SOU 2002:39
STYROM - översyn av Försvarets Materielverk
Till statsrådet och chefen för Försvarsdepartementet
Regeringen beslutade den 29 mars 2001 att en särskild utredare skulle genomföra en översyn av Försvarets materielverk i syfte att bedöma verkets resursutnyttjande och organisation. I uppdraget ingick också att bedöma de närmare konsekvenserna för Försvarets materielverk av ett genomförande av förslagen i betänkandena Försvarsmateriel på nya villkor (SOU 2001:21) och Forskning och utveckling för totalförsvaret (SOU 2001:22) samt de ställningstaganden som regeringen kunde komma att göra med anledning av betänkandena.
Regeringen beslutade den 27 mars 2002 om tilläggsdirektiv till utredningen.
Chefen för Försvarsdepartementet utsåg den 19 april generaldirektören Jan Tånneryd till särskild utredare. Den 25 april förordnades revisionsdirektören Claes Isander som sekreterare. Den 21 maj förordnades departementssekreterarna Sofie Hellström Rückert och Mikael Granholm som sakkunniga. Den 28 juni 2001 förordnades som experter brigadgeneralen Christer Lidström, översten av första graden Mats Hellstrand, överingenjören Hans Elger, kanslirådet Maria Domeij, civilingenjören Dag Brising och direktören Anders Andersson. Avdelningsdirektören Christer Olauson och överstelöjtnanten Göran Lindstedt förordnades att vara experter från den 12 november respektive den 19 december. Förutom att vara expert har civilingenjören Dag Brising tjänstgjort som biträdande sekreterare i utredningen. Malin William-Olsson har varit utredningens assistent.
Utredningen har antagit namnet STYROM – Styrning och Organisation av Materielförsörjningen.
De centrala fackliga organisationerna har orienterats om utredningsarbetet samt fått tillfälle att framföra synpunkter. Vi får härmed överlämna betänkandet ”STYROM – översyn av Försvarets Materielverk”. Utredningsuppdraget är därmed slutfört.
Sakkunnige Sofie Hellström Rückert har avgivit särskilt yttrande.
Stockholm i april 2002,
Jan Tånneryd
/Claes Isander
5
Innehåll
1 Sammanfattning.........................................................11
2 Frågeställningar i betänkandet och utredningens genomförande ............................................................31
2.1 Ingångsvärden, utredningens direktiv och frågeställningar .........................................................................31 2.2 Genomförande av utredningen................................................35
3 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning......................................................41
3.1 Det nya försvaret och dess ekonomi. Finansiering av materielförsörjning...................................................................41 3.1.1 Försvarsbesluten och regeringens inriktning för totalförsvaret .................................................................41 3.1.2 Omstruktureringens konsekvenser för materielförsörjningen ...................................................45 3.2 Det nya försvarets struktur och materielbehov......................51 3.3 Ändrade förutsättningar för materielförsörjning...................53 3.3.1 En ökad tyngdpunkt på FoT i de tidiga skedena i materielprocessen..........................................................54 3.3.2 Bibehållande av strategisk kompetens .........................59 3.3.3 Ett utökat materielsamarbete med andra länder .........64 3.4 Statsmakternas styrning av Försvarets materielverk..............67 3.4.1 Verksamhetsmål ............................................................67 3.4.2 Regeringens styrning av myndigheten.........................69 3.4.3 Regeringens uppföljning av myndighetens effektivitet .....................................................................71 3.4.4 Försvarsdepartementets möjligheter till ägarstyrning...................................................................75
Innehåll SOU 2002:39
6
3.4.5 Styrelsens roll ............................................................... 76
3.5 Myndighetsledningens fokusering på anskaffningsrollen..... 79 3.5.1 Verkets ledningsorganisation och förändringar 1990–1999 ..................................................................... 79 3.5.2 Athéna-projektet och förändringar 1999–2003.......... 81 3.5.3 Verksledningens inriktning mot kärnverksamheter ......................................................... 85 3.5.4 Verksledningens inriktning mot högre systemnivåer ................................................................. 89 3.5.5 Intäkts- och kostnadskrav på huvudenheterna........... 92 3.5.6 Verksledningens uppföljning av produktivitet och effektivitet.............................................................. 94
3.6
Styrning av materielförsörjningen ......................................... 97 3.6.1 Uppdragsstyrningen och aktörernas olika roller........ 97 3.6.2 Finansiering och ekonomistyrning av materielförsörjningen................................................. 100 3.6.3 Regeringens styrning av materielförsörjningen........ 103 3.6.4 Försvarsmaktens uppdragsstyrning .......................... 108 3.6.5 Planering och uppdragsstyrning i ett anpassningsförsvar...................................................... 113 3.6.6 Försvarets materielverks interna processer............... 123
4 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret .......................................................129
4.1 Behov av en ny process.......................................................... 129 4.1.1 Tidigare utredningsförslag......................................... 129 4.1.2 Sårbarhet och totalförsvar.......................................... 136 4.1.3 Slutsatser om övergripande krav på en ändrad process......................................................................... 140 4.2 En strategisk förändring........................................................ 151 4.2.1 Industriell bas och teknikutveckling......................... 151 4.2.2 Internationell utveckling inom materielområdet ..... 154 4.2.3 Internationellt samarbete........................................... 155 4.3 En ändrad styrning från riksdag och regering...................... 156 4.3.1 Ett ökat parlamentariskt inflytande .......................... 156 4.3.2 Fokusering på strategiska beslut ............................... 160 4.3.3 En ökad finansiell handlingsfrihet............................. 163 4.4 En ändrad uppdragsstyrning ................................................. 169 4.4.1 En mer sammanhållen planeringsprocess ................. 170
Innehåll
7
4.4.2 Ett tydligare ansvar för beställare, utförare och leverantör.....................................................................174 4.4.3 En ledning i termer av förmåga ..................................181 4.4.4 En kunduppföljning av uppdragen.............................188 4.4.5 En mer uthållig professionell kompetens..................190 4.4.6 En integration med övrigt totalförsvar......................194
4.5 Försvarets materielverk – en ändrad process........................196 4.5.1 Förutsättningar för en effektiv process.....................196 4.5.2 Ett effektivt Materielverk – och mätning av effektivitet ...................................................................200 4.5.3 En förändring av Materielverkets uppgifter ..............211 4.5.4 En förändring av uppdragsstyrningen .......................217 4.5.5 Resursanpassning i två reformer ................................227 4.5.6 En styrning av resurser genom efterfrågan................230 4.5.7 Ekonomistyrning och finansiering ............................236 4.6 Rätt beslut på rätt nivå ...........................................................237 4.7 Förändringens innebörd ........................................................244 4.7.1 Central stabsprocess ...................................................245 4.7.2 Forskningsinriktning ..................................................247 4.7.3 Systemanalys ...............................................................247 4.7.4 Projektdesign...............................................................248 4.7.5 Materielprojekt............................................................248 4.7.6 Materielfördelning ......................................................249
5 Förslag om ändrad styrning........................................251
5.1 De finansiella styrformerna bör möjliggöra en större flexibilitet................................................................................251 5.2 Uppdragsstyrningen bör förbättras och ske med totalförsvarshänsyn ................................................................253 5.2.1 En funktion för långsiktig planering inom Försvarsmakten bör styra materielförsörjningen......253 5.2.2 Hotbilder och krav på totalförsvarets förmåga bör definieras gemensamt av Försvarsmakten och Krisberedskapsmyndigheten. .....................................254 5.2.3 Teknisk systemutveckling bör styras med förmågekrav.................................................................257 5.2.4 En funktionsdirektör bör leda utveckling och anskaffning ..................................................................258 5.2.5 En projektledare bör ha ansvar och befogenhet att genomföra materielförsörjningen.........................260
Innehåll SOU 2002:39
8
5.2.6 Myndigheterna bör utveckla personalen för att arbeta integrerat.......................................................... 261
5.3 Insyn och transparens bör öka hos aktörerna...................... 263 5.3.1 En årlig rapport till riksdagen bör införas ................ 263 5.3.2 En materielberedning bör granska hela materielförsörjningsplanen ........................................ 266 5.3.3 Regeringskansliet bör införa andra arbetsformer..... 268 5.4 Regeringens styrning av materielförsörjningen................... 270 5.5 Regeringens styrning av Försvarets materielverk................ 272 5.6 Försvarsmaktens uppdragsstyrning...................................... 273 5.7 Materielverkets produktion .................................................. 275
6 Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning......................................................279
6.1 Resursernas fördelning på organisationer och processer .... 279 6.1.1 Nuvarande resurser .................................................... 279 6.1.2 Materielstabsfunktionens resurser ............................ 286 6.2 Behov av ändrade kompetensprofiler och kapaciteter......... 289 6.2.1 Bakgrund..................................................................... 289 6.2.2 Vår sammanfattning av experternas bedömningar ... 291 6.2.3 Våra bedömningar ...................................................... 294
7 Förslag om ändrad organisation ..................................299
7.1 Överväganden om organisationsalternativ........................... 300 7.1.1 Materielverket............................................................. 300 7.1.2 Andra myndigheter och Regeringskansliet............... 303 7.2 Utvärdering............................................................................ 304 7.2.1 Kriterier....................................................................... 304 7.2.2 Diskussion om alternativ för Försvarets materielverk ................................................................ 305 7.2.3 Slutsatser om konsekvenser för Materielverket ....... 308 7.3 Ändrad organisation vid Regeringskansliet ......................... 309 7.4 Ändrad organisation vid Försvarets materielverk ............... 310 7.5 Ändrad finansiering av Försvarets materielverk.................. 312 7.6 Ändrad organisation vid Försvarsmakten............................ 313 7.7 Övergripande slutsatser av utredningens förslag................. 314
Innehåll
9
8 Konsekvenser av utredningens förslag.........................317
8.1 Ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag ............317 8.1.1 Riksdagen ....................................................................318 8.1.2 Regeringskansliet, försvarsdepartementet.................318 8.1.3 Försvarsmakten, Högkvarteret samt skolor och
centra ...........................................................................319
8.1.4 Totalförsvarets forskningsinstitut .............................320 8.1.5 Försvarets materielverk ..............................................321 8.1.6 Krisberedskapsmyndigheten ......................................322 8.1.7 Effekter på leverantörskostnader...............................323 8.1.8 Sammanställning av bedömda ekonomiska konsekvenser ...............................................................323 8.2 Övriga konsekvenser..............................................................325
9 Genomförandefrågor .................................................327
9.1 Prioriteringar ..........................................................................327 9.2 Tidsförhållanden.....................................................................328 9.3 Ledning ...................................................................................329
Särskilt yttrande...............................................................331
Bilagor
1 Kommittédirektiv och tilläggsdirektiv..................................335 2 Sammanställning från seminarier om materielförsörjningen.............................................................341 3 Förteckning över underlagsrapporter.…. .............................379 4 Tre framgångsrika materielprojekt........................................383 5 Vår modell av materielförsörjning.........................................395 6 Översikt av Materielverkets organisation på lägre enhetsnivå ...............................................................................407
11
1 Sammanfattning
Uppdraget
Utredningen om styrning och organisation av materielförsörjningen ska enligt sina direktiv genomföra en översyn av Försvarets materielverk i syfte att bedöma verkets resursutnyttjande och organisation. I uppdraget har också ingått att bedöma konsekvenserna av att genomföra förslagen i betänkandena ”Försvarsmateriel på nya villkor” samt ”Forskning och utveckling för totalförsvaret”, som överlämnades under år 2001. Uppdraget innebar också att bedöma hur regeringens styrning av Försvarets materielverk fungerar samt följa upp hur Försvarsmaktens uppdragsstyrning har utformats och hur den fungerar. I uppdraget har vidare ingått att lämna förslag till hur Försvarets materielverk ska kunna utnyttja resurserna effektivare och hur uppföljningen av effektiviteten kan utvecklas. Det var också av intresse att vi behandlade hur omvärldsförändringar kunde påverka den framtida utformningen av uppdragsstyrningen liksom erfarenheter från andra jämförbara länder.
Vi har tagit hänsyn till flera förändringsfaktorer. Naturliga utgångspunkter har varit statsmakternas beslut om de utredningar som nämnts i direktiven. En annan utgångspunkt har varit det militära försvarets ändrade struktur och uppgifter enligt regeringens och riksdagens beslut om det nya anpassningsförsvaret. Vi har tagit särskild hänsyn till behoven av åtgärder för att bibehålla statsmakternas handlingsfrihet vid en fortsatt snabb omstrukturering av såväl svensk som utlandsbaserad försvarsindustri. Vi har också haft skäl att överväga vilka konsekvenser som uppstår för styrning och ledning av materielförsörjningen då det mellanstatliga materielsamarbetet snabbt utvecklas, samtidigt som utvecklingen av de tekniska möjligheterna accelererar.
I linje med direktiven har vi valt att betrakta materielförsörjningen som en process. I denna process ska ett antal aktörer till-
Sammanfattning SOU 2002:39
12
sammans genom sin kompetens, resurser och samverkande besluts- och genomförandeprocesser försörja försvaret med materiel. Effektiviteten och ändamålsenligheten i en sådan process är beroende av att alla aktörer effektivt samverkar i processen.
Vi har också valt att behandla ett par frågeställningar ur ett totalförsvarsperspektiv, vilket innebär en utvidgning i förhållande till direktiven. Händelseutvecklingen i omvärlden har under utredningens gång tydliggjort att det på förhand kan vara svårt att fastställa gränserna mellan förberedelser för väpnat angrepp och svåra påfrestningar till följd av störningar i exempelvis infrastrukturella ledningssystem. Under utredningstiden har Försvarsberedningen överlämnat en rapport om samhällets förmåga att hantera olika typer av hot och risker. Den rapporten har också visat på behovet av samordning mellan olika slag av resurser inom totalförsvaret. Vår utredning har därför övervägt om denna utveckling bör få några konsekvenser för hur materielförsörjningen ordnas i ett anpassningsförsvar.
Förslag om ändrad styrning, organisation och resurser
Statsmakternas styrning fokuserar på vägvalen
Riksdagens insyn i frågor om försvarets materielförsörjning bör förstärkas. Årligen bör en granskningsrapport överlämnas till riksdagen om utvecklingen av effektiviteten i materielprocessen. Granskningen bör genomföras av en organisation som är oberoende av regeringen och myndigheterna och dess rapport bör publiceras.
Materielprocessens utformning bör medge att regeringen har full kontroll över alla avvägningar i materielplaneringen och över de avgörande besluten som långsiktigt påverkar totalförsvarets förmåga i ett anpassningsperspektiv. Regeringen bör därför besluta om alla väsentliga investeringar och också årligen fastställa den tioåriga materielplanen i sin helhet. Regeringen bör i regleringsbrev föreskriva att den fattar besluten när den sammanlagda anskaffningskostnaden för ett materielobjekt uppgår till minst en miljard kronor eller om beslutet avser en huvudleverantör i ett annat land. Regeringen beslutar också om investeringen avser ett materielsamarbete med andra länder. Förutom undantag för mycket långa investeringsperioder, överstigande tio år, bör beslut om övriga inve-
SOU 2002:39 Sammanfattning
13
steringar delegeras till de beställande myndigheterna. Myndigheterna beslutar om beställningar till leverantörer efter det att investeringen beslutats. Regeringen behöver inte särskilt pröva beställningar till leverantörer.
Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) bör som stöd för regeringens fördjupade beredning införa ett värderingsorgan – Materielberedningen. Beredningens värdering bör avse alla väsentliga materielfrågor som påverkar totalförsvarets långsiktiga förmåga att lösa sina uppgifter. Beredningen bör ledas av en ordförande från Försvarsdepartementet och värdera förslag om väsentliga investeringar från Försvarsmakten eller annan myndighet inom totalförsvaret. Ledamöter i beredningen bör representera de viktigaste funktionerna vid olika departement och från myndigheter med ansvar för de viktigaste delarna av materielförsörjningen. Regeringskansliet bör också införa andra arbetsformer. Regeringen bör i regleringsbrev ange att Regeringskansliet ska medverka i Försvarsmaktens beredning av materielplanen och av enskilda större materielobjekt.
De finansiella styrmedlen ska bättre än hittills främja en effektiv användning av resurserna och minska behovet av likviditetsstyrning. Genom Materielberedningens allsidiga belysning och regeringens beslut om alla större materielinvesteringar, liksom om materielplanen i sin helhet, bör Försvarsmakten bemyndigas att få ta i anspråk en anslagskredit om högst tio procent av anvisat anslag till materielförsörjning. Försvarsmakten bör också ha möjlighet att disponera ett anslagssparande om högst tio procent av anvisat anslag. Anslagsförbrukningen ska vara balanserad mot medgivna anslag vid utgången av en försvarsbeslutsperiod. Regeringen bör också i speciella fall bemyndigas att tidigarelägga planerade investeringar i materielsystem genom att Försvarsmakten, i särskilda fall, medges fleråriga lån i Riksgälden. Dessa lån ska knytas till ett visst objekt i en långsiktig investeringsplan och i sin helhet återbetalas genom avräkning mot anslag för de år som investeringen var planerad att göras.
Sammanfattning SOU 2002:39
14
Materielen anpassas till långsiktiga behov
Regeringen bör genom uppdrag i regleringsbrev styra de processer, som ska ta fram hotbilder för olika scenarier och alternativ för anpassningsperiodens längd.
Försvarsmakten bör för sina uppgifter genomföra hotbildsstudier och definiera de förmågor som krävs för att lösa ställda uppgifter. Regeringen har huvudansvaret för att fastställa de förmågor som olika verksamheter ska kunna uppnå för att lösa insatser som Sverige bör göra för att bidra till fred och säkerhet i omvärlden. Styrning i förmågetermer bör utvecklas så att materielförsörjningen kan utgå från en beställning av materiell förmåga för att stödja en definierad operativ förmåga. Försvarsmakten bör upprätta ett heltäckande system med funktionsmålsättningar som grund för uppdrag om materielförsörjning. Ett samlat styrdokument med systemmålsättningar för försvarssystem bör utarbetas och läggas till grund för integrationskrav vid alla beslut om större investeringar i materielsystem.
Försvarsmaktens funktion för strategisk och långsiktig utveckling bör förstärkas och ha ett sammanhållet ansvar för att leda materielförsörjningens inriktning. Denna funktion bör därmed svara för såväl den långsiktiga studieverksamheten och perspektivplaneringen som kraven på förmåga på fem till tio års sikt. Funktionen bör därför göra avvägningar inom materielplanen mot befintliga materielsystem, svara för materielplanen i sin helhet i tidsperspektivet fem till tjugo år och lämna uppdrag till en annan funktion att genomföra anskaffning av viss förmåga.
Projekten blir styrande för att genomföra anskaffning
De materiella förmågorna vid Försvarsmakten definieras av funktionen för strategisk och långsiktig utveckling. Uppdrag om att genomföra anskaffning ska ledas av en Funktionsdirektör vid den ledningsenhet som är ansvarig för att leda genomförandet av materielförsörjningen. Funktionsdirektören är uppdragsgivare till en ledare för ett integrerat projekt team (IPT). I uppdraget ska Funktionsdirektören lämna befogenheter och resurser till IPT-ledaren att genomföra verksamheten. Funktionsdirektören ska då också ansvara för att följa upp att projektet följer de ramar som lämnats i uppdraget. IPT-ledaren ska rekryteras i en öppen urvalsprocess.
SOU 2002:39 Sammanfattning
15
IPT-ledaren ska ha ansvar och befogenhet att genomföra materielförsörjningen. IPT-ledaren ska därför genom uppdraget ges ett formellt mandat att sammansätta den projektgrupp som ska genomföra uppdraget. Projektgruppen bemannas av kompetenser från Försvarets materielverk, Försvarsmaktens Högkvarter, förband eller skolor, från Totalförsvarets forskningsinstitut och andra forskningsorgan, berörda industrier m.fl. Projektmedlemmar rekryteras med stöd av ledningsfunktionen vid Försvarets materielverk.
Då IPT-ledaren har slutit avtal med Funktionsdirektören disponerar hon eller han resurserna och rapporterar till Funktionsdirektören om projektets utveckling i termer av tid, kostnad och uppnått resultat. IPT-ledare ska förordnas för en tid av minst fem år och ansvarar för projekt från driftsättning till leveranstidpunkt. Inom sina ramar ska IPT-ledaren själv avgöra vilka resurser och kompetenser som behövs för att lösa uppdraget. Myndigheternas linjeorganisation ska understödja projektet med de resurser som IPT-ledaren efterfrågar. Sammantaget anser vi att det för Försvarsmaktens behov kan behövas en organisation av 30 till 50 IPT som genomför materielprojekt. Varje projekt kan omfatta två eller flera samgrupperade materielsystem i varierande stadier av utveckling.
I Försvarets materielverk ska materielprojekten bli styrande för verksamhetens ledning, dimensionering och utveckling. Projektorganisationen utformas så att varje projekt består av ett antal delprojekt och sammanhålls i ett integrerat projektteam. Varje sådant IPT har ansvar för de samordnings- eller integrationsbehov, som finns för att säkerställa att en viss långsiktigt definierad förmåga uppnås, som Försvarsmakten eller annan myndighet har beställt.
För att stödja det integrerade arbetssättet ska Försvarshögskolan eller annan utbildare få i uppdrag att utveckla och erbjuda en utbildning om projektarbete, projektledning, system- och arkitekturutveckling. Denna ska kunna genomföras integrerat för deltagare från industrin, Materielverket, Försvarsmakten, Totalförsvarets forskningsinstitut och vid behov från andra myndigheter inom totalförsvaret. Utbildaren ska också efter beställning kunna stödja projekten med vidareutveckling av sina metoder och arbetssätt.
Sammanfattning SOU 2002:39
16
Försvarsmakten blir en starkare beställare
I linje med att regeringen prövar alla väsentliga investeringar och vägvalsbeslut bör antalet regeringsärenden som bereds vid myndigheter och departement väsentligt kunna minska. Med en ändrad delegeringsordning kan i huvudsak alla investeringar som understiger en miljard kronor beslutas av Försvarsmakten eller annan beställande myndighet. Antalet beslutstillfällen reduceras till två: att inleda ett materielprojekt respektive att påbörja en huvudinvestering.
För sitt funktionsområde ska Funktionsdirektören vid Försvarsmakten svara för att materielprojekt beställs och att projekten uppfyller beslutade ramar i termer av kvalitet, tid och kostnad samt att materielsystem uppfyller ställda krav på förmåga. Funktionsdirektören disponerar resurserna för materielanskaffning inom sitt funktionsområde och ansvarar inför myndighetschef och regeringen för anskaffningsverksamhetens effektivitet. Funktionsdirektören ska kunna besluta om ändrade krav på prestanda, tid och kostnad inom de ramar som mottagits i uppdraget. Funktionsdirektören bör inom sitt område vara föredragande i Materielberedningen i materielfrågor som den ska värdera.
Det ska åligga Funktionsdirektören att avtala med en IPT-ledare om uppföljning av materiel- och FoT-projekt inom sitt ansvarsområde. Försvarsmakten sammanställer sedan och rapporterar årsvis till regeringen indikatorer för alla pågående materielprojekt i termer av tid, kostnad och prestanda. Indikatorerna ska genom en jämförelse för alla projekt redovisa kostnadsökningar och förseningar samt en analys av orsaker om sådana konstaterats. Vi anser att regeringens nuvarande styrning och uppföljning av resursutnyttjande vid Försvarets materielverk därmed kan upphöra och ansvaret överföras till Försvarsmakten. Undantaget från detta utgörs av frågor om långsiktig kompetensutveckling, strategiskt stöd på uppdrag av regeringen liksom uppgifter om myndighetsförvaltning. Resurser för dessa uppgifter bör även fortsättningsvis styras av regeringen och myndighetsledningen.
En Risk- och Kvalitets Ledning ska införas vid Försvarsmakten. Den som vid Försvarsmakten är ansvarig för att sammanhålla genomförande av materielförsörjning ska ge ett uppdrag till Risk- och Kvalitets Ledning. Uppdraget innebär att oberoende av Funktionsdirektörer och IPT-ledare granska hur projekten styrs och hur tekniska och ekonomiska risker bedöms och kontrolleras i projek-
SOU 2002:39 Sammanfattning
17
tens lösningsförslag. Denna oberoende riskbedömning ska vara genomförd innan myndighetschefen eller regeringen prövar anskaffningsärendet.
Behovet av kompetensutveckling inom materielförsörjningen har ökat inom Försvarsmakten till följd av de senaste årens höga personalomsättning vid Högkvarteret. Vi vill understryka att Försvarsmakten måste säkerställa att tillräckliga resurser och kompetens finns för ledningen av materielförsörjningen. Med hänsyn till verksamhetens omfattning och långsiktiga karaktär bedömer vi att det är olämpligt om Försvarsmakten inte själv disponerar kompetent personal för denna ledning. Försvarsmakten bör överväga att öka sin rekrytering av försvarsmaktsingenjörer och specialister inom vissa områden som operationsanalys och systemarkitektur. Genom en reformering av utbildningssystemet bör Försvarsmakten också öppna för civila specialister inom forsknings-, teknik- och IT-områdena att genomgå en väsentligt avkortad militär utbildning med tyngdpunkt på operativa och taktiska krav och funktioner.
Totalförsvarets behov samordnas
Den nybildade Krisberedskapsmyndigheten bör få i uppdrag av regeringen att genomföra hotbildsstudier och definiera de förmågor som krävs av totalförsvarets myndigheter på kort och lång sikt för att lösa ställda uppgifter. Studierna under Krisberedskapsmyndighetens ledning bör genomföras i samverkan med Försvarsmakten för de områden där samma eller likartade hot kan definieras för det militära och det civila försvarets myndigheter. Krisberedskapsmyndigheten medverkar också i Försvarsmaktens senare studier för att precisera konsekvenser för samhället i stort av de hotbilder som tagits fram i processen. Regeringen bör också tillföra myndigheternas hotbildsprocesser vissa grundvärden från sin säkerhetspolitiska bedömning.
Myndigheterna ska i inledningen av materielprocessen gemensamt analysera de krav på förmåga som bedöms vara likartade eller besläktade inom respektive verksamhetsområde. Från denna analys ska gemensamma respektive särskiljande detaljkrav på förmåga preciseras.
Regeringen bör ge ett särskilt uppdrag till Försvarets materielverk att utforma och certifiera gränssnitt för materielsystem som ska kunna samordnas mellan det militära och det civila totalförsva-
Sammanfattning SOU 2002:39
18
ret. I den utsträckning som Försvarsmakten och Krisberedskapsmyndigheten kan identifiera likartade eller identiska funktionskrav på materielsystem ska dessa myndigheter samordna beställningar till Försvarets materielverk.
En planering ska kunna göras samordnat för totalförsvaret och det militära försvaret som avser långsiktig tillväxt i anpassningsperioder av olika längd. Regeringen bör också ge uppdrag till Försvarets materielverk om industriell kompetens. Uppdraget bör avse att årligen följa och till regeringen redovisa möjligheter till tillväxt av industriell kompetens och kapacitet i olika tidsperspektiv, Även Försvarsmakten behöver ha möjlighet att avropa tjänster av Materielverket inom detta område.
Konsekvenser av förändringarna för organisation och resurser
Materielförsörjning inom försvaret är den enskilt största investeringsverksamheten i staten. Materielfrågorna kommer att få en ökad komplexitet som en konsekvens av fler överväganden om tidiga vägval, om investeringar i försök och demonstratorer, en ökad komplexitet i de tekniska utformningarna parat med internationella samarbeten och en industri under fortsatt omvandling. Vi anser att detta bör få uttryck i ett tydligt organisatoriskt fokus i Regeringskansliet som vi föreslår bör inrätta en särskild materielenhet i Försvarsdepartementet. Denna enhet bör också förstärkas med ett par personår i förhållande till de resurser som i dag arbetar med frågor om materielförsörjning. Vi föreslår att den kompetens som bör tillföras avser frågor om långsiktig teknikutveckling respektive om industriella villkor och förutsättningar.
Vi anser inte att våra förslag om ändrade styrformer medför behov av en ändrad organisatorisk indelning vid Försvarsmakten. Emellertid bör dessa styrformer anpassas så att Försvarsmakten redan från våren 2003 kan ta sitt fulla ansvar som beställare. Försvarsmakten ska också i tillämpliga delar använda samma styrformer internt mellan Högkvarteret och dess logistikfunktion (FMLOG) som Försvarsmakten tillämpar gentemot Försvarets materielverk.
Vi bedömer att Försvarsmaktens resursbehov för verksamheten på tre års sikt kan minska med omkring 40 personår och cirka 30 miljoner kronor. Vi anser dock att resurser inom Högkvarteret måste omfördelas från den verksamhet som beställer och genomför
SOU 2002:39 Sammanfattning
19
materielförsörjning till den strategiska bearbetningen av materielplanen. Vi anser också att bedömningen inkluderar de omkring 30 personår som enligt vårt förslag bör direkt medverka i varje bildat IPT. Vår bedömning grundas på att införande av uppdrags- och leverantörsdialoger i förmågetermer på ett par års sikt väsentligt minskar behoven för att styra och följa upp hur materielförsörjningen genomförs.
Försvarets materielverk ska successivt inrätta sin organisation mot en IPT-organisation med projektledningen i fokus. Resursanpassning ska i myndigheten ske genom en tydlig intern efterfrågan från projektens sida. Som en grundprincip ska myndighetsledningen genom delegering överlåta till ett IPT ansvar och befogenheter för kunddialog, för att avväga resursbehov och för att genomföra anskaffningsverksamheten. Merparten av Materielverket ska tillhöra denna projektorganisation som stöds av kompetenscentra där verksledningen utvecklar och dimensionerar stödorganisationen. Materielverkets styrelse och verksledning svarar för den långsiktiga kompetensutvecklingen av de resurspooler och den stödorganisation som efterfrågas av projektorganisationen. Vi bedömer att ett införande av förslagen om en ändrad styrning av materielförsörjningen avsevärt minskar antalet uppdrag och beställningar som ska hanteras. På en längre sikt bedömer vi att en styrning av resurserna genom IPT-organisationen resulterar i ett minskat behov av personal och konsulter för att genomföra uppdrag om anskaffning. Vi anser också att behoven av resurser kommer att minska genom att antalet beställningar minskar där det svenska försvaret är en ensam kund. I stort sett kommer dock oförändrade resurser att behövas för att genomföra studier, FoTverksamhet och systemanalys. Sammantaget beräknar vi att resurserna vid Försvarets materielverk för att genomföra materielanskaffning successivt kan minska med omkring 350 till 400 personår i perioden 2004 till 2007. Behovet av ekonomiska resurser för myndighetens uppdrag beräknas successivt minska i perioden 2005 till 2007 med mellan 230 till 400 miljoner kronor per år.
Vi anser att en väsentlig utökning av resurserna bör ske för studiesamverkan och för genomförande av materielanknuten forskning och teknikutveckling vid ett genomförande av våra förslag. Vi bedömer att drygt 70 personår behöver tillföras som stöd för Försvarsmakten med inriktning mot studiesamverkan för framtagande av förmågekrav och funktionsmålsättningar, för studier om internationella insatser, hantering av olika typer av fredskriser, skydd
Sammanfattning SOU 2002:39
20
mot informationskrigsföring, utveckling av nätverksförsvar samt för NBC-området inom totalförsvaret. Vi bedömer också att drygt 55 personår kan behöva förstärka teknikstödet till Försvarsmakten. Detta avser främst resurser för systemanalys och riskreduktion med demonstratorer liksom för att använda civil FoT i utveckling av nätverksförsvaret. Vi anser inte att dessa behov behöver få några organisatoriska konsekvenser för Totalförsvarets forskningsinstitut. Sammantaget medför detta behov av de ekonomiska resurserna behöver förstärkas med omkring 140 till 150 miljoner kronor per år från år 2004. Redan från år 2003 behöver en mindre förstärkning göras.
Vi har bedömt de samlade ekonomiska effekterna vid samtliga aktörer, riksdagen, regeringen, Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Totalförsvarets forskningsinstitut samt Krisberedskapsmyndigheten. Vi bedömer att en mindre utökning med några tiotal miljoner kronor kan behövas under 2004. Vi beräknar att resurserna för materielprocessen därefter successivt kan minska med omkring 100 till 200 miljoner kronor från år 2005. Från år 2007 beräknar vi att de sammantagna resurserna kan minskas med mellan 250 till 400 miljoner kronor per år i förhållande till nuläget.
Förändringen genomförs successivt
Vi bedömer att statsmakternas möjligheter att styra anpassningsförsvarets utveckling med bibehållen handlingsfrihet och ökad effektivitet förbättras om huvuddelen av våra förslag genomförs samordnat. Regeringen bör initiera och samordna myndigheternas åtgärder så att inte exempelvis kortsiktiga likviditets- eller personalminskningsmål leder till en otillräcklig beredning i materielförsörjningen.
Vi har utgått ifrån att år 2003 i sin helhet åtgår för att bereda våra förslag och genomföra förberedelser. Vi bedömer därvid att åtgärderna vid Försvarets materielverk kräver de mest omfattande förberedelserna. Vad det gäller arbetsformer och organisationsfrågor vid Regeringskansliet anser vi att dessa förslag behöver vara genomförda tidigt under år 2003 för att säkerställa en förstärkt ledning och att kompetens tillförs försvarsdepartementets beredning av vägval i materielfrågor. Vi anser att den föreslagna Materielberedningen som en inledande uppgift bör kunna stödja regeringens implementering av förslagen vid myndigheterna.
SOU 2002:39 Sammanfattning
21
De förändringar som vi har föreslagit inom Försvarsmakten bör vara helt genomförda under år 2003. De nya styrformerna, nedbrytning i förmågetermer och det organiserade funktionsansvaret ska kunna medföra att uppdrag kan ställas till de första bildade projektteamen i IPT-organisationen vid ingången av 2004. Samtidigt bör även de nödvändiga åtgärderna vara gjorda för att förstärka studieverksamheten och dess koppling till materielplanen.
Under år 2003 bör Försvarets materielverk genomföra samtliga förberedelser för en ny styrform. Detta inkluderar åtgärder för organisation, delegeringar, stödfunktioner, uppdragsdialog, uppföljning, personalrekrytering och stödsystem. Målet bör vara att de första omkring 5–6 bildade integrerade projektteamen ska kunna verka från ingången av år 2004. I den takt som nya materiel- och FoT-projekt initieras från Försvarsmakten genom uppdrag från de Funktionsansvariga bildas successivt nya IPT innefattande både äldre och nyare systemuppdrag inom funktionsområdet. Materielverket bör planera för att all anskaffningsverksamhet leds och genomförs i projektorganisationen från ingången av år 2007.
Vi anser att det är av stor vikt att beakta sambanden mellan åtgärderna vid Försvarsmakten och Materielverket om förslagen ska genomföras. Regeringen bör i så fall föreskriva i regleringsbrev att dessa myndigheter tidigt under år 2003 ska inkomma till regeringen med sin gemensamma planering för ett genomförande. Denna planering bör därvid värderas av den nybildade Materielberedningen samt därefter inkomma till regeringen för beslut om genomförande. Ett sådant beslut bör finnas vid ingången av det andra kvartalet år 2003 om myndigheternas förberedelser ska kunna avslutas detta år.
Sammanfattning SOU 2002:39
22
Varför behöver försvarets materielförsörjning förändras?
Ett ökat behov av politiska beslut om en snabb anpassning till ändrad nivå
Det militära försvarets förmåga att i närtid lösa omfattande försvarsuppgifter har kraftigt minskat genom de senaste försvarsbesluten. Detta är också en följd av statsmakternas säkerhetspolitiska bedömning av de tidsförhållanden som gäller för en ändrad hotbild mot landet. Myndigheterna ska därför räkna med att vår säkerhetssituation inte radikalt förändras på tio års sikt. Det är dock svårare än tidigare att bedöma när dessa hot tidsmässigt kan uppstå. Att producera nya materielsystem för det militära försvarets förmåga tar emellertid längre tid än så innan någon effekt finns vid förbanden. Statsmakterna behöver därför verktyg för att både tidigt kunna uppfatta relativt vaga omvärldssignaler som kan förebåda en säkerhetspolitisk förändring och för att på denna grund kunna genomföra förberedelser. Sådana förberedelser kan kräva en tidig insats av relativt måttligt ökade resurser för att i framtiden snabbt ge effekt i en ökad försvarsförmåga.
Framtiden medför svåra avvägningar som långsiktigt påverkar försvarets förmåga
För att genomföra den beslutade inriktningen för materielförsörjningen behöver delvis nya faktorer vägas in i besluten om investeringar i större materielsystem. Investeringsbesluten kan gälla åtskilliga miljarder kronor. Med utgångspunkt i försvarets behov av ny materiel har det hittills varit avgörande för besluten vilket nationellt behov som finns av att utveckla och anskaffa materielen.
I framtiden kommer avvägningar att behöva ske som komplicerar valet av anskaffningsalternativ. Förutom tid, kostnad och prestanda kan helt andra kriterier än hittills bli avgörande. Valet kommer ofta att stå mellan att välja helt olika system för att uppnå en viss förmåga. Valet kan också stå mellan en utveckling med en svenskbaserad huvudleverantör för att bevara en industriell förmåga mot ett alternativ där exempelvis anskaffning görs av ett färdigt system i ett annat land. Valet kan också komma att stå mellan att av näringspolitiska skäl välja en likvärdig lösning från en leverantör i Sverige mot att vi som en av flera intressenter ingår i ett materielsamarbete med andra länder. Valet kommer också att
SOU 2002:39 Sammanfattning
23
medföra att andra risker med ett internationellt samarbete än som hittills varit vanliga ska vägas mot minskade kostnader då flera länder ska dela på anskaffningskostnaderna. Såväl strategiska överväganden om att bevara industriell förmåga inom landet, näringspolitiska skäl, säkerhetspolitiska överväganden som överväganden om mellanstatliga samarbeten kan förväntas spela in i besluten om investeringar. Det är naturligt att den politiska nivån fattar de avgörande besluten i dessa frågor.
Utfallet på anslag till materielförsörjningen blir svårare att förutsäga
Beslut om investeringar i materielförsörjning för det militära försvarets behov utgör statens största investeringsområde. Samtidigt är det viktigt att dessa långsiktiga beslut medför att moderna materielsystem levereras till Försvarsmakten. Forskning och teknisk utveckling i samverkan mellan staten och näringslivet är av avgörande betydelse för att moderna system ska kunna levereras. Den stora ingrediensen av långa utvecklingstider gör att mycket omfattande utvecklingsarbete, tester och provverksamhet är nödvändiga delar för att systemen ska kunna tillgodogöras morgondagens teknologi och de tekniska och ekonomiska riskerna kunna bedömas och kontrolleras.
Vi anser att dagens system med kortsiktig likviditetsstyrning för att få materielanslaget i balans vid budgetårsskiftet leder till en onödig misshushållning med statens resurser. Myndigheter och departement ägnar engagemang och resurser åt att kontrollera och försöka balansera anslagsutfallet för ett visst år. I sin strävan att balansera anslagen uppträder inte heller staten affärsmässigt kontra industrin, utan förskjuter betalningar. Dessa resurser borde i stället användas för att säkerställa en fördjupad prövning av centrala vägvalsfrågor och för att öka öppenhet och samarbete mellan myndighetsnivån och den politiska nivån.
Vi har också prövat om en övergång till kortare produktionsserier och ett stegvist förfarande i utveckling av nya system kan medföra en säkrare likviditetsstyrning. Vi anser att motsatsen snarare är sannolik. Den accelererande tekniska utvecklingen med nya tekniska landvinningar kan leda till behov av justerade systemdefinitioner för att de slutliga lösningarna ska få en bra kvalitet då de levereras. I den framtida materielförsörjningen blir det viktigt att
Sammanfattning SOU 2002:39
24
genom samarbete med andra länder både dela på utvecklingskostnader och tillföra vårt land ny teknisk och industriell kompetens. Samtidigt får vi räkna med att priset för detta kan bli att Sverige som minoritetsdelägare i sådana samarbeten får anpassa sig till de tidsförhållanden och ekonomiska beslut som de länder som är huvudägare anser ska gälla. Erfarenheten visar också att samarbetsländer kan välja att minska sina finansieringsandelar eller helt lämna samarbetet. De kan också välja tidsförhållanden som dåligt överensstämmer med vår planering och pågående investeringar. Regeringens finansiella handlingsfrihet bör därför utvecklas så att den bättre stämmer överens med de förändrade villkor som ställs på materielförsörjningen.
Den hotbild som vi ska förbereda oss för är mer osäker
Tidigare dimensionerades vårt militära försvar för att med kort förvarning försvara Sverige mot väpnat angrepp och hävda vår territoriella integritet. Det militära försvaret ombildas nu för att lösa andra typer av uppgifter både inom och utom landet. Försvarsmakten ska också bidra till fred och säkerhet i omvärlden och stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred. Den tid som bedöms finnas för förvarning är väsentligt utsträckt. Samtidigt blir det svårare att få en uppfattning om hur ett framtida hot mot landets säkerhet ser ut på lång sikt. Bilden av hoten blir också alltmer otydlig beroende på omvärldsutvecklingen. Hot kan utvecklas ur konflikter mellan etniska grupper, från terroristgrupperingars operationer eller från internationell kriminalitet. Det blir alltmer otydligt om hotet mot system i samhällets infrastruktur växer upp som inledning till ett begränsat eller omfattande militärt hot från en annan nations sida eller utgör är inledningen på en fredskris. Detta innebär att regeringens och myndigheternas hotbildsprocesser behöver samordnas och bilda utgångspunkt för materielförsörjning för både det militära försvaret och totalförsvaret i övrigt.
SOU 2002:39 Sammanfattning
25
Vi måste beakta den tekniska utvecklingen och den industriella förändringen
En utgångspunkt i vår utredning är att Sveriges handlingsfrihet i alla säkerhetspolitiska avseenden ska bevaras. Samtidigt pågår internationellt en mycket snabb och omfattande omvandling av försvarsindustrin. Sedan ett par år tillbaka är stora delar av den industriella basen för materielförsörjningen i Sverige utlandsägd eller med starka ägarandelar för större koncerner baserade i andra länder. Det finns ett behov av att vi för lång tid framåt säkrar vår industriella och tekniska kompetens inom speciella strategiskt viktiga områden. Detta är sådana områden där vi annars får svårigheter att bevara vår handlingsfrihet eftersom andra länder har den nödvändiga förmågan. Ur ett internationellt perspektiv utgörs den industriella basen för vår materielförsörjning av små eller medelstora företag som kan byta ägarandelar, köpas upp eller avvecklas beroende på affärsmässiga överväganden i internationella koncerner. En hörnsten i en materielförsörjningsstrategi är därför att vi kan bevara våra möjligheter till en volymmässig och teknisk tillväxt vid en ändrad säkerhetspolitisk bedömning.
Vad ska en förändring uppnå?
Insyn och transparents behöver bli bättre för att underlätta anpassningsbeslut
Regeringens behov av att snabbt kunna ändra totalförsvarets inriktning och omfattning bör underlättas genom en ökad parlamentarisk insyn och öppenhet. Riksdagens insyn i frågor om försvarets materielförsörjning bör förstärkas av flera skäl. Det är svårbegripliga och komplicerade tekniska och ekonomiska samband som styr effekterna av de resurser som riksdagen beslutar om. Inför den årliga behandlingen av regeringens budgetförslag bör riksdagen förstärka sin insyn inom detta omfattande statliga investeringsområde, inte minst beroende på de komplicerade frågor av näringspolitisk och säkerhetspolitisk karaktär.
Sammanfattning SOU 2002:39
26
Regeringens uppföljning och kontroll bör utvecklas
Materielförsörjningen bör ordnas så att regeringen har full kontroll över de avgörande besluten där investeringar avvägs för att på mycket lång sikt avgöra försvarets samlade förmåga. Regeringen behöver underlag och instrument för att påverka materielprocessen där så krävs. Detta gäller främst beslut som påverkar möjligheter att tillgodose Sveriges behov av teknisk kompetens, bevaka tillgången av strategiskt viktig kompetens inom landet samt beslut om samarbete med andra länder. Arbetsformerna mellan Regeringskansliet och myndigheterna bör präglas av förtroende och insyn i respektive nivås informationsbehov för att uppnå en ökad transparents mellan beslutsfattare, planerare och utvecklare. Dessa arbetsformer får emellertid inte ge något utrymme för tvekan om vem som har ansvaret för ett visst beslut. Regeringens styrning och uppföljning av effektiviteten i verksamheten och resursförbrukningen bör kunna minimeras. Det bör ordnas så att den som disponerar ett anslag för materielförsörjning också svarar för effektiviteten i anskaffningsverksamheten och har att till regeringen att redovisa både avvikelser från beslutade ramar och att redovisa åtgärder för att förbättra effektiviteten i verksamheten.
Det är av flera skäl lämpligt att antalet materielärenden som återrapporteras och handläggs av Försvarsdepartementet minskar. Besluten på regeringsnivån bör fokusera frågor som är av väsentlig finansiell betydelse för framtida anslagsutnyttjande och som påverkar regeringens strategiska inriktning för att tillgodose materielförsörjningen på sikt. Huvuddelen av regeringens uppföljning av Materielverkets resursutnyttjande bör upphöra och en väsentligt mindre resurser ägnas åt att följa upp likviditetsstyrning av årligt betalningsmedelsutfall. Antalet ärenden som hanteras på regeringsnivå bör kunna mer än halveras genom en ändrad delegeringsordning. Samtidigt krävs att Försvarsmakten svarar för materielplanen fullt ut inför regeringen, som bör fastställa den årliga framskrivningen av planen. Därigenom kan även Försvarsmaktens beredning avlastas samtidigt som Regeringen genom sin prövning av materielplanen i sin helhet erhåller en fullgod kontroll över utvecklingen på materielanslaget. Sammantaget bör beslut flyttas upp i beslutskedjan så att alla frågor av avgörande betydelse för försvarets långsiktiga utveckling prövas av regeringen medan övriga frågor kan hanteras inom ramen för det normala myndighetsansvaret. Väsentligt höjda beloppsgränser för regeringens prövning bör därför införas.
SOU 2002:39 Sammanfattning
27
Flexibiliteten behöver kunna bli bättre
Regeringen behöver ha tillgång till finansiella styrmedel som underlättar beslut om en ändrad avvägning mellan olika typer av försvarsförmåga. De finansiella styrmedlen bör undanröja en ineffektiv administration av materielanslaget genom att tillåta större marginaler än hittills för att över- och underutnyttja medel för materielanskaffning. Styrmedlen bör i stället säkerställa att anslagsförbrukningen inte överskrider en flerårig ram anpassad till försvarsbeslutsperioderna. Samtidigt bör regeringens kontroll över medelsförbrukningen säkerställas även på kort sikt.
Regeringen bör också disponera finansiella styrmedel som möjliggör att i särskilda fall tidigarelägga väsentliga materielinvesteringar. Regeringen kan i dessa fall behöva utnyttja en lånefinansiering. Detta kan regeringen behöva använda för att undvika effektivitetsförluster vid myndigheterna och för att undvika oönskade effekter för försvarsindustrin i samband med beslut om ett internationellt samarbete. Vi bedömer att det i hög grad ligger i statsmakternas intresse att genom ett sådant instrument säkerställa att en långsiktig strategi kan infrias för försvaret utan onödiga ekonomiska förluster eller störningar i redan tidigare beslutad verksamhet. Den särskiljande omfattningen, långsiktigheten, komplexiteten och den internationella kopplingen motiverar att försvarssektorn i dessa fall får en särskild reglering bland statens investeringsverksamheter.
Anpassningsplaneringen behöver utvecklas
Behovet av anpassningsplanering ställer speciella krav på hur materielförsörjningen ordnas, särskilt för den industriella delen av processen. Regeringen och myndigheterna behöver kunna utveckla metoder som relativt behovet för olika beredskapsnivåer och i olika tidsperspektiv säkerställer tillgång till materiel och förnödenheter för totalförsvaret. Vid prövning av alternativa lösningar av ett anskaffningsbehov ska en bedömning kunna göras av konsekvenserna för industrin.
Hittills har kopplingen mellan Försvarsmaktens långsiktiga strategiska planering och dess ledning av krigsorganisationen inte varit tillräckligt utvecklad. Sambandet mellan perspektivplaner och materielanskaffningsplaner har inte varit tydligt, varför materielför-
Sammanfattning SOU 2002:39
28
sörjningen i viss mån skett i ett eget spår. Även studieverksamhetens genomslag i materielförsörjningen behöver förbättras genom att de långsiktiga studierna genererar underlag för anskaffningsverksamheten. Vi anser att detta är en fråga om hur planerings- och materielförsörjningen styrs av Försvarsmakten. En funktion inom Försvarsmakten bör knyta ihop den långsiktiga forsknings- och utvecklingsverksamheten och perspektivplaneringen med ett uttalat ansvar för att utforma krav på materielsystem som införs i planeringen på fem till tjugo års sikt. Denna funktion bör ha ansvaret för att utarbeta den tioåriga materielplanen i sin helhet. Vi anser att denna funktion inom Försvarsmakten bör förstärkas och att en kontinuitet på nyckelbefattningar bör åstadkommas.
Beställaren ska ha ett tydligt ansvar
Ansvaret för att sedan beställa och leda beställningar av nya eller ändrade materielsystem bör knytas till ett tydligt ansvar för genomförande och beslut. Sådana beställningar bör kopplas till befogenhet för personer inom Högkvarteret att sluta överenskommelser om uppdrag på hög systemnivå.
Sådana beställningar bör vara utformade i funktionstermer och krav på förmåga, där många och detaljerade beställningar undviks. Krav på förmåga bör tas fram i ett totalförsvarsperspektiv, där gemensamma behov av materielförsörjning och system kan identifieras och där det är lämpligt att pröva om en samordnad beställning kan vara rationell. Områden som övergripande ledningsförmåga, transporter, katastrofsjukvård, NBC-området m.fl. är exempel där en sådan samordning bör komma till stånd.
Ett principiellt ansvar åläggas beställande myndighet att både avtala om innehåll och ekonomi för de system som beställs samt att följa upp och åtgärda resultaten av anskaffningsverksamheten. Försvarsmakten bör följa upp både leverantörernas och Materielverkets åtaganden och även analysera kvalitet, volym samt redovisa sin bedömning till regeringen. Vi anser att det är ett rimligt att beställaren har ett ansvar för att detaljerat följa upp förbrukningen av de omfattande resurserna för materielförsörjning – om man ska disponera anslaget.
SOU 2002:39 Sammanfattning
29
Uppdragstagaren ska ha ett tydligt ansvar
En förändring av de nuvarande arbetsformerna i materielförsörjningen bör ha flera målsättningar. De ska understödja att materielsystem levereras inom de ramar som beslutet om huvudinvestering angav i termer av tid, kostnad och resultat. Arbetssättet ska vidare i större utsträckning än tidigare underlätta en evolutionär utveckling utan alltför förutbestämda krav på prestanda, plattformar och vapenverkan. Det ska vidare skära ner den tid som krävs för att ny teknologi ska kunna införas vid förbanden. Vi anser att en tydlig uppdragsmottagare där alla kompetenser som behövs samarbetar i projektform, ökar flexibiliteten och förkortar materielprocessen. Närbesläktade materielsystem som har integrationssamband mot beställarens krav på förmåga samgrupperas under en projektledare för ett integrerat projekt team (IPT). I dessa projekt bör ingå representanter för olika tekniska och kommersiella kärnkompetenser men också representanter för beställaren och från leverantören. Även om det bör finnas en renodlad relation mellan beställaren och projektteamet anser vi att det hos beställaren bör finnas en oberoende funktion som värderar tekniska och ekonomiska risker och kvalitet i de lösningar som projekten föreslår. Vi bedömer att en övergång till projektstyrning inom Försvarets materielverk både bidrar till bättre förutsättningar för en effektivare anskaffningsverksamhet och till en dimensionerande styrning av Materielverkets resurser och kompetensutveckling.
Sedan ett par år tillbaka genomför myndighetsledningen förändringar för att processorientera verksamheten vid Materielverket. Oavsett hur relationerna ordnas mellan beställare och merielprojekt, så krävs det processbeskrivningar. Vi bedömer att dessa processbeskriningar kan anpassas till de arbetsformer som vi föreslår.
31
2 Frågeställningar i betänkandet och utredningens genomförande
Utredningen skall enligt sina direktiv genomföra en översyn av Försvarets materielverk i syfte att bedöma verkets styrning, resursutnyttjande och organisation. Utredaren skall också bedöma de närmare konsekvenserna för Försvarets materielverk av ett genomförande av förslagen i betänkandena ”Försvarsmateriel på nya villkor” (SOU 2001:21) och ”Forskning och utveckling för totalförsvaret” (SOU 2001:22) samt de ställningstaganden som regeringen kan komma att göra med anledning av dessa betänkanden.
Detta kapitel redovisar våra utgångspunkter och frågeställningar samt hur vi genomfört utredningen som grund för bedömningar och förslag i betänkandet.
2.1 Ingångsvärden, utredningens direktiv och frågeställningar
Sveriges totalförsvar har vid sekelskiftet i grunden påverkats av tre väsentliga förändringsfaktorer. Därmed påverkas också de processer och aktörer som arbetar med att förse det militära försvaret med materiel. Dessa förändringar utgör allmänna ingångsvärden för denna utredning, liksom för föregående utredningar om materielförsörjning samt forskning och utveckling för försvaret.
Genom riksdagens beslut om regeringens proposition ”Det nya försvaret” (prop. 1999/2000:30) förändrades det militära försvarets uppgifter. Huvuduppgiften var tidigare främst att med korta förvarningstider försvara Sverige mot väpnat angrepp och hävda vår territoriella integritet. Försvarsmakten utformades då för att med olika beredskapsnivåer som instrument kunna förhindra att ett överraskande anfall nådde framgång eller att ett mer omfattande invasionsföretag mot landet lyckades. Riksdagens beslut innebar en ändrad bedömning med en längre tid för anpassning till en ändrad
Frågeställningar i betänkandet och utredningens genomförande SOU 2002:39
32
säkerhetspolitisk situation. Beslutet innebar också att det militära försvaret skulle ombildas till ett insatsförsvar med förmåga att lösa andra typer av uppgifter både nationellt och internationellt. Försvarsmakten skulle också med stöd av andra myndigheter och organisationer inom totalförsvaret lösa andra huvuduppgifter: att bidra till fred och säkerhet i omvärlden samt stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred. Under utredningstiden har utvecklingen i omvärlden fäst uppmärksamheten på den sista av nämnda uppgifter och dess koppling till hot mot viktiga samhällsfunktioner som totalförsvarets olika myndigheter skall kunna hantera i samverkan.
Vår utredning har en första utgångspunkt i riksdagens godkännande av regeringens förslag (prop 2001/02:10) om inriktning för matrielförsörning. Denna skall bli mer flexibel samt kunna anpassas för att möta nya hot och förändrade krav. Den tidigare situationen med långsiktiga bindningar i utveckling och produktion av försvarssystem skall förändras. En ökad satsning skall ske på forsknings- och utvecklingsprojekt med användning av demonstratorer och simulatorer samtidigt som materielsystem anskaffas i betydligt kortare serier. Vid anskaffning av nya materielsystem skall nationella och internationella möjligheter till samverkan prioriteras.
Den andra viktiga faktorn som påverkar materielförsörjningsprocessen är den mycket snabba omstrukturering som har skett av den europeiska försvarsindustrin. I takt med att nära nog alla europeiska länder har minskat sina försvarsutgifter har en omfattande internationalisering ägt rum med köp, avtal och korsvist ägande över nationsgränser varvid några koncerner börjar dominera inom vissa produktområden. Denna utveckling har i hög grad påverkat den i Sverige baserade industrin. Exempelvis äger nu den brittiska koncernen BAE-SYSTEMS 35 % av Saab AB som bl.a. är huvudleverantör för Gripen-systemet och olika robotsystem. Hägglunds Vehicle i Örnsköldsvik som producerar stridsfordon för försvaret, ägs till 100 % av Alvis i Storbritannien. Kockums AB, sedan många år huvudleverantör åt den svenska marinen, är numera helägt av den tyska fartygsproducenten HDW. Samtidigt ägde Saab 25 % av HDW fram till hösten år 2001, då aktierna försåldes. År 2000 förvärvade Saab Celsius, behöll robot- och elektronikdelarna inom Saabkoncernen samt avyttrade 100 % av Bofors Weapon Systems (artilleripjäser m.m.) till den amerikanska vapenleverantören United Defence.
SOU 2002:39 Frågeställningar i betänkandet och utredningens genomförande
33
Samtidigt med denna internationalisering av leverantörer inom försvarsindustrin pågår en snabb utveckling av det mellanstatliga samarbetet, dels genom multinationella utvecklings- och anskaffningsprojekt, dels genom ett europeiskt samarbete för ett likartat regelsystem och likartade samarbetsformer. Enligt riksdagens beslut om materielförsörjning och det nya försvaret borde mellanstatlig samverkan och ömsesidiga beroenden utvecklas ytterligare för svensk del.
Den tredje förändringsfaktorn utgörs av en accelererande utveckling inom tekniken som drivs av nya möjligheter inom elektronik och IT-områdena. System för elektroniska styrningsfunktioner samt datainsamling, bearbetning och presentation för beslutsstöd utgör allt större andelar av utvecklingskostnaderna för olika vapensystem. De möjliggör samtidigt att tekniska prestanda i materielsystemen kan förbättras i en snabbare takt.
Direktiven till vår utredning angav följande huvudsakliga utgångspunkter (direktiven återges i sin helhet i bilaga 1): N Resursutnyttjande och organisation i Försvarets materielverk
skall ses över. Av särskilt intresse är en bedömning av hur regeringens styrning av Försvarets materielverk och Försvarsmaktens uppdragsstyrning fungerar. Även bedömningar av hur omvärldsförändringar kunde påverka den framtida utformningen av uppdragsstyrningen är intressanta. N Vad det gällde Försvarets materielverks interna effektivitet,
skall utredningen lämna förslag till hur verket skall kunna utnyttja resurserna effektivare samt hur uppföljningen av effektiviteten kan utvecklas. Därvid skall verkets interna utvecklingsarbete liksom erfarenheter från andra jämförbara länder beaktas. N Utredningens enda restriktion är att Försvarets materielverk
skall finnas även i fortsättningen som en fristående myndighet under regeringen. Utredningen kan föreslå förändringar i uppgiftsfördelningen mellan Försvarets materielverk, Försvarsmakten eller annan myndighet liksom i kompetens- och rollfördelning mellan Försvarets materielverk och industrin.
I utredningen ingår också att bedöma konsekvenserna för Försvarets materielverk av andra utredningar. Dessa utredningar behandlar vissa frågor om Försvarsmaktens centrala ledning, avseende
Frågeställningar i betänkandet och utredningens genomförande SOU 2002:39
34
materielverkets provningsorganisation samt av den nya organisationen för Försvarsmaktens underhållstjänst och stödverksamhet.
Utredningen inledde sitt arbete genom att tillsammans med de sakkunniga göra en precisering av direktiven. Denna precisering ledde till att följande frågeställningar tas upp i betänkandet.
1. Finns det problem med statsmakternas hittillsvarande styrning av Försvarets materielverk och dess verksamhet eller i hur Försvarsmaktens styrning fungerat? Vilka konsekvenser får besluten om en ny process för materielförsörjning och en ny inriktning för forskning och utveckling inom totalförsvaret? Hur påverkas styrningen av den pågående strukturella omvandlingen av den internationella försvarsindustrin liksom av inriktningen mot ett ökat svenskt materielsamarbete med andra länder? Betänkandet behandlar dessa frågor i kapitel 4 och 5.
2. Finns det möjligheter till att Försvarets materielverk inre effektivitet kan förbättras? Kan användningen av verkets resurser förändras? Betänkandet behandlar dessa frågor i kapitel 6.
3. Hur påverkas organisationen av materielförsörjning – både internt Försvarets materielverk och som en följd av en eventuellt ändrad uppgiftsfördelning mellan aktörerna – av en ändrad styrning respektive en ändrad resursanvändning? Betänkandet behandlar dessa frågor i kapitel 7.
Vi har dessutom valt att behandla några problemställningar från ett totalförsvarsperspektiv. Denna utgångspunkt innebär en utvidgning i förhållande till direktivet. Utredningen har av två skäl ansett det vara väsentligt att totalförsvarsaspekten beaktas i överväganden. Händelseutvecklingen i omvärlden har under utredningens gång tydliggjort att gränserna mellan olika uppgifter inom totalförsvaret i praktiskt genomförande inte är enkla att fastställa på förhand. Vad som är förberedelse till ett väpnat angrepp och vad som är en svår påfrestning i fred till följd av störningar i tex. infrastrukturella ledningssystem kan vara svårt att fastställa. Sammantaget pekar detta på ett behov av ökad samverkan mellan totalförsvarets olika myndigheter. Under tiden för vår utredning har också Försvarsberedningen presenterat en rapport (Ds 2001:44) om samhällets förmåga att hantera krissituationer och behov av att resurser samordnas för att hantera olika typer av hot och risker. Vår utredning har bedömt att eventuella förändringar av den långsiktiga verksamhet som
SOU 2002:39 Frågeställningar i betänkandet och utredningens genomförande
35
materielprocessen utgör, rimligen inte kan bortse från sådana väsentliga samband mellan militärt försvar och civilt totalförsvar.
2.2 Genomförande av utredningen
Våra utgångspunkter vad det gäller övergång till en ny strategi för materielförsörjning och forskning och utveckling (FoU) för försvaret har varit regeringens beslut om utredningarna ”Försvarsmateriel på nya villkor” ( SOU 2001:21) samt ”Forskning och utveckling för totalförsvaret” (SOU 2001:22). Ett antal andra utredningar har också beaktats vad det gäller konsekvenser av att en ny strategi införs. Dessa är RRV:s utredning ”Från Hot till Skrot” (RRV 2000:26), Riksdagens revisorers rapport ”Styrningen av försvarets materielförsörjning” (RR 2000/01:11) samt Sårbarhets- och säkerhetsutredningens ”Säkerhet i en ny tid” (SOU 2001:41).
För att få en översiktlig problembild har utredningen genomfört ett antal inledande seminarier med ett hundratal representanter för Försvarets materielverk, Försvarsmakten och Kustbevakningen som beställare hos materielverket, försvarsindustrin som leverantörer samt från Totalförsvarets forskningsinstitutsom leverantör både till Försvarsmakten och till Försvarets materielverk. En problembeskrivning från seminarierna finns i sammandrag i bilaga 2.
Vi har valt att använda ett angreppssätt där materielförsörjningen betraktas som en process. I denna process finns det ett antal aktörer som sammantagna genom sin kompetens, resurser och sina samverkande besluts- och genomförandeprocesser försörjer det militära försvaret med den materiel som skall motsvara behoven av operativ förmåga.
Regeringen styr inriktningen genom anslaget 6:2, materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling med tillhörande villkor. Regeringen har också för avsikt att besluta om en strategi för materielförsörjningen. Efter Försvarsmaktens återrapportering av sin långsiktiga anskaffningsplanering beslutar regeringen också om ekonomiska och andra ramar för större och väsentliga system som Försvarsmakten planerar i materielplanen eller i FoT-planen. Regeringen styr också materielförsörjningen genom sin ”ägarstyrning” av Försvarets Materielverk. Detta gör regeringen genom att besluta om bemyndiganderam för Försvarsmakten (hur mycket statsmakterna kan skuldsättas för framtiden) och Matrielverkets behov av rörelsekapital genom lån i riksgälden. Regeringen följer
Frågeställningar i betänkandet och utredningens genomförande SOU 2002:39
36
också upp Materielverkets inre effektivitet i verksamheten genom krav på resultat och redovisningar i regleringsbrev.
Myndigheternas process kan grovt schematisk beskrivas så, att Försvarsmakten utformar en beställning på vad som ett forsknings-, utvecklings-, eller anskaffningsuppdrag skall åstadkomma, medan Materielverket respektive Totalförsvarets forskningsinstitut avgör hur detta skall anskaffas. Försvarets materielverk genomför därefter de kundbeställningar man emottagit genom en intern process som i slutänden leder till ett eller flera avtal mellan staten och leverantörer.
SOU 2002:39 Frågeställningar i betänkandet och utredningens genomförande
37
Figur 2.1. Aktörer och processer i materielförsörjningen
Våra överväganden i utredningen grundas främst på ett antal underlagsrapporter som granskat olika delar och aspekter på denna process. Dessa underlag har utarbetats av experter eller sekreterare i utredningen och har redovisats i promemorior till utredningen. I bilaga 3 finns en förteckning över samtliga underlagsrapporter. Följande underlagsrapporter har redovisats av experter eller sekreterare.
Sekreterarna har analyserat konsekvenserna för styrning och dimensionering av materielförsörjningen då en ny strategi införs. Analysen har avgränsats till förslag i tidigare nämnda utredningar
Uppdragsstyrning: Ägarstyrning:
Strategi Regeringsbeslut Lån Effektivitet Ram för anslag För större system Rörelsekapital Reultatkrav Objektram
Högkvarteret
Materielplan FoT-plan Studier
Taktiska centra
Deltar i studier Operativa prov
Teknikcentrum
Styr underhåll
FM LOG
Förråd
Systemledning
Arbetsorder
Produktionsledning
Projektledning TKC uppdrag Upphandlar
Tekniskt kompetenscenter
Egen personal
Köpta tjänster Konsulter
Kundbeställning
Milstolpar Resurser
FoT-uppdrag
FOI
Utvecklar och/eller producerar system för försvaret enligt avtal
Leverantör
Industri FM Verskstäder
FMV Försvarsmakten
Regeringen
Frågeställningar i betänkandet och utredningens genomförande SOU 2002:39
38
och de ställningstaganden som Regeringen har gjort under tiden för vår utredning.
Experterna från Försvarsmakten respektive Försvarets materielverk har redovisat underlag om problem med och möjliga förbättringar i den tillämpade uppdragsstyrningen av materielförsörjningen. Experterna från Försvarsmakten, Försvarets materielverk respektive från försvarsindustrin har redovisat underlag om problem med och möjliga förbättringar i statsmakternas styrning av materielförsörjningen liksom med regeringens ägarstyrning av Försvarets materielverk. Slutligen har experten från Totalförsvarets forskningsinstitut redovisat ett underlag med en jämförande analys av andra länders styrformer och deras organisation av processerna för försörjning med materiel från försvarsindustrin.
En kombination av mindre utredningar har genomförts för att bedöma processens effektivitet och vilka framgångsfaktorer i processen som skiljer lyckade systemutvecklingar från misslyckade har Som en grund för bedömningarna har en av sekreterarna redovisat en kartläggning av materielverkets interna processer. Med detta underlag som grund har Försvarsmakten genomfört en fallstudie av framgångsfaktorer som överlämnats till utredningen. Till detta har experten från industrin i särskild ordning lämnat en bedömning av vilka framgångsfaktorer som ej var uppfyllda i projekt som misslyckats. Sekreterarna och Materielverkets expert har också lämnat separata underlag avseende Materielverkets arbete för att utveckla sina processer och sin organisation.
Utredningen har erhållit en rad underlag avseende nuläge och bedömda behov för en anpassning till den nya materielförsörjningsprocessen. Experternas underlag har omfattat både redovisning av resurser och kompetenser i den egna organisationen samt en översiktlig bedömning av behoven hos de olika aktörerna i processen. Främst har dessa bedömningar avsett behov vid Försvarets materielverk, Försvarsmakten, FOI och vid Försvarsdepartementet. Sekreterarna har i särskild ordning kartlagt den nuvarande resursförbrukningen vid Försvarets materielverk.
Särskilda underlag har redovisats av experten från materielverket samt av utredningens sekreterare om de mått och metoder som används för att styra och följa upp en effektiv resursanvändning vid materielverket.
För vissa speciella frågor har ett par separata utredningar genomförts. En av dessa frågor har gällt utvärdering av alternativa finansieringsformer för en effektivare styrning av
SOU 2002:39 Frågeställningar i betänkandet och utredningens genomförande
39
materielanskaffning. Den andra frågan avsåg att belysa materielanskaffning i ett totalförsvarsperspektiv, varvid försvarsberedningens rapport år 2001, ”Ny struktur för ökad säkerhet – nätverksförsvar och krishantering”, samt Sårbarhets- och säkerhetsutredningens betänkande, ”Säkerhet i en ny tid”, (SOU 2001:41) utgjort utgångspunkter. Detta underlag redovisades av en expert från ÖCB.
Vid sidan av dessa arbeten har utredningen genomfört en rad intervjuer med myndighetschefer, ledningschefer samt olika funktionsansvariga vid materielverket såsom cheferna för kompetensförsörjning, funktionsledning och projektstyrning. Vid Försvarsmakten har intervjuer och diskussioner förts med bl.a. ansvariga inom Högkvarterets Strategiledning, Krigsförbandsledning samt den ansvarige projektledaren för FORGUS-projektet, som rör Försvarsmaktens nya organisation för underhållstjänst och stödverksamhet. Ett par intervjuer har också genomförts med chefen och handläggare vid Försvarsdepartementets militära enhet.
Utredningen har besökt Defence Procurement Agency i Bristol samt National Audit Office i London för diskussioner om Storbritanniens reform av sin materielförsörjning för försvaret. Vidare har vi haft överläggningar med representanter för Department of Defence i Stockholm för att inhämta information om den amerikanska reformen. Utredningen har vidare samverkat med Försvarsmaktens särskilde utredare Brigadgeneral Björn Andersson avseende hans uppdrag – central ledningsutredning – LU 02.
41
3 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
I detta kapitel redovisas de väsentliga grundvärden som vi utgått ifrån samt de konsekvenser dessa leder till för försvarets materielförsörjning.
3.1 Det nya försvaret och dess ekonomi. Finansiering av materielförsörjning
3.1.1 Försvarsbesluten och regeringens inriktning för totalförsvaret
År 1999 och våren 2000 beslutade riksdagen att genomföra en förändring av Sveriges försvar som utgör en av de största reformerna som genomförts i modern tid på försvarsområdet. Den grundläggande säkerhetspolitiska bedömningen innebar att invasionshot mot landet inte ter sig möjliga inom en tioårsperiod, förutsatt att Sverige har en grundläggande förmåga att kunna möta militära hot och hantera andra risker både i fred och i krig. Riksdagens beslut om propositionen Det nya försvaret innebär att Försvarsmakten ska lösa uppgiften att försvara Sverige mot väpnat angrepp genom att bl.a. ha förmåga att N möta intrång på vårt territorium. På kort sikt – inom högst ett
år – ska Försvarsmakten kunna utveckla förmåga att möta insatser av fjärrstridsmedel och begränsade luftrörliga insatsstyrkor. Efter beslut om anpassningsåtgärder ska Försvarsmakten på medellång sikt – inom fem år efter beslut – kunna utveckla förmåga att möta mer omfattande militära operationer. Försvarsmakten ska på lång sikt – mer än tio år – kunna utveckla förmåga mot flera olika typer av väpnade angrepp. I propositionen ”Fortsatt förnyelse av totalförsvaret” (prop. 2001/02:10), har regeringen bedömt att den tioåriga
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
42
anpassningsperioden till en ändrad hotbild endast förändrats marginellt, i den meningen att hotet då bedömdes vara något mer avlägset. N minska verkningarna vid en insats med NBC-stridsmedel samt
att i samverkan med övriga delar av totalförsvaret vidta skyddsåtgärder vid begränsade insatser mot civila och militära mål.
Som en följd av denna förändrade inriktning av det militära försvaret beslöt statsmakterna i mars 2000 att genomföra en omfattande omstrukturering av Försvarsmakten där stora delar av den dittillsvarande grund- och krigsorganisationen successivt avvecklas, anläggningar läggs ner och personal, fastigheter och materiel avvecklas. Med anledning av denna omstrukturering och reducering har ett stort överskott av förrådshållen materiel och andra förnödenheter uppstått, som den nya insatsorganisationen inte har något behov av. I huvudsak ska denna avveckling vara genomförd vid utgången av 2004. Följande exempel ur Förvarsmaktens delårsrapport 2001 (HKV 23 386:69405) belyser omfattningen av denna omställning under åren 2000–2004: N Av divisionsförband i krigsorganisationen avvecklas förnöden-
heter och anläggningar för bl.a. 13 staber, 18 haubitsbataljoner, 22 luftvärnsbataljoner, 11 ingenjörbataljoner, 20 jägarbataljoner och 26 fältsjukhus. N Av förband i de nationella skyddsstyrkorna avvecklas förnö-
denheter och anläggningar för bl.a. 50 skyttebataljoner, 77 värnkompanier, 30 luftvärnskompanier och 30 ingenjör-/pionjärkompanier. N Av armébrigadförband avvecklas eller omfördelas till insats-
bataljoner förnödenheter och anläggningar för bl.a. 4 infanteribrigader, 3 norrlandsbrigader och 6 mekaniserade brigader. N Av marinens stridsfartygsförband avvecklas förnödenheter och
anläggningar för bl.a. 6 patrullbåtar, 3 minkrigsavdelningar, 4 minsvepningsförband, 6 isbrytare samt 2 ubåtar. N Av kustartilleriet avvecklas bl.a. 2 amfibiebataljoner, 6 tunga
och 9 lätta batterier, 6 kustförsvarsbataljoner och 6 amfibiekompanier. N Inom flygvapnet avvecklas bl.a. 16 basbataljoner och 9 strids-
flygdivisioner.
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
43
Riksdagens beslut om försvarets ändrade inriktning innebar samtidigt delvis ändrade uppgifter för Försvarsmakten, som ska ha förmåga att N upptäcka, analysera och möta begränsade insatser mot Sverige
som sker med i första hand fjärrstridsmedel, eller hot om sådana insatser, hantera informationskrigsföring och bidra till samhällets totala motståndsförmåga mot informationsoperationer, N i samverkan med andra länder planera, genomföra och utvär-
dera fredsbevarande operationer som inledningsvis främst ska kunna ske med markförband, land- och sjöminröjningskapacitet m.m. främst i Europa och dess närhet, men även globalt, N lämna stöd till fredsfrämjande och humanitär verksamhet
främst i Europa och dess närhet, men också ha förmåga att i samverkan med andra länder planera, genomföra och utvärdera fredsframtvingande operationer främst med markförband i Europa och dess närhet, N och på medellång sikt med markförband delta med sjö- och
flygstridskrafter i fredsbevarande operationer i vårt närområde. Försvarsmakten ska också på medellång sikt med mindre styrkor kunna delta i fredsframtvingande operationer även globalt.
Regeringen har i propositionen ”Fortsatt förnyelse av totalförsvaret” vidareutvecklat sina slutsatser om vilken inriktning som den fortsatta omstruktureringen ska ha till följd av den internationella utvecklingen. Bedömningen kvarstår att ett invasionshot inte ter sig möjligt inom en tioårsperiod, förutsatt att vi har en grundläggande försvarsförmåga.
Försvarsmakten har också i uppgift att stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Enligt regeringen är en fullt rimlig tolkning av begreppet helhetssyn i beredskapssammanhang att tillgångar som byggts upp för ett ändamål – ett väpnat angrepp – helst också bör kunna användas för andra ändamål. Emellertid utgör Försvarsmakten enligt regeringen ett undantag när det gäller principen att åtgärder ska vidtas successivt i en hotskala från svåra påfrestningar till krig. Resurserna för Försvarsmakten dimensioneras och utformas primärt för uppgifterna att försvara landet vid väpnat angrepp och kunna genomföra fredsfrämjande insatser.
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
44
Totalförsvarets förmåga till anpassning är en fortsatt viktig del av den svenska försvarspolitiken. Med hänsyn till utvecklingen i omvärlden ska försvaret kunna förstärkas, reduceras eller på annat sätt förändras för att motsvara de krav som kan komma att ställas på försvaret. Det är regeringens uppfattning att vårt säkerhetspolitiska mål är att i alla lägen, och i former som vi själva väljer, trygga en handlingsfrihet för att både som enskild nation och i samverkan med andra länder kunna utveckla vårt samhälle.
Regeringen pekar i propositionen även på andra för den ändrade inriktningen betydelsefulla faktorer. Den bedömer att ett brett europeiskt och internationellt säkerhetssamarbete är viktigt för den globala säkerheten, inte minst för att trygga Sveriges egen säkerhet. Sverige ska därför verka aktivt internationellt i samverkan med andra stater för fred och en ökad säkerhet. Sveriges strävan är att samarbeta inom och medverka i FN, i Organisationen för Säkerhet och Samarbete i Europa (OSSE) samt inom ramen för EU:s gemensamma krishanteringsförmåga. Vi samverkar även med NATO och flertalet europeiska stater inom ramen för Europeiska partnerskapsrådet och Partnerskap för fred. Vi har också ett regionalt och bilateralt samarbete med ett stort antal länder. Det ligger också i Sveriges intresse att förebygga konflikter till följd av regionala och lokala kriser som indirekt eller direkt kan beröra Sverige. Sverige ska därför vid behov delta civilt och militärt i krishantering.
Regeringen bedömer att hot mot de tekniska infrastruktursystemen kan få mycket allvarliga konsekvenser och ytterst kan få en säkerhetspolitisk dignitet. I takt med utvecklingen mot mer avancerade tekniska system som inbördes blir mer beroende av varandra, och i större utsträckning internationaliseras, blir skyddet av samhällsviktig infrastruktur av väsentlig betydelse för den nationella säkerheten. Sårbarheten i vårt samhälle har ökat i takt med den tekniska utvecklingen. Beroendet av övergripande tekniska system har ökat alltmer. Det gäller elförsörjning och telekommunikationer men också transporter och varuförsörjning. I det moderna samhället är dessa tekniska system beroende av IT-stöd för att fungera, vilket i sin tur påverkar sårbarheten.
Såväl ”Sårbarhets- och säkerhetsutredningen” (SOU 2001:41) som Försvarsberedningens senaste rapport (Ds 2001:44) pekar på behovet att vi alltmer beaktar den ökade sårbarheten i vårt samhälle vid planeringen av åtgärder inför svåra påfrestningar i fred och vid höjd beredskap. De senaste årens tekniska utveckling har inneburit att kriminella grupper, terrorister och icke identifierbara stater kan
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
45
utnyttja tekniken så att de utgör säkerhetshot. Terroristangreppet mot USA i september 2001 har tydliggjort denna hotbild och samtidigt påvisat att gränserna mellan fred, svåra påfrestningar i fred, kris och krig inte med nödvändighet tydligt kan urskiljas i framtiden.
3.1.2 Omstruktureringens konsekvenser för materielförsörjningen
I ”Försvarsmateriel på nya villkor” föreslog materielförsörjningsutredningen långsiktiga mål för materielförsörjningen till det militära försvaret. Vi anser att en väsentlig del i förslaget är följande målsättning:
Det militära försvaret ska kostnadseffektivt och säkert förses med materiel så att det kan lösa sina uppgifter på ett så bra sätt som möjligt inom ramen för givna resurser. Försvarets materiel ska vara flexibelt användbar och successivt kunna anpassas till förändringar i hot och risker, i försvarets uppgifter, i tekniska möjligheter och i ekonomiska förutsättningar. (SOU 2001:21, s. 106)
Materielförsörjningen för det militära försvaret bör därmed, som en konsekvens av beslutad inriktning för totalförsvaret, också anpassas till ändrade behov. Vad det gäller det militära försvarets operativa förmåga måste materielförsörjningen anpassas till insatsförsvarets behov av att på kort sikt kunna flexibelt utveckla operativ förmåga med förband som har god rörlighet, bra skydd och en bra lednings- och bekämpningsförmåga för att möta hot om territoriella kränkningar, begränsade angrepp av insatsförband eller av hot om fjärrstridsmedel. Det militära försvaret ska också utveckla samverkansförmåga med andra länders förband i fredsbevarande eller fredsframtvingande operationer. Detta medför att materiel och förnödenheter samt utbildad personal måste utvecklas och tillföras förbanden för att de ska kunna samverka och lösa uppgifter tillsammans med andra länder och med motsvarande operativa förmåga.
Det ökade hotet mot samhällets infrastruktur medför att det militära försvarets förband och ledningsorgan måste tillföras materiel med utgångspunkt från en för totalförsvaret gemensam säkerhetspolitisk bedömning, som möjliggör att hela samhällets resurser utnyttjas med en högre effekt för att möta delvis nya hot. Främst avser detta skyddet mot olika typer av illegala ingrepp i IT-
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
46
system och informationskrigsoperationer. Detta gäller även hoten mot lednings- och kommunikationssystem och om olika typer av NBC-insatser. Utvecklingen av de tekniska infrastruktursystemen medför att de i allt större utsträckning ges en avancerad teknik, blir inbördes mer beroende av varandra samt får förändrade och internationella ägareförhållanden. Denna utveckling motiverar också ett ökat internationellt samarbete om skydd av infrastruktur.
Materielförsörjningen ska också säkerställa att de militära förbanden har materiel som medger en god kvalitativ operativ förmåga både på kort och lång sikt. Detta innebär att den materiel som utvecklas, vidmakthålls eller anskaffas genom produktion inom eller utom Sveriges gränser ska ha en tekniskt avancerad lösning och möjliggöra en kostnadseffektiv vidareutveckling. Detta medför i sig inget krav på en internationell samverkan för utveckling och anskaffning av militära system, men möjligheten till modernisering av materiell förmåga ökar om försvaret genom samverkan med andra länder får tillgång till sådan teknologi till rimliga kostnader.
Den säkerhetspolitiska bedömning som ligger till grund för försvarets omstrukturering förutsätter att försvaret kan genomföra anpassningsåtgärder vid en förändrad hotbild. Anpassningsförmågan ska förbättras genom en utvecklad underrättelsetjänst så att kunskap om olika typer av hot förbättras, genom planering av anpassningsåtgärder på femårs sikt samt genom att bindningar i personal och materiel reduceras. Den omfattande reduceringen av Försvarsmaktens grund- och krigsorganisation faller väl in i denna utveckling. Stora delar av krigsorganisationens materiel utvecklades och anskaffades under 1970- till 1990-talet och kan bedömas vara föråldrad i perspektivet 2010. Trots en av Försvarsmakten beräknad kostnad för avvecklingen under åren 1998–2001 om drygt 6 miljarder kronor (varav mer än hälften avser mark, anläggningar och lokaler som inte behövs) kommer reduceringarna att få ekonomiskt genomslag på försvarsanslaget först om ett par år.
Riksdagen beslöt (rskr 1998/99:224) att de ekonomiska ramarna för varje år i försvarsbeslutsperioden 2002–2004 för utgiftsområde 6, Totalförsvar ska vara 4 miljarder kronor lägre än den ram som riksdagen beslutade om våren 1996. För att finansiera kostnader för Försvarsmaktens strukturförändringar beslutade Riksdagen vidare våren 2000 om ett omställningsbidrag på 3 miljarder för år 2002 och en miljard för år 2003. Den ekonomiska planeringsramen åren 2002–2005 för Försvarsmakten framgår av Försvarsmaktens
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
47
regleringsbrev för år 2002 samt av de planeringsförutsättningar som regeringen beslutat om för tidsperioden 2003–2005.
Tabell 3.1. Anslag 6:1 Förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser m.m. och 6:2 Materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling. Miljoner kronor. Prisläge år 2002.
Anslag 6:1 och 6:2 (mnkr)
År 2002 År 2003 År 2004 År 2005
Summa
42 477,2 39 620,9 38 649,7 38 649,7
därav 6:2 21 257,0 Ej specificerat Ej specificerat Ej specificerat
Statsmakterna har uppenbarligen bedömt att Sverige bör ha tillräckliga signalsystem för en tidig bedömning vid en eventuellt försämrad säkerhetspolitisk situation. Med planerade och förberedda anpassningsåtgärder, kan vi då utöka personal, organisation och anläggningar för att uppnå en tillräcklig förmåga hos totalförsvaret under en fem- respektive tioårsperiod. Samtidigt är emellertid en fem- respektive tioårstid en mycket kort period för att bedriva forskning, teknikutveckling, anskaffning och leverans av den materiel och de förnödenheter som erfordras för att en utökad krigsorganisation ska få en tillräcklig förmåga att försvara Sverige mot olika typer av angrepp.
Några exempel illustrerar de mycket långa tider som hittills krävts innan ett initierande beslut resulterar i leveranser , vilka senare – efter utbildning och övningsverksamhet – ökar förbandens förmåga. Den materiel som här exemplifierar tidsperspektivet kommer att tillföras det omstrukturerade försvaret och lösa flera uppgifter inom insatsförsvaret. Viss materiel ska också öka förmågan att delta i internationella insatser. N 1994 beslöts att starta utveckling av den målsökande artil-
lerigranaten BONUS, för att öka haubitsförbandens effekt i arméns system för indirekt eld. Med en planeringsram om totalt ca 1,2 miljarder kronor kunde utvecklingsarbetet avslutas och serieanskaffning beställas under år 2000. Leveranser beräknas påbörjas år 2002 och avslutas år 2006. Först 9 till 12 år efter påbörjad anskaffning kommer förbanden ha uppnått den förbättrade förmågan.
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
48
N 1995 beslöts att utveckla och anskaffa sex ytstridsfartyg av
VISBY-klass med mångsidig förmåga för ubåtsjakt, minröjning, sjömålsbekämpning, spanings- och bevakningsuppgifter samt med en fullt utvecklad smygteknik. Systemet anskaffas både för uppgiften att hävda landets territoriella integritet, möta väpnat angrepp samt för internationella insatser. Med en planeringsram om drygt 8,6 miljarder kronor har under år 2000 beställning lagts på raketvapensystem, helikopterfunktion och minjaktmateriel och det första fartyget leveransprovas under 2001. Produktionen av fartyg nummer två fortsätter och alla system ska vara levererade t.o.m. 2009. Den avsedda förmågan kommer därför att uppnås vid marinförbanden med början 8 år efter beslut och med full effekt först efter 14 år om planen fullföljs. N Beslut om utveckling och en första delserie om 30 flygplan av
JAS Gripen-systemet fattades 1982. På kort sikt ska systemet kunna möta insatser av fjärrstridsmedel och begränsade luftrörliga styrkor samt upptäcka och ingripa mot kränkningar av territoriet. På längre sikt ska det kunna utveckla förmåga att möta mer omfattande militära angreppshot. Från 2004 ska även uppgifter i internationell miljö kunna lösas. Med en planeringsram om högst 78,7 miljarder kronor ska ytterligare 174 stycken JAS 39 Gripen fullt utrustade och tekniskt vidareutvecklade system anskaffas. Med en leveranstakt av ca 16 till 17 flygplan per år hade 107 JAS 39 Gripen levererats till Försvarsmakten i september 2001 och slutleverans planeras till år 2007. Den fulla förmågan i systemet uppnås därmed först omkring 25 år efter beslut att starta projektet.
För att kunna möta krav på kortare tider än som indikeras av dessa exempel krävs att materielförsörjningen förändras så att en högre grad av anpassningsförmåga kan uppnås. I ”Försvarsmateriel på nya villkor” redovisas flera vägar att både erhålla en kvalitativt god materiell förmåga, minska kostnaderna för materielförsörjningen och samtidigt klara av en flexibel anpassning till en förändrad säkerhetspolitisk bedömning. Materielförsörjningsutredningen utgår därvid från att riksdagsbeslutet om propositionen ”Förändrad omvärld – omdanat försvar” genomförs vad det gäller förbättrad anpassningsförmåga genom ett tidigt beslutsunderlag om en förändrad hotbild. Genom en utvecklad underrättelsetjänst, förbättrat kunnande om olika hotbilder och hur de kan mötas samt planering
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
49
för anpassningsåtgärder kan den nödvändiga förvarningstiden skapas.
