Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utvärdera styr- och finansieringsformerna i försvaret.

Utredaren skall särskilt analysera och utvärdera

• styrningen av avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet inom försvaret
• tillämpningen av interndebitering inklusive systemet med kapitalkostnader i fastighetsförvaltningen inom försvaret
• tillämpningen av systemet med beställningsbemyndiganden inom försvaret

Bakgrund

Riksdagens beslut

1. Riksdagen har som sin mening givit regeringen tillkänna att en utredning bör tillsättas med uppgift att analysera styr- och finansieringsformerna i försvaret(bet. 2002/03:FiU14, rskr. 2002/03:137) med anledning av Riksdagens revisorers förslag angående styrningen av försvarets fastigheter och anläggningar (förs. 2002/03:RR7), punkten 1. Försvarsutskottet har yttrat sig i ärendet (yttr.2002/03:FöU3y).

I betänkandet uttalade finansutskottet bl.a. att utskottet ansluter sig till försvarsutskottets uppfattning att styr- och finansieringsformerna i försvaret bör analyseras och utvärderas. Granskningen bör omfatta såväl Försvarsmakten som samtliga myndigheter som lämnar stöd till Försvarsmakten. Den bör särskilt fokusera på hur riksdagens och regeringens insyn, styrning och uppföljning ska kunna förbättras samt granska incitamenten i styrningen och finansieringen så att regelverket befordrar sparsamhet och effektivitet, inte minst för den lokala nivån inom Försvarsmakten. Utskottet anför också att frågeställningarna i vissa fall är relaterade till 1990-talets fastighetsreform och har paralleller inom t.ex. universitetsområdet.

Försvarsutskottet ansluter sig i sitt yttrande till revisorernas och flertalet remissinstansers uppfattning att riksdagen bör uppdra åt regeringen att analysera styr- och finansieringsformerna i försvaret, enligt revisorernas förslag 1. Enligt utskottets mening bör denna granskning ta ett helhetsgrepp, dvs. den bör omfatta såväl Försvarsmakten som samtliga myndigheter som lämnar stöd till Försvarsmakten. Den bör särskilt fokusera på hur riksdagens och regeringens insyn, styrning och uppföljning skall kunna förbättras. Utskottet bedömer att nuvarande ordning inte är tillfredsställande, vilket begränsar riksdagens möjligheter att utöva sin finansmakt enligt regeringsformen.

Försvarsutskottet anför också att det har uttalat sig specifikt om systemet med kapitalkostnader för försvarets fastigheter (bet. 1999/2000:FöU2 s. 187-188). Enligt utskottets mening har tillämpningen av kapitalkostnader gett flera positiva effekter, bl.a. att kostnaderna för lokaler och mark gjorts synliga. Emellertid har, enligt utskottet, tillämpningen samtidigt lett till målkonflikter och incitament till felaktiga investeringsbeslut.

Försvarsutskottet anför även att det i ett granskningsförslag till Riksdagens revisorer, i april 2001, pekat på att besluten om verksamhetens omfattning och närmare inriktning för de uppdragsfinansierade myndigheterna har flyttats från regeringen och riksdagen till Försvarsmakten. Utskottet ställde därför frågan om riksdagens och regeringens möjligheter till insyn, styrning samt uppföljning och utvärdering av verksamheten inom Försvarsmakten - sammantaget - har försvagats.

2. Riksdagen har, i anslutning till sitt ställningstagande ifråga om bemyndigande för anslaget 6:2 Materiel, anläggningar samt forskning och utveckling medanledning av regeringens proposition om tilläggsbudget 2 för budgetåret 2003, givit tillkänna att den tidigare begärda utredningen om styr- och finansieringsformerna i försvaret skall tillsättas skyndsamt (bet. 2003/04:FiU11, rskr. 2003/04:47)). Finansutskottet anser att det kan finnas anledning för utredningen att närmare analysera hur Försvarsmakten kunnat hamna i en situation där man riskerat att överskrida det av riksdagen givna bemyndigandet.

Styrningen av avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet m.m.

