av kontokort

Skriftligt avtal om kontokredit skall innehålla information om innehållet i 34 § konsumentkreditlagen, dvs om betalningsansvaret vid förlust av kontokort.

3.5 Borgen

Utställs en borgensförbindelse skall kreditgivaren iaktta de allmänna råd som framgår av Finansinspektionens författningssamling (FFFS 1991:7)

3.6 Kontantinsats vid kreditköp

1. Kontantinsats, som motsvarar minst 20 procent av varans kontantpris, skall uttas om annat inte följer av vad som sägs nedan.

2. Kontantinsats behöver inte uttas vid försäljning på kontokredit eller annan fortlöpande kredit, såvida inte sådan skyldighet följer av annan författning.

3. Kontantinsats behöver inte uttas vid kreditköp utan kreditkostnad eller om kredittiden inte överstiger 45 dagar.

4. Kontantinsats behöver inte uttas vid försäljning av husbyggsats, inredning i kök eller våtutrymme, annat byggnadsmaterial eller teknisk utrustning som skall utgöra fast installation i fastighet (villapannor, värmepumpar o dyl.) om kontantpriset är högre än hälften av basbeloppet.

5. Kontantinsats som motsvarar minst tio procent av kontantpriset skall uttas för tryckt skrift vars kontantpris är högre än en femtedel av basbeloppet, för musikinstrument vars kontantpris är högre än hälften av basbeloppet samt för symaskin.

6. Som kontantinsats eller del därav räknas inbytesvara som köparen lämnar. Inbytesvara skall värderas enligt god ses på marknaden.

7. Kontantinsats skall uttas senast samtidigt med att varan utges till konsumenten.

8. Avser kreditköp vara som säljaren eller annan på säljarens uppdrag skall installera hos konsumenten behöver kontantinsats inte uttas förrän 45 dagar efter installation.

3.7 Återtaganderätt vid kreditköp

Förbehåll om återtaganderätt får användas endast vid försäljning av vara för vilken kontantpriset är högre än en tiondel av basbeloppet och för vilken del det finns en fungerande andrahandsmarknad.

Vägledande exempel på varor för vilka det finns en fungerande andrahandsmarknad lämnas i bilaga 3.

4. Iakttagande av riktlinjerna

Näringsidkare, som för egen eller annans räkning marknadsför kredit eller ingår avtal om kredit, ansvarar för att marknadsföringen respektive avtalet överensstämmer med vad som sägs i riktlinjerna.

Ansvaret åvilar även anställd hos näringsidkare och annan som handlar på näringsidkarens vägnar.

Dessa riktlinjer gäller från den 1 januari 1993. De ersätter KOVFS 1985:7