I princip föreslår materielförsörjningsutredningen en omfattande reform av processerna för materielförsörjning, som i huvudsak kan sammanfattas på följande sätt: N Regering och Riksdagen bör utforma, följa upp och utvärdera
en övergripande strategi för materielförsörjningen, för att skapa en grund för ett samordnat agerande från myndigheternas sida och som en tydligare grund för industrins strategiska val. N Materielförsörjningsprocessen bör utvecklas så att större vikt
än hittills läggs vid tidiga faser. Forskning, studier och teknikdemonstratorer inriktas för att i tidiga skeden få till stånd idégenerering. Därigenom skapas en insikt om en stor bredd av alternativa sätt att möta identifierade operativa behov och behov av anpassning. Beslut om vägval fattas tidigt av regeringen med hänsyn till konsekvenser av strategisk betydelse för anpassningsförsvaret såsom långsiktig handlingsfrihet, framtida industriella förutsättningar och internationella beroenden. Processen bör skapa ett tydligt samband mellan det militära försvarets operativa förmåga och behov av materiell funktion. N Regeringen får genom den föreslagna beslutsordningen en mer
aktiv roll för ledning och inriktning av materielförsörjningen och för ställningstaganden i konkreta frågor ur ett strategiskt perspektiv. Formerna för samordning mellan berörda myndigheter och departement behöver utvecklas, för att uppnå en av regeringen prioriterad samverkan bl.a. i det internationella samarbetet. N Processen bör utvecklas från en beslutskedja med många nivåer
till en mer nätverksbetonad lösning varvid det dock ska vara klargjort hur beslutsansvaret är fördelat i nätverket. Samarbetet mellan aktörerna bör fördjupas. N De framåtsyftande insatserna på forsknings- och
utvecklingsprojekt samt anskaffning av demonstratorer och simulatorer bör prioriteras och uppföljning av de tidiga insatserna i processen stärkas. Samtidigt bör säkerheten i planeringen öka genom att osäkerhet och risker värderas, riskhantering planeras och anskaffningsformen och upphandlingsformen vägs in som faktorer som påverkar handlingsfriheten.
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
50
N För att tillgodose statens behov av samverkan med andra länder
i utveckling och anskaffning, bör förmågan till samarbete med andra länder av en rad olika typer utvecklas genom internationella nätverk. Ett säkerhetspolitiskt grundläggande mål för materielförsörjningen är ett framgångsrikt samarbete med andra länder för att säkra tillgång till kvalificerad materiel och avancerad teknisk kompetens. N Statens samverkan med i Sverige verksam industri bör ske med
det långsiktiga målet att skapa förutsättningar för en livskraftig och konkurrenskraftig industri.
Sammantagna medför dessa förslag, vilka är utgångspunkter för vår utredning, att styrning, ansvarsfördelning och resurser inom materielförsörjningen påverkas. I en förändrad process bör dessa tre instrument vara samstämda mellan alla aktörer i processen, för att uppnå en effektiv materielförsörjning och möjligheter till anpassning till en förändrad säkerhetspolitisk bedömning.
Minskande anslag för materielförsörjning, ökande kostnader för tekniskt allt mer komplexa och avancerade system och en osäker hotbildsutveckling, ger statsmakterna starka skäl för en strävan mot ökad flexibilitet. Avvägning mellan kort- och långsiktiga behov blir i framtiden av avgörande betydelse för anpassningsförmågan och Sveriges strävan att i alla lägen trygga vår handlingsfrihet. Genom svåra avvägningar mellan vidmakthållande av befintlig materiel, utveckling och anskaffning för att säkerställa en kvalificerad teknisk industriell kompetens och materielsamarbeten med andra länder ska materielförsörjningen säkerställas även vid beslut om en väsentligt förändrad eller kraftigt utökad förmåga hos det militära försvaret redan på medellång sikt.
Finansieringsformen är här av viss betydelse för att styra försvarets materielförsörjning. Det finns i regeringens propositioner inga förslag som pekar på att det nuvarande systemet med årsvisa anslag i regleringsbrev och långsiktig skuldsättning genom bemyndigandesystemet ska förändras. Som påpekats av materielförsörjningsutredningen och redovisats av Riksrevisionsverket i rapporten Från Hot till Skrot (RRV 2000:23) är utrymmet för tillförsel av ny materiel under de närmaste fem åren begränsad bl.a. genom låsningar i beställningar under 1990-talet. Den flexibla styrning av materielförsörjningen som eftersträvas måste, om anpassning ska kunna ske, motsvaras av en reell ekonomisk handlingsfrihet för
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
51
statsmakterna att omprioritera mellan olika behov. I propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret framhåller regeringen vikten av att det, med statsmakternas inriktning som grund, måste finnas en flexibilitet i planering, utnyttjande och fördelning av resurser under kommande försvarsbeslutsperiod. Försvarsberedningen har i en rapport påpekat behovet av att undvika långsiktiga bindningar för att uppnå en flexibilitet i försvarsplaneringen, som medger att ekonomiska resurser kan identifieras och göras tillgängliga för anpassning både på kort och på lång sikt.
3.2 Det nya försvarets struktur och materielbehov.
Som ett led i omstruktureringen av det militära försvaret avses den hittillsvarande krigsorganisationen ersättas med en insatsorganisation med färre, men rörligare förband. Stora delar av denna organisation är redan på plats och har delvis övertagit den materiel som ingått i den förra krigsorganisationen. Den tillförs de kommande åren bl.a. den materiel som illustrerat anskaffningsperiodens längd under punkt 3.1.2 ovan. Sammantaget ingår i insatsorganisationen bl.a. 4 jägarbataljoner, 3 luftvärnsbataljoner, 6 brigadledningar, 16 mekaniserade bataljoner, 12 markstridsbataljoner, 2 helikopterbataljoner, 2 ytstridsflottiljer, 1 ubåtsflottilj och 8 JAS 39-divisioner. Under de närmaste fyra till fem åren kommer huvuddelen av materielprocessen och materielanslaget ianspråktas för leveranser av tidigare beställd materiel som i huvudsak dimensionerats mot de krav på operativ förmåga som ställdes under 1990-talet med tillägg av krav på interoperabilitet och förmåga att delta i internationellt samverkande förband.
En omställning av materielprocessen krävs inte för att tillgodose detta materielbehov. Snarare krävs den för att tillgodose de krav som anpassningsförsvarets uppgifter ställer på förmåga till flexibilitet för att möta nya typer av hot, med en förmåga till flexibel tillväxt och med utnyttjande av en accelererande teknisk utveckling. Regeringen har i ”Fortsatt förnyelse av totalförsvaret” givit en inriktning för en utveckling mot ett s.k. nätverksbaserat försvar. Inriktningen innebär att såväl utbildning som materielanskaffning måste anpassas till denna utveckling. Den ska medföra att utveckling inom IT-tekniken tas till vara för att i realtid tillföra information till staber och förband som ger en god omvärldsuppfattning. Genom en förbättrad ledningsförmåga möjliggörs effektivare insat-
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
52
ser vid rätt tillfälle. I propositionen anges också att vår förmåga att bidra till fred och säkerhet i omvärlden förstärks med ett rörligt och interoperativt nätverksbaserat försvar.
I de s.k. Forma/Lust-studierna under 1999 till 2001 har Totalförsvarets forskningsinstitut arbetat tillsammans med Försvarets materielverk, Försvarsmaktens taktiska centra och med vissa försvarsindustrier. Dessa studier har lett till ett underlag som beskriver hur grundläggande faktorer som teknisk och säkerhetspolitisk utveckling påverkar det nya försvaret i perspektivet 2020 och bortom. Enligt studien bör det militära försvaret utvecklas för att ge ett informationsöverläge enligt det s.k. RMA-konceptet (Revolution in Military Affairs). Ett nytt sätt att tänka innebär att man genom att veta mer än motståndaren ska kunna fatta säkrare beslut, manövrera och välja mål bättre, bekämpa säkrare och skydda sig bättre.
Det nätverksförsvar som beskrivs innebär kortfattat att utspridda stridskrafter i flera dimensioner ska kunna integreras i nätverk och att genom informationsöverlägsenhet få dessa styrkor att samverka. Bekämpning sker med precisionsvapen eller annat system på rätt tid, plats och med en rätt avvägd insats. Skyddsförmågan ska vara heltäckande oavsett om den avser skydd mot militära vapen eller mot virus i datorer. Logistiken ska vara skräddarsydd och medge att rätt materiel och system är på plats i rätt tid och volym. Försvaret ska kunna hantera andra typer av hot. Till följd av organiserad kriminalitet eller terrorgrupper kan hot utvecklas till en tidigare okänd nivå när det gäller omfattning och våldsanvändning. Gränsen mellan svår påfrestning i fred och inledning till ett angrepp mot landet kan därvid vara svår att avgöra. Inom de närmaste 20 åren väntas revolutioner inom viktiga teknikområden som IT, bioteknik och materialteknik. Nya möjligheter öppnas för militära system att samverka i nätverk, sensorsystem får avsevärt bättre prestanda och de flesta vapen blir precisionsstyrda. Samtidigt fortsätter datorutvecklingen med hög hastighet.
Studien visar också att Försvarsmakten måste ha nya förmågor som i dag delvis saknas. Det blir viktigt att kunna välja, verifiera, avbryta och dokumentera insatser. Förmågan att variera sin insats blir betydelsefull så att man kan avväpna en motståndare utan att tillfoga onödig skada. Interoperabilitet måste utvecklas så att olika typer av förband kan samverka, militära kontakter måste passa med civila och svenska passa med andra länders. Förmåga att skydda viktiga samhällsfunktioner som är koncentrerade till tätorter blir av
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
53
stor betydelse liksom att bekämpa en fiende utan att skada det samhälle och de människor man vill skydda. Vid insatser i Sverige måste insatsförbanden vara rörliga över hela landet, snabbt transporteras till hotade områden för att skapa en lokal överlägsenhet. Även vid insatser utanför Sverige krävs resurser för transporter och underhåll på långa avstånd.
I dagens materielplaner finns relativt litet av den materiella förmåga som studien visat kommer att behövas. Detta sammanhänger med att regeringen och Försvarsmakten ännu inte kunnat koppla denna typ av långsiktiga perspektivstudier till krav på materiell förmåga. I syfte att åstadkomma en närmare koppling mellan framtida krav på operativ förmåga och materielsystemkrav har regeringen uppdragit åt Försvarsmakten, Totalförsvarets forskningsinstitut och Försvarets materielverk att föreslå funktionsplaner på en tillräckligt hög nivå där flera olika typer av stridskrafter kan lösa uppgifter som ingår som delar i en funktion. Därigenom avser regeringen få ett bättre underlag i vägval om operativ funktion eller anskaffningsstrategi.
Sammantaget innebär dessa behov att styrning och samordning av materielförsörjningen i Sverige behöver utvecklas. Tidsperspektivet för en sådan förändring är att den bör införas successivt under de närmaste åren för att kunna resultera i förändrade förmågor i ett längre perspektiv.
3.3 Ändrade förutsättningar för materielförsörjning
På längre sikt behövs en materiell förnyelse för att hantera de nya typer av hot som tidigare redovisats under punkt 3.2. Samtidigt är handlingsfriheten inom gällande ekonomiska ramar låg under den pågående och den följande försvarsbeslutsperioden. Det är därför angeläget att begränsa de långsiktiga låsningarna i materielbeställningar för att öka statsmakternas möjligheter till en flexibel styrning av totalförsvarets resurser. Det kan samtidigt vara så att långsiktiga åtaganden blir nödvändiga om ett internationellt materielsamarbete med Sverige som deltagare ska kunna etableras.
”Försvarsmateriel på nya villkor” redovisar ett antal förslag för att möjliggöra en ökad handlingsfrihet. Tre viktiga sådana förslagsområden, som i hög grad påverkar hur materielprocessen måste styras, organiseras och genomföras, är följande.
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
54
N Öka tyngden på forskning och teknikutveckling (FoT) i de
tidiga skedena av materielprocessen genom bl.a. ökad användning av demonstratorer och simulatorer. Insatser i tidiga skeden av denna karaktär ska bidra till att identifiera en större mängd handlingsmöjligheter. Därigenom syftar man till att reducera de tekniska och ekonomiska riskerna och minska den ekonomiska investeringen för att åstadkomma samverkan mellan olika vapensystem. Även utredningen ”Forskning och utveckling för totalförsvaret” (SOU 2001:22) betonar demonstratorverksamhet i de tidiga skedena av FoU-processen som ett nödvändigt komplement till hittillsvarande forskning och teknikutveckling. N Behåll strategiskt viktig kompetens vid myndigheter och inom i
landet baserad försvarsindustri. Därigenom ska statsmakterna säkerställa att Sverige även fortsättningsvis har tillgång till teknisk kompetens för beställning, utveckling och produktion av avancerade system. Vid behov av anpassning till en förändrad säkerhetspolitisk situation, blir den industriella förmågan en nyckelfaktor för regeringens handlingsfrihet. N Utöka samarbetet med andra länder för forskning, utveckling
och produktion av nya system som ger försvaret förmåga att hantera nya typer av hot. Ett syfte med detta samarbete är att reducera kostnader för utveckling och produktion genom att flera länder delar på dessa. Samtidigt syftar denna internationalisering till att Sverige tidigt ska få tillgång till och kompetens inom nya teknikområden av avgörande betydelse för försvarets framtida förmåga.
Vi redovisar nedan vår uppfattning om nuläget inom dessa tre områden.
3.3.1 En ökad tyngdpunkt på FoT i de tidiga skedena i materielprocessen.
En ändrad framtida besluts- och materielprocess föreslogs i ”Försvarsmateriel på nya villkor” som lägger en större tyngdpunkt än tidigare vid de tidiga faserna i materielförsörjningen, innan beslut om vägval mellan olika handlingsalternativ har tagits och ett mer omfattande arbete lagts ner på ett visst materielsystem. Gemensamt
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
55
för dessa tidiga faser är den viktiga roll för att stödja arbetet som intas av FoT-verksamhet, som förs vidare mot tillämpningarna genom simulering, teknikdemonstratorer och försöksverksamhet i fältmässig miljö.
Försvarsmaktens studieverksamhet ska ta fram idébilder för sin utveckling i perspektivet 20 år och senare, som en grund för perspektivplaneringen. Inom denna ram föreslogs en systematisk generering av idéer om framtida möjligheter kopplade till erfarenheter av genomförd operativ verksamhet. Med stöd av simulatorer och demonstratorer ska idéer om förnyelse utvecklas. Dessa ger möjlighet att beakta nya tekniska möjligheter, behov av samverkan mellan olika system och möjligheter till förändring av egenskaper i befintliga system. Denna idéfas förutsätter att fältförband, operationsanalytiker, forskare och tekniker från myndigheter och industrin samverkar. Demonstratorer och simulatorer medverkar till att konkretisera och värdera olika idéer om materielsystemutveckling och vilka förmågor som ett förändrat materielinnehåll ska kunna ge försvaret.
I en andra fas föreslogs en värdering av realiserbarhet och möjliga anskaffningsformer. Därvid studeras för valda materielfunktioner det operativa värdet, den tekniska och ekonomiska realiserbarheten, systemens arkitektur samt olika teknikalternativ för att tillgodose en viss förmåga som studerats i idéfasen. I denna fas värderas också hur olika alternativa systemlösningar påverkar den framtida handlingsfriheten och möjligheterna till anpassning till ändrade förutsättningar. Denna värderingsfas ska leda fram till underlag för beslut om en fortsatt process. Ett alternativ kan vara att fortsätta en anskaffningsprocess genom att närmare definiera systemet, avväga kostnader mot militära funktionskrav och demonstrera systemets funktioner för att minska riskerna vid ett beslut om att driva anskaffningen vidare. Ett annat alternativ kan vara att fördjupa värderingsunderlaget genom att skaffa en mer avancerad demonstrator eller bedriva försök på fältförband eller i fältmässig miljö. Värderingen kan också leda till att processen avbryts.
I en tredje fas föreslogs systemdefinition och demonstration genomföras för att mer detaljerat avväga militära krav på förmåga, mot kostnader och teknisk realiserbarhet. Regeringen föreslogs besluta om start av denna fas för de väsentligaste systemen. Detta skede är främst till för att minska projektriskerna och göra senare faser säkrare, snabbare och genomförbara till lägre kostnader än annars. Arbetet genomförs enligt förslaget av en sammansatt grupp
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
56
med militär, systemmässig, affärsmässig, tekniskt vetenskaplig, analytisk och industriell kompetens. Arbetet ska leda fram till ett underlag för ett anskaffningsbeslut. I arbetet behövs verktyg för att minska anskaffningsrisker – såväl tekniska som ekonomiska – samt säkerställa teknisk realiserbarhet av specificerade funktioner. Centrala verktyg i denna fas är modellering, simulering och demonstration samt prov och försök.
Av ”Fortsatt förnyelse av totalförsvaret” framgår regeringens ställningstagande i frågor rörande tidiga skeden i anskaffningsprocessen. Av propositionen framgår följande: N Det är angeläget att begränsa långsiktiga åtaganden i
materielanskaffningen och minska risken för fördyringar och förseningar som minskar utrymmet för nya projekt. En ökad satsning på forskning och teknikutveckling bidrar till en ökad handlingsfrihet. N Större vikt bör läggas vid materielförsörjningens tidiga faser för
att öka möjligheterna att identifiera och värdera alternativa handlingsvägar innan beslut fattas. N Det finns starka skäl för att ta fram en samlad strategi för
materielförsörjning och forskning som omfattar allt från teknisk forskning och utveckling till anskaffning, vidmakthållande, vidareutveckling och avveckling av materiel. Strategin ska också innefatta vad som krävs av tillgång till leverantörer med industriell kompetens och kapacitet för att anpassning av materielen ska kunna genomföras. N Utvecklingen mot en flexibel insatsorganisation, för att möta
förändrade krav på förmåga, kan innebära en inriktning till nya system genom bl.a. en ökad satsning på försöksverksamhet och demonstratorer. N Industrin får en ökande roll som leverantör av tjänster inom
ramen för systemintegration, demonstratorer och simulering bl.a. till följd av utvecklingen mot ett nätverksbaserat försvar och den ökade tonvikten på tidiga faser. N En av grundförutsättningarna för ett nätverksorienterat försvar
är att teknikutvecklingen tillvaratas för att ge ledningsorganisationen ett kvalificerat ledningsstöd. Ett arbete med att tekniskt lägga grunden för ett nätverksorienterat försvar har
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
57
inletts inom Försvarsmakten. Ett viktigt område är utformningen av ledningsplatser och ledningsstöd. N Insatsorganisationen måste successivt förnyas för att skapa
handlingsfrihet att möta militärtekniska förändringar och möjliggöra anpassning. För denna förnyelse behövs ett kontinuerligt arbete med studier, materiel- och förbandsförsök, teknik- och taktikdemonstratorer, samt utveckling av operativ förmåga, taktik och stridsteknik.
Försvaret har sedan lång tid tillbaka byggt upp och utnyttjat simulatorer och provningsanläggningar, samt utnyttjat försvarets olika skolor för att utveckla, verifiera, validera och taktiskt utprova ny materiel. Det som nu realiseras är nytt, såtillvida att IT-utvecklingen nu möjliggjort att datorer kan utnyttjas till lägre kostnader. Därigenom förbättras möjligheten att tidigt i processen och med stor precision simulera olika typer av materiella förmågor, som underlag för vägval innan större investeringar görs i materielprojekt. Uppbyggnad av den tekniska plattformen för denna verksamhet pågår, men kan ännu anses ha några år kvar innan tekniken kan utnyttjas till sin fulla kapacitet. I november år 2001 invigde Försvaret materielverk ett modellerings- och simuleringscenter, SMART LAB, där datorer utnyttjas för att bygga simuleringar under de tre tidiga faserna i materielprocessen: idé-, värderings- och systemdefinitionsskedena. Vid Försvarsmyndigheterna pågår uppbyggnad av en nätstruktur som redan hösten 2001 medger viss simuleringsbaserad övning och utprovning även med deltagande av andra länders försvarsmakter. Följande sammankoppling av olika databaser och funktioner håller på att byggas upp.
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
58
Figur 3.1. Försvarsmaktens planerade struktur för simuleringsbaserad verksamhet
För att simulerings-/demonstratorkapaciteten ska bli fullt utbyggd krävs att den redan befintliga tekniken byggs samman i ett ackrediterat nätverk med IT-säkerhetsfunktioner och kryptering inbyggd. Dessutom erfordras att de olika aktörerna i processerna utformar besluts- och verksamhetsprocesser som utnyttjar den tekniska potentialen. Redan i dag finns ett utbyte med US CECOM (US Communication and Electronic Command), för utveckling av sensorer och plattformar i framtida stridslednings- och underrättelsenät. På våren år 2003 kommer Försvarets materielverk att redovisa ett förslag till fortsatt utbyggnad av verksamheten. En samverkan med motsvarande simuleringsresurser inom svensk industri är planerad. Sammantaget kan det bedömas att det här beskrivna konceptet kommer att ta ytterligare omkring fyra till fem år innan det är fullt utbyggt. De frågor som måste lösas avseende kommunikation och samverkan i denna typ av nät är i stort de samma som ändå måste lösas för att utveckla det nätverksbaserade
Internationellt samarbete
Akvariet
FLSC
Luftstrids- simulering
SMARTLAB
Operations- ledning
HKV
Förband
Försvarets krigsspel- centrum
Utveckling metoder
Insatsledning Övning
FMV Simulering
Taktisk/teknisk utveckling Flygsimulator
Försvarshögskolan Taktikutveckling Forskning operativ ledning
US Marine Corps NORDCAPS US CECOM Strategiledning Perspektivplan
Plattformar Träning
Gemensamma databaser
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
59
försvar, vilket regeringen beslutat ska gälla för försvarets långsiktiga inriktning.
3.3.2 Bibehållande av strategisk kompetens
I betänkandet ”Försvarsmateriel på nya villkor” anges att angelägna anpassningsåtgärder, t.ex. i ett försämrat säkerhetspolitiskt läge eller till följd av ett tekniskt genombrott, kan leda till en efterfrågan som gör att materielförsörjning i hög grad kan komma att styras av nationella hänsyn och fungera på säljarens villkor. Det blir därför nödvändigt med en industriell förmåga baserad i Sverige, om en anpassning ska kunna genomföras. Det gäller främst strategiska teknikområden som vi av sekretesskäl inte kan få insyn i eller som Sverige vill ha full kontroll över.
Regeringen redovisar i ”Fortsatt förnyelse av totalförsvaret” sin syn på hur behoven av strategisk kompetens för materielförsörjningen ska tillgodoses. Det är å ena sidan angeläget att öka handlingsfriheten i planeringen, så att långsiktiga åtaganden begränsas. Å andra sidan kan för långt drivna krav på handlingsfrihet medföra risker för bristande tillgång till materiel eller alltför höga kostnader. Fortfarande måste stora delar av materielförsörjningen ske i ett långsiktigt perspektiv. Detta gäller inte minst när Sverige ska delta i internationella samarbetsprojekt. Tillgång till nationell och internationell kompetens i forsknings- och utvecklingshänseende, samt myndighets- och industrikompetens, är väsentlig för handlingsfriheten i bl.a. anpassningshänseendet. Regeringen preciserar i propositionen vad som ingår i begreppet strategisk kompetens. Det som avses är kompetens som rör specifikt svenska förhållanden (särskilt förhållanden i Östersjön), sådana kompetensområden som man omgärdar av hög sekretess såväl nationellt som internationellt samt områden som är av väsentlig betydelse försvarets förmåga till anpassning till nya typer av hot och uppgifter.
På regeringens uppdrag redovisade Försvarets materielverk i november 2000 ett förslag till hur en strategi för tillgången till strategiska kompetenser kan säkerställas. Regeringen ansåg att förslagen bör beaktas bl.a. i arbetet med att ta fram en samlad strategi för forskning och materielförsörjning. Förslagen innebar att behoven bör beaktas i budgetprocessen, att en årlig analys bör göras av behov respektive tillgång till strategisk kompetens samt att anskaffningsförberedande arbeten ska beakta dessa behov. Reger-
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
60
ingen har följt upp denna inriktning genom att i regleringsbrevet till Försvarsmakten för år 2002 föreskriva att Försvarsmakten ska planera forskning och teknikutveckling, samt försörjning med materiel, så att behovet av strategisk kompetens tillgodoses. Vad det gäller Försvarsmaktens tioåriga materielförsörjningsplan föreskriver regeringen i regleringsbrevet att en beskrivning ska redovisas av på vilket sätt behovet av strategisk kompetens tillgodosetts.
För att påverka processen i riktning mot att säkerställa strategisk kompetens har Försvarets materielverk under år 2000 också tecknat kompetensavtal med SAAB-koncernen. Avsikten är att följa upp den industriella förmågan i olika avseenden, bl.a. integration med andra länders industriella förmåga. Förhandlingar pågår med samma syfte, för att under år 2002 teckna avtal med andra väsentliga delar av försvarsindustrin i landet. Avtalen anses också förbereda en strävan mot att industrin ska åta sig ett mer heltäckande ansvar för materielsystem på detaljerade nivåer, medan Försvarets materielverk bör fokusera på högre systemnivåer. Avtalen ålägger statsmakterna och företagen att årligen gemensamt analysera kompetensläget, samt vid behov ta fram förslag till särskilda kompetensutvecklande åtgärder för företaget och dess dotterbolag.
Den strategiska kompetensen utgör delar av områden inom nio utpekade teknikområden. Tidigare har en grund med förmågor på större bredd ingått i begreppet – den s.k. strategiska grunden – men regeringen har i ”Fortsatt förnyelse av totalförsvaret” angett att den strategiska grunden inte längre bör ingå i begreppet strategisk kompetens. Försvarets materielverk redovisar i sin rapport (FMV GD 03900:39805/00) verksamhetens art och omfattning inom de nio områdena. I nedanstående översikt har materielverkets rapport kompletterats med uppgifter, som vår utredning inhämtat om försvarsindustrins uppfattning om sina resurser för forskning, utveckling och produktion inom respektive område. Av tabellen framgår att en omfattande forskning och industrianknuten utveckling finns inom områdena vapenteknik, telekrigsteknik och ledningssystemteknik. En begränsad tillgång till kompetens finns inom områdena informationskrigsteknik, systemteknik för obemannade farkoster samt området NBC-skydd. Som tidigare redovisats är inte minst dessa senare teknikområden av väsentlig betydelse för utveckling av det nätverksförsvar som regeringen har beslutat om.
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
61
Tabell 3.2. Tillgång till strategisk kompetens inom teknikområden
Omfattning av verksamhet
Kompletterande verksamhet inom myndigheter och näringsliv
Försvarsindustrins uppfattning om sina resurser och kompetens
Myndigheters verksamhet dominerar
Försvarsindustrins uppfattning om sina resurser och kompetens
Omfattande Omfattande Omfattande Omfattande Omsätter >100 mnkr per år
1. Ledningssystemteknik
3. Telekrigsteknik (inkl. sensorer och målsökare)
4. Signaturanpassningsteknik
5. Undervattensteknik
6. Vapenteknik och ballistiskt skydd
Mycket stora
Stora Stora Stora
Mycket stora
7. Skydd mot NBC-strids- medel
Mycket små
Begränsad Begränsad Begränsad Begränsad Omsätter <50 mnkr per år
2. Informationskrigsteknik
8. Människa System interaktion (MSI)
9. Systemteknik för obemannade farkoster
Små
Stora
Små
Industrin har till vår utredning framfört följande kommentarer rörande sina resurser och sin kompetens inom dessa teknikområden.
Resurserna inom området informationskrigsteknik är för närvarande små, men är under uppbyggnad eftersom en snabb teknisk utveckling inom försvaret för närvarande sker inom området. En övergång till ett mer nätverksbaserat försvar kräver en ökad satsning inom detta område. Den svenska telekomindustrin torde vara en viktig tillgång i denna utveckling.
Teknikområdet signaturanpassningsteknik representeras i flera försvarsindustrier av kvalificerade specialister. Även om numerären av personal inom detta område är relativt låg, så måste den tekniska förmågan inom signaturområdet värderas som stor. Signaturkraven inom projekt som JAS 39 Gripen, korvett Visby, undervattensfartyg, torpeder, tysta radarstationer etc. vittnar om detta. Teknikområdet skydd mot NBC har kompetensen väsentligen inom Totalförsvarets forskningsinstitut, Statens räddningsverk och Statens strålskyddsinstitut. Flertalet svenska materielprojekt har avancerade lösningar för gränssnittet människa och maskin. Kompetensen är god inom industrin men spilttrad på ett flertal projekt. Resurserna är små för närvarande inom teknikområdet systemteknik för obemannade farkoster. Emellertid har industrin sedan lång tid till-
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
62
baka deltagit i att ta fram delsystem för kommunikation med och styrning av flygande farkoster med delvis likvärdig teknik. Därtill besitter industrin en betydande förmåga inom området systemintegration av komplexa system. Denna förmåga har i hög grad byggts upp inom avancerade farkost- och ledningssystem som utvecklats på uppdrag av det svenska försvaret.
I begreppet ”den strategiska grunden” ingår förmåga att i olika avseenden kunna driva och vidmakthålla befintlig materiel i fred, kris och krig, att kunna fungera som kompetent kund och kravställare vid anskaffning. Vidare ingår att på hela bredden av för försvaret viktiga områden kunna följa, förstå och värdera den tekniska och taktiska utvecklingen på alla områden som har eller bedöms få en avgörande betydelse för försvarets operativa förmåga. Den strategiska kompetensen inom de nio teknikområdena är ur industriell synpunkt att betrakta som nischkompetenser men innebär tillgång till en kvalificerad, tillämpningsinriktad teknisk utvecklingskompetens.
De strategiska kompetenser, som definierats, kan förutsättas vara finansierade av anslag inom försvarsramen eller genom egenfinansierad kompetensuppbyggnad inom industrin. Samtidigt är såväl den strategiska kompetensen som den strategiska grunden beroende av en allmänt stödjande kompetens, skapad på marknadsmässiga villkor. Denna stödjande kompetens kan genereras inom ramen för försvarets samlade materielförsörjning eller inom ramen för näringslivets teknikutveckling.
Inriktningen är att Sverige ska bibehålla strategisk kompetens inom landet för att möjliggöra en anpassning till en ändrad säkerhetspolitisk bedömning. Vi bedömer att en sådan inriktning förutsätter att den industriella kompetensen över huvud taget finns kvar i Sverige. Möjligheterna minskar annars att flexibelt anpassa försvarets förmåga vid en ädrad säkerhetpolitisk bedömning.
Vi har tidigare exemplifierat den omfattande internationalisering av industrier för utveckling och produktion av militära system, som skett de senaste åren. Till denna bild ska läggas att i Sverige baserad försvarsindustri består av, i internationellt perspektiv, relativt små företag. Deras verksamhet kan ägarna i stället för att behålla, välja att sälja, avveckla eller flytta till annan del av koncernen i samband med omstrukturering, för att uppnå en bättre marknadsposition och lönsamhet på samma sätt som sker inom annan civil utlandsägd och svenskägd industri i dag. ”Försvarsmateriel på nya villkor” konstaterar rörande industrins internationalisering bl.a. att relatio-
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
63
nen mellan stater och industrin förändras, då den nationella identiteten hos försvarsindustrin försvagas. Det blir svårare för den enskilda staten att på egen hand påverka företagens inriktning och utveckling av system. Följande belyser de storleksordningar som bör beaktas i samband med statsmakternas strategiska val för att säkerställa tillgång till strategisk kompetens i ett anpassningsläge: N Hägglunds som producerar bandvagnar och stridsfordon i
Sverige omsatte 1999 omkring 145 miljoner US Dollar. Omsättningen var därmed ca 40 % av den brittiska huvudägarens Alvis omsättning för militära system och motsvarade drygt 5 % av försäljningen av militära system för stridsfordonsproducenten Finmeccanica ingående i den italienska IRI-koncernen. N Kockums försäljning av militära system uppgick 1999 till något
mindre än 90 miljoner US Dollar. Detta motsvarade omkring 20 % av den tyska huvudägaren HDW:s försäljning av militära system, drygt 15 % av det brittiska BAE SYSTEMS Marine och mindre än 3 % av försäljningen i den amerikanska koncernen Litton. N Saab-koncernen omsatte omkring två tredjedelar av sin försälj-
ning för produktområden militära system. Dess försäljning till främst det svenska försvaret uppgick 1999 till ca 740 miljoner US Dollar. Detta motsvarade mindre än 5 % av den brittiska samarbetspartnern och delägaren BAE Systems försäljning och drygt 4 % av den amerikanska flygproducenten Lockheed Martins försäljning av militära system. En industriledare har belyst problemet med att bevara industriell kompetens för ett anpassningsförsvar på följande sätt:
Industrin måste producera. Det är en del av framtiden – annars är man slut. Industrin kan inte enbart göra demonstratorer. När tåget går måste man välja att vara med eller inte. Detta kan innebära att det blir nödvändigt med ett större långsiktigt åtagande.
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
64
3.3.3 Ett utökat materielsamarbete med andra länder
Utredningen om ”Materielförsörjning på nya villkor” lämnar ett antal förslag, som sammantagna syftar till att stärka förmågan till internationellt samarbete. Utgångspunkten är att Sverige i ett samarbete om utveckling och produktion med andra länder ska erhålla tillgång till kvalificerad teknik och kunna vidmakthålla säkerhetspolitisk värdefull industriell kompetens inom landet. Ett sådant materielsamarbete syftar också till att utvecklings- och produktionskostnader för kvalificerade systen ska kunna delas mellan flera länder samt att leveranssäkerheten i en anpassningssituation ska säkerställas genom ett kvalificerat samarbete.
I propositionen ”Fortsatt förnyelse av totalförsvaret” redovisar regeringen hur det internationella samarbetet bör utvecklas för svensk del. För vissa frågor lämnar regeringen i regleringsbrev för år 2002 preciserade uppdrag inom området till myndigheterna. Nedan följer en komprimerad sammanställning av regeringens inriktning och åtgärder: N Sverige bör, för att försörja det militära försvaret med materiel,
sträva efter långsiktigt internationellt samarbete. För att bl.a. öka möjligheterna att anpassa materielen och främja inhemsk kompetensuppbyggnad, bör samarbetet koncentreras till länder och områden där det kan omfatta flera av materielförsörjningens faser. Fortsatt gynnsamma förutsättningar bör eftersträvas för inhemsk industris deltagande i internationella samarbetsprojekt och fortsatt vikt bör läggas vid att utveckla möjligheterna för inhemsk försvarsindustri att exportera försvarsmateriel. N Landets resurser bör koncentreras och samordnas i syfte att
Sverige ska vara en kompetent och attraktiv partner i internationella projekt på hög teknisk nivå. För att möjliggöra leveranser i en krissituation bör Sverige fortsätta att satsa på det väl etablerade och förtroendefulla samarbete vi har med vissa länder. N Regeringen anser att strävan bör vara att aktivt förbättra samar-
betsmöjligheterna och effektiviteten i samarbetsprojekt, genom deltagande i forum som sexnationerskretsen, Västeuropeiska försvarsmaterielgruppen (WEAG), organisationen för gemensamt försvarsmaterielsamarbete i Europa (OCCAR) och den nordiska samarbetskretsen (NORDAC). En särskild arbets-
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
65
grupp behandlar samarbetet med USA avseende exportregler och exportlicenser för amerikansk teknologi och materiel gentemot tredje land. N Enligt regeringens bedömning är export av materiel gynnsamt
för Sveriges forskning och teknikutveckling och därmed för inhemsk försvarsindustris utvecklingsmöjligheter. Det finns också ett värde i att kundbasen breddas för materiel som används i Försvarsmakten. Därigenom uppstår möjligheter att dela kostnader för vidareutveckling, samordna utbildning och underhåll samt utbyta erfarenheter av materielens användning. N I regleringsbrev för Försvarets materielverk för år 2002 anges
att verket bl.a. vid alla större materielanskaffningar ska pröva möjligheterna till internationellt samarbete. Materielverket ska också ha goda kunskaper i försvarsindustrifrågor samt om möjligheterna till och förutsättningarna för internationellt materielsamarbete. Verket ska också lämna regeringen stöd till det s.k. ”sexnationersinitiativet”, för att underlätta omstruktureringen av europeisk försvarsindustri samt leda det svenska samarbetet med USA vad gäller exportlicenser m.m. N I regleringsbrev för år 2002 anges att Försvarsmakten ska
stödja Regeringskansliet i dess arbete med förhandlingar om allmänna säkerhetsskyddsavtal med andra länder. Vidare ska Försvarsmakten i budgetunderlaget för år 2003 ange och motivera myndighetens möjligheter och begränsningar att lämna exportstöd till svensk industri samt ange omfattningen av sådant internationellt samarbete inom försvarsmaterielområdet som myndigheten utför på uppdrag av regeringen. Under åren 2000 till 2001 har en rad samarbeten med denna inriktning påbörjats eller genomförts. Exempelvis ingicks 2001 ett nordiskt generellt avtal mellan Sverige, Norge, Finland och Danmark om att skapa en gemensam struktur för att underlätta industriell verksamhet och för att främja konkurrenskraftigare nordiska försvarsindustrier. Avtalet ingicks i anslutning till avtalet om bildandet av det nordiska ammunitionsföretaget NAMMO AS med delar från dåvarande Celsius i Sverige, Patria Oy i Finland och Raufoss i Norge. På våren samma år godkände Sveriges riksdag också ett ramavtal mellan Frankrike, Italien, Spanien, Storbritannien, Sverige och Tyskland om åtgärder för att underlätta omstrukturering av den europeiska försvarsindustrin (sexnationssamarbetet).
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
66
Beträffande materielsystem, har Sverige under år 2001 slutit flera avtal både bilateralt och multilateralt. I september 2001 beslöt Sverige tillsammans med Finland och Norge att gemensamt upphandla standardhelikoptrar för sina respektive försvar. För svensk del beslöts anskaffning av 18 medeltunga helikoptrar för både markoperationer och sjöoperativ verksamhet. Beslutet innebar samtidigt att Saab-koncernen kan räkna med en väsentlig beställning av det taktiska system, som ska utvecklas och produceras för den svenska delen av leveranserna. I sammanhanget kan också nämnas det sedan tidigare år pågående samarbetet med Norge och Danmark om utveckling av ubåtar, det s.k. VIKING-projektet, samt de multinationella projekteten för anskaffning av jaktrobotarna IRIS-T och METEOR för flygplansplattformar, däribland JAS 39-flygplanet.
Rörande JAS 39-systemet tecknade de svenska och ungerska regeringarna i december 2001 ett Memorandum of Understanding om leasing av 14 svenska Gripenflygplan. Efter erbjudande om offset samt med stöd av de svenska och brittiska exportkreditnämnderna inledde Tjeckien i december 2001 förhandlingar med Saab om köp av 24 stycken Gripen. Under november 2001 slöt den svenska regeringen tillsammans med Frankrike, Italien, Spanien, Storbritannien och Tyskland ett avtal om att inleda ett omfattande och långsiktigt teknik- och demonstratorprogram för de operativa krav som i ett tjugoårsperspektiv behöver ställas för att möta de militära kraven på förmåga med flygsystem.
Regeringen har också pekat på kopplingen mellan materielförsörjning och deltagande i internationellt fredsbevarande samarbete, det senare som en av flera huvuduppgifter för Försvarsmakten. Exempel på dessa verksamheter som Sverige deltagit i under hösten 2001 är EU:s militära kapacitetskonferens, som avser möjligheter att täcka brister avseende EU:s krishanteringsförmåga för att den ska kunna verka operativt.
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
67
Den sedan mitten av 1990-talet införda intäktsfinansieringen av Försvarets materielverk har resulterat i att myndighetens styrning har delats upp. Kunden – främst Försvarsmakten – bestämmer vad myndigheten ska åstadkomma genom uppdrag och kundbeställningar. Ägaren – regeringen – anger de övergripande målen samt utvärderar hur väl materielverket uppfyller dessa mål.
3.4 Statsmakternas styrning av Försvarets materielverk
3.4.1 Verksamhetsmål
Målet för materielverket är enligt regleringsbrev för 2002 att genom en kostnadseffektiv, affärsmässig och säker materielförsörjning bidra till att stärka Försvarsmaktens operativa förmåga. Försvarets materielverk ska också, inom ramen för gällande inriktning, stödja svensk försvarsindustri genom exportfrämjande verksamhet.
Som en del av den förändrade inriktningen för materielförsörjningen har vissa förskjutningar skett i de verksamhetsmål som regeringen angett i regleringsbrev. Av regleringsbreven framgår sedan år 2000 att verket ska fortsätta att anpassa verksamheten till förändrade omvärldsförutsättningar och härvid bistå Försvarsmakten i dess planering för förmåga till anpassning. Verket ska också vid alla större materielanskaffningar pröva möjligheterna till internationellt samarbete, ha goda kunskaper i försvarsindustrifrågor samt om förutsättningar för internationellt materielsamarbete. Försvarsmakten ska stödjas för att öka och fördjupa det internationella samarbetet inom försvarsmaterielområdet och för att underlätta svensk försvarsindustris deltagande i internationella samarbetsprojekt.
FOI
Leverantör Industri
Försvarsmakten
Regeringen
Ägarstyrning
Kund- beställning
FMV
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
68
Regeringen målstyr verksamheten i stort genom den generella verksförordningen (1995:1322), instruktionen för Försvarets materielverk (1996:103), de årliga regleringsbreven samt genom särskilda uppdrag till verket i olika materielfrågor där underlag krävs.
Försvarets materielverk är sedan 1995/96 en avgiftsfinansierad myndighet där verksamhetens innehåll styrs av den sedan 1996 införda uppdragsstyrningen från beställare. Uppdragsstyrning innebär att uppdragsgivarna, främst Försvarsmakten, styr vad verksamheten ska genomföra men inte hur. Regeringens s.k. ägarstyrning är i systemet ett komplement som avser ge styrning och uppföljning av att verket utvecklas till en kompetent och effektiv utförare av de beställningar som man tar emot.
Myndighetens uppdrag domineras helt av uppgiften att stödja Försvarsmakten. Av de totala avgiftsintäkterna år 2000 om 19 836 miljoner kronor omsatte andra kunder än Försvarsmakten mindre än 340 miljoner kronor varav N omkring 15,8 miljoner kronor för tjänster åt andra länder –
Australien, Frankrike, Italien, Canada, Storbritannien och Tyskland – för kvalitetssäkring och provning vid Robotförsöksplats Norrland i Vidsel, N omkring 81,6 miljoner kronor för uppdrag från statliga
myndigheter och affärsverk inom materielområdet. Avser främst Överstyrelsen för civil beredskap, Luftfartsverket, Fortifikationsverket samt Kustbevakningen, N omkring 234,4 miljoner kronor för uppdrag inom
materielområdet från privata företag, främst Kockums, BMLV, Bofors Defense och Saab.
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
69
Statsmakterna
Försvarsmakten
FMV
3.4.2 Regeringens styrning av myndigheten
Regeringen styr fomellt vad materielprocessen ska åstadkomma genom krav på budgetunderlag och beslut i regleringsbrev för anslaget 6:2 till Försvarsmakten. Långsiktigt styr också regeringen materielanskaffningen genom att ange inriktningen för åren därefter. Regeringen ger också fleråriga ramar för Försvarsmaktens befogenhet att lägga beställningar, s.k. bemyndiganden. Regeringen föreskriver också vilka av anskaffningarna i den tioåriga materielplanen som ska godkännas och följas upp av regeringen. Försvarsmakten styr därefter verksamheten vid Försvarets materielverk genom uppdrag med åtföljande finansiering. Denna indirekta styrning av verksamheten vid Försvarets materielverk sker inom ramen för hela anskaffningsprocessen och behandlas vidare i avsnitt 3.4.5.
Figur 3.3. Ägarstyrning och uppdragsstyrning
Ägarstyrning Ägarstyrning
Återrapporteringskrav Särskilda uppdrag Finansiering Anslag 6.2
Beställningar
Uppdragsstyrning
Regeringens ”ägarstyrning” av Försvarets materielverk sker formellt i instruktion och regleringsbrev där regeringen anger mål- och resultatkrav samt krav på återrapportering för uppföljning av verksamheter i termer av prestationer och effekter kopplade till medelsförbrukning. Ägarstyrning sker också genom att regeringen i regleringsbrev anger finansiella parametrar som i huvudsak innehåller: N Myndighetens investeringsplan (mellan 118 och 180 miljoner
kr per år 2001–2004. N Låneram i Riksgälden för utestående förskott och tillkom-
mande förskottsbetalningar till leverantörer (13 miljarder kronor för 2002).
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
70
N Räntekontokredit i riksgälden samt föreskrift för räntebind-
ning av räntekonto i Riksgälden (8,5 miljoner kronor för 2002). N Föreskrifter om valutariskhantering genom terminssäkring i
Riksgälden eller användning av valutakonton. Regeringen styr även genom att reglera myndighetens kommersiella verksamhet i lagen om offentlig upphandling (LOU), genom exportkreditnämndens verksamhet samt genom undantag från kapitalförsörjningsförordningen rörande överskott vid avveckling av materiel.
Under de senaste åren har regeringen i olika särskilda frågor också styrt materielanskaffningen genom riktade handlingsregler och särskilda uppdrag i regleringsbrevet. Regeringen påverkar därigenom i ökad utsträckning genom handlingsregler till både Försvarsmakten och Försvarets materielverk vad materielverket ska genomföra. Exempelvis har Försvarsmakten för år 2000 uppdrag att vid beställning av materiel och forskning utnyttja möjligheterna till internationellt samarbete. Till anslaget för materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling finns fogade specificerade anslagsposter där beloppsgränser anges som Försvarsmakten ska betala till Försvarets materielverk respektive till Totalförsvarets forskningsinstitut för internationell verksamhet som utförs på uppdrag av regeringen. Samtidigt anger regeringen i regleringsbrev, att Försvarets materielverk ska pröva möjligheterna till internationellt samarbete vid alla större materielanskaffningar.
Ett annat exempel på styrning genom riktade uppdrag till både Försvarsmakten och Försvarets materielverk finns inom industriella området. För år 2002 ska materielförsörjning och forskning och teknikutveckling av Försvarsmakten planeras så att behovet av strategisk kompetens tillgodoses. I den långsiktiga materielförsörjningsplanen ska Försvarsmakten beskriva på vilket sätt behovet av strategisk kompetens tillgodosetts. Parallellt har Försvarets materielverk av regeringen i uppdrag att bevaka tillgången till strategisk kompetens, följa utvecklingen inom försvarsindustri samt vara berett att för Försvarsdepartementet redovisa förändringar inom industrin och bedömningar av dessa förändringars konsekvenser för Försvarsmaktens materielförsörjning.
Formellt styr ägaren också genom att utse styrelse för myndigheten. Styrelsen är en styrelse med s.k. fullt ansvar för ledning av myndigheten, medan generaldirektören enligt förordning (SFS1996:103) ansvarar för den löpande förvaltningen. Styrelsen
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
71
ska löpande följa upp och pröva verksamheten samt göra de åtgärder som krävs. Den ska förutom att se till att regeringen får ett tillräckligt underlag för att bedöma myndighetens omfattning och inriktning också pröva om verksamheten bedrivs effektivt och i samklang med verksamhetens syfte.
Viktiga underlag för styrning inhämtas också genom kontakter på handläggarnivå och informell samverkan i ett antal forum.
3.4.3 Regeringens uppföljning av myndighetens effektivitet
Verksamhetsuppföljningen inom Försvarets materielverk anpassas till de krav på återrapportering som regeringen ställer i regleringsbrev. En del av regeringens uppföljningskrav har karaktären av effektivitetsmått, men förutsätter ofta att data över flera år kan jämföras. Andra krav rör uppföljning mot verksamhetsmål, utgör redovisning av särskilda utredningsuppdrag eller avser redovisningsdata för kontroll av utfallet mot givna ramar. Följande är de effektivitetsmått eller resultatindikatorer som regeringen har tillämpat de senaste åren.
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
72
N Statistik över milstolpar
Leveranser som Försvarets materielverk kan fakturera Försvarsmakten är knutna till s.k. milstolpar där delar av en kundbeställning är levererad. För dessa milstolpar i uppdragsflödet mellan Försvarsmakten och materielverket ska materielverket redovisa andelen milstolpar som uppfylls inom överenskommen tid och andelen avtal med Försvarsmakten som omförhandlats. Statistik ska också levereras över vilka andelar av leverantörsavtalen som gällt för beställningar till upparbetade kostnader, respektive med fast pris som grund. Dessa resultatmått ger över flera år en bild över hur myndigheten stödjer kunden i produktionen. Det kan sägas vara mått på materielförsörjningens kriterier tid och kostnad. Vad det gäller sättet att mäta kostnad ingår inte över- och underutnyttjande av ramen för milstolpar och objekt som en oberoende variabel. Måtten ger därför vare sig information om huruvida uppdragens materiella prestanda uppnåtts eller inte uppnåtts till planerad eller lägre kostnad eller om milstolpar uppnåtts inom budgeterad ram. Milstolpar är i sig ett styrinstrument eftersom de utgör grunden för materielverkets fakturering och belastning av materielanslaget. Till följd av att materielverket, i samråd med Försvarsmakten, inför bokslutet år 2000 omförhandlade gällande leverantörsavtal till en uppdelning i fler milstolpar kunde ett väsentligt anslagsunderskridande undvikas. Detta förhållande uppmärksammades av Riksrevisionsverket i den årliga revisionen av Försvarets materielverk. I revisionsberättelsen för det året påpekande revisorerna att tillvägagångssättet knappast var förenligt med god sed. Regeringen har för år 2001 angett att sådan milstolpfakturering med koncentration vid årsskiftet ska undvikas. Det ska emellertid noteras att utfallet vid mätning av milstolpseffektivitet inte ensidigt är ett resultat av relationen Försvarsmakten – Materielverket, utan också påverkas av industrins förmåga att infria ingångna avtal. N Statistik över upphandling, fakturering m.m.
Ett annat mått som återrapporterats avseende myndighetens inre effektivitet är den genomsnittliga tiden för fakturering, dvs. den tid som förflyter från tidpunkten då myndigheten fått en prestation godkänd av kunden (milstolpe uppnådd) till dess att en faktura har avsänts. Ett mått av annan karaktär, som mer
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
73
rör den ”yttre effektiviteten” är den andel av nya upphandlingar som genomförts i konkurrens. Inget av dessa resultatmått kan anses ge relevanta mått på inre effektivitet eller produktivitet. Detta sammanhänger med att längden på den genomsnittliga tiden för att fakturera en godkänd milstolpe medför relativt låga kostnader relativt den tidsperiod som förflyter från det att en leverantör erhållit ett förskott till dess att leverantören fakturerat myndigheten för en slutförd prestation. Inte heller det mått som avser graden av konkurrens i upphandlingen kan isolerat ses som ett relevant mått på effektivitet. En upphandling i form av förhandlingsupphandling med en svenskbaserad leverantör för att bibehålla strategisk kompetens eller för att säkerställa ett internationellt samarbete skulle avläsas som en reducerad effektivitet om måttet användes på detta sätt. Regeringen har i regleringsbrev för år 2002 strukit återrapportering av dessa resultatmått. N Nyckeltal
För att bedöma materielverkets inre effektivitet har regeringen under flera år begärt in redovisning av ett antal nyckeltal. N Utveckling av timkostnad under året. Genomsnittlig tim-
kostnad under året/genomsnittlig timkostnad föregående år. N Utbildning. Summa utbildningsdagar/antal årsarbetare. N Lokalkostnad. Total lokalkostnad/antal årsarbetare. N Lokalyta. Total lokalarea/antal årsarbetare. N Konsultkostnader. Summa kostnader externa konsulter/summa
personalkostnad. N Styckkostnad. Total kostnad för prestationer/antal pres-
tationer. Även om en längre serie för dessa data har erhållits är det svårt att se hur en analys av dem skulle kunna leda till åtgärder som förbättrar myndighetens effektivitet. Den genomsnittliga timkostnaden sjunker om materielverket tvingas ersätta erfaren kvalificerad personal med nyanställda. På motsvarande sätt är varken antalet utbildningsdagar eller lokalyta väsentliga mått jämfört med om Försvarets materielverk genomsnittligt kan medverka till att en större andel av materielsystemen inryms i objektramarna och samtidigt uppnår eller överträffar den specificerade prestandan/förmågan. Exempelvis motsvarar en 50-procentig utökning
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
74
eller minskning av lokalkostnaderna för år 2000 drygt 7 promille av myndighetens kostnader för leverantörsavtalen i materielförsörjningen. Inte heller styckkostnad för prestationer är ett mått som kan användas för uppföljning. Detta beror på att definitionen på prestation eller milstolpe direkt sammanhänger med systemdefinitionen. Prestationerna blir därför inte jämförbara om inte systemnivå beaktas. Regeringen har i regleringsbrev för år 2002 strukit dessa uppföljningskrav.
Regeringen har i regleringsbrev för år 2002 påbörjat en ny inriktning av uppföljning och återrapportering. I regleringsbrevet till Försvarets materielverk anges att myndigheten ska redovisa vidtagna åtgärder för att öka förutsättningarna för ett bättre omdöme om Materielverkets tjänster bland kunderna. Myndigheten ska också redovisa sin bedömning av resultatet av dessa åtgärder. För att uppnå bättre förutsättningar för en övergripande styrning av Materielverkets effektivitet skulle detta krav behöva kompletteras med krav på beställaren – främst Försvarsmakten – att följa upp och återredovisa materielförsörjningen i termer av tid, kostnad, prestanda och det förädlingsvärde som Försvarets materielverk tillfört i anskaffning av enskilda materielsystem.
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
75
3.4.4 Försvarsdepartementets möjligheter till ägarstyrning
Försvarsdepartementets styrning av materielförsörjning för försvaret är en uppgift för departementets militära enhet. Av drygt tio personår vid Regeringskansliet som direkt arbetar med frågor inom materielområdet, kan högst omkring ett personår beräknas avse regeringskansliets ägarstyrning av myndigheten Försvarets materielverk, medan resten arbetar med materielförsörjningen i sin helhet, såsom strategier inom området, investeringar som sker efter regeringsbeslut, internationella och bilaterala samarbeten, exportstöd m.m. Eftersom materielförsörjning i sig är en komplex verksamhet, som dessutom har direkt samband med utformning och krav på Försvarsmaktens förmågor att uppfylla ställda krav, är det naturligt att departementet behöver verktyg som ger överblick av hur produktivitet och effektivitet utvecklas.
I FOA-rapporten ”Den problematiska styrningen” (FOA-R, 00 01611-170-SE) från september år 2000 studerar forskarna relationen mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. De drar i rapporten flera slutsatser rörande styrformerna, vilka om de bedöms vara riktiga bör leda till förändring. Enligt rapporten hade Försvarsdepartementet genom sina återrapporteringskrav huvudsakligen efterfrågat grunddata om åtgärder. Den efterfrågade informationen tolkade forskarna som kontroll av att något skett, och inte som information för att förstå de bakomliggande åtgärderna. Försvarsdepartementets styrproblem sammanfattades bl.a. med att det saknades kontinuitet och tydlighet i återrapporteringen, att det fanns oklara samband mellan operativ förmåga, produktion och kostnader samt att Försvarsmaktens dokument var mycket omfattande och svåra att förstå för mottagarna. Väsentliga inslag i styrproblemen ansågs vara misstro och bristande kunskap om förhållanden som rör Försvarsmakten.
Förklaringar till att departementets tjänstemän upplevde otillräcklig information ansågs vara en bristande kunskap om Försvarsmaktens verksamhet och om vad som är möjligt att få svar på. Det bedömdes att det fanns en föreställning om enkla samband för en verksamhet utan enkla samband och misstankar om att Försvarsmakten undanhöll information. Återrapporteringskraven var kontrollinriktade men behoven förståelseinriktade. De grunddata som efterfrågats krävde analys för att dra slutsatser, men sådan kapacitet var alltför begränsad på departementet. Från Försvarsmaktens sida fann forskarna att målstyrningen hade väsentliga inslag av
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
76
detaljstyrning. Till följd av krav på en omfattande och detaljerad återrapportering kunde ansvarsfördelningen uppfattas som diffus och undergräva ansvaret för myndighetens självständiga kontroll. Användningen av nyckeltal och tidsserier hade inte nått en sådan nivå att den upplevdes som meningsfull för någon av parterna.
Totalförsvarets forskningsinstitut genomförde under 2001 en uppföljande analys inriktad mot återrapporteringskraven i regleringsbrevet för Försvarsmakten (PM 2001-10-16). En slutsats av analysen är att återrapporteringen har ett par dominerande syften. De är främst till för att kontrollera den förvaltningsmässiga styrningen av myndigheten, få in information till handläggare och regering samt att belysa politiskt relevanta frågor. Det senare framkommer ofta som en följd av frågor från försvarsutskottet som tenderar att vara av detaljerad natur.
Återrapporteringskravens detaljeringsgrad kan starkt variera, vilket inte är helt oberoende från handläggarens vana, intresse och individuella behov. En hög detaljeringsgrad i det som återrapporteras riskerar att kräva stor analyskraft vid försvarsdepartementet. Detta kan gälla för att dra slutsatser från grunddata som har formen av t.ex. redogörelser över ett antal aktiviteter under året.
Eftersom huvuddelen av dessa frågor rör komplexiteten i kopplingarna mellan Försvarsmaktens operativa förmågor och materiella förmågor, kan dessa frågeställningar i viss utsträckning bedömas relevanta även vad gäller uppföljning av Materielverkets verksamhet.
3.4.5 Styrelsens roll
Styrelsen i Försvarets materielverk ansvarar för myndighetens verksamhet och ska fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs. Den ska i övrigt se till att regeringen får det underlag som den behöver, för att ta ställning till omfattningen i och inriktningen av verksamheten. I övrigt ansvarar den för att N pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i
överensstämmelse med syftet med verksamheten, N biträda myndighetens chef och föreslå denne de åtgärder som
styrelsen finner motiverade, samt
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
77
N besluta om myndighetens årsredovisning, delårsrapport,
budgetunderlag åtgärder med anledning av revisionsrapporter, intern revision samt föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting.
Enligt Statskontorets granskning av styrelsefunktionen (Statskontoret 2000:9) fanns det ett huvudargument för att införa styrelser med fullt ansvar i myndigheter som tidigare har haft styrelser med begränsat ansvar. Syftet var att komma ifrån den otydlighet i ansvarsförhållanden, både mellan regeringen och myndigheterna och mellan styrelser och myndighetscheferna. Regeringskansliet bedömde 1996 att styrelse med fullt ansvar var lämplig för Försvarets materielverk: ”Försvarets materielverk är helt avgiftsfinansierat och uppdragsstyrs i huvudsak av Försvarsmakten. Verksamheten lämpar sig väl att ledas av en styrelse med fullt ansvar då man har ett stort finansiellt och självständigt ansvar”.
Följande slutsatser ansåg Statskontoret i sin rapport gälla generellt där styrelser med fullt ansvar införts. Införande av styrelser med fullt ansvar hade inte påverkat regeringens övriga styrning av myndigheterna genom instruktioner, regleringsbrev, särskilda uppdrag m.m. Regeringen styr också informellt genom direktkontakt med myndighetscheferna, och inte med styrelseordförandena. ”Ägardirektiv” till styrelsen förekommer knappast alls från departementen. Verksamhets- och förvaltningsansvar utkrävs av myndighetscheferna och inte av styrelserna trots att det är styrelserna som formellt leder myndigheterna. Därmed visade utvärderingen att ledningsformen – styrelse med fullt ansvar – hittills inte har varit ett ändamålsenligt redskap för att uppnå en effektivare styrning av statlig verksamhet. Styrelse med fullt ansvar har dock varit ett redskap för att uppnå en effektiv förvaltning av statlig verksamhet genom att den bidrar till att stärka myndigheternas ledningsfunktioner och komplettera de verkställande ledningarna genom en större ledningsauktoritet och skarpare fokusering på strategiska frågor. Benämningen ”med fullt ansvar” saknar emellertid täckning, både principiellt och i praktiken.
Det som avgör valet av ledningsform bör vara vilket beslutsmandat som är möjligt att delegera till myndigheten och vilket beslutsmandat som regeringen i praktiken också är villig att delegera. Ju större mått av delegering, desto starkare motiv för styrelse med fullt ansvar. Ett annat kriterium för val av styrelse med fullt ansvar är vilka frihetsgrader som myndigheten har i sin verksamhet, givet
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
78
lagreglering och andra verksamhetsförutsättningar, och därmed vilket utrymme som det finns för myndighetsledningens strategiska vägval när det gäller medlen. Ju större mått av frihet, desto starkare motiv för styrelse med fullt ansvar. Om förutsättningarna för myndighetens verksamhet är komplexa ökar myndighetens behov av en stärkt och professionell ledningsfunktion. Ju mer komplex en verksamhet är, desto starkare motiv för en styrelse med fullt ansvar.
Enligt vår bedömning är samma slutsatser tillämpliga för styrelsens funktion i Materielverkets verksamhet. Försvarets materielverks styrelse kan anses utgöra en förstärkning av myndighetsledningen genom att vara ett stöd för generaldirektören. Vi har trots detta inte kunnat finna att styrelsen i någon större utsträckning kan påverka vare sig myndighetens strategiska inriktning eller effektivisering av verksamheten. Inte heller genomför den någon egentlig kontroll och styrning av verksamheten i egenskap av regeringens ombud. Detta är också naturligt, eftersom regeringen ger de finansiella ramarna för verksamheten medan Försvarsmakten, och även regeringen indirekt, genom uppdragsstyrning helt styr verksamhetens omfattning och innehåll.
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
79
Försvarets materielverk har under 1990–talet genomgått flera organisatoriska förändringar och drivit projekt för processförändringar. Dessa har dels syftat till rationaliseringar i arbetssättet, dels till att anpassa verksamheten till grundläggande omvärldsförändringar såsom övergången från att vara ägarföreträdare till att bli uppdragsstyrd av det militära försvaret. Övergången till ett i grunden förändrat totalförsvar och med stor anpassningsförmåga är den pågående förändring som myndigheten nu anpassar sin verksamhet till.
3.5 Myndighetsledningens fokusering på anskaffningsrollen
3.5.1 Verkets ledningsorganisation och förändringar 1990– 1999
Materielverket leds av en styrelse som ansvarar för verksamheten. Materielverkets generaldirektör är chef för myndigheten och ansvarar för och leder verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Verket har under 1990-talet genomgått flera organisationsförändringar delvis betingade av övergången till beställar-/utförarmodellen i relationen till Försvarsmakten, men i ännu högre grad med mål att underlätta verkets operativa ledning, effektivisera verksamheten samt minska myndighetens kostnader. Före 1993 organiserades verket i sex huvudavdelningar, varav en vardera för armémateriel, marinmateriel respektive flygmateriel. Gemensamma tekniska avdelningar fanns inom de tre försvarsgrensorienterade huvudavdelningarna för vapen, robot, elektronik, fartyg, flygplan med flera områden. En ny organisationsöversyn gjordes 1993–1996 med mål att minska myndighetskostnaderna vid oför-
FOI
Leverantör Industri
FMV
Försvarsmakten
Regeringen
Kund- beställning
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
80
ändrad uppdragsvolym. Organisatoriskt resulterade översynen i en Generaldirektörens Stab samt 18 fristående enheter där tre stycken försvarsgrensorienterade materielledningar skulle vara uppdragsmottagare från Försvarsmakten och uppdragsgivare till de 15 självständiga resultatenheterna.
I och med att Försvarsmakten fick ansvaret för materielanslaget och genom uppdrag styrde verkets verksamhet beslutades samtidigt en ledningsöversyn i syfte att underlätta den operativa ledningen av verket. En organisationsjustering gjordes 1996–1999 där fyra divisioner och en stabsfunktion ersatte den tidigare organisationen. Förutom gemensamma staber och en division för lednings- och försörjningssystem fanns fortfarande en divisionsindelning präglad av en inriktning mot armé-, marin- och flygledningarna inom Försvarsmakten.
Materielverket har under 1990-talet genomfört särskilda besparingsprogram i samband med översynerna av ledningsorganisationen. År 1993 fastställde verket ett mål som innebar att de årliga driftkostnaderna skulle minskas med 295 miljoner kronor (466 miljoner kronor i prisläge 1996). Målet skulle nås till 1997 och genomföras genom minskning av verksgemensamma omkostnader, koncentration till verkets kärnområden samt minskning av de årliga resekostnaderna. Vid utgången av 1996 redovisade myndigheten i årsredovisningen att en besparing om 550 miljoner kronor eller 19 % av driftkostnaderna uppnåtts med hänsyn tagen till nya och ändrade uppdrag. Sedan 1998 har regeringen ålagt myndigheten att genom rationaliseringar minska omkostnadsfaktureringen från totalt 1 536 miljoner kronor 1996 med 45, 95 och 135 miljoner kronor för åren 1998, 1999 respektive år 2000. I årsredovisningen för år 2000 redovisade verket att lägre omkostnader om ca 369 miljoner kronor och 20 % av prisomräknade omkostnader 1996. Vår utredning beräknar att dessa förändringar under 1990-talet har resulterat i följande utveckling av antalet årsarbetskrafter och andra resurser i materielverkets verksamhet:
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
81
Tabell 3.3. Antalet personår (medeltal över året)
92/93 92/93 92/93 92/93 93/94 93/94 93/94 93/94 94/95 94/95 94/95 94/95 1996 1996 1996 1996 1997 1997 1997 1997 1998 1998 1998 1998 1999 1999 1999 1999 2000 2000 2000 2000 2001 2001 2001 2001 Antal personår 2 950 2 789 2 614 2 556
4)
2 581 2 540 2 435 2 144 2103
Tabell 3.4. Interna och externa resurser i Försvarets materielverks verksamhet. Kostnader anges omräknat till prisläge 2001
5)
1996 1997 1998 1999 2000 2001
Personal, mnkr
1 299
4)
1 251 1 256 1 202
1)
1 149 1136
Konsulter, mnkr
2)
1 705
4)
1 830 1 745 1 759 1 758 1932
Personal + konsulter för anskaffning, mnkr 3 004
4)
3 081 3 001 2 961 2 907 3068
Använda resurser, mnkr
3)
4 037
4)
3 997 4 324 4 168 4 234 4541
1) Exklusive en omstruktureringskostnad om 180 mnkr. 2) Konsulter för medverkan i materielanskaffning. 3) Endast medräknat kostnader för personal, lokaler, konsulttjänster för medverkan i
materielanskaffning samt övriga konsulttjänster. Övriga kostnader i årsredovisning, bl.a. vissa avskrivningskostnader, har bedömts vara jämförelsestörande för verksamhetsutvecklingen i stort beroende på omdefinition av resursslag . 4) Kostnader för budgetåret 1995/96 omräknat från 18 till 12 månader. 5) Grundvärden för de olika resursslagen har hämtats från Materielverkets årsredovisningar.
Därvid har för jämförelsens skull de justerade jämförelsevärdena från efterföljande årsredovisning använts.
3.5.2 Athéna-projektet och förändringar 1999–2003
Under 1999 initierade verksledningen en genomgripande verksamhets- och organisationsöversyn kallad Athéna-projektet. Översynen initierades av försvarets förändrade inriktning enligt besluten av Riksdagen och regeringen. Besluten innebar en tyngdpunkt på tidiga skeden, fokusering på operativ förmåga, evolutionär utveckling och mindre av materielanknuten detaljspecifikation i leverantörsavtal. Översynen innebar att verksamheten före 2004 skulle etablera en tydlig kundyta till Försvarsmakten, ha endast en systemledning inom Försvarets materielverk, arbeta processinriktat med internuppdrag från systemledning till produktionsledning samt göra organisationen mer kompetensinriktad. Samtidigt gällde
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
82
som mål att minska antalet medarbetare i Stockholm med 450 årsarbetskrafter och verkets omkostnader med minst 230 miljoner kronor i prisläge 1998.
Verket anser att projektmålen har uppnåtts vad gäller såväl resurser, ekonomi som organisation samt att nya processer och arbetssätt är under införande och bedöms vara införda senast 2004. Organisatoriskt blev resultatet två staber och två ledningar. I staberna samlades dels sedvanliga myndighetsfunktioner för kompetensförsörjning, ekonomi, information m.m. dels en myndighetsspecifik stab för säkerhetsskydd, juridik, utlandsverksamhet och patentverksamhet. Systemledningen bildades för uppgiften att vara kundyta mot externa kunder och bevaka teknikutveckling, industristruktur, internationell utveckling och tekniska hotbilder. Produktionsledningen hade huvuduppgiften att förse Försvarsmaktens förband med materiel och efterfrågade tjänster. All materielsystemrelaterad produktion skulle ledas av denna organisation och tillhandahålla teknisk, kommersiell och projektstödkompetens till hela produktionsprocessen genom efterfrågan från systemledningen. I produktionsledningen ingick också nästan all teknisk kompetens. År 2001 separerades den tekniska kompetensen från produktionsledningen i syfte att renodla roller och ansvar. Därefter finns följande grundläggande interna roll- och uppdragsfördelning internt inom Försvarets materielverk med följande ungefärliga resurser år 2001.
N
Ledningsstaben och Stab juridik – ca 280 personår varav Juridik 30
Svarar även för gemensam service, bl.a. att tillhandahålla lokaler och IS/IT-stöd.
N
Systemledning – ca 170 personår
Utgör verkets strategiska affärsledning och ansvarar för avtal mot kunder. Ska som intern kravställare svara för samordning och koordinering av samtliga produktkrav. Svarar för materielsystemens funktion, prestanda, kostnad och tidsplanering i ett livscykelperspektiv. Ska även som genomförare svara för framtagning av strategiunderlag och särskilda utredningar för materielförsörjningen på uppdrag av Regeringen/Försvarsmakten.
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
83
N
Produktionsledning (ProdL) – ca 700 personår
Svarar som verkets genomförare på uppdrag av systemledningen för produktion av tekniska system och produkter som ingår i Försvarsmaktens förband. Svarar för projektledning, affärsmässighet och avtal med leverantörer. Ska som resurshållare tillhandahålla kompetens för projektstyrning, ledning av validering och verifiering samt kommersiell kompetens till hela Försvarets materielverk. Ska också tillhandahålla fysiska provresurser.
N
Tekniskt kompetenscentrum (TKC) – ca 900 personår
Ska som resurshållare svara för att tillhandahålla efterfrågad teknisk kompetens. Svarar för utveckling av teknisk kärnkompetens och kompetenssäkring av efterfrågade tekniska resurser, såväl egna som konsulter för genomförande av produktionen. Upphandlar konsulter för att täcka egna brister. Per januari 2002 överfördes Reservmaterielenheter med omkring 185 personer till Försvarsmaktens nybildade logistikenhet, FMLOG.
Under år 2002 planerar verket dessutom inrätta en sjätte huvudenhet benämnd Kommersiell ledning, vilket bedöms innebära att uppgifter i leverantörsgränsytan flyttas från produktionsledningen.
Som projekt avslutades Athéna vid årsskiftet 2000/2001 och förändringsprocessen drivs vidare i den nya organisationen. Den mest omfattande delen av förändringsarbetet innebär att etablera ett gemensamt processorienterat arbetssätt som bygger på en kompetensorienterad organisation för hela Försvarets materielverk. Flera mål gäller för förändringsarbetet. Utvecklingen av verket ska ske genom att ett ensat kund- och flödesorienterat arbetssätt införs, liksom en ny och förenklad styrmodell. Resurserna och verkets kompetenser ska anpassas till den framtida efterfrågan. Förutsättningar ska skapas för en IS/IT-struktur som ännu bättre stöder verksamheten. Slutligen ska verksamheter avyttras som inte är verkets kärnområden.
Senhösten år 2001 kan förändringsprocessen bedömas ha lett till följande resultat. Processorientering av myndigheten initierades genom att den nya organisationen med roller och uppgifter infördes. Samtidigt skapades grunden till processernas utformning genom att projektet utvecklade en processkarta, som dock behöver förbättras för att kunna utgöra ett stöd för medarbetarna på Materielverket. De beskrivna processerna saknade tydliga beskrivningar för delar av verksamheten och komplexiteten i verksamheten var
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
84
inte tillräckligt omhändertagen i de processer som utvecklats. Det kan bedömas att det finns godkända och för alla medarbetare tillgängliga processbeskrivningar för omkring 75 % av verksamheten. Arbetet med att förtydliga en ny och förenklad styrmodell pågår. En verifierings- och valideringsprocess tillämpas innan processbeskrivningarna m.m. fastställs, för att ställda kvalitetskrav ska uppfyllas. Arbetet fortsätter med att förtydliga ledningsmodellen för uppdragsledning med främst beslutsbefogenheter för olika befattningar. Sedan projektet avslutades beslöts att processbeskrivningarna skulle anpassas mot ett antal ISO-standards för att ge stöd av internationellt vedertagna principer i den fortsatta utvecklingen av arbetsmetoder. De nya processbeskrivningarna började gälla från april 2001.
Utöver ett antal informationstillfällen i syfte att nå all personal planerades en fördjupad utbildning avseende processorienteringen och det förändrade arbetssättet. Beroende på bristande kvalitet i processutformningen kunde inte utbildningen genomföras utan sköts upp för att genomföras vid senare tidpunkt. Efter projektet har ett antal chefsseminarier genomförts liksom viss utbildning för de kritiska processerna. Sammantaget bedömer Materielverket att det tar till år 2004 innan myndigheten kan sägas vara processorienterad i sin helhet.
Den omfattande verksamhetsförändring som Försvarets materielverk genomgår har samtidigt lett till problem att effektuera de beställningar som verket fått av uppdragsgivaren. Sålunda har under åren 2000 och det första halvåret år 2001 antalet kundbeställningar från Försvarsmakten som effektuerats i tid sjunkit. Detta sammanhänger bland annat med att myndighetens förändring av verksamhet och arbetssätt har lett till en oönskad förlust av kompetent personal som i den nya strukturen kan bli svår att återbesätta. Nyrekrytering och konsultinsatser har inte kunnat kompensera för denna försvagning av verkets kompetens. Verksledningen har mött svårigheter med att i hela verket förankra den avsedda och genomgripande förändringen i arbetssätt. Inom en del avdelningar finns ännu en tendens att lösa uppgifterna med sin tidigare metodik, opåverkade av ledningens processorientering. Ur industrins perspektiv har det under förändringsprocessen rått en stor osäkerhet om fördelningen av ansvar och befogenheter inom verket. Från industrins sida upplevs det att projektstyrningen inom Materielverket var betydligt mer kraftfull tidigare.
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
85
3.5.3 Verksledningens inriktning mot kärnverksamheter
Materielverket anger i sin verksamhetsplan för år 2001, att ett av flera verksamhetsmål för myndigheten är att utveckla kärnverksamheter och kärnkompetenser samt att minska insatserna inom övriga områden. Målet innebär att man fokuserar på systemkompetens och att ”verksamheten präglas av affärsmässighet, systemtänkande, gott ledarskap, helhetssyn och effektivitet”. En koncentration mot huvuduppgiften att stödja det militära försvarets anskaffningsverksamhet inleddes i mitten av 1990-talet.
Redan före övergången till avgiftsfinansiering, vid utgången av budgetåret 1993/94, övergick försvarets verkstäder till Försvarsmakten. Verkstadsdriften som dittills varit intäktsfinansierad hade en omsättning om drygt 3,4 miljarder kronor. Antalet anställda vid materielverket minskade genom att Försvarsmakten övertog omkring 200 anställda.
Följande verksamheter fanns vid ingången av 1995/96 som inte direkt kan kopplas till uppdraget att stödja kunderna i anskaffning av materiel, men kan anses rymmas inom det vidare begreppet materielförsörjning och förvaltning. De har gemensamt att dessa uppgifter inte har starka samband med materielverkets roll i den nya strategin för materielförsörjning, sådan den framgår av regeringens proposition ”Fortsatt förnyelse av totalförsvaret”. Avgiftsintäkterna för Försvarets materielverk uppgick till 29 567 miljoner kronor för det förlängda budgetåret 1995/96 (18 månader). Detta ska jämföras med omslutningen av nedanstående verksamheter som samma år uppgick till något mindre än tio procent av verkets intäkter. N Verksamhetsgren Reservmaterielförsörjning (RESMAT) med
intäkter om 1 254 miljoner kronor och något mer än 180 personår 1995/96. Verksamheten hade som mål att förse Försvarsmakten med reservmateriel och säkerställa tillgänglighet och funktionalitet med god ekonomi. Krav på försörjningssäkerhet skulle tillgodoses under fred, beredskap, mobilisering och krig. I huvudsak omfattade verksamheten försörjning av reservdelar till försvarets förband och verkstäder, civila krigsmaterielproducerande industrier samt till mindre del utländska försvarsverksamheter.
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
86
N Verksamhetsgren Drivmedelsförsörjning med intäkter om 620
miljoner kronor 1995/96. Verksamheten hade som mål att på ett affärsmässigt sätt tillgodose Försvarsmaktens behov av drivmedel och oljor samt säkerställa ett minimibestånd och dess tillgänglighet. Verksamheten genomfördes genom bl.a. anskaffning, omsättning och uppföljning av kvalitet av flygfotogen, motorbensin samt dieselbrännolja för fordon och fartyg. N Verksamhetsgrenen övrigt, Förvaltningskontoret i Karlstad
med intäkter om 24 miljoner kronor 1995/96 och drygt 51 personår. Verksamheten omfattade serviceuppdrag såsom telekommunikation, lokalvård, postuppdrag och vaktmästeri, kontorsmateriel m.m. åt omkring 25 myndigheter och företag i Karolinen i Karlstad. N Verksamhetsgrenen övrigt, Provningsverksamhet med intäkter
om 960 miljoner kronor 1995/96 och omkring 450 anställda (år 1999). Verksamheten omfattade verifiering och provning av svensk försvarsmateriel men även av materiel från utländska kunder. I uppdragen kan ingå deltagande i tekniska studier, simulatoranskaffning, tekniskt- taktiska prov såväl som skjutningar med olika typer av vapensystem. Verksamheten bedrivs främst vid provanläggningar i Malmslätt, Karlsborg, Vidsel i Norrbotten och Torhamn i Blekinge. N Verksamhetsgrenen övrigt, Patentverksamheten med intäkter
om 13 miljoner kronor 1995/96. Verksamheten är ett gemensamt patentorgan för Försvarsdepartementets myndigheter och hade till mindre del även uppdrag från kunder utanför försvaret, t.ex. Vägverket, Banverket, SJ och Vattenfall. Förutom patentfrågor ingår andra immaterialrättsliga frågor som mönsterärenden, varumärken, upphovsrätt, intrång och förvärv av uppfinningar. Även behov av försvarssekretess för uppfinningar inom krigsmaterielområdet prövas av denna verksamhet.
Följande förändringar har skett av dessa verksamheter sedan 1995. Förvaltningskontoret i Karolinen med ca 50 anställda avvecklades per den 30 juni 1996 då verksamheten överläts till privata företag som då övertog huvuddelen av personalen, maskiner och inventarier för verksamheten.
Under 1997 genomfördes tillsammans med Försvarsmakten en utredning av försörjningen med reservmateriel samt påbörjades
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
87
förberedelser för en överföring av reservmateriellagret till Försvarsmakten. Vad det gällde provningsverksamheten konstaterade man 1997 ett kapacitetsöverskott trots en stor omfattning på verksamheten detta år. Materielverket sökte då vägar att få en mer samordnad användning med provresurser vid svensk industri.
I januari 1998 uppdragsfinansierades reservmaterielförsörjningen och Försvarsmakten övertog reservmateriel- och drivmedelslagren med bokförda värden 1997 om 6,5 respektive 0,6 miljarder kronor. Samtidigt övertog Försvarsmakten materielverkets verksamhet i Karlstad med (under 1997) omkring 40 anställda, och upprättade i dess ställe Försvarsmaktens underhållscentrum. Enligt regeringens beslut omlokaliserades verksamheten Drivmedelsförsörjning tillsammans med miljöfrågor, transportadministration, administrativt stöd och teknikdokumentation vid årsskiftet 1998/99 till Arboga med avsikt att successivt byggas ut till 92 personår från januari år 2000. Under året föreslog Försvarets materielverk också att regeringen borde utreda det framtida behovet av provningsresurser med bl.a. hänsyn till Försvarsmaktens ändrade inriktning.
Under 1999 fick en utomstående utredare i uppdrag av Materielverket att utreda de svenska provningsresurserna som underlag till förslag om en framtida struktur. Samtidigt förändrade myndigheten provverksamhetens inriktning. Från att primärt genomföra provningar skulle verksamheten bli ett kvalificerat kompetenscentrum för verifiering och validering, som tidigt i projekten medverkade för att säkerställa leverantörernas åtaganden om verifiering och validering. En omstrukturering påbörjades också för att minska myndighetens provningsresurser med sammantaget cirka 70 personår under främst åren 2000 och 2001.
Under år 2000 utreddes reservmaterielförsörjningen, vilket ledde till att myndigheten i december samma år beslöt att inriktningen var att huvuddelen av verksamheten skulle överföras till Försvarsmakten. Försvarsmakten har därefter under år 2001 genomfört ett projekt för att bilda organisationen FMLOG, som ska svara för allt administrativt och tekniskt stöd till Försvarsmaktens förband, inklusive försörjning med reservmateriel.
Utredaren om den framtida provverksamheten i Sverige, lämnade sin rapport till materielverkets ledning i december 1999. Av rapporten framgick att resurserna i förhållande till de framtida provresursbehoven var överdimensionerade vilket har resulterat i en otillfredsställande ekonomi. Utredaren ställde upp ett antal urvalskriterier för de framtida behoven. Provresurserna ska säkerställa tillgång
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
88
till en uthållig och nationellt säkerhetskritisk resurs. Varje provplats bör vara specialiserad på ett visst teknikområde och dubblering av samma resurser bör undvikas. En tillräcklig beläggningsvolym måste säkerställas vid de bäst lämpade provplatserna i Sverige och lägsta möjliga totalkostnad uppnås. Möjligheter att lägga provuppdrag utomlands bör uppmärksammas. Provning kommer att ingå som en del av ett ökat försvarssamarbete, där Sverige måste vara berett att lägga uppdrag i andra länder för att få provningsuppdrag från utlandet. Sverige bör därvid undvika subventioner till den egna provverksamheten och i stället söka säkerställa unika provresurser, som är attraktiva internationellt, även vid full kostnadstäckning. Trovärdighet och opartiskhet i relation till kunder och leverantörer bör säkerställas vid provning. Man bör emellertid försöka utveckla formerna så att industrins resurser kan användas i en ökad utsträckning, utan att opartiskhet ifrågasätts. Även nya möjligheter att anlita provresurser utomlands bör uppmärksammas. Utredaren lämnade förslag till en omstrukturering av verksamheten. Materielverket har vid årsskiftet 2001/2002 initierat åtgärder som kan förbättra ekonomin i verksamheten.
Sammantaget kan vi konstatera att Försvarets materielverk de senaste åren inlett en omfattande omstrukturering av verksamheten och att denna ännu pågår. Därvid sker väsentligen en anpassning till en ny inriktning av materielförsörjningen, både genom processorientering av myndighetens kärnverksamhet och genom att förvaltnings- och resurshållaruppgifter för driftsatta system överförs i annan regi, genom avtal med andra resurshållare eller till Försvarsmakten. Av de resursmässigt tunga områdena år 1995/96 med denna karaktär återstår vid ingången av 2002 endast provverksamheten. Enligt vår bedömning är denna utveckling helt i linje med materielverkets uppgifter och roll i en framtida process för materielförsörjningen. De hittills genomförda förändringarna har emellertid ännu inte resulterat i någon större förändring av verkets resurser för att genomföra kärnverksamheten. Materielverkets resurser för denna verksamhet har under perioden 1996–2000 varierat med som mest 5 procent kring ett medelvärde om ca 4,1 miljarder kronor beräknat i fast prisläge.
I sammanhanget bör man beakta att kostnaderna finns kvar för de under perioden till Försvarsmakten överförda verksamheterna. För år 2001 ökar dessutom resursutnyttjandet med ca 300 miljoner kronor, till största delen som en konsekvens av ett ökat konsultutnyttjande.
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
89
Vi bedömer därför att resursutnyttjandet vid myndigheterna för den totala materielförsörjningsprocessen snarare har ökat än minskat.
3.5.4 Verksledningens inriktning mot högre systemnivåer
Försvarsmaktens materielplan utgår från ett fortlöpande behov av ny materiel. Delar av materielstocken utökas, ersätts eller modifieras i olika steg beroende på statsmakternas beslut om krav på operativ förmåga, liksom av inriktning i form av antal och olika typer av krigsförband. Som vi tidigare redovisat kommer dessutom behov av anpassningsförmåga och långsiktig inriktning för materielförsörjningen att få en ökande inverkan på materielplanen. Försvarsmaktens materiel används i försvarssystem. Den ingående materielen kan ses som en kombination av en mängd komponenter till ett samfungerande system. Det stora antalet komponenter gör det nödvändigt att bygga system i mindre delar och integrera dessa till allt större system, så kallade komplexa system.
Ledningen för Försvarets materielverk har inlett en inriktning för verket mot att stödja Försvarsmakten på högre systemnivåer, samt om möjligt överlåta till försvarsindustrin ett större ansvar för arbetet på de lägre nivåerna. Denna inriktning medför att myndigheten i större utsträckning preciserar operativa systemkrav och i mindre utsträckning i detalj specificerar vilka funktionella krav och prestandakrav som leverantörerna ska uppfylla på komponentnivån. Uppdragsflödet kan karaktäriseras med följande systemnivåer och exempel ur en kartläggning för vår utredning.
1. Försvarssystem
En utformning av system där en sammansättning av personal, information och anpassade tekniska system ska kunna realisera de efterfrågade militära förmågorna för ett operativt scenario eller strategisk typsituation. Exempel på uppdrag till materielverket på denna nivå kan vara studier av systemutformning för olika försvarsuppgifter, modellering och simulering för flygvapensystem 2000, teknikstudier inom det för Försvarsmakten gemensamma området samt en resursuppbyggnad för modellering och simulering på denna systemnivå. Till denna nivå räknas också uppdrag inom allmänt ledningsstöd till Försvarsmaktens materielstabsfunktion.
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
90
2. Flerfunktionellt system
Större kombination av tekniska materielsystem. Komplett realisering med betydande samverkan mellan systemen. Uppdrag till materielverket på denna nivå kan ha stora variationer i omfattning. Det kan vara studier och teknologiuppdrag som syftar till ett flerfunktionellt system, vidmakthållandeåtgärder eller en komplett anskaffning av ett flerfunktionellt system. Exempel på uppdrag på denna nivå kan vara att vidmakthålla luftvärnsrobotsystem 70, anskaffa en ökad förmåga i sjöstridssystem baserat på nya fartyg i korvettklass (VISBY), ett utvecklingssteg på undervattenssystems förmåga baserat på en ny ubåtsklass (VIKING) samt teknikstudier och systemuppbyggnad för den gemensamma torpedmaterielen i sjöstridssystemen. Till denna nivå räknas också uppdrag att göra mindre utredningar och sammanhålla teknisk kompetens över hela livscykeln.