Från budgetåret 1993/94 genomfördes den reform som innebar att största delen av den verksamhet som bedrivs av de s.k. totalförsvarsgemensamma myndigheterna till stöd för Försvarsmakten övergick från att vara anslagsfinansierad och direktstyrd av statsmakterna till att vara uppdragsstyrd och därmed avgiftsfinansierad. Reformen genomfördes på förslag av utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO). De myndigheter som helt eller till stora delar styrs på detta sätt är Försvarets materielverk (FMV), Totalförsvarets pliktverk (TPV), Försvarshögskolan (FHS) Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI), samt - utanför politikområdet totalförsvar, men med funktionellt sett samma relation till försvarsmakten - Fortifikationsverket (FORTV). Även Försvarets radioanstalt (FRA) lämnar stöd till Försvarsmakten, men detta stöd är huvudsakligen anslagsfinansierat. Propositionen 1997/98:83 Förändrad styrning av Försvarsmakten och riksdagens ställningstagande i samband med denna (bet. 1997/98:FöU10, rskr. 1997/98:269) utgör också en grund för styrningen av Försvarsmakten och av stödverksamheter som bedrivs av andra myndigheter.

Genom reformen infördes en i viktiga avseenden annorlunda form av styrning av den berörda verksamheten. En beställarutförarrelation skapas mellan den uppdragsgivande myndigheten och den myndighet som utför avgiftsfinansierad stödverksamhet. Syftet är att den genomförda verksamheten skall avspegla beställarens behov på ett mera direkt sätt än vad som är fallet vid anslagsfinansierad verksamhet. Vid styrning genom avgiftsfinansierade uppdrag finns tre olika styrrelationer: mellan regeringen och den beställande myndigheten, mellan regeringen och den utförande myndigheten, samt mellan den beställande och den utförande myndigheten. Vilken stödverksamhet som skall utföras bestäms primärt av regeringen genom anslag och verksamhetsmål som ställs till den beställande myndigheten. Verksamhetens effekter skall i konsekvens därmed återrapporteras av den beställande myndigheten (i enlighet med de återrapporteringskrav som ställs på den). I förhållande till den utförande myndigheten utövar regeringen s.k. ägarstyrning (eller organisationsstyrning) vilket , såvitt gäller uppdragsstyrd verksamhet, främst innebär ansvar för att följa upp produktivitet (inre effektivitet) och organisationens långsiktiga utveckling. Avgifterna skall beräknas så att full kostnadstäckning uppnås, vilket innebär att verksamheten över tiden skall ge nollresultat. Den beställande myndigheten styr verksamheten genom de uppdrag den lämnar till den utförande myndigheten. Detta ställer krav på s.k. beställarkompetens, vilket innebär förmåga att specificera sina krav och att utvärdera effekterna av den utförda verksamheten. (Kravspecifikationer kan behöva utvecklas i dialog med den utförande myndigheten för att utnyttja dennas sakkunskap inom området). Mellan Försvarsmakten och de utförande myndigheterna finns samordnings- eller ramavtal. Beställaren kan också ha en roll när det gäller att utvärdera utförarens prestationer och prissättning. Detta kan kräva stöd i form av anvisningar från regeringen.

Regeringen har tillsatt flera utredningar som rör de utförande myndigheternas avgiftsfinansierade verksamhet.

Regeringen beslutade i mars 2001 om en översyn av Försvarets materielverk. Översynen skulle bl.a. mot bakgrund av regeringens ansvar för att följa upp Materielverkets produktivitet och effektivitet, avse verkets resursutnyttjande och organisation. Utredningen lämnade sitt betänkande i april 2002 (SOU 2002:39).

Regeringen beslutade i juni 2002 om en översyn av Totalförsvarets forskningsinstitut, i första hand för att utvärdera myndighetens resursutnyttjande och organisation. Uppdraget skall redovisas senast den 31 mars 2004.

Regeringen beslutade i november 2002 om en översyn av Totalförsvarets pliktverk i syfte att utvärdera myndighetens verksamhet och resursutnyttjande och lämna förslag om eventuella förändringar avseende organisation och resursutnyttjande. Uppdraget slutredovisades i januari 2004 (SOU 2004:5).

Regeringen beslutade i juni 2003 om en översyn av Försvarshögskolan. Utredaren skall bl.a. utvärdera regeringens och uppdragsgivarnas styrning av Försvarshögskolan, Försvarshögskolans organisation, effektivitet, flexibilitet och resursutnyttjande samt uppdragsgivarnas egen utvärdering och användning av den kompetens och forskning som Försvarshögskolan tillför dem. Uppdraget skall redovisas senast den 5 april 2004.