3. Tekniskt Materielsystem
Kallas även ett enfunktionssystem och är operativt brukbart i sig, till skillnad mot de delsystem det är uppbyggt av. Det innebär också att speciella stödsystem för underhåll och drift kan ingå. Uppdrag till materielverket kan vara att anskaffa ett komplett system eller att samlat införa modifieringar på delsystem, som syftar till en ändrad funktionalitet. Även här är variationen stor i arbetsomfattning. Exempel på materieluppdrag på denna nivå är studier och anskaffning av personligt NBC-skydd inom armén, att anskaffa artillerilokaliseringsradar, studier och projektering av minfartyg, anskaffa och integrera delsystem i korvett VISBY, anskaffa båtar för amfibieförband samt att delta i utveckling av jaktrobot IRIS-T för JAS 39-systemet.
4. Delsystem
Anskaffning och modifieringsåtgärder. Uppdrag som syftar till ändrad funktionalitet på denna nivå. Exempel på uppdrag på denna nivå är att vidmakthålla kikarsikte till finkalibersystem, att utprova robotsystem 23 (BAMSE), vidmakthålla elverk, anskaffa vinschar till helikopter 4, anskaffa datorer till rörlig brigad, modifiera robotpjäs för amfibieförband samt utveckla av drift- och underhållssystem för flygvapnets ledningssystem (STIC). Den part som är ansvarig för systemintegrationen får sedan delsystem eller åtgärder på delsystem levererade.
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
91
5. Komponenter
Anskaffning av komponenter som inte utgör delsystem. Kan också vara fristående materielanknutna tjänster. Exempel på uppdrag till materielverket på denna nivå är tvätt av patroner och hylsor till artilleriammunition, anskaffa komponenter till tunga hjulfordon, anskaffa flamskydd och ekolod till kustkorvett, mörkerutrustning till helikopter 9, kryptokort för signalskydd, avropsavtal för möbler till Försvarsmakten samt skjutning av granatkastarammunitionen STRIX på uppdrag av förband.
Vi bedömer att Materielverkets inriktning medför att många uppdrag på nivå 4 och 5 samt vissa uppdrag på systemnivå 3 kommer att överlåtas åt leverantörer på marknaden. Myndigheten ska dock även fortsättningsvis besitta kompetens och resurser för att utvärdera offerter, affärsmässigt genomföra upphandling och beställning samt verifiera och validera levererade materielsystem på systemnivå 3 och 2. Även systemarbete på nivå 1 bedömer vi bli efterfrågat i större utsträckning när försvarets ändrade inriktning genomförs. En sådan utveckling innebär principiellt att industrin måste vara beredd att ta på sig ett större leverantörsansvar än vad som hittills varit fallet.
Med ledning av statistik från åren 2000 och 2001 beräknar vi att myndighetens personal har arbetat fördelat på de olika systemnivåerna enligt följande tabell. Underlaget för år 2001 har avsett perioden januari till september och för jämförelsens skull uppräknats till helår. Uppgifterna om tidsåtgång kommer från materielverkets tidredovisning och avser den anställda personalen samt motsvarande personalkostnad.
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
92
Tabell 3.5. Utfall arbetad tid, personalkostnad samt antal kunduppdrag fördelat på systemnivåer.
Systemnivå Antal timmar
år 2000 (avrundat till 10 000-tal)
Antal timmar år 2001 (helår)
Kostnad år 2000, mnkr
Antal uppdrag år 2000
1
110 000
120 000
72 53
2
720 000
880 000
475 657
3
760 000
800 000
503 803
4
430 000
280 000
283 823
5
70 000
30 000
48 202
Summa 2 090 000
2 110 000
1 381 2 538
Enligt tabellen kan man dra slutsatsen att en viss förskjutning av myndighetens arbetssätt mot högre systemnivåer har givit utslag i dessa beräkningar. Omkring 2000 anställda, exklusive verksledning och staber arbetade vid myndigheten åren 2000 och 2001. Av dessa debiterade omkring en fjärdedel eller 500 årsarbetskrafter tid mot de lägre systemnivåerna 4 och 5 år 2000. Denna andel hade år 2001 sjunkit till omkring 15 procent eller 300 årsarbetskrafter. Vi bedömer att denna utveckling kan och bör fortsätta. Den här använda klassificeringen av uppdragen i systemnivåer hade inte gjorts av materielverket före vår utredning och måste bedömas vara relativt osäker. Det ska också observeras att systemnivåerna 4 och 5 innehåller åtskillig arbetstid för komponenter och specialisttjänster för vidmakthållande av system i förbandsdrift samt även särskild medverkan i övningar och undervisning på uppdrag av Försvarsmaktens förband och skolor. För systemnivå 3 är en del av tiden nödvändig för förhandlingar och kontrakt vid upphandling, och en del är verksamhet som sammanhänger med detaljerat specifikations- och uppföljningsarbete. Proportionerna mellan dessa delar är det med myndighetens uppföljningssystem inte möjligt att uttala sig om.
3.5.5 Intäkts- och kostnadskrav på huvudenheterna
Försvarets materielverk ska över tiden redovisa ett ekonomiskt nollresultat. Detta uppnår verket genom ett planerings- och uppföljningssystem där externa intäkter från Försvarsmakten och andra kunder för varor, tjänster och finansiella intäkter ska mot-
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
93
svara kostnader för levererade varor, tjänster och finansiella kostnader kopplade till beställningar. Vad det gäller kostnader för Materielverkets personal, lokaler och drift liksom den interna utvecklingsverksamheten ska den motsvaras av intäkter som erhållits genom en timdebitering för myndighetens arbetsinsats.
Ledningens ekonomistyrning följer i huvudsak en normal modell för kostnads- intäktsstyrning inom avgiftsfinansierade myndigheter. Verksledningen genomför årligen en verksamhetsplanering där myndighetens möjliga verksamhet det kommande året kostnadsberäknas och vägs mot regeringens eventuella besparingskrav, kundernas önskemål och de egna prognoserna för att uppnå en balans. Verksamhetsmål enligt strategiplanen kostnadsberäknas därvid som investeringsförslag respektive som externa verksamhetskostnader. De totala kostnaderna för Materielverkets personal, lokaler, drift av myndigheten och interna utvecklingskostnader jämförs med de beräknade debiteringsbara timmarna och ett timpris beräknas. I en avvägning bryter sedan verksledningen ner kostnader, intäkter och debiterbar tid till huvudenhet och enhetsnivå så att den planerade verksamheten går emot ett nollresultat.
I verksledningens uppföljning ingår förnyad avvägning av intäkts- och kostnadskrav samt debiterbar tid som huvudenheterna ska uppnå. Därvid åsätts per huvudenhet ett intäktskrav och ett kostnadstak samt ett mål för antal timmar som ska debiteras kunden. Som ett exempel på detta kan anges verksledningens ställningstagande till Systemledningens intäkter och kostnader för år 2001. Verksledningen beslöt, med ledning av halvårsutfallet i juni år 2001, att huvudenheten skulle uppfylla ett intäktskrav för år 2001 om 146 miljoner kronor med debitering av omkring 210 000 arbetade timmar samtidigt som huvudenheten ålades ett kostnadstak om 126 miljoner kronor. Mellanskillnaden var huvudenhetens bidrag till internuppdrag för myndighetens ledning, administration och interna utvecklingsuppdrag. Motsvarande resultatkrav lämnades för alla huvudenheter i syfte att öka intäkterna och minska kostnaderna.
Det finns dock inslag av kundstyrning av myndighetens ekonomiska resurser på myndighetsnivån. Således sker förhandling och samråd med Försvarsmakten innan en förändring av timpriset genomförs enligt de ambitioner, som uttrycks i samordningsavtalet mellan Försvarets materielverk och Försvarsmakten. Enligt avtalet ansvarar Materielverket generellt för att prissättningen görs så att ekonomiskt nollresultat eftersträvas för varje beställning. Dessa
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
94
timpriser är ett genomsnittspris för hela myndighetens personal och är oberoende av vilken huvudenhet som utför beställningen. Undantaget gäller provningsverksamheten där timpriset är omkring nio procent lägre än för debiterad tid inom övrig verksamhet. Antalet debiterade timmar för milstolpen resovisas på faktura liksom total debiterad kostnad för Materielverkets personal.
3.5.6 Verksledningens uppföljning av produktivitet och effektivitet
Försvarets materielverk har sedan början av 1990-talet bedrivit ett arbete med höga ambitioner inom området effektivitetsmätning. Från 1994 hade organisationen en god bredd och bedrev arbete med att öka kvaliteten på mätningarna. I samband med beslutet att processorientera arbetssättet flyttades fokus i verksamheten samtidigt som flera drivande personer, som tidigare arbetat med frågorna, lämnade organisationen. Materielverket tillämpar ett antal resultatindikatorer för att mäta produktivitetsutvecklingen, dvs. för att undersöka om man gör saker på rätt sätt där man mäter den mängd resurser som åtgår för att framställa en eller flera tjänsteprestationer. I dessa indikatorer tar man inte direkt hänsyn till behovet eller efterfrågan av tjänsterna.
Följande kostnadsrelaterade indikatorer användes av verksledningen. För externa kunder mättes andelen redovisad tid i förhållande till budgeterad tid. För en period mättes den procentandel som kostnadsutfallen för avtalade uppdrag hade, av periodens prognos för uppdragen. För en period ställdes kostnadsutfall per linjeenhet i relation till fastställd periodiserad budget. På motsvarande sätt mättes för uppdragen utfallet i relation till avtalade resurser. Vad det gällde investeringar, mättes procentandelen för utbetalningar av godkänd budget. På samma sätt som man enligt regeringens återrapporteringskrav mätte milstolpeffektiviteten i kundbeställningar, mättes motsvarande beloppsmässiga andel klara milstolpar i relation till avtalade interna uppdrag.
En rad indikatorer användes för att mäta kompetensutvecklingens resultat vid myndigheten. För detta behov användes mått för att periodvis följa upp bemanningsläge, personalomsättning, rekryteringstid, andel nyanställda som inte lämnat myndigheten inom två år från anställning, andel personal med aktuella kompetensutvecklingsplaner m.fl. Vad det gällde verksamhets- och
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
95
processutveckling användes främst mått för personalens deltagande, såsom andel redovisad tid för verksamhetsutveckling och antal förbättringsförslag.
Under de senaste åren har TEMO på uppdrag av Materielverket genomfört en kundundersökning riktad mot Försvarsmakten och övriga kunder, exempelvis Sjöfartsverket. Syftet med undersökningen har varit att mäta hur nöjda kunderna är med de tjänster som utförs och att identifiera orsaker och ge underlag till eventuella förbättringsåtgärder. De svarande får ange betyg i en skala från 1 till 5 för ett antal frågor inom flera huvudområden. Bland dessa områden finns allmän kompetens, affärsmässigt agerande, prognoser och planeringsunderlag, beslutsstöd, rådgivning, kostnader m.m. Regeringen har lagt viss vikt vid denna indikator för kundnöjdhet och angett att denna bör förbättras. Eftersom kundenkäten inte inriktar sig mot en värdering av om efterfrågad kvalitet och prestanda har uppnåtts, är det tveksamt om den kan ses som mer än ett komplement till myndighetens egna interna uppföljning. Som ett komplement kan det vara av ett visst värde.
Vid Försvarets materielverk pågår ett arbete för att förbättra instrumenten för uppföljning av effektivitet och produktivitet. Vad det gäller effektivitetsmått finns ett krav i samordningsavtalet att Materielverket ska kunna presentera information om handläggningsläge, ackumulerad kostnad samt bedömd utveckling i förhållande till plan även vid andra tillfällen än vid del- och slutleverans. Detta kan ge en bild av måluppfyllelse och effektivitet i respektive projekt. Möjligen går det att summera läget i alla beställningar för att erhålla ett totalmått på effektivitet. Enligt vår uppfattning ska en sådan redovisning även tydligt särredovisa materielverkets särkostnader, räntekostnader, leverantörskostnader för insatsvaror, för konsultarbeten m.m. I praktiken skulle en sådan uppföljning innebära att en s.k. earned value –metodik kan tillämpas i relationen mellan beställare och kund. En sådan särredovisning skulle möjliggöra, att man kunde genomföra en isolerad analys av kostnader för den del av överenskommen prestation som Materielverket utför. Earned value innebär att värdet av det faktiskt genomförda arbetet på ett uppdrag beräknas i förhållande till uppdragets plan. Värdetillväxten för det utförda arbetet jämförs och analyseras mot de upparbetade kostnaderna. Denna metod tillämpas sedan flera år tillbaka och i en ökande utsträckning i Materielverkets leverantörsavtal för att tidigt få indikationer om problem hos leverantören.
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
96
Materielverket överväger att införa förbättrade modeller för produktivitetsmätning. Utgångspunkten är därvid att använda relationen mellan täckningsbidrag exklusive material för respektive prestation och output i form av kostnadsutfall. Täckningsbidraget slår då igenom med samma vikt över tiden vilket innebär att resultaten blir jämförbara för en viss prestation på flera års sikt. Ett problem anges vara att få den datafångst som behövs som indata i modellen. Vi bedömer att ett sådant instrument möjligen kan bli värdefullt för myndighetsledningens uppföljning och analys av resursfördelning för olika prestationer. Om en earned value uppföljning ska införas mellan Försvarsmakten och Materielverket, med syftet att införa en god effektivitetsuppföljning, bör dessutom analysen av Materielverkets resursandel och värdetillväxt för en viss prestation skiljas ut från leverantörsledet.
Vi bedömer att de indikatorer som hittills använts av verksledningen, mer bör ses som komplement till metoder som bör utvecklas för kundstyrd effektivitetsuppföljning. Även regeringens fokus i uppföljningen bör läggas på redovisning av denna effektivitetsuppföljning.
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
97
Processen för materielförsörjning preciserar successivt vilken materiel som behöver förnyas och hur den ska realiseras. Styrningen kan beskrivas som svar på frågorna ”vad, varför, hur och i vilken omfattning?”. Försvarsmakten ska i processen besvara frågorna ”vad och varför?” för att uppnå bästa försvarsförmåga. Försvarets materielverk har huvudansvaret för att besvara frågorna ”när, var och hur?” för att åstadkomma kostnadseffektiva lösningar. Statsmakternas ansvar är att besluta om omfattning utifrån en allsidig försvarspolitisk bedömning. En effektiv materielförsörjning förutsätter att alla led i processen samarbetar effektivt.
3.6 Styrning av materielförsörjningen
3.6.1 Uppdragsstyrningen och aktörernas olika roller
Den 1 juli 1994 bildades den nya myndigheten Försvarsmakten efter ett av flera förslag från Utredningen om lednings- och myndighetsorganisation i försvaret (LEMO). Utredningen föreslog inom Materielverkets verksamhetsområden att verkstadsrörelsen i sin helhet överfördes till Försvarsmaktens ansvar som ett samlat ansvars- och resultatområde. I en skrivelse 1993 föreslog LEMO vidare en ändrad roll- och ansvarsfördelning mellan regeringen, Försvarsmakten och Försvarets materielverk. Huvuddelen av verksamheten vid Materielverket skulle bli uppdragsstyrd och avgiftsfinansierad. De utmärkande dragen för denna verksamhetsmässiga och finansiella uppdragsstyrning som därmed infördes, är i allt väsentligt giltiga ännu i början av 2002.
FOI
Leverantör Industri
FMV
Försvarsmakten
Regeringen
Kundbeställning
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
98
LEMO förordade en fördelning av roller och uppgifter som kopplats till ett livscykelperspektiv för materielomsättning i sex skeden. Dessa var: N studier, N utredning, N projektering, N tillverkning, N vidmakthållande samt N avveckling.
Regeringen skulle ta ställning till omfattning av materielomsättning och fatta beslut om övergångar mellan skedena. Regeringen skulle basera sina beslut på Försvarsmaktens bedömda behov och tillgång på ekonomiska resurser. Regeringen skulle också i besluten väga in säkerhetspolitiska bedömningar, industripolitiska överväganden, arbetsmarknadspolitiska hänsynstaganden samt lämplighet av utlandssamarbete med möjligheter till respektive åtaganden om motköp. Regeringen styrde den sammantagna materielförsörjningen genom att till Försvarsmakten föreskriva vilka slag av anskaffningar som skulle prövas av regeringen eller genom att ange de anskaffningar som skulle underställas regeringen för prövning och beslut.
Försvarsmakten skulle leda studie- och utredningsarbetet avseende materiel och för myndighetsnivån besluta om projektering eller om seriebeställning. Under anskaffningsprocessen skulle Försvarsmakten leda produktionen så att personal och organisation kunde använda materielen då den levererades. Som statens ägarföreträdare skulle Försvarsmakten också tillgångsredovisa materielen samt använda, förrådshålla och underhålla materielen för att dess funktion skulle bibehållas. Beslut om att avveckla materiel låg också på Försvarsmakten. Försvarsmakten disponerade anslag för materielanskaffning och skulle genom uppdrag till Försvarets materielverk styra materielförsörjningen.
Försvarets materielverk skulle på Försvarsmaktens uppdrag medverka i större eller mindre utsträckning i alla skeden av processen.
Som underlag för studier skulle myndigheten svara för att insamla, bearbeta och tillföra kunnande och erfarenheter från vårt eget land och från utlandet. Man skulle svara för tekniska och ekonomiska
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
99
realiserbarhetsstudier av idéer till nya vapensystem. Myndigheten skulle ha en huvudroll under projekterings- och tillverkningsskedena genom att svara för kravspecificering inför projektering och tillverkning, leda och samordna projektering och tillverkning hos industrin samt svara för affärsmässighet och den inköpstekniska delen av anskaffningen genom att anbud inhämtades och beställningar lades ut på leverantörer. Vid leverans skulle myndigheten ansvara för att provning och kontroll genomfördes, att betalningar gjordes samt att förslag till underhållsföreskrifter utformades. Under vidmakthållandeskedet skulle Materielverket svara för att materielen identifierades, beskrevs och registrerades i Försvarsmaktens materielredovisningssystem. Man skulle också ansvara för att tekniskt systemstöd lämnades till krigsförbandschefer och att materielen följdes upp med åtgärdsförslag vid behov. Slutligen skulle myndigheten föreslå vilken materiel som borde avvecklas med ledning av utvecklingen av krigsorganisationen och materielplanerna.
Dåvarande Försvarets Forskningsanstalt (föregångaren till Totalförsvarets Forskningsinstitut) skulle på uppdrag från Försvarsmakten eller Materielverket ge stöd särskilt i tidiga skeden genom att tillföra kvalificerat teknisk kompetens. Uppdragen skulle sammanfattningsvis inom materielområdet avse underlag om den tekniska utvecklingens strategiska konsekvenser och inverkan på potentiella hot mot landet. Uppdragen kunde även i de inledande skedena i processen gälla idéer till vapensystem och bedömningar av tänkbara prestanda liksom kostnader för möjliga systemlösningar.
Industrin, oavsett om den är baserad i Sverige eller utomlands, tillhandahåller försvarsmateriel efter beställningar från Försvarets materielverk. Beställningarna kan innebära att lämna tekniskt eller ekonomiskt underlag till studie- och utredningsarbetet. Efter upphandling och beställning av Materielverket genomför industrin huvuddelen av konstruktionsarbetet och utvecklar prototyper. Vid utvecklingsprojekt slutför industrin sedan konstruktionsarbete och genomför serietillverkning, vilket kan ske efter en eller flera förnyade upphandlingar och beställningar. Underhållsarbeten eller moderniseringar av levererad materiel görs efter särskilda beställningar.
LEMO räknade också med att regeringen behövde direkta kontakter i frågor, som inte särskilt avsåg enskilda anskaffningsärenden, behövde direkta kontakter med den tekniska och kommersi-
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
100
ella expertisen i en fristående anskaffningsmyndighet. På direkta uppdrag från regeringen till Försvarets materielverk skulle expertis medverka i frågor som t.ex. rörde att underlätta försvarsindustrins export, samverkan med andra staters anskaffningsmyndigheter, utbildning av utländska kunder till försvarsindustrin, möjligheter till åtaganden om motköp samt att överblicka den svenska försvarsindustrins situation.
3.6.2 Finansiering och ekonomistyrning av materielförsörjningen
Ekonomin för att säkerställa materielförsörjningen inom försvaret bereds inför varje försvarsbeslut på såväl myndighets- som regerings- och riksdagsnivå. Den i försvarsbeslut fastlagda ekonomiska nivån bryts sedan ner i samband med regeringens årliga budgetarbete och presenteras i budgetpropositionen. Riksdagens ställningstagande till budgetpropositionen omsätts sedan i regeringens regleringsbrev till Försvarsmakten med olika bestämmelser vid anskaffning av materiel. Här regleras både beloppsgränser och tidsgränser samt andra villkor som är relaterade till olika objekt.
I regleringsbrevet är det militära försvaret nedbrutet i ett antal anslag. De dominerande anslagen inom försvarssektorn utgörs i dag av anslag A1 (Försvarsmaktens årliga driftanslag) samt anslag A3 (Försvarsmaktens årliga investeringsanslag för materiel).
Utöver anslag finns i såväl budgetproposition som regleringsbrev även bemyndigandesystemet som ett annat ekonomiskt styrmedel. Riksdagen beslutar om bemyndiganden så att det blir möjligt för regeringen och myndigheter att göra långsiktiga åtaganden som går utöver det anvisade anslaget. Detta styrinstrument är nödvändigt för att kunna garantera leverantörer framtida betalningar för materielsystem där beställningarna avser flera år. Komplicerade stora serie- och delbeställningar (exempelvis JAS 39-projektet) kan ha en tidsperiod som väsentligt överstiger 10 år mellan beställning och slutleverans.
Verksamheten under anslaget till materiel m.m. är dels beroende av anslagets nivå, dels av Försvarsmaktens långsiktiga planering av materielförsörjningen i materielplanen. I ett tioårsperspektiv planeras vilka materielsystem som ska nyanskaffas, vidmakthållas, respektive avvecklas. De årliga utbetalningarna och den totala kostnadsramen beräknas samt vilka beställningsbemyndiganden som
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
101
behövs för att Försvarsmakten, och i nästa led, Försvarets materielverk ska kunna lägga fleråriga beställningar till leverantörer. Försvarsmaktens process för att ta fram materielplanen innebär, samtidigt som planering sker, även en prioritering mellan olika materielbehov över tiden för att behoven ska rymmas inom anslagets ram. I sin planering räknar Försvarsmakten med en från planeringsåret prolongerad nivå på anslaget om inte regering och Riksdagen fattat beslut om ökning eller minskning av anslaget.
Följande utdrag ur regleringsbrev för år 2002 samt Försvarsmaktens budgetunderlag åren 2001–2010 (avser materielplanen totalt) belyser relationen mellan årliga anslag, bemyndiganden och total materielplan.
21 257 miljoner kronor Ramanslag A3 för materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling för år 2002. 19 977 miljoner kronor Del av ramanslag A3 för utveckling, anskaffning, vidmakthållande och avveckling av materiel (ram) för år 2002. 79 400 miljoner kronor Bemyndiganderam för beställningar av materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling sammantaget för beställningar vid utgången av 2002. 195 600 miljoner kronor Försvarsmaktens förslag till materielplan åren 2002–2011 (avser endast materiel).
All finansiering av materielförsörjningen sker via anslaget A3. Försvarets materielverk finansierar hela sin verksamhet via avgifter. Dessa avgifter beräknas för varje prestation som levereras till Försvarsmakten. Prestationerna beställs av Försvarsmakten i form av kundbeställningar och återredovisas vid leverans i motsvarande termer.
En kundbeställning är uppbyggd så att önskade leveranser är definierade i milstolpar (delleveranser). Beställningen innehåller normalt många milstolpar och ska innehålla minst en milstolpe per år. Antalet kundbeställningar är mellan 600 och 2 000 per år. Deras
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
102
sammanlagda värde är för närvarande ca 74 miljarder kronor. Detta belopp ska kunna täckas av medgivna bemyndiganden. Prestationerna i milstolpen kan variera med allt ifrån en rapport om en studie till ett JAS 39-flygplan. Försvarets materielverk får fakturera först när Försvarsmakten har godkänt en milstolpe. Anslaget belastas i samband med att Materielverket fakturerar Försvarsmakten.
Under ett budgetår godkänns ungefär 2 000 stycken prestationer av milstolpar. Försvarets materielverk lämnar beställningar till industrin. Dessa är betydligt mer nedbrutna och åtföljda av kravspecifikationer än vad Försvarsmaktens kundbeställningar är, vilket innebär att industrins fakturering gentemot Försvarets materielverk är ca 70 000 fakturor under ett år.
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
103
3.6.3 Regeringens styrning av materielförsörjningen
Regeringen styr materielplanens långsiktiga inriktning genom direktiv i regleringsbrev. Således föreskriver regeringen att utgångspunkten för materielförsörjning, forskning och teknikutveckling ska vara behovet av kompetens och operativ förmåga samt de däri ingående kraven på anpassningsförmåga. Vid beställning av materiel och forskning ska Försvarsmakten utnyttja möjligheter till internationellt samarbete. Dessutom ska Försvarsmakten så långt som möjligt planera i serier med stegvis utveckling och med utnyttjande av simulering och demonstratorer. Planeringen ska också göras så att behovet av strategisk kompetens tillgodoses. Regeringen föreskriver också att Försvarsmakten ska redovisa den tioåriga materielplanen, med särredovisning av materielobjekt om 50 miljoner kronor eller mer.
Regeringen styr de disponibla resurserna för ett visst år för materielförsörjning genom att ange den ekonomiska ramen för anskaffning, vidmakthållande och avveckling av materiel som sammantaget kan disponeras av Försvarsmakten. På flerårsbasis styrs materielplanen genom bemyndiganden där belopp anges för samtliga
Regeringen styr materielförsörjningen på flera nivåer. På den strategiska nivån kommer det i framtiden att ske genom beslut om en övergripande strategi för materielförsörjning. Samma långsiktiga karaktär har krav på Försvarsmakten i regleringsbrev för år 2002 att redovisa vilka åtgärder inom forskning och teknikutveckling som bidragit till operativ förmåga, kompetenser och anpassningsförmåga. Materielplanen styr Försvarsdepartementet genom fleråriga s.k. objektramar för större materielsystem där innehåll, resurser och tidsperiod anges. För ett visst år styr regeringen genom att ange deposten för materielanskaffning totalt och genom att besluta om alla enskilda investeringar över viss beloppsgräns innan beställning får ske.
FOI
Leverantör Industri
Försvarsmakten
Regeringen
Ägarstyrning
Kund- beställning
FMV
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
104
ekonomiska förpliktelser som gäller som ram vid utgången av ett budgetår.
Regeringen styr beslut i enskilda materielobjekt genom att föreskriva att Försvarsmakten ska anmäla dem till regeringen innan beställning görs. För år 2002 ska sådan anmälan göras, och regeringen pröva om beslut om beställning tas på regeringsnivå, om materielobjektet uppfyller något av följande kriterier: N Den totala kostnaden för ett objekt uppgår till minst 100 miljo-
ner kronor och det avser vidareutveckling, utveckling eller nyanskaffning av materiel. N Den totala kostnaden för ett objekt uppgår till minst 20 miljo-
ner kronor och det avser beställning av forsknings- eller teknikutvecklingsprojekt. N Studier och utvecklingsprojekt m.m. som kan medföra ett
strategiskt vägval avseende Försvarsmaktens framtida inriktning.
Regeringen styr också beslut om beställning av enskilda materielobjekt genom att särkilt ange att de ska prövas av regeringen efter hemställan av Försvarsmakten. För år 2002 är sådana materielsystem bl.a. utveckling av projektdefinitionsfas och prototypframtagning av splitterskyddad granatkastare 120 (AMOS) och serieanskaffning av jaktrobot IRIS-T till JAS 39 Gripen. För andra särskilt preciserade system överlåter regeringen beslutet om beställning till Försvarsmakten, som dock ska anmäla om man avser anskaffa objektet under året. Exempel på sådana objekt för år 2002 är tilläggsutveckling till den första fasen av ledningssystemets tekniska delar, liksom utveckling av obemannad flygfarkost (UAV) för medelhög höjd.
Regeringen styr också enskilda materielsystems fleråriga utveckling genom objektramar. En objektram innehåller ett materielobjekts planerade och genomförda verksamhet, tidsperiod samt planeringsram i aktuellt prisläge. Försvarsmakten ska per objektram årligen redovisa genomförd och planerad verksamhet, förslag till förändringar av fastställda ramar och förslag till nya objektramar. Redovisningar av genomförd verksamhet ska omfatta såväl ekonomiskt utfall som avvikelser i förhållande till plan. Särredovisning ska ske av ekonomiska reserver inom ramen, omkostnader för Försvarets materielverk samt räntekostnader för förskott till industrin.
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
105
Dessutom ska omfattningen av industribeställningar framgå. Redovisningen ska också ske underindelat i delsystem. Exempelvis ska för år 2002 objektramen för målsökande artillerigranat BONUS redovisas indelad i utvecklingsarbete, anskaffning av serieförberedelser och anskaffning av granater. Objektramarna gäller i prisläge år 2002 för följande objekt och period från 1993/94 till år 2010. Enligt Försvarsmaktsplanen från år 2001 styrdes nästan 80 % av utgifterna i materielplanen genom objektramar.
Tabell 3.6. Objektramar år 2002
Planeringsram, mnkr
Period Materiellt innehåll
1 684 1998 – 2008 Splitterskyddad 12 cm granatkastare AMOS. Utveckling o anskaffning 1 306 1994 – 2006 Måldetekterande artillerigranat BONUS. Utveckling o anskaffning 11 838 1994 – 2007 Stridsfordon 90. Studier, anskaffning, integrering och modifiering 10 766 1994 – 2010 Stridsvagn 121/122 LEOPARD. Anskaffning och modifiering 1 370 1993 – 2005 Torpeder. Utveckling, anskaffning och vidareutveckling 8 883 1995 – 2009 Korvett av VISBY-klass. Studier, projektering, utveckling och anskaffning 615 1998 – 2008 Artillerilokaliseringsradar ARTE 740. Utveckling och anskaffning 3 351 1985 – 2005 Flygburet radarsystem FSR 890. Utveckling och anskaffning av radarsystem och flygplan
80 236 1997 – 2009 JAS 39 Gripen. Utveckling, anskaffning, anpassning och vidareutveckling
Ca 120 000 1994 – 2010 SUMMA OBJEKT ÅR 2002
Försvarsdepartementets styrning av materielförsörjningen präglas i hög grad av den reformerade budgetprocessen. Regeringens införande av budgetlag och utgiftstak har medfört en stram budgetpolitik där i princip budgetrestriktioner inte ska överskridas. Som helhet har regeringen därigenom framgångsrikt styrt anslagen bl.a. genom införande av en budgeteringsmarginal om cirka 3 miljarder kronor på hela statsbudgeten. För materielförsörjningen inom försvaret anslagsfinansieras materielförsörjningen med en medgiven
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
106
kredit eller anslagssparande om 3 procent eller omkring 670 miljoner kronor. Mycket av Försvarsdepartementets styrmetoder och verksamhet under ett budgetår fokuserar på uppföljning och kontroll av att även utgifterna för materielanskaffning håller sig inom beslutade anslagsramar. För beslut med långsiktig inverkan på anslagsbelastningen är den successivt införda beslutordningen med regeringsbeslut om beställningar och fleråriga objektramar ett uttryck för regeringens ambition att kontrollera att statens risktagning i materielanskaffningen är rimlig och att underlag finns för politiska bedömningar i alla relevanta avseenden. Detta regeringens ansvar för kontroll av statens risk i materielanskaffningen anser vår utredning ligger väl i linje med LEMO-utredningens intentioner.
Regeringens styrformer kan fram till slutet av 1990-talet bedömas vara väl avpassade till den dittills rådande situationen. I en tid med relativt stabil omvärlds- och hotbild, med successiv omsättning av materielstocken till teknisk och taktisk förnyelse och med dimensionering för en relativt stabil svensk säkerhetspolitik var avvägningen av försvarsanslagen mot behoven inom andra utgiftsområden och fredsorganisationens utformning de centrala frågorna för Försvarsdepartementet.
Även under denna period fanns, och finns fortfarande, ett grundläggande problem med materielförsörjningen. Detta problem är kopplat till dess finansiering med direktavskrivna utgifter som belastar ett årligt anslag och till materielanskaffningens karaktär av långsiktiga investeringar i utvecklings- och tillverkningsprojekt för materielsystem. Materielförsörjning utgör en komplex verksamhet med långa projekt som är svåra att uppskatta i tid, kostnader liksom om de erforderliga kvalitéerna kan uppnås. För ett enskilt år blir det av dessa skäl svårt att budgetera utgifterna.
Materielförsörjningen är till sin natur behäftad med olika typer av osäkerheter och mycket av såväl regeringens styrformer som myndigheternas beredning och processer går ut på att minska dessa osäkerheter. Materielprocessen i sig kan beskrivas som ett antal skeden för att successivt minska risker och osäkerhet inför besluten om att anskaffa viss typ av materiel eller för att genomföra anskaffning av en lämplig materielmängd för en viss period.
Redan i planeringen av en materielanskaffning kan det finnas tendenser till underskattning av kostnader när det föreligger brist på ekonomiska resurser och olika intressenter är angelägna att få med just sina objekt i planerna. Det kan vara lättare att ett objekt
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
107
kommer in i planen om inte den angivna kostnaden är för stor. Även regeringens beloppsgränser för anmälningsärenden kan ge ett sådant oönskat incitament. Andra orsaker till kostnadsöverdrag kan vara bristfälliga förkalkyler och offerter som inte genomarbetats med tillräcklig kvalité. En för låg bedömning av kostnader kan också vara orsakad av att tillräcklig kunskap inte fanns vid projekteringen. I avancerade utvecklingsprojekt, med ny eller ännu ej fullt utvecklad teknik och där såväl svenska som internationella erfarenheter är begränsade, blir budgeteringsproblemet mycket svårt. I projekt med utlandssamarbete tillkommer ytterligare risker för att en eller flera av deltagarländerna under projekttiden kan ändra nivån på sitt finansiella deltagande, ställa särskilda krav eller t.o.m. helt dra sig ur. Andra exempel på störningar under konstruktions- och tillverkningsskeden kan vara strejker vid utländsk industri, kvalitetsstörning i en serieleverans eller oväntade tekniska problem hos en leverantör. Sammantaget måste den ekonomiska styrningen medge en flexibilitet som tar hänsyn till dessa risker för förskjutningar och kostnadsökningar av planerad produktion.
Hittills har Försvarsmakten och Försvarets materielverk arbetat med en s.k. förskjutningsplanering för att ekonomiskt möta förskjutningar av planerad produktion. Under 1999 var förskjutningarna omkring 20 procent av planerat anslag för materielanskaffning. Förskjutningarna kan bedömas samvariera med osäkerheten i den fastlagda materielplanen och varierar över tiden. Tidigare har de varit omkring 30 procent av årsanslaget. En materielplan som innehåller många och stora utvecklingsprojekt är mer osäkra ur budgetsynvinkel än en materielplan med en större andel färdigutvecklad serieproduktion. Regeringen ställde före år 2002 som mål att denna förskjutningsplanering skulle reduceras till hälften, vilket i princip innebar att målet var att Försvarsmakten skulle åstadkomma en materielplan som på årsbasis var dubbelt så säker som tidigare.
Försvarsdepartementets styrmedel kan fram till år 2000 sägas ha haft en inriktning mot reaktiv uppföljning och kontroll mot ekonomiska ramvillkor snarare än en proaktiv medverkan i och styrning av materielförsörjningens bidrag till den samlade försvarsförmågan. För att medge ett snabbt genomslag av regeringsbeslut i ett anpassningsförsvar bör dessa styrmedel förändras. Vi har noterat att det sedan år 2001 har pågått en verksamhet inom Försvarsdepartementet för att finna andra styrformer. Dessa ska bättre än tidigare motsvara det primära ansvaret för att avväga omfatt-
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
108
ningen av förmågor i ett anpassningsförsvar, som med nödvändighet åligger regeringen.
3.6.4 Försvarsmaktens uppdragsstyrning
Försvarsmakten genomför sin grundläggande och långsiktiga analys- och planeringsverksamhet inom ramen för perspektivplaneringen. Denna planering avser förhållanden från 10 till mer än 20 år framåt i tiden och ska utgöra grunden för avvägningar mellan olika utvecklingsalternativ inom freds- och krigsorganisation, operativ och taktisk utveckling samt mellan olika typer av investeringar i materiell förnyelse. Inom perspektivplaneringens ram bedrivs studieverksamhet, där utvecklingen bedöms och värderas inom teknik, säkerhetspolitik, utveckling av operativa och taktiska doktriner, samhällsutveckling i omvärlden och med olika scenarion för framtida konflikter. Perspektivplaneringen baseras på studie- och forskningsverksamhet både inom och utom Försvarsmakten.
Studieverksamheten leds av strategiledningen vid Försvarsmakten och ska sammantaget tillgodose Försvarsmaktens behov av underlag för utveckling och kunskapsuppbygnad. Baserat på studiernas resultat ska en inriktning kunna ges för den samlade Försvarsmaktens utveckling på lång och medellång sikt. Som en särskild uppgift från regeringen gäller att perspektivplaneringen ska
Försvarsmakten styr långsiktigt materielanskaffningen genom den avvägning mellan olika behov som sker i framtagningen av den långsiktiga försvarsmaktsplanen och den långsiktiga materielplanen för de materiella delarna. Försvarsmakten disponerar anslaget för detta och styr anskaffning och uppgradering, liksom avveckling, genom kundbeställningar till Försvarets materielverk.
FOI
Leverantör Industri
FMV
Försvarsmakten
Regeringen
Kundbeställning
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
109
leda till ett fördjupat underlag till regeringen inför kommande försvarsbeslut och avse Försvarsmaktens utveckling i ett tioårsperspektiv. Följande schematiska bild kan beskriva kopplingarna mellan perspektivplanering och materielförsörjning:
Tabell 3.7. Perspektivplanering och materielförsörjning
Perspektivplanering Perspektivplanering Perspektivplanering Perspektivplanering Studieverksamhet Studieverksamhet Studieverksamhet Studieverksamhet
Materielförsörjning och materielanknuten Materielförsörjning och materielanknuten Materielförsörjning och materielanknuten Materielförsörjning och materielanknuten forskning och teknik forskning och teknik forskning och teknik forskning och teknikutveckling
utveckling utveckling utveckling
Bedömning av omvärldsutvecklin Bedömning av omvärldsutvecklin Bedömning av omvärldsutvecklin Bedömning av omvärldsutveckling: g: g: g: – studier av framtida hot, risker och konflikter – studier av säkerhetspolitik – studier av operativa o. taktiska doktriners
utveckling – studier av teknisk utveckling – bedömningar o studier
Bidrar med studier av långsiktig utveckling av tekniska system (FoT-plan) Materielunderrättelseverksamhet
Utformning av idébilder på 20 års sikt: Utformning av idébilder på 20 års sikt: Utformning av idébilder på 20 års sikt: Utformning av idébilder på 20 års sikt: – utformning av strategiska och operativa
koncept – behov av förmågor – utformning av hur förmågor byggs upp av
funktioner – förbandsstrukturer för olika insatsbehov
Bidrar med realiserbarhetsprövning genom studier och simuleringa (FoT-plan)
Analys av idébilder mot mål och möjligheter Analys av idébilder mot mål och möjligheter Analys av idébilder mot mål och möjligheter Analys av idébilder mot mål och möjligheter – säkerhetspolitiska mål – försvarsmaktens uppgifter för olika – huvudändamål – krav på operativ förmåga – övergångsmöjligheter och anpassning – från nuläge till idébilder Utformning av målbild på 10 års sikt Utformning av målbild på 10 års sikt Utformning av målbild på 10 års sikt Utformning av målbild på 10 års sikt – doktrin och förmåga uppdateras – krav preciseras på utveckling av – funktioner svarande mot förmåga – krav preciseras på utveckling av förband med
organisation, personal, utbildning samt ledning – krav på materiell förmåga
Studier av olika sätt att uppnå materiell förmåga. Alternativa systemlösningar Tekniska realiserbarhetsstudier
Utformning av Försvarsmaktsplan Utformning av Försvarsmaktsplan Utformning av Försvarsmaktsplan Utformning av Försvarsmaktsplan – avvägning av kort- och långsiktiga behov
Utformning av materielplan Utformning av materielplan Utformning av materielplan Utformning av materielplan – investeringsplan
–
systemdefinitioner
Genomför materielförsörjning
Genomför materielförsörjning Genomför materielförsörjning Genomför materielförsörjning
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
110
För år 2002 anger regeringen i regleringsbrev att Försvarsmakten ska redovisa en tioårig forsknings- och teknikutvecklingsplan (FoT-plan), med årsvis redovisning för de första fem åren samt översiktligt för resten av perioden. Inom materielområdet ger Försvarsmakten vissa uppdrag till Försvarets materielverk om teknikutveckling och materielanknuten forskning samt till Totalförsvarets forskningsinstitut för forskning och teknikutveckling enligt en årlig plan. Förutom den medverkan som erfordras av forskare, tekniker och systemutvecklare i studieverksamheten krävs en omfattande medverkan av Högkvarterets krigsförbandsledning, de taktiska centra och av Försvarsmaktens skolor och förband.
Som framgår av ovanstående bild ska perspektivplaneringen ge uttryck för Försvarsmaktens behov i termer av operativ förmågeutveckling och ett dimensionerande behov av funktioner, system och förbandsstrukturer. Efter en avvägning mot kort och långsiktiga behov och ekonomisk nivå ska underlaget kunna resultera i en Försvarsmaktsplan på 10 års sikt. Perspektivplaneringen ska således i princip också fastställa de krav på materiell förmågeutveckling som gäller på medellång och lång sikt. Kraven omsätts i materielplanen i avvägda investeringsobjekt och vidmakthållandenivåer under en 10årsperiod. Parallellt med en planering för materielförsörjning framtas också planer för utveckling av personal, organisation och utbildning.
Materielplanen revideras årligen genom en kontinuerlig process, innan den fastställs som ett av Försvarsmaktens ledningsbeslut och redovisas som ett av flera budgetunderlag till regeringen. Grunden för materielplaneringen är Överbefälhavarens beslut om verksamhetsinriktning, försvarsmaktsplan och uppdrag till Högkvarterets Krigsförbandsledning. Planeringsprocessen innebär att behov av materielinvesteringar i en första fas identifieras i ett längre tidsperspektiv. Detta görs i samverkan med sakavdelningar för operativ verksamhet inom områdena mark, sjö, luft, väder, underhåll och ledning. I en värderingsfas omprövas och prioriteras de kortsiktiga behoven och de materielobjekt som finns i föregående års plan korrigeras för beslut under året samt omräknas till det aktuella årets prisläge. Därefter avvägs och prioriteras de långsiktiga behoven mot varandra och inom ramen för de resursramar som ställts av regeringen i planerings- och budgetdirektiv. Efter en fördjupad planeringsdialog, där omfattning, betalningsplan och verksamhetens innehåll justeras, fastställs planen i slutet av avvägningsfasen. Försvarets materielverk medverkar i planeringsprocessen genom att
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
111
understödja med tekniskt och ekonomiskt planeringsunderlag, såväl för den långsiktiga planeringen som för betalningsutfallen för beställda leveranser.
Först i och med att ett materielsystem finns upptaget i en fastställd plan finns det ekonomiska resurser avdelade och tidsatta för att påbörja en utrednings- och anskaffningsverksamhet. Genom processen för materielplanen bör det finnas ett relativt detaljerat underlag som grund för offertdialog med Förvarets materielverk. Krigsförbandsledningen ansvarar för arbetet med den årliga materielplanen och för genomförande av materielförsörjningen i samverkan med sakavdelningarna. Endast chefen för Krigsförbandsledningen vid Högkvarteret har rätten att besluta om beställning av centralt vidtagen materielförsörjning, anläggningsförsörjning liksom om beställning av tekniska tjänster för Försvarsmaktens räkning. Chefen för Strategiledningen beslutar dock om beställningar av studier, forskning och teknikutveckling till Försvarets materielverk, Totalförsvarets forskningsinstitut och andra uppdragstagare.
Försvarsmakten disponerar, med undantag av särskilt angivna poster i regleringsbrev, anslag för att genomföra materielförsörjningen och beställer i uppdrag tjänster och anskaffning, vidmakthållande och avveckling av materiel och förnödenheter av Försvarets materielverk. Försvarsmakten styr genom beställningar vad Försvarets materielverk ska producera, varvid denna senare myndighet erhåller sin finansiering genom att fakturera Försvarsmakten för utförda prestationer.
Hur kundbeställning ska gå till regleras i ett samordningsavtal mellan Försvarsmakten och Försvarets materielverk. I det senaste avtalet från juni år 2001 regleras relationerna. Som grundläggande principer gäller att Materielverket ska täcka samtliga sina kostnader genom avgifter och varken få ekonomiskt överskott eller underskott av verksamheten. Den ekonomiska risken ligger m.a.o. helt på Försvarsmakten. Vad det gäller frågan om effektivitet i Materielverkets verksamhet, förutsätter samordningsavtalet att respektive myndighets rationaliserings- och förändringstakt behandlas av regeringen. Försvarets materielverk företräder statens intressen gentemot leverantörer och företräder Försvarsmakten i upphandlingsärenden, såväl före som efter att leverans har skett, i de fall upphandling har skett genom uppdrag till Försvarets materielverk. En väsentlig del av samordningsavtalet reglerar samverkan. Avtalet förutsätter ett förtroendefullt samarbete som innefattar fortlöpande kompetensutbyte varvid parterna ska främja personalutbyte
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
112
mellan myndigheterna. Myndighetskontakter på andra nivåer än beslutsnivåer betecknas som en naturlig del av relationerna under planering, beredning, genomförande och uppföljning. Samordningsavtalet anger även att parterna tillsammans ska skapa förutsättningar för att teknisk kompetens inom prioriterade områden kan upprätthållas vid Materielverket, Totalförsvarets forskningsinstitut, Försvarshögskolan, Fortifikationsverket och delar av försvarsindustrin.
Försvarsmakten initierar beställning till Försvarets materielverk genom en offertförfrågan där materielplanen utgör grunden. En offertförfrågan ska innehålla tydliga beskrivningar av uppgift, resurser och handlingsregler, så att dialog och offertarbete ska kunna påbörjas. Försvarets materielverk lämnar sedan offert för vilken Försvarsmakten kan besluta om beställning. Denna ska alltid vara skriftlig. Både offert och beställningar ska grundas på en uppdelning i en eller flera milstolpar, där det för varje milstolpe anges vilken prestation som ska utföras, pris för prestationen samt när prestationen ska vara uppnådd. Försvarsmaktens beställning utgör överenskommelse mellan parterna om prestations innehåll, leveranstid och pris. Underleverantör inom Försvarsmakten kan utnyttjas antingen genom att Försvarsmakten gör en sådan riktad upphandling eller genom att Materielverket föreslår det i offert. Från år 2002 bör med beteckningen underleverantör inom Försvarsmakten främst menas verkstäderna inom den nybildade organisationsenheten FMLOG, även om det inte särskilt anges.
Utvecklings- och produktionsuppdrag med långa uppdragstider ska innehålla minst en milstolpe per år. Milstolpen ska alltid innehålla en prestation för att kunna faktureras av Försvarets materielverk. Exempel på prestationer kan vara N delrapport eller slutrapport vid studieskeden, N delrapport, slutrapport och offert till nästa steg vid pro-
jekteringsskeden, N delrapport, utvecklad prototyp och offert till nästa steg vid
utvecklingsskeden, N utveckling, verifiering/validering, leverans av förserie och offert
till nästa steg, N leverans, dokumentation, utbildningsmaterial, reservdelar och
kurser i leveransskeden.
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
113
3.6.5 Planering och uppdragsstyrning i ett anpassningsförsvar
Berörda myndighetsledningar är på det hela taget överens om att Försvarsmaktens uppdragsstyrning av Försvarets materielverk i stort sett börjar bli ett väl fungerande system. Uppdragsstyrningen har utvecklats sedan den infördes 1994 och medfört att parterna agerar mer affärsmässigt med en successivt förbättrad uppföljning av timpriser, debiteringsgrad och uppnådda resultat. En korrekt dialog om leverans- och giltighetstider för offerter och beställningar har utvecklats. De svagheter som identifierats rör mera Försvarsmaktens kompetens och resurser för att fylla funktionen som en effektiv beställare. Samtidigt anser Försvarsmakten att det är oklara roller i dag mellan Försvarsmakten och Materielverket, främst vad det gäller ansvaret för inledande studier och projektering innan ett anskaffningsprojekt inleds.
En rad utredningar och rapporter har under de senaste åren granskat och värderat Försvarsmaktens planeringsmodell samt fördelar och nackdelar med den tillämpning av uppdragsstyrning som gäller mellan Försvarsmakten och Försvarets materielverk. Förutom de utredningar som vi angett under punkt 3 kan nämnas ”Utredningen för utvärdering av försvarets ledning och struktur” (SOU 1996:23), som också granskade ansvarsfördelningen mellan myndigheterna.
Huvuddelen av de brister som framkommit i olika utvärderingar, eller som framgår av det underlag som vår utredning inhämtat, avser den arbetsfördelning, de resurser och den organisation som hittills tillämpats. I ett senare avsnitt 4, om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret, återkommer vi till aktuella problem inom ramen för nuvarande planeringsprocess och uppdragsmodell. Vi försöker här först redovisa och kommentera sådana problem som i en högre grad sammanhänger med principutformningen av planeringsprocessen och uppdragssystemet som sådant, liksom problem relaterade till fördelningen av ansvar och befogenheter mellan myndigheterna. Vi behandlar dem i följande problemområden: effektivitetskrav i styrningen av Försvarets materielverk, nya avvägningsfaktorer i materielprocessen, tydlighet och flexibilitet i ansvarsfördelningen under besluts- och genomförandeskeden, administration och kostnader för finansiering samt långsiktig handlingsfrihet.
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
114
Effektivitetskrav i uppdragsstyrningen
Uppdragsstyrningen av verksamheten inom Försvarets materielverk förutsätter att den kan följas upp och påverkas av den som disponerar resurserna, dvs. beställaren. En effektiv styrning från kunden förutsätter också att han kan mäta förädlingsvärdet som utföraren tillför och ställa krav på lägre priser.
I sin granskning konstaterar Riksdagens revisorer (2000/01:11) att Försvarsmakten med hjälp av avgiftsfinansiering har fått ett större inflytande över materielfrågorna och att en utvecklad dialog mellan Försvarsmakten och Försvarets materielverk har givit tydligare roller för beställare och utförare. Revisorerna anser att avgiftsfinansiering ska leda till att verksamheten vid den utförande myndigheten blir mer efterfrågestyrd, medan den monopolsituation som genom regeringens ansvarsfördelning i regleringsbrev och förordningar råder mellan myndigheterna, begränsar valfriheten. Revisorerna anser att myndigheternas valfrihet kan öka och föreslår att regeringen undersöker om myndigheterna ska kunna vända sig till andra länders försvarsmyndigheter i anskaffningsärenden. Därigenom bedömer Riksdagens revisorer att förutsättningarna ökar för att avgiftsfinansiering leder till en effektivare och mer efterfrågestyrd försörjning.
Enligt vår bedömning var intentionerna i LEMO-reformen i första hand att myndigheterna skulle etablera tydliga roller som beställare och utförare, med en detaljerad uppdelning av kompetens- och verksamhetsansvar. Avgiftsfinansiering medförde att befogenheter och ansvar koncentrerades till beställaren, så att Försvarsmakten skulle kunna etablera en ledning av materielförsörjningen i egen regi. Stödmyndigheten Försvarets materielverk skulle ha en konsultativ roll där uppdragsstyrningen är metoden för att i dialog styra arbetsinsatserna. Vi har inte kunnat finna att det varit ett tungt skäl när uppdragsstyrningen infördes att avgiftsfinansiering ska leda till att verksamheten blir mer efterfrågestyrd. Snarare är den en fråga om förbättrad effektivitet vid utnyttjandet av resurserna. Det är inte enkelt att avgöra om en konkurrensutsättning av Försvarets materielverk, där ett mer marknadsliknande förhållande införs, skulle kunna leda till en effektivare verksamhet. Detta sammanhänger med de mycket olika förutsättningar, organisation och principer för redovisning som olika länders anskaffande organ arbetar med. LEMO avsåg inte att en kommersiell relation i meningen köp och försäljning skulle råda mellan Försvarsmakten
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
115
och Försvarets materielverk. Meningen var att Försvarets materielverk varken kunde och inte heller skulle ta några ekonomiska risker i förhållande till Försvarsmakten. Enligt vår bedömning stödjer inte heller utredningarna om materielförsörjningens nya inriktning en sådan ändring av uppdragsstyrningen. Analysen av den tydliga utvecklingen mot internationalisering inom försvarsmaterielområdet och regeringens strategiska inriktning med anledning av denna förändring, medför att Sveriges myndigheter måste kunna agera samlat och även i harmoni med berörd industri i Sverige. Ett nära samarbete i hela uppdragskedjan från riksdag fram till kommersiella avtal med industrin väger tyngre, än att av effektivitetsskäl efterlikna affärsmässig konkurrens mellan olika länders myndigheter.
Som vi redovisat under punkt 3.4.3 finns det i uppdragsstyrningen ett behov av metoder för att mäta och återredovisa effektivitet i de tjänster som Materielverket utför på uppdrag av Försvarsmakten. Dessa mått bör knytas till uppdragen, följas upp av beställare och utförare och dessa bör vara överens om sättet att mäta. Detta medför att Försvarsmakten bör åläggas att utforma metoder, följa upp resultaten och redovisa en väl underbyggd bedömning av utförarens effektivitet till regeringen. I regeringens regleringsbrev för år 2002 är denna uppgift i stället lagd på Försvarets materielverk, som därigenom fått i uppgift att bedöma hur den egna kostnadsproduktiviteten har utvecklats över de senaste åren. I uppdragsmodellen bör Försvarsmakten under regeringen ha ett ansvar för effektiviteten i användning av samtliga resurser som disponeras, både för materielförsörjning och för annan verksamhet. I annat fall medför regeringens ägarstyrning av en viss del av kostnaderna för materielförsörjning – den påverkbara del som avser det förädlingsvärde som Materielverket tillför – att Försvarsmaktens ansvar blir otydligt och att effektiviteten i processen kan ifrågasättas.
Nya avvägningsfaktorer
Den nya inriktning som regering och Riksdag fastställt för materielförsörjning har också påverkat tillämpningen av uppdragsstyrningen. En betydelsefull och väsentlig förändring för att lösa det nya anpassningsförsvarets uppgifter är, att anpassning över huvud taget kan genomföras i rätt tid efter politiska beslut om en ny säkerhetspolitisk bedömning. Regeringen har i slutet av år 2001
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
116
gjort flera åtgärder för att skapa sig ett beslutsunderlag. Genom regeringsuppdrag 2001-12-20, direkt till Försvarets materielverk ska man analysera möjligheterna att skapa förutsättningar för en i Sverige verksam och konkurrenskraftig industri för försvarsmateriel. Försvarets materielverk ska beskriva industrins villkor och internationella konkurrenskraft i dagsläget och föreslå regeringen åtgärder för att skapa goda förutsättningar för industrin, för exportansträngningar och för ett ökat internationellt samarbete. Samtidigt gav regeringen Totalförsvarets forskningsinstitut i uppdrag att kartlägga och se över möjligheterna till ett bättre internationellt materiel- och teknologiförsörjningssamarbete. Båda uppdragen ska redovisas hösten år 2002.
I regleringsbrevet för år 2002 ger regeringen Försvarsmakten i uppgift att våren 2003 redovisa perspektivplaneringen. Därvid ska kopplingen framgå mellan omvärldsutveckling, säkerhetspolitiska mål och försvarspolitisk inriktning till krav på operativ förmåga, kompetenser och stridskrafternas utformning. Samtidigt ska avvägning redovisas till en anpassning på medellång och lång sikt där anpassningsprincipen utgör en integrerad del i perspektivplanen. Perspektivplaneringen ska också beakta utvecklingen av det mellanstatliga materielsamarbetet. Försvarsmakten har i sin planering av materielförsörjningen att beskriva på vilket sätt behovet av strategisk kompetens tillgodosetts. Till Försvarets materielverk ges uppgiften att följa utvecklingen inom svensk industri samt möjligheterna och förutsättningarna för ett internationellt materielsamarbete. Materielverket får också uppgiften att vid alla större materielanskaffningar pröva möjligheten till internationellt samarbete.
Regeringen har med dessa förhållandevis direkta åtgärder sökt skapa förutsättningar för ett snabbt genomförande av materielförsörjningens nya inriktning. Samtidigt medför regeringens styrning av materielförsörjningen tydliga ingrepp i den hittillsvarande ansvars- och arbetsfördelningen i uppdragssystemet. Regeringen har med uppgifterna inte begränsat sig till att avgöra i vilken omfattning materielförsörjning ska ske, utan till del avgjort varför den ska ske och hur den ska ske. Försvarsmakten, som ska lösa huvuduppgifter för det militära försvaret, ska i planeringen samtidigt svara för att Sveriges behov av industriell kompetens tillgodoses i ett långsiktigt perspektiv. Inom ramen för sin styrning av Försvarets materielverk har regeringen samtidigt lagt uppdrag som direkt påverkar Försvarsmaktens uppgift att förse organisationen med materielfunktioner och till sin karaktär i faktiska materielprojekt
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
117
ofta kan bli styrande för avgörande beslut. Utvecklingen indikerar att den nya inriktningen för totalförsvaret får svårt att verka med de gränser som uppdragsstyrningen skapade då den reformerade processen infördes i mitten av 1990-talet.
I en ny anskaffningsprocess blir forskningens inriktning, Sveriges internationella materielsamarbete med andra länder, industrins förutsättningar och försvarets långsiktiga handlingsfrihet strategiskt viktiga frågor, där de viktiga vägvalen görs i de tidiga faserna av anskaffningsprocessen. En tidig styrning och politiska ställningstaganden måste starkt påverka de strategiska vägvalen, för att säkerställa statsmakternas inflytande över dimensionerande krav. Den hittillsvarande uppdragsmodellen för regeringens och myndigheternas berednings- och beslutsprocess har svårt att motsvara dessa behov.
Tydlighet och flexibilitet i ansvarsfördelningen
Flera av utredningarna har inom materielförsörjningens område tagit upp olika problem som kan anses vara kopplade till den arbetsfördelning som tillämpats genom uppdragsstyrningen. UTFÖR-utredningen ansåg 1996 att uppdragsstyrningen innehöll en motsättning, genom att Försvarsmakten och Försvarets materielverk skulle ha ett nära samarbete samtidigt som relationen skulle präglas av affärsmässighet och en klar ansvarsfördelning. Enligt UTFÖR blev det svårt att urskilja respektive myndighets ansvar och mäta vad respektive myndighet bidrog med i materielförsörjningen.
En uppfattning som framfördes av Riksdagens revisorer är att Försvarsmakten fram till Högkvartertes omorganisation åren 1998 och 2000 var en svag beställare, präglad av försvarsgrenstänkande och med en otillräcklig beställarfunktion. De menade dock att inrättande av Högkvarterets Krigsförbandsledning har utvecklat Försvarsmaktens styrning, kontroll och beställarkompetens. Revisorerna bedömde att myndigheterna därmed har fått tydligare roller som beställare och utförare.
Tillkomsten av samarbetsavtal med en tydlig ansvarsfördelning inom Försvarsmakten för beställningar motsvaras av ett sammanhållet kundansvar för offerter hos Systemledningen vid Försvarets materielverk. Enligt vår bedömning har detta visat att uppdragsmodellen i sig inte står i motsatsförhållande till en tydlig
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
118
ansvarsfördelning, utan att detta snarare var en följd av hur den tillämpades under de första åren.
Som framgått av tidigare redovisning, består materielförsörjningen av ett stort antal sekventiella processer redan då man går igenom regeringens och Försvarsmaktens beredning och beslut. Till detta ska läggas de processer som Försvarets materielverk nu utvecklar och som medför ett antal interna besluts- och beredningsprocesser. Både Materielförsörjningsutredningen och översynen av forskning och utveckling inom totalförsvaret bedömer att denna process blir ett hinder då materielförsörjningen ska anpassas till en ny inriktning och nya behov. Materielförsörjningsutredningen föreslår i stället en nätverksorienterad process där erforderlig kompetens från Försvarsmakten, Försvarets materielverk, forskningsvärlden och industrin samverkar i utveckling av materielsystem, vid behov även med utländska samarbetspartners eller leverantörer. Riksdagens revisorer ansåg att det är oklart vilka roller och vilket ansvar som statsmakterna, försvarsmyndigheterna och industrin ska ha för att förverkliga den nya inriktningen. Samtidigt bedömdes internationella samarbeten med både företag och regeringar i andra länder, liksom inriktningen mot en ökad flexibilitet för olika alternativ i tidiga skeden av materielprocessen, ställa höga krav på en tydlig ansvarsfördelning.
Vår utredning delar denna uppfattning och bedömer samtidigt att planerings- och genomförandeprocessens nuvarande utformning är en följd av den myndighetsstruktur och fördelning av uppgifter mellan myndigheter som hittillsvarande uppdragsmodell förutsätter. Om arbetsformerna ska förändras bör därför arbetsfördelningen ändras mellan myndigheterna eller uppdragsstyrningen anpassas till ändrade arbetsformer. Oberoende av vilken väg som väljs måste ansvar, resurser, och befogenhet entydigt kunna identifieras.
Administration och kostnader för finansiering
Den avgiftsfinansiering som infördes samtidigt med uppdragsstyrningen medförde samtidigt ett extra behov av rörelsekapital för att finansiera verksamheten samt särskilda resurser för ekonomiadministration. Detta sammanhänger med att leverantörer fakturerar Försvarets materielverk för förnödenheter och tjänster, medan Materielverket fakturerar mot en kundbeställning från
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
119
Försvarsmakten. Kundbeställningen är vanligen sammansatt av ett antal delleveranser från en eller flera leverantörer, materielverkets egen arbetade tid, delar av lokalkostnad, konsultstöd m.m. samt av ränta på kapital. Räntekostnader för löpande kredit i Riksgäldskontoret består till del av förskott till leverantörer och uppgår de senaste åren till storleksordningen 400 till 440 miljoner kronor per år. Dessa räntekostnader kan anses vara oberoende av om Försvarsmakten direktbetalar leverantörer eller om det är Försvarets materielverk som genom avgiftsfinansiering svarar för förskotten till leverantörer. I materielförsörjningens kostnader för leverantörsfakturor och de egna driftkostnaderna tillkommer dock en räntekostnad för räntekonto i Riksgälden som uppgår till omkring 165 miljoner kronor per år. En större del av dessa kostnader beror på upparbetade kostnader som betalats till leverantörer innan kundbeställningen kan faktureras Försvarsmakten. Dessa räntekostnader är en följd av avgiftsfinansieringen och tillför inte materielen något förädlingsvärde jämfört med om Försvarsmakten direkt skulle betala leverantörsfakturorna. Det kan i sammanhanget noteras att LEMO-utredningen ansåg att ”de ekonomiadministrativa förhållandena mellan Försvarsmakten och Försvarets materielverk bör ordnas på ett sådant sätt att Försvarets Mmaterielverk egentligen inte behöver något eget rörelsekapital för betalningar till industrin”.
Flera granskningar har tagit upp att regeringens styrning av anslagen har medfört en brist på ekonomisk flexibilitet över budgetårsgränserna vilket medför problem att hantera osäkerheter i materielförsörjningen. Som en följd av detta skulle myndigheterna ha genomfört fördyrande omförhandlingar och lagt ner betydande resurser för att parera förändringar i anskaffningen, allt i syfte att träffa nära den medgivna anslagsnivån. En uppskattning som lämnats till vår utredning är att omkring tio personår sammantaget skulle läggas ner vid myndigheterna på att styra verksamheten mot en viss anslagsnivå. De hårda likviditetskraven kan ha medverkat till att både myndigheterna och regeringen lägger för stor vikt vid att inte avvika från anslagsnivån och för liten vid affärsmässighet i anskaffningen och förmågan i organisationen att inte avvika från beslutade objektramar. Strängt taget kan detta bedömas vara ett problem med regeringens styrning och inte med uppdragssystemet som sådant.
Vi bedömer emellertid att den långa sekventiella berednings- och beslutsprocessen och att det otillräckliga informationsutbytet
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
120
mellan aktörerna är en följd av den nuvarande uppdragsstyrningen och ansvarsfördelningen. I viss utsträckning kan detta ha medverkat till problemets uppkomst. Inom ramen för det nuvarande systemet kan ett sparande uppstå eller ett överskridande av anslaget ske med stora belopp. Detta beror på att materielförsörjningen till sin karaktär hanterar stora belopp, med många leverantörer som kan råka ut för produktionsstörningar. Försvarsmakten kan vara osäker på hur regeringen hanterar ett uppkommet anslagssparande och kan befara långsiktiga konsekvenser av att ett eventuellt anslagssparande ställs till regeringens disposition eller att följande års anslag kan komma att reduceras. En effektiv materielprocess bör bygga på klara spelregler där det finns ett stort förtroende mellan de olika aktörerna. De ansträngningar som nu görs varje år, kan tyda på en osäkerhet om ett eventuellt anslagssparande får behållas för att täcka kostnader för förskjuten verksamhet. Sammantaget pekar detta på att den politiska nivåns resurser och medverkan i processen måste inriktas mot ett tidigt deltagande för utbyte av information och för att inhämta bakomliggande överväganden och vägval som görs i myndigheternas processer.
Långsiktig handlingsfrihet
Riksrevisionsverket och Materielförsörjningsutredningen har uppmärksammat att en stor andel av de framtida anslagsbehoven i den långsiktiga materielplanen är ianspråktagna av redan lagda beställningar, planerade följdbeställningar eller verksamhet som följer av tidigare levererade system. Samtidigt finns det ett uttalat behov i ett anpassningsförsvar att kunna ändra inriktning och omfattning – till en lägre eller högre nivå – med relativt kort tid för genomslag i materielförsörjningen. Försvarsdepartementet har också reagerat på detta ändrade behov. I propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret har regeringen bedömt det vara väsentligt att uppnå en ökad flexibilitet i materielanskaffningen. Även på medellång sikt bör det finnas utrymme för omprioriteringar med hänsyn till alternativa behov. Det ekonomiska utrymme i materielplanen, som inte är specificerat i materielobjekt bör därför planeras så att det successivt ökar till en större andel längre fram i tiden. Samma syfte – att öka den framtida handlingsfriheten – bedömer vi vara regeringens avsikt med att i regleringsbrev för år 2002 ange att Försvarsmakten så långt möj-
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
121
ligt ska planera materielanskaffning i serier med stegvis utveckling och med utnyttjande av simulering och demonstratorer.
Enligt utredningens bedömning finns det för hittillsvarande behov sammantaget, ett fungerande system för planering och genomförande av materielförsörjningen genom uppdragsstyrning av Försvarets materielverk. Eventuella förändringar av denna uppdragsstyrning måste därför kunna medföra en bättre verkansgrad i de olika processerna och i högre grad kunna tillgodose de krav på en ökad flexibilitet som ett anpassningsförsvar ställer. För att möjliggöra en sådan effekt måste uppdragsstyrningen medge följande: N Uppdragen ska kunna genomföras genom ett nära samarbete i
hela kedjan från Riksdagen och fram till de kommersiella leverantörerna. Samtidigt ska beställande myndighet ha ett uttalat ansvar för att mäta och till regeringen återredovisa effektiviteten i de tjänster som Försvarets materielverk utför. Beställaren bör fastställa de mått och metoder som ska användas av bägge parter och resultaten redovisas mot de beställningar som görs inom definierade materielsystemuppdrag oavsett om uppdragen avser FoT –uppdrag i ett inledande skede eller en beställning av ett definierat materielsystem. N En långtgående samverkan mellan olika aktörer och myndighe-
ter i processen ska möjliggöras. Den ska samtidigt säkerställa att oklarhet inte uppstår vad det gäller ansvaret för olika beslut och processer mellan regeringen och myndigheter samt myndigheter sinsemellan. Styrningen och ansvarsfördelningen ska säkerställa att politiska ställningstaganden starkt påverkar de tidiga faserna i processen, där försvarets långsiktiga handlingsfrihet avgörs i strategiskt viktiga frågor. N Arbetsformerna ska kunna ändras till att mer underlätta en
samverkan mellan olika kompetenser mot ett visst definierat uppdragsmål och mindre kräva en sekventiell berednings- och beslutsprocess mellan regering och olika myndigheter. I den grad som arbetsformerna bedöms möjliga och lämpliga att förändra i denna riktning ska uppdragsstyrningen anpassas till detta eller ansvarsfördelningen kunna förändras.
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
122
N Om möjligt bör en ändrad uppdragsstyrning möjliggöra att
merkostnader för avgiftsfinansiering elimineras eller minskar. Administrativt är det en fördel om förenkling kan ske. En ändrad uppdragsstyrning bör bygga på klara ekonomiska styrregler och arbetsformer som medger insyn, öppenhet och förtroende mellan handläggare vid regeringskansliet och vid olika myndigheter. Ett tydligt ansvar för olika nivåers nödvändiga beslut ska inte stå i konflikt med medverkan i processer för att inhämta bakomliggande överväganden eller vägval som görs i den föregående beredningen vid myndigheterna.
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
123
3.6.6 Försvarets materielverks interna processer
Försvarsmakten behöver stöd för att översätta sina operativa behov till konsekvenser i form av ändringar, nytillskott eller avveckling av materiel i sina försvarssystem. Detta medför att Försvarsmakten och Försvarets materielverk behöver ett nära samarbete för att bestämma krav och systemarkitektur på en hög systemnivå. Detta arbete sker iterativt och styrs genom successiva beslut om fördjupade underlag. Försvarsmaktens beställningar syftar ofta till betydande förändringar på försvarssystemnivå. Detta medför i dessa fall många upphandlingar av anskaffningar till ett antal berörda tekniska system men också av ett antal stödtjänster. En uppdragsdialog genomförs mellan myndigheterna kring Försvarsmaktens beslut vilken resulterar i en projektering. Detta innebär överenskommelser om vad Försvarets materielverk ska genomföra i egen regi och vad leverantörer ska utföra. Överenskommelsen innefattar också vad Materielverket ska komplettera med efter leveranser från industrin, t.ex. validering av levererad materiel, stöd vid driftsättning i Försvarsmaktens förband och utbildningsstöd.
Försvarets materielverk fakturerar kunden mot beställning då en milstolpe uppnåtts. Som leveransprodukt finns det i regel ett
Försvarets materielverk ansvarar för att på beställarens uppdrag anskaffa, vidmakthålla och avveckla materiel. Myndigheten är helt avgiftsfinansierad och genomför uppdrag på främst Försvarsmaktens uppdrag men även för andra myndigheter och företag. Materielverket ska dessutom i olika avseenden stödja Försvarsmakten inom materielområdet och även på uppdrag direkt stödja regeringskansliet, särskilt i frågor som rör materielsamarbete med andra länder, export och försvarsindustri. Verksamheten ska genomföras genom en kostnadseffektiv, affärsmässig och säker materielförsörjning.
FOI
Leverantör Industri
FMV
Försvarsmakten
Regeringen
Kund- beställning
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
124
dokument som verifierar att myndigheten utfört sina överenskomna uppgifter, att fysisk leverans till Försvarsmakten skett av leverantörer och att staten i förekommande fall tillförsäkrats optioner, immateriella rättigheter och garantier.
Försvarets materielverk deltar i högre eller mindre grad i alla aktivitetsområden under livscykeln för ett tekniskt system, från det att kraven börjar utformas till dess att materielsystemet avvecklas. De faser där Materielverkets medverkan är tyngst är de skeden då systemarkitekturen inklusive systemsamband utformas, under verifiering och validering av materielen, vid driftsättning och utbildning samt vid avveckling.
I ett livscykelperspektiv ingår tunga krav på kvalitetsstyrning på systemsäkerhet för att materielen ska få användas operativt. För all säkerhetspåverkande materiel måste det finnas tillgång till godkända designkompetenser, som är godkända mot kvalitetsstandards och har rättigheter till konstruktionerna. Detta designansvar måste också över livscykeln kunna överlåtas när företag med sådan verksamhet upphör eller överlåts. Försvarets materielverk ställer krav på verksamhetssäkerhet både hos alla berörda leverantörer och i sin egen verksamhet. Ett viktigt mål för Materielverket är att principer med certifiering och auktorisation ska kunna tillämpas generellt i ett normverk av internationellt accepterade standards.
Verksamhetsutvecklingen har inriktats mot ett processorienterat arbetssätt och en certifiering av verksamhetssystemet enligt ISO-standards för kvalitetsstyrning. Det nuvarande arbetet på processutformning syftar mot en gemensam huvudproduktprocess för alla produkter, vilket bedöms medföra ett enhetligt arbetssätt som gör verksamheten effektivare. Syftet är också att arbetet i processer ska kunna ske effektivt i internationella materielsamarbeten, genom att processerna har sin motsvarighet i arbetssätt i andra länders motsvarande organisationer.
Verksledningen vid Försvarets materielverk inriktar långsiktigt verksamheten för att i varierande grad utnyttja egna resurser eller leverantörer för att stödja Försvarsmakten genom arbete inom de tidigare nämnda s.k. systemnivåerna. För att verka med integrerade lednings-, mark-, sjö- och luftförsvarsstyrkor i s.k. försvarssystem, nivå 1, ska Försvarsmakten kunna planera för och disponera sin totala materiel som en kombination av olika tekniska system. Dessa ska kunna samverka och vara flexibelt utformade för att passa olika behov. Försvarsmaktens uppgifter
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
125
blir mindre konkreta på längre sikt. För den mycket långsiktiga beredskapen och den framtida förmågan att kunna lösa uppgifter på stor bredd innehåller den strategiska inriktningen ett stort inslag av experimentell verksamhet, exempelvis förbandsprov och demonstratorverksamhet för att simulera framtida försvarssystem. En större flexibilitet i sammansättningen av försvarssystem ska också uppnås genom nätverksstruktur och modulär systemuppbyggnad. Utvecklingssystem på denna nivå behövs också för att utveckla systemkärnan till det framtida nätverksförsvaret.
På de tekniska systemnivåerna, ska systemen vara modulära och förberedda för att kunna sammansättas på olika sätt för att kunna möta olika beredskapssituationer. Nivå 2-system är komplexa tekniska system för väpnade insatser i luftmiljöer, kust- och havsmiljöer, markmiljöer respektive för operativ ledning, informationskrig eller för robusta samhällsfunktioner. Dessa system ska kunna volymanpassas utan att deras samfunktion behöver ändras. Systemkonstruktionerna på denna nivå behöver en framsynt utformning i grunden. Det är viktigt att det verifieras att de kan förverkligas, och i vilken takt det kan ske. Systemfunktionernas ändamålsenlighet för uppgifter i det korta perspektivet ska också påvisas (valideras) för användningen i dagens insatsförband. Förnyad verifiering och validering måste ske vid större förändringar av de ingående delarna. Nivå 2systemen är komplexa integrationer av ett antal tekniska materielsystem på nivå 3. Nivå 3-systemen kan utgöras av större eller mindre plattformsbaserade system med integrerade vapen-, underrättelse- och kommunikationsenheter. Ett annat exempel på tekniskt system på denna nivå är anpassningar till ett gemensamt nätverk, dvs. ett antal tekniska krav som ska utgöra en standard för nätverksberoende funktioner i vart och ett av systemen. Inriktningen är att Försvarets materielverk egen regi ska stödja Försvarsmakten i systemering och styrning av systemkonfigurationerna, medan företag anlitas på konsultbasis för industriellt systemkonstruktionsarbete. Vad det gäller system på nivå 3, dvs. de integrerade materielsystem som t.ex. baseras på en vapenbärare eller utgör ett komplett personburet system, är inriktningen att industriföretag i huvudsak bör svara för ett kundanpassat systemeringsarbete och åta sig det samlade integrationspaketet samt kunna utföra kompletta systemleveranser. Detta gäller också delsystem, nivå 4, som i sig kan vara rela-
Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39
126
tivt komplexa integrationer av tekniskt avancerade komponenter.
Såväl Utredningen om forskning och utveckling inom totalförsvaret som Materielförsörjningsutredningen betonar starkt vikten av att materielprocessen görs mer flexibel och bedrivs i en ökad utsträckning i form av kortare serier och med ett större inslag av demonstratorer, simulatorer och modulär systemuppbyggnad i nätverk. Den anskaffning som följer på ett utvecklingsuppdrag kan vara mycket begränsad till omfattning och volym. Kanske ska endast det omedelbara behovet av taktisk- organisatorisk- och teknisk utveckling tillgodoses medan fortsättningen begränsas till att avse kompletterande utvecklingsideér inom de ramvillkor som ställs av operativa krav eller säkerhetspolitiska bedömningar.
Enligt vår bedömning bör brukaren Försvarsmakten avgöra vad som behövs av materiell förmåga, med utgångspunkt från den inriktning som regeringen ger och som bl.a. avser särskilda krav på anpassningsförmåga. Det är svårt att se några hinder i uppdragssystemet som sådant för utföraren Försvarets materielverk, att offerera kunden hur behoven ska tillgodoses. Materielförsörjningen bör därför planeras så att en inledande studie- och projekteringsfas ofta innehåller en bedömning av teknisk realiserbarhet inklusive systemsamband till högre och sidoordnade nivåer för system och delsystem där nyutveckling kan förutses. Detta skede stöds av en riskminimering genom utnyttjande av fördjupade tekniska studier, demonstratorer och simuleringar samt en öppen systemarkitektur i samverkan med industrins FoT-verksamhet. Den materielanknutna FoT-verksamheten som syftar till att minska risker i utvecklingen av nya materielprojekt bör därför såväl i planer som i resurstermer integreras i materielförsörjningen. Endast den övergripande FoU-verksamheten bör planeras och styras separat. Uppdragssystemet bör därför tillgodose följande behov.
Såväl resurser, planering som styrning för den materielanknutna FoT-verksamheten ska vara integrerad med materielförsörjningens. I besluten om vilka materielsystem som ska realiseras och till vilken realiserbarhetsnivå ska omfattningen och behoven av förmåga hos försvaret vara styrande. Liksom i fallet med mer eller mindre renodlade anskaffningar av färdiga systemlösningar, blir därmed den politiska nivåns prövning av
SOU 2002:39 Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning
127
materielplanens långsiktiga innehåll avgörande för vägvalen såväl för materielanknuten FoT som för materielinvesteringar.
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
138
chefsmyndighet. Försvarets materielverk ges i uppgift att bygga upp ett svenskt system för evaluering och certifiering.
Vi bedömer att det bör övervägas vilka konsekvenser som Försvarsberedningens förslag skulle kunna få för planerings- och materielförsörjningsprocessen. De hot som totalförsvaret idag ska kunna hantera har som främsta kännetecken att de är okända till sin omfattning och till sin karaktär. Det är inte säkert att man på förhand kan bedöma om angriparen kommer att vara militär eller civil, om angreppet kommer från en annan nation eller från annan aktör, om det primärt riktas mot vitala samhällsfunktioner eller mot militära stridskrafter. Förmåga att möta dessa på förhand okända hot medför behov av samverkan mellan totalförsvarets olika delar, en gemensam och tidig bild av hotens karaktär och utveckling samt en flexibel krishanteringsförmåga och förmåga till anpassning. En förutsättning för en framgångsrik civil och militär samverkan bör därför vara att scenario- och hotbildsprocesserna är gemensamma.
För att regeringen ska kunna skapa ett väl samordnat och balanserat totalförsvar måste totalförsvaret utgå från en gemensam planeringsförutsättning. Regeringens samordning medför behov av underlag för värdering av att arbetet vid myndigheterna genomförs mot konvergerande mål. En förutsättning för att en sådan samordning ska komma till stånd är en gemensam doktrinbildning och uppfattning om hotbilden oavsett om hoten kan bedömas ha en karaktär av exempelvis angrepp med mindre insatsförband eller ITintrång mot elförsörjningssystem.
Ur materielsynvinkel bygger krishanteringsförmåga och anpassningsförmåga på en robust infrastruktur med ett näringsliv med en inneboende förmåga att klara olika påfrestningar. Det militära försvaret kommer att i framtiden i ökad utsträckning vara beroende av civil kompetens. Detta, samt det faktum att det civila försvaret i försörjningshänseende i huvudsak består av näringslivets förmåga, medför att totalförsvarets satsningar på strategiska kompetenser och för att vidmakthålla en försörjningsbas, bör avvägas i ett helhetsperspektiv. För en realistisk planering för att genomföra anpassning, inklusive förväntningar på leveranssäkerhet vad det gäller försvarsmateriel, bör totalförsvaret ha en gemensam bild av tillgängliga industriella resurser under en anpassningsperiod. En inriktning bör vara att förkorta de långa ledtiderna för utveckling av operativ förmåga genom anpassningsförberedelser.
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
139
Under punkt 3.3.2 redovisades tidigare behovet av att för det militära försvaret behålla en strategisk kompetens inom landet. Flertalet av dessa strategiska teknikområden är av betydelse för främst Försvarsmakten, men vissa är av stor betydelse även för det civila försvaret. De områden där gemensamma behov finns är främst områdena NBC-skydd, informationskrigsteknik samt ledningssystemteknik. Detta medför att kartläggning och åtgärder för att bibehålla sådan strategisk kompetens inte bör ske i separata processer inom Försvarsmakten respektive vid olika myndigheter inom civilt totalförsvar.
I princip bör det civila totalförsvaret definiera de förmågor vad avser skydd av infrastruktur, försörjningssystem och befolkning i ett anpassningsförsvar som ska uppnås mot ställda uppgifter och inom givna tidsramar, på samma sätt som gäller för det militära försvaret förmåga. I den utsträckning som förmågan avser skydd mot NBC-insatser, informationsoperationer eller ledningssystem torde hotbilderna vara likartade liksom de funktionskrav som kan komma att ställas på materielsystem. Precisering av de förmågor som ska uppnås på kort och medellång sikt bör därför inom dessa områden göras gemensamt. Både gemensamma krav och särkrav bör då specificeras för de olika totalförsvarsfunktionerna.
I den utsträckning som definitionen av den förmåga som krävs sammanfaller i tid och är likartad bör en samordning ske i materielprocessen för att utveckla funktionskrav. Processen bör därför för de tidigare nämnda områdena innehålla en gemensam idéfas inom ramen för studieverksamheten där både de sektorspecifika och de gemensamma framtida möjligheterna till en förnyad materielfunktion utvecklas. Handlingsalternativen värderas i dessa fall också med sikte mot att avgöra om en fortsatt gemensam beredning bedöms vara möjlig och ändamålsenlig. För dessa områden bör beslut om en övergång till ett skede för utvärdering av olika alternativs realiserbarhet, innefatta prövning av både Försvarsmaktens operativa behov och av totalförsvarsbehoven. Värderingsfasen kan leda till beslut om anskaffning för att tillgodose behov både inom Försvarsmakten och inom civila totalförsvarsmyndigheter. Ett alternativt utfall kan vara att samordnad anskaffning inte är möjlig eller att vissa komponenter eller delsystem kan anskaffas gemensamt. Oavsett resultat har resurser för de inledande skedena samordnats, utnyttjats effektivt och gränssnitt mellan system och behov har utvärderats. Processen bör också i dessa fall redovisa standardiserade gränssnitt som ska uppfyllas i den fortsatta ut-
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
140
formningen av funktionskrav, oavsett om den fortsatta anskaffningen bedrivs samordnat för flera myndigheters behov eller i separata anskaffningsrutiner.
4.1.3 Slutsatser om övergripande krav på en ändrad process
Materielförsörjningens styrning, resurser och organisation ska effektivt stödja ett genomförande av processen med de ändrade förutsättningarna. Resultatet ska bli en bättre samverkan mellan militära förband samt mellan militära och civila delar av totalförsvaret. Samtidigt ska Sveriges handlingsfrihet bevaras och långsiktiga låsningar i materiel och organisation undvikas. Vi redovisar i det följande våra slutsatser om de övergripande krav som bör ställas på materielförsörjningen. Huvuddelen av dessa krav bör tillgodoses för att en framtida process ska fungera bra.
Riksdagens uppföljning och kontroll
Den politiska nivån behöver i ett anpassningsförsvar möjlighet att på en relativt kort tid ändra materielförsörjningens inriktning och volym. Det kan förutsättas att relativt vaga och osäkra signaler i omvärlden kan leda till behov av en ändrad nivå för den långsiktiga materielanpassningen. Regeringens åtgärder för att förstärka underrättelseverksamheten vid Försvarsmakten och andra försvarsmyndigheter syftar till att tillgodose behovet av en tidig förvarning. Regeringen har också under de senaste åren skapat sig ett särskilt beredningsorgan för dessa frågor. Det kan förutsättas att regeringens behov av att snabbt anpassa totalförsvarets inriktning och omfattning eller att ändra avvägning mellan olika komponenter leder till en relativt svår beslutssituation. Processen bör kunna möjliggöra att sådana avvägningsbeslut underlättas genom en ökad parlamentarisk insyn och öppenhet.
Det är av flera skäl väsentligt att förstärka insynen i frågor om försvarets materielförsörjning. Det är mycket svårbegripliga och komplicerade tekniska och ekonomiska samband som styr effekterna av de resurser som riksdagen beslutar om. Riksdagens insyn bör förstärkas inför den årliga behandlingen av regeringens budgetförslag inte minst beroende på de komplicerade frågor av näringspolitisk eller säkerhetspolitisk karaktär, som i framtiden kan
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
141
förväntas öka i omfattning. Det är också väsentligt att det finns en djup parlamentarisk förståelse genom en kontinuerlig insyn i dessa processer inför beslut om en ändrad inriktning och omfattning av försvarets resurser vid en förändrad anpassningssituation.
Regeringens styrning av långsiktig planering och mot strategiska mål
Regeringen behöver kunna samordna processer vid totalförsvarets myndigheter för att ta fram underlag där arbetet vid myndigheterna genomförts mot avstämda mål. Dessa processer utgör grunden för materielförsörjningen. De ska därför möjliggöra en gemensam doktrinbildning och uppfattning om hotbilden oavsett om hoten primärt uppfattas som riktade mot försvaret, infrastruktur eller befolkning.
Regeringen behöver få underlag och instrument för att bevaka och påverka materielprocessen där så krävs, för att tillgodose Sveriges behov av teknisk kompetens och säkerställa att förmåga till interoperabilitet uppnås. Besluten ska i dessa fall kunna fattas av regeringsnivån.
Regeringen behöver ha underlag och instrument för att bevaka utvecklingen av den industriella kompetensen inom landet. Den ska genom styrning av resurser för materielförsörjning kunna påverka tillgången till kompetens inom strategiska teknikområden och ha ett fullgott beslutsunderlag för att möjliggöra utveckling av sådan kompetens inom landet över tiden. Beslut om sådana åtgärder samt deras avvägning mot tillgång till motsvarande kompetens genom samarbete med andra länder är en fråga som ska kunna avgöras på regeringsnivån.
Processen ska medge att regeringen har insyn i och vid behov kan besluta om en delegeringsordning som innebär att den har full kontroll över de avgörande besluten. Dessa beslut gäller de avvägningar i anskaffningsärenden som långsiktigt påverkar totalförsvarets förmåga i ett anpassningsperspektiv. Sådana vägvalsbeslut bör kunna ske i en noggrant reglerad process i frågor om avvägning av objektram mot andra materielsystem eller forskningsprojekt i den långsiktiga ekonomiska delen av materielplanen. Andra sådana vägval utgörs av alternativ som sannolikt främst rör frågor om att samarbeta med ett eller flera andra länder liksom val mellan direktan-
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
142
skaffning eller utveckling alternativt modernisera ett befintligt system.
Regeringen behöver ha tillgång till både kompetens och resurser för en medverkan i myndigheternas materielprocess som präglas av öppenhet och insyn i respektive nivås informationsbehov. Denna medverkan ska dock ske i former som inte ger utrymme för tvekan om vilka beslut som fattas på en viss nivå. I balansen mellan önskad förmåga och tillgängliga resurser samt andra försvarspolitiska överväganden behöver Försvarsdepartementets handläggare nära följa framtagning av underlag och ett ömsesidigt erfarenhetsutbyte bör ske under processens inledande skeden. Arbetsformer bör finnas som möjliggör ett ömsesidigt förtroendefullt samarbete redan vid utformning av förslag till objekt i materielplanen. Därigenom bör det möjliggöras att det redan före en formell prövning finns en grundad kunskap vid departementet om objektförslagens bakgrund, syfte, ekonomiska villkor, grad av osäkerhet och bedömd realiserbarhet. Arbetsformerna som här avses bör ha som mål att uppnå en ökad transparents mellan beslutsfattare, planerare och utvecklare så att mindre resurser kan läggas på formell inhämtning och beredning vid Regeringskansliet.
Sammantagna ska regeringens styrmedel möjliggöra en sådan överblick och kontroll över materielförsörjningen att den kan utforma en uppdatering av en övergripande materielstrategi mera som en summering av kända förhållanden, än som en utvärdering och utredning.
Regeringens styrning och uppföljning av effektivitet i processen
Regeringen behöver kunna följa upp effektiviteten i materielförsörjningen samt vid behov vidta åtgärder för att förbättra denna. Myndigheterna bör därför säkerställa att sådana uppföljnings- och redovisningssystem finns att den beställande myndigheten kan redovisa till regeringen alla väsentliga investeringar i materielsystem i termer av tid, kostnad och prestanda/kvalitet/kvantitet. Uppföljning av olika typer av resursinsatser ska då kunna ske och jämföras över tid per särskilt angivet materielsystem. Regeringens uppföljning och styrning av anskaffande myndighets resursförbrukning ska kunna minimeras. Processen ska kunna utformas så att det entydigt är beställarens sak att svara för effektiviteten i hela
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
143
anskaffningsprocessen och som därvid har att redovisa åtgärder eller förslag till åtgärder, för att vid behov förbättra denna.
Regeringens styrning av finansiering
Regeringen behöver ha tillgång till finansiella styrmedel som underlättar beslut om en ändrad avvägning av ett anpassningsförsvars olika typer av förmågor. Dessutom bör det finansiella systemet och styrmedlen underlätta för regeringen att åstadkomma ett snabbt genomslag av regeringens beslut vid en förändrad bedömning av försvarspolitisk inriktning.
Regeringen behöver ha en möjlighet att flexibelt över tiden styra utnyttjandet av den del av försvarsanslagen som används till materielförsörjning och forskning och teknikutveckling, som är objekts- eller funktionsspecifik med en nära anknytning till materielförsörjningen. Detta understryker att regeringen i praktiken alltid bör särskilja medel för materielförsörjning och sådan materielanknuten forskning i ett särskilt anslag.
Kortsiktigt ska styrmedel kunna möjliggöra en strikt budgetkontroll över hela materielsystemens fleråriga anskaffningsprocess, men samtidigt möjliggöra att uppföljning och kontroll av utfallet för ett visst budgetår inte behöver prioriteras. Dessa styrmedel bör tillförsäkra leverantörer stabila åtaganden från statsmakternas sida och förhindra en ineffektiv administration och uppföljning av anslagen. Dessa styrmedel bör därför medge ett årsutfall för materielförsörjning som tillåts att med större marginaler än hittills över- eller underutnyttja avsatta medel för materielanskaffning. Styrningen bör säkerställa att anslagsförbrukningen inte överskrider en flerårig ram samt att statens fleråriga åtaganden mot leverantörer ligger på en avsedd och kontrollerad nivå.
Särskilt vid överväganden om internationellt materielsamarbete bör den finansiella styrningen möjliggöra en ökad handlingsfrihet. Det bör sålunda finnas finansiella styrmedel som öppnar för regeringen att genomföra väsentlig tidigareläggning av planerade materielinvesteringar av stor ekonomisk inverkan på materielplanen, utan att detta medför effektivitetsförluster genom förskjutningar i annan beställd verksamhet eller i förberedd driftsättning vid försvarets förband.
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
144
Koppling mellan perspektivplaner och materielförsörjning
Materielförsörjningen ska bygga på ett sammanhängande system där perspektivstudier och perspektivplaner kan omsättas i krav på förbands- eller systemförmåga på medellång sikt. Den målbild som utformas för att lösa uppgifter i olika scenarion ska kunna utformas i former som är gemensamma för militärt försvar och civilt totalförsvar. Krav på förmåga ska i processen kunna omsättas i funktionskrav som underlag för materielplanering. Det måste finnas en koppling mellan perspektivplanens långsiktiga målbild, de militära förmågor som förbanden ska uppnå och de materiella förmågor som ska ingå i det militära försvarets organisation.
FoT-verksamheten inom försvaret ska kunna bedrivas samplanerat med Försvarsmaktens studieverksamhet och möjlighet ska kunna finnas att värdera hur Försvarsmaktens och andra totalförsvarsmyndigheters förmågor påverkas av nya forskningsresultat och tendenser.
Styrprocessen ska kunna möjliggöra för regeringen att i tidiga skeden i materielanskaffningen kunna besluta om olika vägar för att uppnå en viss materiell förmåga. Det ska kunna vara möjligt att både forsknings- och teknikutvecklingsprojekt liksom materielsystemfrågor, som budgeterats att ta en väsentlig del av materielplanens fleråriga utrymme i anspråk, kan lyftas till regeringsnivån för beslut. Detta medför att regeringens styrmedel bör möjliggöra inhämtning av både studie-, utvecklings- eller anskaffningsprojektens ekonomiska syfte och innehåll samt dess koppling till förbandsförmåga.
Anpassningsplanering
Behovet av anpassningsplanering ställer speciella krav på materielförsörjningen. Detta gäller framför allt den industriella delen av processen. Regeringen och myndigheterna ska kunna utnyttja verktyg som relativt behovet av olika beredskapsnivåer, och för olika tidsperspektiv, säkerställer tillgång till materiel och förnödenheter för totalförsvarets behov. Detta ska kunna möjliggöras genom att underlag tas fram, som möjliggör för regering och myndigheter att kunna bedöma de industriella konsekvenserna vid i landet befintlig industri. Ett sådant kriterium ska kunna användas vid prövning av olika alternativa lösningar i form av materielsystem
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
145
under de inledande faserna. Detta gäller främst de områden där det bedöms finnas behov av en långsikt bevarad strategisk kompetens, liksom konsekvenser för den industriella försörjningsbasen. Det är viktigt att då också bedöma våra möjligheter att använda industriella resurser i andra länder och hur dessa möjligheter är beroende av tillgång till inhemska industriresurser. Detta gäller exempelvis möjlighet till strategiska samarbeten mellan industri inom och utom landet.
Processen ska möjliggöra en kartläggning och planering som avser långsiktig tillväxt i anpassningsperioder av olika längd. Denna planering ska på översiktlig nivå kunna användas som en del av materielförsörjningsstrategin. Denna process ska kunna genomföras samordnat för att säkerställa leveranssäkerhet både vad det gäller försvarsmateriel och för tillgängliga industriella resurser under en anpassningsperiod som avser försörjningssäkerhet ur totalförsvarsperspektiv.
Den långsiktiga materielplanen
Regeringen behöver till sitt förfogande ha styrmedel som medger att både kunna inhämta information om och besluta om avvägning mellan och behov av lång- och kortsiktiga objekt i materielplanen. Regeringen behöver därutöver ha möjlighet att över en längre period kunna minska eller öka det fria utrymmet i materielplanen som är låst genom beställningar eller planerade följdanskaffningar för att uppnå en viss förmåga i ett materielsystem under anskaffning. Styrmedlet bör säkerställa att beslut om denna avvägning om materielplanens totala sammansättning och risknivå över tiden ligger på regeringsnivån.
Försvarsmakten ska kunna planera materielförsörjningen med färre låsningar till långsiktiga utvecklings- och produktionsprojekt och en större grad av stegvis och evolutionär utveckling med utnyttjande av demonstratorer och simulatorer. Materielanknuten forskning och utveckling ska kunna planeras som en del av objekten i materielplanen och inte planeras i särskild ordning.
Planeringen av den långsiktiga materielanskaffningen ska inkludera behovet av tillgång till strategisk kompetens för det militära försvarets behov. För några strategiska områden bör processerna möjliggöra att kartläggning och åtgärder för att vidmakthålla sådan strategisk kompetens sker gemensamt av Försvarsmakten och
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
146
ansvariga myndigheter inom det civila totalförsvaret. De områden där gemensamma underlag till strategier och beslut bör tas fram är i ett inledande skede främst NBC-skydd, informationskrigsteknik samt ledningssystemteknik.
Inledande faser för värdering av risk och realiserbarhet
Forsknings- och teknikstudier ska kunna integreras planeringsmässigt och vid genomförande med materielförsörjningsprocessen för att tidigt omsätta ny teknik i utvecklingsprojekt. Sådan materielanknuten FoU behandlas budgetmässigt som en del av anslag för materielförsörjning. Som stöd för de inledande faserna ska det kunna finnas resurshållare som utvecklar och erbjuder tjänster för att bilda ett nätverk av simulatorer och demonstratorer.
De inledande faserna ska kunna genomföras genom en samverkan av kompetenser inom åtskilliga kompetensområden som idag finns vid flera myndigheter och organisationer inklusive de slutliga brukarna av systemen. Arbetsformer ska kunna utnyttjas där dessa samarbetar integrerat på effektivaste sätt mot målet att driva anskaffningen inom givna ramar och utan att ansvarsförhållanden blir oklara.
Utformning av möjliga alternativ i inledningen av värderingsfasen för att uppnå en viss förmåga ska kunna sikta mot ett beslutsunderlag som mindre i detalj specificerar tekniska funktionskrav. I en högre utsträckning ska beslutsunderlaget precisera de förmågor som systemet ska ha för att integreras i ett nätverk av försvarssystem och de funktioner som systemet ska ha i samverkan med andra system.
I princip bör en parallell process möjliggöra att myndigheter inom det civila totalförsvaret ska definiera och för regeringen föreslå de förmågor som i anpassningsförsvaret ska uppnås vad det gäller skydd av infrastruktur, försörjningssystem och befolkning. I den utsträckning som efterfrågade förmågor avser skydd mot NBC-insatser, informationsoperationer eller ledningssystem bör processen möjliggöra en för totalförsvarsmyndigheterna gemensam precisering av de förmågor som ska uppnås på kort och medellång sikt. Gemensamma behov av förmåga liksom skiljaktigheter ska i dessa fall kunna preciseras.
Processen bör för preciserade områden innehålla en gemensam idéfas inom ramen för studieverksamheten där sektorspecifika och
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
147
möjliga gemensamma idéer till nya materielfunktioner utvecklas. Beslutsunderlag bör i dessa fall innefatta en prövning av både Försvarsmaktens behov och totalförsvarsbehoven i övrigt.
Underlag för värdering av realiserbarhet och möjliga anskaffningsformer behöver tas fram på ett reglerat och kontrollerbart sätt. Processen och arbetsformer bör här anpassas till att delvis andra typer av kompetenser än under det inledande skedet ska samarbeta integrerat. I detta fall bör exempelvis kompetenser inom ekonomi- och avtalsområdena liksom kommunikations- och industriell kompetens kunna samarbeta med de tidigare nämnda kompetenserna utan successiva beslut i en beslutsordning vid de organisationer där de har sin anställning. På myndighetsnivå och regeringsnivå bör det finnas instrument som säkerställer att alla kriterier beaktats och deras inverkan på föreslaget alternativ har värderats.
Processen i tidiga faser bör möjliggöra att underlag tas fram för olika alternativ som utreds till en tillräcklig säkerhetsnivå före beslut om att gå vidare i processen. Det ska kunna utvärderas om det finns alternativ som innebär att starta studier av en ny materiell förmåga, modifiera ett befintligt system, anskaffa ett befintligt system eller avveckla ett system. Senare i processen ska den kunna möjliggöra att val kan göras mellan att avsluta ett demonstratorprojekt, vidareutveckla demonstration och simulering eller övergå till prototyp och vidareutveckling. Ett alternativ som också prövas kan vara att övergå till anskaffning genom upphandling. Alla alternativ kan generera olika ekonomiska nivåer och olika nivåer på teknisk realiserbarhet. En genomlysning av de tekniska och ekonomiska riskerna för alternativen bör därför ingå.
Beslut i anskaffningsärenden
Beslut om materielförsörjning ska kunna fattas i en delegeringsordning, där frågans vikt i materielanslagets långsiktiga utveckling respektive dess betydelse för totalförsvarets långsiktiga utveckling blir kriterier för vilken nivå som fattar beslutet. Sammantaget bör processen kunna medge att regeringsnivån medverkar i materielprocessen och genom kontrollinstrument fokuserar de större materielobjektens kostnader och realiserbarhet redan innan beslut om större investeringar har tagits. Processen bör därför kunna möjliggöra att alla för anpassningsförsvaret långsiktigt väsentliga inve-
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
148
steringsbeslut är huvudfrågor i regeringens prövning, medan kortsiktiga beslut eller beslut av ekonomiskt lägre dignitet beslutas av myndigheterna och dess genomförande i huvudsak kontrolleras inom ramen för myndighetsansvaret.
Beslut i anskaffningsärenden bör kunna fattas i få steg. En förutsättning för denna minimering av besluts- och beredningsprocesser är att tillräcklig kontroll finns av de olika processtegens kvalitet i värderingsunderlagen. Underlagen ska redovisa olika alternativ med en tillräcklig säkerhetsnivå innan Regeringskansliet ska pröva ärendet ur statsmaktsperspektivet. Processen måste i så fall både kunna innehålla en särskild utvärdering av denna kvalitet före beslut samt möjliggöra en uppföljning av avvikelser från beslutade ramar.
Regeringskansliets beslutsprocess och styrmedlens utformning ska också kunna medge att underlagen kan prövas mot andra kriterier inför investeringsbeslut än operativ materielsystemförmåga och ekonomisk eller teknisk realiserbarhet. Det ska kunna prövas om andra faktorer bör ändra det föreslagna anskaffningsalternativet. Processen bör möjliggöra en prövning av om föreslagen anskaffning ska genomföras på annat sätt eller i annan form. Detta kan bero på ett strategiskt mål att utveckla eller bevara en viss industriell förmåga hos en leverantör eller att anskaffa eller utveckla en viss teknisk kompetens tillsammans med ett annat land i kombination med leverantörer på den internationella marknaden. Styrmedel bör utformas så att det entydigt är fastslaget när en sådan prövning ska ske av regeringen respektive myndighet, på vilken nivå inom Regeringskansliet och hur beredning av underlag ska ske. Det bör kunna möjliggöras att en styrning och politiska ställningstaganden starkt påverkar de strategiska vägvalen för att säkerställa statsmakternas inflytande över dimensionerande krav. Genomförande och uppföljning av löpande verksamhet ska däremot i stort sett kunna ske inom ramen för myndighetsansvaret utan särskild styrning och uppföljning från regeringens sida.
Genomförande av anskaffning: kundperspektivet
Beslut om huvudinvestering för nya eller modifierade materielsystem ska kunna ha formen av beslut om att en viss materiell funktionalitet, som svarar mot en efterfrågad förmåga, ska kunna beställas. Värderingsfasen ska där så är möjligt innefatta att alternativ kan tillgodose behov av materiell förnyelse inom både För-
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
149
svarsmakten och för andra totalförsvarsbehov. Beslutsunderlag ska i dessa fall behandla frågan om ett visst materielsystem anskaffas samordnat för totalförsvarsmyndigheterna, liksom om vissa delsystem eller komponenter anskaffas samordnat. Även gränssnitt mellan system inom militära förband och civila totalförsvarsmyndigheter ska då kunna beaktas och definieras.
Varje beställare bör kunna styra efterfrågan på olika tjänster genom att olika typer av resurser, inklusive utförarens olika resursslag, särredovisas både i offerter och i uppföljning. Styrningen bör säkerställa att beställande myndighet kan påverka effektiviteten i användning av samtliga resurser, både den påverkbara del som avser förädlingsvärde som utföraren tillför i processen och den del som leverantörer tillför. Beställaren ska kunna redovisa sin uppfattning per investering i ett visst materielsystem om utveckling av produktivitet och kvalitet inom ramen för beställningarna. Detta ska kunna göras både löpande vid beslut om övergång till nytt anskaffningsskede eller i samband med uppnådda milstolpar i ett forsknings-, utvecklings- eller produktionsuppdrag. Möjlighet bör också finnas för beställaren att utvärdera den sammantagna produktiviteten och effektiviteten i utförarens verksamhet.
Den framtida processen ska kunna möjliggöra att beställaren styr en nätverksorienterad process där all kompetens som behövs samverkar oavsett från vilken organisation man kommer. Detta kan möjligen leda till att formerna för uppdragsstyrningen behöver ändras. Oberoende om så bedöms vara fallet ska det entydigt kunna identifieras var ansvar, befogenhet och resurser finns.
Det bör möjliggöras att beställaren verkar inom ramen för klara ekonomiska spelregler och med ett stort förtroende mellan aktörerna. Rörande resurser för materielförsörjning bör hanteringen av tilldelade anslag fokusera en balans i flerårsperspektiv mellan finansiella ramar och resursförbrukning. Beställaren bör ha frihet att för ett visst budgetår styra resursförbrukningen på effektivaste och det mest affärsmässiga sätt samt med minskade resurser för administration av anslaget inom utgiftsområdets ram.
Genomförande av anskaffning: utförarperspektivet
Den som genomför anskaffningen ska kunna tillhandahålla tjänster som säkerställer att anskaffningen sker mot en målbild för system på högre systemnivåer och kan integreras i större kombinationer av
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
150
tekniska materielsystem. Beställaren ska kunna erbjudas resurser som kan sammansättas i erforderliga utvecklingsgrupper beroende på anskaffningsform, komplexitet och materielobjektets projektläge. Dessa resurser ska kunna genomföra anskaffning i ett livscykelperspektiv för materielsystemet och bör också ansvara för materielsystem efter driftsättning i slutanvändarens organisation.
Anskaffningsorganisationen ska kunna renodlas till att stödja beställaren i anskaffningsverksamheten och styra organisationen så att förvaltningsansvar för materiella teknikresurser i huvudsak överförs till andra organisationer. Anskaffning ska kunna styras genom offertförfarande så att tjänster och materiel anskaffas mot operativa systemkrav och i mindre utsträckning mot detaljerade funktionella prestandakrav.
Anskaffningsorganisationen ska inom ramen för sitt verksamhetsansvar kunna svara för metoder att mäta, redovisa och styra sin produktivitet i verksamheten. Produktivitet ska kunna mätas och redovisas per beställning på materielsystemnivå med jämförelse mellan materielsystem och över tiden samt med särredovisning av olika typer av verksamhetskostnader, kapitalkostnader och leverantörskostnader.
Om möjligt bör en ändrad process medge att särskilda merkostnader för avgiftsfinansiering, t.ex. leverantörsfakturahanteringen, elimineras eller minskar.
Genomförande av anskaffning: leverantörsperspektivet
Anskaffningsformer ska kunna tillämpas som medger att leverantörer i större utsträckning medverkar under tidiga faser än hittills. Detta medför att speciella avtalsformer ska kunna tillämpas som inte äventyrar en opartisk upphandling i senare utvecklingsskeden. Anskaffande myndighet ska också i en ökad utsträckning föra dialoger med leverantör och begära offerter som innebär att materielsystem beställs med ett större ansvar för industrin att integrera delsystem och komponenter till system på högre systemnivå.
Vad det gäller samarbetet på strategisk nivå bör processen utformas för att medge arbetsformer där den industriella kompetensen som avser både långsiktig teknisk utveckling som leverantörernas bedömning av sin affärsmässiga utvecklingspotential kan komma att vägas in i beslut om långsiktiga investeringar i materielsystem.
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
151
Arbetsformer bör medge att leverantörer i en större utsträckning än hittills deltar i operativ utvärdering av levererade system.
Processen bör också utformas för möjligheter till olika avtalskonstruktioner. Utformning av anskaffningsalternativ ska kunna innehålla en prövning av olika typer av incitament för leverantör i form av ekonomisk vinstdelning vid underskridna ekonomiska ramar för beställningen eller överträffade funktionella krav.
4.2 En strategisk förändring
4.2.1 Industriell bas och teknikutveckling
Inom vår utrednings ram genomfördes seminarier där det även deltog representanter för huvuddelen av i Sverige verksam försvarsindustri. Den strategiska förändring, som regeringen och riksdagen beslutat om vad det gäller den framtida materielförsörjningen för försvaret, har lett fram till en betydande osäkerhet inom företagen om den framtida utvecklingen. Denna osäkerhet avser främst den ekonomiska basen för utveckling och produktion på medellång och lång sikt med statsmakterna som kund. Den gäller också för möjligheten för den i Sverige baserade industrin att förverkliga sin del i det internationella materielsamarbete som den nya inriktningen till viss del förutsätter. I våra seminarier framfördes synpunkter som indikerar att följande bakomliggande problemuppfattning var orsaken till denna osäkerhet.
Strategin för att påverka försvarsindustrins utveckling i Sverige är för otydlig!
Industrin producerar idag kortare serier och investerar i försöksverksamhet, där det finns en risk att det inte leder till något konkret åtagande. Det saknas delmål på medellång sikt inom Försvarsmakten vad det gäller efterfrågan på beställningar från industrin, vilket leder till att ingen aktör vågar ”vara trogen” i detta tidsperspektiv. Flera yttranden från seminarierna avspeglar en oro för att det inte görs tillräckliga strategiska investeringar i framtida resurstillgångar för staten.
Den fastlagda försörjningsstrategiska inriktningen ansågs innehålla motstridiga delar. Det framfördes tydliga synpunkter, om varför det fanns ett uttalat behov av att en kompetensförsörjningsstrategi utarbetades. I avsaknad av en gemensam strategi menade flera industri-
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
152
representanter att Sverige och myndigheterna riskerade att på sikt bli ensidigt beroende av andra länder och aktörer och förlora sin kärnkompetens. Man menade att vi redan var på väg mot ett ensidigt beroende av andra och riskerade att få betala morgondagens priser för gårdagens produkter. Om Sverige ska kunna utveckla ett ömsesidigt beroende måste man ”betala för forskning och utveckling”.
Försvarsmakten kommunicerar inte sina avsikter om materielbehov på medellång sikt!
Det ansågs från industrins sida, att det finns oklarheter om vad som är särskilt viktig kompetens inom industrin för försvarets behov. Representanter för Försvarsmakten ansåg om denna problemställning, att samarbetsmodellen för utveckling av komplexa försvarssystem var för oklar. I anskaffningsprocessen måste det säkerställas att det finns ett fördjupat samarbete, med integrerade processer där det finns kunskap om den miljö som produkterna ska användas i.
Inom industrin upplever man inte att försvaret driver på utvecklingen mot industriella åtaganden på en högre systemnivå. I kontakter med departementet uppfattas ägarens intentioner som oklara. Å ena sidan kan det framföras att ett ökat ansvar ska överföras till industrin, å andra sidan kan, beroende på vilken handläggare som finns, denna uppfattning skifta.
Industrin har svårt att finna rätt kontaktmönster inom Försvarets materielverk!
Från industrins sida upplevs det att Materielverkets organisationsförändring har givit upphov till problem. Det finns många rolldefinitioner i myndighetens verksamhetsordning vilket uppfattas ha lett fram till en situation med oklara roller och otydlighet var ansvaret ligger. Det anses vara svårt att identifiera och få kontakt med en ansvarig person på myndigheten. En uppfattning var att den nuvarande organisationen kunde uppfattas som tre myndigheter där systemledning, produktionsledning och tekniskt kompetenscentrum levde oberoende av varandra.
Materielverkets försök att finna en ny organisation ansågs för närvarande ha medfört ”ett stort glapp mellan högsta chefen, mellanledningen och andra chefer.”
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
153
Vi bedömer att de här redovisade synpunkterna fäster uppmärksamhet vid ett antal speciella krav som en ny planerings- och materielprocess bör tillgodose.
Den nuvarande försvarspolitiska grundsatsen är att Sverige ska kunna behålla sin handlingsfrihet. För att den strategiska inriktningen av materielförsörjningen ska kunna motsvara detta krav fordras att brister i anpassningsplanering och tillgång till industriell kompetens inte försätter regeringen i en ohållbar situation där denna handlingsfrihet inte kan upprätthållas. Detta är ett ansvar för den politiska nivån av väsentligt högre dignitet än t.ex. beslut om ettåriga budgetramar för försvaret. Det kommer att behövas beslut i svåra såväl kort- som långsiktiga avvägningar vid resursfördelning mellan beställningar vid svenskbaserad industri för vissa system och internationella materielsamarbeten liksom mellan forskning och teknikutveckling eller en alternativ anskaffning av färdiga produkter på en internationell marknad. En ändrad materielprocess ska säkerställa att underlag finns som möjliggör att den politiska nivån, med rimlig säkerhet och ställt mot den säkerhetspolitiska bedömningen, kan fatta välavvägda beslut. En sådan kompetens behövs på regeringsnivån för dessa beslut. De är inte lämpliga att delegera till myndigheter.
Seminarierna påtalade bristen på en utvecklad materielplanering på medellång sikt, dvs. i perspektivet tio till tjugo år. Vi bedömer att denna brist sammanhänger med Försvarsmaktens omstrukturering och att den erforderliga kopplingen mellan perspektivplan och materielplan ännu inte utvecklats fullt ut. Enligt vår bedömning gäller detta även i det korta perspektivet, dvs. inom en tioårsperiod. Detta kan bedömas vara ett problem som myndigheterna behöver åtgärda med hög prioritet. Samtidigt förutsätter denna koppling att planeringsprocessen utvecklas så att perspektivplanernas långsiktiga utveckling leder till nedbrutna målsättningar för förbandsförmåga på medellång sikt, som en grund för krav på utveckling av materielsystem inom en tioårsperiod.
De synpunkter som framförts om ansvar och roller i materielprocessen understryker betydelsen av att ansvar och befogenheter följs åt och att det vare sig inom myndighetsorganisationen eller mellan myndigheter och andra aktörer finns oklarheter om vem som ansvarar för vad.
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
154
4.2.2 Internationell utveckling inom materielområdet
Det framfördes också synpunkter vid seminarierna om den anpassning som skulle behövas för en anpassning till internationell utveckling inom materielområdet.
Kompetensbasen i Sverige behöver bli större!
Det finns en trend inom internationell materielförsörjning mot att leverantörer offererar större åtaganden än tidigare. Utvecklingen i Nederländerna och Australien kan tjäna som exempel på detta. Utvecklingsarbete sker också i en ökad utsträckning mot den civila marknaden, vilket reser nya krav på samordning. Samtidigt utvecklas djupgående relationer internationellt mellan regeringar och leverantörer. För en större möjlighet att åstadkomma det strategiskt eftersträvade ömsesidiga teknikberoende mellan Sverige och andra länder bör kompetensbasen vara större. Åtminstone totalförsvaret borde samordna. Eventuellt måste också industrin samverka med varandra mer, t.ex. i institut. I dag sker viss samordning inom industrin, men inom smala områden. I framtiden kommer ingen att kunna överleva och verka självständigt i Sverige.
Långsiktigt bör kompetensutvecklingsavtal övervägas för att säkerställa kompetensförsörjningen. Detta gäller både industriföretag, konsultföretag och forskningsinstitutioner.
Det saknas regler som tar hänsyn till försvarsindustrins konkurrensvillkor!
Det anses vara viktigt att staten skapar ett bättre regelsystem för bl.a. handelsregler, så att de svenska företagen kan konkurrera på någorlunda lika villkor som de utländska konkurrenterna.
I tidiga faser finns en begränsad möjlighet till kommunikation av behov och önskemål till följd av brister i IPR-avtal (Intellectual Property Rights)!
Det anses inte vara tillräckligt klart hur forskningsresultat från myndigheter (Totalförsvarets forskningsinstitut) skyddas när forskningsresultat slussas vidare genom beställningar till industrin i Sverige. Inte
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
155
heller ansågs det att det fanns tillräcklig insikt idag vid myndigheterna om industrins behov av rätten till forskningsresultat.
Vi förutsätter att de problem som framförts till stor del redan omhändertas i den pågående förändringen av materielprocessen. Det bör noteras att frågan om att skydda immaterialrättsliga tillgångar blir om möjligt ännu mer väsentlig att klara ut vid ett ökat internationellt samarbete och med många och snabba förändringar i internationella ägarsamband inom industriföretag.
Vi delar synpunkterna om behovet av en långsiktigt breddad kompetensbas i Sverige. Vi anser att detta, vad det gäller industrin, ligger väl i linje med den nuvarande inriktningen att både åstadkomma leverantörsavtal på högre systemnivåer liksom att i en större omfattning betrakta civil industri som leverantörer i samarbete med försvarsindustri. Dessa synpunkter understryker att en förändrad materielprocess, även ur det industriella perspektivet, inte bör skapa fasta gränser mellan organisationer och processer för materielförsörjning i totalförsvaret.
4.2.3 Internationellt samarbete
Det har diskuterats om svenska departement, myndigheter och företag över huvud taget är tillräckligt rustade för att kunna agera framgångsrikt i internationellt samarbete på det sätt som riksdagens och regeringens beslut förutsätter.
Försvarets materielverk har inte utvecklats tillräckligt för en aktiv roll i internationellt materielsamarbete!
Villkoren för materielförsörjningen ansågs bli mer komplexa, där man måste planera för olika scenarier, bland annat med hänsyn till det internationella samarbetet. Det ställs nya och ökade krav på en beredningsförmåga som är flexibel och planerar för olika alternativ, vilket kommer att kosta pengar. Samtidigt måste sexnations - samarbetet och övriga relationer inom det internationella samarbetet tas om hand. Det ansågs tveksamt om Materielverket skulle kunna representera staten framöver i internationella europeiska sammanhang och att myndigheten idag inte var tillräckligt med i internationellt samarbete. På sikt ansågs att det kunde finnas en risk för att myndighetens teknik-
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
156
kompetens därigenom mattades av och gick förlorad. Det framfördes också tveksamhet om en tillräcklig insikt fanns vid departement och myndigheter om hur komplex materielförsörjningen kommer att bli. Det ansågs att kompetens behövde byggas upp både vid myndigheter och inom industrin för att hantera framtiden.
Samverkan för internationella materielsamarbeten mellan staten och industrin präglas i olika frågor än så länge av för liten och för sen kommunikation!
Det ansågs att Sverige internationellt måste tala med en röst, oavsett var denna röst hör hemma. Även om rådande konkurrenslagstiftning ska beaktas, så måste arbetsformer och ansvarsförhållanden utvecklas som möjliggör att detta bättre sker än idag.
Enligt vår uppfattning befinner sig Sverige för närvarande endast i början på en väg som ska leda till ett framgångsrikt internationellt engagemang inom materielområdet. De framförda synpunkterna understryker betydelsen av att materielprocessen ordnas så att regeringen i praktiken styr de avgörande besluten om att etablera ett internationellt materielsamarbete. På regeringsnivån måste samtidigt mellanstatliga kontakter etableras med tänkbara samarbetsländer redan på tidiga stadier, eftersom näringspolitiska, handelspolitiska och säkerhetspolitiska hänsyn kommer att spela in för handlingsalternativens utformning. Även om mycket av beredningsarbetet behöver utföras på myndighetsnivån behöver processen möjliggöra arbetsformer där industriell och internationell kompetens på departementsnivån redan under de inledande processtegen samverkar med myndigheterna.
4.3 En ändrad styrning från riksdag och regering
4.3.1 Ett ökat parlamentariskt inflytande
Med hänsyn till utvecklingen i omvärlden ska försvaret kunna förstärkas, reduceras eller på annat sätt förändras för att motsvara de krav som ställs på försvaret. Som vi tidigare redovisat har anpassningsprincipen en stor påverkan på principer och tillämpning av materielförsörjning, internationellt samarbete, försvarsindustriell förmåga och forskning inom försvarsområdet. Beslut om anpass-
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
157
ningsåtgärder, som kan utgöras av väsentliga förändringar av ekonomiska ramar, vilar på en förmåga att rätt uppfatta och tolka svaga signaler om säkerhetspolitiska förändringar. Sådana beslut kan komma att fattas under varierande grad av osäkerhet och med inslag av politiskt risktagande.
Vad det gäller materielförsörjningen är materielplanen och redovisningen av materielobjekt i fokus för relationerna mellan regeringen och riksdagen. De återrapporteringskrav som regeringen formulerar i regleringsbrev till Försvarsmakten sammanhänger delvis med vad riksdagens försvarsutskott har begärt. Försvarsutskottets krav tillgodoses då återrapporteringskraven utformas i Regeringskansliet. Under år 2001 begärde Försvarsutskottet en vidareutveckling av objektsredovisningen, så att man klart kan skilja på nyanskaffning, vidmakthållande och modifiering och materielunderhåll. Dessutom vill utskottet få en klarare bild av hur anskaffningen utvecklas. Man önskar därför kunna identifiera projektläge i form av studier, beställning, pågående anskaffning etc. Frånsett den redovisning som regeringen gör i budgetpropositionen, så genomför handläggare vid försvarsdepartementet särskilda föredragningar om materielplanens objekt för Försvarsutskottet.
I princip bör riksdagen i ett anpassningsförvar vara så pass välinformerad om materielförsörjningens ekonomi, strategiska vägval och långsiktiga risker, att även omfattande förändringar av erforderliga resurser kan beslutas på kort tid. Förutom det viktiga samband som Sveriges säkerhetspolitiska handlingsfrihet har med beslut inom materielförsörjningen, kan också näringspolitiska och regionalpolitiska faktorer finnas med i bilden. Materielförsörjningen är emellertid komplex och svåröverskådlig och dess ekonomiska sammanhang är ofta svåra att överblicka över längre tidsperioder utan en utförlig ekonomisk analys. En rapport som analyserar utvecklingen av de större investeringarna i en koncentrerad och överblickbar form skulle vara av värde även inför riksdagens årliga behandling av regeringens budgetförslag.
I andra länder informeras parlamenten under själva anskaffningsfasen och har därvid olika grad av inflytande genom de årliga budgetprocesserna. I USA har kongressen möjlighet att i detalj påverka enskilda materielprojekt och kan erhålla utvärderingar av större planerade investeringar genom uppdrag till revisionsorganet General Accounting Office (GAO). Den modell som synes mer snarlik de svenska behoven är Nederländernas. Där påverkar parla-
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
158
mentet snarare helheten grundat på en årlig genomgång av pågående materielprojekt från försvarsministeriet.
En skillnad mellan Sverige och andra länder är våra relativt små departement. Den svenska modellen leder bl.a. till att analys- och värderingskapaciteten nära det politiska beslutsfattandet är relativt sett mindre i Sverige. Det bör därför prövas om materielprocessen kan ordnas så att riksdagen kan motta en professionell ekonomisk utvärdering av hela materielplanen, av alla större materielinvesteringar eller effekterna av olika typer av reformer inom materielförsörjningen. Processen bör möjliggöra att en sådan analys genomförs av en utvärderingsorganisation som är oberoende av regeringen och myndigheterna och årligen rapporterar till riksdagen. Utvärderingen bör omfatta alla de större materielsystem som sammantagna utgör huvuddelen av det ekonomiska utrymmet i materielplanen. En eventuell rapport bör omfatta data och analys av kostnader, tider och prestanda/kvalitet för alla större materielsystem. Dessutom bör utvärderingen skilja på objekt som befinner sig i olika processteg och redovisa en bedömning av trenden för utvecklingen ställt mot regeringens och myndigheternas fastställda objektmål. Utvärderingen ska innehålla kommentarer från Regeringskansliet och myndigheterna om redovisade bedömningar och rapporteras årligen.
Granskningar av materielförsörjningen till försvaret har sedan länge genomförts både i Sverige och i andra länder. Under punkt 2.2 hänvisade vi till två rapporter från de senaste åren inom området av Riksrevisionsverket respektive Riksdagens revisorer. Från andra länder kan nämnas revisionsorganen Bundesrechnungshof i Tyskland och GAO i USA som regelbundet granskar och rapporterar om effektiviteten och ekonomin i större militära anskaffningsprojekt. Till skillnad från de svenska är andra länders revisionsorgan oberoende från regeringen, vilket planeras bli fallet i Sverige från år 2003, då en ny organisation, Riksrevisorerna inrättas under riksdagen. Inga av dessa utvärderingar har dock den karaktär av årlig utvärdering av materielanskaffningen i sin helhet som vi här föreslår. En liknande granskning har dock årligen genomförts under de senaste sjutton åren av National Audit Office (NAO), som är revisionsorganet för granskning av statsförvaltningen i Storbritannien. Deras rapport, Major Projects Report omfattar både effekter av reformer i Storbritannien och utvecklingen av de trettio största materielprojekten i landet. Rapporten var tidigare till stor del sekretessbelagd, men är offentlig sedan 1991 och utgör ett
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
159
värderingsunderlag för parlamentet, regeringen och andra intressenter såsom media och industrin.
I Storbritannien har man kunnat förena kraven på en oberoende revision under parlamentet med att revisionsorganet genomför denna årliga granskning av effektiviteten i materielförsörjningen. The Comptroller and Auditor General ( riksrevisorn) beslutar själv om denna granskning ska genomföras och dess omfattning. Den brittiske riksrevisorn kan inte se någon orsak till att upphöra med en för parlamentet, medborgarna och andra intressenter betydelsefull rapport som avser en väsentlig del av statens investeringar. Han har också svårt att se att hans oberoende ställning skulle påverkas av att denna granskning genomförs årligen. Det har från ministeriets sida framförts till vår utredning, att man inte ser den insyn och öppenhet som därigenom uppnås som ett hinder, utan mer som ett stöd för den demokratiska processen, och att granskningen medverkar till att materielförsörjningen blir effektivare. Den ansvariga myndigheten använder NAO:s granskningsrapporter som underlag för sin egen metodutveckling och förbättring av ledningens verksamhetsuppföljning.
Vi har haft kontakter med den utredning som framtar förslag om organisation och resurser för den nya organisationen – Riksrevisionsutredningen. Förslaget till lag om revision av statlig verksamhet m.m. (se SOU 2001:97) reglerar att revisionen ska bedrivas oberoende i förhållande till såväl riksdagen och regeringen som till dem som revideras. Enligt denna utrednings bedömning kommer förslaget till den nya Riksrevisionen inte att medge att uppdrag ställs till Riksrevisionen för särskilda granskningar. Riksrevisionen förutsätts alltid själv avgöra om ett objekt, i detta fall försvarets materielförsörjning, ska granskas.
Vi bedömer att en ordning motsvarande den brittiska bör kunna införas även i Sverige. I vårt land förstärks skälen för ökad insyn genom en oberoende granskning av materielförsörjning till försvaret. Det finns i framtiden ett behov av en parlamentarisk samling kring beslut i olika anpassningssituationer. Resursinsatsen för en sådan oberoende utvärdering kan bedömas bli marginell i förhållande till övriga myndighetsresurser i materielprocessen. NAO, som granskar en avsevärt större volym materielsystem än vad som kan bli aktuellt i Sverige, förbrukar årligen mindre än två personår. Det kan bli en förutsättning för en sådan ordning att någon av de tre riksrevisorerna finner att materielförsörjningen är av sådant intresse att den bör granskas. Därmed kan det finnas en risk att
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
160
granskningen inte kommer till stånd. Det finns i så fall anledning för riksdagen att överväga ett initiativ i egen regi för en sådan oberoende granskning av de större materielprojekten.
4.3.2 Fokusering på strategiska beslut
Materielförsörjningsutredningen föreslog att Regeringskansliets, främst Försvarsdepartementets, resurser, kompetens och kapacitet förstärks. Detta angavs vara nödvändigt för att beslut skulle kunna ske ur ett övervägt utrikes- och näringspolitiskt perspektiv och avgörande för att uppnå en kostnadseffektiv och säker materielförsörjning i internationellt samarbete. En grupp borde tillföras inom
Försvarsdepartementet som huvudsakligen ägnar sig åt materielförsörjningens långsiktiga inriktning. Gruppen skulle analysera frågeställningar om samband mellan operativa behov och materielens sammansättning, handlingsfrihet, risker och anpassningsmöjligheter, om internationella samarbetsmöjligheter och beroenden, om inriktning för FoT-verksamhet och om förutsättningar för försvarsindustriell verksamhet i Sverige.
Vid vår utrednings seminarier har flera synpunkter om Regeringskansliets roll i processen framförts. Det ansågs ha varit svårt att få tillräcklig kompetens vid Försvarsdepartementet som gav kontinuitet i beredningen. Den styrning som Försvarsdepartementet hade ansågs inte tillräckligt förändrad enligt beslut om den nya inriktningen. Detta ansågs medföra att N rollerna mellan Materielverket och Försvarsmakten inte var helt
tydligt definierade och accepterade av myndigheterna, N internationaliseringen ställde krav på att relationen mellan
Materielverket och regeringen behövde ändras, N det var svårt med en frivillig samordning mellan myndigheter.
Gränsupplösningen mellan civilt och militärt försvar medförde behov av en nationell kraftsamling både för att utnyttja och integrera civil materiel och för att integrera system som ska kunna fungera tillsammans mellan myndigheter. Vid en krissituation borde det vara ordnat så att myndigheter kan samarbeta mer,
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
161
N styrprinciper blandas mellan anslagsstyrning och uppdragsstyr-
ning varvid en fokusering på likviditet fortfarande dröjer kvar. Ägaren styr Materielverket med dubbla och motstridiga budskap.
Enligt uppgifter till vår utredning fanns år 2000 omkring tio personår vid Försvarsdepartementet, som var direkt involverade i frågor som rörde materielförsörjning samt forskning och utveckling för det militära försvaret. Huvuddelen hade ekonomi- eller juristbakgrund medan en var militärt sakkunnig och två var forskare/ingenjörer. Nästan häften av resurserna användes för frågor om materielsamarbete eller –samverkan med andra länder. Departementet avsåg att pröva olika vägar för att förstärka sin kompetens att självständigt hantera frågor om tidiga vägval. Närmast skulle detta gälla kompetens för försvarsindustrifrågor samt för bedömning av samband mellan krav på viss operativ förmåga och ett definierat behov av ett materielsystem. En möjlighet som kunde prövas var att låna analysresurser från Materielverket och Totalförsvarets forskningsinstitut genom att i regleringsbrev göra en sådan förstärkning gripbar för beredning inom Regeringskansliet. En arbetsgrupp har arbetat med att utforma förslag till hur materielförsörjningens nya vägvalsfrågor ska kunna hanteras inom departementet.
Det finns en tydlig strävan under de senaste åren från Regeringskansliets sida att komplettera det formella uppdragssystemet med en mer utökad informell samverkan både för materielfrågor och andra frågor som rör det militära försvaret. Inom materielområdet finns det en informell materielberedning som fyra till fem gånger per år träffas. I denna beredning deltar chefen för Försvarsdepartementets militära enhet, chefen för Försvarsmaktens krigsorganisationsavdelning samt chefen för Materielverkets systemledning. I Försvarsmaktens regleringsbrev för år 2002 lämnas i flera fall uppgifter som ska lösas ”i samverkan” med Regeringskansliet eller genom att ”biträda” Regeringskansliet. Inom materielområdet gäller detta hur återrapportering ska utformas för åtgärder och dess påverkan på förmåga för förband i insatsorganisationen. En struktur för redovisning av Forsknings- och teknikutvecklingsplan ska utformas av Försvarsmakten ”i samverkan” med Regeringskansliet. För flera andra områden ska Försvarsmakten genomföra verksamhet i samarbete med Regeringskansliet. Exempel på detta är perspektivplanering, konferens för värnpliktsfrågor, inriktning av verksamhet med internationell tjänstgöring, utarbetande av förslag
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
162
till metod för styrning och uppföljning av Försvarsmaktens kompetensmål, studie av produktion för försvarsunderrättelser m.fl. Även Försvarsmaktens instruktion (2000:55) reglerar att flera uppgifter ska lösas i samverkan med eller genom att biträda Regeringskansliet (Försvarsdepartementet).
I frågor som rör Försvarsmaktens sätt att organisera sin verksamhet kan regeringen även i särskilda frågor direkt ta över myndighetens beredningsansvar. För att bereda Försvarsmaktens nya fredsorganisation åren 1999 till 2000 arbetade en arbetsgrupp under ledning av Chefen för Försvarsdepartementets militära enhet, med biträde från Försvarsmakten och med en referensgrupp med parlamentarisk representation. Gruppens arbete ledde fram till en proposition om Försvarsmaktens nya fredsorganisation. Motsvarande arbetssätt har även tillämpats inför regeringens omprövning av lokaliseringen av Försvarsmaktens operativa insatsledning.
Vi bedömer att en ändrad materielprocess bör leda till att Försvarsdepartementet kraftsamlar resurser och kompetens för att bereda de tidiga vägvalen i materielförsörjningen. Fokus i departementets styrning av processen bör flyttas och mindre kopplas till en reaktiv beredning av materielärenden, administration av regeringsbeslut och åtgärder som styrs av inträffade händelser. I samband med vägvalsfrågor bör alla väsentliga investeringar och val av anskaffningsformer värderas av en beredning sammansatt av tillräcklig kompetens. Denna beredning bör innehålla kompetens för bedömning av: koppling mellan långsiktiga operativa krav på förmåga och materielsystemens framtida funktion, långsiktig teknikutveckling och forskning, bedömning av ekonomi, risker och modifierbarhet i pågående anskaffningar och befintliga materielsystem, industriell kapacitet och utveckling samt möjligheter och kopplingar mellan system i olika delar av totalförsvaret. Beredningen bör också föregås av en kvalitetsgranskning där alla aspekter på förslagens genomförbarhet, risker och ekonomi är granskade av specialister som är oberoende av den funktion som utarbetat förslagen.
Det finns de senaste åren en inriktning mot samverkan och informell medverkan mellan Regeringskansliet och försvarsmyndigheterna. Denna inriktning kan ses som en praktisk lösning för att åstadkomma arbetsformer, som inte medges vid en strikt uppdelning av ansvaret enligt den svenska modellen, där regeringen anger inriktning och beslutar medan myndigheterna genomför verksamheten. Som visats ovan, kan det emellertid uppstå en osä-
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
163
kerhet om ansvarsgränser med dessa arbetsformer. Regeringens inriktning och handläggares inverkan kan uppfattas på olika sätt och vem som bär ansvaret kan bli oklart. Vad det gäller materielanskaffningen bör det entydigt klargöras vem som enligt fastställda kriterier fattar beslut. Arbetsformerna bör med denna förutsättning ändå möjliggöra en långtgående medverkan av Regeringskansliets handläggare för att delta tidigt i myndigheternas beredningsprocess. En del av den hittillsvarande insatsen för detaljuppföljning bör därigenom kunna avvecklas.
För Regeringskansliets prövning av materielärenden bör tillgång finnas i större utsträckning och samarbete etableras mellan ekonomisk, internationell, säkerhetspolitisk, industriell och materielteknisk kompetens. Prövningen bör innebära att någon skarp gräns inte dras mellan vad som hittills ansetts vara militära behov av materiell förmåga respektive vad som ansetts vara behov inom det civila totalförsvaret. Denna prövning bör göras med utgångspunkt i totalförsvarets förmåga att hantera olika typer av hot.
4.3.3 En ökad finansiell handlingsfrihet
Regeringens finansiella styrning av materielförsörjningen bör vara så ordnad att den stödjer verksamheten med så få negativa följdeffekter som möjligt. Materielförsörjning är ur ekonomisk synvinkel till sin karaktär en fråga om investeringar för att på medellång sikt uppnå ett resultat, samtidigt som regeringen ska kunna styra med en strikt budgetkontroll över en flerårig anskaffningsprocess. För betydande delar av materielinvesteringarna överstiger användningstiden 20 år. Materielförsörjning har flera likheter med infrastrukturinvesteringar för exempelvis järnvägar, vägar och flygplatser. Det finns emellertid genom övergången till ett anpassningsförsvar flera för försvaret speciella villkor som ett stödjande finansieringssystem bör tillgodose: N Det finansiella systemet och regeringens styrmedel bör möjlig-
göra för regeringen att snabbt åstadkomma ett regeringsbeslut om förändrad inriktning och omfattning till följd av en förändrad försvarspolitisk inriktning. N Regeringen bör ha möjlighet till finansiella styrmedel som
underlättar beslut om en ändrad avvägning mellan olika typer av förmågor i ett anpassningsförsvar.
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
164
N Regeringen bör ha möjlighet att flexibelt, inom de ramar som
riksdagen beslutat, över tiden styra utnyttjandet av den del av försvarsanslagen som används till materielförsörjning och för materielanknuten forskning och teknikutveckling.
I propositionen ”Fortsatt förnyelse av totalförsvaret” redovisar regeringen sina överväganden om finansiering av åtgärder för anpassning. Kortare försvarsbeslutsperioder och regelbundna kontrollstationer anses kunna bidra till möjligheten att gradvis anpassa försvarsförmågan men höga krav ställs på beslutsfattandet. Beslut måste kunna fattas snabbt för att ge största möjliga tid för nödvändiga åtgärder som syftar till att höja vår försvarsförmåga. Försvarsberedningen har också pekat på behoven av att undvika långsiktiga bindningar för att uppnå en flexibilitet i försvarsplaneringen som medger att ekonomiska resurser kan identifieras och göras tillgängliga för anpassning på både kort och lång sikt.
Vi har värderat de finansiella styrmedlen ur främst tre aspekter; transparents, effektivitet och flexibilitet.
Transparens
Kravet på transparens medför att den finansiella styrningen och redovisningen så nära som möjligt ska avspegla det faktiska värdet av tillgångar och skulder samt av resursförbrukningen. En utgångspunkt skulle då vara att statens kapitalkostnader ska föras ut på de verksamheter där kostnaderna uppstår och att kostnader skrivs av mot ett ekonomiskt resultat fördelat på de år som investeringen används i verksamheten. Den i statsförvaltningen använda modellen när det gäller anläggningstillgångar är att dessa finansieras med lån i riksgäldskontoret varvid en avvägning underlättas mellan nyttan av en investering och de kostnader som är förknippade med investeringen. Ett system med lånefinansiering av anläggningstillgångar är infört i hela statsförvaltningen varvid anslagen avräknas i takt med att myndigheten amorterar och betalar ränta på olika investeringar.
En lånefinansiering finns inte för materielanskaffning under anslaget 6:2. Statens kapitalkostnader förs i detta fall inte ut på Försvarsmaktens verksamheter utan redovisas i stället i klump på statsbudgeten. Den nuvarande utgiftsfinansieringen av materielförsörjning medför att investeringens värde direktavskrivs till noll
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
165
kronor oavsett hur många år framåt som investeringen har en operativ livslängd. En avveckling av ett materielsystem sker idag, frånsett specifika kostnader för att genomföra avvecklingen, utan kostnad för staten. Någon kostnadsinformation kan med direktavskrivning inte genereras som speglar statens kostnader under ett materielsystems hela livscykel vid anskaffning, utveckling, drift eller avveckling. Inte heller speglar direktavskrivningen statens förmögenhet. En lånefinansieringsmodell speglar verkligheten mer rättvisande bl.a. i samband med en ändrad avskrivningstid. Om ett materielsystem med en redovisad avskrivningstid om tio år, kasseras efter fem år, så uppstår vid lånefinansiering en extra kostnad vid avskrivningsåret, men inga kostnader finns de efterföljande åren. Redovisningsmässigt synliggörs kostnaden för den förtida avvecklingen. En nackdel vad gäller transparents mellan investering och ekonomisk redovisning är dock att den ekonomiska livslängden ofta är lång, och kan uppgå till tjugofem år. Efter något decenniums prisutveckling kommer de årliga avskrivningarna, som baseras på anskaffningsvärdet att vara så låga, att de saknar samband med de aktuella kostnaderna för en återanskaffning. Ur synvinkeln transparents har en lånefinansieringsmodell påtagliga fördelar jämfört med den nuvarande direktavskrivningen mot anslag.
Effektivitet
Det finns vissa nackdelar med de nuvarande finansiella styrformerna för anslaget 6:2 ur den aspekten att det finansiella systemet ska understödja och inte motverka effektivitet i verksamheten. Idag används onödigt stora resurser för att balansera den årliga anslagsförbrukningen mot tilldelade anslagsramar. Dessa resurser bör i stället användas för reella problem med att planera och följa upp materiel- och FoT -projekt med avseende på tid, kostnad och kvalitet. Investeringar i materielobjekt bör stödjas av incitament att förlägga dem till det mest ekonomiskt fördelaktiga tillfälle eller då det ur verksamhetens synvinkel är mest lämpligt att prioritera en anskaffning. Det är olämpligt ur affärsmässig synvinkel om styrformen i sig skapar incitament att göra en investering med hänsyn till effekten på anslagsförbrukning. Aktörerna såväl vid myndigheterna som vid Regeringskansliet koncentrerar sig på att precisionsstyra likviditet för ett år på bekostnad av resultatfokus. Resultatet
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
166
har också blivit att onödiga och affärsmässigt tveksamma omförhandlingar genomförts med leverantörer.
Kravet på att de finansiella styrmedlen ska främja en effektiv hushållning med resurser i det korta perspektivet kan ur en aspekt anses vara bättre tillgodosedd i ett system med lånefinansiering av materielförsörjningen. Anslagsbelastningen blir väsentligt jämnare i en lånemodell för investeringsbeslut i materielförsörjningen än med utgiftsmodellen. Det kan dock konstateras att internationella standards för nationalräkenskaper (ESA 95 och SNA 93) betraktar anskaffning av krigsmateriel som konsumtion. En modell med lånefinansiering skulle också kräva ökade resurser för utbildningsinsatser och för att administrera materielens invärdering och för administration av avskrivningar och räntekostnader.
Samma förbättring av de finansiella styrmedlens bidrag till effektiviteten i resursanvändning kan uppnås med andra medel. Idag har anslaget 6:2 en medgiven kredit om 3 procent eller omkring 670 miljoner kronor. På grund av verksamhetens karaktär kan detta anses vara en otillräcklig marginal som leder till bristande hushållning på grund av tidigare- eller senareläggning av utbetalningar för investeringar. Det bör vara rationellt att systemet möjliggör att stora belopp sparas eller överskrider anslaget för enskilda år men att anslaget balanseras över tiden. I princip medför en strikt budgetkontroll på årsbasis samma problem för alla statliga myndigheter. Skillnaden är att anslaget för materielförsörjning är avsevärt större än ett normalt anslag och att det i likhet med annan investeringsverksamhet i högteknologi är väsentligt svårare att bedöma resursförbrukningen på årsbasis om en affärsmässig relation till leverantörer samtidigt ska upprätthållas. Inom hela statsförvaltningen har man ett system där man får behålla sparande på ett anslag och även en anslagskredit som kan utnyttjas vid ett eventuellt överutnyttjande av anslaget. Enligt budgetlagen får regeringen tillfälligt överskrida ett ramanslag genom att ta i anspråk en anslagskredit om högst 10 procent av ett anvisat anslag. Regeringen får också använda outnyttjade budgetmedel i form av anslagssparande på ramanslag under följande år. Sedan år 1999 gäller dock nya bestämmelser för myndigheternas rätt att disponera anslagsmedel. Myndigheten får först efter beslut av regeringen disponera den del av anslagssparandet som överstiger 3 procent av anslaget. En alltför låg kredit ger incitament till dagens situation med likviditetsstyrning och en för låg prioritering av statens affärsmässighet i den typ
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
167
av långsiktig investeringsverksamhet som kännetecknar materielförsörjningen.
Utredningen ”Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen” (SOU 2000:61) granskade bl.a. hur anslagsförordningen har tillämpats. Utredningen bedömde i sitt betänkande att begränsningsregeln i anslagsförordningens 11§ kunde ge upphov till en sämre resurshushållning hos myndigheterna. En ändring föreslogs därför, där myndigheterna utan särskilt beslut av regeringen får disponera mer än tre procent av överfört anslagssparande. Som det framgår tidigare har vår utredning gjort liknande iakttagelser om att statens likviditetsstyrning leder till en bristande hushållning.
Försvarets komplicerade investeringsverksamhet kan inte bedömas bli lättare att prognostisera på årsbasis då en ny materielstrategi för försvaret implementeras. Även om det införs en stegvis anskaffning och riskminimering genom en större inriktning mot demonstration och simulering, så kommer i det korta perspektivet betydande osäkerheter om det ekonomiska utfallet att kvarstå. Detta beror på en alltmer utökad utvecklingskomponent av högteknologisk mjukvaruutveckling kombinerat med ökade risker vid internationella materielsamarbeten.
En effektiv hushållning av resurser för materielförsörjning förutsätter att det finns ett förtroende mellan myndigheter och regeringen samt en långsiktig investeringsplan av god kvalitet. Regeringen beräknar i budgetproposition anslagsutvecklingen för andra och tredje året efter budgetåret för anslaget 6:2, liksom för andra anslag på statsbudgeten. Det är vår uppfattning att den praxis som utvecklats, där varken denna beräknade anslagsförbrukning eller sparande och krediter på anslaget för materielförsörjning ändras av regering och Riksdag över treårsperioder, annat än som ett resultat förändrade förutsättningar och av gängse prisomräkningar, är av stor betydelse i sammanhanget.
Flexibilitet
En av de viktigaste aspekterna på materielförsörjningen i ett anpassningsförsvar är att det finns finansiella styrmedel till statsmakternas förfogande för att snabbare än tidigare väsentligt kunna ändra resursinsatsens inriktning och omfattning. Huvuddelen av de närmaste årens anslag i en materielplan är intecknade genom lagda
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
168
beställningar och pågående eller planerad anskaffning. Detta behov av en ökad flexibilitet i den finansiella styrningen avser närmast perioden år 4–10 i den långsiktiga materielplanen.
Enligt budgetlagen 22 § ska andra tillgångar än anläggningstillgångar, som används i statlig verksamhet normalt finansieras med anslag. Detta gäller också vid investeringar i krigsmateriel.
I vissa situationer behöver finansieringssystemet emellertid underlätta för regeringen och myndigheterna att snabbt öka resursinsatsen utan att därför i närtid behöva omprioritera och omplanera hela materielförsörjningen. Detta kan annars orsaka en bristande hushållning med statens resurser genom fördyrande omförhandlingar med berörda leverantörer och ökade omställningskostnader för fredsorganisationen. Sådana situationer kan uppstå om ingångna internationella avtal genererar fördyringar, som inte kunnat förutses – ett erfarenhetsmässigt relativt vanligt fall vid ett omfattande internationellt materielsamarbete. På motsvarande sätt kan det inträffa att starka samarbetspartners vid ett möjligt internationellt samarbete ställer regeringen inför valet att delta i det tidsperspektiv som dessa behöver tillämpa eller avstå från ett ur alla andra aspekter önskvärt samarbete. Regeringens behov av finansiella styrmedel i en sådan situation är, att de ska medge att sluta avtal om större investeringar för materielsystem som motsvarar vårt behov av förmåga. Detta ska dock kunna genomföras som en väsentlig tidigareläggning utan att den för den skull medför störningar både för berörda myndigheter och för berörd industri för andra materielprojekt. Såvitt vi kan bedöma öppnar budgetlagen enligt 23 § för riksdagen att i enskilda fall tillåta att infrastrukturella investeringar finansieras med lån, vilket bör kunna gälla de särskilda materielsysteminvesteringar som det här är frågan om.
För att skapa den flexibilitet som krävs bör det i sådana situationer vara möjligt att tillgripa lånefinansiering för speciella i tiden direkt riktade uppdrag. Ett exempel på sådana finansiella lösningar för att skapa flexibilitet finns i regleringsbrev för år 2001. Detta avser Vägverket under utgiftsområde 22, transportpolitik. Regeringen har där öronmärkt särskilda väginvesteringar som behövde tidigareläggas. Den metod som regeringen med riksdagens godkännande använde var att lånefinansiera dessa projekt med villkor att Vägverket återbetalade hela investeringen över anslaget de år som projekten tidigare var inplanerade för att utföras. Metoden skapar möjlighet att tidigarelägga väsentliga investeringar utan att väsentligt påverka anslaget, överskrida utgiftsramen eller genom omprio-
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
169
riteringar orsaka effektförluster. Vi bedömer att denna metod bör införas inom materielförsörjningen för att öka flexibiliteten i vissa situationer.
Materielplanens ointecknade utrymme är av intresse för att säkerställa, att anslagsutrymmet inte ska bindas upp i långa anskaffningsprojekt. Regeringen har i regleringsbrev för år 2002 särskilt angett att Försvarsmakten ska planera materielförsörjningen på detta sätt.
4.4 En ändrad uppdragsstyrning
Det framfördes flera kritiska synpunkter vid utredningens seminarier som rör kvalitén i dialogen mellan beställare inom Försvarsmakten och uppdragsmottagare vid Försvarets materielverk. Dessa synpunkter gällde främst uppdragsdialogen, kompetens och organisation inom Försvarsmakten samt Materielverkets problem med att effektuera beställningar.
Dialogen om beställningar försvåras!
Det ansågs att relationen mellan Materielverket och Försvarsmakten ofta brister vad det gäller en kvalitetssäkring av uppdragsrelationen. Uppdragen ansågs från Materielverkets sida ofta komma med för kort framförhållning. Beredningsprocessen vid Försvarsmakten kunde ligga så sent att Materielverkets planering spräcks. Det var också svårt att få kraven i beställningar på en tillräckligt hög nivå. De kunde vara för detaljerade.
Försvarsmakten saknar en tillräcklig kompetens och organisation!
Dialogen om uppdrag ansågs försvårad av Försvarsmaktens nya ledningsorganisation och av brist på matchande kompetens hos Försvarsmakten. Kompetensen ansågs vara för spridd i den militära organisationen. En alltför hög personalomsättning vid Högkvarteret genom dess system med rotationstjänstgöring försvårade kontakterna om materielsystemfrågor. Först i slutet av sin tjänstgöring vid Högkvarteret ansågs handläggare ha kommit till insikt om problemen och processen. Beställare vid Högkvarteret ansågs av Materielverkets upp-
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
170
dragstagare ofta vara dåligt förberedda och lämnade oklara och sena beställningar. Inte heller ansågs dialogen ha underlättats av Försvarsmaktens nya ledningsorganisation med dess uppdelning av uppgifter mellan Krigsförbandsledningen och Strategiledningen. Högkvarteret ansågs behöva en bättre kontinuitet samt förstärkt systemtänkande och analysförmåga.
Ur forskares synvinkel var Försvarsmakten långt ifrån det nuläge där forskare befann sig. Detta ledde till att Försvarsmakten inte ville ta till sig nya resultat. Det tar för lång tid för Högkvarteret att uppmärksamma nya forskningsområden.
Materielverket har problem med att leverera!
Ur Försvarsmaktens synvinkel var Materielverket alltför trimmat idag. Det var svårt att lita på att ett ärende kunde hanteras tillräckligt snabbt. Mindre upphandlingar tog för lång tid och handläggare vid Materielverket kunde vara upptagna i månader framåt då man ville beställa en tjänst. Inte heller levererades beställningar till leverantörer tillräckligt snabbt.
Vi bedömer att dessa problembilder indikerar en otydlig uppfattning om ansvarsfördelningen mellan beställare och utförare i uppdragsdialogen om ett materielsystem. Aktörernas förväntningar på varandra kan väsentligt skilja sig åt. Även gränssnittet mellan materielprocessen och krigsförbandsprocessen kan ha varit otydligt. Seminariedeltagarnas uppfattning ger också ett tydligt uttryck för det resurs- och kompetensproblem inom materielprocessen som andra utredningar tidigare påtalat
4.4.1 En mer sammanhållen planeringsprocess
Följande processer styr i princip förbandsutvecklingen i det militära försvaret. Med studieverksamheten som grund tar Försvarsmakten fram underlag till regeringen för de krav på förmåga som Försvarsmakten ska uppfylla. Underlagen hämtas från långsiktiga studier, studier inom perspektivplaneringen samt från forskning och teknikstudier. Regeringen tar sedan ställning till dessa krav på förmåga. I nästa steg bearbetas dessa förmågor inom Högkvarteret och bryts ner till operativa ramvillkor. Förbanden ska beskrivas så
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
171
att deras prestanda och kapacitet klart ska framgå, bl. a. vad färdigutbildade förband ska kunna utföra, hur de översiktligt är sammansatta och i vilken miljö de ska kunna uppträda och verka. Denna målsättning för förbanden kallas Taktisk Organisatorisk Ekonomisk Målsättning (TOEM) och utgör grunden för att beskriva den materiel som behövs.
De omorganisationer som genomförts inom Högkvarteret 1998 och sommaren 2000 medförde att försvarsgrensledningarna försvann och att en Strategiledning, en Krigsförbandsledning och en Grundorganisationsledning skapades samtidigt som Operationsledningen med de taktiska kommandona överfördes till den nya Operativa insatsledningen. Ur materielprocessens synvinkel skapades därigenom bättre organisatoriska förutsättningar för att sammanhållet leda materielförsörjningen oavsett typ av förmåga som skulle uppnås samtidigt med en fokusering på de långsiktiga sambanden mellan materielförsörjning och förbandsutveckling.
Vi har inhämtat följande beskrivning av utvecklingen av dessa processer inom Försvarsmakten. Vid omorganisationerna gjordes omfattande reduktioner av personalen vid Högkvarteret samtidigt som personalomsättningen har varit mycket hög. Att dessa inträffat parallellt med Försvarsmaktens omstrukturering har sammantaget medfört att arbetsuppgifterna ökat och medfört en resursbrist. Vi har tidigare under punkt 3.1 och 3.2 redovisat innebörden av den mycket omfattande omstrukturering som Försvarsmakten genomgår. De problem som redovisas nedan måste delvis ses i ljuset av att mycket av organisationens kraft gått åt för att planera och genomföra denna omstrukturering. Vi bedömer därför inte att denna period från 1999 till år 2001 kan anses vara representativ för Försvarsmaktens kapacitet att utveckla och leda effektiva processer. Vi behandlar fortsättningsvis överväganden om resurser och kompetens för Försvarsmaktens del av processen under punkt 4.4.5 nedan.
Hittills har kopplingen mellan Högkvarterets Strategiledning och dess Krigsförbandsledning inte varit tillräckligt utvecklad. Spårbarheten mellan perspektivplaner, försvarsmaktsplaner och materielanskaffningsplaner har inte varit tydlig varför materielförsörjningen i viss mån skett i ett eget spår. De omorganisationer som Högkvarteret gjort har inte skapat förutsättningarna för att utveckla nödvändiga arbetsformer, metoder och personal för processen. Kontinuiteten i processutvecklingen har därför varit bristfällig. Processen var inte heller fördelad med ett tydligt ansvar.
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
172
Först i slutet av år 2001 kunde resurser avdelas för att utveckla delprocesserna i krigsförbandsprocessen för att åstadkomma en spårbarhet mellan perspektivplaneringen, försvarsmaktsplanen och till materielplanen. De nya krav som ställts från riksdag och regering på en successivt ökad interoperabilitet hos Försvarsmaktens förband liksom inriktningen mot ett ökat internationellt samarbete innebar en kraftfull förändring. De resurser som krävdes för att förstärka och utveckla kompetens för att uppfylla dessa krav fanns inte tidigare och är under uppbyggnad.
Studieverksamheten är avgörande för möjligheten att få en fungerande process där statsmakternas krav på förmåga hos försvaret leder till konkreta åtgärder för att försörja förband med olika typer av materielsystem. Studiernas betydelse och deras genomslag i materielförsörjningen har haft brister. De långsiktiga perspektivstudierna har hittills inte kompletterats så att de genererar direktiv för underlagsstudier. Så länge detta inte gjorts kommer inte regeringens uppdrag i de senaste två årens regleringsbrev om en ökad spårbarhet mellan operativ förmåga och förband att realiseras. Ett antal studier inom de flesta funktionsområdena har genomförts och avrapporterats under de senaste åren. En överblick av resultaten har ofta saknats eftersom de inte kopplats till en övergripande målbild och flera inte har blivit värderade. Den långsiktiga forskningen som utförs på uppdrag till Totalförsvarets forskningsinstitut har genomförts brett och enligt en utarbetad strategi men med begränsad förmåga hos Försvarsmakten att föra in forsknings- och studieresultat i processen. Resultaten av studierna har varit besvärliga att föra ut i organisationen till sakavdelningar och taktiska centra för att omsättas i ändrade eller nya s.k. TOEM. Hittills har man ur krigsförbandsprocessens synvinkel och därmed påverkande materielprocessen saknat indata från Strategiledningen av typ ”hur många”, ”hur ofta” och ”hur länge”.
I någon utsträckning kan man hänföra dessa problem till att Försvarsmaktens planering och avvägning under senare år har präglats av stora ekonomiska problem i form av en stor organisation i förhållande till ekonomi och händelsestyrd verksamhet till följd av likviditetskriser. Det kan inte heller uteslutas att resursproblem bidragit till svårigheterna. Vi bedömer emellertid att det inte är ändamålsenligt att genomföra något förslag som medför att andra organisationer skulle överta ansvaret för exempelvis delar av studieverksamheten. Ett sådant förslag utgår från att det i huvudsak är fråga om ett resurs- och kompetensproblem. Enligt vår bedömning
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
173
är det i högre grad en fråga om hur planerings- och materielprocessen organiseras och styrs. Försvarsmakten angriper också själv problemen med spårbarhet och krigsförbandsprocessen på detta sätt sedan hösten år 2001. En översyn har påbörjats i Högkvarteret som i januari 2002 medfört att det nu utgivits styrande direktiv för krigsförbandsprocessen som troligen därmed har blivit tydligare. Ambitionen är att översynen leder till att man kan hantera kopplingen mellan forskningsresultat, perspektivstudier och andra studier samt att förmågan till värdering och inriktning av långsiktig utveckling förbättras. Det torde knappast idag kunna redovisas någon direkt tydlig effekt på materielprocessen av denna översyn.
De långsiktiga studier som genomförts i form av funktionsstudier för bekämpning och ledning liksom för andra funktioner bör leda till studier av operativ förmåga på medellång sikt i första hand för behoven på tio till femton års sikt. Denna funktion behöver bli väsentligt förstärkt i förhållande till nuläget. Vi bedömer att det kommer att krävas en god styrkraft i funktionen för att förankra ny teknik och oprövade koncept och driva materielförsörjningen mot att realisera ett nytänkande.
Försvarsmakten bör sammanhålla både den långsiktiga FoUverksamheten, andra långsiktiga studier, perspektivplaneringen och utformningen av krav på operativ förmåga inom en funktion som disponerar alla medel för långsiktig FoT-verksamhet. Funktionen bör också svara för uppdrag om det inledande skedet i ett materielprojekt. Funktionen bör därför ha ett uttalat ansvar för krav på materiell förmåga på fem till tio års sikt inklusive avvägningar mot beslutade eller igångsatta studier och anskaffningar inom materielförsörjningsplanen. Detta medför att denna funktion också bör göra avvägningar mot befintliga materielprojekt för vidmakthållande eller vidareutveckling inom samma förmågeområde. Försvarsmakten ska också svara för att den långsiktiga materielförsörjningsplanen även inkluderar åtgärder för att kartlägga och vidmakthålla den industriella kompetens som är långsiktigt nödvändig i ett anpassningsförsvar. Även denna uppgift ligger naturligt på en funktion som svarar för planeringen av förmåga på 5–20 års sikt. Vår slutsats är därför att den beskrivna funktionen måste ha ansvaret för framtagande av materielförsörjningsplanen i sin helhet, även om underlag om pågående materielprojekt eller utveckling av strategisk kompetens produceras genom uppdrag till andra funktioner.
Denna funktion bör därefter – efter regeringens godkännande – utforma preciserade uppdrag till en annan funktion att genomföra
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
174
anskaffning av en viss förmåga inom de olika områdena. För såväl studieverksamheten som för anskaffningsverksamheten bör det finnas en utsedd ansvarig inom respektive funktion som inom preciserade ramar för budget och verksamhet genomför studie- /FoTverksamhet respektive materielförsörjning.
4.4.2 Ett tydligare ansvar för beställare, utförare och leverantör
I en inledande fas av materielprocessen ska det finnas arbetsformer där kompetenser inom åtskilliga kompetensområden samverkar integrerat mot målet att driva ett projekt inom givna ramar och med klara ansvarsförhållanden. Som stöd för denna fas ska det kunna finnas resurshållare som utvecklar och erbjuder tjänster oavsett vilken myndighet eller annan organisation som de representerar. I en värderingsfas ska ett beslutsunderlag produceras som inte i detalj specificerar funktionskrav på tekniska komponenter eller delsystem. Värderingsfasen ska leda till en specifikation av de operativa och taktiska förmågor som det tekniska systemet ska medverka till att uppnå och vilka gränssnitt det ska ha för att integreras med andra delfunktioner i ett system på högre nivå. Värderingsfasen ska också resultera i underlag som värderar realiserbarhet och möjliga anskaffningsformer med en tillräcklig grad av säkerhet.
De synpunkter som framfördes vid utredningens seminarier indikerar att dialogen mellan beställare inom Högkvarteret och utförare vid Materielverket inte har funnit sina tydliga roller. Detta beror sannolikt på att sådana processer inte ännu utformats för den nya inriktningen av materielförsörjningen.
Det ansågs att Försvarsmakten var för svag i dialogen med Materielverket beroende på ett kunskapsunderläge då man kom till beställningar. Systemtänkandet var för svagt i Högkvarteret och dialogen hade brister om hur man skulle gå vidare efter demonstrations- och prototypskeden. Samtidigt ansågs den materielplan som Försvarsmakten utformade vara för detaljerad och reellt vara i konflikt med materielförsörjningsstrategins betoning av funktion, flexibilitet och alternativa val. Ur beställarperspektiv framkom liknande osäkerhet om rollerna men med andra förklaringsgrunder. Det ansågs fortfarande finnas en brist på samsyn men att den successivt förbättrades, och att relationen mycket var en fråga om kommunikation. Materielverkets utförare fokuserade på produkten
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
175
medan den för Försvarsmakten bara var en del i ett större system där allt måste finnas på plats. Materielverket ansågs ha en tendens att hoppa över den förbandsstruktur som ska vara bestämmande för materielbehovet och gå direkt på den förmåga som materielen skulle ha. Organisationen hade problem att ställa om sig tillräckligt snabbt och släppa projekt som var på väg att avvecklas.
Problemen har uppmärksammats av Försvarsmakten, som har beslutat genomföra ett utvecklingsarbete för att skapa tydliga processer för samverkan i materielprocessen. Projektet som genomförs med deltagande av Materielverket syftar till att under år 2002 definiera roller, ansvar, gränsytor samt krav på indata och utdata.
En förklaring till om ett materielprojekt lyckats eller misslyckats kan vara hur dialogen mellan beställare och utförare har fungerat. I syfte att undersöka vilka som är viktiga framgångsfaktorer i materielförsörjningen genomförde Försvarsmakten på vår utrednings uppdrag en studie. Studiens uppläggning och resultat framgår översiktligt av bilaga 4.
Studien syftade till att identifiera generella framgångsfaktorer då materielprojekt organiseras och genomförs. För att identifiera framgångsfaktorer och ange kriterier för lyckade projekt skulle ett antal exempel på materielsystem där utvecklingsarbetet infriat eller överträffat förväntningarna väljas. Dessutom skulle dessa identifierade framgångsfaktorer kontrolleras mot studier av andra projekt som inte varit framgångsrika. Studien las upp så att tre materielprojekt valdes med hjälp av olika kriterier. Således skulle alla försvarsgrenar vara representerade. Minst ett skulle ha en projektram överstigande en miljard kronor och ett skulle vara medelstort. Både projekt i tidiga skeden respektive under eller efter utvecklingsskedet skulle ingå. Minst ett av projekten skulle ha moment av internationellt materielsamarbete och ett vara helt nationellt och enbart med leverantörer baserade i Sverige.
Sammantaget omfattade projektramarna för de valda studieprojekten omkring 2,8 miljarder kronor. De viktigaste framgångsfaktorerna som identifierades var: N Kontinuitet krävdes för nyckelpersoner i projekten. Det var
viktigt för att projekten skulle kunna bygga upp och behålla den kompetens som krävdes. N Tydliga mätbara mål. Detta var en viktig förutsättning för en
väl fungerande projektstyrning och för att enighet skulle finnas både inom projektet och mellan den som beställt projektet och
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
176
projektgruppen. Det ska finnas en noggrann och tydlig projektplanering, med tydlig etappindelning och fördefinierade utvärderingskriterier. N Projektledarskap som bidrar till ett gott projektklimat. Därige-
nom skapas delaktighet och engagemang som är en viktig förutsättning för framgång. Omsorg krävdes vid rekrytering av projektmedlemmar. Det är viktigt att projektet har egna mandat och resurser, vilket medför kortare beslutsvägar och -tider. N Inom projektet ska det finnas riskanalys och åtgärdsstrategier
varigenom projektet tvingas fokusera på problemlösning. Väl underbyggda beslut är viktiga för en bra projektstart och en extern utvärdering av varje fas kan underlätta bedömning av arbetsinsats och föreslagna lösningar.
Den jämförelse som gjordes mellan dessa framgångsfaktorer och projekt med problem visade att sådana faktorer till stora delar inte var uppfyllda i dessa projekt. Vår utredning inhämtade också leverantörernas bedömning av vilka erfarenheter som kunde dras från ett par problematiska materielprojekt som gällde tekniskt komplex modifiering och utveckling. Följande erfarenheter ansåg industrin kunde dras för framtida projekt med utgångspunkt från de granskade projekten. Väsentliga brister i nedanstående avseenden ansågs ha orsakat de stora kostnadsöverdrag och förseningar som drabbat projekten.
1. Inledande studier
Ett fokus krävs på den inledande fasen. En grundförutsättning för en framgångsrik systemutveckling är att det finns förmåga att genomföra ingående operativa studier som leder till att Försvarsmaktens operativa krav är tydliga. Detta innebär att det noga formuleras vilka nya funktioner och vilka prestanda som krävs alternativt eftersträvas.
Detta kan kräva noggranna förundersökningar inklusive experiment. En tydlig teknisk huvudspecifikation bör i samband med modifiering tas fram i samarbete med en leverantör. Innan ett materielprojekt startar måste avvägningen prestanda – kostnad – tidplan vara definierade och överenskomna mellan Försvarsmakten och Försvarets materielverk.
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
177
2. Projektupplägg
Projektupplägget bör förutse en stegvis utveckling eller förändring av systemet. Inför ett nytt projekt är det vitalt att en ingående riskanalys genomförs med en allmän värdering av osäkerheter. Värdering bör ske av den totala riskbilden inkluderande teknik, industriell kompetens, resurser, tidplan samt kostnader. Denna process måste ledas av beställaren med hjälp av intern och extern expertis. Regeringskansliet bör före en projektstart efterfråga vilken riskanalys som genomförts och varför ett visst leverantörsupplägg förordats.
Projekten av någon omfattning bör alltid indelas i väl definierade milstolpar med tydligt angivna delprestationer för att underlätta ledning och uppföljning.
3. Projektorganisationen
Både för modifieringar liksom för utveckling av tekniskt komplexa system bör arbetet redan i ett inledande skede ske i tydligt definierade projekt. Projektgrupper bör byggas upp med representanter för Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Systemleverantör och annan lämplig expertis. Industriell kompetens kan här tillföra värdefulla bidrag och i vissa fall vara nödvändig. Som en grund för fortsättningen kan i vissa fall tidiga experimentella försök behöva komplettera teoretiska studier.
4. Teknisk design
Systemutformningen bör styras mot en robust systemarkitektur med en god utvecklings- och förändringspotential. Så långt som möjligt bör internationellt gångbara standards väljas för datakommunikation och gränssnitt. De regler och principer för att styra systemutformningen som bestäms ska medge en stegvis utveckling.
5. Val av leverantörer
Ett upplägg bör väljas med en tydlig industriell huvudleverantör, som har att ta ett ansvar för helheten. Tydliga åtaganden bör ingå för typarbete inklusive verifiering och validering av egenskaper.
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
178
Detta medför också behov av färre tekniska resurser från Försvarets materielverk och bidrar till kompetensutvecklingen inom industrin. Offert- och kontraktsfasen bör fastlägga alla styrande regler liksom arbetsmetodik mellan beställare och leverantör.
6. Kompetensbehov
Försvarsmaktens huvudansvar för de operativa studierna kräver kompetens för att på hög nivå förstå ledningen av militära operationer genom att operationsanalytiska studier kan genomföras. Förmåga måste finnas för att med en god kontinuitet och en stabil kunskapskärna beskriva och formulera de operativa kraven. Försvarsingenjörer med högskoleutbildning är av stort värde kompletterat med erfarna officerare med god systemblick och ett brett allmäntekniskt kunnande.
Huvudansvaret för Försvarets materielverk måste baseras på en god kompetens att förstå de operativa kraven liksom en god systemöverblick. Det är vitalt att det finns kompetens att överordnat förstå och värdera systemarkitekturer och datakommunikation för att skapa bl.a. ledningssystem som är användbara för lång tid framåt. Det är vidare väsentligt att det finns förmåga att värdera risker, ledning och certifiering av hela projektarbetet samt för styrning av systemkonfiguration.
Vår utredning bedömer att förändringar bör göras i sättet att fördela ansvar och genomföra materielprocessen. Det finns då skäl att beakta, att de här redovisade beskrivningarna fokuserar problem i materielförsörjningen. Det är emellertid vår uppfattning, att en stor del av hittillsvarande processer har resulterat i en effektiv utveckling och anskaffning av system för det militära försvaret. De förändringar som ska göras måste därför ha som mål att ytterligare förbättra processen. Målen för en förändring bör vara att utveckla en process där materielförsörjningen baseras på den efterfrågade förmågan för förband och genomförs med ett minskat risktagande och med en riktig balans mellan krav på prestanda, tider och kostnader över systemens livscykel. Vidare bör tider för utveckling och anskaffning av nya tekniska lösningar skäras ner för att säkerställa minskade kostnader, kvalitet i förbandsmateriel och tillväxt av industriella fördelar vid ett internationellt materielsamarbete. Vad det gäller de ingångsatta projekten måste målet vara att de ska leve-
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
179
rera resultat vid de tidpunkter, med de kostnader och minst de prestanda och kvalitéer som förväntades då beslutet togs om investeringen.
För att materielförsörjningen ska planeras och följas upp mer i termer av förmågor och funktioner samt med ett tydligt ansvar för genomförande och beslut behöver styrformer ändras både i Försvarsmakten och i Försvarets materielverk. Vi bedömer att den nuvarande långa kedjan av processuella uppdrag inom departement och myndigheter leder till en onödigt lång tidsåtgång och meradministration. Den nuvarande rutinen med dialoger och beställningar på materielsystemnivå leder till många och detaljerade beställningar i förhållande till leveranserna från industrin av bruksfärdig materiel. För att korta ner kedjan måste uppdragsdialogen hos både beställare och utförare fokusera en hög systemnivå med tydliga och stabila befogenheter och ansvarsområden för de personer som träffar överenskommelser om uppdrag inom materielförsörjningen. Med överenskommelser om uppdrag på en hög systemnivå och med krav utformade i funktions- och förmågetermer kan beställningarna kopplas tydligare till motsvarande ansvar i de bägge myndigheterna.
Beställaren av system för det militära försvaret är Försvarsmakten. Det bör inom Försvarsmaktens Högkvarter finnas en funktion som svarar för avvägning mellan olika typer av förmåga och för prioritering av de resurser som krävs för att uppnå olika typer av förmåga. Denna funktion måste också disponera operationsanalytisk kompetens och kunna översätta krav på förbandsförmåga till grova krav på förmåga som ett materielsystem ska kunna uppfylla. Funktionen måste också kunna disponera resurser för att svara för systemsamband mellan funktionsområden och bevaka att den eftersträvade flexibiliteten i systemkonfigurationen uppnås.
Inom Högkvarteret bör det för respektive funktionsområde – f.n. mark, sjö, luft etc. – finnas en fysisk person utsedd att ansvara för ledning av materielförsörjning inom funktionsområdet. Denna befattning ansvarar för att genom ingående operativa studier formulera krav på förmåga, för beslut inom fastställda kvalitets-, budget- och tidsramar samt för att godkänna uppnådda etapper eller milstolpar i materielförsörjningen inom dessa ramar. Exempelvis kunde kraven på ett flygsystem tidigare uttryckas som prestandakrav samt taktiska och ekonomiska krav. Den efterfrågade förmågan kommer i stället i framtiden att uttryckas som förmåga till luftförsvar mot olika typer och storlekar på angrepp. Denna för-
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
180
måga kan efter ett inledande studieskede förslås förverkligad genom kombinationer av förvarningssystem, bemannade och obemannade luftfarkoster (UAV), missiler och ledningssystem. Denna befattning svarar för att ta fram underlag för beslut om finansiering av ett inledande skede samt en plan som preciserar förmåga, tider och kostnader för det inledande skedet. Befattningen bör också ansvara för att driva vidare materielprojekt till förslag om att starta ett nytt skede i materielprocessen. Detta bör inkludera beslut om att driva preciseringen av funktioner och prestanda vidare genom experiment, simulering och demonstratorer om funktionerna inte är tillräckligt tydligt preciserade. Det är denna befattning som bör pröva om föreslagna lösningar uppfyller de krav på förmåga som har formulerats.
Redan då ett krav på en förmåga fastställts bör den funktionsansvarige utforma detaljerade krav på ett integrerat projekt team, vilket bör vara den organisation som genomför materielförsörjningen. I uppdrag definieras krav på förmåga, tider och kostnader. Denna projektgrupp leds av en utsedd projektledare som bör utses på grundval av sin utbildning, erfarenhet och sin kompetens att leda den typ av projekt som ska realiseras. Denne kan komma från den militära stabs- eller förbandsorganisationen, från Materielverket, vara forskare eller ha en mångårig erfarenhet som projektledare inom industrin. Projektledaren har ansvaret för att inom givna ramar och med överenskomna mätbara mål genomföra uppdraget och rapporterar till den som är ansvarig för funktionsområdet. Projektet har ett delegerat mandat att besluta inom givna ramar och disponerar de avsatta ekonomiska resurserna. Projektledaren har vidare ett avgörande inflytande på vilka personella och andra resurser som utnyttjas sedan de en gång avtalats med resurshållare. Projektledaren måste kunna rekryteras för en avsevärd del av projekttiden och succession på denna befattning planeras och genomföras över en längre tidsperiod.