Regeringen beslutade vidare i september 2001 om en översyn av Försvarets radioanstalt. Utredaren skulle bl.a. värdera den övergripande inriktningen av verksamheten vid Försvarets radioanstalt och föreslå vilka uppgifter myndigheten bör ha i framtiden, värdera den nuvarande organisationen i stort vid Försvarets radioanstalt och lämna förslag till eventuella förändringar och utreda lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering vid myndigheten liksom formerna för avgiftsfinansieringen. Uppdraget redovisades i mars 2003 (SOU 2003:30).

Regeringen beslutade dessutom i september 2002 att tillsätta en parlamentarisk utredning med uppgift att utreda frågor om hyressättning av ändamålsfastigheter inom kulturområdet och universitets- och högskoleområdet. Kommittén skall dels genomföra en fortsatt översyn av hyressättningen av ändamålsfastigheter, dels se över tillämpningen samt konsekvenserna av hyressättningsprinciperna för ändamålsanpassade lokaler inom nämnda områden.

Interndebitering

Inom Försvarsmakten finns ett kund/leverantörsförhållande mellan de olika förbanden som innebär att ett interndebiteringssystem tillämpas för olika tjänster. Ett interndebiteringssystem tillämpas också vad avser försörjning med ammunition, reservdelar och drivmedel i förbandsverksamheten. Vidare finansieras Försvarsmaktens logistik (Försvarsmaktens underhålls- och stödorganisation) genom interndebitering. I interndebiteringssystemet ingår också fastighetskostnader.

Uppdraget

Utredaren skall analysera och utvärdera styr- och finansieringsformer i det militära försvaret. Granskningen skall omfatta såväl Försvarsmakten som samtliga myndigheter som lämnar stöd till Försvarsmakten. Den bör särskilt fokusera på hur riksdagens och regeringens tillsyn, styrning och uppföljning ska kunna förbättras samt granska incitamenten i styrningen och finansieringen så att regelverket befordrar sparsamhet och effektivitet, inte minst för den lokala nivån inom Försvarsmakten.

Utredaren skall härvid särskilt analysera och utvärdera styrningen av avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet inom försvaret. Bl.a. skall uppmärksammas beställarkompetens i olika hänseenden inom Försvarsmakten, och frågan om Försvarsmaktens möjligheter att utvärdera prestationer och prissättning. Utredaren skall också pröva hur uppdragsverksamhetens mål bör vara formulerade och vilka kompletterande resultatindikatorer som kan användas för att riksdagen skall kunna följa upp verksamheten.

Utredaren skall även särskilt analysera och utvärdera interndebiteringssystemet inom försvarsmakten inklusive tillämpningar av systemet med kapitalkostnader i fastighetsförvaltningen med avseende på den incitamentsstruktur detta system skapar. Utredaren bör härvid beakta erfarenheter från andra offentliga organisationer, näringsliv m.fl. Utredaren bör också analysera och redovisa i vilken utsträckning systemet med kapitalkostnader överensstämmer med de förslag till principer som lämnas av utredningen om hyressättning av ändamålsfastigheter inom kulturområdet och universitets- och högskoleområdet.

Utredaren skall dessutom analysera och utvärdera tillämpningen av systemet med beställningsbemyndiganden inom försvaret samt formerna för redovisning av bemyndiganden till riksdag och regering. Jämförelse bör göras med tillämpningen av bemyndigande system vid andra myndigheter inom den statliga sektorn.

Utredaren skall också ge förslag till sådana förbättringar som utvärderingen ger anledning till.

Uppdragets genomförande

Utredningsarbetet skall bedrivas i samverkan med de berörda myndigheterna och med de pågående utredningarna av Totalförsvarets forskningsinstitut och Försvarshögskolan. Utredaren skall beakta resultaten av de genomförda översynerna av Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt och Totalförsvarets pliktverk. Utredaren bör också beakta eventuella utskottsbetänkanden från försvars- eller finansutskottet i hithörande frågor. Statskontoret och Ekonomistyrningsverket skall biträda utredningen enligt överenskommelser med utredaren. Utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om sitt arbete och ge dem tillfälle att framföra synpunkter.

Till sitt förfogande skall utredaren ha en referensgrupp med representanter för riksdagspartierna. Utredaren skall fortlöpande informera representanterna om resultatet av utredningsarbetet. Därutöver skall utredaren bereda dem tillfälle att kontinuerligt till honom eller henne komma med synpunkter på det som framkommer under utredningen.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 1 november 2005.

( Försvarsdepartementet )