För att projekten både ska genomföras med en effektiv överblick och utan förseningar på projektnivån sammansätts projekten med den kompetens som behövs i respektive skede. Försvarets materielverk bör ha huvudansvaret för att utveckla och vidmakthålla flera av dessa kompetenser. Andra resurshållare utgörs av Totalförsvarets forskningsinstitut, Försvarsmaktens taktiska centra, förband och logistikfunktion, industrier inom funktionsområdet baserade i Sverige eller andra länder men även för vissa funktionsområden inom totalförsvaret, såsom Försvarshögskolan, Statens Räddnings-
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
181
verk, eller Försvarets radioanstalt. Oavsett om avtal har slutits med leverantörer om medverkan i projektgruppen eller inte bör samarbete med berörda industrier ske under det inledande skedet.
I ett inledande skede för studier av kraven bör ett underlag för investeringen tas fram som planerar ett utvärderingsskede och gör en grov kalkyl över tid-, kostnads- och funktionskrav för projektet som helhet. Även bedömd modifierbarhet och kostnader över livscykeln ska anges. I detta skede kan planen inkludera försök och simuleringar för att precisera tekniskt möjliga alternativ. Vid ett eventuellt beslut om fortsatt projektinriktning ska ett efterföljande skede utvärdera de funktioner som ett system måste ha i olika alternativ för att uppfylla krav på en viss förmåga.
Målet för en sådan tydlig ansvarsfördelning mellan beställare och utförare samt tyngdpunkten på de inledande skedena är att minimera riskerna under krav- och utvärderingsfaserna. Ett beslut om anskaffning syftar därigenom till att få en hög tillförlitlighet vad det gäller att projektmålen nås i tid, med erforderlig flexibilitet inbyggd i systemen och att livscykelkostnad, årliga driftkostnader och prestanda hos anskaffade system blir de avsedda.
I punkt 4.3.2 bedömer vi att en värdering bör ske av väsentliga materielsystemfrågor till stöd för Regeringskansliet. Vi anser att denna också bör föregås av en kvalitetsgranskning där alla aspekter på förslagens genomförbarhet, risker och ekonomi är granskade av specialister som är oberoende av den funktion som utarbetat förslagen. En sådan funktion bör inrättas fristående från projektgrupperna och den områdesansvariga funktionen.
4.4.3 En ledning i termer av förmåga
En nödvändig förutsättning för uppdrag på hög systemnivå är ett gott samarbete och ett gemensamt, väl definierat arbetssätt, från studier till uppdragsdefinitioner. Här bedöms aktörerna ha en del utvecklingsarbete kvar. Flera principiellt inriktade utredningsarbeten pågår parallellt inom systemeringsområdet vid myndigheterna. Metodiken för att målstyra försvarets utveckling i förmågetermer behöver utvecklas till en sammanhängande styrprocess. Vi har valt att redovisa ett lösningsförslag, som utgår ifrån att man inför en integrerad stabsprocess på försvarssystemnivån.
Försvarsmakten ska kunna sätta upp ett antal krigsförband, för att inom ramen för det militära försvarssystemets regelverk lösa
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
182
operativa uppgifter av de slag som statsmakterna beslutat. Styrning av krigsförbandens verksamheter vid insats sker genom insatsledning, för vilket Försvarsmakten har en huvudprocess. Den tillämpas på alla kommandonivåer och har skedena planering, genomförande och uppföljning. De verksamheter som inte producerar insatsledning och krigsförbandsinsatser, syftar istället till uppbyggnad av och försörjning med de resurser som krigsförbanden behöver, samt utveckling av regelverket. Styrningen av dessa verksamheter sker genom en förvaltningsledning. Det finns en grundläggande skillnad i användningen av förmågebegreppet. För insatsledningen gäller det i första hand att veta vilken förmåga krigsförbanden verkligen har eller kan uppnå i det korta perspektivet. För förvaltningsledningen gäller att veta vilka investeringar och försörjningslösningar som effektivast bygger upp önskad förmåga.
Inom förvaltningsledningen används förmågetermer för att sätta mål för utvecklingen av krigsförband. Ett krigsförbands sätt att lösa uppgifter är i princip en systemlösning för dess egna verksamhetssystem. Sett som ett system beskriver förmågetermerna förbandets systemmålsättning. Förbandets verksamhet indelas systematiskt i funktioner som tillsammans åstadkommer förmågan. Exempel på funktioner i så gott som alla förband är underrättelse- och sambandsfunktioner. Sjömålsbekämpning är exempel på en specialiserad funktion, men som ändå kan finnas i flera olika krigsförband. Målsättningar funktionsvis kan ses som en fördjupning och detaljering av förmågan.
Flera krigsförbands sätt att tillsammans lösa uppgifter, är på motsvarande sätt ett gemensamt överordnat verksamhetssystem, ett försvarssystem. Om samma funktionsindelning används för alla typer av förband, kan en målsättning för hela försvarssystemet utarbetas utifrån de förbandsvisa funktionsmålsättningarna. Med ledning av en sådan systemmålsättning kan olika grader av samverkan mellan förbanden studeras och leda till krav på ett mera integrerat verkningssätt. Vi har tagit del av pågående perspektivstudier och dessa visar på hur framtida försvarsförmågor bör byggas upp med en hög grad av sådan integration. Förvaltningsledningens ledning i termer av förmåga bör fokusera mer på att långsiktigt styra resurser för att realisera hela försvarssystem än på enskilda krigsförbands resursbehov.
Försvarsmakten använder idag inom materielförsörjningen olika definitioner av funktion i studier, planering och genomförande av produktionen. Detta kan ses som en naturlig utveckling från tidi-
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
183
gare tydliga försvarsgrensvisa funktionsansvar till någon för framtiden bättre passande ansvarsstruktur. Vi bedömer dock att det föreligger alltför oklara ansvarsförhållanden när inriktning inte kan ges i samma funktionsvisa termer för planering, genomförande och uppföljning. Konsekvensen av detta är svårigheter för Försvarsmaktens ledning att överblicka och redogöra för den totala planerade förmågeutvecklingen från det korta till det långa perspektivet. Vi har erfarit att bristerna i ansvarsfördelningen för funktioner i Försvarsmakten leder till oklara relationer också i dialogen med Försvarets Materielverk om utveckling av de tekniska systemen.
Funktionsmålsättningar skulle också innebära en stabilare grund för systemeringsarbeten inom materielförsörjningen. Vi har tagit del av den pågående metodutvecklingen för systemering av försvarssystem. Den bygger på grundtanken att en målbild uppbyggd av funktionsmålsättningar också måste motsvaras av en systemmodell för att realisera ett försvarssystem. Även om de säkerhets- och försvarspolitiska bedömningarna inte leder till en full utbyggnad på kort eller medellång sikt, är det nödvändigt att försäkra sig om att det vid behov kan ske en snabb expansion. I detta fall ska alltid de krav identifieras som behövs för en sådan anpassningsförmåga. Även när det säkerhetspolitiska läget är sådant att försvarssystemen kan realiseras i mindre omfattning, så måste ändå vissa krav tillgodoses. För att vara säker på att det går att uppnå samfunktion ett fullt utbyggt försvarssystem måste en komplett systemmodell konstrueras. Modellen behöver inte vara mer omfattande än att man med hjälp av simuleringsverktyg kan lägga fast vilken systemstruktur och vilka gränssnitt som ska vara standardiserade. Utan en sådan modell riskerar man senare anpassningslösningar ad hoc för att uppnå samfunktion i systemet. Detta till priset av högre kostnader och förseningar. Att utveckla och upprätthålla ensade funktionsmålsättningar och en övergripande försvarssystemmodell är enligt vår uppfattning en grundläggande förutsättning för att kunna verkställa försvarets nya inriktnin och samtidigt hushålla med resurser för nyinvesteringar. De informationer vi inhämtat, visar att betydande systemeringsarbeten återstår innan denna grundförutsättning för anpassningsförsvaret kan anses uppnådd.
Med de samlade funktionsmålsättningarna som grund ska den materiella förmågan kunna anpassas till varierade behov genom uppdrag. Med materiell förmåga menar vi de funktioner och prestanda med vilka materielen och till materielen knutna tjänster stödjer den förmåga som förbanden ska ha. Vår syn på förmåge-
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
184
styrning, via uppdrag om materielförsörjning, framgår av i följande bild.
Figur 4.1. Förmågestyrning via uppdrag
Den i högkvarteret funktionsansvarige har att planera, låta genomföra och följa upp åtgärder för den materiella förmågan genom uppdrag. Inriktningen för denna verksamhet bör enligt denna modell vara gemensam för alla funktioner, dvs. utgöras av de samlade funktionsmålsättningarna. För ett givet beslut kan inbördes prioriteringar och avvägningskriterier tillföras. En sådan version av de samlade funktionsmålsättningarna kan också kallas en systemmålsättning. Den avser då den begränsade försvarssystemtillämpning som beslutet avser. Med hänvisning till denna ska inte uppdraget behöva detaljeras i andra hänseenden än ramvillkor och restriktioner för hur realiseringen av den önskade förändringen i materiell förmåga ska uppnås.
En uppdragstagare ska dels ge förslag till överenskommelse i sådan tid att en materiell förmåga kan upprätthållas, dels bereda olika tekniska lösningsalternativ i dialog med de berörda funktions-
Materielsystem (integrationsnivå <2)
Systemintegration nivå 2, i markmiljö
…i sjöfartsmiljö
Operativ förmåga uttryckt i delförmågor, definierade i ett antal taktiska situationer
Funktion X
1,
X
2…
Xn
i försvarssystem
Bygger upp
Krav
Allsidig analys av krav och önskemål med prövning av alternativa tekniska systemlösningar
Uppdrag om ändrad materiell förmåga
Komplett, funktionell målbild, i tre tidsperspektiv
Systemfunktioner i
försvarssystem
(tjänster i ett nätverksförsvar)
Konfigurerar
krav i
systemmodell
...i luftfartsmiljö
Funktioner
och prestanda
Preciserad omfattning, tid och kostnad
Realisering av materiell förmåga:
• rätt kvalitet
• i rätt tid
• till rätt kostnad
Förslag
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
185
ansvariga. I detta definitionsarbete för uppdragens innehåll måste den övergripande systemmodellen beaktas som ett av ramvillkoren. I offertarbetet före ett uppdrag med ett omfattande åtagande, måste också ett analys- och systemeringsarbete utföras. Detta ska klarlägga i vilka tekniska system förändringar krävs och hur de i princip ska hanteras för att säkerställa att också de övergripande kraven på samfunktion och anpassningsförmåga för försvarssystemet kan innehållas. Uppdrag att ta fram förslag till systemlösning och förslag till projektdefinition för ett åtagande i materiell förmåga ges av den funktionsansvarige som ansvarar för den senare realiseringen.
Analys och systemering tar hjälp av en nivåindelning för de tekniska systemen. På grund av komplexiteten i de moderna tekniska systemen är det nödvändigt att dela upp systemintegrationen med tydliga ansvar för varje integrationssteg. I ovanstående bild åskådliggörs den s.k. systemnivån 2. De tekniska systemen på denna nivå sammansätts av materielsystem och produkter på lägre systemnivåer. Idag kännetecknas uppdragen i materielförsörjningen av överenskommelser direkt riktade mot enskilda materielsystem och produkter. I den av oss föreslagna uppdragsmodellen ska överenskommelserna riktas direkt mot funktioner och materiell förmåga som stödjer denna. Varje uppdrag bör innehålla handlingsfrihet för projektledaren att ta fram systemlösningar där ett flertal samordnade åtgärder på olika materielsystemnivåer ingår i ett samlat genomföraransvar.
Med denna styrning i förmågetermer, omsatta i funktionsmålsättningar, kommer det att ges bättre förutsättningar att göra analyser och val mellan alternativa handlingsvägar för att åstadkomma materiell förmåga. Detta kan exemplifieras med t.ex. behovet av en förmåga till indirekt eld. Det är inte självklart att detta behov ska tillgodoses genom tillgång till en materiell fårmåga i form av granatkastare eller artillerisystem. Det tillgodoses kanske bättre genom en materiell förmåga i form av ”close air support” från attackflyg eller från obemannade luftfarkoster eller genom en kombination av dessa materiella förmågor. Vi bedömer att beslut om viktiga vägval i praktiken alltmer kommer att påverkas av förhållanden i det internationella materielsamarbetet. Det innebär att Försvarsmaktens investeringsplaner måste kunna anpassas flexibelt till uppkommande möjligheter och att det ska finnas en hög beredskap att genomföra analys, såväl av alternativa systemlösningar som av riskerna i de projekt som föreslås.
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
186
Förmågetermer och funktionsmålsättningar för Försvarsmakten bör också tas fram i ett totalförsvarsperspektiv. Processen bör vara metodmässigt ensad, så att en gemensam materielförsörjning kan identifieras där detta kan vara rationellt. Detta leder till att det bör finnas parallella studier och analyser av vilka tekniska funktionskrav som följer av krav på förmåga för olika verksamhetssystem. Civila och militära behov bör därigenom kunna analyseras tillsammans på en relativt hög systemnivå.
Figur 4.2. Totalförsvarsperspektivet
I statsmakternas beslut bör förmågan uttryckas i relativt grova termer för att definiera en avvägning mellan krav på verksamhetens mångsidighet och ett fokus för de närmsta årens behov. Omfattningen av verksamheten bör också uttryckas i termer som styr verksamhetens volym. Det är sedan myndigheternas uppgift att med denna begränsning optimera utvecklingen av förmågan.
För att styra utvecklingen behöver en mera preciserad målbild tas fram. Denna kan uttryckas som en nedbrytning i delförmågor. Som exempel på detaljeringsgraden har Försvarsmakten kunnat uttrycka sin totala operativa förmåga i färre än hundra delförmågor. En mängd olika taktiska situationer ställer sammanlagda krav på
Analys av utvalda funktioners kravbilder för att utröna om en ur totalförsvarsperspektiv rationellare teknisk systemering kan åstadkommas
Totalförsvarsförmåga för civilt samhälle
Operativ förmåga för militärt försvar
Förmåga att tåla svårt påfrestande situationer
Förmåga att verka miltärt i taktiska situationer
Bygger upp
Bygger upp
Krav och önskemål Krav och önskemål
Uppgifter och krav i relativt grova termer
Preciserad förmåga genom uppdelning i delförmågor
Funktionsansvarig tolkar kravbild, definierar och avgränsar funktioner samt ställer krav och önskemål på funktionalitet och nyckelprestanda
Funktion X i samhällets system
Funktion X i försvarssystem
Bygger upp
Krav och önskemål
Bygger upp
Krav och önskemål
Samordnade studier av hot och förmågebehov
Ordinarie materielförsörjningsprocess
Ordinarie materielförsörjningsprocess
Analys av utvalda funktioners kravbilder för att utröna om en ur totalförsvarsperspektiv rationellare teknisk systemering kan åstadkommas
Totalförsvarsförmåga för civilt samhälle
Operativ förmåga för militärt försvar
Förmåga att tåla svårt påfrestande situationer
Förmåga att verka miltärt i taktiska situationer
Bygger upp
Bygger upp
Krav och önskemål
Bygger upp
Krav och önskemål Krav och önskemål
Uppgifter och krav i relativt grova termer
Preciserad förmåga genom uppdelning i delförmågor
Funktionsansvarig tolkar kravbild, definierar och avgränsar funktioner samt ställer krav och önskemål på funktionalitet och nyckelprestanda
Funktion X i samhällets system
Funktion X i försvarssystem
Bygger upp
Krav och önskemål
Bygger upp
Krav och önskemål
Bygger upp
Krav och önskemål
Bygger upp
Krav och önskemål
Samordnade studier av hot och förmågebehov
Ordinarie materielförsörjningsprocess
Ordinarie materielförsörjningsprocess
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
187
dessa. Det är för det militära försvaret naturligt att situationerna täcker in olika stridsrum såsom luften, markterräng, kust inklusive skärgård, på respektive under havsytan, urban omgivning och inne i stadsmiljön. Till dessa kommer situationer definierade för målsättning av den övergripande ledningsförmågan och informationstillgång för denna. Även för stödfunktioner som logistik, strategiska eller taktiska transporter, sjukvård, fältarbete, NBC-skydd mm behövs det ett par väl definierade situationer för att upprätta den heltäckande målbilden.
För det civila samhällets robusthet bedömer vi att en motsvarande målbild kan och bör utarbetas. Tåligheten mot påfrestningar på samhället bör på motsvarande sätt definieras genom ett rimligt antal delförmågor kopplade till tänkbara hotsituationer. En del av dessa kan vara relaterade till, men inte alltid sammanfallande med de militära. Taktiska situationer i totalförsvarsperspektiv bör väljas och utformas utifrån respektive ansvarig myndighets behov samt sammanvägas av Krisberedskapsmyndigheten. För den övergripande ledningsförmågan och dess informationstillgång, för transporter, katastrofsjukvård, byggnads- och reparationsberedskapen, allmänt NBC-skydd m.fl. stödfunktioner är det enligt vår uppfattning rimligt att definiera gemensamma situationer.
Med samordnade delprocesser för målsättning bör det skapas bättre förutsättningar för samverkan mellan militära och civila delar i totalförsvaret. De bör också möjliggöra materielprojekt för gemensamma behov. Två parallella tillämpningar av samma metodik resulterar i funktionsvisa kravbilder och målsättningar. I dessa formuleras funktionalitet i beskrivningar av vad som ska eller bör kunna göras. Funktionsbehovet omfattar således krav på såväl personal och materiel som verksamhetssätt. För att definiera en kvalitativ förmågenivå bör det definieras nyckelprestanda, som inte är bundna till ett visst sätt att realisera funktionen. Behoven i termer av kvantiteter analyseras och kravsätts i senare led, t.ex. när det ska beslutas om en materielinvestering. Vi bedömer att detta också är lämpligt för statsmakternas styrning att målbilder definieras med samma framförhållning, t.ex. 5, 10 och bortom 15 år. Med en likartad utformning av funktionsmålsättningarna underlättas analyser tvärs funktionerna, vilket bör ge ökade möjligheter, bl.a. att åstadkomma rationella materielsamarbetsprojekt ur ett internationellt perspektiv.
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
188
4.4.4 En kunduppföljning av uppdragen
Det bör ställas tydligare krav på den framtida materielprocessens uppföljning och utvärdering, som gäller beställarens ansvar för genomförd verksamhet. Ett sådant krav bör vara att beställaren har ett ansvar för att följa upp och redovisa sin uppfattning om utveckling av kvalitet och produktivitet för ett visst materielsystem. Detta ansvar skulle då gälla i samband med uppnådda milstolpar i ett forsknings-, utvecklings- eller produktionsuppdrag och inför beslut om övergång till ett nytt anskaffningsskede. Värderingen av om verksamheten bedrivs effektivt mot satta mål och uppdragsramar bör utgå från en uppfattning av levererad kvalitet sett mot förbrukade resurser och tidsramar samt efterfrågad förmåga. Denna värdering är till sin karaktär en avstämning mellan förväntningen på och värderingen av uppnådd prestation. Den är direkt knuten till uppdragsgivaren och inte till den som utför prestationen.
Materielverket införde 1994 Earned Value som metod för styrning och uppföljning av JAS-projektet. Metoden har sitt ursprung i USA där den infördes för att styra främst större militära materielprojekt. Avsikten var då att tidigt få kontroll över och kunna bättre styra större projekt som uppvisade stora avvikelser både vad det gällde förväntat resultat och som kunde resultera i kraftiga kostnadsökningar och avsevärda förseningar. Materielverket har efter principbeslut av verksledningen 1997, infört metoden för ytterligare ett antal större materielprojekt. Dessa projekt är robotsystem 23 Bamse, flygspaningsradarn FSR 890, helikopter 14 och 15, stridsfordon 90, det taktiska radiosystemet TARAS samt delsystem i Visby-projektet. Earned value används vid ingången av 2002 i åtta projekt och ytterligare fem projekt planerar införa metoden. Metoden förutsätter att leverantörsavtalen inkluderar överenskommelse om att bägge parter tillämpar den.
Earned value innebär att man beräknar och analyserar projektläget i förhållande till projektplanen i följande avseenden: N Kostnadsavvikelser i termer av skillnad mellan uppnått resultat
eller genomförda leveranser jämfört med kostnaderna för att uppnå detta resultat vid mättidpunkten. N Kostnadseffektivitet, dvs. förhållande mellan uppnått resultat
eller genomförda leveranser jämfört med kostnaderna för att uppnå detta resultat vid mättidpunkten. Innebär en beräkning
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
189
av hur mycket man får ut av projektet i resultat per investerad krona. N Tidsavvikelser, dvs. hur mycket resultat eller genomförda leve-
ranser som har presterats jämfört med vad som borde ha uppnåtts vid mättidpunkten. N Tids- och leveranseffektivitet, dvs. förhållande mellan upp-
nådda resultat eller genomförda leveranser jämfört med vad som skulle ha presterats vid mättidpunkten. N Trolig sluttidpunkt om nuvarande tids- och leveranseffektivitet
fortsätter att gälla under resterande projektarbete. N Trolig slutkostnad om nuvarande kostnadseffektivitet fortsät-
ter att gälla under resterande projektarbete.
Metoden är utformad för att ge goda möjligheter att få en tidig förvarning om problem och indikera om ett projekt med viss sannolikhet inte kommer att uppnå de uppställda målen. Den gör detta genom att ge ett mått på hur den dittillsvarande prestationseffektiviteten måste öka. En tidig indikation om avvikelsernas förekomst, art och omfattning ger en ökad möjlighet att vidta åtgärder och underlag för eventuella beslut om ändrad omfattning eller nedläggning av projekt med problem. Metoden ger störst nytta i stora och komplexa utvecklingsavtal där tidiga indikationer kan ges om hur projekten framskrider.
Enligt uppgift genomför Materielverket rapportering i kvartals- och årsrapporter till Försvarsmakten med stöd av industrins Earned value-rapportering. Industrins grafer och prognoser redovisas med kommentarer från Materielverkets sida samt eventuellt avvikande prognoser och bedömningar. Ur Försvarsmaktens synvinkel bör det vara naturligt att samtliga resurser som förbrukas för att genomföra beställarens uppdrag ingår i denna uppföljning, dvs. inkluderande de kostnader som Materielverket förbrukar. Försvarsmakten bör själv tillämpa denna metod i sin uppföljning av materielobjekt. Det kan samtidigt noteras att Materielverket fortfarande är huvudleverantör för några materielsystem, exempelvis VISBY-projektet. En uppföljning av sådana system sammansatta av delsystem från flera leverantörer bör ske av beställaren och inte av den som är huvudleverantör.
Som en nackdel med metoden kan nämnas, att den för att vara effektiv måste tillämpas av beställare, utförare och leverantör. Det
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
190
är inte heller säkert att avtalen alltid kan inkludera denna metod i samband med ett internationellt samarbete eller vid avtal med utländska huvudleverantörer. Metoden kräver också mer resurser än annan uppföljning. Det kan också anses att uppföljningsansvaret för beställaren blir ett alltför omfattande uppdrag för Försvarsmakten relativt annan mer prioriterad verksamhet. Enligt vår bedömning är det rimligt att beställaren har ett ansvar för att detaljerat följa upp förbrukningen av de omfattande resurserna för materielförsörjning. Det är vidare naturligt att man hanterar den ytterligare belastning som kan uppkomma för att noggrannare följa upp verksamheten om man ska disponera anslaget för materielanskaffning.
4.4.5 En mer uthållig professionell kompetens
Tidigare utredningar har ansett att kompetensförsörjning vid främst Försvarsmakten och Försvarets materielverk måste anpassas till de ändrade villkor som gäller för materielförsörjningen. Samtidigt har man konstaterat att roller och arbetsformer i processen behöver utvecklas för att underlätta samverkan och ge Försvarsmakten ett förstärkt inflytande över Materielverkets verksamhet. De synpunkter och förslag som framförts berör främst frågor om kompetensbehov och samarbete mellan olika aktörer i de processer som styr materielförsörjningen. Försvarsmakten anses av utredningarna behöva kompetens både för att bereda frågor om operativa behov, därtill knutna militära funktionskrav och för frågor om systemintegration i ett operativt sammanhang. Försvarsmakten har ansetts vara otillräckligt bemannad bl.a. till följd av sitt tjänstgöringssystem, krav på militär bakgrund för de befattningar som leder materielprocessen och otillräcklig tillgång till teknisk kompetens hos Högkvarteret. Det har ansetts att den nuvarande processen riskerar vara för tungrodd och svåröverskådlig till följd av den långa kedjan av aktörer i processen. Processen borde utvecklas från en beslutskedja mot en mer nätverksbetonad lösning.
Vid våra seminarier framkom en rad synpunkter som berör kompetens och resurser vid Försvarsmakten och Försvarets materielverk samt samverkan mellan myndigheterna i materielförsörjningen.
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
191
Försvarsmakten ansågs ha en för hög personalomsättning i Högkvarteret eftersom personalen roterar!
Detta försvårade kontakter och gjorde att Materielverket måste stå för kontinuitet i kompetensen. P.g.a. personalomsättningen kunde Försvarsmakten inte driva frågor och den kompetenta personal – ofta högre militär personal - som anställdes hade inte erfarenhet av nyare materiel. Beställningar blev ofta oklara och lämnades sent. Dialogen mellan Materielverket och Försvarsmakten försvårades av bristen på matchande kompetens vid Högkvarteret. Högkvarteret ansågs behöva förstärka sitt systemtänkande och sin analysförmåga. Det var svårt att få kraven från beställaren formulerade på en tillräckligt hög systemnivå.
Det ansågs kunna uppstå en konflikt mellan uppdragsstyrningen och Materielverkets interna styrning genom verksamhetsplanen!
Denna styrning från två olika håll gick inte alltid ihop och kunde medföra att verksamheten inte blev tillräckligt uppdragsstyrd. Det ansågs att det saknades personal på en mer verksamhetsinriktad nivå, som skulle producera, vilket medförde problem att leverera enligt gjorda beställningar. I praktiken ansågs upphandling ske på systemnivåerna 3 och 4 och på dessa nivåer har Materielverket tappat kompetens. Materielverket ansågs samtidigt behöva utveckla kompetens för att arbeta med högre systemnivåer och för att leda evolutionär verksamhet. Det kan dock ta fem till tio år att lära upp en civilingenjör och extern utbildning finns ofta inte att tillgå. Den verksamhet som bedrivs måste vara attraktiv för teknisk kompetens. Gränsen mellan anställd personal och leverantörer av kompetens blir dock alltmer oskarp. Olika former för kompetensutveckling är möjliga och bör övervägas.
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
192
Det ansågs att man måste sträva efter ett fördjupat samarbete som måste säkerställas i anskaffningsprocessen!
Det finns ett behov av integrerade processer där det finns kunskap om den miljö där produkterna ska användas. Vad som ofta ansågs brista var en kvalitetssäkring av relationen mellan Materielverket och Försvarsmakten. Det behövdes en större kontinuitet i procedurer och i ”kundrelationen”. Det fanns ett behov av stöd för en mångsidighet och perspektiv i tänkandet.
Utredningens experter har bedömt vilka behov som finns av förändringar inom dessa områden. Dessa bedömningar innebär sammanfattningsvis: N Försvarsmakten har inte tillräckliga kompetensgrupper i Hög-
kvarteret för materielberedning. Förmågan att omhänderta forsknings- och studieresultat kan avsevärt förbättras. Den typ av operativa studier kopplande till materielförsörjning som kan förutses kräver sannolikt medarbetare med en god teknisk utbildning och matematisk inriktning. En ingenjörsutbildning på högskolenivå är lämplig. En sammansättning av grupper med erfarna officerare och teoretiskt inriktade tekniker kan utgöra en mycket kompetent och produktiv grupp. Det är generellt sett angeläget och nödvändigt för Försvarsmaktens tekniska förståelse och ledning av anskaffningsverksamheten att dessa kompetenser sammansätts. Antalet stabsmedlemmar med kvalificerad teknisk kompetens behöver utökas. Försvarsmakten behöver etablera ett samband mellan sina uppgifter, den förmåga som krävs och behovet av materiell utveckling. För Försvarsmakten innebär detta att kompetens för en kvalificerad teknisk validering samt för ekonomisk bedömning av risk och osäkerhet måste kunna avropas eller disponeras inom egen organisation. Kraven på en fördjupad förmåga till hot- och riskanalyser medför behov av en starkare värderingsfunktion som utvecklas för att sammanhålla resultat och slutsatser. N Generellt sett är det önskvärt att Försvarets materielverk tilläg-
nar sig en större förmåga till operativ insikt och systeminsikt utifrån ett totalförsvarsperspektiv på bekostnad av teknisk bearbetning av detaljfrågor. Vid en fortsatt ansvarsfördelning som motsvarar dagens ordning bör såväl Försvarsmakten som Materielverket förstärka sin förmåga att leda materielförsörj-
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
193
ningen i strategiska och operativa termer och tidsperspektiv. Vidare är Materielverkets kapacitet för systemarbete i nuläget otillräcklig och motiv finns för en kraftsamling och hushållning med denna kompetens. Även förmåga och resurser bör förbättras för att beskriva konsekvenser av olika anskaffnings- och upphandlingsstrategier, för marknadsjämförelser och för företagsvärdering.
Vi har tidigare redovisat underlag som visar att den funktion som svarar för planering och avvägningar inom materielplanen bör förstärkas väsentligt. Vi bedömer med ledning av lämnade synpunkter att Försvarsmakten också i stort bör bibehålla de resurser vid Högkvarteret som ska svara för att uppdrag inom materielförsörjningen genomförs. Detta behov av ytterligare resurser för att genomföra materielförsörjning bör delvis kunna lösas genom en omfördelning av arbetsuppgifter inom Högkvarteret. Denna bedömning förutsätter då, att en ordning införs, där den kortsiktiga likviditetsstyrningen blir av mindre betydelse än hittills för ledningen av materielförsörjningen.
Problembeskrivningen indikerar att andra åtgärder är av större betydelse än resursförstärkning eller att omfördela uppgifter mellan myndigheter. För att kunna kompetent leda materielförsörjningen på det mest effektiva sättet krävs en både djup kompetens och kontinuitet över flera år. Högkvarterets hittillsvarande personalförsörjning med kortare tjänstgöringsperioder som ett led i officerarnas utveckling medför i detta avseende nackdelar.
Så vitt vi kan bedöma råder en stor enighet mellan regeringen och berörda myndigheter om att det nuvarande systemet för utbildning av yrkesofficerare bör förändras. I ”Fortsatt förnyelse av totalförsvaret” redovisar regeringen sin och myndigheternas syn på den s.k. Personalförsörjningsutredningens förslag. De bedömningar som är av stor betydelse för materielförsörjningen är främst följande. Genom att erbjuda yrkesofficerare nya karriär- och utvecklingsmöjligheter bör en ökad kompetensbredd kunna uppnås. Kopplingen mellan s.k. nivåhöjande utbildning och befordran bör tas bort. Den civilanställda personalen bör i en ökande omfattning komma i fråga för befattningar som tidigare väsentligt bemannades av yrkesofficerare. Samtidigt bör det militära skolsystemet reformeras så att det bidrar till att skapa alternativa karriärvägar för anställd personal. Tjänstgöringstiderna för yrkesofficerare i befattningar bör generellt vara längre än för närvarande. Det bör också
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
194
vara möjligt att anställa personer med särskild kompetens efter en anpassad yrkesofficersutbildning som tillgodoser kvalitetsaspekterna på officersyrket. Såväl Försvarsmakten som Materielverket har bedömt att karriärvägar som bygger på ett större specialistkunnande och vid sidan av chefskarriären måste utvecklas.
Enligt vår bedömning bör Försvarsmakten för ledning av materielförsörjning sträva efter att personer på nyckelbefattningar kan inneha dessa, under minst en femårsperiod. Befordran, lönesättning och vidareutveckling anpassas till att perioden kan medge en karriärutveckling. Vi bedömer att behovet av Försvarsmaktsingenjörer och specialister inom operationsanalys, systemdesign och IT-teknik behöver tillgodoses i Försvarsmaktens organisation som komplement till operativ/taktisk kompetens. En nackdel kan vara att detta skulle medföra en dubblering av kompetens vid Försvarsmakten och andra stödjande myndigheter och sålunda inte leda till ett rationellt utnyttjande av resurser. Vi bedömer emellertid att vinsten av ömsesidig förståelse mer än väl uppväger kostnaderna. Det bör också övervägas om inte en för olika kompetenser gemensam utbildning för projektarbete inom materielförsörjningen bör anordnas.
4.4.6 En integration med övrigt totalförsvar
Under punkt 4.1.2 har vi tidigare redovisat våra slutsatser om av hur en ändrad planerings- och materielprocess påverkas av en inriktning mot en ökad samordning inom totalförsvaret för att hantera en förändrad hotbild. Vi bedömer att vissa områden mer direkt berör styrning och samverkan mellan Försvarsmakten och andra totalförsvarsmyndigheter. Dessa områden är följande: N Gemensamt bör det göras scenario- och hotbildsprocesser för
Försvarsmakten, Krisberedskapsmyndigheten och andra myndigheter med ansvar för skydd mot vissa typer av hot såsom ITangrepp, andra informationsoperationer eller BC- insatser. N Kartläggning av och planering för att behålla industriell för-
måga med strategisk kompetens inom landet i olika anpassningslägen bör göras gemensamt för det militära försvaret och de civila delarna av totalförsvaret.
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
195
N För vissa områden där det finns gemensamma eller närliggande
hotbilder bör det göras en gemensam definition av den förmåga som ska uppnås. Dessa områden är exempelvis skydd mot NBC-insatser, informationsoperationer och hot mot ledningssystem. Vid precisering av de förmågor som ska uppnås på kort och medellång sikt specificeras både gemensamma krav och särkrav för respektive verksamhetsområde. N Försvarsmakten bör genomföra en gemensam idéfas tillsam-
mans med Krisberedskapsmyndigheten och berörda myndigheter inom det civila totalförsvaret i de fall definitionen av den förmåga som krävs är likartad och sammanfaller i tiden.
Vi delar i dessa frågor de bedömningar som Försvarsberedningen har gjort i rapporten ”Gränsöverskridande sårbarhet – gemensam säkerhet” (SOU 2001:14). Det krävs en utvecklad struktur för att samordna verksamhet för att möta tvärsektoriella hot. Infrastrukturområdet utgör ett tydligt exempel på detta behov av samordning. Ett samutnyttjande av kompetens och resurser för krishantering gör att resurser utnyttjas effektivt och skapar i sig en ökad säkerhet.
Regeringen bör genom uppdrag och krav på återrapportering i regleringsbrev skapa förutsättningar för att den samverkan som behövs kommer till stånd. Dessa uppdrag kan riktas till Försvarsmakten respektive Krisberedskapsmyndigheten i det civila totalförsvaret.
Uppdragen bör gälla utformning av anpassningsalternativ i olika hotbilder, kartläggning av försörjningsbas och industriell kompetens, krav på förmåga relativt hotbilder samt det inledande idéskedet i materielförsörjningen för gemensamma förmågekrav. Ansvaret för att sammanhålla denna samverkan kan knytas till de ställda uppgifterna för totalförsvaret. Försvarsmakten bör ha huvudansvaret för att åstadkomma samverkan inom ramen för uppgiften att försvara landet mot väpnat angrepp och hävdande av vår territoriella integritet. Krisberedskapsmyndigheten bör ha huvudansvaret för att åstadkomma samverkan inom ramen för uppgiften att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred.
Uppgiften att bidra till fred och säkerhet i omvärlden kan fördelas genom uppdragssystemet till myndigheterna. Det är dock svårt att finna någon naturlig koppling till en grundläggande hotbildsprocess inom myndigheterna för denna uppgift. Uppgiften är i hög
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
196
grad grundad på en säkerhetspolitisk bedömning av samarbete om hot och säkerhet i ett europeiskt och globalt perspektiv. Även vilka medel, i form av militära och civila totalförsvarsresurser, var insatser ska göras och omfattningen av dessa insatser är i hög grad ett säkerhetspolitiskt ställningstagande. Vår bedömning är av detta skäl, att det grundläggande kravet på samverkande förmågor för att lösa denna uppgift, måste ställas av regeringen. I punkt 4.4.3 har vi tidigare redovisat ett lösningsförslag där försvarets utveckling leds i förmågetermer. Förslaget innebär vad det gäller samverkan mellan de militära och civila delarna av totalförsvaret att det genomförs gemensamma studier av hotbilder samt parallella studier och analyser av vilka tekniska funktionskrav som följer på krav på förmåga för olika verksamhetssystem.
4.5 Försvarets materielverk – en ändrad process
Försvarets materielverk är idag ansvarig myndighet för att materiell förmåga tillförs till det militära försvaret från leverantörer. Det finns anledning att framhålla att under de senaste decennierna har aktörerna i materielförsörjningsprocessen kunnat utveckla och anskaffa krigsmateriel på ett kostnadseffektivt sätt genom ett förtroendefullt och nära samarbete mellan myndigheter och industrin. De frågor som vi då har att överväga inom vår utredning är om de processer och den organisation som finns idag är den mest lämpade. Kan de på bästa sätt ombesörja att försvaret förses med materiel som medför att förbanden tillförs effektiv materiell förmåga till låga kostnader och i rätt tid för försvarets behov?
4.5.1 Förutsättningar för en effektiv process
Det krävs vissa förutsättningar för att en process ska kunna vara effektiv och ha en utveckling mot en hög grad av produktivitet. Vi anser att viktiga sådana förutsättningar är: N Processen är känd och definierad för viss förädling av någon
input mot en förväntad kvalitet. N Processen drivs av identifierbara aktörer som samspelar i ett
definierat och överenskommet regelsystem.
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
197
N Det finns metoder och data som möjliggör att mäta utveckling
av tid, kostnad och prestation och få ett underlag för korrigerande åtgärder. N Det finns möjlighet att jämföra utfallet med referensalternativ
där avvikelser kan konstateras. N Det finns en värdering av kvaliteten av processens resultat över
tid. N Det finns en kompetensutveckling som stämmer med proces-
sens långsiktiga utvecklingsmål. N Det finns inbyggt i processen eller utanför processen en
efterfrågan på effektivare verksamhet med ledning av utfall och värdering av resultat.
Under utredningens seminarier framfördes flera synpunkter som kan indikera att dessa förutsättningar endast delvis var uppfyllda vid tiden för seminarierna. Följande synpunkter lämnades bland annat.
Processen är inte känd och definierad!
Materielverket ska arbeta processorienterat. Det ansågs dock saknas en allmänt accepterad och spridd definition på Materielverkets processorganisation. ”Regelverket är bara delvis klart. Regelverket måste läggas fast och hållas stabilt”. ”Det krävs uthållighet i implementeringen av Materielverkets nya, kvalitetssäkrade arbetssätt. Det får inte gå bakåt”.
”Det har varit och är en dålig intern kommunikation av den nya styrmodellen”. ”Situationen karaktäriseras idag av stor turbulens och osäkerhet med krav på en ny organisatorisk roll”. Det finns olika förhoppningar i verksledningen och nere i organisationen: ”Det existerar en känsla inom organisationen vad gäller förändringsprocessen att den står och väger – det är inget som än är avgjort”. ”Det är ett stort glapp mellan högste chefen, mellanledningen och andra chefer”.
Osäkert om metoder och data möjliggör att mäta utveckling!
”Stödsystemen brister i organisationen och är administrativt krångliga”. ”Systemen som finns för att styra produktionen är inte klara. Det behövs ett mer flexibelt planeringssystem”.
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
198
Oklar motivation för kompetensutveckling enligt långsiktigt utvecklingsmål!
Det ansågs att det fanns ett behov av att identifiera drivkrafter som hjälper Materielverket att fullfölja startade processer. ”Införande av en processorganisation har gått för långsamt. Medarbetarna har tröttnat och mycket av deras motivation har gått förlorad under vägen”. ”Arbetet i Materielverket har behov av inslag av avlärning idag. Flertalet lever fortfarande kvar i den traditionella kulturen och behöver läras av för att ett nytt processtänkande ska kunna slå igenom.”
”Resursdialogen stödjer inte kunskapsorganisationen”. ”För att tillgodose behovet av behövd kompetens krävs en verksamhet som attraherar teknisk kompetens”. ”Det finns ett behov av och stöd för mångsidighet i tänkande, insikt om industrins behov och en ledningsutveckling med internationella kontakter och erfarenheter”. ”Kompetens behöver utvecklas för arbete med högre systemnivåer”.
En efterfrågan på effektivare verksamhet
”Nuvarande roller och sätt att arbeta fungerar inte”. ”Det inre motstånd som existerar inom organisationen går att härleda från bland annat en bristande helhetssyn inom organisationen”. ”Det finns en skillnad i vad Försvarsmakten, Materielverket och leverantören ska göra med den väldiga förändringshastighet som råder. Detta ställer höga krav på flexibilitet där uppdragsstyrningen är det bästa alternativet”.
”En dynamisk turbulent miljö på grund av ständiga omvärldsförändringar är något man måste vänja sig vid. Materielverket bör se över regelsystemet”.
”På en verksamhetsinriktad nivå som ska producera saknas det folk och det finns stora problem med att leverera enligt gjorda beställningar”.
Vi bedömer att dessa synpunkter främst indikerar att Materielverkets förändringsprocess har tagit långt tid, inte har drivits av verksledningen tillräckligt kraftfullt i organisationen för att nå en organisatorisk samsyn, samt att den orsakat en hög grad av osäkerhet både inom och utom organisationen. Det kan inte uteslutas att den höga personalomsättning av kvalificerade tekniker samt förse-
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
199
ningarna under de sista åren med att effektuera Försvarsmaktens beställningar har ett samband med indikerade problem.
Vi bedömer också att flera av de tidigare nämnda förutsättningarna i praktiken försvagats som drivande för en effektivare användning av resurserna. Denna bedömning styrks av den jämförelse som görs i avsnitt 3.5.1 av resurserna i anskaffningsverksamheten för åren 1995/96 till 2001. En sammanställning över Materielverkets resurser under åren för att genomföra anskaffningsverksamheten visar mycket små variationer frånsett en ökning för det sista året. Samtidigt konstaterar Materielverket i sin årsredovisning för år 2001 en försämrad effektivitet i att genomföra försvarets beställningar. Som förklaring till en sjunkande milstolpseffektivitet, anges att den delvis orsakades av ”den turbulens som omstruktureringen av FMV innebar”.
Systemledningen vid Materielverket genomförde våren 2001 en intern granskning av Materielverkets kvalitetssystem, däribland resultaten av processutvecklingen (FMV 73575 – LB 1238504). Rapporten redovisar slutsatser som pekar i samma riktning som de synpunkter som redovisats vid våra seminarier under hösten 2001. Av redovisade intervjuer i rapporten framgår att Materielverket våren 2001 inte har kunnat etablera en tydlig ledning och styrning i den nya organisationen. Detta bedömdes ha skapat en oro och osäkerhet bland medarbetarna, vilket bidrog till att betydande kompetens förlorades. En mycket snabb överlämning från Athénaprojektet till linjeorganisationen ansågs ha medfört att förändringsarbetet bromsades upp. Viktiga uppgifter med tillhörande ansvar och befogenheter ”hade bollats mellan flera personer under året och dessa uppgifter hade därför inte blivit effektivt handlagda”. Enligt rapporten var detta i sin tur till stor del en effekt av hur ledningen styr och påverkar förändringsprojekt inom verksamheten. Genom att ofta göra kursändringar skapades ”en rörig och ostrukturerad bild av vad projekten ska resultera i och man blir aldrig färdig”. Detta får till följd att medarbetarna inte upplever sig få det stöd i sitt arbete som projekten borde ha resulterat i. Det skapas också problem med trovärdigheten för FMV förmåga att driva och förändra sin verksamhen. ”Bristen på trovärdighet är uppenbar både inom och utanför FMV”. Syftet med processer och processledning kommunicerades inte tillräckligt till medarbetarna.
Enligt vår uppfattning var dock verkets processorientering ur en aspekt ett riktigt beslut, även beaktat dessa negativa konsekvenser. Oavsett hur relationerna mellan materielsystemprojekt och bestäl-
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
200
lare utformas, så krävs det en beskrivning av de styrande processerna. Det bör därför vara naturligt att Materielverkets ledning kraftigt driver på denna processförändring genom att fullfölja en strikt projektplan för hela myndigheten. Det kan ha varit för tidigt att överföra ansvaret för att genomföra processorganisationen till den nyinrättade linjeorganisationen. Materielverket redovisar i sin årsredovisning att man andra halvåret år 2001 infört ett program om nio punkter för att bryta den negativa utvecklingen. De åtgärder som görs innebär en större fokusering på uppdragsplanernas kvalitet, resursstyrning till respektive uppdrag, att starta processinförande på bredden, åtgärder för rekrytering och personalutveckling enligt identifierade framtida kompetenskrav samt åtgärder för uppföljning och analys av materielprojekt. Samtidigt har det på stor bredd startats ett arbete under det andra halvåret 2001 för att fastställa processbeskrivningar, utbilda och implementera de nya processerna i uppdragen. Vi konstaterar att ovan relaterade bedömningar och synpunkter framförts innan Materielverket vidtagit dessa åtgärder. Vi bedömer att dessa åtgärder motsvarar de omedelbara behoven. Redan vid utgången av år 2002 bör Materielverket kunna redovisa effekten av att den ändrade processen är mer känd, definierad, implementerad och accepterad i organisationen. Vi ser ingen anledning att lämna något ytterligare förslag från vår utrednings sida inom detta område annat än att det är angeläget att Försvarets materielverk kommunicerar sitt förändringsarbete även gentemot sina uppdragsgivare och leverantörer.
4.5.2 Ett effektivt Materielverk – och mätning av effektivitet
För att bedöma om verksamheten utvecklas mot en högre produktivitet krävs N metoder och data som möjliggör att mäta en utveckling av olika
inputfaktorer samt resulterande output av olika typer, N möjligheter till jämförelser med referensalternativ.
För att kunna mäta effektivitet krävs också att output uppfyller de kvalitets- och volymkrav som ställs av den som efterfrågar denna output, dvs. N en möjlighet att värdera output mot ställda krav.
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
201
Mätning av produktivitet i resursanvändning
För att utvärdera produktiviteten i Materielverkets verksamhet kan två olika angreppssätt användas, som ytligt betraktat skulle kunna tillgodose behoven. En utgångspunkt kan vara att över tiden mäta relationen mellan olika slag av insatta resurser och kostnader och volymer för levererade materielsystem och studier. För att detta ska vara meningsfullt skulle då krävas att likartade materiel- och FoT-projekt kan jämföras och avvikelser analyseras och förklaras. En annan utgångspunkt skulle tänkas vara att för likartade verksamheter jämföra resursinsatser, processer och resultat över tiden. En naturlig tanke skulle då vara att göra jämförelser med andra länders organ för anskaffning av militära system genom någon typ av bench marking tillämpning.
Vår utredningen har inte disponerat de relativt stora resurser som krävs för att göra dessa typer av utvärderingar med en rimlig precision och tillförlitlighet. Vi har dock bedömt att det är angeläget att pröva den teoretiska och praktiska möjligheten att utvärdera effektiviteten i verksamheten.
En grundförutsättning för en mätning av produktiviteten i Materielverkets verksamhet är att man kan finna data produkt- eller systemorienterat, som möjliggör beräkning av produktionsresurser och resultat över tiden. Vid vår förfrågan har vi meddelats av Materielverket att väsentliga data för denna typ av jämförelser saknas. Orsaken är enligt uppgift, att denna typ av data inte tidigare har efterfrågats och att stödsystem följaktligen inte har ordnats för att skapa dessa data. Materielverkets projektredovisning har inte ordnats för att alla väsentliga materielsystem, över hela projekttiden, ska kunna följas upp i termer av för- och efterkalkyl för investeringen. Detta skulle i så fall behöva ske i jämförbara termer för olika typer av resurser i fasta prislägen, definierade avvikelser till följd av ändrad projektdefinition samt med uppnådda kvalitets- och kvantitetsuppgifter relativt de ursprungligen satta målen. Varken Försvarsmakten eller Regeringskansliet synes ha ställt krav på Materielverket att kunna redovisa en projektutveckling på detta sätt ställt mot det ursprungliga investeringsbeslutet. Att regeringen de senaste åren övergått till objektredovisning har för framtiden ökat kraven i den riktning som behövs, men för att data ska kunna medge en utvärdering av produktivitetsutveckling behöver de dessutom kompletteras.
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
202
En bedömning av en verksamhets produktivitet förutsätter att det inte är en enda inputfaktor som isolerat mäts och ställs mot output. Användning av mått på faktorproduktivitet, som historiskt av nödtvång ofta använts i liknande mätningar, medför att man bortser från andra faktorers betydelse för produktiviteten. Vad det gäller Materielverket skulle de huvudsakliga resursslagen arbetad tid samt konsulttimmar, räntekostnader plus ev. kostnader för stödsystem kunna utgöra godtagbara estimat för input i ett försök att genomföra produktivitetsmätning. I ekonomisk teori har ofta begreppet teknisk effektivitet jämställts med produktivitet. Detta begrepp uppskattar en organisations förmåga att uppnå den maximala outputen från en given uppsättning inputs och utgör ett viktigt verktyg för att mäta och jämföra produktivitetsutveckling.
För praktisk tillämpning använder man sedan antingen ett parametriskt angreppssätt där en uppskattning av en produktionsfunktion (total faktor produktivitet) används tillsammans med vanligen tillämpade index för faktorproduktivitet såsom Fisher, Laspeyres eller Paasches index. Som alternativ kan man använda en s.k. ickeparametrisk modell. I detta senare fall används ingen beräkningsmodell, utan observerade data bygger upp en produktionsfunktion som kan visa vilken sammansättning av inputs, som skapar en maximal output. Estimatet bygger då på att man kan erhålla en mängd observationer från oberoende organisationer som var för sig tillämpar olika sammansättningar av inputs och får olika resulterande outputs. Man erhåller i denna mätning en rad observerade produktionsresultat, som tillsammans bildar en gräns eller funktion för best practice i sammansättning av inputs för att nå en maximal output. Hur denna gräns förskjuts över tiden blir ett användbart mått på produktivitetsutvecklingen. Bägge metoderna är möjliga att tillämpa för att få ett mått på exempelvis produktiviteten i jordbrukets produktion av brödsäd. De olika inputfaktorerna i form av åkermark, kapital, gödningsmedel, utsäde och arbetstid går att definiera samtidigt som output kan definieras till form av kvantitet och typ över tiden. Om man inte kan konstruera en parametrisk modell kan man för en lång serie av år jämföra hur en mängd jordbrukare kombinerar dessa produktionsfaktorer och med hänsyn till geografiska variationer avgöra vilka kombinationer som ger bäst avkastning, samt hur denna avkastning ökar över tiden.
I Materielverkets fall är det tydligt att man inte kan göra ens ett teoretiskt anspråk på att kunna ta fram estimat och med rimlig precision få fram ett underlag för utvärdering. Om man försöker kon-
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
203
struera en parametrisk produktionsmodell finner man att en grundläggande förutsättning saknas. Det är inte möjligt att för Materielverkets produktflora över tid definiera mätbara output. Frånsett serieproduktion är varje materielsystemuppdrag mer eller mindre unikt. Det är inte heller möjligt att mäta resursanvändningen för att nå en milstolpe över tiden som ett mått för produktiviteten i ett enskilt system. Detta sammanhänger med att output för varje milstolpe normalt har olika innehåll, exempelvis under en systemutveckling, varför mätningen blir betydelselös och inte kan leda till en korrekt tolkning av resultatet. Undantagen, där någon typ av estimat bör vara möjliga, kan vara anskaffning av s.k. ”hyllvaror” på en mycket låg systemnivå, såsom handeldvapen av standardkaliber och med standardiserad vikt och prestanda, uniformspersedlar, standardfordon och liknande. Dessa produkter utgör emellertid en liten del av den årliga förbrukningen inom materielanslaget. Det skulle krävas mycket väsentliga insatser för att åtgärda stödsystem och tillskjuta resurser som ska genomföra denna typ av utvärdering. Inte ens då kan man räkna med ett underlag, som kan sägas utvärdera utvecklingen av Materielverkets tekniska effektivitet på ett trovärdigt sätt. Sådana krav bör därför inte ställas vare sig från Regeringskansliets eller från Försvarsmaktens sida.
Jämförelse med andra organisationer
En jämförelse med andra organisationer kan ytligt sett te sig vara en mer lovande ansats för att avgöra om verksamheten genomförs effektivt. Direktiven till vår utredning anger också specifikt att erfarenheter från andra jämförbara länder är av intresse vad det gäller hur Materielverket ska kunna utnyttja resurserna effektivare och hur uppföljningen ska kunna utvecklas.
Följande tabelljämförelse kan göras för de olika ländernas organisation av materielförsörjningen. Vad det gäller begreppet ”personal i materielförsörjningen” i tabellen inkluderar detta respektive försvarsministeriums övergripande ansvar för materielförsörjning samt resurser för att genomföra anskaffning inklusive operativ drift, vidmakthållande och avveckling. Vad det gäller uppgiften om det svenska materielanslaget i tabellen har vi hämtat den från Materielverkets årsredovisning för år 2000.
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
204
Tabell 4.1. Kostnader (MUSD) och personal år 2000 i olika länder för materielförsörjning
Nyckeltal år 2000 Sverige USA Great Britain
Frankrike Tyskland NL Norge
Försvarsbudget
4 268 280 620 36 262 40 442 33 025 6 797 3 227
Materielanslag
1 881 65 104 9 936 12 386 4 723 972 668
Andel materiel
44 % 23 % 27 % 31 % 14 % 14 % 21 %
Relativt USA:s materielanslag 1/35 1 1/6 1/5 1/14 1/65 1/100 Personal inom materielförsörjning
2 144
+ ?
135 000
- ?
4 300 + 43 000
17 000 + 10 000
13 600
- ?
Saknas uppgift
Saknas uppgift
Millioner USD/ person
0, 8 0, 5 2, 3 0, 7 0, 4
–
–
Källa: Sipri för försvarsbudget och materielanslag (MUSD). Uppgifter för år 2000 i prisläge 1998. För Sverige från
Materielverkets årsredovisning omräknat materielanslag till dollarkurs i prisläge december år 2000 samt prisomräknat till 1998 års prisläge.
Redan denna övergripande nivå visar åtskilliga problem med jämförelser som metod för att åstadkomma trovärdiga mått på Materielverkets effektivitet. Tabellen visar egentligen endast att ett omfattande arbete skulle krävas för att säkerställa en jämförbarhet mellan olika mått. För ett relevant mått på materielanslagens storlek skulle det krävas att man granskar och korrigerar alla länders uppgifter. För svenskt vidkommande ingår all Materielverkets personal och konsultkostnader medan leverantörskostnaderna endast uppgår till omkring 14,5 miljarder kronor. I andra länder ingår i varierande utsträckning personalkostnaden i ministeriernas anslag och inräknas inte till denna del i materielanslaget. Tabellen visar också att vad som menas med resurser i form av personal är organisatoriskt betingat. Den svenska organisationen skiljer sig kraftigt åt från andra länder och uppgifterna är inte jämförbara. I en bench mark- studie, som syftar till att använda data för utvärdering av produktivitet, skulle man därmed tvingas relativt detaljerat definiera olika organisationers processer och funktioner för att kunna jämföra resursåtgången.
Organisation och resursförbrukning i Nederländerna och Norge påverkas av väsentligt andra förutsättningar än de som gäller i vårt land. Dessa länder har genom NATO-medlemskap en lång tradition av materielanknutet samarbete inom alliansen. Försvarsindu-
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
205
strin är inte lika mångsidig och omfattande som den svenska och systemens funktions- och prestandakrav påverkas av andra geografiska betingelser än som gäller för exempelvis Östersjöområdet. I USA, Storbritannien och Frankrike finns uppgifter för de anskaffande organen som präglas av höga ambitioner att genom forskning och teknologiutveckling uppnå en tekniskt avancerad förmåga. I Nederländerna och USA har varje försvarsgren sin egen upphandlingsmyndighet. De större länderna har dessutom för många system krav på att de med omfattande insatser av samverkande system ska kunna verka med stora räckvidder och ofta med möjlighet att sättas in globalt. En trovärdig utvärdering av svensk resursåtgång genom en jämförande metod skulle därmed behöva identifiera, särskilja och över tiden mäta åtgången av resurser för olika motsvarande funktioner i organisationerna, för att anskaffa olika typer av materiell förmåga samt för att hantera olika övergripande frågor såsom tillämpningar av offset-policy, samarbete inom en allians, policy avseende försvarsindustri m.m. En utvärdering av produktivitetsutveckling förutsätter också att det materiella innehållet mellan olika anskaffningsprojekt kan jämföras Dessutom skulle avtal behöva slutas med andra länder om ett ömsesidig informationsutbyte för denna typ av data. Vid våra kontakter med den tyska myndigheten BMVg är det tydligt att sekretesskäl kan bli ett hinder för att på systemnivå få någon användbar information.
Vi bedömer att dessa problem sammantagna medför, att det är olämpligt om ens möjligt, att genom jämförelser med andra länder försöka utvärdera Materielverkets produktivitet. Detta utesluter inte att jämförande studier för enskilda materielsystem liksom för olika delprocesser kan vara av värde för att innovativt utveckla verksamheten. Exempel på detta kan vara att analysera orsakerna till skillnader i tid- och kostnadsutfall för utveckling av ledningssystem med likartade koncept eller för att genomföra ett studieskede avseende ett nytt robotsystem.
Driftkostnader
I årsredovisningen för år 2001 redovisade Materielverket resultatet av ett av flera övergripande mål för Athéna-projektet; att få ut mer verksamhet för de insatta resurserna. Detta kan ses som ett medel för att öka produktiviteten och återredovisningen ett sätt att redovisa en produktivitetsökning. Materielverket redovisar att kost-
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
206
nadsbesparingar uppnåtts överstigande besparingsmålet 230 miljoner kr i 1998 års prisläge. Detta besparingsmål avsåg drygt 10 procent av personal, lokaler, tjänster och övriga kostnader.
Enligt vår bedömning är denna typ av jämförelser över tiden en användbar indikator för vidare analys. Emellertid bör de konsultkostnader som arbetar med materielanskaffning ingå i mätningen. Dessutom är det av intresse att kunna följa materielanslagets utveckling relativt kostnader för Materielverkets verksamhet. En jämförelse i prisläge år 2001 mellan Materielverkets kostnadsbesparingar och våra beräkningar i punkt 3.5.1 visar på skillnaderna.
Tabell 4.2. Besparingar enligt FMV och beräknade anskaffningskostnader (prisläge 2001)
1998 1999 2000 2001 Differens 2001–1998
FMV:s Årsredovisning
2 080 –
– 1 876
1)
- 204
Vår beräkning: – Personal (mnkr) 1 256 1 202 1 149 1 136
–
– Konsulter (mnkr)
2)
1 745 1 759 1 758 1 932
–
– Använda/förfogade resurser (mnkr)
3)
4 324 4 168 4 234 4 541 + 217
1) Konsulter för materielanskaffning ingår inte i FMV:s mått. Besparing för ökning av sociala avgifter om 56 mnkr exkluderad för jämförbarhet. 2) Konsulter för medverkan i materielanskaffning. 3) Endast medräknat kostnader för personal, lokaler, konsulttjänster för medverkan i materielanskaffning samt övriga konsulttjänster.
Denna jämförelse belyser också att en beräkning av faktorproduktivitet kan ge ett missvisande bedömningsunderlag om inte samtliga ingående inputfaktorer ingår i beräkningen. Om man ser konsulter för anskaffningsverksamheten som en inputfaktor övergår den positiva besparingseffekten i en negativ. Detta beror sannolikt på att kompetensförlust av egen personal kompenserats genom en ökad användning av konsulter. Inte heller kan man finna någon påtaglig besparingseffekt av nedanstående jämförelse mellan anslagsmedel för leverantörsavtalen och verksamhetskostnaderna. Om man bortser från det speciella året 1998 är Materielverkets andel av totalkostnaderna beräknad på detta sätt i stort oförändrad. Utfallet på anslagsposten för materielanskaffning för åren 1999–
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
207
2001 är en följd av de begränsningar i materielbeställningar som gällde 1998 och till del även 1999 men också till följd av en sänkt produktionskapacitet hos Materielverket.
Tabell 4.3. Besparingar relativt leverantörskostnader försvarsmateriel, prisläge 2001
1998 1999 2000 2001 Differens 2001– 1998
FMV:s Årsredov.
2 080 – – 1 876 - 204
Vår beräkning:
4 324 4 168 4 234 4 541 + 217
– Kostnad för leverantörsavtal 18 327 15 208 15 205 16 603 -1 724 – FMV kostnader/ leverantörskostnader
11.4 % – – 11.3 % - 0.1 %
– Vår beräkning/ leverantörskostnader
23.6 % 27.4 % 28.0 % 27.3 % + 3.7 %
Vi bedömer att Materielverkets verksamhetskostnader bör följas upp och redovisas med både rörliga och fasta prislägen över tiden. Därvid bör kostnaderna inkludera konsultkostnader och samtliga resursslag redovisas. Dessa mått kan användas som indikatorer men är mer tveksamma att använda som utgångspunkt för besparingsmål.
Vi har inte kunnat finna något argument för att ett generellt besparingsmål bör sättas, vare sig från myndighetens eller Regeringskansliets sida till en viss procentsats på det sätt som gjorts under 1990-talet. Vi har redovisat en rad faktorer som är styrande för dimensioneringen och direkt knutna till de uppgifter som ska utföras. Något mindre än 80 procent av förbrukningen på materielanslaget utgörs idag av industrileveranser. Om kostnaderna för Materielverkets del av materielförsörjningen ska öka eller minska beror i huvudsak på om verksamhetens uppgifter ska förändras liksom på om det finns en efterfrågan som styr resursåtgången. Detta medför att kundstyrningen av resursåtgången bör förstärkas och att Materielverket bör säkerställa att redovisningen kan göras mot verksamheter och för olika slag av resurser i jämförbara termer över tiden.
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
208
Indikatorer för produktivitetsutveckling
Vi har dragit den slutsatsen, att det med hänsyn till tillförlitligheten i utvärderingen och de resurser som skulle behövas, är olämpligt med en ambition att utvärdera produktivitet i Materielverkets verksamhet. Detta hindrar inte att det finns vissa indikatorer, som kan tas till utgångspunkt för en analys av orsakerna till förändringar i uppmätta värden. Även om sådana indikatorer inte kan anses ge en bild av Materielverkets produktivitetsutveckling, kan de ändå ge en utgångspunkt för att verksledningen och Regeringskansliet ska kunna analysera om åtgärder bör göras för att förbättra verksamheten. Några viktiga indikatorer, som redan Materielverket tillämpar för att mäta en utveckling över tiden är: N Milstolpeffektivitet mäter över en flerårsperiod andelen mil-
stolpar där leverans godkänts i tid enligt beställningen. Denna indikator ger en sammanfattande bild av förseningar i leveranser. Indikatorn kan tas till utgångspunkt för en analys av beloppsmässig effekt av förseningarna. Analysen bör sedan drivas vidare till en förklaring av orsakerna till förseningar. Dessa kan liksom Materielverket visat i sin årsredovisning för år 2001 vara av skiftande karaktär och leda till helt olika åtgärder. En orsak kan vara leveransförseningar från industrin vilket är en avtals- och förhandlingsfråga. En annan kan vara att Materielverket varit för optimistisk i uppdragsplaneringen vilket är en resurs- och planeringsfråga kopplad till realiserbarhetsbedömning. En tredje orsak kan vara att uppdragen innebär utformning av nya avancerade operativa eller tekniska koncept vilket kan leda till en ökad osäkerhet i offerter. Vi anser att denna indikator är lämplig att redovisa uppdelat på bedömda andelar för de olika orsakerna till försening. Måttet som sådant blir dessutom mer intressant om det redovisas i en tidsdimension där leveransförseningens längd framgår i lämpliga intervall. Denna indikator ger ett mått över en flerårsperiod på hur kunden stöds i produktionen, men inte om uppdragens mål uppfyllts eller till vilket kostnadsutfall relativt uppdragsram. N Andelen omförhandlade milstolpar mäter i vilken utsträckning
som kundbeställningar omförhandlas samt om orsaken till omförhandlingen är avvikelser från beställningen p.g.a. kostnadsförändring, förändrad leveranstid eller annan omförhand-
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
209
lingsorsak. Denna indikator kan ge en utgångspunkt för analys av om en utökad ambition medfört en högre kostnad och förlängd leveranstid. Den kan också påvisa brister i beställningsdialogen mellan Försvarsmakten och Materielverket. Detta gäller om omförhandlingar krävs för att ge beställningen en bättre tydlighet och realism i Materielverkets åtagande. Indikatorn kan ge underlag till förbättringar av risk- och realiserbarhetsbedömning i de tidiga skedena i materielprocessen. Vi bedömer att denna indikator särskilt kan påvisa eventuella förbättringsbehov i dialogerna mellan beställare, utförare och leverantör. Indikatorn ger i sig ingen information om produktivitet eller effektivitet i processen eftersom en omförhandling kan vara nödvändig för att till förhållandevis låg merkostnad väsentligt förbättra funktionalitet i ett pågående utvecklingsuppdrag.
En indikator bör införas som både redovisar graden av försening och graden av fördyring för alla större investeringar i materielsystem. Vi har tidigare under punkt 4.3.1 översiktligt redovisat vad en sådan indikator bör innehålla. Oavsett om den är avsedd att redovisas för myndighetsledning, beställare, regeringskansli eller riksdagen kan den ge värdefullt underlag för att över tiden bedöma orsaker till förändrad resursåtgång och ge underlag för åtgärder. En sådan indikator bör omfatta alla större materielsystemuppdrag om sammantagna minst 80 procent av verksamhetsvolymen. För dessa system redovisas årligen sammanställning av: N Projekt som under året har eller inte har redovisat kostnadsök-
ning, försening samt funktionskrav som inte uppfylls. För projekten redovisas separat sammantagen kostnadsavvikelse räknat i procent och kronor vid utgången av året relativt ursprunglig ram. Till dessa indikatorer bör per system finnas en analys som redovisar en bedömd orsak till kostnadsavvikelsen. Dessa bör redovisas uppdelat på förslagsvis räntekostnader, inflation/prisförändring, ändrad anskaffningsstrategi (exempelvis vid ändrade andelar i internationellt samarbete), ändrade beställarkrav samt ändringar i leverantörsavtal. N För projekten bör det finnas en indikator som redovisar om
leveransdatum till Försvarsmakten försenats. Dessa indikatorer bör redovisa antal månader som leveransdatum försenats i förhållande till den projektplan som gällde vid beslut om att införa
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
210
systemet i materielplanen. På samma sätt som gäller för kostnadssidan bör det per system finnas en analys som visar orsakerna till redovisade förseningar. Dessa bör redovisas uppdelat för förslagsvis tekniska faktorer, ändrade prioriteringar från beställaren, försenade leverantörsavtal, ändrade krav från beställaren, ändringar i projekt med gränssnitt till systemet eller ändringar till följd av omdefinition av uppdragen. N Indikatorerna bör redovisas separat för systemutveckling där
materielprojekt övergått till ett beslut om huvudinvestering respektive för materielprojekt som befinner sig i inledande studieskeden. Ytterligare en finfördelning kan övervägas där mer omfattande demonstratorprojekt utgör en egen kategori.
Vi bedömer att denna typ av indikatorer ger ett bättre underlag för att bedöma åtgärder än de hittills använda. Orsaken för vår bedömning är att dessa indikatorer tar hänsyn till kopplingen mellan de fastställda målen för de prestationer som verksamheten ska uppnå. De redovisar tydligare utvecklingen av de centrala parametrarna tid och kostnad och ger en analys som underlag för åtgärder. Även operationella mål kan sättas med ledning av dessa indikatorer.
Styrning av effektivitet
Det ter sig olämpligt att tillämpa modeller för utvärdering av produktivitet i Materielverkets verksamhet. Vi bedömer att ett mer centralt intresse bör finnas i frågan om verksamheten är effektiv. Detta bör göras genom att beställaren både sluter avtal om och får återrapportering i termer av tid, kostnad och prestanda samt självständigt tar ställning till om den avtalade kvalitén har uppnåtts.
Vi bedömer att ett införande av direkt styrning av resursinsatsen från beställarens sida och utvärdering av hur projektet utvecklas bäst tillgodoser detta krav. De hittillsvarande försöken från regeringens sida att genom ägarstyrning effektivisera verksamheten bör upphöra och ersättas av ett principiellt ansvar från beställarens sida att avtala om både innehåll och ekonomi för de system som anskaffas samt följa upp och åtgärda utvecklingen av materielförsörjningen. Först om Försvarsmakten i dialogen med Materielverket förhandlar om de resurser som krävs för att genomföra ett visst projekt samt följer upp och gör korrigerande åtgärder kommer en effektiv styrning av resursåtgång som tar hänsyn till beställarens
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
211
kvalitetskrav att ske. Enligt vår bedömning bör Försvarsmakten övergå till att styra och följa upp varje uppdrag om anskaffning av materielsystem. För detta bör en Earned Value-metod användas som inkluderar både leverantörernas och Materielverkets åtaganden. Försvarsmakten bör med sådan uppföljning även kunna analysera kvalitet och volym och återredovisa sin bedömning till regeringen.
4.5.3 En förändring av Materielverkets uppgifter
Försvarets materielverk ska under de närmaste åren anpassa verksamheten bl.a. avseende omfattning och inriktning. Denna verksamhet omfattar anskaffning av ny materiel, driftstöd av befintlig materiel, långsiktiga studier för förnyelse samt avveckling av äldre materiel. Frågan är hur dessa uppgifter och den inriktning verksamheten har påverkas av en förändrad materielprocess. I en första analys bör då det nuvarande uppdragssystemet betraktas som givet även i framtiden. En bedömning bör därför göras av vilka funktioner, vid en oförändrad uppdragsmodell mellan beställare och utförare, som bör förändras. En given utgångspunkt för analysen kan vara att Materielverket inte ska utföra någon uppgift som kan utföras kommersiellt på uppdrag av staten. Enligt utredningens direktiv ska vi därvid särskilt bedöma konsekvenserna av utredningar om Materielverkets provningsorganisation liksom om Försvarsmaktens nya organisation för underhållstjänst och stödverksamhet (FMLOG).
För att materielförsörjningen ska fungera finns inom ramen för Materielverkets uppgifter en rad betydande delprocesser, som måste finnas för att en effektiv materielförsörjning ska kunna utföras. För anskaffningen har Materielverket definierat följande övergripande huvudprocess, varvid dessutom moment för avveckling tillkommer.
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
212
Figur 4.3. Materielverkets huvudprocess
Det finns flera stödjande funktioner organiserade inom Materielverket för att denna process ska kunna fungera effektivt. Vi har särskilt övervägt några för verksamheten centrala funktioner.
En ledningsfunktion finns som i huvudsak ska ge en fast inriktning för långsiktig teknisk utveckling, en övergripande och sammanhängande systemstruktur där systemsäkerhet ingår, ge förutsättningar för ett ökat internationellt samarbete samt stödja Försvarsmaktens materielplanering. Verksamheten utgör ett stöd för främst de tre inledande stegen i processen ovan. Funktionen gör också särskilda utredningar som stöd åt regeringen och Försvarsmakten.
Inom ramen för anskaffningsverksamheten finns en särskild funktion för att säkerställa en affärsmässighet i anskaffningsverksamheten. Detta medför bl.a. stöd för kommersiell beredning och upphandling liksom för upphandlingsstrategier och hantering av undantag från lagen om offentlig upphandling. Både kalkylerings- och upphandlingsstegen har behov av stöd från denna funktion.
En funktion krävs i processen för att i leveransskedet tillfredsställande visa att de materielsystem som levereras uppfyller ställda krav. Detta avser verifiering – att ställda krav uppfyllts under de förutsättningar som avtalats. Det avser också validering – att kontrollera att den verifierade materielen uppfyller användarens opera-
Specificera System/ produkt
Studera framtida tekniska system
Definiera System/ produkt
Upphandla och Realisera system/ produkt
Leverera och
överlämna system/ produkt
till drift
Göra fördjupade system- analyser
Definiera tekniska utformningar av system
Strukturera Verksamhet och göra kalkyl
Utforma ramvillkor för genom-
förandet
Optimera avseende produktions
- förutsätt-
ningar
Följa upp och analysera drift av materiel och
UH-system
Utforma och avväga behov av
åtgärder och genomförande
Modifiera materiel och utveckla drift- och UH-system
Lämna användarstöd
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
213
tiva krav genom att göra prov under fältmässiga förhållanden. Dessa funktioner är nödvändiga för att statsmakterna ska kunna godkänna leverantörsfakturor och även med nuvarande system för att Försvarsmakten ska godkänna leveranser. Funktionen verifiering och validering utförs inom Materielverket av Validerings- och verifieringscentrum (VoV-centrum).
En funktion krävs som är kopplad till de processer som gäller då materielen levererats till förbanden. Detta driftstöd avser att genomföra underhålls- och modifieringsåtgärder, skapa förutsättningar för driftsäkerhet genom materielinstruktioner och driftsäkerhetsanalyser, stödja genom centralt upprättade underhållsavtal, medverka i avvecklingsuppdrag samt svara för reservmaterielförsörjning och drivmedelsförsörjning.
Övergripande och sammanhållande ledningsstöd
Oavsett hur uppdrag om anskaffning av materielsystem utformas och styrs måste en funktion finnas som stödjer och samordnar anskaffningsverksamheten. Sådana centrala uppgifter avser delvis den långsiktiga och strategiska nivån. Kompetens måste finnas för att stödja med kunskap om behov och utvecklingen inom landet av strategiskt viktig kompetens och industriell förmåga. En liknande funktion måste finnas för att bevaka internationell utveckling och för- och nackdelar med möjliga lösningar i samarbete med andra länder.
En väsentlig stödjande funktion behövs för att säkerställa, att den långsiktiga tekniska utvecklingen får naturliga ingångar i materielprocessens inledande skede. Ett minimikrav är också att denna funktion ska kunna stödja materielprocessen genom att bevaka och definiera restriktioner för olika materielprojekt genom de samband och gränssnitt som ska finnas till andra system på samma eller högre systemnivå. En sådan funktion finns redan idag i Materielverkets organisation och blir alltmer väsentlig i framtiden oavsett hur uppdragssystemet organiseras. Detta sammanhänger med att den utveckling mot ett integrerat nätverksförsvar som vi tidigare redovisat inte kan bli effektiv utan att systemsamband etableras och tidigt påverkar utvecklingsarbetet för olika materielsystem. Motsvarande funktion har organiserats inom DoD i USA i form av en övergripande IPT-funktion (Overarching IPT, OIPT). I Frankrikes anskaffningsmyndighet DGA (Délegation Generale pour
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
214
l´Arement) finns en enhet organiserad för att ansvara för systemsamordning på teknisk nivå.
Vi bedömer att denna funktion måste finnas nära den verksamhet som ska kunna genomföra projekt men också måste kunna stödja den process, som vi anser bör etableras i form av en beredning av materielförsörjningsplanen och av väsentliga investeringsbeslut.
Standardisering av gränssnitt mot civilt totalförsvar
Inom materielförsörjningen behövs tillgång till kompetens för en teknisk verifiering och certifiering av vissa produktområden där ett gränssnitt finns mellan det militära och det civila totalförsvaret. En sådan funktion bör särskilt ta sikte på att totalförsvarets myndigheter samordnat ska kunna lösa uppgiften svåra påfrestningar i fred. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen har i sin rapport (SOU 2001:41) särskilt föreslagit att Materielverket bör ha ansvaret för att bygga upp ett statligt system för säkerhetsinriktad evaluering och certifiering av IT-produkter, som en del av åtgärderna för att förbättra samhällets IT-säkerhet och skydd mot informationsoperationer. Vi bedömer att materielprocessen ska anpassas till en ökad hänsyn till den alltmer oklara gränsen mellan fred, fredskris och krig. Samhällets resurser förutsätts då samverka effektivt och behovsanpassat. En effektiv krishantering förutsätter att alla aktörer som ansvarar för ledning och samordning har tillgång till samma information samtidigt. Operativa insatser där militära förband och civila insatsstyrkor ska samverka får större uthållighet om samma materielfunktioner kan göras utbytbara.
En funktion behövs därför med kompetens att verifiera och certifiera gränssnitt för materielsystem mellan det militära och det civila totalförsvaret. Vilka materielsystem som detta gäller bör gemensamt definieras av Försvarsmakten och Krigsberedskapsmyndigheten. Det ligger nära till hands att förutsätta att IT-säkerhet, kommunikationssystem, ledningssystem och presentationssystem ingår. Möjligen kan också gränssnittsfrågor för vissa materielsystem på låg systemnivå, såsom pumpar, elverk m.m. komma att ingå. Funktionen bör har samma övergripande och samordnande karaktär som funktionen för ledningsstöd. Funktionen bör inrättas i Materielverkets verksamhet och stödjas av regler för det civila totalförsvaret.
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
215
Kommersiell beredning och upphandling
I flera delar av anskaffningsprocessen behövs tillgång till kvalificerad kommersiell kompetens. Detta behövs för både kalkylering/prissättning och för upphandlingsverksamhetens behov men också i samband med internationella åtaganden. Detta behov kan dessutom förväntas öka. Avtalsrelationerna blir dels mer komplicerade med varierande avtalsformer som kan behöva tillämpas även i ett projekts olika skeden. Dels blir avtalskonstruktionen beroende av alternativa anskaffningsformer. Vid en utvärdering av alternativ i ett värderingsskede kan man behöva analysera och beräkna konsekvenser av olika avtalsformer, vilket ska ingå i underlag för ett val av alternativ. Slutligen medför en ändrad process ett ökat behov av olika typer av incitamentsavtal varvid både projektet som sådant, men i högre grad leverantörer kan få ett utbyte av att tids- och kostnadsramar för projektet underskrids eller att de efterfrågade prestanda överträffas.
Verifiering och validering
Materielverket har på regeringens uppdrag i flera delrapporter redovisat en utformning och inriktning för den framtida provningsverksamheten. En ny organisation infördes hösten 2001 där avsikten var att skapa förutsättningar för att bättre utnyttja resurserna i form av personal och provsystem. Samtidigt genomfördes en utredning tillsammans med Saab Bofors Test Center i syfte att skapa långsiktig tillgång till provningsresurser inom landet för provning av vapen och ammunition. Det uttalade syftet var att genom samutnyttjande av resurser få lägre kostnader för respektive part. På motsvarande sätt finns sedan år 2000 ett samarbetsavtal med Rymdbolaget för att utnyttja synergieffekter inom främst UAV- och rymdområdena.
Vi konstaterar att provningsverksamheten sedan flera år tillbaka gått med väsentliga underskott trots ett arbete för att reducera kostnaderna. Vi tog under hösten 2001 upp frågan med Materielverket och efterfrågade vilka åtgärder som verket avsåg att göra för att undanröja ett underskott som uppgått till storleksordningen 25 till 30 miljoner kr årligen. Efter en översyn på nyåret 2002 beslutade Materielverkets styrelse den 14 februari om en nerdragning med ca 95 personer för de tre provningsanläggningarna. Verksam-
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
216
heten vid Karlsborg ska renodlas för att avse vapen- och skyddsprov samt för ammunition. För Linköping ska i ett långsiktigt perspektiv utredas om samlokalisering med SAAB är möjlig. För Vidsels del ansågs provplatsen vara av strategiskt intresse beroende på tillgång till stora markytor för robotprov och förmåga att följa och mäta flygande objekt.
Enligt vår uppfattning kommer de beslutade åtgärderna att vara effektiva för att säkerställa att det finns en ekonomisk balans mellan efterfrågan och resurser.
Förmågan att teoretiskt behärska, driva och tolka resultaten från verifiering och validering ska kunna utföras av Materielverket och Försvarsmakten oberoende från industrin. Industrin genomför en mycket omfattande verifiering genom en noggrann avvägning mellan simuleringar i matematiska modeller, simuleringar i laboratorier, provning av hårdvara samt fältprov. Industrins syn på sin egen process är att den genomförs som en del av ett produktutvecklingsuppdrag. Det finns enligt uppgift till vår utredning goda erfarenheter från många projekt där verifiering och validering detaljstyrs av företaget men utförs vid en inhyrd provresurs. Att provning sker vid plats som inte den egna organisationen äger är således vanligt.
Vi bedömer att det varit ett bra steg att skapa en organisatorisk enhet i Materielverket för att ansvara för resurser, genomförande och marknadsföring/kvalitet. En grundinriktning bör vara att staten inte ska äga provresurser, där industrin av produktutvecklingsskäl måste hålla kompetens och resurser. Undantag är provresurser där strategiskt värde kan definieras, såsom exempelvis provplats för robotsystem som en del i svensk kompetensprofil i ett strategiskt internationellt samarbete eller för undervattensförhållanden i Östersjön där motsvarighet inte finns på annat håll. För övriga provresurser bör det utformas en långsiktig inriktning att successivt minska provresurser i egen regi. Som medel för att realisera denna inriktning bör fortsatta diskussioner föras med industrin om långsiktiga avtal om ett gemensamt utnyttjande, upphandling av provresurser samt inbjudan till outsourcing om industrin bedöms ha kommersiella möjligheter.
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
217
Driftstöd
Under 2001 slöts avtal om att överföra huvuddelen av reservmaterielförsörjningen från Materielverkets till Försvarsmaktens ansvarsområde. Den ansvarsfördelning som t.v. gäller är att Materielverkets driftstöd har det tekniska system- och designansvaret samt svarar i för den initiala anskaffningen av reservmateriel. Försvarsmaktens FMLOG-funktion svarar sedan för underhåll och förråd. Enligt Materielverkets årsredovisning för 2001 ska FMLOG överlämna eventuella funktionsavvikelser som konstaterats till Materielverkets funktion för driftstöd, som beslutar om åtgärd. Från Högkvarteret kan tjänster efterfrågas av FMLOG och Materielverkets driftstöd för att vidmakthålla materielsystem. Sådana uppdrag kan vara modifieringar för att sänka drift- och underhållskostnader eller för att livstidsförlänga system och plattformar. FMLOG kan i samband med moderniseringar vara underleverantör till industriföretag, liksom ha den omvända rollen.
Vi bedömer att dessa funktioner kommer att behöva finnas även i framtiden för att säkerställa att förbandens materiel behåller sin funktionalitet över avsedd livslängd. Vi bedömer att Försvarsmaktens ägaransvar för levererad materiel medför att Försvarsmakten också beslutar om åtgärder för vidmakthållande. Om avtalet mellan Försvarsmakten och Materielverket medför att detta ansvar övertas vid funktionsstörningar bör avtalet ändras av principiella skäl. Materielverket har även i fortsättningen ett tekniskt systemansvar, men i likhet med vad som gäller för industrin, på uppdrag av en beställare. Vi bedömer att bildandet av FMLOG inte får några andra konsekvenser för Materielverkets resursanpassning än som tidigare redovisats av myndigheten.
4.5.4 En förändring av uppdragsstyrningen
I utredningens seminarier framkom synpunkter som indikerar en osäkerhet om roller och befogenheter för att genomföra framtida beställningar från Försvarsmakten. De synpunkter som lämnades kan kopplas till en för effektiviteten viktig faktor:
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
218
Identifierbara aktörer i ett definierat regelsystem!
Det ansågs vara mycket oklara befogenheter idag – oklart också exakt var ansvaret ligger. ”Man vet inte vilken person man ska kontakta. Gällande verksamhetsordning har för många rolldefinitioner”. En uppfattning från industrins sida var att det idag råder oklara roller och var svårt att identifiera och få kontakt med rätt person.
Man måste sträva efter ett fördjupat samarbete. ”Integrerade processer måste säkerställas i anskaffningsprocessen. Ska medverkan i ett integrerat produktteam enbart vara efterfrågestyrt från Materielverket?” Det ansågs oklart vem som ansvarar för att tydliggöra gränssnitten mellan Materielverket, Försvarsmakten och industrin för att undvika dubbelarbete och målkonflikter. ”Omställning från linje- till processorienterat arbetssätt innebär andra kontaktytor än de traditionella linjecheferna”. ”Det finns ett behov att förtydliga vad som skiljer IPT (Integrated Project Teams) från vanliga projekt, definition och behov av tydligare mål”
En synpunkt var att det ”saknas en prestigelös samverkan och det finns för mycket av invanda beteenden och roller”. Ett maktfördelningsproblem finns”.
Samarbete med FOI för att Materielverket ska tillgodogöra sig forskningsinstitutets resurser regleras delvis inom IPT. ”Vi har precis börjat prata oss samman”.
I Materielverkets verksamhet fanns det inte tillräckligt beskrivna definitioner av eller utvecklade arbetsformer för ett integrerat projektarbete, som genomförs tillsammans med kompetens från andra organisationer. Materielverket har under 2001 identifierat att det finns ett behov av ökad kompetens inom detta område för att uppfylla kommande krav. Följaktligen konstaterar man att det finns ett glapp mellan nuvarande kompetens och behovet av kompetens för att kunna utveckla metoder för och genomföra arbete i integrerade produktteam tillsammans med Försvarsmakten, Totalförsvarets forskningsinstitut, Försvarshögskolan och industrin.
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
219
Skäl för att förändra styrning och genomförande av uppdragen
Sättet att leda och genomföra materielförsörjningen bör anpassas till ett antal faktorer som leder till ett behov av förändring. Under den sista tioårsperioden har anskaffningsprojekt för det militära försvaret fortsatt att visa förseningar och kostnadsöverdrag i förhållande till projektramarna. Exempel på detta under det senaste året är fördyringen av VISBY-projektet liksom omprövningen av BAMSE-projektet och tidigare har utvecklingen av stridsledningssystemet för flygvapnet till följd av kraftiga förseningar och fördyringar fått ett omdefinierat och reducerat innehåll. Samtidigt har utvecklingen medfört att materielsystemen blir allt mer komplexa och med snabbare utvecklingscykler , vilket kräver mer flexibla anskaffningsrutiner för att snabbare införa ny teknologi. Det svenska militära försvaret ska möta en hotbild som är mindre förutsägbar än tidigare och en utökad uppsättning av uppgifter, där sambandet till det övriga totalförsvaret blir starkare betonat. Den svenska försvarsindustrin omstruktureras snabbt, med företag som slås samman eller sluter allianser internationellt. Detta medför att myndigheterna behöver ha förändrade relationer till industrin.
Vi bedömer, att följande egenskaper i det nuvarande uppdragssystemet gör, att det finns en potential för en större effektivitet. N Det finns inte en tillräckligt tydlig beställare av materielsystem
på funktionsnivå inom Försvarsmakten, med ansvar för krigsförbandsförmåga inom ett funktionsområde och styrd av en perspektivplan. N Det har inte alltid avsatts tillräckliga resurser och kompetens
till de tidiga projektskedena, vilket medfört att avgörande investeringsbeslut har tagits utan tillräcklig kunskap om de ekonomiska och tekniska risker som varit förknippade med anskaffningen. Detta kan då ha resulterat i betydande kostnadsöverdrag och förseningar i senare projektskeden för att nå avsedd kvalitet. N De som inom Försvarsmakten och Materielverket ska genom-
föra materielprojekt har inte haft tillräckligt delegerade befogenheter för att göra ett bra arbete. Det har funnits både en styrning på för stor detaljnivå av Försvarsmakten genom tekniska krav, för särkilt arméns och marinens behov, liksom en otillräcklig flexibilitet i möjligheten för projektledare att välja den kompetens som behövs inom eller utanför Materielverket.
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
220
N Beslutsprocessen för investeringar har skett i för många steg,
berört för många materielsystem och orsakat en mindre effektiv projektstyrning utan att för den skull leda till att beslutsfattare inom Regeringskansliet får en effektiv överblick av projektens utveckling. I detta sammanhang kan JAS-projektet anses utgöra ett exempel på motsatsen, bl.a. beroende på den fokusering av risker i de olika projektstegen som skett i den politiska beslutsprocessen.
Om en förändring av uppdragsstyrningen ska göras bör det finnas uttalade mål som kan ställas mot det nuvarande systemet. Det övergripande målet för en eventuell förändring bör vara att förbättra det militära försvarets förmåga att lösa de ställda uppgifterna genom att anskaffa, modifiera och underhålla materielsystem på ett mer effektivt sätt i termer av tid, kostnad och materiell förmåga. Vi anser att mer preciserade målsättningar med förändringarna bör kunna formuleras. Dessa bör vara att materielprocessen ska utformas för att uppfylla följande delmål: N Den ska kunna leverera materielsystem inom de objektramar
som godkänts för funktion, tid och kostnad då beslut fattades om huvudinvestering. N Den ska kunna utforma materielprocessen inom Försvarsmak-
ten så att den baseras på att behov av militär förmåga i en evolutionär utveckling utan förutbestämda prestandakrav på plattformar och vapenverkan. Detta ska vidare ske till lägre tekniska och ekonomiska risker och med avvägningar mellan militära krav på materiell förmåga, tider och kostnader för materielsystemens hela livslängd. N Den ska kunna utformas så att beslutsprocessen fokuserar de
avgörande investeringsbesluten genom att avvägning görs där beslut kan fattas. Detta medför att bra underlag ska finnas för den politiska nivån. Denna ska kunna ha full information om de långsiktiga möjligheterna och riskerna vid avvägningar mellan Försvarsmaktens krav på materiell förmåga och andra säkerhetspolitiska krav på långsiktig industriell kompetens eller säkerhetspolitiska mål om långsiktiga internationella samarbeten.
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
221
N Den utvecklingstid skärs ner som krävs för att ny teknologi
kan införas vid förbanden. Detta för att det ska finnas goda förutsättningar för att validerade och taktiskt/operativt utprovade system ska kunna anskaffas i större serier vid en ändrad säkerhetspolitisk bedömning.
Risker med en snabb förändring
Det har från flera håll framförts till utredningen, att ytterligare reformer av det nuvarande uppdragssystemet mellan Försvarsmakten som beställare och Materielverket som utförare skulle skapa stora risker för materielförsörjningen. En påtaglig risk ansågs finnas för ytterligare kompetensförluster och svårigheter för myndigheterna att över huvud taget genomföra verksamheten om en reform nu genomförs. Särskilt nämns därvid det besvärliga läge myndigheterna hamnat i genom de mycket omfattande organisations- och processförändringar som nu genomförs. De problem med omställningar inom Materielverket och Försvarsmakten som vi observerat visar att man kan räkna med en flerårig implementering innan ett beslut av genomgripande karaktär kan bringas att fungera på avsett sätt. En sådan reform kan beröra flera myndigheter och även Regeringskansliet. Materielprocessen bör vid en sådan förändring ses som en helhet. Förändringar hos en aktör kan sakna effekt beroende på att processer hos en annan aktör är oförändrade.
Ett ändrat genomförande – en identifierbar leverantör
Vi har tidigare under punkt 4.3.2 och 4.4.2 redovisat förslag som syftar till att det finns en smidigare realiserbarhetsprövning och avvägning i beslutsprocessen samt hur en tydlig beställare av materiell förmåga kan identifieras inom Högkvarteret. Denne bör vara ansvarig för att ge uppdrag och resurser samt tydligt ansvara för ledning av ett integrerat projektteam för alla skeden av ett projekt. Denne är också ansvarig för att leda och avväga alla materielsystem inom sitt område men ska också säkerställa att projekten får möjlighet att avropa taktisk och operativ kompetens från skolor och förband. Han eller hon ansvarar också för att värdera projektresultat och följa upp dem mot projektmålen.
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
222
För att effektivt genomföra ett eller flera anskaffningsprojekt bör det finnas en enda leverantör – ett utpekat integrerat projekt team, ett IPT. Uppgifterna för detta projekt team är att översätta kraven på materiell förmåga till följd av operativa och taktiska krav på förbanden till krav på funktioner som systemet måste ha för att uppfylla dessa krav. Detta bildade IPT har också i uppgift att utforma alternativa lösningar i termer av kostnad och prestanda som uppfyller dessa krav. Det ska också utforma och ge beställaren underlag inför beslut om huvudinvestering samt i senare skede leda utveckling och produktion av beslutade materielsystem. Ett IPT kan utformas med tre centrala egenskaper.
Egenskaper hos ett IPT som ökar flexibilitet och förkortar materielprocessen
Den första egenskapen för ett IPT som genomför materielförsörjningen är att det bör vara ansvarigt för att leda ett materielsystem från idéskede till dess att materielen avvecklas. Därigenom skapas en organisatorisk grund för att livslängdskostnaden för materielen bevakas och att kontinuitet mellan förbandsdriftssättning och modifiering och underhåll bevaras. Redan innan ett idéskede leder till beslut om att inleda ett studieskede för att definiera krav på materiell förmåga bör en IPT-ledare tillsättas. IPT ansvarar i detta skede för att risker reduceras genom att olika systemalternativ utreds och genom att uppskatta deras bedömda kostnader och tidsförhållanden. IPT ska i avslutningen av detta skede ta fram underlag för att övergå till ett värderingsskede inklusive plan och budgetram för detta skede samt en mer preciserad uppskattning av totalkostnaden för en huvudinvestering om anskaffningsuppdrag lämnas. Många materielprojekt på systemnivå 3 och lägre är inte stora nog att behöva en egen IPT. Detta medför att en IPT för dessa system bör bli ansvarigt för en grupp av närbesläktade materielsystem, särkilt om det finns systemsamband mellan dem. Det finns också behov av att identifiera en beställare för underhåll, modifiering och avveckling inom Försvarsmakten för att IPT ska svara för åtgärder i materielsystem även sedan de levererats till förbanden.
Den andra egenskapen som bör utmärka ett IPT är att den inkluderar all nödvändig kompetens för att genomföra ett projekt. IPT är därför direkt beställarens uppdragstagare och erhåller alla
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
223
ekonomiska resurser från dennes organisation. Ett IPT kommer beroende på anskaffningsskede att behöva rekrytera ett brett spektrum av kompetens. Denna bredd spänner över kompetens för projektstyrning till teknisk kompetens för materielunderhåll och taktisk/ operativ användning. De flesta kompetenser bör rekryteras för att tillhöra teamet permanent. Det kan också behöva tillföras specialister vid vissa tillfällen, såsom erfarna industriförhandlare för komplexa avtal, eller för kalkylering och prissättning. I flera projektskeden behöver industriell kompetens ingå som fullvärdiga medlemmar av IPT, särskilt i ett inledande studieskede och efter beslut om anskaffningsform.
En tredje central egenskap för att lyckas förkorta projekttider är att den utsedda projektledaren har befogenhet och ansvar för att som exklusiv linjechef leda alla medlemmar i detta IPT. Detta innebär emellertid att det fortfarande ska finnas en koppling till chefer och specialister utanför IPT. Detta krävs för att de ska kunna säkerställa att de råd och förslag de lämnar till projektet väl överensstämmer med det senaste professionella kunnandet i den organisation där de är anställda samt att de i vissa fall behöver förvissa sig om att deras ställningstagande i policy- eller inriktningsfrågor överensstämmer med den organisation de kommer ifrån. I sådana frågor måste övriga medlemmar i IPT kunna räkna med att alla har mandat att uttala sig för sin organisations räkning. IPT styr därmed själv inom ramen för sitt uppdrag och budget vilka resurser och kompetenser som krävs. Även om ett IPT bl.a. av skäl som rör arbetsledarbeslut och leverantörsavtal måste vara en del av en myndighet liknar styrformen mera den i Sverige traditionella formen för utredningsväsendet.
Flera motivationsfaktorer ligger bakom antagandet att den föreslagna styrformen är ett effektivt sätt att genomföra materielförsörjningen. Dessa har konstaterats från internationella erfarenheter och studier men har också observerats i de materielsystemstudier som gjorts inom ramen för vår utredning. Detta arbetssätt kan understödja ett gemensamt förhållningssätt som leder till en djupare förståelse för beställarens behov, och underlätta ett åtagande av teamet att leverera materielsystem som uppfyller beställarens behov till rätt tid och kostnad. Genom att en tydlig beställare sätter mål och svarar för att följa upp processen mot definierade milstolpar finns det en inbyggd drivkraft, att genom personligt ansvar uppnå en hög prestationsnivå. Arbetssättet underlättas av en önskan att samarbeta
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
224
nära tillsammans med projektmedlemmar som värderar kompetensbredden i teamet, samtidigt som de får en insyn i kollegornas olika roller och specialistkunnande. Det skapas genom detta lagarbete en inbyggd förmåga att dela med sig av idéer och fakta för att tillsammans lösa problem. Det uppstår också en drivkraft för att utmana det bestående, söka alternativ och förbättra processer snarare än att gömma sig bakom regler och organisatoriska gränser eller att nöja sig med de standards som finns för vad som kan förväntas bli resultatet av arbetet.
IPT-ledaren har uppenbarligen en nyckelroll om dessa effekter av en förändring ska kunna uppnås. Hennes eller hans förmåga att leda projektet, stimulera till alternativt tänkande och genom förutseende rekrytering säkerställa ett väl sammansatt team blir av stor betydelse. Både sättet att rekrytera IPT-ledaren, definition av eftersträvade egenskaper i ett särskilt projekt samt sättet att besluta om tillsättning blir av stor betydelse.
Erfarenheter och problem vid tillämpning av denna form av uppdragsstyrning
Ett liknande arbetssätt som vi här har redovisat har tillämpats i stor skala inom ramen för Department Of Defence (DoD) materielanskaffning för USA:s väpnade styrkor liksom inom ramen för materielförsörjning i Ministry Of Defence (MOD) i Storbritannien. I USA infördes detta arbetssätt under ledning av försvarsministern redan 1995 som del av en reform av materielprocessen. IPTmodellen valdes för att förbättra besluten. Genom att beslut och förslag baseras på i tiden samordnade bidrag från hela teamet kunde man ersätta den långa sekventiella gransknings- och beslutsprocess som dittills varit regel. En IPT- modell för att genomföra verksamheten syftade samtidigt till att dra fördel av alla projektmedlemmars samlade specialistkompetens och därmed snabbare leda till en acceptabel produkt i färre utvecklingssteg.
I Storbritannien infördes ett motsvarande angreppssätt genom att en reform av materielförsörjningen inleddes 1998. IPT-modellen i USA och Storbritannien har gemensamma drag som påminner om vår beskrivning. Samtidigt finns det skillnader mellan reformerna betingad av annorlunda försvarspolitiska bedömningar och strategiska överväganden. År 2001 fanns omkring 80 IPT organiserade vid Defence Procurement Agency (DPA) i Storbritannien där
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
225
de flesta endast funnits ett par år. Vi har fört diskussioner med både representanter för både DoD och MOD och uppfattat att reformen avseende detta arbetssätt ansetts framgångsrik. Inget av länderna verkar överväga någon förändring av reformerna rörande IPT-modellen som generell arbetsmetod.
Det kan ifrågasättas om reformerna har nått de uppsatta och mätbara målen för att effektivisera processerna i termer av tid, kostnad och prestanda. Ett försök till utvärdering av den sammantagna reformen i Storbritannien gjordes 2001. Utvärderingen visade att det fanns belägg för att en successivt förbättrad kontroll av kostnadsutvecklingen skett och att även förseningarna började minska. IPT- konceptet förväntas vara en väsentligt drivande del för dessa resultat. Det är samtidigt tydligt att huvuddelen av materielsystemprojekten år 2001 hade startats flera år före reformen och med andra förutsättningar och att det därför inte kan förväntas ett snabbt genomslag av den ändrade processens effekter.
En fråga är om erfarenheter från dessa länder kan vara relevanta för svensk del. De nämnda länderna har helt andra försvarspolitiska ambitioner än Sverige. Som vi redovisat tidigare har de också en helt annan storleksordning på investeringar i materielsystem. De har också väsentliga skillnader i sin organisation i förhållande till den svenska, som har ett sammanhållet ansvar för materielförsörjningen i en organisation. Enligt vår bedömning är emellertid problemet att åstadkomma effektiva arbetsformer för att nå kortare utvecklingstider och mindre förseningar oberoende av dessa organisatoriska aspekter. I USA finns ett behov av en hierarki av IPT beroende på den mycket omfattande verksamheten, men i övrigt bör grundproblemet, att effektivt utveckla ett visst materielsystem, vara detsamma. Inte minst den tydliga fördelningen av roller mellan en fysisk beställare och en fysisk ansvarig uppdragsmottagare samt den därav följande uppföljningen i termer av tid, kostnad och prestanda över hela materielprojektets tid uppfattar vi vara en möjlighet som är väl värd att pröva vid en förändring av den svenska uppdragsstyrningen. Det kan också noteras att USA och Storbritannien utgör två huvudaktörer i kretsen av tänkbara samarbetspartners för internationellt materielsamarbete. Vår nuvarande strategiska inriktning måste räkna med att etablera bi- eller multilaterala projekt med dessa länder om strategin för materielförsörjning ska kunna lyckas. Likartade arbetssätt bör i så fall kunna underlätta detta samarbete.
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
226
En svaghet med den IPT-modellen kan vara att den förutsätter en samspelt kontinuitet för deltagarna. I ett land med relativt små resurser blir det ett problem om en eller flera kärnkompetenser får problem att medverka i avsedd utsträckning. Ett IPT skulle därvid kunna vara känsligare en än ett traditionellt stegvist förfarande där uppdrag lämnas i en kedja. Vi anser emellertid att en mer evolutionär utvecklingsprocess, som sannolikt kommer att få en ökad tilllämpning, medför väsentliga förseningar och möjligen fördyringar om inte alla kompetenser samverkar i ett team.
IPT-modellen löser i sig inte andra problem kopplade till behoven av reducerad risk i materielanskaffningen, längden på anskaffningstider innan materiel kan tillföras förband, industriell kapacitet och livscykelperspektiv på materielsystemkostnader.
Vad det gäller riskreducering kan det invändas att arbetsformen i sig inte garanterar att tillräckliga resurser sätts in i studie- och värderingsskeden i materielprojekt. Detta bedömer vi i stor utsträckning vara en fråga som den funktionsansvariga beställaren har att bevaka. Vi bedömer också att en god lösning är att införa en funktion hos beställaren, som har att fristående från funktionsansvarig beställare och från materielprojekt genomföra en granskning av beslutsunderlagen före beslut. Denna granskningsfunktion ska värdera hur projekten framtagit och utvärderat alternativ till lösningsförslag ur främst aspekterna ekonomisk och teknisk risk samt med hänsyn till tidsförhållanden för beställarens driftsättning av systemen. En sådan funktion för risk- och kvalitetsgranskning har också väsentlig betydelse för den allsidiga beredning som vi föreslagit under punkt 4.3.2. Denna beredning för avgörande vägvalsfrågor ska kunna utgå från att det finns en dokumenterad kvalitetsgranskning av en oberoende funktion som prövat tidsmässiga, ekonomiska och tekniska risker i föreslagen investering.
Modellen kan underlätta en inriktning mot förkortade ledtider och övergång till evolutionär utveckling, men dessa beror primärt av andra planerings- och styrinstrument. En sådan inriktning är mer kopplad till hur avtal med industrin utformas och hur projekten etappindelas.
I ett IPT bör man inkludera representanter från leverantörer både i inledande studieskede och sedan leverantörsavtal tecknats. Detta ökar samarbete och insyn i industriella förutsättningar. Det kan emellertid uppstå problem om inte tillräcklig kunskap finns hos myndigheternas IPT-medlemmar om leverantörernas egen resursstyrning och ledning, marknadsposition, kapacitet och tek-
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
227
niska utveckling. Ett IPT måste av dessa skäl stödjas av särskild kompetens som har överblick och detaljkunskap om huvudleverantörernas förhållanden.
Vi har hittills beskrivit IPT-modellen ur främst ett anskaffningsperspektiv för ny materiel. Det är emellertid viktigt att kostnader i en förkalkyl för en huvudinvestering även inkluderar kostnader för förbandsdrift i ett livscykelperspektiv eftersom dessa kostnader kan utgöra en stor andel av de totala kostnaderna. Ett IPT kan i sitt åtagande för projektet kombinera nyanskaffning med modifieringar av befintlig materiel och stödsystem. Enligt vår bedömning förutsätter detta att det finns en centralt placerad beställare av systemunderhåll och mindre modifieringar som också har kontrollen över förbandens användning av systemen.
4.5.5 Resursanpassning i två reformer
I Materielverkets Athéna-projekt var det en uttalad målsättning att reducera myndighetens kostnader. I Storbritanniens reform, Smart Aquisition, fanns ett besparingsmål mer som ett underordnat syfte med reformen. Huvudsyftena var inriktade mot materielprocessen som genom en reformering skulle göras mer effektiv i termer av tid, kostnad och prestanda för att förse de väpnade styrkorna med materiel som förbättrade förmågan. Detta hindrar inte att reformen ur resurssynpunkt har medfört väsentliga besparingar inom Defence Procurement Agency. Följande översiktliga jämförelse kan göras av vissa data för de två organisationerna.
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
228
Tabell 4.4. Materielverket och Defence Procurement Agency
Materielverket Defence Procurement Agency
Reform inleddes år
1998
1998
Huvuddrag: processinriktning förkortad beslutsprocess Kundyta en systemledning 80 projektteam (IPT) Ansvar för genomförande produktionsledning IPT-ledare Styrning av resurser internuppdrag kärnverksamhet: IPT-ledare Styrning av stödresurser internuppdrag myndighetsledning Besparingsmål minska FMV:s ”drifkostnader” minska ”anskaffningskostnader” Ansvarsområde anskaffning, stöd, driftstöd anskaffning Finansiering beställaren eget anslag
Leverantörskostnader 2002 ca 16,5 miljarder kr ca 78 miljarder kr Organisationens kostnader exkl. konsulter: 1998 ca 2,6 miljarder kr ca 17,5 miljarder kr 2001 ca 2,8 miljarder kr ca 10,3 miljarder kr därav logistikstöd ca 0,8 miljarder kr 0 kr
Kostnader konsulter 1998–2001 per år:
ca 1,7–1,9 miljarder kr ca 0,4–0,2 miljarder kr
Antal anställda: 1998 2001
ca 2 500 ca 2 100
ca 6 400 ca 4 200
I avsnitt 3.5 har vi redovisat innebörden av Materielverkets reform i samband med Athéna-projektet. Vi har där också mer detaljerat redovisat vår bedömning av de resursmässiga konsekvenserna.
En relativt stor del av den brittiska resursanpassningen måste enligt uppgift tillskrivas minskningar i den stödorganisation som finns för att stödja IPT-organisationen. Särskilt har användningen minskat av personal för kvalitetskontroll och detaljspecifikation i materielprocessen beroende på att de inte efterfrågats av IPT-organisationen. Det kan också noteras att uppskattningsvis omkring 1,6 miljarder kronor av de minskade driftkostnaderna per år sammanhänger med att en spridd organisation omlokaliserats från London och i huvudsak samlats till ett arbetsställe i Bristol.
I den brittiska reformen avgör IPT-ledaren med stöd av sitt projektkontor vilka resurser som behövs för att genomföra materielanskaffningen. Detta innebär att denna del av organisation har
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
229
befogenhet att själv avgöra om resurser med olika kompetenser hämtas inom organisationen eller köps utanför denna. Resurser inom organisationen som man inte behöver kan IPT-ledaren välja att inte anlita. Resurser inklusive deras dimensionering för IPT- delen, som utgör omkring 60 procent av organisationen, styr IPTledarna beroende på behoven för att fullgöra anskaffningsprojekten.
Olika stödgrupper har till uppgift att på avrop stödja IPT. Omkring 18 stödgrupper i hela organisationen har specialister på teknik, kommersiella frågor, upphandling och avtal, prissättning och finansiering, IT m.m. samt också en särskild grupp för systemintegration. Ansvarig för resursanpassningen av denna organisation är ledningen för Procurement Agency. De resursförändringar som ledningen gör påverkas av den fyraåriga planering som IPT-ledare ska lämna in för sitt långsiktiga behov av IPT-resurser och stödresurser.
Vi bedömer att det brittiska exemplet tydligt visar att en alternativ metod för styrning av resursanpassning kan stå sig väl vid en jämförelse med olika metoder för direkt resursstyrning genom besparingsmål från en myndighetsledning eller ett departements sida. Då den som självständigt ska genomföra den egentliga verksamheten också har befogenheter att styra sina resurser mot en beställares behov och budget, samtidigt som olika incitament påverkar projektgruppen, kommer en direkt efterfrågestyrning att påverka det samlade resursbehovet. En förutsättning synes då vara att IPT-ledaren har rätt att säga nej till resurser som erbjuds honom och själv ansvarar för sammansättning och rekrytering av de som ska genomföra arbetet. En oberoende utvärdering (NAO HC 671, 14 mars 2002) har visat att ministeriet framgångsrikt har använt en samlad och pragmatisk strategi för att snabbt implementera IPTmodellen i hela materielförsörjningen. Genom att införa en ny urvalsprocess för ledande befattningar och en omfattande utbildning har ledningen syftat till att integrera kärnkompetenser i team. För att nå detta resultat anses ledningens tydliga kursändring för att ändra sitt ledningssystem ha varit avgörande. Även reformens tydliga inriktning mot att fokusera de totala anskaffningskostnaderna för beställaren har haft stor betydelse.
Vi noterar dock samtidigt att IPT-organisationen i den brittiska modellen genomför sina avrop av stödgruppernas resurser utan interndebitering. Ledningen måste därför styra resursanpassning och den långsiktiga utvecklingen av kärnkompetenser.
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
230
4.5.6 En styrning av resurser genom efterfrågan
Materielverkets styrning av resurser
I nedanstående principskiss framgår översiktligt hur Materielverkets resurser efterfrågas och dimensioneras för att genomföra materielförsörjningen. Styrelsen och verksledningen styr dimensionering av resurser och kompetensutveckling genom verksamhetsplaneringen, uppföljning samt ekonomiska resultatkrav för de fyra huvudenheter Systemledning, Produktionsledning, Affärsledning och Tekniskt Kompetenscentrum. Genom delegering från Generaldirektören utgör funktionen Systemledning ett gränssnitt till kunden, i normalfallet Försvarsmakten. Funktionen omsätter i en planerings- och arbetsorderprocess successivt beställningen till projekt i Produktionsledningen för att genomföra en beställning för materielsystem. Produktionsledningen samordnar sedan resursbehoven för att genomföra projekten genom att avropa resurser från Tekniskt Kompetenscentrum och från Affärsledning.
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
231
Figur 4.4. Materielverkets styrning av resursbehov
En fördel med denna modell för att styra resurser är att det finns ett enda gränssnitt till beställaren i den inledande dialogen. Därmed säkerställs att både beställare och utförare kan genomföra en samordning av resurser och avväga resursinsatser. En inriktning mot integrerade försvarsmaktssystem underlättas genom att samma funktion svarar för systemsamordning och planering för att genomföra uppdrag oavsett vilken typ av system som ska anskaffas. Som ett medel för att styra myndighetens dimensionering har modellen en svaghet. Den bygger på att myndighetsledningen kan rätt identifiera resursbehoven för den samlade mängden kundbeställningar och därmed i planeringsprocessen göra anpassningsåtgärder. Systemledningen har ingen direkt kontroll över resurserna som planeras och utvecklas inom funktionerna för produktionsledning och teknisk kompetens. Beställaren har därmed små möjligheter att styra hur mycket resurser som ska sättas in för att säkerställa en rimlig risknivå för att genomföra beställningarna.
Ledare Ledare Ledare Ledare
Projekt
A
Projekt
B
Projekt
C
Projekt
D – X
Styrelse
General Direktör
Staber
Ansvar för kundaffärer Systemsamordning, ekonomi,
Strategiskt Stöd
Resurspool samt stödgrupper
där resurser hålls samlat;
VoV, Systemkompetens, Teknisk kompetens,
kommersiell och juridisk kompetens Beställare ca 1000 beställningar/år
Produktionssamordning
Dimensionerar
Delegerar
Dimen sionerar
Kundofferter och kundbeställningar
Planerar åtaganden mot beställare, ekonomi, samordning.
Styr behov genom planering och produktionsuppdrag
Styr resursbehov genom planering och produktionsuppdrag
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
232
Även verksledningen behöver ett tydligt kvitto på efterfrågan för att kunna dimensionera resurserna. Verksledningen har identifierat behovet av ett verktyg för att identifiera gapet mellan det kompetensbehov som uttrycks i beställarens materielplan och de tillgängliga resurserna enligt myndighetens produktionsplan. Sedan senhösten 2001 pågår enligt uppgift ett projekt där man avser att från öppna marknaden anskaffa ett PA-verktyg där den s.k. human resource-modulen ska möjliggöra en konsekvensbeskrivning av beställarens ambitioner.
En alternativ modell för styrning av resurser
I figur 4.5 visas en principmodell för ett alternativt sätt att styra dimensionering av resurserna för materielförsörjning. Styrelsen och generaldirektören styr verksamheten på två artskilda sätt. Grundprincipen är att genom delegering av ansvar och befogenheter överlåta resursavvägning till de som är ansvariga för att genomföra anskaffningsverksamheten. För att dessa ska kunna genomföra kunddialog och sammansätta resurser till projekt krävs att de kan avropa resurser från olika kompetenscentra samt att det finns stödgrupper med kompetenser som inte ingår i projektgrupperna. Den organisation som ska stödja projekten styrs dels genom de avrop som projekten gör, dels genom att myndighetsledningen ansvarar för att denna organisation har resurser och kompetens som motsvarar projektens efterfrågan.
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
233
Figur 4.5. En alternativ modell för styrning av resurser
En fördel med denna alternativa modell är att verksamheten tydligare fokuserar sin egentliga uppgift – att försörja beställaren med materiel. Såväl myndighetsledning som stödorganisation får en uttalad roll att stödja den projektorganisation som genomför anskaffningen. Projekten för de olika materielsystemen styr genom sitt mandat efterfrågan av olika kompetenser i organisationen och har ansvar för kundaffärer och ekonomi. Det är myndighetsledningens huvudsakliga uppgift att anpassa dimensioneringen av stödorganisationen efter denna efterfrågan och framåtsyftande utveckla kompetensen. Det tidigare nämnda projektet för inventering och konsekvensbeskrivning av kompetensbehoven kan ge ledningen ett bra verktyg för att på kort och lång sikt styra stödorganisationens utveckling och för den kompetensutveckling som måste kunna erbjudas för att personalen naturligt ska kunna fylla sina respektive specialistroller i projektorganisationen även i framtiden.
En nackdel, kan vara att materielsystemen inte utan särskild åtgärd kan samordnas styr- och kompetensmässigt till försvarssystem. Detta medför att funktionen för strategiskt stöd fortfarande behövs för att stödja myndighetsledningen och beställaren på högre nivå med lösningar avseende systemstruktur och systemintegration. Projekten måste också kunna avropa kompetens avseende integration mellan system med gränssnitt till och inom det egna
Beställare ca 100 beställningar/år
Ledare Ledare Ledare Ledare
Projekt
A
Projekt
B
Projekt
C
Projekt
D – X
Styrelse
General -Direktör
Staber
Strategiskt
Stöd
Resurspool samt stödgrupper där resurser hålls samlat; teknisk kompetens, systemkompetens, systemsamordning,
VoV, ekonomi, affärer, kommersiell och juridisk
kompetens m.m.
Dimensionerar
Delegering
Kund offert
och
beställning
Styr sina behov genom avrop
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
234
projektområdet. Av principbilden framgår att varje beställning från kunden behöver samgrupperas på en högre systemnivå. Projekten innehåller ett antal delprojekt för materielsystem med ömsesidiga beroenden. De kan vara samgrupperade enligt en förmåga som beställaren definierat, exempelvis för indirekt eld eller för operativ rörlighet, verkan under vattnet m.fl. Beställaren styr genom uppdrag i förmågetermer och har ett direkt ekonomiskt ansvar för accepterade offerter som föreslagits av projekten.
Förutsättningar för en delegerad styrning av resurser
Flera omständigheter kan göra att en alternativ modell för resursstyrning inte fungerar på avsett sätt då den tillämpas. Ett problem kan vara att projektledare inte har tillräckligt delegerade befogenheter. En tillämpning av modellen förutsätter att myndighetsledningen beslutar införa en policy för omfattande delegering av ansvar och befogenhet till genomförandenivån. Denna policy bör klargöra att delegering till genomförandenivån i princip görs för att åstadkomma en så rationell, effektiv och säker materielanskaffning som möjligt. Denna delegering bör vara formell från myndighetschef till varje enskild projektledare och åtföljas av definierade riktlinjer och anvisningar. Sådana anvisningar och riktlinjer måste utformas. De bör täcka följande ansvar och befogenheter. N Projektledaren är ansvarig inför beställaren för realistiska, eko-
nomiskt värderade och riskbedömda förslag som motsvarar den beställda förmågan. Även affärsmässighet och avvägning mot andra strategiska mål såsom bevarande av strategisk kompetens och fördelar med internationellt samarbete ska ingå i projektledarens ansvar. N Projektledaren är rapporteringsansvarig till myndighetsled-
ningen enligt anvisningar och ska föra en öppen dialog med såväl myndighetschefen som med myndighetens ekonomistab. Samtidigt ska projektledarens givna befogenheter inte inskränkas. Särskilda fall ska finnas förtecknade där andra funktioner inom myndigheten ska informeras eller deras synpunkter ska inhämtas före beslut.
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
235
N Projektledaren har det sammanhållna ansvaret för ekonomin
inom sina projektramar. Projektledaren ska därför ha befogenhet att fritt disponera de resurser som avtalats med beställare och egen stödorganisation. Detta medför att en central ekonomifunktion behöver utfärda tydliga anvisningar och instruktioner och vid behov lämna stödresurser för att projektledaren ska kunna följa ekonomiadministrativa regler och upprätta projektredovisningar till myndighetsledning och till beställaren. Projektledaren har i detta avseende också att genomföra bedömning av olika alternativa anskaffningars ekonomiska risker och ska därvid inhämta stöd från en central funktion för strategiskt stöd. N Projektledaren är, beroende på gränser som angetts i särskilda
delegationer, ansvarig för leverantörsavtal som tecknas i projekten. Detta medför att avtalskompetens bör finnas inom ramen för projektorganisationen. Kommersiellt stöd måste dessutom kunna avropas vid de tillfällen då detta behöver förstärkas. Ett centralt placerat kommersiellt stöd bör dessutom alltid tillfrågas under beredning av upphandlingsärenden, även om denna stödfunktion inte ska fatta beslutet. N Projektledaren är ansvarig för att tillsätta befattningar i
projektgruppen. Detta inkluderar ansvar både för att dimensionera projekt samt för att avropa stöd från en stödorganisation då resurser behöver förändras.
Vi bedömer att en delegerad styrmodell har flera fördelar. Resursernas dimensionering och kompetensutveckling bör effektivt kunna påverkas av en direkt relation mellan den som ska genomföra materielförsörjningen och beställaren. Denna relation bör då etableras tillsammans med en omfattande frihet för projektet att styra resursdimensioneringen och med användning av effektiva uppföljnings- och rapporteringsrutiner som fokuserar vad som ska produceras.
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
236
4.5.7 Ekonomistyrning och finansiering
Flera av de funktioner som behövs för materielförsörjningen kommer inte direkt att efterfrågas då en viss beställning lämnats till myndigheten. Dessa funktioner utgörs främst av ekonomi- och personalfunktioner för myndighetens ledning, funktion för långsiktig personal- och verksamhetsutveckling, funktion för övergripande stöd till beställare och regeringskansli samt stödfunktioner för övergripande systemarkitektur och koppling till operationsanalys. Dessutom finns ett antal nödvändiga stödfunktioner för att vid särskilda behov under vissa projektskeden förstärka projektteamen.
Vi bedömer att följande funktioner kan direktfinansieras av beställare: N Stöd till beställarens myndighetsledning för långsiktig plane-
ring, nedbrytning av perspektivplan till förmåga på medellång sikt samt för systemarkitektur på försvarsmaktsnivå. Detta stöd bör finansieras och avropas inom ramen för beställarens anslag till materielförsörjning. N Stöd till regeringen för utveckling av industriell kompetens och
förmåga, för uppdatering av materielförsörjningsstrategi samt för bevakning av internationell utveckling av materielsamarbete och internationella relationer. Detta stöd bör finansieras inom ramen för ett särskilt anslag för regeringsstöd som påverkas av regeringens uppdrag.
Vi bedömer att följande funktioner kan finansieras antingen som pålägg på offererade uppdragskostnader eller direkt genom särskilt anslag. Vi förordar att de bör finansieras genom ett särskilt anslag vars storlek påverkas av regeringens ägarstyrning: N Myndighetsledningens personal- och ekonomifunktioner
inklusive kostnader för rekrytering, vidmakthålla och långsiktigt utveckla kompetenser inom Materielverket. Bland dessa funktioner finns också IT, säkerhet, service- och lokalfunktioner. Även juridiskt stöd bör, till den del det inte avropas av projekten, ingå. Även del av strategiska resurser för provverksamhet kan övervägas om de bör finansieras på detta sätt.
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
237
Vi bedömer att projekten behöver kunna bemannas genom en urvalsprocess där olika kompetenser sammansätts. Dessa resurser ska kunna väljas av en projektledare i första hand internt inom organisationen. Först då stödorganisationen saknar de efterfrågade resurserna och kompetensen kan det bli aktuellt att sluta avtal med andra myndigheter eller företag. Projektens behov av upphandlade konsulter på marknaden bör styras genom att myndighetsledningen fastställer en policy. Även om viss befogenhet bör finnas för projektledaren att själv besluta sådan upphandling, så bör sådana delegeringsgränser vara jämförelsevis snäva. Myndighetsledningen behöver ha full kontroll över efterfrågan för att kunna styra långsiktig kompetensutveckling. Vi bedömer att mer än hälften av organisationens sammantagna resurser bör ingå i projektorganisationen. Dessa resurser finansieras genom de avtal som sluts med kunder som disponerar anslag för materielanskaffning och dimensioneringen styrs av projekten och beställaren.
För tillfälliga förstärkningar bör det finnas möjlighet för projekten att avropa kompetens från funktioner som ska kunna tillgodose detta. Dessa stödfunktioner avser t.ex. projektekonomi, avtal och förhandling/upphandling, juridiskt stöd, provverksamhet samt systemarkitektur och systemintegration. Kompetens för hantering av internationell verksamhet och frågor om industriell förmåga måste också kunna lämnas till projekten, förutom att dessa funktioner måste finnas för centralt stöd till myndigheter och departement. Dessa resurser bör finansieras genom pålägg på offererade uppdragskostnader och deras dimensionering styras av myndighetsledningen.
4.6 Rätt beslut på rätt nivå
De ändringar som bör övervägas inom främst Försvarsmakten och Regeringskansliet, kräver viss förstärkning av både resurser och kompetens för att åstadkomma en bättre materielförsörjning. Det kan hävdas att den nuvarande inriktningen för dimensionering på dessa nivåer inte gör en sådan förstärkning realistisk att genomföra. Enligt vår uppfattning ska ett sådant behov av ytterligare resurser ställas i relation till de totala kostnaderna för materielförsörjning – omkring 20 miljarder kronor per år – och merkostnaderna för en förstärkning blir vid en sådan jämförelse mycket små. Minskade fördyringar och bättre anskaffning till följd av större insatser i de
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
238
inledande skedena för att totalt uppnå besparingar om exempelvis 50 miljoner kronor i materielförsörjningen motsvarar endast omkring 3,5 promille av leverantörskostnaderna år 2001. Enligt vår bedömning är besparingspotentialen många gånger större än så om alla aktörer samarbetar mer integrerat i materielprocessen.
Regeringskansliet
Ett viktigt bidrag för att finansiera den förstärkning inom Regeringskansliet som vi föreslår, utgörs av en minskad hantering av löpande ärenden. I huvudsak bör besluten på regeringsnivån avse frågor som, dels är av väsentlig finansiell betydelse för framtida anslagsutnyttjande, dels påverkar regeringens strategiska inriktning för att i ett anpassningsförsvar tillgodose materielförsörjningen på sikt. Vi har tidigare föreslagit att huvuddelen av regeringens uppföljning av Materielverkets resursutnyttjande utgår. Även förslaget att det finansiella systemet medger en mindre fokusering på årligt betalningsutfall och likviditetsstyrning minskar belastningen på Försvarsdepartementets resurser.
Förutom detta kan det av flera skäl bedömas vara lämpligt att antalet materielärenden minskar som återrapporteras och handläggs av departementet. Detta friställer ytterligare resurser för att fördjupat bereda avgörande avvägningsfrågor. Under treårsperioden 2000 till 2002 har Försvarsmakten och Regeringskansliet att bereda och besluta i totalt 116 anmälnings- och regeringsärenden varav 55 under år 2002. Av dessa omfattade drygt 8 procent en objektram överstigande en miljard kronor medan hälften hade ett värde understigande 250 miljoner kronor. Man bör då beakta att åtskilliga ärenden med relativt små objektramar utgör tillägg till tidigare beslut om större investeringar, liksom att vissa anskaffningar anmälts beroende på att de kan vara av politiskt intresse. Sammantaget bör emellertid antalet beslut på regeringsnivån kunna mer än halveras.
I samma riktning mot ett mindre behov av egna resurser för inhämtning och analys verkar också våra andra överväganden. Detta bör bli ett av resultaten av en samtidig prövning av väsentliga materielfrågor genom att olika myndighetskompetenser tillsammans och under departementets ledning genomför en allsidig beredning.
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
239
Försvarsmakten
För Försvarsmaktens vidkommande medför våra överväganden att resurser för materielförsörjning behöver förstärkas för att utöka resurser för systemplanering och inom FoT-området under de inledande skeden i processen då perspektivplanen omsätts till krav på materiell förmåga på medellång sikt. Vidare förutsätts att Försvarsmaktens personal dels medverkar som både slutanvändarnas och beställarens representant i projekten. Dessutom krävs en styrning, uppföljning och rapportering till regeringen i termer av tid, kostnad och prestanda för att Försvarsmakten ska kunna svara för materielplanen fullt ut inför regeringen. Stödresurser kan anskaffas från annan myndighet eller resurshållare för långsiktig teknisk utveckling, för riskbedömningar av alternativa leverantörer inom och utom landet samt för systemintegration och systemarkitektur. Försvarsmaktens personella resurser för den långsiktiga investeringsverksamheten kan ändå behöva förstärkas på bekostnad av resurser, för att styra och följa upp pågående anskaffningar. I någon mån kan – om ett regelsystem för anslagsstyrning införs som är bättre anpassat till verksamhetens långsiktiga karaktär – kompensation sökas i ett mindre behov av resurser för löpande likviditetsstyrning. Om färre materielärenden hanteras på departementsnivå kan även en viss avlastning inom Försvarsmakten bli effekten.
Försvarets Materielverk
Vårt övervägande rörande Materielverket medför att en väsentlig del av resurserna för att genomföra anskaffningsverksamheten bör styras av ett ansvarigt projekt. Fortfarande finns det behov av stödresurser där styrelsen och Generaldirektören har ett tydligt ansvar att åstadkomma en kompetensutveckling och en resursdimensionering som efterfrågas av projektorganisationen. Regeringen har ett ägaransvar för att verksamheten utvecklas på avsett sätt vad det gäller dessa delar. Om en dimensionerande efterfrågestyrning ska kunna ske krävs dock ett reellt delegerat ansvar och befogenheter för projekten. Detta medför att även projektorganisationen bör ingå i en delegeringsordning. Det bör ingå ett ansvar för projektet att till verksledningen redovisa en planering och prognos på tre respektive fem års sikt. Prognosen ska inkludera resurs- och kom-
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
240
petensbehoven inom projektets ram och för behov av särskilt avropat stöd.
Det kan invändas att en sådan delegering ändå inte har den avsedda effekten eftersom den nuvarande mängden av kundbeställningar ändå kräver en omfattande planering och resursuppdelning på lägre materielsystemnivåer för att genomföra verksamheten. Denna invändning bör beaktas av verksledningen genom att en anskaffningsstrategi utvecklas för att successivt erhålla offerter på högre systemnivåer med en större frihet för leverantörerna att föreslå detaljlösningar för att uppnå den beställda systemförmågan. I vilken takt som verksledningen lyckas implementera denna leverantörsrelation bestämmer i stort sett om resursbehoven för Materielverkets verksamhet kan minska. Vi bedömer att verksledningen har möjlighet att genom sin pågående utveckling av industrirelationer vara pådrivande för en sådan utveckling genom den policy och den planering som bör utvecklas.
Avvägning mellan statsmakternas risktagande och ett delegerat ansvar
Sammantaget bör beslut kunna flyttas upp i beslutskedjan så att alla beslut av avgörande betydelse för långsiktig utveckling av försvarets förmåga och finansiering hanteras i en allsidig prövning på departementsnivå medan övriga frågor kan omhändertas inom ramen för myndigheternas normala verksamhetsansvar. Detta medför behov av en ändrad delegeringsordning. Ett alternativ som bör övervägas mellan departement och myndigheter är väsentligt höjda beloppsgränser för ärenden där beslut ska anmälas respektive fattas av regeringen. Dessutom bör behovet av beställningsbemyndiganden fastställas redan då materielplanen prövas. Vi föreslår att prövning av större materielanskaffningar måste innefatta riskbedömning och val av olika anskaffningsformer inklusive val av materielsamarbete, anskaffning inom eller utom landet samt val av alternativa leverantörer. Sedan ett beslut om att genomföra en huvudinvestering väl har fattats har vi därför svårt att finna motiv för att regeringen i särskild ordning ska fatta beslut om beställningen. Detta moment bör därför utgå.
Man kan möjligen anse att det finns risk för att regeringen inte tillräckligt kan följa upp och ha insyn i en stor andel av materielanslagets investeringar om besluten finns på myndighetsnivån
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
241
genom en utökad delegering. Denna risk är ett skäl till att vi i tidigare överväganden förordat att regeringsnivån årligen prövar och fastställer materielplanen samt att Regeringskansliet medverkar i beredningen av väsentliga materielsystemfrågor då de avgörs vid myndigheterna. Vi har svårt att se att regeringen om dessa förslag genomförs skulle ha något behov av en detaljerad anslagsuppföljning annat än för en flerårig balans på anslaget. Det föreligger givetvis ett ansvar för beställaren att följa upp och till regeringen rapportera en analys om väsentliga materielsystem där regeringen beslutat. Detta torde bli normalfallet om en anskaffning riskerar att inte uppfylla medgivna ramar i termer av tid, kostnad och prestanda. Samtidigt ska beställaren årligen i sin årsredovisning redovisa anskaffningsverksamhetens samlade resultat.
En ändrad delegering
Olika beslutsnivåer bör gälla beroende på ett materielärendes betydelse och långsiktiga inverkan genom statsfinansiell belastning och för försvarets anpassningsförmåga. Ytterligare hänsyn bör tas i en delegeringsordning till särskilda frågor av större vikt för högre beslutsnivåer oavsett dess finansiella betydelse. Särskilda hänsyn bör också tas till att delegeringsordningen ska understödja sambandet mellan ansvar och befogenheter för de som genomför anskaffningsverksamheten. Vi har inte funnit att det finns några väsentliga motiv för de specifika beloppsgränser som hittills gällt mellan regering och myndigheterna vid materielförsörjningen för försvaret.
Vi bedömer att följande delegeringar bör övervägas för att motsvara en ny inriktning på regeringen och myndigheternas verksamhet och som bättre tillgodoser de behov som vi redovisat.
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
242
Nuvarande styrning
1. Försvarsmakten ska till regeringen årligen redovisa den tioåriga materielplanen. Materielobjekt om 50 miljoner kr eller mer ska särredovisas.
2. Försvarsmakten ska anmäla enskilda materielobjekt innan beställning görs och regeringen ska pröva om beslutet ska tas på regeringsnivå. Detta gäller om den totala kostnaden för ett objekt uppgår till minst 20 miljoner kronor och det avser beställning av forsknings- eller teknikutvecklingsprojekt.
3. Försvarsmakten ska anmäla enskilda materielobjekt innan beställning görs och regeringen ska pröva om beslutet ska tas på regeringsnivå. Detta gäller om:
4. den totala kostnaden för ett objekt uppgår till minst 100 miljoner kronor och det avser vidareutveckling, utveckling eller nyanskaffning av materiel.
5. – – –
Föreslagen styrning
1. Beställaren ska till regeringen årligen redovisa den tioåriga materielplanen. Materielplanen bereds i en materielberedning. Regeringen beslutar därefter om planen.
2. Beställaren ska redovisa plan över materielanknuten forskning och teknikutveckling. Denna plan värderas i en materielberedning. Om den totala kostnaden för samtliga upptagna objekt i planen uppgår till minst 1000 miljoner kronor beslutar regeringen om planen i sin helhet.
3. Beställaren ska anmäla enskilda materielobjekt till regeringen innan beslut om anskaffning görs varvid regeringen fattar beslutet när:
4. den totala kostnaden för ett objekt uppgår till minst 1000 miljoner kronor oavsett anskaffningsperiodens längd och det avser vidareutveckling, utveckling eller nyanskaffning av materiel.
5. den totala kostnaden för ett objekt uppgår till minst 250 miljoner kronor och mindre än 1000 miljoner kronor om anskaffningsperioden överstiger 10 år.
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
243
6. studier och utvecklingsprojekt m.m. som kan medföra ett strategiskt vägval avseende Försvarsmaktens framtida inriktning.
7. – – –
8. Regeringen beslutar i de enskilda materielobjekt om beställning till leverantör genom att särskilt ange om de ska prövas av regeringen.
6. beslutet medför att huvudleverantör väljs som inte är baserad i Sverige eller att anskaffning görs i samarbete och avtal med annat land. Regeringen avgör i detta fall om myndighet eller regeringen ska fatta beslutet.
7. Beställaren ska orientera Försvarsdepartementet 5 arbetsdagar före beslut om huvudinvestering med fastställd resursram för objektet i de fall beställaren fattar beslutet. Detta gäller om den totala kostnaden uppgår till minst 250 miljoner kronor.
8. Beställande myndighet beslutar om alla leverantörsbeställningar.
Vad det gäller delegeringar inom myndigheterna utgår vi i våra överväganden från att en god överensstämmelse bör uppnås mellan ansvar och befogenheter. Följande delegeringar kan uppfylla behoven för investeringar där regeringen inte beslutar om materielanskaffning. Dessa delegeringar bör gälla oavsett om beslutet gäller ram för ett inledande studie- och värderingsskede eller beslut om huvudinvestering.
Den som är ansvarig för materielförsörjning eller FoT hos beställande myndighet beslutar, efter underlag från en projektledare, N om den totala kostnaden för ett objekt uppgår till mindre än
1000 miljoner kronor, N och har en anskaffningsperiod om högst 10 år, N och det avser vidareutveckling, utveckling eller nyanskaffning
av materiel eller FoT,
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
244
N Regeringen ska informeras om beslutsavsikten minst 5 arbets-
dagar före beslutsdatum.
Då regeringen ska fatta beslut i ett materielärende ges i beslutet beställande myndighet befogenhet att besluta om beställning till leverantör.
Den som har ett delegerat ansvar för en funktion avseende viss definierad förmåga i Försvarsmakten beslutar, efter underlag från en projektledare, N om en objektkostnad uppgår till mindre än 250 miljoner kro-
nor, N och har en anskaffningsperiod om högst 5 år, N och det avser vidareutveckling, utveckling eller nyanskaffning
av materiel eller FoT.
För etappvis anskaffning vid evolutionär utveckling kan den som är funktionsansvarig formellt delegera till projektledare att inom fastställda ramar för ett objekt understigande 250 miljoner kronor att själv fatta beslut om övergång från en etapp till nästa.
4.7 Förändringens innebörd
Vi sammanfattar och beskriver här de förändringar vi anser bör göras för att förbättra materielprocessens effektivitet. Förändringarna är av varierande omfattning i olika delar av materielprocessen. I många delar behövs ingen större ändring. Vi förutsätter att detaljprocesserna inom dessa kommer att vidareutvecklas av myndigheterna. Vi har tagit fram en modell för analys av materielförsörjningen och beskrivningen refererar till de aktivitetsområden som finns i modellens materielstabsfunktion. Denna har 6 processer enligt nedanstående bild. Modellen beskrivs mer utförligt i bilaga 5.
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
245
Figur 4.6. Processmodell för materielförsörjning
4.7.1 Central stabsprocess
En efterfrågestyrd dimensionering och fördelning av resurser och kompetenser ska säkerställa en effektiv resurshushållning i såväl Försvarsmaktens som stödmyndigheternas materielförsörjningsverksamhet. All verksamhet i materielförsörjningsprocessen bör styras med uppdrag och beställningar, i modellen kallade huvuduppdrag, från en central funktionsansvarig funktion, i modellen kallad central stabsprocess. Huvuduppdragen ska styra i förmågetermer och tillämpa en delegering där ansvar och befogenheter för genomförandet följs åt. I detta ska ingå en väl definierad skyldighet och rättighet för uppdragstagaren att dimensionera sitt behov samt att välja resurser för genomförandet. Huvuduppdragen ska ges i syfte att målstyra utformningen av materielen med funktionella nyckelkrav och ramvillkor i tid och kostnad. De ska också säkerställa att användarkompetens ingår i projekt, så att den vidare materielutformningen kan styras mot slutanvändarnas förväntningar inom ramen för huvuduppdraget.
För att öka trovärdigheten till ett anpassningsförsvar måste det parlamentariska inflytandet och allmänhetens insyn stärkas, så att en välinformerad riksdag kan fatta beslut om avgörande föränd-
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
246
ringar på kort tid. Det behöver säkerställas att en korrekt bild av materielförsörjningens resultat tas fram för publik information.
Den centrala stabsprocessen behöver utvecklas. Det finns ett behov av en bättre helhetsyn i arbetet. Omvärldsinformation måste inhämtas och beredas för att täcka in aspekter på industriell bas och teknikutveckling, internationell utveckling inom materielområdet och vilken inriktning vårt internationella materielsamarbete kan få. En ur helhetsperspektivet riktig strategisk resurs- och kompetensutveckling måste säkerställas. Det behöver klaras ut vem som ansvarar för vad i dessa frågor och hur strategiska beslut ska fattas. Regeringens inflytande i dessa frågor måste förstärkas väsentligt. En smidigare beslutsprocess med rätt beslut på rätt nivå behöver etableras.
I aktivitetsområdet Studiesamverkan behövs en enhetlig metodik för att omsätta idéer och målsättningar i de övergripande studie- och planeringsprocesserna från operativa förmågebeskrivningar till tydliga funktionella krav och önskemål för materiel. Dessutom behöver organisatoriska lösningar utformas som stödjer ett integrerat arbetssätt där kompetenser från myndigheterna och även industrin samarbetar effektivt i underlagsframtagning till de som ska besluta om investeringar och de som ansvarar för att beställa den materiella förmågan. Kapaciteten behöver höjas så att målstyrande dokument på försvarssystemnivå kan upprättas över hela bredden av förbandsfunktioner samt löpande uppdateras för att kontinuerligt styra en evolutionär systemutveckling.
I aktivitetsområdet Materieluppdrag ser vi behov av en reformerad uppdragsstyrning med en tydligare och mera ändamålsenlig ansvarsfördelning mellan uppdragsgivare och genomförare, samt ett starkare mandat och ett mer betonat ansvar för de senare. Vi rekommenderar också en kunduppföljning av typ ”Earned value” som omfattar samtliga resurser som förbrukas för att genomföra huvuduppdragen, dvs. inkluderar även avvikelser mot plan för de arbeten som genomförs av myndigheterna. För att kunna dra nytta av de ökade internationella samarbetsmöjligheterna, ser vi behov av en ökad finansiell handlingsfrihet och en mer sammanhållen planeringsprocess, som medger en större dynamik i produktionen inom fastställda fleråriga ramar och ett mindre behov av kortsiktig styrning.
I aktivitetsområdet Teknisk order bedöms läget vara tillfredsställande, men vi uppmärksammar här att det generellt för materielstabsfunktionen behövs en kompetensförstärkning, bl.a. rekryte-
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
247
ring och utbildning av fler försvarsmaktsingenjörer. Vi ser en kompletterande möjlighet i att erbjuda civilt högskoleutbildade tekniker och ekonomer en kompletterande utbildning i försvarets verksamhetssystem. Civilt anställda bör kunna karriärväxla till yrkesofficer på hög nivå.
4.7.2 Forskningsinriktning
Processen för inriktning av Forskning bedöms i stort fungera bra, men vi ser behov av en reformerad uppdragsstyrning för materielinriktade forskningsprojekt. Formerna för projekten bör utvecklas för ökad handlingsfrihet att nyttja dess resultat i olika kombinationer av materielsamarbete internationellt. Resurser och verksamheter bör styras av gemensamma planer och resurser för materielförsörjning och materielanknuten forskning och teknikutveckling.
I aktivitetsområdet Urval behöver det arbetas fram fler underlag som är anpassade för aktiviteterna inom systemanalysprocessen, så att tillämpning av ny teknik snabbt kan utvärderas i olika systemutvecklingsspår. Vi ser ett bakomliggande behov av ensade gränssnitt och utbildningsrutiner för att tillvarata simuleringsmodeller ur olika forskningsmiljöer och nyttja dem i en standardiserad miljö för simuleringsbaserad anskaffning.
4.7.3 Systemanalys
I aktivitetsområdet Teknisk systemutveckling bedömer vi att den inledda satsningen på simulatorresurser, utbildning och metodutveckling för simuleringsbaserad anskaffning ska fullföljas. Vi ser behov av tydlig målsättning och en samlad uppdragsstyrning.
I aktivitetsområdet Systemutvecklingsspår behöver kapaciteten höjas och metodiken utvecklas, för att kunna analysera en funktionell operativ kravbild och ur denna skapa och pröva alternativa tekniska systemlösningar. Vi har uppmärksammat vilka fördelar som kan nås med samordnade studier av hot och förmågebehov inom totalförsvaret. Vi ser ett behov att analysera funktionella kravbilder ur flera samhällssektorer tillsammans, för att identifiera möjliga gemensamma systemlösningar och investeringsprojekt.
I aktivitetsområdet Funktionsdefiniering ser vi också behov av ökad kapacitet för att kunna ta fram och variera systemkoncept av
Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39
248
tillräcklig kvalitet för dialoger om materielsamarbeten internationellt.
I aktivitetsområdet Riskanalys måste en bra metodik för alternativjämförelser vid tidiga vägval utvecklas. Risker ur ett försörjningsstrategiskt helhetsperspektiv ska kunna värderas.
4.7.4 Projektdesign
Vår analys av framgångsfaktorer i tidigare materielprojekt påvisar vikten av att genomföra förprojekt för att rekrytera kompetenta nyckelpersoner, bygga ett projektklimat, bearbeta målsättningar och tydligt definiera projektomfattning och tidplan, beskriva verksamheter och resursbehov och kalkylera kostnader. Förprojekten syftar också till att reducera projektrisken vid en huvudinvestering. För detta kan det behövas utveckling av modeller, simuleringar och demonstrationer av realiserbarhet för kritiska delar. Vi bedömer att fler sådana förprojekt behöver genomföras, dels för att skapa handlingsalternativ, dels för att industrin ska ges möjlighet att anpassa sin kompetens för ett eventuellt systemprojekt.
Inom aktivitetsområdet Systemlösning bedömer vi att arbetet med att integrera flera materielsystem i samma projekt ska drivas längre, så att projekten kan definieras som helhetslösningar för en efterfrågad materiell förmåga. Vi ser behov av en metodutveckling för att kunna definiera fler av projekten på en hög systemnivå. Kapaciteten för att leda utveckling av systemlösningar behöver höjas.
4.7.5 Materielprojekt
Enligt vår uppfattning har hittillsvarande processer resulterat i en effektiv utveckling och anskaffning av system för det militära försvaret. För att ytterligare förbättra processerna föreslår vi förändringar som följer av en reformerad uppdragsstyrning.
Flera materielprojekt ska kunna genomföras samlat inom ramen för ett huvuduppdrag om en viss materiell förmåga, så att alla aktiviteter för tillförsel, modifiering och avveckling av materielsystem, samt de stödsystemåtgärder som följer av detta, leds av en uppdragsansvarig. Denne ska kunna rekrytera och projektanställa personer i ett ledningsteam, också från andra organisationer än värd-
SOU 2002:39 Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret
249
organisationen. Vi kommer i avsnitt 7 redovisa överväganden om värdorganisation.
Vi bedömer i stort att Materielverket har den kompetens som behövs för att genomföra materielprojekten. Vi ser en ökad betydelse av förmågan inom systemsamband, strategistöd, kommersiellt stöd samt verifiering och validering. Vi bedömer att metoder och kapacitet inom dessa områden bör utvecklas.
4.7.6 Materielfördelning
Vi bedömer att processen för Materielfördelning fungerar tillfredsställande. För effektuering av tekniska order för hantering, drift och underhåll av materielen ansvarar de enheter i Försvarsmakten som disponerar densamma. Från FMLOG efterfrågas tjänster och reservmateriel för detta. Reservmateriel- och drivmedelsförsörjningen är integrerad i FMLOG som också självständigt tillgodoser Försvarsmaktens interna efterfrågan av förbrukningsförnödenheter. Försvarsmakten företräder statens ägaransvar och för det samlade tekniska systemansvaret beställs resurser med nödvändig kompetens av Materielverket. Materielverket ges uppdrag att säkerställa en kontinuerlig informations- och kompetenstillgång. Kompetens ska finnas i Materielverket för att efter behov konsultera ursprunglig leverantör eller en företrädare med kompetens för att ta produktansvar. Informations- och kompetenstillgången kontrolleras av Försvarsmakten genom revisions- och certifieringsverksamhet för systemsäkerhet. Vi ser ingen principiell skillnad mellan FMLOG och industriföretag i relationen till Materielverket. Materielverket ska vara sammanhållande i frågor om vad som är korrekt utförande inom de tekniska systemen. Vi bedömer att bildandet av FMLOG ger förutsättningar för en successiv prövning av mest rationella fördelning mellan industrins och Försvarsmaktens resurser för att vidmakthålla materielen.
251
5 Förslag om ändrad styrning
5.1 De finansiella styrformerna bör möjliggöra en större flexibilitet
Vårt förslag: De finansiella styrmedlen ska bättre än hittills
främja en effektiv resurshushållning och minska behovet av likviditetsstyrning på årsbasis. Försvarsmakten bör bemyndigas att kunna ta i anspråk en anslagskredit om högst 10 procent av det anvisade anslaget. Myndigheten ska också ha möjlighet att disponera ett anslagssparande om högst 10 procent av anvisat anslag. Anslagsförbrukningen ska vara balanserad mot medgivet anslag vid utgången av försvarsbeslutsperiod.
Regeringens finansiella styrning av materielprocessen bör utformas så att den understödjer och inte motverkar en effektiv användning av resurserna. Speciellt för försvarets materielförsörjning bör styrformerna motsvara uttalade krav på en flexibel resursanvändning för olika möjliga scenarion av anpassning till ändrade omvärldslägen. Vissa ändrade styrmedel bör införas.
Negativa effekter av likviditetsstyrning mot ett årligt anslag för materielförsörjning bör undanröjas. Av detta skäl bör särskilda villkor gälla för ett anslag som avser materielförsörjning samt materielanknuten forskning och utveckling. Det bör bl.a. inte sammanläggas med andra anslag. Försvarsmakten bör bemyndigas att ta i anspråk en anslagskredit om högst 10 procent av det anvisade anslaget. Myndigheten ska också ha möjlighet att disponera ett anslagssparande om högst 10 procent av anvisat anslag. Särskild återredovisning ska årligen ske av utvecklingen av medgivet sparande/kredit. Anslagsförbrukningen ska vara balanserad mot medgivet anslag vid utgången av en försvarsbeslutsperiod.
Förslag om ändrad styrning SOU 2002:39
252
Regeringen anger i budgetpropositionen en beräknad anslagsförbrukning för de två år som följer efter budgetåret. Den beräknade anslagsutvecklingen för en treårsperiod bör normalt inte förändras i budgetprocessen utan särskilda skäl i form av att t.ex. en ändrad säkerhetspolitisk bedömning föreligger. Denna praxis som regeringen och riksdagen har utvecklat för anslagsberäkningarna är av stor betydelse för investeringsanslag i allmänhet och för materielförsörjning till det militära försvaret i synnerhet.
Vårt förslag: Regeringen bör i speciella fall ha möjlighet att
tidigarelägga planerade investeringar i materielsystem genom att Försvarsmakten medges fleråriga lån i Riksgälden. Dessa lån ska knytas till ett visst objekt i en långsiktig plan och i sin helhet återbetalas genom avräkning mot anslag för de år som investeringen var planerad att göras.
Regeringen bör i speciella fall ha möjlighet att för materielförsörjningen tidigarelägga planerad investering i materielsystem. Denna möjlighet kan förväntas vara ett uttalat behov för att i framtiden säkerställa att regeringens strategi om bl.a. internationellt materielsamarbete ska kunna möjliggöras. Detta ska då kunna göras utan direkta negativa effekter för annan pågående verksamhet eller för möjligheter att avväga sådana åtgärder mot bibehållen industriell handlingsfrihet. Detta möjliggörs genom att regeringen i särskilda beslut medger Försvarsmakten att uppta fleråriga lån i Riksgälden. Dessa lån ska knytas till ett visst objekt i en långsiktig plan och i sin helhet återbetalas genom avräkning mot anslag för de år som investeringen var planerad att göras.
SOU 2002:39 Förslag om ändrad styrning
253
5.2 Uppdragsstyrningen bör förbättras och ske med totalförsvarshänsyn
5.2.1 En funktion för långsiktig planering inom Försvarsmakten bör styra materielförsörjningen
Vårt förslag: Försvarsmaktens funktion för strategisk och lång-
siktig utveckling bör ha ett sammanhållet ansvar för att långsiktigt styra och leda materielförsörjningen. Denna funktion bör både ansvara för att sammanhålla den långsiktiga studieverksamheten, den resulterande perspektivplanering samt utformningen av krav på operativ förmåga. Denna funktion bör disponera alla medel för långsiktig FoU-verksamhet inom Försvarsmakten. Den bör också svara för krav på materielsystemens förmåga på fem till tio års sikt och att göra avvägningar mot befintliga materielobjekt inom materielplanen. Denna funktion ansvarar för materielplanen i sin helhet och lämnar uppdrag till annan funktion att genomföra anskaffning av viss förmåga.
Den planeringsprocess som styr materielanskaffningen bör renodlas vad det gäller ansvarsfördelningen mellan olika funktioner inom Högkvarteret och sambandet mellan den långsiktiga perspektivplaneringen, krigsförbandsprocessen och materielplanen förstärkas. Särskilt bör Försvarsmakten förstärka resurser och processer för utformning av preciserade krav på materielens förmåga på medellång sikt. Ansvaret för en sammanhållen studieverksamhet kopplad till krigsförbandsprocess och materielförsörjning bör entydigt ligga på Försvarsmakten för verksamhet inom det militära försvaret. Inom Försvarsmakten bör detta ansvar sammanhållet ges till en funktion för långsiktig planering.
En funktion för strategisk och långsiktig utveckling inom Försvarsmakten bör ha följande ansvarsområden och uppgifter: N Liksom hittills ska den ansvara för och genomföra all långsiktig
studieverksamhet inom Försvarsmakten, som också inkluderar materielanknuten forskning och teknikutveckling, där denna inte ingår i ett definierat materielsystemuppdrag. Samtliga medel för långsiktig FoU-verksamhet inom Försvarsmakten disponeras inom ramen för detta ansvar.
Förslag om ändrad styrning SOU 2002:39
254
N Liksom hittills ska den svara för en perspektivplanering där
förmåga i termer av uppgifter, organisation och resurser för olika förband preciseras. N Funktionen ska ansvara för den långsiktiga Materielplanen.
Den ska utforma de grundläggande krav på förmåga som materielen i olika typer av förband ska ha på fem till tio års sikt respektive tio till tjugo års sikt. Denna uppgift inkluderar att göra de avvägningar som krävs mellan nya krav på materiell förmåga och pågående och planerad anskaffning av materielsystem. I dessa avvägningar ansvarar också denna funktion för avvägningar i Materielplanen för att vidmakthålla eller utveckla den industriella kompetens som långsiktigt bedöms nödvändig inom landet. Funktionen ska för dessa uppgifter stödjas av andra funktioner både inom och utom Försvarsmakten, exempelvis för underlag om pågående eller planerade system i dittillsvarande Materielplan eller för kartläggning av industriell kompetens och kapacitet. N Funktionens underlag om långsiktig materielplanering värderas
av Försvarsdepartementets Materielberedning före Försvarsmaktens beslut om att fastställa planen. Först sedan ett nytt materieluppdrag godkänts i planen lämnar denna funktion uppdrag om att initiera ett projekt för att genomföra anskaffningen. Detta uppdrag formuleras med grova ramar om vilken förmåga som ska uppnås, tider och avsatta kostnadsramar på flerårssikt. För initieringsskedet preciseras tid- och kostnadsramar.
5.2.2 Hotbilder och krav på totalförsvarets förmåga bör definieras gemensamt av Försvarsmakten och Krisberedskapsmyndigheten.
Vårt förslag: Regeringen bör genom uppdrag i regleringsbrev
styra de processer, som ska ta fram hotbilder för olika scenarier och alternativ för anpassningsperiodens längd.
Hotbilderna utgör grunderna för krav på olika typer av förmågor ställda mot myndigheternas uppgifter. Uppdragen ställs för att åstadkomma en gemensam hotbild och säkerställa att förmågor
SOU 2002:39 Förslag om ändrad styrning
255
utvecklas, som blir styrande för verksamheten inom totalförsvaret och är avvägda mot varandra. Uppdragen bör ställas och genomföras med den principiella samverkan och i de sekvenser som framgår av följande tabell.
Tabell 5.1. Ansvar för hotbildsstudier
Uppgift inom totalförsvaret Uppgift inom totalförsvaret Uppgift inom totalförsvaret Uppgift inom totalförsvaret Ansvar för hotbildsstudier Ansvar för hotbildsstudier Ansvar för hotbildsstudier Ansvar för hotbildsstudier Uppgift och hotbild Uppgift och hotbild Uppgift och hotbild Uppgift och hotbild Planeringsmyndighet
Planeringsmyndighet Planeringsmyndighet Planeringsmyndighet Försvarsmakten
Försvarsmakten Försvarsmakten Försvarsmakten Regering
Regering Regering Regering
Stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred
1. HOTBILD/SCENARIO N Elförsörjning N Banksystem etc. N Infrastruktur – Informationssystem – BC – Transporter – Ledning
Huvudansvar
Medverkar
(gemensam) (gemensam) (gemensam) (gemensam)
Ställer uppdrag
Försvar vid väpnat angrepp Hävda territoriell integritet
2. HOTBILD/SCENARIO N Angrepp mot kust N Känkning av luftrum N Flyktingström N Infrastruktur etc.
Medverkar
(gemensam) (gemensam) (gemensam) (gemensam)
Huvudansvar Ställer uppdrag
Samordnar säkerhetspolitisk bedömning
Bidra till fred och säkerhet i omvärlden
3. SCENARIO N Räddning PFF N Krishantering EU N Fredsframtvingande insatser etc.
Medverkar
(gemensam) (gemensam)
(gemensam)
Medverkar
(gemensam) (gemensam)
(gemensam)
Huvudansvar
Ställer uppdrag
Krisberedskapsmyndigheten (KBM) bör få i uppdrag av regeringen att genomföra hotbildsstudier och definiera de förmågor som krävs av totalförsvarets myndigheter på kort och lång sikt för att lösa ställda uppgifter. Studierna genomförs gemensamt under KBM:s ledning och i samverkan med Försvarsmakten för de områden där
Förslag om ändrad styrning SOU 2002:39
256
samma eller likartade tänkbara hot definieras för det militära och det civila försvaret.
Försvarsmakten bör få i uppdrag av regeringen att genomföra hotbildsstudier och definiera de förmågor som krävs för att kunna lösa ställda uppgifter. Den hotbildsprocess som genomförs av Krisberedskapsmyndigheten bör utgöra en av utgångspunkterna i studierna. Krisberedskapsmyndigheten medverkar i dessa studier för att precisera konsekvenser för samhället i stort av de hotbilder som tas fram i processen.
Regeringen tillför myndigheternas hotbildsprocesser vissa grundvärden om sin säkerhetspolitiska bedömning. Regeringen ställer också särskilda uppdrag till berörda myndigheter att inkomma med underlag avseende bedömningen av de insatser som Sverige bör göra för att bidra till fred och säkerhet i omvärlden. Regeringen har huvudansvar för att fastställa de förmågor som olika verksamheter ska kunna uppnå för att lösa uppgifter inom denna övergripande uppgift för totalförsvaret.
Myndigheterna ska i inledningen av materielprocessen gemensamt genomföra en fördjupad analys av de krav på förmåga, som myndigheterna har definierat som likartade eller besläktade. Denna analys av förmågan ska för respektive myndighets verksamhetsområde identifiera gemensamma respektive specifika detaljkrav på förmågan.
SOU 2002:39 Förslag om ändrad styrning
257
5.2.3 Teknisk systemutveckling bör styras med förmågekrav
Vårt förslag: Styrning i förmågetermer bör utvecklas så att
materielförsörjning kan utgå från begäran om en materiell förmåga för att stödja en definierad operativ förmåga. Heltäckande funktionsmålsättningar bör upprätthållas och bör kunna ingå i Försvarsmaktens utvecklingsplan. För den tekniska systemutvecklingen bör Systemmålsättningar utarbetas och revideras i takt med funktionsmålsättningarna. Ett samlat styrdokument ”Systemmålsättningar för försvarssystem” bör läggas till grund för systemintegrationskrav vid alla materielinvesteringsbeslut. En heltäckande systemmodell för att kunna helt bygga ut Försvarsmaktens försvarssystem bör upprättas och hållas aktuell. Modellen ska användas som gemensam grund för mera avgränsade funktionsstudier där olika utvecklingsspår ska kunna prövas i olika former av simulatorer för specialiserade ändamål.
En metodik för styrning med förmågetermer, omsatta i funktionsmålsättningar, bör införas för att ge bättre förutsättningar för en successiv teknisk systemutveckling mot ett nätverksförsvar. Tydliga funktionella målbilder i flera tidsperspektiv bör därför upprätthållas. De ska också kunna ligga till grund för målsättnings- och projektdefinitionsstudier inom det internationella materielsamarbetet samt för analyser och val mellan alternativa handlingsvägar att realisera materiell förmåga. För att möjliggöra detta bör Försvarsmakten i närtid ta tydliga beslut om en övergång från arvets funktionsansvarsstruktur till en för det framtida försvaret mera ändamålsenlig.
Funktionsmålsättningar bör utvecklas och användas som styrdokument i uppdragsstyrningen. De bör hållas uppdaterade kontinuerligt och kan vara en del av Försvarsmaktens utvecklingsplan. En gemensam metodik för målsättning i förmågetermer också inom andra samhällssektorer, bör eftersträvas för att ge bättre förutsättningar för samverkan mellan militära och civila delar i totalförsvaret. Målbilder bör definieras med samma framförhållning, t.ex. fem, tio och bortom 15 år. Med en likartad utformning av funktionsmålsättningarna inom totalförsvaret underlättas analyser tvärs funktionerna, vilket bör ge ökade möjligheter, bl.a. att åstadkomma rationella materielsamarbetsprojekt ur ett nationellt perspektiv.
Förslag om ändrad styrning SOU 2002:39
258
För den tekniska systemutvecklingen bör Systemmålsättningar utarbetas och revideras i takt med funktionsmålsättningarna. Ett samlat styrdokument Systemmålsättningar för försvarssystem bör läggas till grund för integrationskrav vid alla materielinvesteringsbeslut. En systemmålsättning bör kunna utarbetas i form av de samlade funktionsmålsättningarna kompletterade med vilken inbördes kravprioritering och vilka avvägningskriterier som ska tillämpas för det gällande investeringsbehovet. Tillsammans med ramvillkor som preciserar omfattning, tid och kostnad bör Systemmålsättning vara en tillräcklig definition för uppdrag från funktionsansvarig i högkvarteret till den som ansvarar för genomförandet.
Med denna målstyrning som grund ska det i offertarbetet före ett omfattande investeringsuppdrag utföras ett analys- och systemeringsarbete. Detta ska klarlägga vilka krav på den tekniska systemutvecklingen som följer av målsättningen och hur de i princip ska hanteras för att säkerställa att också de övergripande kraven på samfunktion och anpassningsförmåga för hela försvarssystemet kan uppfyllas.
Grundförutsättningen för anpassningsförsvaret, en heltäckande systemmodell för att fullt ut realisera Försvarsmaktens försvarssystem bör upprättas och hållas aktuell. Även om de säkerhets- och försvarspolitiska bedömningarna inte leder till en utbyggnad på kort eller medellång sikt, är det nödvändigt att försäkra sig om att det vid behov kan ske en snabb expansion. Olika utvecklingsspår bör kunna prövas i olika former av simulatorer genom att den heltäckande systemmodellen används som gemensam grund för mera avgränsade funktionsstudier.
5.2.4 En funktionsdirektör bör leda utveckling och anskaffning
Vårt förslag: Anskaffningen bör ledas av en Funktionsdirektör
som för sitt funktionsområde svarar för att ett eller flera materielprojekt uppfyller beslutade ramar i termer av kvalitet, tid och kostnad samt att materielsystemet uppfyller ställda krav på förmåga.
SOU 2002:39 Förslag om ändrad styrning
259
Funktionen för långsiktig planering inom Försvarsmakten lämnar alla uppdrag om materielförsörjning inklusive modifiering av befintliga system. Liksom hittills bör Försvarsmakten genomföra sådana uppdrag om utveckling och anskaffning av materielsystem i en sammanhållen funktion för att genomföra verksamheten. Inom denna funktion för genomförande bör det finnas en ansvarig utsedd per definierat funktionsområde – här benämnd Funktionsdirektör. Dessutom bör det finnas en ansvarig som är utsedd för gränssnitt och samverkan mellan olika förmågeområden, och som har direktivrätt i dessa avseenden relativt Funktionsdirektören. En sådan funktion för genomförande av materielförsörjning bör ha följande ansvarsområden och uppgifter: N Den är mottagare av uppdrag från den långsiktiga planerings-
funktionen. Sådana uppdrag kan innebära att ändra ramvillkor för planerade eller pågående materielprojekt eller att initiera nya materielprojekt. Uppdragen medför att grova och detaljerade tids- och kostnadsramar åtföljer uppdragen. N Denna funktion ska framta det underlag som preciserar ett
inledande skede i materielprocessen. För att initiera anskaffning görs detta av den ansvarige Funktionsdirektören inom uppdragets ramar och enligt de direktiv som gäller för gränssnitt och systemsamband. Underlaget ska precisera krav på förmåga som ska åstadkommas, det initiala skedets ramar för tider och kostnader samt en bedömd prognos för kostnader under efterföljande skeden. N En lämplig IPT-edare rekryteras i en urvalsprocess. IPT-edare
kontrakteras i avtal oavsett vid vilken organisation som han eller hon har sin anställning. Funktionsdirektören som är uppdragsgivare till IPT-ledaren, lämnar befogenheter och resurser till denne för att genomföra verksamheten samt följer upp att projektet följer givna ramar. Funktionsdirekören kan fatta beslut om ändrade krav på prestanda, tid och kostnad inom de ramar som han eller hon själv mottagit i uppdrag från planeringsfunktionen. Funktionsdirektören är föredragande inom sitt område i materielfrågor som ska värderas av Materielberedningen.
Förslag om ändrad styrning SOU 2002:39
260
5.2.5 En projektledare bör ha ansvar och befogenhet att genomföra materielförsörjningen
Vårt förslag: En IPT-ledare ansvarar för sammansättning av en
projektgrupp med stöd av ledningsfunktionen vid Försvarets materielverk. Projekt genomförs av en projektgrupp som bemannas med kompetens från Försvarets materielverk, Försvarsmaktens Högkvarter, förband och skolor, Totalförsvarets forskningsinstitut, andra forskningsorgan, centra för operativa studier, berörd industri m.fl. Då IPT-ledaren slutit avtal med berörd organisation disponerar han eller hon resurserna. Projektet ansvarar inför och rapporterar till Försvarsmaktens Funktionsdirektör om projektets utveckling i termer av tid, kostnad och uppnått resultat.
IPT-ledare förordnas för att under en period om minst fem år leda ett materielförsörjningsprojekt. IPT-ledaren utses efter ett urvalsförfarande. IPT-ledaren tillsätts med ett uttalat syfte att ansvara för materielprojektet från dess initiering till dess leveranstidpunkt. Inom de uppdragsramar som IPT–ledaren fått för verksamheten avgör han eller hon själv vilka resurser och kompetenser som behövs för att projektet ska kunna lösa sin uppgift. Han eller hon har ett formellt mandat att som exklusiv chef rekrytera och leda alla medlemmar i sitt IPT. Myndigheternas linjeorganisation ska understödja projektet med de resurser som IPT-ledaren behöver avtala om. Detta medför att mycket av resurs- och kompetensbehovet i Materielverket kommer att styras av den efterfrågan som IPT-ledaren har. Sammantaget kan man anta att det för Försvarsmaktens behov kan behövas i storleksordningen 30–50 IPT-ledare, varav möjligen huvuddelen leder anskaffning av två eller flera materielsystem. Det bör också finnas särskilt utsedda IPT-ledare för den stora mängden mindre projekt. IPT-ledaren bör ha följande ansvar och befogenhet: N Uppdragsgivare är en Funktionsdirektör vid Försvarsmakten
som i uppdraget fastställer vilka ramar som gäller för det aktuella skedet av materielanskaffningen. N IPT-ledaren ansvarar för att projektet uppnår i det förväntade
resultatet och inom ramen för tids- och kostnadsramar.
SOU 2002:39 Förslag om ändrad styrning
261
Lägesrapportering och former för denna styrs av Funktionsdirektören. N IPT-ledaren avgör inom ramen för budgeterade resursramar
vilken personal och vilka andra resurser som behövs för att genomföra verksamheten. Det ligger inom ramen för uppdraget att, med stöd av Funktionsdirektör och Materielverkets organisation rekrytera och avtala om tillräckliga resurser för att genomföra verksamheten.
IPT-ledaren svarar för uppföljning och redovisning av hur projektet utvecklas och biträder därvid Funktionsdirektören vid föredragning för Försvarsdepartementets Materielberedning eller beslutsföredragning inom Försvarsmakten.
Den myndighet som anställer projektledare bör vid rekryteringen förordna projektledare för väsentliga forskningsuppdrag eller anskaffningsprojekt. Vilken myndighet som väljs som avtalspart beror på hur den organisatoriska lösningen ser ut. Särskilda avtalsformer kan också behöva utformas i de fall som projektledare rekryteras från industriföretag. Vid rekryteringen definieras de eftersträvade egenskaperna för ett visst projekt samt sättet och kriterierna för att besluta om tillsättning.
5.2.6 Myndigheterna bör utveckla personalen för att arbeta integrerat.
Ökade krav på att använda studie- och forskningsresultat då ny materiel ska tas fram pekar på behovet av att myndigheter och berörda företag måste besitta god kompetens i bl.a. systemledningsfrågor. Internationellt sett har det skett en kraftfull utveckling av metoder inom Systems Engineering (SE) för arbetet med systemutveckling och systemarkitektur. Detta gäller också för arbetet med program och projektledning inom Modern Program Management (MPM). Metoderna tillämpas också i ökad utsträckning inom området försvarsmateriel i de ledande industriländerna. I flera andra länder inriktar sig också såväl industrier som myndigheter inom försvarsområdet mot ett arbetssätt där kompetenser av olika typer arbetar i sammansatta projektteam med mandat och resurser att driva anskaffning av försvarsmateriel inom de ramar som projektuppdragen givit. I dessa sammanhang förutsätts djup och omfattande kompetens hos projektledningen, noggrant
Förslag om ändrad styrning SOU 2002:39
262
definierade befogenhetsgränser för deltagare samt en omfattande och resultatorienterad utbildning av deltagarna. Ett villkor är samtidigt att kontinuitet i kompetenser och andra resurser kan ställas till projektets förfogande.
Vårt förslag: Försvarsmakten bör öka sin rekrytering av för-
svarsmaktsingenjörer och specialister inom vissa områden såsom operationsanalys och systemarkitektur.
De senaste årens höga personalomsättning vid Högkvarteret har förstärkt behovet av kompetensutveckling inom området för materielförsörjning. Vi bedömer det vara olämpligt om Försvarsmakten inte själv disponerar kompetent personal för att leda sin materielförsörjning. Omfattningen av dessa resurser som ska disponeras inom Försvarsmakten bör avvägas mot stödresurser vid andra myndigheter. Försvarsmakten bör också i en reformering av utbildningssystemet öppna för civila specialister inom forsknings, teknik- och IT-området att genomgå väsentligt avkortad militär utbildning med tyngdpunkt mot operativa och taktiska krav och funktioner.
Den eventuella invändning som kan resas mot att en viss dubblering av kompetens både finns vid Försvarsmakten och stödmyndigheter anser vi inte ha tillräcklig tyngd jämfört den nödvändiga förståelsen av samband mellan tekniska möjligheter och operativa krav. I framtiden bör alla väsentliga forsknings- och anskaffningsprojekt inom materielområdet organiseras med korta besluts- och kommunikationsvägar för all erforderlig kompetens.
Vårt förslag: Försvarshögskolan eller annan utbildare bör
utveckla och erbjuda en utbildning rörande projektarbete, projektledning, systemutveckling och systemarkitektur Den ska kunna genomföras integrerat för intressenter i industrin, Materielverket, Försvarsmakten, Totalförsvarets forskningsinstitut. Möjlighet bör också finnas för andra myndigheter inom totalförsvaret att delta.
Flera alternativ finns för att uppnå en utveckling av arbetsformerna. Vi förordar att Försvarshögskolan eller annan utbildare utvecklar en utbildning som avser projektarbete, projektledning,
SOU 2002:39 Förslag om ändrad styrning
263
systemutveckling och systemarkitektur där den kan genomföras integrerat för intressenter i industrin, Materielverket, Försvarsmakten, Totalförsvarets forskningsinstitut och andra totalförsvarsmyndigheter. Några av målsättningarna med en sådan utbildning är att de olika rollinnehavarna i projekten i en ökad utsträckning använder sig av samma metoder och “talar samma språk”. Det är vidare väsentligt att utbildningen förmedlar en gemensam syn på arbetssätt i stora projekt där kommunikation, ömsesidig förståelse av systemsammanhang, värdetillväxt i del- och totalsystem samt riskvärderingar utgör viktiga faktorer som ökar effektiviteten i anskaffningsverksamheten. Utbildarens roll i sammanhanget bör vara att med en liten men kompetent resurskärna säkerställa försvarsgemensamma utbildningar både av projektledare, projektdeltagare samt av projektteam. Huvuddelen av resurser för dessa utbildningar måste förväntas vara upphandlade resurser av bästa kvalitet på marknaden. Försvarsindustrins deltagande i utbildningsprogrammen bör också säkerställas. Även under ett projekt är det viktigt att en utbildare vid behov kan stödja projektens fortsatta samträning och vidareutbildning.
5.3 Insyn och transparens bör öka hos aktörerna
5.3.1 En årlig rapport till riksdagen bör införas
Vårt förslag: Riksdagens insyn i frågor om försvarets materiel-
försörjning bör förstärkas. Detta är väsentligt inför beslut om en ändrad inriktning och omfattning av försvarets resurser i en förändrad anpassningssituation. Årligen bör därför en granskningsrapport överlämnas till Riksdagen om utvecklingen av och effektiviteten i materielprocessen. Granskningen bör genomföras av en organisation som är oberoende av regeringen och myndigheterna och bör publiceras.
Materielprocessen bör utformas så att avvägningsbeslut underlättas genom en ökad parlamentarisk insyn och öppenhet. Riksdagens försvarsutskott skulle kunna vara den naturliga mottagaren av rapporter från en oberoende granskning av materielförsörjningens ekonomi och realiserbarhet. Det bör prövas om en sådan
Förslag om ändrad styrning SOU 2002:39
264
granskning kan genomföras inom ramen för den nya statliga revision som införs i Sverige från år 2003.
En årlig rapport till riksdagen bör genomföras genom att den organisation som genomför granskningen varken styrs av regeringen eller myndigheterna. Granskningen bör vidare ordnas så att denna organisation självständigt avgör vad som granskas, resursinsatsen och hur granskningen genomförs. Materielförsörjningens effektivitet granskas årligen i ett flerårsperspektiv. En rapportering till riksdagen bör innehålla: N En genomgång av de tio ur ekonomisk synpunkt största
materielprojekten där beslut om anskaffningens huvudinvestering har fattats och de fem största materielprojekten eller FoT-projekten som befinner sig i ett skede före beslut om huvudinvestering. De ingående projekten redovisas med sina ursprungliga objektramar mot läget vid utgången av rapporteringsåret. N En bedömning av myndigheternas åtgärder för att förhindra
överskridande av objektramar samt säkerheten i budgeterad milstolpsfakturering. N En jämförelse mellan projekten vad det gäller kostnadsavvikelse
mot budget samt en analys av orsaker till avvikelser för de som överutnyttjat respektive underutnyttjat ramar för objektet och milstolpar. Rapporten ska innehålla en bedömning av om kostnadsändringar för objekten i rapporten orsakats av tekniska faktorer, oförutsedd prisändring, ändrad anskaffningsform, ändrade krav etc. N En jämförelse mellan projekten som utvisar i vilken utsträck-
ning som förseningar inträffat efter projektstart samt en bedömning om orsakerna. N En övergripande analys och bedömning av regeringens eller
myndigheternas åtgärder för att effektivisera materielprocessen. Redovisas mot fastställda mål.
De resurser som behövs för att genomföra denna oberoende granskning årligen kan i sammanhanget bedömas vara marginella (se punkt 6.2.3).
De författningsenliga förutsättningarna för Riksrevisorerna har utretts av Utredningen om regler för Riksrevisionen (SOU 2001:97). Utredningen föreslår i sitt betänkande bl.a. en lag om
SOU 2002:39 Förslag om ändrad styrning
265
revision av statlig verksamhet, ett förslag till instruktion för den nya myndigheten samt en rad ändringar i nuvarande författningar. Utredningens förslag bereds för närvarande inom remissinstanser och Regeringskansliet. Enligt regeringsformen är det nya revisionsorganet en myndighet under riksdagen med uppgift att svara för revision av den statliga verksamheten. Revisionen ska bedrivas oberoende i förhållande till såväl riksdagen som regeringen som till dem som revideras. Vad det gäller revisionens inriktning anger lagförslaget att den ska främja en sådan utveckling, att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser (effektivitetsrevision). Granskningsrapporterna från effektivitetsrevisionen ska lämnas till regeringen och om Riksrevisionen beslutar det, till riksdagen. De principiellt viktigaste iakttagelserna ska samlas i en årlig rapport som lämnas till regeringen och riksdagen.
Förslagen till Riksrevisionens instruktion vilar på en av hörnstenarna i den parlamentariska riksdagskommitténs förslag från juni år 2000 om riksdagens kontrollmakt. Förslaget innebar i frågan om den nya revisionsmyndigheten bl.a. att den skulle uppfylla det revisionella oberoendets kärna. Dessa kriterier var revisionsorganets fria beslutanderätt vad gäller val av granskningsobjekt, val av granskningsmetod och revisionens slutsatser.
Den nya riksrevisionen kan ur flera aspekter bedömas vara det naturliga organet för en sådan oberoende prövning av materielförsörjning inom försvaret. En prövning bör göras fristående från regering och myndigheter, granskningen har en utpräglad karaktär av effektivitetsrevision och hur denna ska utföras blir väl reglerat och genomförs av en organisation med lång erfarenhet sedan många år i praktisk tillämpning. Den avgörande frågan är dock om en sådan granskning av en viss sektor – materielförsörjning inom försvaret – kan förenas med kravet på oberoende i valet av revisionens granskningsobjekt. Enligt vår bedömning kan detta också anses vara en rimlig tolkning av oberoendets innebörd i detta fall. Det är även med vårt förslag Riksrevisorernas sak att avgöra vilka materielobjekt som granskas, hur omfattande, på vilket sätt och med vilka resursinsatser granskningen ska genomföras. En strikt tolkning av kravet på oberoende kan dock kräva att Riksrevisorerna beslutar om man vill genomföra denna granskning. Detta system tillämpas i Storbritannien. Om ingen av dessa lösningar bedöms vara möjliga att genomföra, så bör som ett alternativ riksdagen inom ramen för sin egen utredningsorganisation bygga upp
Förslag om ändrad styrning SOU 2002:39
266
resurser som möjliggör denna utvärdering årligen. Även om vårt förslag främst syftar till att tillgodose behoven av insyn i ett anpassningsperspektiv kan det också motiveras av att Försvarsmakten också utgör den utan jämförelse största statliga investeringsmyndigheten.
5.3.2 En materielberedning bör granska hela materielförsörjningsplanen
Vårt förslag: Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) bör
införa ett värderingsorgan – Materielberedningen. Värderingen bör avse alla väsentliga materielfrågor som påverkar totalförsvarets långsiktiga förmåga att lösa sina uppgifter. Beredningen bör ledas av en ordförande från Försvarsdepartementet och värdera förslag om väsentliga materielinvesteringar från Försvarsmakten eller annan myndighet inom totalförsvaret. Ledamöter i beredningen bör representera de viktigaste funktionerna vid olika departement och myndigheter med ansvar för väsentliga delar av materielprocessen.
Regeringen ansvarar för alla väsentliga beslut om den långsiktiga materielförsörjningen. Det bör utvecklas fasta kriterier för när regeringen eller andra nivåer fattar besluten i materielfrågor. Regeringens ansvar inkluderar avvägningar mellan olika objekt för hela materielplanen liksom vägval i tidiga skeden i anskaffningsprocessen.
Materielprocessen ska medge att regeringen har full kontroll över avvägningar i materielplaneringen och över de avgörande besluten som långsiktigt påverkar totalförsvarets förmåga i ett anpassningsperspektiv. Regeringskansliets resurser borde kraftsamlas till de tidiga vägvalen i materielprocessen och beredningsresurser finnas med kompetens för en bedömning av alla relevanta faktorer i dessa vägval. En sådan värdering bör ske i ordnad form och leda till en värdering av förslagen från beställande myndighet om investeringar i materielanskaffning eller materielanknuten forskning och teknikutveckling.
För dessa frågor bör det skapas ett värderingsorgan med en ordförande från Regeringskansliet. Detta värderingsorgan, här kallat Materielberedningen, värderar ärenden om materielförsörjning
SOU 2002:39 Förslag om ändrad styrning
267
till totalförsvaret. Värderingen ska ske av ärenden om enskilda större materielprojekt, som enligt en fastställd beslutsordning ska prövas på regeringsnivån. Materielberedningen har uppgiften att värdera om föreslagen investering N inte inkräktar på försvarspolitisk och säkerhetspolitisk hand-
lingsfrihet, N får industripolitiska konsekvenser, N påverkar den långsiktiga tillgången till strategisk kompetens, N minskar eller ökar möjligheter till internationellt samarbete, N beaktar totalförsvarsaspekten vad det gäller samordning över
myndighetsgränser, N påverkar handlingsfrihet i resursutnyttjande på medellång och
lång sikt, N beaktar möjlig teknisk utveckling och trender i tillräcklig
utsträckning, N säkerställer möjligheter till anpassning till ändrad hotbild, N innebär avvägda ekonomiska risker mot andra materielsystem i
den sammantagna långsiktiga ekonomiska ramen.
Beredningen har också i uppgift att värdera såväl förslag till strategier som den årliga rullningen av Försvarsmaktens materielförsörjningsplan.
Materielberedningen värderar förslag om investeringar i materielsystem efter föredragning i beredningen.
Föredragning för Materielberedningen genomförs av de ansvariga. Normalt innebär detta att det bör vara den ansvarige Funktionsdirektören som genomför föredragning med biträde av den utsedda IPT-ledaren. I vissa ärenden, som rör anskaffning vid annan totalförsvarsmyndighet än Försvarsmakten, är ansvarig vid denna myndighet föredragande. Innan ärende värderas av materielberedningen ska förslaget vara granskat vad det gäller dess realiserbarhet, risker och alternativa anskaffningsformer av en funktion som säkerställer förslagets kvalité innan det föreläggs beredningen.
Efter Materielberedningens värdering prövas ärendet i normal process vid myndigheter och av regeringen, varvid dock handläggarna vid Regeringskansliet normalt inte ska behöva infordra kompletterande underlag från myndigheterna.
Förslag om ändrad styrning SOU 2002:39
268
Materielberedningen bör frånsett en ordförande från Regeringskansliet förslagsvis sammansättas med ledamöter som representerar N Försvarsmaktens funktion för perspektivplanering och omsätt-
ning i förmågekrav på medellång sikt, N Försvarsmaktens funktion för beställning av materielanskaff-
ning, N Totalförsvarets forskningsinstitut, N funktionen för systemledning vid Försvarets materielverk samt N Krisberedskapsmyndigheten (KBM) inom det civila
totalförsvaret.
Vid behov ska beredningen ha möjlighet att adjungera ledamöter från andra funktioner i Regeringskansliet, främst då ur näringsdepartementet och finansdepartementet, från andra myndigheter eller från industrin.
Det skulle kunna anföras att en beredning av materielförsörjningen på beskrivet sätt skulle strida mot regelverket i regeringsformen. Vi har inte kunnat finna att en beredning skulle stå i konflikt med regelverket vad det gäller relationen mellan regering och myndigheter. Det är dock angeläget att påtala betydelsen av att aktörerna inom ramen för den föreslagna modellen tillämpar det ansvar som följer av deras olika roller.
5.3.3 Regeringskansliet bör införa andra arbetsformer
Vårt förslag: I regleringsbrev bör det regleras att regeringskans-
liet ska medverka i Försvarsmaktens beredning av materielplan och enskilda större materielobjekt. Ansvaret för beredning av förslag innan de föredras i Materielberedningen åligger Försvarsmakten eller annan verksamhetsansvarig myndighet inom totalförsvaret.
Enligt punkt 4.1.3 ovan ska en ändrad process möjliggöra att regeringen får tillgång till kompetens och resurser för insyn i och medverkan i myndigheternas beredning av viktiga frågor för materielförsörjningen. Arbetsformer bör finnas som möjliggör ett ömsesidigt förtroendefullt samarbete redan vid utformning av för-
SOU 2002:39 Förslag om ändrad styrning
269
slag till objekt i den långsiktiga materielplanen. De ändrade arbetsformerna bör syfta till att det finns en grundad kunskap hos regeringskansliets handläggare om objektförslagens bakgrund, syfte, ekonomiska villkor, grad av osäkerhet och bedömd realiserbarhet, redan innan en formell prövning görs i ett materielärende. Detta kan och bör möjliggöras genom att handläggare i regeringskansliet regelbundet medverkar vid de arbetsmöten, där underlaget för materielbeslut bereds.
När underlag inhämtas för regeringsbeslut, bör det ske i fastställda former vad det gäller innehållet. Underlagen ska innehålla en beskrivning av den planerade verksamheten för objektet och en föreslagen definition av beslutets innebörd. Denna beskrivning bör innehålla: N Objektets bidrag till operativ förmåga och funktion som del i
system på en högre systemnivå, liksom systemsamband och gränssnitt till samverkande tekniska system. N Verksamhetens indelning i skeden med beslutstidpunkter och
målsatta etapper för olika delar av verksamheten. N Alternativa systemlösningar som det kommer att väljas emellan
för att uppnå avsedd förmåga. N Alternativa anskaffningssätt för de ingående systemdelarna, med
ekonomisk kalkyl och ekonomisk riskbedömning för alternativa kombinationer. N Viktiga faktorer för teknisk realiserbarhet. N Viktiga beroenden av utlandssamarbete och mellanstatliga avtal. N Ekonomisk ram för skedet och bedömd ram för hela invester-
ingen. N Beslutets innebörd relaterat till viktiga händelser och
kostnadsutveckling för kritiska delar. N Planerad projektorganisation och nyckelbefattningar.
Till underlaget för regeringens beslut bör dessutom väsentliga aspekter i olika vägvalsfrågor finnas utredda. I övrigt bör annat sätt att inhämta underlag kunna minimeras. Regeringen bör i regleringsbrev ange att Regeringskansliet ska medverka i Försvarsmaktens beredning av materielförsörjningsplanen och av enskilda större materielobjekt.
Förslag om ändrad styrning SOU 2002:39
270
5.4 Regeringens styrning av materielförsörjningen
Vårt förslag: Regeringen bör föreskriva i regleringsbrev, att be-
slut om årlig framskrivning av materielplan samt större investeringar i materielsystem fattas av regeringen. Regeringen fattar alla investeringsbeslut där den sammanlagda anskaffningskostnaden för objektet uppgår till minst 1000 miljoner kronor.
I huvudsak bör de beslut som hanteras på departementsnivå avse frågor som är av väsentlig finansiell betydelse för framtida anslagsutnyttjande och som påverkar regeringens strategiska inriktning att i ett anpassningsförsvar tillgodose materielförsörjningen på sikt. För att bereda utrymme för detta bör antalet anmälnings- och regeringsärenden väsentligt minska och i stället en fördjupad prövning ske av viktiga investeringar i materielsystem samt långsiktig inriktning av materielförsörjning inklusive beslut om den långsiktiga materielplanen. Detta medför att beslut bör flyttas upp i beslutskedjan så att regeringen i praktiken avgör alla viktiga beslut för försvarets långsiktiga utveckling av förmåga och de facto, genom sina beslut, avgör kommande års anslagsbelastning för materielanskaffning. Regeringens behov av kortsiktig likviditetskontroll försvagas därigenom väsentligt, liksom dess behov av kortsiktiga finansiella kontrollinstrument. En allsidig prövning av större materielinvesteringar inklusive en riskevaluering före investeringsbeslut medför också att behovet av ett särskilt beställningsbeslut på regeringsnivå bortfaller. Utvärdering och val av leverantörer ingår redan i det underlag som värderas i den materielberedning som stödjer regeringen. Fortfarande kvarstår ett uttalat krav från regeringen på beställaren att i sin helhet redovisa resultatet av verksamheten under anslaget i termer av tid, kostnad, prestanda och kvalitet för årets verksamhet.
Regeringen bör därför föreskriva att den årligen framskrivna materielplanen beslutas av regeringen. För närvarande ska regeringen efter anmälan pröva om den ska fatta beslut efter anmälan för materielobjekt som uppgår till minst 100 miljoner kronor. Vi föreslår att regeringen alltid bör fatta beslut för objekt där kostnaden uppgår till minst 1000 miljoner kronor oavsett hur lång tiden för anskaffning är. Denna gräns avser också de sammantagna kostnaderna för materielanknuten forskning och teknikutveckling, varvid en plan över denna i sin helhet ska fastställas av regeringen.
SOU 2002:39 Förslag om ändrad styrning
271
Vårt förslag: Där anskaffningsperioden överstiger 10 år och
kostnaden uppgår till minst 250 miljoner kronor men mindre än 1000 miljoner kronor fattar regeringen beslutet. Regeringen fattar även beslut rörande investeringar som avser huvudleverantör baserad i annat land, liksom där anskaffningen förutsätter ett gemensamt materielsamarbete med annat land.
För mycket långa anskaffningstider, som överstiger tio år, ska regeringen också fatta beslutet om objektets totalkostnad uppgår till minst 250 miljoner och understiger en miljard kronor. Vi föreslår att en myndighet fattar alla beslut om beställning från leverantörer på marknaden. I vissa fall finns det en direkt koppling mellan materielärenden och möjligheter att infria en strategi om materielförsörjning. I dessa fall ska regeringen pröva föreslagen investering även om objektet understiger en miljard kronor. De fall som bör föreskrivas utgörs av förslag om val av huvudleverantör i annat land respektive anskaffning i samarbete med annat land. Även andra kriterier än dessa kan gälla som särskilda undantag från huvudregeln.
Vårt förslag: Övriga investeringar i materielsystem, liksom alla
avtal om beställning till leverantörer beslutas av myndigheterna.
Innan beställare fattar beslut om investeringar i materielsystem eller FoT-projekt som uppgår till minst 250 miljoner kronor men högst 1000 miljoner kronor ska regeringen informeras ett antal arbetsdagar före beslutet. Detta ska ses som en metod för att dels hålla regeringen informerad om investeringen dels ses som en möjlighet för departementet att i vissa speciella fall ta upp en dialog med myndigheten rörande investering, men också om synnerliga skäl finns, ge möjlighet för regeringen att i det enskilda fallet häva delegeringen. I normalfallet är beslutet känt sedan länge genom behandlingen av materielplanen i beredningen.
För övriga investeringar i materielsystem föreslår vi att myndigheterna, utan särskild prövning av regeringen fattar, besluten.
Förslag om ändrad styrning SOU 2002:39
272
5.5 Regeringens styrning av Försvarets materielverk
Vårt förslag: Regeringens nuvarande ägarstyrning av Materiel-
verkets resursutnyttjande bör upphöra frånsett frågor om långsiktig kompetensutveckling och strategiska frågor rörande materielförsörjningen.
Vi bedömer att det är tveksamt om det för Materielverkets del är meningsfullt att försöka mäta och redovisa produktivitet i verksamheten. Det synes orealistiskt att göra teoretiska anspråk på att finna en modell och mätmetoder som med någon meningsfull precision kan sägas ge en bild av myndighetens produktivitetsutveckling. Det bedöms vara orealistiskt att avsätta de mycket stora resurser som krävs för att söka en modell, mätmetoder och analysdata som skulle krävas och ändå få resultat som beror av en rad tveksamma förutsättningar. Det är också olämpligt och möjligen inte heller meningsfullt beroende på klassificerings- och definitionsproblem att genom jämförelser med andra likartade organisationer i andra länder, försöka utvärdera Materielverkets produktivitet sammantaget. Sådana jämförelser kan vara mer av intresse inom ramen för Materielverkets processutveckling för att studera alternativa sätt att genomföra delprocesser. Vi föreslår att regeringen i framtiden inte ställer sådana krav på Materielverket.
Generella besparingsmål till en viss procentsats eller ett visst antal miljoner kronor har satts av regeringen inom ramen för sin ägarstyrning liksom av Materielverket inom ramen för Athéna- projektet. Det är oklart på vilket sätt sådana besparingsmål anses motsvara de åtgärder i styrande processer som krävs för att anpassa och förändra materielförsörjningen.
Vårt förslag: Regeringen bör infordra redovisning från beställa-
ren Försvarsmakten av hur effektiviteten utvecklas för materielförsörjningen i sin helhet.
Vi föreslår att huvudprincipen bör vara att myndighetens uppgifter samt beställarnas efterfrågan ska styra resursanpassningen i materielförsörjningens processer. Regeringens ägarstyrning av Materielverkets resursutnyttjande bör upphöra för andra delar än de som avser bevarande av en långsiktig kompetensutveckling samt för na-
SOU 2002:39 Förslag om ändrad styrning
273
tionellt övergripande frågor med bäring på materielstrategiska frågor. En huvudprincip är att det är beställarens ansvar att efterfråga och betala för samtliga de resurser som erfordras för en viss tjänst. Regeringen infordrar därför redovisning från beställaren Försvarsmakten av hur effektiviteten i materielförsörjningsprocessen utvecklas.
5.6 Försvarsmaktens uppdragsstyrning
Vårt förslag: Det bör åligga en Funktionsdirektör vid bestäl-
lande myndighet att avtala med IPT-ledare att genomföra uppföljning av materiel- och FoT-projekt inom sitt ansvarsområde.
Beställaren bör svara för värderingen av om verksamheten i materielförsörjning bedrivs effektivt mot satta mål och ramar för uppdrag. Det bör åligga en Funktionsdirektör vid beställande myndighet att avtala med IPT-ledare för att genomföra och följa upp materiel- och FoT-projekt i alla skeden av materielanskaffning inom sitt ansvarsområde. Han eller hon bör också vara ansvarig för att avväga alla materielsystem inom sitt ansvarsområde och säkerställa att projekten har möjlighet att avropa taktisk och operativ kompetens inom ansvarsområdet från skolor och förband. Funktionsdirektören är också ansvarig för att följa upp och värdera projektens resultat mot fastställda projektmål.
Funktionsdirektören bör i uppföljningen av verksamhet inom IPT med större upphandlingar tillämpa Earned value-metodik, WBS-uppföljning (Work Breakdown Structure) som medger att både tid, kostnad och prestanda kan följas upp under pågående projekt. Oavsett om leverantörsavtalen medger en Earned value- uppföljning eller inte, ska uppföljning mellan Funktionsdirektör och projektledare ske av tid, kostnad och effektiviteten i utförandet för upparbetade resurser. Funktionsdirektör ska vid avvikelser som inte kan hanteras inom mål-, tid- och kostnadsramar föreslå ändrade förutsättningar för den som har att fatta beslut om dessa – myndighetschefen eller regeringen beroende på delegering.
Förslag om ändrad styrning SOU 2002:39
274
Vårt förslag: Försvarsmakten bör årsvis till regeringen redovisa
indikatorer för alla pågående större materielprojekt i termer av tid, kostnad och prestanda. Indikatorerna ska genom en jämförelse för alla projekt redovisa kostnadsökning och förseningar samt analys av orsaker där sådana konstaterats.
En rad indikatorer finns redan för att på olika sätt indikera om några delprocesser utvecklas tillfredsställande. Av de som redan tillämpas av Materielverket tillmäter vi indikatorerna milstolpseffektivitet och omförhandlingar betydelse som mått på hur förseningar i leveranser och för hur dialoger mellan Försvarsmakten, Materielverket och leverantörer har utvecklats över tiden. Försvarsmakten bör införa uppföljningsrutiner och regelbundet analysera dessa indikatorer i dialog med Materielverket.
Försvarsmakten bör årsvis infordra, analysera och till regeringen redovisa indikatorer för alla pågående större materielprojekt i termer av tid, kostnad och prestanda. Indikatorerna ska genom en jämförelse för alla projekt redovisa kostnadsökning och förseningar samt analys av orsaker. Vi bedömer att Försvarsmaktens resursåtgång för att samla in data, analysera och redovisa dessa indikatorer, inklusive bedömning av kvalitet i uppnådda resultat kan anses vara liten i jämförelse med de resurser som i dag används för likviditetsuppföljning av materielanslaget. En väsentlig del av resursbehoven för att ta fram den information som erfordras ligger på Materielverket. Denna information fyller även ett behov för myndighetsledningen och bör därför ändå produceras.
Vårt förslag: Försvarsmakten bör utveckla sin förmåga att ta ett
reellt ansvar för att avtala om innehåll och ekonomi för de system som anskaffas samt följa upp och styra resursförbrukningen för varje systemprojekt.
De styr- och uppföljningssystem som i dag tillämpas inom materielförsörjningsområdet är inte tillräckligt utvecklade för att ge ett entydigt beslutsunderlag. Då det bör vara beställarens ansvar att styra och följa upp materielförsörjningen är det angeläget att system utvecklas som stödjer detta.
SOU 2002:39 Förslag om ändrad styrning
275
I beställaransvaret ligger att avtala om de resurser som krävs för varje uppdrag, följa upp produktiviteten i den verksamhet som genomförs och vidta åtgärder om brister konstateras. Försvarsmakten bör kombinera denna uppföljning för alla materielsystem med en utvärdering av om kvalitets- och kvantitetsmål är uppfyllda samt redovisa sin bedömning av effektivitetens utveckling till regeringen.
5.7 Materielverkets produktion
Vårt förslag: Materielprojekten bör bli styrande för verksam-
hetens ledning, dimensionering och utveckling. Projektorganisationen bör utformas så att varje projekt består av ett antal delprojekt för materielsystem med samordnings- och eller integrationsbehov för att motsvara en viss långsiktigt beställd förmåga.
Försvarets materielverk bör utvecklas med en inriktning som medför att kärnproduktionen av materielsystem blir styrande för verksamhetens ledning, dimensionering och utveckling. Som grundprincip bör det fastställas att myndighetsledningen genom delegering av ansvar och befogenheter överlåter kunddialog, resursavvägning och genomförande till de som är ansvariga för att genomföra anskaffningsverksamheten. En projektorganisation med denna utsträckta delegering bör kunna rekrytera sina medlemmar från olika kompetenscentra och stödjas med specialkompetens från stödgrupper som inte ingår i projektorganisationen. Merparten av organisationen bör tillhöra projektorganisationen. Projektet bör ha delegerad befogenhet att själv avgöra sitt resurs- och kompetensbehov men ska i första hand rekrytera sina medlemmar från den resurspool bestående av kompetenscentra som verksledningen utvecklar och dimensionerar. Projektorganisationen styrs uppdragsmässigt direkt av beställaren. Den har dock rapporteringsansvar både till beställare och till myndighetsledning.
Vårt förslag: Myndighetens styrelse och ledning bör ansvara för
ledning, dimensionering och kompetensutveckling av de resurspooler och den stödorganisation som kan efterfrågas av projektorganisationen.
Förslag om ändrad styrning SOU 2002:39
276
Myndighetsledningen bör svara för att projekten från resurspool och stödorganisation kan avropa resurser som motsvarar projektens efterfrågan. Styrelse och myndighetsledning föreslås ha ett långsiktigt ansvar för att utveckla och anpassa resurser och kompetens inom resurscentra och stödorganisation som motsvarar projektens efterfrågan. Särskilt vad det gäller upphandling av externa konsulter för arbete i projekten är därför projektens befogenheter väsentligt inskränkta i förhållande till de befogenheter som de kan ha att teckna leverantörsavtal. Det sistnämnda förutsätter att beställaren har delegerat rätten att teckna kontrakt till projekten.
Styrelsen och myndighetsledningen bör driva denna förändring av verkets styrformer. Frånsett att regelverk och anvisningar för projektens ekonomiledning, anskaffning och personalhantering behöver utvecklas måste tid och resurser avsättas för att utveckla tydliga delegeringsordningar, en stödjande affärspolicy och stödsystem för uppföljning och rapportering som tillgodoser beställarens behov. Dessutom bör ledningen utveckla olika verktyg för incitament som stärker samarbetet inom projektgrupperna.
En funktion för övergripande och sammanhållande ledningsstöd finns i dag vid Materielverket. Enligt vår uppfattning är denna funktion av central betydelse vid den kommande utvecklingen av ett integrerat nätverksförsvar. Det kan diskuteras om denna funktion i framtiden bör finnas hos beställaren eller hos den som genomför materielförsörjning. Vi bedömer att den dels bör finnas nära den verksamhet som ska genomföra materielprojekt, dels att den dessutom ska ha ett övergripande ansvar för att även stödja strategiska överväganden om materielförsörjningen oavsett vem som är beställare. Den har en viktig roll som samordnare av systemgränssnitt mellan olika projektgrupper. Den bör därför finnas inom ramen för en stödorganisation men också kunna bilda en egen projektgrupp i samband med beställningar på Försvarsmaktsnivån.
De beslut som Materielverket fattat om att förstärka en funktion för kommersiell ledning bedömer vi väl motsvara de framtida behoven. En sådan funktion med specialistkompetens behövs för att efter avrop stödja olika materielsystem under några av skedena i ett materielprojekt. Den bör också utgöra ett kraftfullt instrument för att stödja förhandlingsverksamheten i internationella sammanhang.
SOU 2002:39 Förslag om ändrad styrning
277
Staten ska ha en identifierad ägare till materiel i drift. I anskaffningssammanhang krävs därvid en ägarföreträdare som verifierar att levererad materiel uppfyller ställda kvalitets- och säkerhetskrav. En verifierings- och valideringsfunktion måste därför finnas även fortsättningsvis. Vi föreslår dock att Materielverket tar fram en inriktning för att dels identifiera och vidmakthålla strategiskt betydelsefulla provningsresurser, dels långsiktigt etablera leverantörsförhållanden som medger att övriga provresurser på sikt avvecklas och kan tillhandahållas som köpta tjänster. Provningsorganisationen bör ingå i stödorganisationen för projekten och långsiktigt anpassas genom deras efterfrågan.
279
6 Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning
Vi har kartlagt resursförbrukningen för materielförsörjningen hos myndigheter och departement. I detta avsnitt beskriver vi läget i stort, mot vilket vi bedömer de resursmässiga konsekvenserna av våra förslag om ändrad styrning. Syftet har varit att erhålla underlag för en bedömning av de framtida resursbehoven.
6.1 Resursernas fördelning på organisationer och processer
6.1.1 Nuvarande resurser
Regeringskansliet
Vi bedömer att drygt 10 personår disponeras inom Försvarsdepartementet för styrning och övervakning av materielprocessen. Departementets ägarstyrning av Försvarets materielverk bedöms kräva 0,5 personår. För närvarande är kompetensprofilen inom sakområdet i departementet ungefärligen, 50 % ekonom, 20 % jurist, 20 % forskare eller forskningsinriktad ingenjör och 10 % yrkesofficer.
Försvarsmakten
Resursinsatserna i det militära försvarets materielprocess är här sammanställda utifrån uppgifter som lämnats för en översiktlig bedömning av resurser och arbetsfördelning. Insatserna kan delas upp i en del som gäller anskaffning och modernisering samt en del som gäller vidmakthållande av befintlig materielstock. Huvuddelen av arbetet sker inom Högkvarteret med stöd av Försvarets materielverk. Perspektivstudierna genomförs inom Högkvarteret med stöd från flera organisationer. Huvuddelen av studieverksamheten sker
Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning SOU 2002:39
280
emellertid inom linjeorganisationen vid Försvarsmaktens skolor och taktiska kommandon. Vid dessa uppskattas ca 375 personår användas i materielförsörjningen.
I Krigsförbandsledningen arbetar ca 180 personer. Så gott som samtliga avdelningar är dagligen direkt inblandade i materielförsörjningens moment, varför ca 150 personår vid Krigsförbandsledningen bedöms användas i materielanskaffningen. Därutöver kan anses att resursinsatser om ca 27 personår vid två avdelningar i Strategiledningen, Utvecklings- respektive Planeringsavdelningen, avser materielförsörjningen.
För den del av materielprocessen som avser vidmakthållande uppskattas sammanlagt ca 125 personår vid Högkvarteret, förband och skolor användas för planering och styrning av befintlig materielstock. Resurserna stöds genom uppdrag till Försvarets materielverk om ledningsstöd inom logistikområdet. Ungefär hälften av resursvolymen i FMLOG:s koncern- och divisionsledningar, ca 75 personår, uppskattas stadigvarande vara engagerade i uppdragsledning av motsvarande typ som Försvarets Materielverk.
Totalförsvarets forskningsinstitut
Försvarsmaktens militärtekniska kunskaps- och kompetensförsörjning sker via Försvarsmaktens forsknings- och teknikutvecklingsuppdrag till Totalförsvarets Forskningsinstitutet och uppgår till ca 450 personår i en årlig samlingsbeställning. Ytterligare ca 100 personår engageras i teknikförsörjningsprojekt via Materielverket i olika samarbetskonstellationer med industrin.
SOU 2002:39 Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning
281
Figur 6.1. Verksamhetsgrenar vid Totalförsvarets forskningsinstitut
Försvarets materielverk
Materielförsörjningsresurserna redovisas i Materielverkets årsredovisningar. Vi har studerat utvecklingen sedan 1996 för de tre verksamhetsgrenarna som finns i dag. Kostnaderna i respektive verksamhetsgren, Ledningsstöd, Driftstöd och Anskaffning uppstår vid användning av resurser inom följande fyra processområden i Materielverkets nuvarande verksamhetsmodell:
N Styrning och ledning. N Resursledning. N Produktframtagning. N Verksamhetsuppföljning.
Vi har beräknat volymutvecklingen för verksamhetsgrenarna. Produktionsvolymerna har omräknats för en korrekt jämförelse med de aktuella volymerna. Hänsyn har tagits till att verksamhet inom reservmateriel- och drivmedelsförsörjningen överförts till Försvarsmakten samt att det tidigare redovisades en separat verksam-
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
F ö r svar s- &
S ä k erh et sp o li ti k
St ud m il f ö rs v a r &
c iv be re ds k a p
Va pe n o ch S k y d d
S en so rer
L e d n in g ssy st e m
Te le k r ig
Mä nn is ka n i
T o ta lf ör svar e t
Sk y d d m o t N -, B -
oc h C -s tr id sm e d el
L u ft fa rk o ste r
Mkr
särskilt
RK
FMV
FM
Ej M F-re l.
Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning SOU 2002:39
282
hetsgren, FMV Ledning. Den volymen har i följande diagram proportionerats över de tre verksamhetsgrenarna.
Figur 6.2. FMV-produktion per verksamhetsgren
Ekonomisystemen har inte varit och är inte anpassade mot verksamhetsmodellen på ett sådant sätt att statistik per processområde kan utläsas enkelt. Inte heller är Materielverkets stödsystem ordnade så att resursanvändning kan analyseras för ett visst systemområde över tiden. Enligt vår uppfattning indikerar detta att uppdragsstyrningen i dag har en begränsad inverkan på Materielverkets resursanpassning. Materielverket planerar och fördelar sina befintliga resurser på de beställningar som kunden lägger samt kompletterar med konsulter.
Det behövs ett statistiskt underlag för enbart den produktion som utförs i Materielverket med materielproduktionen i industrin frånräknad. Det behövs en sådan statistik för var och en av de olika produktkategorier som Materielverket arbetar med. Statistiken måste på denna nivå också separera vad som utförs av konsulter, för att det ska gå att göra en bra prognos för det framtida egna resursbehovet och därmed för personalplanering och kompetensutveckling. Vi har i brist på sådan statistik gjort en översiktlig
Ledningsstöd
Driftstöd Anskaffning
0
5000 10000 15000 20000 25000 30000
Anskaffn. 18100 16157 18871 15237 14571 16262
Driftstöd
2216 5063 4328 3980 4213 4616
Ledn.stöd 1253 1008 1067 1250 1192 1403
1996 1997 1998 1999 2000 2001
SOU 2002:39 Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning
283
sammanställning av resursanvändningen och inhämtat bedömningar från utredningens experter.
Personresurserna i Materielverket kan utifrån organisationens enheter sammanställas med fördelning på gemensamt lednings- och verksamhetsstöd i Materielverket, en gemensam resurspool för olika slags expertis samt de resurser som mera stadigvarande avsatts för systemområdena ledning, mark, sjö och flyg. I resurspoolen ingår provplatserna. Resurserna för ledning och uppföljning av beställningar från Försvarsmakten m.fl. redovisas här i Lednings- och verksamhetsstödet.
Tabell 6.1. Gemensamt lednings- och verksamhetsstöd samt resurspool.
A B C D E F
Ledn.stab
& Jur.stab
Affärs- ledning
System- ledning
Produkt- ledning
Verifier- & valider.centrum
Tekniskt kompetenscentrum
Ledning (inkl. telekom) - 15 5 20 5
45
Mark
- 15 5 35 20
35
Sjö
- 10 5 30 5
45
Flyg
- 10 5 20 55
45
Resurspool - 10 85 85 295
730
Lednings-& verks.stöd 280
- 45 15 65
15
Av tabellen framgår att Materielverket i grundorganisationen fördelar ca 20 % till lednings- och verksamhetsstöd av generell karaktär. Av resurserna med mera specialiserad kompetensprofil för materielförsörjningen fördelas lika mycket till de fyra systemområdena. Det innebär 5–7 % per systemområde. Resurspoolen innefattar ca 60 % av de totala resurserna, vilket bör ge en stor flexibilitet i fördelning av resurser till beställningarna.
Så är t.ex. teknikkompetenser inom farkost-, vapen- och skyddsområdena inte bundna till något visst systemområde. Översikten visar att systeminriktade kompetenser är spridda i organisationen.
Systemledningens tekniska chefer, ansvarsbefattningar för tekniska system i livscykels- och systemsäkerhetsperspektiv, arbetar med en mycket liten organisatoriskt bunden resurs. Anskaffningsprojekt för bruksfärdiga system på högre integrationsnivåer kräver också en stark ledning med stort ansvar för en komplicerad systemprodukts egenskaper, leveranser och kostnader. En bety-
Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning SOU 2002:39
284
dande del av resurspoolen bedöms därför vara fördelad på mångåriga projekt. Den del av resurspoolen som i praktiken kan omfördelas i årlig verksamhetsplanering bedöms därför vara betydligt mindre än 60 % och utgörs av mycket specialiserade kompetenser, bl.a. specialisterna inom olika tekniska fackområden. Förhållandet torde vara detsamma med Materielverkets strategiska provningsresurser. Delar av dessa bokas in för större projekt under många år, medan andra behöver finnas gripbara för kortvariga provningsinsatser.
Vi bedömer att Materielverkets organisatoriska resursfördelning inte i sig ger stöd för en utveckling mot anskaffning på högre systemnivåer. Den förhindrar inte heller en sådan. Den medför dock att Materielverkets ledning måste granska och analysera Försvarsmaktens offertförfrågningar och i dialogen inför beställningar säkerställa att tillräckliga hänsyn verkligen också tas till den önskade kompetensutvecklingen på sikt. Det är viktigt att den i Materielverket efterfrågestyrda resursanpassningen mot kundbeställningar för några års verksamhet också har ett längre anpassningsperspektiv.
Inom en myndighet ska det finnas resurser och kompetenser som garanti för att permanenta arbetsuppgifter kan utföras. Om det är så att några av Materielverkets enheter lägger ut en andel permanenta arbetsuppgifter på konsultföretag, så kan det i och för sig vara acceptabelt ur kvalitetssynpunkt, om Materielverkets kompetensprofil är anpassad för detta. Blir andelen för stor, uppstår dock problem med ledningen av verksamheten. Andelen konsulter har ett samband med omfånget av arbeten i egen regi.
Lägesbilden för beställningar vittnar om att många leverantörers åtaganden har förhållandevis liten omfattning och endast är ett litet steg mot de bruksfärdiga produkter och tjänster som Försvarsmakten behöver. Efter dessa leveranser återstår betydande mängder integrationsarbete, innan Materielverket kan leverera. Materielverket måste genomföra dessa arbeten i egen regi. Eftersom den kompetens som behövs för detta är av industriell karaktär, så måste stora delar läggas ut på konsultbasis. Vid en omfattande konsultanvändning måste ledningen lägga ned alltmer energi på att finna resurskombinationer som inte medför jäv eller i övrigt reducerar möjligheterna att nå för staten goda villkor i upphandlingen. Dessutom påverkas personalens motivation negativt. Utvecklingen av Materielverkets konsultanvändning framgår av följande diagram.
SOU 2002:39 Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning
285
Figur 6.3. Kostnadsfördelning för FMV-verksamhet
Användningen av övriga konsulter har ökat väsentligt sedan 1997. En relativt stor del av ökningen inom övriga konsulttjänster anges i Materielverkets årsredovisning vara ADB-konsulter. För några enheter i Materielverket har det uppstått allvarliga resursbrister i organisationen. För att genomföra beställda uppdrag har Materielverket under 2001 behövt anlita en större andel konsulter. Åtgärder för att återta kompetens och kapacitet i organisationen pågår. Vi bedömer att sådana störningar är en del av normalbilden när en organisation har en så hög andel konsultresurser.
Den logiska konsekvensen av eventuella brister i den grundläggande kompetensprofilen, redan högt konsultberoende samt att uppdragsstyrningen inte dimensionerar resurserna är, att det inte kan göras nya åtaganden intill dess att resurssituationen förbättrats. Vi har i tidigare avsnitt redovisat att det föreligger en nedgång i kapaciteten att effektuera kundbeställningar och att milstolpseffektiviteten har försämrats. Under höstens seminarier gavs också direkta uttryck för problem som följer av en obalanserad konsultanvändning.
Vi bedömer att en stabil kompetensprofil måste upprätthållas av Materielverket och att myndighetsledningen ska ansvara för detta. Materielverkets nyttjande av konsulter, samt ytterst dimensioneringen av Materielverket, följer sedan av efterfrågan via uppdragen
0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 3 500 4 000 4 500 5 000
1996 1997 1998 1999 2000 2001
mk r
FMV pers kostn FMV lokaler Konsult övr Konsult mtrl
Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning SOU 2002:39
286
och prognoser för dessa utifrån Försvarsmaktens planering. En lämplig balans påverkas av flera faktorer enligt ovan, men kostnadseffektiviteten i ett flerårsperspektiv bör avgöra vilka resurser som Materielverket ska tillgodose med anställd personal.
Materielverket har en särskild arbetsgrupp som följer konsultmarknadens utveckling. Arbetsgruppens erfarenheter kombineras med inköpta omvärldsanalysresultat. Etablering av partnerskap, växeltjänstgöring, samförstånd kring personalrotation samt andra former för konsultupphandling diskuteras med företagen. För att uppnå högre kostnadseffektivitet har gruppen bedömt att det finns fördelar med att i större grad samordna och styra användningen av konsulter till färre företag, som innehar större bredd och djup än de enskilda mindre konsultföretagen.
Vid långsiktiga bindningar mellan parterna bedömer Materielverket att konsulten ges bättre möjligheter att planera sitt arbete och därmed bättre möjligheter att arbeta kostnadseffektivt. I sådana avtal skulle olika former av incitament för effektivisering kunna läggas in. Materielverkets bedömning är att om bättre anpassade upphandlingsformer kunde utvecklas, skulle besparingar på 5– 10 % kunna uppnås. Detta skulle innebära en årlig kostnadsbesparing på 100 till 200 miljoner kr. Avtal enligt detta koncept har ännu inte träffats i någon större utsträckning, men förhandlingar pågår med företag i landet.
Vi bedömer att Materielverket med de i årsredovisningen angivna årsarbetskostnaderna har marginaler att höja sin förmåga att konkurrera om kvalificerad personal och har frihet att som alternativ till konsulter anställa egen personal för varaktiga behov. Kostnadseffektiviteten i ett flerårsperspektiv bör avgöra vilka resurser som Materielverket ska tillgodose med anställd personal.
6.1.2 Materielstabsfunktionens resurser
Vi har i tidigare avsnitt visat att Materielförsörjningens ledningsuppgifter och resurser för dessa kan läggas ut på myndigheterna på olika sätt och med en varierad avgränsning av ansvar och befogenheter. Det är dock samma arbete som ska uträttas oavsett fördelningen på myndigheterna. Statens myndigheter ska inte konkurrera med näringslivet på fungerande marknader. Den totala resursmängden i myndigheterna ska därför vara den del som är nödvändig och inte mer.
SOU 2002:39 Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning
287
För att bedöma alternativa styrnings- och organisationsstrukturer i materielförsörjningen, med samma eller mindre statliga resurser totalt, behövs en organisationsoberoende referensbild. Vi har därför uppskattat hur myndigheternas resurser används i dag sammantagna i vår materielförsörjningsmodell. Modellen beskrivs i bilaga 5. Följande tabeller redovisar detta per process i modellen. Därefter redovisar vi förslag till målsättning för att behovsanpassa resurserna inom de delar vi i dag bedömer vara kritiska.
Tabell 6.2. Resursbehov i central stabsprocess, nuläge
Studiesamverkan Materieluppdrag Teknisk order Summa RK/Försvarsdep. 5 5 - 10 HKV STRA 17 10 - 27 HKV KRI 10 100 40 150 FMLOG 5 5 10 20 Skolor & centra - - - - FOI 25 - - 25 FMV 25 75 10 110 Summa 87 195 60 342
Verksamheten styrs genom överväganden och beslut om uppdrag som läggs ut för ett decentraliserat genomförande. Alla som centralt verkställer och följer upp riksdags- och regeringsbeslut i försvarsmaterielfrågor redovisas dock i den centrala stabsprocessen.
I den centrala stabsprocessens aktivitetsområde Studiesamverkan används resurserna till att styra studier och framtagning av underlag för planering. Detta görs dels med inriktningsbeslut i uppdrag för materielanknuten forskning och teknikutveckling, dels med beslut för systemanalyser. Av de stödresurser som Försvarsmaktens högkvarter beställer inom studieområdet bedöms ca 50 personår ur Totalförsvarets forskningsinstitut och Materielverket användas för ett direkt ledningsstöd i den centrala stabsprocessen. På motsvarande vis syftar aktiviteter inom området Materieluppdrag till att styra materielproduktion genom beslut för uppdrag inom processerna Projektdesign och Materielprojekt. Vi bedömer att det direkta ledningsstödet från Materielverket i den centrala stabsprocessen här uppgår till ca 75 personår. I regel läggs beställningar på stödmyndigheterna för att genomföra dessa uppdrag. Beställningarna förutsätter en medverkan av personal från beställarens sida. Resurserna för denna hämtas till stor del ur Försvars-
Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning SOU 2002:39
288
maktens skolor och taktiska centra. Vi redovisar dessa resurser inom de processer som styrs av den centrala stabsprocessen.
Inom aktivitetsområdet Teknisk order används resurserna till att styra vem som ska disponera materielen och hur den ska hanteras. I detta aktivitetsområde ligger hela den centrala styrningen av förrådshållning, handhavande, drift och underhåll samt slutligen insamling för avveckling av materielen. I dag svarar Försvarsmaktens Logistikorganisation (FMLOG) för att genomföra huvuddelen av uppdrag inom processen Materielfördelning, medan underlag för tekniska föreskrifter, instruktioner mm tas fram genom uppdragen inom processen Materielprojekt. En liten resurs, högst 10 personår ur FMLOG ledning och ur Materielverket, främst Systemledningen, bedömer vi används för ett direkt ledningsstöd i den centrala stabsprocessen.
Tabell 6.3. Resursbehov i processer för att genomföra verksamheten, nuläge
Inriktad
forskning
Systemanalys Projektdesign Materielprojekt Materiel-
fördelning
Summa
RK/Försvarsdep. - -
- - - -
HKV STRA - -
- - - -
HKV KRI
- -
- - - -
FMLOG
- -
- - 65 65
Skolor & centra 140 54
60 100 20 374
FOI
533 55
5 20 - 613
FMV
100 55
575 975 - 1 705
Summa
773 164
640 1 095 85 2 757
För genomförande av uppdragen inom materielfördelningsområdet bedömer vi att ca 65 personår ut FMLOG koncern- och divisionsledningar leder centralt vidtagna logistikaktiviteter. De resurser som förbanden efterfrågar ur FMLOG ingår inte i modellens materielstabsfunktion. Vi har också bedömt att ca 20 personår ur skolor och taktiska centra engageras i uppdragen inom processen Materielfördelning för stödinsatser i utvecklingen av logistikfunktionen, när ny materiel ska introduceras på förband.
I processen för Projektdesign används basresurserna i Materielverket för det tekniska systemansvaret i livscykelperspektivet, såsom materielsystemledare och kompetenser för systemintegration
SOU 2002:39 Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning
289
av tekniska system. I denna process ingår också resurserna för ledning av pågående uppdrag med projektdefinitionsarbeten, demonstrationer och förprojekt för att reducera risker inför planerade anskaffningskontrakt. Av Försvarsmaktens medverkan i genomförandet av materielbeställningar, bl.a. med bemanning av användargrupper ur skolor och förband har vi bedömt att ca 60 personår används i projektdesignprocessen.
I processen Systemanalys används ungefär 50 personår vardera ur Försvarsmakten, Totalförsvarets forskningsinstitut och Materielverket för att från operativa krav utreda och specificera funktioner på försvarssystemnivån och för en viss systemsamordning av tekniska system på underliggande nivåer.
I processen Materielprojekt ingår alla aktiviteter i Materielverket som följer av investeringsbeslut för Försvarsmaktens materiel. Till investeringsbeslut räknar vi även beslut om enbart smärre anskaffningar och modifieringar för att bättre vidmakthålla den materiella förmåga som finns. Följdåtgärder i berörda stödsystem, skrotning av materiel som avvecklas, utredningar och underlag för tekniska order om ändringar i drift och underhåll, styrning av modifieringar mm ingår också i denna process. Vi har bedömt att huvuddelen, ca 100 personår, av Försvarsmaktens insatser ur skolor och förband för genomförande och uppföljning av materielprojekt används i denna process.
6.2 Behov av ändrade kompetensprofiler och kapaciteter
6.2.1 Bakgrund
Samverkande myndigheter och en tydlig inriktning från statsmakterna har spelat en stor roll för utvecklingen av den kvalificerade försvarsindustrin i Sverige. Det arbetssätt som man valt har format industrins resurser, kompetens och förmåga att ta ansvar för industriella uppdrag. Arbetssättet har vuxit fram under en period då Sverige i hög grad på egen hand skapade materiel åt försvaret. I framtiden behövs ett förändrat arbetssätt. De krympande serievolymerna, de internationella samarbetena och betydande förändringar i villkoren för industrin motiverar ett nytt arbetssätt i materielförsörjningsprocessen. Försvaret behöver kunna utveckla komplexa produkter snabbare och med en finansiering som inte medför långtgående avtal om att anskaffa serievolymer.
Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning SOU 2002:39
290
Gårdagens industriella process med en produktutvecklingsfas följd av en mångårig produktionsfas säkrade en god repetitiv verksamhet. Framtidens process är starkt inriktad på demonstrationsprojekt och utveckling av system medan produktion av dess komponenter utifrån anpassningsfilosofin kan vara begränsad till en låg produktionstakt. Försvarsmyndigheterna måste tillägna sig en god insikt i de förändrade industriella villkoren och anpassa sin del av materielprocessen till dessa.
Filosofin för anpassning kräver kompetenser för att göra säkerhetspolitiska hot- och omvärldsanalyser och en kompetens för att kunna värdera hot mot försörjningsförmågan. Detta för att bedömningen av vad som är möjligt att uppnå genom olika anpassningsåtgärder ska bygga på en realistisk helhetsbild. Detta bör ske genom att, som tidigare, identifiera strategiska kompetenser och övriga resurser som måste vara tillgängliga, samt säkerställa dess fortvarighet och utveckling. Detta innebär att prioritering ska ske av den för totalförsvaret relevanta forskningen, systemutvecklingen, vidmakthållande av tillgång till strategiska kompetenser samt en vidare utveckling av industriell omvärldsanalys.
Dessa kunskaper och förmåga till omvärldsanalys bör utvecklas och omsättas i ett strategiskt partnerskap mellan offentlig sektor och det privata näringslivet. Partnerskapet ska syfta till en ökad försörjningsäkerhet med möjlighet att relativt snabbt gå från systemmodeller, prototyper och låg produktionstakt till en avsevärt högre. Industrin i Sverige ska nyttjas som en länk till sådana produktionsresurser i samarbetsländer. Den ska också ges likvärdiga konkurrensvillkor som i samarbetsländerna för affärsverksamhet som tillgodoser en sådan produktionsförmåga för ländernas gemensamma behov.
SOU 2002:39 Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning
291
6.2.2 Vår sammanfattning av experternas bedömningar
Strategisk resursanpassning
Den försvarsintressanta industrin har behov av insikter i Försvarsmaktens framtidssyn som grund för att anpassa sin strategiska utveckling. Samarbetsformer inom studieområdet behöver därför utvecklas.
Samarbete kring forskningsuppgifter och systemstudier, liksom utbyte av dess resultat internationellt, kräver en klar arbetsfördelning mellan Totalförsvarets forskningsinstitut, Försvarets Materielverk och industrin så att denna tidigt kan engageras i teknik- och systemutveckling som kan få tillämpning i framtida materiel i Försvarsmakten.
Kompetensbrister
Personalen i myndigheterna kommer i en ökande utsträckning att regelbundet komma i kontakt med utländska myndigheter och industrier. Detta motiverar en träning på bredden för att höja den allmänna insikten om internationella förhållanden.
Regeringskansliet bör något stärka sin egen resurs inom materielinvesteringsområdet. Försvarsmakten bör förstärka egen tekniska kompetens med fler kombinationer av yrkesofficer s.k. försvarsmaktsingenjörer och personal med civil högskoleutbildning, främst civilingenjörer.
Kapacitetsbrister
Begränsningar i personella resurser och hög personalrotation inom Försvarsmakten samt viss personalturbulens inom Materielverket har under senare år inverkat negativt på materielprocessens effektivitet. Resursbrister behöver åtgärdas och beroendet av konsulter minskas i Materielverket. Myndigheterna bör förbättra sin framförhållning i resursplanering, rekrytering och kompetensutveckling för den utvecklade materielförsörjningsprocessens behov.
Vi redovisar i tabellerna nedan hur materielstabsfunktionens resurser kan tänkas utvecklas om de av experterna föreslagna omfördelningarna och förstärkningarna genomförs.
Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning SOU 2002:39
292
Tabell 6.4. Resursbehov i framtida central stabsprocess. Experternas bedömda behov av ändring
Studiesamverkan Materieluppdrag Teknisk order Ändring
RK/Försvarsdep. 6
6
-
2
FM STRA
22
20
-
15
FM KRI
20
75
40 -15
FMLOG
5
5
10
Skolor & centra -
-
-
FOI
75
-
-
50
FMV
60
100
10 60
Summa
188
206
60 112
Ändring ca 101
11 oförändrat
I Försvarsdepartementet bedöms ett tillskott om minst 2 personår vara nödvändigt, bl.a. för att leda strategiframtagning för industriella resurser i landet med koppling till det internationella materielsamarbetet.
Resurserna i Försvarsmaktens högkvarter omfördelas något mot de tidiga skedena i materielprocessen. Insatserna för beställnings- och genomförandemoment i uppdrag till Försvarets Materielverk reduceras. Den strategiska beredningen av materielplanen förstärks med 10 personår och till studier, forskning och teknikutveckling omfördelas 15 personår.
Inom området Studiesamverkan förstärks det direkta ledningsstödet med ca 50 personår vid Totalförsvarets forskningsinstitut med inriktning mot förändrade uppgifter för försvaret bl.a. internationella insatser, allvarliga kriser, informationskrigföring och en ökad vikt vid NBC-frågor. Materielverkets förstärkta insatser med ca 10 personår inom Studieverksamheten inriktas mot att utveckla metodik och kapacitet för kvalificerad ekonomisk bedömning samt risk- och osäkerhetsvärdering för olika handlingsvägar i internationella materielförsörjningssammanhang. För att åstadkomma en mer funktionsinriktad planering och målstyrning i skeden före investeringarna, stärks det direkta ledningsstödet i Materielverket med ca 50 personår, lika fördelat på områdena Studiesamverkan och Materieluppdrag. Dessa resursförstärkningar ger också regeringskansliet en tillgång till ökade stödresurser från myndigheterna.
SOU 2002:39 Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning
293
Tabell 6.5. Resursbehov i framtida processer för att genomföra verksamheten. Experternas bedömda behov av ändring
Inriktad Inriktad Inriktad Inriktad forskning forskning forskning forskning
System System System System---- analys analys analys analys
Projekt Projekt Projekt Projekt---- design design design design
Materiel Materiel Materiel Materiel---- projekt projekt projekt projekt
Materiel Materiel Materiel Materiel---- fördelning fördelning fördelning fördelning
Summa Summa Summa Summa Ändring Ändring Ändring Ändring
RK/Försvarsdep. - - - - - HKV STRA - - - - - HKV KRI - - - - - FMLOG 65 65 Skolor & centra 140 54 60 100 20 374 FOI 548 105 55 20 - 728 115 115 115 115 FMV 100 100 575 975 - 1 750 45 45 45 45 Summa: 788 259 690 1 095 85 2 917 160
160 160 160
Ändring Ändring Ändring Ändring 15 15 15 15 95 95 95 95 50 50 50 50 oförändr oförändr oförändr oförändr oförändr oförändr oförändr oförändr 160 160 160 160
Insatserna i Totalförsvarets forskningsinstitut förstärks med ca 115 personår fördelade med ca 50 på systemanalys och 50 på riskreduktion med demonstratorer inom projektdesign. Dessutom förstärks nätverksbildningen med civil FoT med ca 15 personår. I Materielverket behövs en kraftig förstärkning av insatserna inom systemanalys för att nå en beräknad behovsnivå på ca 90 personår i systemtekniskt styrning för nätverksförsvaret i projektdefinitionsskedet. En motsvarande eller större reducering bör på sikt kunna ske inom materielprojekt, genom krav på industrin att offerera mer kompletta systemleveranser.
Tabellerna redovisar ett sammanlagt behov av ca 270 personår ökade resurser i myndigheterna. Om obalanserna i Materielverkets konsultutnyttjande rättas till kan det innebära att antalet anställda ökar med ett tal i samma storleksordning. Den totala resursanvändningen för materielstabsprocessen blir med dessa ökningar ca 3 500 personår. Experterna förordar en betydande strategisk anpassning av myndigheternas resurser och kompetenser för att kunna agera internationellt i syfte att både stärka försörjningssäkerheten och behålla vår frihet att själva forma vårt framtida försvar. Ovan beskrivna justeringar motiveras främst av det senare motivet. En ökad förmåga att effektuera statsmakternas inriktning mot försörjningssäkerhet genom materielsamarbeten framhäver generella krav på utbildning och träning som redan tidigare finns i myndigheternas kompetensutvecklingsprogram.
Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning SOU 2002:39
294
6.2.3 Våra bedömningar
Vi redovisar nedan i en översikt vår bedömning av resursförändringarna. Vi ser möjlighet att möta det ändrade behovet på flera sätt. Ett sätt är att undanröja eventuella hinder för en efterfrågestyrd kompetensförsörjning. Där detta inte är genomförbart kan en omfördelning ändå påverkas av myndighetsledningarna. På kort sikt rekommenderar vi att myndighetsledningarna tar hänsyn till den inriktning som experterna förordar. På längre sikt bedömer vi att det är nödvändigt att genomföra våra förslag om en förändring av hur materielförsörjningen styrs, så att ansvar, befogenheter och resursstyrningsmandat delegeras samlat.
Vi bedömer att det viktigaste kravet är en stor flexibilitet i myndigheternas användning av resurser. Organisationen måste med korta beslutsprocesser snabbt kunna anpassa sina resursinsatser till olika grader av samarbete i en större mängd möjliga samarbetsprojekt. Det krävs därför en stark efterfrågestyrning direkt kopplad till materielprojektens ledning.
Våra förslag om reformerad styrning ändrar dock fokus i myndighetsverksamheten mot ett arbetssätt som vi bedömer bättre kan gynna en industriell utveckling mot mer omfattande leverantörsåtaganden med internationella samarbeten under politisk kontroll. Vi redovisar i följande tabeller inte en prognos, men en möjlig resursfördelning som vi bedömer kan uppstå redan några år efter det att reformen implementerats. Vi anknyter resurserna i Högkvarteret till aktivitetsområden för inriktning (lång sikt) och utveckling (medellång sikt). Arbetet i regeringskansliet kommer med stöd av den föreslagna materielberedningen att kunna organiseras mera ändamålsenligt för materielfrågorna. De ändrade kriterier för delegering som vi föreslår bör bl.a. minska mängden ärenden. Mot detta står en ökad intensitet i det internationella materielsamarbetet, som medför att handläggarna behöver orientera sig under beredningsskedet vid myndigheterna. Vi bedömer därför att resurserna i regeringskansliet ändå behöver utökas något. Till resurserna för regeringskansliet har vi för enkelhetens skull också lagt de 2 personår som behövs för den årliga rapport till riksdagen som vi föreslår. Eftersom granskningen bör genomföras av en organisation som är oberoende av regeringen och myndigheterna, kan resursbehovet i praktiken hamna utanför regeringskansliet.
SOU 2002:39 Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning
295
Tabell 6.6. Resursbehov i en framtida central stabsprocess, vår bedömning
Studie-
samverkan
Materiel- uppdrag
Teknisk order
Summa Ändring
RK/Försvarsdep. 7 7 - 14 4 HKV (FM inriktn) 17 - - 17 -10 HKV (FM Utveckl)
25 50 40 115 -35
FMLOG
5 5 10 20
Skolor & centra - - - FOI 95 - - 95 70 FMV 110 75 10 195 85 Summa 259 137 60 456 114 Ändring 172 -58 114
Vi bedömer att styrningsreformen leder till att färre, men mer omfattande poster hanteras i materielplanen. Antalet uppdrag och beställningar som behövs för att effektuera planen kommer då att reduceras avsevärt. Mindre resurser åtgår för likviditetsstyrning. Målstyrningen i förmågetermer och funktionsmålsättningar uttrycks i Försvarsmaktens utvecklingsplan. Vi har bedömt att ca 75 personår behövs för detta i Högkvarteret, varav en tredjedel vidareutvecklar planen för Försvarsmaktens Inriktning till funktionsvisa målsättningar med stöd av ca 100 personår ur vardera Totalförsvarets forskningsinstitut och Materielverket. Två tredjedelar utför avvägning, vilket innebär en förstärkning med 25 %. Resurserna för styrning av materielinriktade studier samt FoT inom Studiesamverkan är på samma nivå som i dag. En person ur Försvarsmakten med mandat för detaljkravstyrning utifrån de operativa kraven ingår i varje IPT.
Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning SOU 2002:39
296
Tabell 6.7. Resursbehov i framtida processer för att genomföra verksamheten. Vår bedömning.
Inriktad
forskning
Systemanalys
Projektdesign
Materielprojekt
Materiel- fördelning
Summa Ändring
RK/Försvarsdep. - - - - - HKV (FM inriktn) - - - - - HKV (FM Utveckl) - - - - - FMLOG 65 65 Skolor & centra 144 54 60 100 20 378 4 FOI 528 75 50 20 - 673 60 FMV 75 70 590 580 - 1 315 -390 Summa 747 199 700 700 85 2 431 -326 Ändring -26 35 60 -395 -326
Vi har i denna tabell gjort ett antagande där det är samma proportion som i dag mellan Materielverkets egna resurser och konsulter. När styrningsreformen genomförs, får IPT-ledare det fulla ansvaret för att välja och vid behov låta anställa personer för att genomföra mångåriga arbetsuppgifter.
Vi bedömer att stödresurser inom projektdesign har gått ned något genom förbättrade stödsystem, men till följd av ett vidgat internationellt samarbete pågår ett betydligt större antal arbeten på projektförslag. Skolornas och förbandens insatser i studier och forskning har ökat något. Antalet materielprojekt där svenska försvaret är ensam kund, har minskat. Ett större inslag av demonstratorprojekt och en ökad ambition för utveckling och optimering av systemlösningar kan genomföras, vilket leder till en större resursefterfrågan inom processen projektdesign. Flera tidigare forskningsprojekt har förts över till denna process. Den totala resursmängden för genomförande av studier har inte förändrats. Försvarsmakten får ändå mer utfört, dels genom det stärkta stödet inom Studiesamverkan i den centrala stabsprocessen och dessutom genom att industrin medverkar i större utsträckning. Härigenom har Försvarsmakten redan fått en större handlingsfrihet i utformningen av det framtida försvaret. Detta har lett till en ytterligare efterfrågan inom processen systemanalys. Resurserna har ökats med ca 20 personår i Totalförsvarets forskningsinstitut och ca 15 personår i Materielverket.
SOU 2002:39 Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning
297
Antalet materielprojekt som genomförs är inledningsvis ungefär lika många som tidigare, men de leds av färre personer, som i integrerade projektteam genomför huvuduppdrag för en viss förmåga. Fler materielsamarbeten är etablerade. Det har lett till en ansvars- och arbetsuppdelning, så att samarbetet också innebär en avlastning jämfört med att driva materielprojekten helt i egen regi. Industrins leverantörsåtaganden bör ha börjat bli något mer omfattande, i varje fall hanteras mängden av korta snabba direktbeställningar och upphandlingar av standardmateriel helt inom ramarna för huvuduppdragen och delegerade beställningsmandat. Följden av detta bör vara ett betydligt lägre resursbehov inom processen Materielprojekt.
Vi bedömer att Materielverket kan ha infriat sin ambition när det gäller konsultavtal och åstadkommit den årliga besparingen om 100–200 miljoner kronor. Vi bedömer vidare att Materielverkets relation till industrin inneburit att industrin åtagit sig ett större ansvar för materielsystem på lägre systemnivåer. Sammantaget bedömer vi att resursbehovet för Försvarets Materielverk på sikt bör kunna nedgå. Vi har inhämtat industrins syn på sin egen strategiska resursanpassning och den roll som den förväntas ha för det framtida försvaret. En omställning pågår mot lägre tillverkningskapaciteter. Det sker också omfördelningar mellan systemföretagens egna resurser för framtagning av komponenter och delsystem och resurser hos underleverantörer. Strategiska partnerskap såväl mellan systemföretag som i underleverantörsled upprättas. Dessa är i starkt ökande utsträckning internationella och samarbetet söks först och främst i de av statsmakterna förordade länderna.
Även om en del exportframgångar kan nås, med förlängd produktion i låg takt, så inrättar sig industrin i stort för utveckling enligt det helt nya koncept som ett nätverksbaserat försvar innebär. Resurser kan redan nu erbjudas försvaret för arbete i de tidiga skedena i materielförsörjningsprocessen. Om de inte tas i anspråk, kommer industrin inte heller att utveckla den kompetensprofil som statsmakterna behöver för ett försvar med anpassningsförmåga. Från industrin framförs att myndigheternas efterfrågan är helt avgörande för dess fortsatta utveckling i det militära affärsområdet. Det finns i dagsläget inte någon väsentlig ökning i offertförfrågningar som avser det framtida försvaret.
Vi bedömer att tiden är knapp för försvarsmyndigheterna att komma igång med utvecklingen av det nätverksbaserade försvaret. Förmågan att samverka med industrin i Sverige och samarbets-
Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning SOU 2002:39
298
länder i systemdefinitionsarbeten har blivit en kritisk faktor för den i Sverige baserade industrins strategiska planering. Systemmålsättningar och systemspecifikationer måste finnas framme för att styra omfattande utvecklingsarbeten i industrin inom en femårsperiod.
299
7 Förslag om ändrad organisation
Vår bedömning om en lämplig framtida organisation för materielförsörjningen vilar på våra förslag om ändrade styrformer och förslaget om en anpassning av resurserna för att motsvara en ändrad strategi. Vi har inte funnit skäl att särskilt bedöma lämpligheten av den nuvarande organisationens olika delar i Materielverket eller av berörda delar av Försvarsmaktens Högkvarter. Vår bedömning kommer därför att avse de konsekvenser som vi anser att de ändrade styrformerna och ändrad resursanpassning bör få i den organisatoriska utformningen. Värderingen vilar på ett antal alternativ som mer eller mindre renodlats för att tydliggöra skillnaderna.
Andra alternativ har av olika skäl uteslutits från vår bedömning. Vi har exkluderat ett alternativ där Materielverket är helt anslagsfinansierat. Ett sådant alternativ skulle vara svårt att förena med de styrprinciper som vi har föreslagit. Det enda skälet till att överväga ett sådant alternativ, skulle i så fall vara om Försvarsmakten inte är beredd att ta sitt fulla ansvar som beställare.
Vi har också från alternativen exkluderat en variant där Materielverket upphör som självständig myndighet och övergår till en funktion inom Försvarsmakten. Frånsett att ett sådant alternativ skulle strida mot utredningens direktiv, finns det andra skäl för att sammanhålla verksamheten i en myndighet. Den omfattande verksamheten kräver en samverkan och utveckling av teknisk kompetens med en rad specialistkompetenser. Detta kräver stora samlade resurser för att långsiktigt driva organisationens förmåga att hantera en snabb teknisk utveckling och allt mer komplicerade systemsamband. Ett annat starkt skäl som också talar mot att överväga ett sådant alternativ är att Försvarsmakten och andra beställare bör koncentrera sin verksamhet mot att uttrycka förväntningar på förmåga för ny materiel, liksom användning av befintlig materiel i den operativa verksamheten och inte hur materielen anskaffas. Våra förslag avseende styrning förutsätter också att det finns en organi-
Förslag om ändrad organisation SOU 2002:39
300
sation som, där det är motiverat, kan samordna materielförsörjning mellan olika myndigheter inom totalförsvaret. Vi har svårt att se hur detta skulle kunna lösas i en konstruktion där materielförsörjningen helt genomförs vid en del av Försvarsmakten. Vi bedömer också att detta skäl talar mot ett sådant alternativ.
7.1 Överväganden om organisationsalternativ
7.1.1 Materielverket
För vår bedömning har vi ställt upp följande alternativ med tänkbara organisatoriska konsekvenser av ändrade styrformer. Mellanformer kan naturligtvis definieras men har för tydlighetens skull inte använts i bedömningen.
I tabellen nedan framgår med kursiv stil skiljelinjer mellan de tre uppställda alternativen. Alternativ II och III skiljer sig från nuläget genom att organisationen kan betecknas som projektorienterad. I både alternativ I och II är myndigheten Försvarets materielverk ansvarig för att genomföra materielförsörjning på uppdrag av en beställare. I alternativ III övergår Materielverket till att tillhandahålla resurser mot beställning och avrop för att utföra ett preciserat uppdrag. Alternativ III kan för enkelhets skull därför betraktas som att Materielverket övergår till att vara en intäktsfinansierad konsultorganisation.
SOU 2002:39 Förslag om ändrad organisation
301
Tabell 7.1. Alternativbeskrivning
Alternativ I II III
Beskriver
Organisation
Verksamhetsform
Styrande för resurser
Tecknar statens firma kontra tredje man
Genomför ekonomiförvaltning av materielanslag
Ägarens styrning av resurser
Anslag
Industrirelationer
Stöd till departement
Nuvarande organisatoriska lösning
Processorientering
Uppdragsmyndighet
Systemledning
Ja
Ja
Blandad
0-resultat
Främst i stab och stödfunktion
oförändrat
Ändrad organisatorisk lösning
Projektorientering
Uppdragsmyndighet
IPT
Ja
Ja
Kundstyrning + ägarstyrning av kompetensutveckling
0-resultat
Primärt i IPT. Finns även övergripande i stab o. stödfunktion
oförändrat
Ändrad organisatorisk lösning
Projektorientering
Konsultmyndighet
IPT
Beställare tecknar statens firma
Beställare genomför
Kundstyrning + styrning av ekonomiskt resultat
Finansiell flexibilitet möjlig. Marginal på omslutningen
Primärt i IPT. Finns även övergripande i stab o. stödfunktion
oförändrat
Alternativ I avser att beskriva den nuvarande organisatoriska lösningen. Materielverket kan betecknas som en processorienterad organisation. Myndigheten har i uppdrag att ombesörja materielförsörjning. De uppdrag som kanaliseras via en sammanhållen ledningsfunktion blir tillsammans med ledningens dimensionerande åtgärder styrande för resurstillgången. Projektledare tillsätts genom
Förslag om ändrad organisation SOU 2002:39
302
arbetsledningsbeslut. I alternativet är myndigheten ansvarig för att teckna avtal med leverantörer och ekonomiförvaltar förbrukningen av materielanslaget. Regeringens ägarstyrning sker direkt genom krav på resursanpassning och återredovisning av hur produktivitetsindikatorer utvecklats. Samtidigt finns en indirekt styrning via regeringsbeslut om objektramar för beställarens materielanskaffning. Materielverket ska i princip uppvisa ett nollresultat. Industrirelationer sköts främst via stab, lednings- och stödfunktioner men har också i upphandlings- och produktionsskeden direkt styrning genom projekten.
Alternativ II avser att beskriva en alternativ organisatorisk lösning. Materielverket kan betecknas som en projektorienterad organisation. Myndigheten har i uppdrag att genomföra materielförsörjning. De uppdrag som kanaliseras via en IPT-organisation blir styrande för resursåtgången för att genomföra anskaffningsverksamheten. Ledningen dimensionerar och utvecklar långsiktigt de resurser som efterfrågas av IPT-organisationen. Myndigheten är liksom i alternativ I ansvarig för att teckna statens firma mot tredje man och ekonomiförvaltar anslagets förbrukning. En IPT-ledare anställs vid Försvarets materielverk efter en rekryterings- och urvalsprocess som är öppen för interna och externa sökanden. Regeringens ägarstyrning av myndighetens resurser sker med ett särskilt myndighetsanslag som krävs för myndighetsförvaltning, långsiktig kompetensutveckling samt särskilt regeringsstöd. Beställaren styr i alternativet helt avrop av organisationens resurser och ansvarar för utvärdering av hela materielanskaffningen i termer av tid, kostnad och prestanda. Materielverket ska uppvisa ett nollresultat. Industrirelationer sköts primärt inom ramen för det delegerade ansvaret till IPT-organisationen. Fortfarande finns en stabs- och stödfunktion med ett övergripande ansvar för industrirelationer. Denna stödjer både myndighetsledningar och departement i övergripande frågor samt IPT-organisationen vid behov.
I alternativ III kan Materielverket, liksom i alternativ II betecknas som en projektorienterad organisation. Fortfarande utgör IPTorganisationen den styrande basen för relationer till beställaren och för resursdimensionering. IPT-ledare som rekryteras i konkurrens från Materielverket eller annan organisation anställs vid Försvarsmakten medan huvuddelen av kompetensen i projektorganisationen hämtas genom avtal från Materielverket. IPT-ledarens anställningsförhållande sammanhänger med att hans befogenheter inkluderar att teckna leverantörsavtal enligt delegeringsordning. Materi-
SOU 2002:39 Förslag om ändrad organisation
303
elverkets organisation övergår i alternativet till att vara en konsultorganisation. Beställaren blir ansvarig för leverantörsavtal, tecknar statens firma och övertar ansvaret för ekonomiförvaltning av materielanslagets förbrukning. I denna organisationsform styrs resursdimensionering helt av beställaren. Regeringens ägarstyrning av resurser upphör helt och ersätts med styrning genom krav på ekonomiskt resultat. Materielverket kan styras med viss finansiell flexibilitet och erhålla ett avpassat avkastningskrav i form av marginal på omslutningen för att finansiera kompetensutveckling eller kundoberoende forskning och teknikutveckling. Industrirelationer finns primärt i IPT-organisationen, men inget hindrar att en stödfunktion konsultativt även stödjer myndighetsledningar och regeringen i industrifrågor.
7.1.2 Andra myndigheter och Regeringskansliet
Vi har i avsnitt 4 och 5 lämnat förslag till ändrade styrformer vid andra myndigheter i materielförsörjningsprocessen än Materielverket. Dessa är enligt vår bedömning väl förenliga med nuvarande organisatoriska utformning. Vi bedömer inte att våra förslag bör leda till konsekvenser för hur andra myndigheter bör organiseras. Vi förutsätter dock, som tidigare framgått, att vissa myndigheter får delvis ändrade uppgifter. Därmed avser vi främst den föreslagna Krisberedskapsmyndighetens roll i planeringsprocessen vid systemsamordning mellan civilt och militärt försvar. Vad det gäller Regeringskansliet menar vi att våra förslag om väsentligt ändrade styrformer till följd av en ändrad strategi även bör få genomslag i en organisatorisk förändring. Vi behandlar vidare Regeringskansliets organisation under punkt 7.3. Vidare påverkar Försvarsmaktens inriktning mot ändrad styrning av samband mellan perspektivplanläggning och funktionsinriktade beställningar på förmågenivå. Vi bedömer också att Högkvarterets styrning bör anpassas vid modifieringar och underhåll i uppdrag till FMLOG för materielsystem i drift. Styrformen bör motsvara vad som gäller sättet att styra Materielverket.
Förslag om ändrad organisation SOU 2002:39
304
7.2 Utvärdering
7.2.1 Kriterier
Vi har använt följande kriterier för att bedöma vilka konsekvenser som våra förslag om ändrad styrning kan få för den organisatoriska utformningen vid Materielverket. Som övergripande kriterium gäller då att materielförsörjningen i sin helhet ska kunna genomföras flexibelt för en ändrad säkerhetspolitisk bedömning. Den ska också kunna genomföras med en snabbare acceptans av ny teknologi, till lägre kostnad och med materielsystem som bättre uppfyller de krav på förmåga som beställaren har ställt.
Den valda organisatoriska utformningen ska:
1. Understödja en övergång till evolutionär utveckling och mindre serier av producerade materielsystem.
2. Understödja en långsiktig kompetenstillväxt av humankapital.
3. Bidra till att fler system tidigt blir rätt utformade för brukarnas uppgifter.
4. Bidra till att ge incitament till att förseningar och fördyringar minskar genom en bättre kontroll av tekniska och ekonomiska risker.
5. Understödja beställarens kostnadseffektiva hantering, drift och underhåll av materielsystem.
6. Understödja beställarens ansvar för materielsäkerhet vid användning av beställd materiel.
7. Underlätta en flexibel handläggning för regering och riksdag av internationellt samarbete samt stödja export av produkter från i Sverige baserad försvarsindustri.
8. Säkerställa regeringens kontroll över avgörande beslut.
9.
Säkerställa en demokratisk öppenhet och insyn som möjliggör för de folkvalda att fatta välavvägda beslut.
SOU 2002:39 Förslag om ändrad organisation
305
7.2.2 Diskussion om alternativ för Försvarets materielverk
I tabellen nedan finns en sammanställning av hur vi bedömer att de olika alternativen tillgodoser de uppställda kriterierna. Bedömningen vilar på de överväganden som redovisats under avsnitt 4. En fullödig granskning är naturligtvis inte möjlig eftersom vi jämför ett alternativ som faktiskt är befintligt mot två alternativ som övervägs utan att kunna definieras i detaljer.
Förslag om ändrad organisation SOU 2002:39
306
Tabell 7.2. Värdering av organisationsalternativen för Materielverket
Alternativ I II III
Kriterier :
1) stödja evolutionär utveckling och mindre serier
2) stödja tillväxt av humankapital samt en flexibel resursanpassning
3) bidra till att system tidigt blir rätt utformade
4) bidra till incitament för minskade förseningar och fördyringar
5) understödja beställarens kostnadseffektiva hantering, drift och underhåll av materielsystem.
6) understödja beställarens ansvar för materielsäkerhet
7) underlätta en flexibel handläggning av internationellt samarbete och export
8) säkerställa regeringens kontroll över avgörande beslut
9) säkerställa demokratisk öppenhet och insyn
Nuvarande förutsättningar Processorientering Uppdragsmynd. Ledningsstyrning
neutral
-
neutral
neutral
+
+
neutral
neutral
neutral
Nya förutsättningar Projektorientering Uppdragsmynd. IPT - styrning
+
+
+
+
+
+
neutral
neutral
neutral
Nya förutsättningar Projektorientering Konsultmyndighet IPT - styrning
+
- och +
+
+
-
-
neutral
neutral
neutral
Vi bedömer att de olika alternativen är neutrala till flera av de eftersträvade förändringarna. Vi kan inte finna att ett visst organisationsalternativ skulle ha försteg framför ett annat vad det gäller att underlätta en flexibel beredning och beslut av regering och riksdag i frågor om svenskt engagemang i ett internationellt materielsamar-
SOU 2002:39 Förslag om ändrad organisation
307
bete eller vad det gäller exportstödjande åtgärder för svenskbaserad försvarsindustri. Ett sådant stöd kan organiseras oberoende av vilket organisationsalternativ som väljs. Åtgärder för att säkerställa demokratisk öppenhet och insyn liksom regeringens kontroll över avgörande beslut har mer att göra med styr- och rapporteringsformer i regering och riksdag än med Materielverkets organisation. För detta kriterium är det emellertid väsentligt hur krav utformas på Materielverket att redovisa sina prestationer till beställaren och vilka återredovisning från beställaren som statsmakterna begär.
Det är viktigt att det finns organisatoriska lösningar som långsiktigt understödjer beställarens kostnadseffektiva drift och underhåll av de materielsystem som används. Vidare måste beställaren understödjas i att ta ansvar för materielsäkerhet i vid bemärkelse, d.v.s att materielsystem är godkända för användning av myndigheter oavsett om vi därmed menar certfiering av flygande farkoster, ammunition eller IT-säkerhet. Vi bedömer att detta kriterium är tillgodosett så länge en organisationslösning medför att Materielverket som myndighet har ansvar för materielförsörjningen i hela kedjan, sedan beställaren beslutat om anskaffning. Det måste bedömas vara mer tveksamt om en avropsstyrd konsultorganisation kan fylla denna roll. I dessa fall torde beställaren och, vad det gäller drift och underhåll, delvis leverantörerna behöva överta dessa roller. Sammantaget bedömer vi att alternativ med en konsultmyndighet har svårare att uppfylla detta kriterium, särskilt om materielsystemens livscykelkostnad vägs in i bilden.
Vi menar att alternativ med en projektorientering och resursanpassning genom en IPT-organisation bättre uppfyller flera av kriterierna främst till följd av ändrade styrformer. Alternativen förutsätter att olika kompetenser från Materielverkets olika kompetenscentra arbetar mot samma projektmål och gör detta tillsammans med forskare, tekniker och produktutvecklare från industrin samt med representanter för beställaren i samma organisation. Beställarens representanter förutsätts tillsatta för att både svara upp mot projektets behov av tolkning av beställarens krav på förmåga i materielen och mot beställarens behov av att säkerställa att funktionsutformning som överensstämmer med dennes förväntningar vartefter projektskedena fortskrider mot en ökad konkretiseringsnivå.
Vi bedömer att de projektorienterade alternativen har bättre förutsättningar än den nuvarande organisatoriska lösningen att stödja en evolutionär utveckling genom samarbetsformen. I nära samver-
Förslag om ändrad organisation SOU 2002:39
308
kan med leverantörer kan IPT-ledningen bättre samordna många parters insatser. Den stödjer även tillväxten av humankapital eftersom projektorganisationen själv kommer att initiera åtgärder för förbättrad kompetenstillväxt av betydelse för projektmålen.
Vi bedömer också att dessa senare organisationsalternativ ger bättre förutsättningar för en styrning av resursanpassning än den nuvarande lösningen. Vad det gäller att organisationsformen ska befordra en snabb anpassning till teknisk utveckling och omvärldsförändringar ger IPT-alternativen vissa fördelar, men det förutsätter emellertid att beställaren satsar mer resurser på riskreducering tidigt i processen. Om beställaren förstärker sin kontroll genom en särskild risk- och realiserbarhetsfunktion kommer denna att ge ett väsentligt bidrag till att minska risken för fördyringar. Den bör också öka beställarorganisationens medvetande om risker i materielanskaffningen och betydelsen av tidiga insatser för att reducera dem i sin styrning av IPT-organisationen. En viss osäkerhet kan uppstå om konsultalternativet på ett bra sätt kan stödja en tillväxt av humankapital. Vi bedömer att en motsatt effekt kan göra sig gällande i detta alternativ. Vid en tillfällig efterfrågesvacka kan organisationen då få problem att både utveckla den egna personalen och finansiera nödvändig specialistkompetens.
7.2.3 Slutsatser om konsekvenser för Materielverket
Försvarets materielverk bör övergå till en projektorienterad organisation där det som delprojekt per IPT samgrupperas flera närbesläktade materielsystem med befintliga integrationsbehov eller möjliga framtida samordningsbehov. Materielverket bör även i framtiden fungera som en myndighet med ansvar för materielförsörjningen för det militära försvaret, men även för andra myndigheter inom totalförsvaret där materielsamband finns med militära systemlösningar. Resurser bör styras genom projektorganisationens efterfrågan där myndighetsledningen på längre sikt ansvarar för tillgång och utveckling av efterfrågade kompetenser. Omfattande delegeringar vad gäller ansvar för ekonomi, personal och uppdrag bör utformas till IPT-ledare samtidigt med att regelverk och stödsystem anpassas för ändrade redovisningsbehov. Materielverket ska inom ramen för sina uppgifter utse IPT-ledare och bör genomföra detta genom rekrytering i öppen konkurrens och i samverkan med beställaren. Materielverket bör utveckla resurser för att
SOU 2002:39 Förslag om ändrad organisation
309
i en stödorganisation kunna erbjuda projektorganisationen speciella resurser samt för att producera särskilt ledningsstöd till beställande myndigheter och till departement.
7.3 Ändrad organisation vid Regeringskansliet
Vårt förslag: Regeringskansliet bör inrätta en särskild materiel-
enhet i Försvarsdepartementet.
I tidigare avsnitt beskrevs nuvarande organisation, uppgifter och resursutnyttjande vid Regeringskansliet i materielförsörjningsprocessen. Vi har konstaterat att det finns ett angeläget behov av ökad formalisering i beredningsprocessen samtidigt som vi också konstaterat att processen i sig bör kunna utvecklas positivt genom en ökad och tydliggjord delegering av ansvar och befogenheter. Vi anser att det bör genomföras en förändring av arbetsmetoder och arbetsformer som tydligare fokuserar på respektive nivås ansvar och betydelse i processen. Särkilt viktigt är det att förändringen medför en kraftsamling av Regeringskansliets resurser på viktiga avvägningar av stor långsiktig betydelse för försvarets framtida förmåga att flexibelt lösa sina uppgifter.
Vi konstaterar också att omvärldsförändringarna inom materielförsörjningsområdet är avsevärda och präglas av ett betydligt större internationellt engagemang i sakfrågorna. Försvarsmaterielfrågorna är i dag och blir med all säkerhet i ett längre perspektiv frågor som blir än mer politiskt komplicerade och kräver både förmåga till kvalificerat europeiskt materielsamarbete men också samarbete i andra internationella sammanhang.
Förutom att det är angeläget att de olika myndigheterna inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde finner en tydlig samarbetspartner med hög kompetens är det även angeläget att säkerställa detta för den inhemska försvarsindustrin. Försvarsmaterielfrågor blir successivt en alltmer komplicerad långsiktig investeringsverksamhet. Dessa frågor innebär hantering på den politiska nivån av andra typer av risker än som gäller för frågor om personal, värnpliktiga och fredsorganisation. Frågor om materielförsörjning har ett uttalat samband med kort- och långsiktig säkerhetspolitisk bedömning. Det bör för att säkerställa en effektiv beredningsform utvecklas ett arbetssätt som leds av Regeringskansliet (försvarsde-
Förslag om ändrad organisation SOU 2002:39
310
partementet) med representanter från de olika intressenterna i Regeringskansliet och från myndigheterna. Detta forum föreslår vi benämns materielberedningen med uppdrag som vi tidigare redovisat i avsnitten 4.1.3. och 4.3.2 samt 5.3.2.
För att säkerställa ett ökat engagemang i och möjlighet till en djupgående och omfattande beredning av, materielförsörjningsfrågorna förordar vi att dessa bryts ut ur den nuvarande ordningen där frågorna hanteras i den militära enheten och fortsättningsvis hanteras i en särskild enhet för dessa frågor. Denna enhet blir också en naturlig huvudman för den av oss föreslagna materielberedningen. Materielinvesteringsfrågorna har en stark koppling till det krigsorganisatoriska behovet vilket uppenbarligen varit ett vägledande argument för valet av nuvarande organisationsform. Emellertid bedömer vi att materielförsörjningsfrågorna, förutom att de är den enskilt största investeringsbudgeten inom statsförvaltning, har och kommer att få en ökad komplexitet som en konsekvens av fler överväganden om tidiga vägval, fler överväganden om investeringar i försök och demonstratorer, ökad komplexitet i de tekniska utformningarna parat med internationella samarbeten och en industri under fortsatt omvandling. Sammantaget understryker detta vår bedömning att frågorna behöver få ett tydligt organisatoriskt fokus i Regeringskansliet.
Enligt vår mening skapas med vårt förslag också en möjlighet att säkerställa att frågorna kan beredas ur ett totalförsvarsperspektiv.
7.4 Ändrad organisation vid Försvarets materielverk
Vårt förslag: Försvarets materielverk bör successivt inrätta sin
organisation mot en organisation med projektledning i fokus. Resursanpassningen av Materielverkets organisation ska ske genom tydlig intern efterfrågan från projektens sida. Materielverkets stödorganisation föreslås i huvudsak successivt bli dimensionerad mot denna interna efterfrågan. Myndighetens styrelse ska fokusera sina ansträngningar mot resursavvägning och kompetensutveckling.
Vi har i tidigare avsnitt avhandlat Försvarets materielverks förändringsarbete där projektet Athena under de närmast gångna åren varit ”motorn” i förändringsarbetet. Ett av flera syften har varit att
SOU 2002:39 Förslag om ändrad organisation
311
reducera den egna personalens andel i materielförsörjningsprocessen. Projektet kan anses ha haft viss framgång i detta avseende men myndighetens resursutnyttjande har inte nämnvärt påverkats. Vår uppfattning är att resursanpassning har större möjlighet att realiseras då de som har ansvar för projekten i Försvarets materielverk också får ansvar och befogenheter för sitt uppdrag och inom ramen för detta ansvar bemannar sina projekt. Detta innebär att vi inte funnit argument för att Försvarets materielverk ur organisatorisk synvinkel bör ha ett visst antal ledningar, enheter eller staber. Vissa funktioner är av sådan betydelse och har en sådan kompetensprofil att de måste hållas samman oavsett organisatorisk lösning om Materielverket över huvud taget ska svara för stöd inom materielförsörjningen. De bör då hållas samman kompetensmässigt. Dit hör exempelvis funktioner för systemintegration, provverksamhet, internationell och industriell bevakning samt affärsavtal. Försvarets materielverk bör så snart som möjligt inrikta sin organisation och utveckla arbetssättet mot en projektorientering.
Ledningen bör driva en samlad förändring för hela myndigheten. Implementeringen av ändrade styrformer, bemanning, delegering m.m. måste med nödvändighet ske successivt och sedan interna anvisningar, regler och urvalsprocesser utvecklats. Vi bedömer att de första IPT som organiseras för att innesluta flera materielsystemprojekt bör avse materielsystem som befinner sig i inledande anskaffningsskeden. Det bör planeras för, att det kan erfordras ett par år innan en IPT-organisation är införd fullt ut för hela Försvarsmaktens materielplan samt för eventuella beställningar från myndigheter inom det övriga totalförsvaret.
Det är rimligt att anta, att Försvarets materielverk efter anpassning till en projektorienterad organisation i kombination med att industrin påbörjat ett åtagande på högre systemnivåer, sammantaget behöver mindre resurser för sin andel i materielföresörjningsprocessen än tidigare. Vi har i avsnitt 6 redovisat vår bedömning av vad en sådan anpassning kan få för effekter för myndighetens långsiktiga dimensionering.
Förslag om ändrad organisation SOU 2002:39
312
7.5 Ändrad finansiering av Försvarets materielverk
Vårt förslag: Regeringen bör inrätta ett särskilt myndighetsan-
slag för regeringens särskilda uppdrag samt styrning och utveckling av myndighetens kompetensutveckling och dess stödresurser.
I den nuvarande uppdragsmodellen ger regeringen vid behov särskilda uppdrag till Försvarets materielverk. Dessa uppdrag finansieras genom belastning på materielanslaget och finansieras således via Försvarsmakten. Ett tydligt uppdragssystem bör normalt innebära att den som ställer uppdraget formulerar både uppgiften och avsätter resurser för att uppdraget ska kunna utföras. Den nuvarande ordningen saknar denna tydlighet då uppgift och resurser inte följs åt. Även om regeringsuppdragen till sin volym är av begränsad omfattning relativt hela materielanslaget finns trots allt en risk att nuvarande styrform kan orsaka ett överskridande för Försvarsmakten som den myndigheten inte kan avväga då Försvarets materielverk belastar anslaget för dessa speciella uppdrag utan deras påverkan.
Vi har tidigare i våra överväganden kommit till slutsatsen att det är av särskild vikt att dels säkerställa myndighetens långsiktiga kompetensutveckling dels att särskilt säkerställa myndighetens utveckling av sina stödresurser. Vi anser vidare att det är av stor betydelse att urvalet av projektledare sker med hög ambition för att säkerställa projektens kompetens. Alla dessa uppgifter kan med fog påstås ligga inom ramen för ägaransvaret och bör utövas av myndighetens styrelse och ledning. Detta ansvar bör utövas inom ramen för ett separat anslag kombinerat med den uppföljning och kontroll som följer av detta. Kraven på kompetensutveckling och utveckling av Försvarets materielverk stödresurser bör anges i regleringsbrevet till myndigheten.
Vi har överslagsmässigt beräknat anslagsbehovet till ca 300 miljoner kronor för dessa uppgifter mot bakgrund av de slutsatser som vi dragit i avsnittet om resursutnyttjande. Myndigheten bör inför budgetåret 2004 få i uppdrag att med ovan redovisade förslag till ansvarsområden, i budgetunderlaget för 2004, inkomma till regeringen med en särskild specificering av anslaget och slutligt förslag till storlek på anslaget. Det anslagsbelopp som därvid slutligt fast-
SOU 2002:39 Förslag om ändrad organisation
313
ställs, utgör samtidigt det belopp som nuvarande materielanslag från samma tidpunkt, ska minskas med.
7.6 Ändrad organisation vid Försvarsmakten
Vårt förslag: Försvarsmakten och andra beställare bör utveckla
det affärsmässiga partnerskapet med projektgenomföraren Försvarets materielverk. Försvarsmakten bör i sitt högkvarteret anpassa sina styrformer till att från våren 2003 kunna ta sitt fulla ansvar som beställare. Försvarsmakten bör säkerställa att dess logistikorganisation (FMLOG) genomför en organisationsutveckling med projektledning i fokus, anpassad till den utveckling som genomförs inom Försvarets materielverk. Försvarsmakten bör också i tillämpliga delar använda samma styrformer internt mellan Högkvarteret och FMLOG som Försvarsmakten tillämpar gentemot Försvarets materielverk. Samma förhållande bör också gälla för studieverksamhet där Totalförsvarets forskningsinstitut är uppdragstagare.
Vi bedömer inte att våra förslag om ändrade styrformer medför behov av ändrad organisatorisk indelning vid Försvarsmakten. Vi anser emellertid att det är angeläget att de åtgärder som vi föreslagit genomförs tidigt. De bör påbörjas redan under perioden hösten 2002 till våren 2003. De mest centrala åtgärderna avser perspektivplanens nedbrytning till förmågekrav på medellång sikt, för att säkerställa erforderliga resurser för denna verksamhet och för att besätta vissa poster inom IPT-organisationen. Försvarsmakten föreslås därför planera för att kunna hålla med resurser i IPTorganisationen för dess behov av uttolkning av beställarens krav och kommunikation av lösningsförslag. Detta kan betraktas som en utveckling av nuvarande ordning med användargrupper i vissa projekt. En detaljerad beslutsordning måste utformas, som reglerar ansvar och befogenheter för planerings- och beställningsansvarets fördelning inom Högkvarteret. Vidare måste stöd utformas för funktionsdirektörernas roller i materielförsörjningsprocessen. Den nuvarande situationen medför att det finns en oklarhet i Försvarsmaktens långsiktiga behov av materielsystem, som redan de närmaste åren måste lösas. Vi bedömer att fortsatta oklarheter annars riskerar att äventyra möjligheten att realisera regeringens materiel-
Förslag om ändrad organisation SOU 2002:39
314
strategi. De besparingar och effekthöjningar som vi bedömer möjliga genom en ändrad organisatorisk lösning vid Materielverket är också direkt kopplade till att beställaren ändrar sina arbetsformer.
Försvarsmaktens logistikfunktion har ett tydligt ansvar för att förvalta och underhålla de materielsystem som levererats till förbanden. Vi föreslår att det interna kund – leverantörsförhållande som måste utvecklas mellan Försvarsmaktens centrala ledning och förbanden å ena sidan och logistikorganisationen å den andra i tillämpliga delar successivt utvecklar samma styrformer som gäller för Materielverket. Detta medför då att Högkvarterets funktionsdirektör kommer att i förmåge- och kostnadstermer avväga behov av underhåll och mindre modifieringar mot nyanskaffning eller större moderniseringsåtgärder.
7.7 Övergripande slutsatser av utredningens förslag
Den ändrade övergripande styrningen kännetecknas av att en ordning för värdering av planer och projekt införs. Vi har benämnt denna ordning för Materielberedning. Uppdragsstyrningen i första ledet från försvarsmaktsplanen (FMP) ska i högre grad definieras i termer av producerad materiell förmåga över ett antal år, än som i dag i detaljerade funktioner och prestanda för anskaffningsobjekt. Regeringskansliets beredning föreslå vi vara kopplad till beredning av den långsiktiga planen för materielförsörjning. Vi föreslår också att Regeringskansliets organisation bör förändras för långsiktiga avvägningar och kontroll över anskaffningsverksamheten. Åtgärder bör göras för att öka handlingsfrihet för regering och myndigheter genom en mer flexibel ekonomisk styrning, samtidigt som kontrollen över resursförbrukningen hålls samman inom Regeringskansliet.
För att genomföra materielproduktionen föreslår vi ett samlat personligt ansvar i en befattning som beställare (Funktionsdirektör) och som ledare för ett integrerat produktteam, en IPT-ledare. IPT-ledaren kontrakteras för en period som motsvarar uppdragsperioden. IPT-ledaren leder ett antal sammanhängande projekt som behövs för att fullgöra huvuduppdraget. Som komplement till det större samlade genomförandeansvaret förslår vi ett självständigt kontrollorgan, Risk- och Kvalitets Ledning (RKL), som ska utöva den fördjupade insynen i hur beställarfunktionen och IPT-ledaren tillämpar PM-metoder (Program Management). Vi föreslår också
SOU 2002:39 Förslag om ändrad organisation
315
ett antal förändringar i sättet att internt leda och styra materielförsörjningen inom Försvarsmakten, utan att för den sakens skull se skäl att föreslå organisatorisk förändring.
Sammantaget finns ett samband mellan förändring av styrformer och resurser hos olika aktörer som medför att regeringen bör styra och i tiden samordna förändringarna.
317
8 Konsekvenser av utredningens förslag
Vår bedömning: Vi bedömer att den sammanlagda effekten av
våra förslag för berörda myndigheter på tre till fem års sikt bör resultera i besparingar om 250 till 400 miljoner kr per år.
8.1 Ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag
Förslagen i vår utredning kommer att påverka statens kostnader för att genomföra materielförsörjningen. Vi har inte funnit något underlag som i nuläget medger en minskning av leverantörskostnaderna inom anslaget. Sedan förslagen implementerats kan de också ge positiva effekter för företagen inom försvarsindustrin. Ett sådant antagande vilar på bedömningen att ett långtgående samarbete etableras mellan företag och myndigheter före och under genomförande av huvudinvesteringar. Även att regeringen och myndigheterna inför verktyg för att bereda och pröva industriell medverkan i ett anpassningsperspektiv och i internationella utvecklingssamarbeten kan medverka till positiva ekonomiska effekter i näringslivet. Vi bedömer särskilt, att det är nödvändigt att tidigt genomföra våra förslag om åtgärder i beställarfunktionen liksom förslagen om bevakning av industriell utveckling. Effekterna kan annars bli en för tidig avveckling av olika industriella kompetenser som medför samhällsekonomiska förluster. Vi har inte funnit möjlighet att ens översiktligt bedöma storleken på dessa effekter i näringslivet.
Våra förslag medför olika ekonomiska konsekvenser för aktörerna inom staten. I våra bedömningar jämför vi de ekonomiska effekterna i prisläge år 2001 med det alternativ där inga av våra förslag genomförs. Vi bedömer att de ekonomiska effekterna i huvudsak avser kostnader för personal och konsulter som medverkar i materielförsörjningen. Vår bedömning av ekonomiska effekter vilar
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2002:39
318
i stor utsträckning på de överväganden om resurser som redovisats i kapitel 6.
I följande bedömningar har vi uppskattat kostnader av ett personår i intervall om 1,08 till 1,12 miljoner kr vid Totalförsvarets forskningsinstitut, Regeringskansliet och för riksdagens resursförstärkning. Vid övriga myndigheter har intervallet 0,65 till 0,75 miljoner kr använts vid beräkning av kostnaden för ett personår. Möjliga reduceringar av kostnader för konsulter som medverkar i anskaffningsverksamheten har beräknats i intervall om 100 till 200 miljoner kr. Genomgående har vi i sammanställningar räknat besparingar till det lägsta värdet i intervallen och kostnadsökningar till intervallens högsta värde.
8.1.1 Riksdagen
Från år 03 04 05 06 07
Kostnader (mnkr)
- +2 +2 +2 +2
Besparingar (mnkr)
- -
-
-
-
Summa (mnkr)
- +2 +2 +2 +2
Kostnadsökningar för riksdagen utgörs av en bedömd merkostnad för att genomföra förslaget om en oberoende granskning och rapport om materielförsörjningens utveckling. Kostnaden för ett genomförande fr.o.m. år 2004 bedöms uppgå till omkring 2 miljoner kronor för insatser om ca 2 personår.
8.1.2 Regeringskansliet, försvarsdepartementet
Från år 03 04 05 06 07
Kostnader (mnkr)
+1 +2 +2 +2 +2
Besparingar (mnkr)
- -
-
-
-
Summa (mnkr)
+1 +2 +2 +2 +2
Kostnadsökningen för försvarsdepartementet innefattar främst ökade kostnader för att förstärka departementet med sakkunniga/experter om ca 2 personår inom främst industri- och forskningsområdena för att leda framtagning av strategi avseende industriella resurser samt för förstärkning avseende internationellt FoT-
SOU 2002:39 Konsekvenser av utredningens förslag
319
och materielsamarbete. Vi har inte beräknat att resurser behöver förstärkas för en fördjupad beredning av komplicerade anskaffningsärenden och vägvalsfrågor. Denna bedömning vilar på antagandet att våra förslag leder till ett väsentligt minskat antal regeringsärenden samt mindre behov av finansiell styrning och uppföljning.
8.1.3 Försvarsmakten, Högkvarteret samt skolor och centra
Från år 03 04 05 06 07
Kostnader (mnkr)
- +3 +3 +3 +3
Besparingar (mnkr)
- -15 -30 -30 -30
Summa (mnkr)
- -12 -27 -27 -27
Vi bedömer att Försvarsmaktens resursbehov för materielförsörjning på tre års sikt kan minska med drygt 40 personår och en besparing om minst 25 miljoner kronor per år. Kostnad för en person har beräknats till 650–750 tkr. Vi har i bedömningen medräknat att resurser omfördelas inom Högkvarteret från beställning och genomförande av materieluppdrag till den strategiska bearbetningen av materielplanen. Vi bedömer också att våra förslag om en uppdrags- och leverantörsdialog i förmågetermer medför att behovet för att styra materielförsörjningen väsentligt minskar från omkring 175 till cirka 130 personår på ett par års sikt sedan våra förslag implementerats vid både Försvarsmakten och vid Försvarets materielverk. Vi har bedömt att detta kan genomföras successivt i perioden 2004–2005. I bedömningen har vi inkluderat ett behov av att omkring 30 personår direkt medverkar i varje projektgrupp. Vi har vidare inkluderat behov av en mindre förstärkning från skolor och centra för medverkan inom studieområdet.
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2002:39
320
8.1.4 Totalförsvarets forskningsinstitut
Från år 03 04 05 06 07
Kostnader (mnkr)
+80 +145 +145 +145 +145
Besparingar (mnkr)
- - - - -
Summa (mnkr)
+80 +145 +145 +145 +145
I våra förslag ingår en väsentligt utökad resursinsats för studiesamverkan och för genomförande av materielanknuten forskning och teknikutveckling i inledande projektskeden. Vi har beräknat att drygt 70 personår bör förstärka stödet till Försvarsmakten med inriktning mot framtagande av funktionsmålsättningar och studiesamverkan för internationella insatser, hantering av olika typer av fredskriser, utveckling av skydd mot informationskrigsföring, utveckling av nätverksförsvar samt för NBC-området inom totalförsvaret. Vi bedömer att Försvarsmakten är uppdragsgivare inom dessa områden, även om vissa uppdrag också kan ställas från Regeringskansliet.
Vi har också bedömt att drygt 55 personår behöver tillföras från forskningsinstitutet för genomförande av materielförsörjning. Denna förstärkning avser främst resurser för systemanalys och riskreduktion med demonstratorer liksom civil FoT i nätverksförsvaret. Denna förstärkning bedömer vi ha sin tyngdpunkt i de inledande projektskedet men kan också bli avropade genom FoT – uppdrag från Materielverket.
SOU 2002:39 Konsekvenser av utredningens förslag
321
8.1.5 Försvarets materielverk
Från år 03 04 05 06 07
Personal för styrning av materielförsörjning (mnkr)
- +64 +64 +64 +64
Personal för genomförande av materielförsörjning (mnkr) - -50 -100 -150 -250 Konsulter för medverkan i anskaffning (mnkr)
- -
-100 -100 -100
Delsumma (mnkr)
- +14 -136 -186 -286
Alternativoberoende konsulter för medverkan i anskaffning (mnkr) - - -100 -100 -100
Summa (mnkr)
- +14 -236 -286 -386
Vi bedömer att förslagen om en ändrad styrning av materielförsörjningen avsevärt reducerar antalet uppdrag och beställningar som skall hanteras av systemprojekt. Samtidigt beräknar vi behov av en relativt kraftig förstärkning av Materielverkets stöd till Försvarsmakten för att utveckla materielplanen och dess nedbrytning till funktionsmålsättningar på medellång sikt. Materielverket behöver också förstärka stödet till Försvarsmakten avseende systemintegration i nätverk, systemsäkerhet samt certifiering av gränssnitt. Sammantaget beräknar vi att Materielverkets resurser för detta stöd behöver utökas så tidigt som möjligt med omkring 85 personår.
Vi beräknar att våra förslag om ändrad resursstyrning genom en projektorganisation på sikt resulterar i ett lägre resursbehov för att genomföra materielsystemuppdrag. En förutsättning är då att både den föreslagna projektstyrningen införs samt att Försvarsmakten och Materielverket övergår till att successivt sluta leverantörsavtal på högre systemnivåer. Samtidigt bedömer vi att antalet materielsystem nedgår där det svenska försvaret är ensam kund och att ett större inslag av stegvist förfarande kommer att utvecklas. Vi bedömer att resurser för att genomföra materielprojekt av dessa skäl minskar, medan i stort oförändrade resurser krävs för att genomföra studier, FoT och systemanalys. Vi beräknar att Materielverkets resurser för att genomföra materielanskaffning successivt kan minska vartefter nya systemprojekt startar, med omkring 350 till 400 personår i perioden 2004 till 2007. Sammantaget har vi beräknat att Materielverkets resursutnyttjande i förhållande till nuläget
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2002:39
322
minskar med omkring 70 personår från år 2005, 150 personår från år 2006, samt drygt 300 personår från år 2007. Vi har därvid utgått från att våra förslag om ändrad styrning vid Försvarsmakten och ändrad ledning av projektverksamheten införs successivt från år 2005 med förberedelser under år 2004.
Vi beräknar också att myndighetens resurser för konsultutnyttjande i anskaffningsverksamheten kan reduceras i perioden 2005 till 2006 med lägst omkring 200 miljoner kr. Omkring hälften av denna minskning avser effekter av att leverantörsavtal tecknas för högre systemnivåer och i större utsträckning genom internationellt materielsamarbete. Den övriga delen av beräknad reducering anser vi vara oberoende av om våra förslag införs eller ej. Denna del avser den effektivisering av konsultavtal som Materielverket bedömt vara möjlig redan inom ramen för nuvarande organisation och styrformer.
8.1.6 Krisberedskapsmyndigheten
Från år 03 04 05 06 07
Kostnader (mnkr)
- +1 +1 +1 +1
Besparingar (mnkr)
- - - - -
Summa (mnkr)
- +1 +1 +1 +1
Krisberedskapsmyndigheten organiseras efter det att vår utredning har avslutats. Vi har beräknat att drygt ett personår kan behöva förstärka myndigheten för uppgifter avseende sammanhållen hotbildsprocess, definition av förmågebehov samt för samverkan i materielfrågor med Försvarsmakten. Utan närmare underlag om dimensionering av den nya myndigheten har vi därmed uppskattat det merarbete som vi anser kan uppstå till följd av våra förslag i förhållande till dagens insatser av ÖCB.
SOU 2002:39 Konsekvenser av utredningens förslag
323
8.1.7 Effekter på leverantörskostnaderna
Leverantörskostnaderna för materielförsörjningen uppgår till omkring 14 miljarder kronor. Vi bedömer att våra förslag på sikt kan medföra att samma volymer och kvalitet av materielsystem kan bli levererade till lägre kostnader. Detta sammanhänger med våra förslag om N ett stegvist förfarande med större ansvar för leverantörer att
producera system på högre systemnivå och därmed åtföljande ansvar för att välja kostnadseffektiva detaljlösningar N andra arbetsformer under genomförandeskeden där industriell
erfarenhet och teknisk kompetens tidigt deltar i projektgrupper N användning av incitamentsavtal. Sådana avtal och överenskom-
melser bör utformas och slutas både med IPT och med leverantörer. Om kostnader understiger takpriser eller prestanda och tidskrav överträffas bör avtalen möjliggöra för både staten och industrin att tillgodogöra sig mellanskillnaden i förhållande till avtalet.
Vi bedömer att sådana effekter kan uppstå vid ett konsekvent genomförande successivt från perioden 2005/06 till 2010. Det synes inte orimligt att sätta mål för en incitamentsstruktur om kostnadsbesparingar i storleksordningen 2–3 % av leverantörskostnader från år 2010. Vi anser att detta kan vara en effekt som ligger utanför denna och nästa försvarsbeslutsperiod och har därför inte medräknat den i vår sammanställning av bedömda ekonomiska effekter.
8.1.8 Sammanställning av bedömda ekonomiska konsekvenser
Följande sammanställning av vår bedömning inkluderar en känslighetsanalys. Vi har då i denna räknat med oförändrade kostnadsökningar men med en 30 % reduktion av uppnådda besparingar (mnkr).
Vi redovisar också vilka kostnadsökningar och besparingar som uppstår om man beräknar dessa till medelvärden av de kostnadsintervall som vi använt i bedömningen. Dessa medelvärden beräknas då till kostnader per personår om 1,10 respektive 0,7 miljoner kr
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2002:39
324
samt sammantagna konsultbesparingar för medverkan i anskaffningsverksamheten om 150 + 150 miljoner kr.
Tabell 8.1. Sammanställning över förslagens ekonomiska konsekvenser
Från år 03 04 05 06 07
Riksdagen Riksdagen Riksdagen Riksdagen
beräknat
- +2 +2 +2 +2
30% lägre besparing
- -
-
-
-
bedömt medelvärde
- +2 +2 +2 +2
Försvarsdepartementet Försvarsdepartementet Försvarsdepartementet Försvarsdepartementet
beräknat +1 +2 +2 +2 +2 30% lägre besparing - - - - - bedömt medelvärde +1 +2 +2 +2 +2 Försvarsmakten Försvarsmakten Försvarsmakten Försvarsmakten
beräknat
- -12 -17 -27 -27
30% lägre besparing
- -7 -11 -18 -18
bedömt medelvärde
- -13 -19 -30 -30
Totalförsvarets forskningsinstitut Totalförsvarets forskningsinstitut Totalförsvarets forskningsinstitut Totalförsvarets forskningsinstitut
beräknat
- +80 +145 +145 +145
30% lägre besparing
- -
-
-
-
bedömt medelvärde
- +80 +145 +145 +145
Försvarets materielverk Försvarets materielverk Försvarets materielverk Försvarets materielverk
beräknat
- +14 -236 -286 -386
30% lägre besparing
- +29 -146 -181 -251
bedömt medelvärde
- +5 -350 -404 -513
Krisberedskapsmyndigheten Krisberedskapsmyndigheten Krisberedskapsmyndigheten Krisberedskapsmyndigheten
beräknat
- +1 +1 +1 +1
Summa (mnkr) Summa (mnkr) Summa (mnkr) Summa (mnkr)
beräknat +1 +87 -108 -163 -263 30% lägre besparing +1 +107 -7 -49 -119 bedömt medelvärde +1 +77 -221 -286 -395
SOU 2002:39 Konsekvenser av utredningens förslag
325
8.2 Övriga konsekvenser
Vi bedömer inte att genomförande av utredningens förslag medför konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottslighet eller det brottsförebyggande arbetet, offentlig service i olika delar av landet eller för möjligheter att nå de integrationspolitiska målen.
Beträffande sysselsättningen kan effekter komma att uppstå på två sätt. Ett resultat av våra förslag bedömer vi bli att ett par hundra arbetstillfällen i Stockholmsregionen avvecklas på sikt. En positiv effekt för såväl sysselsättning som näringspolitiken av förslagen sammanhänger med den försvarsindustriella strukturens koppling till myndigheternas beställarfunktion. Genom vårt förslag om en allsidig beredning av större investeringar ur både strategisk och näringspolitisk synvinkel samt genom att Försvarsmakten de närmaste åren utarbetar krav på materiell förmåga på medellång och lång sikt kommer försvarsindustrins långsiktiga villkor att bli tydliga. I samma riktning bedömer vi att förslagen verkar när myndigheternas systematiska arbete infrias för att rikta offertförfrågningar till industrin på högre systemnivåer. Även förslagen om industrins medverkan under inledande projektskeden i IPT-formen kommer att tydliggöra statsmakternas förväntningar på industrin. Förslagen kan ur denna aspekt inte förväntas bidra till en ökad sysselsättning inom landet. Viktigt är dock att de kan förhindra en förtidig avveckling av industriell kapacitet och kompetens som sammanhänger med att statsmakterna och myndigheterna inte har genomfört en omställning av sitt förhållningssätt till industrin.
Det kan diskuteras om förslagen i utredningen är neutrala i alla avseenden vad det gäller jämställdheten mellan kvinnor och män. Enligt vår uppfattning kan man i detta sammanhang notera förslagen rörande rekrytering av IPT-ledare med urval inom eller utanför Materielverkets organisation liksom förslagen om en förändrad rekrytering av kompetent personal till Försvarsmakten som ges en väsentligt avkortad militär utbildning. Dessa förslag kan möjligen medverka till att kvinnor i högre utsträckning kan göra sig gällande i nyckelbefattningar i organisationen för materielförsörjning.
327
9 Genomförandefrågor
9.1 Prioriteringar
Enligt vår uppfattning kan ett antal av förslagen genomföras oberoende av varandra medan andra både till tid och innehåll är beroende av att de genomförs samordnat. Vi bedömer att statsmakternas möjligheter att styra anpassningsförsvarets utveckling med bibehållen handlingsfrihet förbättras när huvuddelen av våra förslag har genomförts. Vi bedömer också att en effektivisering av verksamheten förutsätter att åtgärderna vid myndigheterna samordnas.
Det är av stor vikt att man i genomförandearbetet prioriterar förslagen om Regeringskansliets ändrade arbetsformer och organisation som innebär en fokusering på långsiktiga investeringsbeslut och ansvarstagande för långsiktiga effekter av den beslutade strategin för materielförsörjning, forskning och utveckling.
Vi anser att det också är tidskritiskt att snabbt genomföra förslagen om ändrade styrformer för Försvarsmaktens ledning av materielförsörjning och dess koppling till civilt totalförsvar. En sammanhållen koppling mellan perspektivplaneringen och ledningen av materielförsörjningen bör komma till stånd före utgången av 2003. Vi vill framhålla att flera av de problem som vi redovisat i våra överväganden inte ensidigt kan anses sammanhänga med den snabba omstruktureringen av försvarsmyndigheterna i perioden 1999 till 2001. En väsentlig orsak anser vi också vara att myndigheternas åtgärder inte är tillräckligt samordnade. För att få effekt i materielförsörjningen anser vi att flera av förslagen om ändrad styrning, organisation och resurser måste behandlas samordnat för flera myndigheter. Materielförsörjningsprocessen kan inte bli effektivare än sin svagaste länk. Regeringen bör därför initiera och samordna myndigheternas åtgärder så att inte exempelvis kortsiktiga likviditets- eller personalminskningsmål leder till en otillräcklig beredning av långsiktiga operativa krav eller oekonomiska satsningar på internationella materielsamarbeten.
Genomförandefrågor SOU 2002:39
328
9.2 Tidsförhållanden
Vår ekonomiska bedömning i kapitel 8 bygger på ett antagande om de tidsförhållanden som bör gälla för att genomföra utredningens förslag. Vi har därvid utgått från att år 2003 i sin helhet åtgår för att bereda utredningens förslag samt att vidta nödvändiga förberedelser. Dessa förberedelser varierar i omfattning beroende på organisation. Vi bedömer att åtgärderna vid Försvarets materielverk kräver de mest omfattande förberedelserna.
Regeringskansliet
Vi har föreslagit att Regeringskansliet organiserar en materielenhet och inför andra arbetsformer. Vi anser att dessa förslag behöver vara genomförda under år 2003 för att säkerställa en förstärkt ledning och att behövlig kompetens tillförs försvarsdepartementets beredning av vägval i materielfrågor. Arbetsformerna för den föreslagna Materielberedningen bör utvecklas och ledamöterna i beredningen bör utses tidigt. Materielberedningen bör som en inledande uppgift stödja Regeringens implementering av övriga förslag vid myndigheterna.
Försvarsmakten
De åtgärder som vi föreslagit bör vara helt genomförda vid Försvarsmakten under år 2003. De nya styrformerna, nedbrytning i förmågefunktioner, samt det organiserade stödet till IPT-organisationen ska kunna medföra att uppdrag kan ställas till de första bildade projektteamen vid ingången av 2004.
SOU 2002:39 Genomförandefrågor
329
Försvarets materielverk
Materielverket bör genomföra samtliga åtgärder för en ny styrform under år 2003. Detta inkluderar åtgärderna för organisation, delegeringar, stödfunktioner, personalhantering inklusive utbildning, uppdragsdialog och uppföljning, personalrekrytering och stödsystem. Målet bör vara att de första omkring 5–6 bildade IPT bör verka från ingången av år 2004. I den takt som nya materiel- och FoT-projekt initieras genom uppdrag från Försvarsmaktens funktionsansvariga bildas successivt nya IPT innefattande både äldre och nyare systemuppdrag inom funktionsområdet. Det bör planeras för att all anskaffningsverksamhet leds och genomförs i projektorganisationen senast från ingången av år 2007.
9.3 Ledning
Vi bedömer att regeringen efter remissbehandling av utredningens förslag beslutar proposition senhösten 2002. Om förslagen genomförs är det av stor vikt att beakta sambanden mellan genomförande av åtgärder vid Försvarsmakten respektive vid Försvarets materielverk. Vid ett beslut om att genomföra förslagen bör regeringen i regleringsbrev föreskriva att förslagen genomförs i samverkan mellan Försvarsmakten och Materielverket samt att myndigheterna tidigt under år 2003 skall inkomma till regeringen med sin gemensamma planering för ett genomförande. Denna planering bör därvid värderas av den nybildade Materielberedningen samt därefter inkomma till regeringen för beslut om genomförande. Ett sådant beslut om genomförande bör finnas vid ingången av det andra kvartalet 2003 om myndigheternas förberedelser skall kunna vara avslutade under det året.
331
Särskilt yttrande
Särskilt yttrande av Sofie Hellström Rückert, sakkunnig
Jag har en annan uppfattning än den särskilde utredaren om vilka finansieringsprinciper som är lämpligast för anskaffning av försvarsmateriel. Jag anser att den nuvarande finansieringsformen med anslag som beslutas av riksdagen är att föredra och där samma regler för den finansiella styrningen som i dag gäller för investeringsanslag även i fortsättningen skall gälla för materielförsörjningen.
Utredarens förslag till ändrade finansieringsprinciper
Utredaren föreslår vissa undantag från nu gällande finansieringsprinciper för materielanslaget för att motsvara uttalade krav på en flexibel resursanvändning för olika scenarion av anpassning till ändrade omvärldslägen. Utredaren föreslår att: N Försvarsmakten bör bemyndigas att kunna ta i anspråk en
anslagskredit om högst 10 procent av det anvisade anslaget. Myndigheten skall också ha möjlighet att disponera ett anslagssparande om högst 10 procent av anvisat anslag. Anslagsförbrukningen skall vara balanserad mot medgivet anslag vid utgången av försvarsbeslutsperioden. N Regeringen bör i speciella fall ha möjlighet att tidigarelägga
planerad investering i materielsystem genom att myndigheterna medges fleråriga lån i Riksgälden. Dessa lån skall knytas till ett visst objekt i en långsiktig plan och i sin helhet återbetalas genom avräkning mot anslag för de år som investeringen var planerad att göras.
Särskilt yttrande SOU 2002:39
332
Förslagen ur ett statsfinansiellt perspektiv.
Utredaren framhåller att regeringen skall kunna styra med en strikt budgetkontroll över en flerårig anskaffningsprocess. Från mitt perspektiv är den strikta budgetkontrollen just vad systemet bör ta fasta på för att kunna fungera väl både ur effektivitetssynpunkt och ur ett statsfinansiellt perspektiv. Utredarens förslag bidrar ej till detta.
De förslag som utredaren för fram skulle inte uppfylla en strikt budgetkontroll då budgetsystemet skulle tillåta/möjliggöra en fluktuation på anslaget mellan åren som skulle vara väldigt svår att kontrollera. Ett bemyndigande till Försvarsmakten att själva ta i anspråk en anslagskredit på 10 procent skulle i praktiken innebära en nivåhöjning av försvarsramen med ca 2 mdkr. Risken är att Försvarsmakten i framtiden kan stå med ett finansieringskrav som de ej har täckning för då krediten redan är intecknad. I försvarsbesluten enas riksdagen om en försvarsram och det är inom den som Försvarsmakten skall hålla sig.
Dagens system tillåter att försvarsramen planeras in fullt ut, vilket inte ger ett önskat flexibilitetsutrymme. Problemet med dagens system är inte själva finansieringen av materielförsörjningen utan hur planeringsprocessen ser ut med långsiktiga bindningar, långa planeringsfaser, bristande uppföljning och utvärdering m.m.
I dag har regeringen möjlighet att besluta om en myndighets anslagskredit upp till 10 procent. Denna möjlighet kan regeringen utnyttja om en myndighet så begär och om synnerliga skäl föreligger. Fördelen med dagens system är att det är regeringen som fattar beslutet och kan göra en bedömning av statens kreditutrymme.
Utredaren förslår vidare att Försvarsmakten skall ha automatisk rätt att behålla ett anslagssparandet på upptill 10 procent. Materielanslaget behandlas som övriga anslag på statsbudgeten dvs. en årlig prövning görs av allt anslagssparande som överstiger tre procent. Uppbundna eller intecknade medel för kommande investeringar får behållas av myndigheten och följer med i balansräkningen till kommande år. Sedan treprocents prövningen infördes som en princip har inte några medel från materielanslaget dragits in till statskassan.
Utredaren föreslår slutligen att regeringen skall ha möjlighet att tidigarelägga vissa investeringar i materielsystemet genom att
SOU 2002:39 Särskilt yttrande
333
Försvarsmakten skall medges fleråriga lån i Riksgälden. Enligt 23 § budgetlagen kan regeringen redan i dag, genom att inhämta riksdagens godkännande, medge att finansiering av viss anskaffning sker på annat sätt. Att regeringen på egen hand skulle få möjlighet att besluta om detta ligger inte i dag i riksdagens intresse.
Sammantaget kan jag konstatera att utredarens förslag är kostnadsdrivande och strider mot en strikt budgetkontroll. Utredarens förslag ger också speciallösningar inom ett område vilket strider mot likhetsprincipen. Men den kanske viktigaste invändningen jag har är att utredarens förslag skulle riskera de utgiftstak som riksdagen har tagit ställning till och fattat beslut om. Sveriges i dag höga kreditbetyg relativt sett är ett uttryck för goda finanser och har sitt ursprung i de budgetrestriktioner riksdagen har fattat beslut om och där utgiftstaket är ett av de absolut viktigaste.
Bilaga 1
335
Kommittédirektiv
Översyn av Försvarets materielverk
Dir. 2001:21
Beslut vid regeringssammanträde den 29 mars 2001.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare skall genomföra en översyn av Försvarets materielverk i syfte att bedöma verkets resursutnyttjande och organisation. Utredaren skall också bedöma de närmare konsekvenserna för Försvarets materielverk av ett genomförande av förslagen i betänkandena Försvarsmateriel på nya villkor (SOU 2001:21) och Forskning och utveckling för totalförsvaret (SOU 2001:22) samt de ställningstaganden som regeringen kan komma att göra med anledning av betänkandena.
Bakgrund
Som ett resultat av utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO) är Försvarets materielverk sedan den 1 juli 1994 en avgiftsfinansierad myndighet som styrs dels genom uppdrag från Försvarsmakten, dels genom regeringens ägarstyrning. Regeringens ägarstyrning innebär ett ansvar för att styra och följa upp produktiviteten och effektiviteten i myndighetens verksamhet. Försvarets materielverk har sedan början av 1990-talet bedrivit interna utvecklings- och effektiviseringsprojekt, bl.a. “Mål 96” och “Athena”.
Regeringen överlämnade i november 1999 propositionen Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2, rskr. 1999/2000:168) till riksdagen. I propositionen lade regeringen fram förslag om bl.a. inriktning av Försvarsmaktens anskaffning av materiel. Förslagen innebar i korthet att Försvarsmaktens materielförsörjning skulle bli mer flexibel samt kunna anpassas för att möta
Bilaga 1 SOU 2002:39
336
nya hot och förändrade krav. Materielförsörjningen skulle också förändras från dagens situation med långsiktiga bindningar till en ökad satsning på forsknings- och utvecklingsprojekt samt anskaffning av demonstratorer, simulatorer och i förekommande fall materielsystem i betydligt kortare serier. Vid anskaffning av nya materielsystem skulle nationell och internationell interoperabilitet, dvs. möjligheter till samverkan, prioriteras. För att minska osäkerheterna i den framtida materiel- och kompetensförsörjningen borde mellanstatlig samverkan och ömsesidiga beroenden utvecklas ytterligare. Riksdagen godkände regeringens förslag.
Regeringen uppdrog den 9 mars 2000 åt en särskild utredare att kartlägga nuläge och förändringsfaktorer för materielförsörjningen samt föreslå utvecklings- och effektiviseringsåtgärder. Regeringen uppdrog också den 9 mars 2000 åt en särskild utredare att analysera och lämna förslag till hur nationell och internationell forskning och utveckling skall kunna nyttiggöras som användbar kunskap och för praktiska tillämpningar för behov inom totalförsvaret. Utredarna överlämnade sina slutbetänkanden till regeringen den 22 och 28 februari 2001.
I Materielförsörjningsutredningens slutbetänkande Försvarsmateriel på nya villkor (SOU 2001:21) föreslås bland annat att materielförsörjningsprocessen ändras så att större vikt läggs vid dess tidiga faser samt att roller och samarbetsformer bör utvecklas. Vidare föreslås åtgärder för att stärka studieverksamhet m.m. i tidiga faser, för att skärpa hanteringen av osäkerheter och risker i planering, för att löpande utveckla upphandlingsformer, för att stärka förmågan till internationellt samarbete och för att samverka med industrin i ett långsiktigt industripolitiskt perspektiv.
I slutbetänkandet Forskning och utveckling för totalförsvaret (SOU 2001:22) föreslås bland annat förbättrade processer och arbetssätt för styrning, inriktning och nyttiggörande av forskning och utveckling (FoU) samt satsning på tekniskt inriktad FoU i tidiga skeden av materielprocessen. Betänkandena remissbehandlas för närvarande och proposition planeras till hösten 2001.
Regeringen uppdrog den 25 februari 1999 åt Försvarets materielverk att i samverkan med Försvarsmakten, övriga berörda försvarsmyndigheter samt Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) utreda bl.a. organisationsstrukturer och ägarförhållanden för landets provningsresurser. Försvarets materielverk inkom den 14 april och den 22 juni 2000 med skrivelser i ärendet. Regeringen gav i regleringsbrevet för 2001 Försvarets materielverk
Bilaga 1
337
i uppdrag att den 1 mars, den 1 juni samt den 1 oktober 2001 redovisa myndighetens fortsatta arbete med inriktning och utformning av den framtida provningsverksamheten.
Försvarsmakten har i en skrivelse den 13 oktober 2000 till regeringen anmält att myndigheten genomför en översyn av vissa frågor angående Försvarsmaktens centrala ledning. Personalförsörjning, bl.a. inom Mälardalsregionen, kommer att ägnas särskild uppmärksamhet. Översynen avses vara genomförd senast den 1 september 2001. Försvarsmakten har den 1 mars 2001 redovisat arbetsläget i översynen. Av redovisningen framgår bl.a. att Försvarsmakten utreder vilka verksamheter och tjänster som kan utlokaliseras från Mälardalsregionen.
Med hänsyn till den pågående omstruktureringen av det militära försvaret samt de slutsatser som utredarna dragit inom forsknings- och materielförsörjningsområdena anser regeringen att det finns skäl att se över Försvarets materielverk. Ett ytterligare skäl som talar för en översyn är att Försvarets materielverk som organisation under den senaste tioårsperioden inte varit föremål för någon genomgripande, extern granskning.
Uppdraget
Mot bakgrund av regeringens ansvar för att följa upp Försvarets materielverks produktivitet och effektivitet ges utredaren i uppdrag att genomföra en översyn av verkets resursutnyttjande och organisation. Av särskilt intresse är en bedömning av hur nuvarande styrning av Försvarets materielverk fungerar. I detta ingår att dels bedöma hur regeringens styrning av Försvarets materielverk fungerar, dels följa upp hur Försvarsmaktens uppdragsstyrning av Försvarets materielverk har utformats och hur den fungerar. Även bedömningar av hur omvärldsförändringar kan komma att påverka den framtida utformningen av uppdragsstyrningen är av intresse.
Utredaren skall lämna förslag till hur Försvarets materielverk skall kunna utnyttja resurserna effektivare samt hur uppföljningen av effektiviteten kan utvecklas, om utredaren bedömer att sådana möjligheter föreligger. Erfarenheter från andra jämförbara länder är i detta sammanhang av intresse. Utredaren skall också beakta Försvarets materielverks interna utvecklingsarbete.
Utredaren skall också bedöma de närmare konsekvenserna för Försvarets materielverk av ett genomförande av förslagen i be-
Bilaga 1 SOU 2002:39
338
tänkandena Försvarsmateriel på nya villkor (SOU 2001:21) och Forskning och utveckling för totalförsvaret (SOU 2001:22) samt de ställningstaganden som regeringen, under tiden för utredarens arbete, kan komma att göra med anledning av betänkandena.
Utredningens utgångspunkt skall vara att Försvarets materielverk även fortsättningsvis skall vara en under regeringen fristående myndighet, med nuvarande uppgifter. Det står dock utredaren fritt att föreslå förändringar i uppgiftsfördelningen mellan Försvarets materielverk och Försvarsmakten eller annan myndighet samt i kompetens- och rollfördelningen mellan Försvarets materielverk och industrin.
Utredaren skall bedöma eventuella konsekvenser för Försvarets materielverk av Försvarsmaktens översyn av vissa frågor om Försvarsmaktens centrala ledning.
Utredaren skall i sitt arbete beakta det utrednings- och utvecklingsarbete som hittills bedrivits avseende Försvarets materielverks provningsorganisation.
Utredaren skall också bedöma eventuella konsekvenser för Försvarets materielverk av utvecklingen av den nya organisationsenheten för Försvarsmaktens underhållstjänst och stödverksamhet.
Arbetets bedrivande
Utredningsarbetet skall bedrivas i samverkan med berörda myndigheter och vid behov med industrin. Utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om sitt arbete och ge dem tillfälle att framföra synpunkter.
Redovisning av uppdraget
Utredaren skall redovisa sitt arbete senast den 31 mars 2002.
Bilaga 1
339
Tilläggsdirektiv
Översyn av Försvarets materielverk
Dir. 2002:51
Beslut vid regeringssammanträde den 27 mars 2002.
Sammanfattning av uppdraget
Utredningen av översyn av försvarets materielverk skall ha slutfört sitt arbete senast den 24 april 2002.
Uppdraget
Med stöd av regeringens bemyndigande den 29 mars 2001 (dir 2001:21) tillkallade chefen för Försvarsdepartementet en särskild utredare med uppdrag att genomföra en översyn av Försvarets materielverk i syfte att bedöma verkets resursutnyttjande och organisation. Utredningen skall enligt direktiven vara slutförd senast den 31 mars 2002. Med ändring av denna tidpunkt skall utredningen redovisa resultatet av sitt arbete senast den 24 april 2002.
Bilaga 2
341
Sammanställning från seminarier om materielförsörjningen
Bakgrund
I en inledande aktivitet i vår utredning gavs uppdrag till Ekonomistyrningsverket att åstadkomma en sammanställning avseende nuläget för resursutnyttjande, styrning och organisation mm i Försvarets Materielverk. De problemställningar som Ekonomistyrningsverket fick i uppdraget avsåg bl.a. myndighetens roller, uppgifter, organisationsstruktur, kompetens, intern styrning/uppföljning, arbetsprocesser inklusive gränssnitt mot industri, uppdragsgivare och regeringskansli.
Ekonomistyrningsverket genomförde en relativt förutsättningslös informationsinsamling om Materielverkets nuläge. Det praktiska tillvägagångssättet bestod i ett antal seminarier med olika sammansättning och anpassade diskussionsteman. Seminarierna bemannades av personal från Materielverket, Försvarsmakten, Totalförsvarets forskningsinstitut, Kustbevakningen samt representanter för industrin. Inom myndigheterna var det främst nivån ”middle management” (enhetschefer/projektledare och/eller kundansvariga) som utgjorde målgrupp. Totalt genomfördes 15 halvdagarsseminarier, där 3–10 personer samlades gruppvis, för att under strukturerade former kartlägga och redovisa sin uppfattning om problem inom ovan angivna problemområden. Följaktligen har ett hundratal personer bidragit till underlaget.
Ekonomistyrningsverket redovisade uppdraget i form av en dokumentation med temasorterade återgivelser av citat från seminarierna. All information i sammanställningen är anonymiserad. Det gäller även direkta citat.
Ekonomistyrningsverket har påpekat att den tematisering som gjordes inom respektive typgrupp i viss mån kunde vara förledande, då de olika temana går in i varandra och ibland är svåra att särskilja från varandra. ”Det är inte alltid helt självklart att dra en tydlig skiljelinje i de resonemang som förs kring t.ex. temat Materielver-
Bilaga 2 SOU 2002:39
342
kets roller och uppgifter respektive temat Materielverkets kompetens och kommunikation”. Vidare råder det ofta starka samband mellan olika teman. Med detta avses att den problematik som t.ex. kan identifieras inom ett tema kan påverkas av respektive inverka på ett annat tema.
Ekonomistyrningsverket påpekade också att sammanställningen i dess rapport inte är representativ för Materielverket och dess intressenter som helhet, dvs. att sammanställningen inte återspeglar den samlade uppfattningen på olika områden, då långtifrån samtliga anställda i de olika organisationerna fått möjlighet att komma till tals. Däremot visar sammanställningen på bilder och uppfattningar som faktiskt kommit till uttryck. Sammanställningen är representativ i den meningen att innehållet har en klar förankring i de utsagor som gjorts.
Dokumentationen behövde således bearbetas vidare. Utredningen har gjort en kondensering av de återgivna uppfattningarna mot olika problemkategorier. Samma typ av problem kan ligga bakom ett flertal yttranden i diskussioner kring olika temata.
Denna bilaga sammanställer i kondenserad form de problemställningar eller inledningar till problemställningar som beskrivs eller kan uttolkas av Ekonomistyrningsverkets redovisning.
Sammanfattning
Ett antal uppfattningar om problem, eller farhågor om problem, kom till uttryck under seminarierna som Ekonomistyrningsverket arrangerade. Efter sammanställning i generella problemkategorier och problemområden inom dessa, har fördelning gjorts över materielförsörjningsprocessens aktörer. Processen innefattar principiellt både verksamhetsstyrning och uppdragsstyrning hos alla enligt följande figur.
Bilaga 2
343
Ett antal hypoteser har formulerats med stöd av sammanställningen. I en del fall är de framförda uppfattningarna motstridiga. En del hypoteser har endast enstaka yttranden som bas, medan andra har många. En del fall av påståenden om sakförhållanden, t.ex. om vad ett regelverk begränsar i en verksamhet, har inte kontrollerats. Framhålles således att det som dokumentet sammanställer endast är hypoteser om eventuella verkliga problem.
Problemställningar kring verksamhet i Riksdagen
Tre hypoteser har relaterats till riksdagens beredningar och beslut. Dessa utgör ju grunden för det regelverk som styr försvarets materielförsörjning. Brist på entydighet antyds, men det saknas preciseringar. Beträffande uppdragsstyrningen, ifrågasätts om riksdagsledamöterna/de politiska partierna deklarerar sina ståndpunkter inför folket/väljarna på ett sätt som är acceptabelt. Det kan orsaka att svårigheter uppstår i försvarsutskottets arbete. Inte heller här finns preciseringar. Det finns inte belägg för att försvarsbeslutens innehåll i sig orsakar problem.
RD
RK
FM
Mynd.
X
FMV
Ägarstyrning
Regelverk, inriktning, ekonomisk ram m.fl. ramvillkor
Ägare
& Industri
X Y Z
etc.
Dialog
om nationell försörjningsförmåga
Uppdragsstyrning
Produktdefinition, ekonomisk, teknisk och tidmässig överenskommelse om realisering, dock inom ramvillkor
Bilaga 2 SOU 2002:39
344
Problemställningar kring verksamhet i Regeringskansliet
Inom detta område har 9 hypoteser prövats. Av de fem som gäller hur regelverket styr materielförsörjningen har två bedömts vara hyggligt underbyggda (av flera yttranden): N Regelverket är ofullständigt i definitionen av Materielverkets
roll och avsedda kunder. N Det saknas konkurrensregler som tar hänsyn till kompetensför-
säkringen inom försvarsindustrin.
Beträffande Regeringskansliets resursutveckling för rätt kompetensprofil: N Regeringskansliet har underkritiska kompetensgrupper för dia-
loger om materielförsörjning.
Många yttranden avspeglar en oro för att det inte görs tillräckliga strategiska investeringar i framtida resurstillgångar för staten. En hypotes om Regeringskansliets del i detta har formulerats: N Strategin för att påverka försvarsindustrins utveckling i Sverige
är för otydlig.
Om uppdragsställandet till Försvarsmakten finns det både direktsyftande och indirekta yttringar, dock med bristande precision. En hypotes om att regeringen för övrigt inte avgränsar tydliga ramar eller att den definierar alltför oskarpa villkor, har inte bedömts underbyggd.
Problemställningar kring verksamhet i Försvarsmakten
Inom detta område har 14 hypoteser prövats. Sju gäller hur regelverk styr materielprocessen inom Försvarsmakten och vidare genom samarbetsavtal och uppdragsflöden. Följande hypotesformuleringar har här bedömts vara hyggligt underbyggda: N Oklar samarbetsmodell för utveckling av komplexa försvars-
system. N Oklar samarbetsmodell för vidmakthållande. N Oklart om samarbetsavtalet hindrar Materielverket att vidga sin
kundkrets och att ha egen budget för utveckling av sina teknikkompetenser.
Bilaga 2
345
Två hypoteser om resursrelaterade problem har bedömts vara hyggligt underbyggda: N Försvarsmakten har underkritiska kompetensgrupper i HKV
för materielberedning. N Försvarsmaktens beredningsresurser är för kortsiktiga för att
styra forskningsresurser.
En hypotes har formulerats kring Försvarsmakten som uppdragstagare till statsmakterna och problem med tydligt åtagande härvid. Bedöms dock otillräckligt underbyggd.
Beträffande materielplanering och uppdragsställandet till Materielverket m.fl. har följande specifika hypoteser för Försvarsmakten bedömts vara tydligt underbyggda: N Försvarsmaktens kommunicerar inte sitt materielbehov på
medellång sikt eller avger otydliga intentioner härvidlag. N Försvarsmakten delar inte upp sitt materielinvesteringsbehov i
lämpliga poster. N Försvarsmakten fullföljer inte uppdragsdialoger med Materiel-
verket tills en samsyn på lämpliga poster uppnåtts.
Problemställningar kring verksamhet i Försvarets Materielverk
Inom detta område har 41 problemhypoteser prövats.
Av de 14 som är relaterade till hur regelverket fungerar i styrningen av verksamhet i Materielverket, har följande formuleringar bedömts underbyggda av ett flertal yttranden: N Regelverket är ofullständigt beträffande processer. N Regelverket är otydligt beträffande ansvarsfördelning. N Det saknas planering för fullföljandet av nytt arbetssätt och en
ändrad kompetensprofil. N Förändringsprocesserna kommuniceras inte tillräckligt, internt
och externt. N Personalen kan inte regelverket. N Begreppet IPT (Integrated Product Team) definieras inte en-
tydigt i regelverket.
Det finns härutöver många yttringar som återspeglar en begreppsförvirring kring regelverket och som kan innebära ett ifrågasätt-
Bilaga 2 SOU 2002:39
346
ande av dess entydighet. De kan lika gärna vara uttryck för obegriplighet eller bristande informationsspridning.
Det finns även några yttranden som antyder att styrning/uppföljning internt Materielverket är ineffektiv eller har fel fokus. Då de inte är preciserade, har de inte bedömts tillräckliga för att underbygga en sådan hypotes.
Av 10 problemhypoteser för resursanpassningen har följande bedömts underbyggda: N Osmidig dialog om kundbeställningar inverkar negativt på
Materielverkets fulla resursutnyttjande. N Stödsystemen ger inte tydlig information om resursutnyttjan-
det. N Stödsystemen ger inte tydlig information om efterfrågan på
kompetens. N Materielverkets kompetensutveckling är reaktiv, för litet aktiv
utveckling mot en målprofil. N Materielverket har ingen strategisk plan som styr investeringar i
framtida resurstillgångar. N Materielverket har inte utvecklats tillräckligt för en aktiv roll i
internationellt materielsamarbete.
Ur medarbetarperspektivet har rapportens citat stor tyngd. Även några hypoteser som är underbyggda av enstaka yttranden har bedömts relevanta, förutsatt att de har ett tydligt fokus.
Av 11 problemhypoteser för Materielverkets arbetskraftsfunktion har följande bedömts någorlunda allmängiltigt underbyggda: N Otrivsel upplevs till följd av brister i stödsystem. N Otrivsel upplevs till följd av otillräcklig uppskattning av den
kompetens man har. N Det förekommer otrivsamma relationer mellan militär och civil
personal. N Låg värdering av den nya organisationen inverkar negativt på
motivationen. N Låg motivation till följd av upplevt påtvingande av omotiverad
förändring. N Materielverket undersöker inte personalens motivation. N Materielverkets belöningssystem är inte avstämt mot arbets-
marknaden. N Materielverket har inte likvärdiga karriärmöjligheter för sin
kärnkompetens.
Bilaga 2
347
N Möjliga karriärvägar är inte tydliga.
Några yttranden antyder en otillräckligt aktiv ledning av den individuella kompetensutvecklingen, men de har bedömts vara för opreciserade, för att kunna underbygga en hypotes om detta.
Följande specifika problemhypoteser kring uppdragsfunktionen i Materielverket har bedömts underbyggda av flera yttranden: N Materielverket definierar inte sina åtaganden på ett sätt som
uppdragsställarna kan acceptera. N Materielverket definierar inte ledningsstödsåtaganden som är
anpassade till Försvarsmaktens behov. N Materielverket har ineffektiva inledande processteg i sin pro-
duktframtagning.
Problemställningar kring verksamhet i andra myndigheter
Följande problemhypotes har bedömts underbyggd av flera yttranden: N Materielverket saknar eller har oklara samarbetsavtal med andra
myndigheter t.ex. Totalförsvarets forskningsinstitut, Luftfartsverket.
Problemställningar kring verksamhet i industrin
Följande problemhypoteser har bedömts underbyggda av flera yttranden: N Industrin (i Sverige) har svårt att finna rätt kontaktmönster
med Materielverket. N Det finns oklarheter i vad som för försvarets behov är särskilt
viktig kompetens i industrin. N I industrin upplevs det inte att Materielverket driver på mot
industriåtaganden på en högre systemintegrationsnivå.
Bilaga 2 SOU 2002:39
348
Övergripande problemställningar för uppdragsstyrningen i hela processen
Tre problemhypoteser har formulerats kring den nödvändiga kommunikationen av de variationer i önskemål som förknippats med uppdragen. Utgångspunkten är att uppdragsställaren har en kravbild där kraven är fasta för åtagandet och att önskemålen beskriver egenskaper och prestanda som är eftersträvansvärda, men också acceptabla att komplettera och omvärdera/ändra under uppdragets gång. Brister i kommunikationen kan leda till att produkten inte kommer att passa för sitt ändamål, trots kravuppfyllnad.
De enda preciseringar som bedömts ha ett tydligt belägg i underlaget gäller: N För lite/för sen kommunikation av varierade önskemål för
internationella materielsamarbeten. N Bristande IPR-avtal (Intellectual Property Rights) begränsar
kommunikationen kring krav och önskemål på framtida produkter (tidiga faser).
Definition av problemkategorier
Allmänt
Kriterierna för olika problemkategorier har formulerats utifrån en modell med fyra generella funktioner, som var för sig behöver vara bra i alla organisationsdelar som deltar i en uppdragskedja; regelverks-, resursanpassnings-, arbetskrafts-, och uppdragsfunktionen. De generella funktionerna har karaktäriserats var för sig med positiva omdömen. Avvikelser från dessa kan tolkas som problem eller farhågor om problem.
Regelverksfunktionen
Regelverksfunktionen beror av vilken struktur och vilket arbetssätt som stipuleras i verksamhetsstyrande dokument, men också av beskrivningar riktade utåt, policydeklarationer etc. Funktionen är det verkliga resultatet av alla normerande ansträngningar för organisationen, dvs. hur de berörda i praktiken uppfattar förutsättningarna och väljer eget arbetssätt därefter.
Bilaga 2
349
Medarbetarna arbetar på rätt sätt om regelverksfunktionen: RV 1 Finns och täcker in verksamheten. RV 2 Begrips av berörda. RV 3 Tolkas entydigt.
Effektiviteten i uppdragskedjan blir hög om regelverksfunktionen: RV 4 Stödjer uppdragsstyrning med minimala resurser för ägar styrning.
Resursanpassningsfunktion
Medarbetarna kommer att arbeta med rätt uppgifter om funktionen: RA 1 Fördelar uppgifter så ett högt momentant resursutnyttjande uppnås. RA 2 Begränsar resursinsatser till nödvändig och tillräcklig nivå för kvalitetsmål. RA 3 Bedriver aktiv resursutveckling, balanserad mot extern kom petenstillgång. RA 4 Investerar i framtida resurstillgångar för strategiska mål .
Arbetskraftsfunktionen
Medarbetarna vill och kan arbeta effektivt om funktionen: M 1 Tillgodoser kontinuerlig arbetsledning. M 2 Erbjuder arbete i en trivsam arbetsmiljö. M 3 Motiverar genom att förklara nytta begripligt. M 4 Belönar entusiastiskt arbete.
Uppdragsfunktion
Organisationen kommer att göra det som ska göras om funktionen: U 1 Definierar organisationens egen kravbild på produkt och att
åtagandet är anpassat för uppdragsställarens acceptans.
Bilaga 2 SOU 2002:39
350
U 2 Kommunicerar väsentliga önskemål på produkt för vidare kravbildning. U 3 Bryter ner i och definierar krav och önskemål på delpro dukter. U 4 Verifierar, realiserar och validerar delprodukter. U 5 Integrerar delprodukter och verifierar full produkt
(produkt/delprodukt innefattar tjänsteprodukter).
Problemställningar för regelverksfunktionen
RV 1 Regelverkets täckning
Regeringskansliet
N Det saknas konkurrensregler som tar hänsyn till kompetensför-
säkringen inom försvarsindustrin: ”Sverige bör internationellt tala med en röst – oavsett vart den hör hemma. Den är ett måste, även om rådande konkurrenslagsstiftning måste tas i beaktning.” ”Staten har ett stort politiskt ansvar för att peka ut riktlinjer för bl.a. handelsregler. Särskilt viktigt är det att skapa bättre regelsystem, så att de svenska företagen kan konkurrera på någorlunda villkor som deras utländska konkurrenter.” ”Oklart huvudägande. Det har sagts på departementsnivå o.s.v. att ansvar ska flyttas över från Materielverket till industrin. Detta skiftar emellertid beroende på vilken handläggare som handlägger olika frågor.” N Regelverket ofullständigt i definition av Materielverkets roll
och avsedda kunder: ”Det tecknas avtal mellan en massa länder, men dessa tydliggörs aldrig. Hela Materielverkets roll är mycket oklar. För 10 år sedan hade Materielverket en enklare och tydligare roll. Materielverket vet inte i dag eller imorgon vilken roll de ska spela. Detta är det viktigaste att klara ut så snart som möjligt, annars uppfattas den bara vara att uppfylla kraven i Lagen om offentlig upphandling.” ”Kundkretsen kan vidgas. Möjligheterna är ganska stora att få en större kundbas. Materielverket kan ta på sig många olika typer av uppgifter. Det är bra att utvidga kundkretsen, det kan ge synergieffekter. Detta har tidigare utretts.”
Bilaga 2
351
”Materielverket resursanpassning hindras av personalram (motsvarande) för myndigheten. Borde tillåtas outsourcing till ett myndighetsresursbolag av mera allmänna behov. Så att Materielverket kan fokusera på sitt oundgängliga behov.”
Försvarsmakten
N Regelverket integrerar inte hela processen i Försvarsmaktens
regi: ”Materielverket är viktigt som ett mellanled annars riskerar man ett alltför stort beroende av industrin. Man måste därför sträva efter ett fördjupat samarbete – integrerade processer där det finns kunskap om den miljö som produkterna ska användas i – detta måste säkerställas i anskaffningsprocessen.”
Materielverket
N Regelverket är ofullständigt beträffande processer:
”Materielverket ska arbeta processorienterat. Det saknas emellertid en spridd och allmänt accepterad definition på Materielverkets processorganisation.” ”På sikt är det tänkt att Materielverket ska gå in i en process och matrisorganisation (i tre dimensioner), men regelverket är bara delvis klart.” N Regelverket är oklart beträffande ansvarsfördelningen:
”Det måste bli klarare till vem delegation ska (kunna) ske.” ”Teknisk chef saknas i Materielverket. Det är otydligt med ansvar. Man vet inte vilken person man ska kontakta.”. ”Det är mycket oklara befogenheter i dag, oklart också var exakt som ansvaret ligger.” En industriuppfattning: ”Organisationen i dag är ej bra och det ger stora problem. ”Organisationen tidigare var faktiskt bra i förhållande till den situation som rådet i dag med oklara roller och svårt att identifiera och få kontakt med “rätt” person”. ”Gällande verksamhetsordning har för många rolldefinitioner.” N Saknas planering för fullföljandet av ett nytt arbetssätt och en
ändrad kompetensprofil:
Bilaga 2 SOU 2002:39
352
”Det saknas delmål fram till 2004 för kärnkompetensens utveckling, det behövs kompletterande kompetensanalys, dvs. t.ex. enligt ’back casting’-modellen.” ”Behov av att identifiera drivkrafter som hjälper Materielverket att fullfölja startade processer.” ”Regelverket måste läggas fast och hållas stabilt, för det krävs uthållighet i implementeringen av Materielverket nya, kvalitetssäkrade arbetssätt. Det får inte gå bakåt. ”Materielverket gick in i det nya processtänkandet för flera år sen (1998). Medarbetarna har tröttnat och mycket av deras motivation har gått förlorad under vägen. Införandet av en processorganisation har gått för långsamt. I dag finns indikatorer på att den ska vara införd omkring år 2003/04.”
Andra myndigheter
N Materielverket saknar eller har oklara samarbetsavtal med andra
myndigheter: ”Behov av att få med Totalförsvarets forskningsinstitut i IPT, betalning för tjänster och gentjänster? Finns det hinder i regelverket?” N ”Försvarsmakten och Materielverket har ett samarbetsavtal.
När Materielverket vänder sig till ett affärsdrivande verk t.ex. Luftfartsverket fungerar det annorlunda. Nya typer av avtal måste göras för dessa affärer. Nya avtal som skulle kunna vara framgångsrika för staten.”
RV 2 Regelverkets begriplighet
Regeringskansliet
N Oklara krav på hävdande av immaterialrättigheter:
”Oklart hur Totalförsvarets forskningsinstituts resultat kommer att användas av utländsk industri?” (när forskningsresultaten slussats vidare genom beställningar till industrin i Sverige). N Industrin har kanske fel förväntningar på Materielverkets roll
beträffande offset: ”Efterlyser att Materielverket skulle ta tag i offsetfrågor i större utsträckning. Varnar för att Materielverket blir lidande i ett
Bilaga 2
353
internationellt perspektiv där man kommit långt i arbetet med dessa frågor.”
Försvarsmakten
N Oklart IPT-begrepp för samarbetsgrupp:
”Oklart om betalning för tjänster och gentjänster bedöms utgöra ett hinder för att få med Totalförsvarets forskningsinstitut i IPT, Ska medverkan enbart vara efterfrågestyrd från Materielverket?” N Oklar samarbetsmodell för utveckling av komplexa försvars-
system: ”På grund av Materielverkets långsamhet utvecklar Försvarsmakten egna ledningssystem.” ”Materielverket är viktigt som ett mellanled annars riskerar man ett alltför stort beroende av industrin. Man måste därför sträva efter ett fördjupat samarbete – integrerade processer där det finns kunskap om den miljö som produkterna ska användas i – detta måste säkerställas i anskaffningsprocessen.” ”Det är Försvarsmakten som ska stå för det långsiktiga tänkandet och visionerna. Materielverket ska ej stå för långsiktiga analyser utan syssla med kortsiktig produktion. Materielverkets roll bör omstruktureras mot konkreta och tidsnära leveranser.” ”Fler s.k. Joints behöver utvecklas.” N Oklar samarbetsmodell för vidmakthållande:
”klart vem som ansvarar för att tydliggöra gränssnitten mellan Materielverket – Försvarsmakten – Industrin för att undvika dubbelarbete, tydliggöra målkonflikter, se till att inget faller emellan stolarna. T.ex. ’vidmakthålla’ levererad materiel, Försvarsmakten eller Materielverket? Var går gränsen för uppgradering respektive underhåll?”
Materielverket
N Regelverkets signaler till omvärlden gör inte Materielverket
positivt känt: ”Materielverkets mission är alltför okänd i omvärlden”.
Bilaga 2 SOU 2002:39
354
”Materielverket är undanskymt av Försvarsmakten. Materielverket kommer bara fram då det är något dåligt som hänt. Det är synd”. ”Materielverket är expertorganisation på – kan upphandling men inte så många utanför Materielverket vet det eller nyttjar det. Samarbetet med civila myndigheter t.ex. ÖCB är svagt och kunde öka.” N Förändringsprocesserna kommuniceras inte tillräckligt, varken
internt eller externt: ”Om budskapet förenklas och tydliggöres, kommer det att skapa trygghet. Det behövs förståelse i omvärlden för att Materielverket har genomgått en oerhörd förändring i många avseenden under kort tid. Det har också varit och är en dålig intern kommunikation av den nya styrmodellen. Dålig kommunikation över hela linjen nämndes.” N Intern återkoppling mellan generaldirektören, chefer och med-
arbetare är otillräcklig: ”Utarbeta fler modeller typ frukostmöten för alla med ömsesidig återkoppling. Materielverkets situation karaktäriseras i dag av stor turbulens och osäkerhet med krav på en ny organisatorisk roll i gränsen mellan invasionsförsvar och insatsförsvar. Många traditioner (arbetssätt, attityder) måste brytas, även klassiska former.” Är även en extern uppfattning: ”Stabilitet kontra dynamik. Medvetenhet måste finnas om att organisationen alltid är satt i förändring. Har Materielverkets ledning lyckats förmedla visioner och strategier i resten av organisationen. Har de fått gehör för detta?” ”Det finns olika förhoppningar både i verksledningen och nere i organisationen (hos individer) – det existerar en känsla inom organisationen vad gäller förändringsprocessen att den står och väger – det är inget som än är avgjort.” N Personalen kan inte regelverket, det finns behov av mer utbild-
ning i hur man arbetar i processer: ”Arbetet i Materielverket har behov av inslag om avlärning i dag. Flertalet i Materielverket lever fortfarande kvar i den traditionella kulturen och behöver lära av för att ett nytt Materielverket ska kunna slå igenom med processtänkande. Avlärning måste dock innebära att det finns något nytt att lära
Bilaga 2
355
in. Många medarbetare är i dag osäkra på vad det nya arbetssättet innebär. En bristfällig ledning av förändringsarbetet har lett till stor förvirring i Materielverket.” N Regelverket är otydligt:
”Processer behöver brytas ner så att de kan utgöra ett stöd för medarbetarna Materielverket måste förenkla processtänkandet och se några större huvudprocesser. Dagens processkarta består av 100 processer och 900 aktiviteter.” N Externt uppfattas det att regelverket inte passar in i en
turbulent omvärld: ”Dynamisk turbulent miljö på grund av ständiga omvärldsförändringar är något man måste vänja sig vid, eftersom det alltid kommer att vara så. Materielverket bör se över regelsystemet.” N Otydliga etappmål för Materielverket som kunskapsorganisa-
tion och lärande organisation: ”Att ’hantera högre system’ måste förstås av alla.”
Andra myndigheter
N Regelverket är inte bra för andra kunder än Försvarsmakten:
”Jag tror att man kan tappa kunder på den nya organisationen. Den nya organisationen har också skapat problem i relationen Materielverket och Kustbevakningen.”
Industrin
N Industrin har svårt att finna rätt kontaktmönster med Mate-
rielverket: ”Omställning från linje- till processorienterat arbetssätt innebär andra kontaktytor än de traditionella linjecheferna.” ”Industrin bedömer att det finns tre materielverk i dag (Systemledningen, Produktionsledningen och Tekniskt kompetenscenter). Var och en har inte funnit sin väg. Förr kände alla varandra nu är det inte så utan mycket rörigare. Det går inte att hitta en chef som bestämmer. De tre materielverken lever ett eget liv oberoende av varandra.” ”Materielverkets försök att finna en ny organisation gör att det är en stor röra både inom Materielverket och Materielverket
Bilaga 2 SOU 2002:39
356
gentemot omvärlden. Ingen vet vem som är chef för vad. Det är ett stort glapp mellan högsta chefen, mellanledningen och andra chefer.”
RV 3 Regelverkets entydighet
Riksdagen
N Den försörjningsstrategiska inriktningen uppfattas innehålla
motstridiga delar: ”Vi är på väg mot ett ensidigt beroende av andra länders försvarsindustri. Det heter att vi ska utveckla ett ömsesidigt beroende (mellan Europas länder, inklusive industriella och offentliga aktörer). Men på sikt riskerar Materielverket och Sverige att tappa sin kärnkompetens. Risken finns att vi blir ensidigt beroende av andra länder och aktörer. Här saknas en gemensam strategi.” ”Hur kan vi få någon annan att bli beroende av oss? Vi (Sverige) får inte göra oss helt beroende av andra. Då får vi betala morgondagens priser för gårdagens produkter.” ”Materielverket borde få i uppdrag av regeringen att utarbeta kompetensförsörjningsstrategier. Om vi saknar kompetens får vi handla från hyllan. Sverige måste betala för Forskning och utveckling.” ”EU håller på att lagstifta, men under tiden håller Sveriges vapenindustri på att dö.”
Regeringskansliet
N Några uppfattningar ger uttryck för brister i kommunikationen
Regeringskanslietoch Materielverket eller flertydighet i regelverket beträffande styrformers tillämpning: ”Ägarens bild av Materielverkets roll och insatser förefaller oklar. Det finns en osäkerhet hos Materielverket om hur man värderas av ägaren.” ”Ägaren styr Materielverket med dubbla och motstridiga budskap.”
Bilaga 2
357
Försvarsmakten
N I Materielverket finns uppfattningen: ”Ej bra att behöva kon-
kurrera om Forskning och teknikutvecklingsmedlen med Totalförsvarets forskningsinstitut m.fl., skapar ej samarbetsklimat”. ”Detta återspeglar en önskan om egen budget för utveckling av sina teknikkompetenser samt investeringar i framtida resurstillgångar externt genom Forskning och teknikutveckling. Det bedöms oklart om regelverket (samarbetsavtalet) tillåter detta.” N Det finns en antydan om att tillämpliga förordningar, instruk-
tionen för Materielverket och samarbetsavtalet Försvarsmakten – Materielverket är motstridiga beträffande Materielverkets frihet att betjäna en vidare kundkrets: ”Det finns en huvudkund men framöver kan man tänka sig fler kunder. Vi har tidigare haft flera kunder men nu i besparingstider har vi prioriterat en kund.”
Materielverket
N Finns uppfattningar som återspeglar en begreppsförvirring och
bedöms innebära ett ifrågasättande av regelverkets entydighet, men kan lika gärna vara uttryck för obegriplighet eller en bristande informationsspridning: ”Linjeorganisationen är sönderslagen och nu är det en processorganisation (nätverksorganisation). IPT-grupper som är kundorienterade ska finnas”. ”Linjeorganisation samt processer finns i dag och det upplevs som mycket rörigt och otydligt inom Materielverket. På sikt är det tänkt att Materielverket ska gå in i en process och matrisorganisation”. ”Generaldirektörens verksamhetsplan styr Materielverket internt. Uppdragsstyrning finns också som ska styra. Dessa två går inte alltid ihop, det är styrning åt två olika håll.” ”Ej tillräckligt uppgiftsstyrd organisation, behov av ensning.” ”En överlappning mellan processer finns. Gränssnitten måste förtydligas.” ”Materielverket ej homogent. Upplever att industrin är sammanpratad med ledningsnivån. Från lägre nivåer får man dock olika signaler.”
Bilaga 2 SOU 2002:39
358
N Verksamhets- och uppdragsstyrningen i Materielverket upplevs
motstridig: ”Generaldirektörens verksamhetsplan styr Materielverket internt. Uppdragsstyrning finns också som ska styra. Dessa två går inte alltid ihop, det är styrning åt två olika håll.” N Begreppet IPT och andra projektorienterade begrepp definieras
inte entydigt i regelverket: ”Behov av att förtydliga vad som skiljer IPT (Integrated Project Teams) från vanliga projekt, definition och behov av tydligare mål. Maktfördelningsproblem finns. Det saknas prestigelös samverkan och det finns för mycket invanda beteenden och roller.” ”Materielverket är viktigt som ett mellanled annars riskerar man ett alltför stort beroende av industrin. Man måste därför sträva efter ett fördjupat samarbete – integrerade processer där det finns kunskap om den miljö som produkterna ska användas i – detta måste säkerställas i anskaffningsprocessen.” ”Etablerandet av Materielverkets kompetenscentrum innebär bl.a. att Materielverket ska kunna tillgodogöra sig Totalförsvarets forskningsinstituts resurser liksom vice versa. Samarbetet regleras delvis inom ITP. Vi har precis börjat prata oss emellan.”
RV 4 Regelverkets inverkan på effektivitet i uppdragskedjan
Materielverket
N Styrning/uppföljning internt Materielverket är ineffektiv och/
eller har fel fokus: ”Internverksamheten med verksamhetsplanering, produktionsplaner och uppföljning måste effektiviseras avsevärt.” ”Förslag har kommit på att användandet av Balanced Score Card skulle kunna hjälpa Materielverket i styrningen av verksamheten. Det behövs en balansering av styrningen i dag.” ”Det nya Försvarsmakten som ÖB målar ut borde inte vara något problem för Materielverket. Lite nya system osv. Industrin ser ingen ny roll för Materielverket mot tidigare. De borde klara och förstå sin nya roll. Tyvärr har man blandat in det nya försvaret i en omorganisation samtidigt. Flera av seminariedeltagarna ansåg ej att det är det nya försvaret som
Bilaga 2
359
gör att Materielverket har problem utan snarare att Materielverket lider av ett lednings- och managementproblem.” ”Väldig förändringshastighet. Både kunder och leverantörer ställs inför nya förutsättningar. Materielverkets roll måste ses ur ett holistiskt perspektiv. Nuvarande roll och sätt att arbeta fungerar inte. Det inre motstånd som existerar inom organisationen går att härleda från bland annat bristande helhetssyn inom organisationen. Det finns en skillnad i vad kund, Materielverket och leverantör gör. Detta ställer höga krav på flexibilitet – uppdragsstyrningen är här det bästa alternativet.”
Problemställningar för resursanpassning
RA 1 Resursutnyttjande momentant
Försvarsmakten
N Otillräcklig kvalitetssäkring av uppdragsstyrningen:
”Vad som ofta brister är kvalitetssäkring av relationen mellan Materielverket och Försvarsmakten – det behövs en kvalitetssäkring av uppdragsstyrningen.”
Materielverket
N Osmidig KB-dialog inverkar negativt på Materielverkets fulla
resursutnyttjande: ”Större kontinuitet behövs i kundrelationen. Större kontinuitet behövs i procedurer och kompetens kos kunderna.” ”Materielverket anser att de får uppdragen för sent från Försvarsmakten. Hela beredningsprocessen ligger sent vilket spräcker Materielverkets planering.” ”Högkvarteret har inget ’minne’ på grund av personalomsättningen och kan därför inte driva frågor – först i slutet av tjänstgöringen kommer anställda till insikt. Materielverket har heller inget ’minne’ därför att den kompetenta personal (oftast högre militär) som anställs inte har någon erfarenhet av nyare materiel. En del personer lever kvar i gammalt skyttebataljonstänkande.” ”Materielverket är så slimmat i dag att det är svårt att lita på att Materielverket kan fullgöra ärenden tillräckligt fort. Det kan
Bilaga 2 SOU 2002:39
360
hända att de är upptagna i sex månader framåt när man behöver beställa en tjänst.” ”Uttryckte förståelse för att längre och mer komplicerade upphandlingar tar tid men påtalade att mindre upphandlingar tar för lång tid – Materielverket kom inte in med beställningar tillräckligt snabbt. Lagen om offentlig upphandling lyftes här fram som en faktor som innebar att kunden inte alltid kunde vända sig till den leverantör han egentligen ville.” N Resursdisponeringen i Materielverket påverkas negativt av
fokuseringen på likviditet: ”Övergången från anslagsstyrning till uppdragsstyrning har varit svår. Styrprinciperna blandas. Fortfarande dröjer fokuseringen på likviditet kvar.” N Stödsystemen ger inte tydlig information om resursutnyttjan-
det: ”Mer flexibelt planeringssystem.” ”Behov av att lära att bättre utnyttja den organisation som redan finns.” ”Stödsystemen brister i organisationen. Systemen som finns för att styra produktionen är ej klara. Stödsystemen är administrativt krångliga.” ”Materielverket sysslar bara med långsiktig planering. På mer verksamhetsinriktad nivå som ska producera saknas det folk och det finns stora problem med att leverera enligt gjorda beställningar.”
RA 2 Insatsbegränsning för rätt kvalitet
Materielverket
N Resursinsatserna i Materielverket styrs inte av kvalitetsmål:
”Vad som ofta brister är kvalitetssäkring av relationen mellan Materielverket och Försvarsmakten – det behövs en kvalitetssäkring av uppdragsstyrningen.” N Materielverket prövar inte tillräckligt vad man kan lägga ut,
utan att riskera kvaliteten: ”Nya upphandlingsmodeller ställer helt nya krav på Materielverket – organisationen befinner sig mitt i en omfattande för-
Bilaga 2
361
ändringsprocess där man rustar för något men man vet inte vad. Vad kan läggas ut (outsourcing) på industrin.”
RA 3 Resursutveckling för rätt kompetensprofil
N Underkritiska kompetensgrupper i Regeringskansliet för dialog
om materielförsörjning: ”Regeringskansliet tappar kompetens. Det är svårt att få folk och svårt att få kontinuitet.”
Försvarsmakten
N Försvarsmakten har underkritiska kompetensgrupper i HKV
för materielberedning: ”Det är svårt att få kraven från beställaren formulerade på rätt – dvs. tillräckligt hög – systemnivå.” ”Kunddialogen försvåras både av Försvarsmaktens ledningsorganisation och av brist på matchande kompetens hos Försvarsmakten.” ”Jag är frustrerad över Försvarsmaktens ledningsorganisation. Nu är den större än förr, trots att Försvarsmakten då var större. Kompetensen finns utspridd.” ”Försvarsmakten har en hög personalomsättning vilket gör att Materielverket måste stå för den kontinuerliga kompetensen. En hög personalomsättning hos Försvarsmakten försvårar kontakten med dem. Även uppdelningen mellan Krigsförbandsledningen och Strategiledningen i Högkvarteret försvårar. Överbefälhavaren anses av Materielverket ofta vara dåligt förberedd och lämnar oklara och sena beställningar.” ”Försvarsmakten (Högkvarteret) är ibland beställare men Försvarsmakten (förbanden) är slutanvändare = kommunikationsproblem respektive kompetensproblem.” ”Kunden, dvs. framför allt Försvarsmakten, behöver mer kompetent personal.” ”Högkvarteret styrs av politiska direktiv vad gäller bemanning. HKV behöver förstärka sitt systemtänkande och analysförmåga. Kontinuiteten hos personalen är dock ett problem eftersom den militära personalen roterar.”
Bilaga 2 SOU 2002:39
362
Materielverket
N Stödsystemen ger inte tydlig information om efterfrågan på
kompetens: ”Genomslaget för strategisk ambition. Efterfrågan på kompetens. Se till efterfrågan. Otydlighet inom organisation behöver ses över. Kräver verksamhet som attraherar teknisk kompetens. Hur säkerställa behövd kompetens vad gäller IT-system..” ”Behov av utvärderingar och uppföljningar av förändringar behövs.” ”Resursdialogen stödjer inte kunskapsorganisationen.” N Materielverket kompetensutveckling är reaktiv, för litet aktiv
utveckling mot målprofil: ”Kompetensutväxling behöver komma i gång igen, tänkandet ömsesidigt. ”Definiera kärnkompetenser” ”Behov av att kunna dela med sig och ta emot kunskaper och erfarenheter.” ”Behov av och stöd för mångsidighet i tänkande, i perspektiv, i kultur och genus.” ”Behov av att stödja de kvinnor som finns.” ”Andelen chefer som är militärer är överrepresenterat i förhållande till totalt antal på Materielverket.” ”Ledningsutveckling med internationella kontakter, finna förebilder och leta erfarenheter.” ”Materielverket borde förbättra sig i IPR (Intellectual Property Rights). Stor brist på insikt i dag i industrins behov finns hos Materielverket. Materielverket förstår inte att industrin vill behålla sig rätten att hålla på forskningsresultat.” ”Materielverket behöver utveckla kompetens för att arbeta med högre systemnivåer. Materielverket behöver kompetens för ”optimal ledning av evolutionär verksamhet”.” ”Materielverkets roll är att vara en bra kravställare. De får inte tappa för mycket kunnande i det avseendet. Industrin kan inte ta över Materielverkets roll. Materielverket behövs som teknisk resurs.” ”Materielverket bör vara duktiga på att ställa krav och ligga i frontlinjen vad beträffar tekniska lösningar. Materielverket anser att de ska vara en teknikresurs medan Försvarsmakten ska underhålla och följa upp materiel.” ”Industrin kan inte ta hand om vidmakthållandet eftersom leve-
Bilaga 2
363
rantörerna är för beroende av finansiering och kontinuitet i kassaflödet”. ”Kompetensavtappning hos Materielverket på systemnivåer där upphandling sker i praktiken. Upphandling sker på systemnivåerna 3 och 4 – på dessa nivåer har Materielverket tappat kompetens.” ”Kvalitetssäkringen av delleveranser är svår att klara. Kvalitetssäkringen av delleveranser kräver stora resurser. Materielverket saknar kompetent personal till detta arbete.” N Materielverket har fel balans mellan egna resurser och kon-
sulter: ”Kompetens i fokus kan tillgodoses på olika vägar. Gränsen mellan anställd och leverantörer av kompetens blir alltmer oskarp – olika former är möjliga och bör övervägas.” ”Materielverket har svårt att upphandla kompetens utanför verket. Det kan ta fem till tio år att lära upp en civilingenjör – ofta finns extern inte utbildning att tillgå. ”Relationen till Totalförsvarets forskningsinstitut kan utvecklas.” ”Totalförsvarets forskningsinstitut står för forskningen. Materielverket använder sedan forskningsrönen för sin verksamhet.” ”Totalförsvarets forskningsinstituts roll som kunskapspartner till Materielverket är viktig och kan behöva formaliseras mer.” ”Bolagisering av delar av Materielverket bör övervägas – men det övergripande kravställar- och systemupphandlingsansvaret bör ligga kvar.” ”Det skulle kunna funka att ha en myndighetsbas – halva Materielverket och sen hyra in folk från myndighetsresursbolag.” ”Tjänsteupphandlingen är oerhört stor genom åren. I dag finns 1000-tals konsulter Materielverket är beroende av. Behåll kärnkompetensen (jfr med Riksbanken och dess bolag Svenska Pengar AB – flera har gjort så tidigare). Nya uppgifter för Materielverket behöver då inte betyda mer personal till själva myndigheten Materielverket.” ”Kontinuitet i kompetens och personaltillgång skulle kunna säkras i en ny bolagiserad del av Materielverket. Det är det enda sättet att komma runt den byråkratiska statliga stelheten.”
Bilaga 2 SOU 2002:39
364
RA 4 Investering för framtida resurstillgång
Regeringskansliet
N Otydlig strategi för att påverka försvarsindustrins utveckling i
Sverige: ”Det finns stora frågetecken kring hur kompetensen framöver ska fördelas mellan Materielverket och industrin samt hur den ”nya svenska modellen” ska se ut.” ”Tidigare fanns det unika svenska produkter. Nu är det inte så längre. Nu skaffar vi internationella vapen m.m. Tidigare stöddes svensk vapenindustri av försvarsdepartementet. Nu sker upphandling från flera utländska företag.” ”Tidigare fanns kravet att ha en svensk försvarsindustri med bredd. Nu är det inte så längre. I och med att den svenska för svarsindustrin minskar finns inte incitamentet att köpa svenskt. Det är emellertid inget principiellt problem.” ”Vi måste gå ut internationellt vid upphandling. Fortfarande görs vissa upphandlingar utan konkurrens. Det är omöjligt för ett litet land att bära kostnaderna för utveckling av systemen.” ”Upphandlingar börjar ofta i konkurrens, men sedan visar det sig att industrin ofta har samma ägare.” ”Europas vapenindustrier börjar gå åt samma håll som “västkustfiskarna” som gått ihop och äger båtarna tillsammans. Det är omöjligt att hålla koll på alla ägarförhållanden. Man vet var specialkompetens finns, ibland försvinner den dock över en dag. Att upphandla i konkurrens kräver betydligt mer resurser.” ”Färre industrier och korsvis ägande begränsar konkurrensen.” ”Eftersom leverantörerna inte är lika stabila som tidigare – nya konstellationer, nya personer, utländska aktörer och ägare – ökar kompetenstrycket på Materielverket.”
Försvarsmakten
N Försvarsmaktens beredningsresurser är för kortsiktiga för att
styra forskningsresurser: ”Att Materielverket är en försvårande faktor vågar jag inte säga. Det tar tid att få fart på kundsidan. Vi ligger hela tiden före. Det tar för lång tid hos kundsidan att uppmärksamma nya forskningsområden. För Totalförsvarets forskningsinstitut
Bilaga 2
365
innebär detta en trög bearbetningsprocess eftersom Försvarsmakten befinner sig långt ifrån det nuläge som Totalförsvarets forskningsinstitut befinner sig vilket leder till att Försvarsmakten ej vill ta till sig.” ”En kompetent långsiktig kund. Ett kompetent Materielverket bra för industrin – dock inte samma kompetens som igår. Lyfter fram utvecklingen mot mer tjänstebaserade produkter samt kompetens för det internationella perspektivet.”
Materielverket
N Materielverket har ingen strategisk plan som styr investeringar i
framtida resurstillgångar: ”Det saknas en internt nedbrytbar plan av uppdrag och strategier. Framför allt vad gäller på 2–3 års sikt.” ”Den kompetens och kunskap Materielverket ska ha växlar med omvärldsförändringar.” ”Vem säkerställer kompetens? Var ligger ansvaret? Efterlyser samlat grepp för strategi. Positivt till ett starkt Materielverket anpassat till nya förutsättningar. Den nya organisationen behöver dock “köras in” – förbättringsområden finns.” ”Hur säkerställa behövd kompetens vad gäller IT-system.” N Materielverket har inte utvecklats tillräckligt för en aktiv roll i
internationellt materielsamarbete: ”Ny process i dag med andra serier och annat fokus. Detta reser krav på ny kompetens vilket bland annat framkommit utifrån ett internationellt perspektiv.” ”Hur representerar Materielverket framöver staten i internationella och europeiska sammanhang?” ”Materielverket kan anta en aktiv roll som nätverksarkitekt och byggare. Materielverket har en effektiv form jämfört med sina motsvarigheter i Europa.” ”Materielverket har och bör utveckla kompetens för att gå in i aktivt samarbete.” ”Materielverket är ej med internationellt vilket gör att deras teknikkompetens på sikt kommer att mattas av och kanske gå förlorad. ’Internationella Materielverk’ arbetar annorlunda än det svenska Materielverket.” ”Villkoren för materielförsörjningen är komplex. Materielverket måste planera för olika scenarier, bland annat med hänsyn
Bilaga 2 SOU 2002:39
366
till det internationella samarbetet. Man måste ha resurser för att ligga långt fram i detta arbete. Detta ställer nya och ökade krav på beredningsförmågan – vill vi ha ett flexibelt Materielverket som planerar för olika scenarier kommer det att kosta pengar.” ”Sexstaters samarbetet och övriga relationer inom det internationella samarbetet måste tas omhand.” ”Konstaterade att deltagande inom Lagen om offentlig upphandling i dag bygger på finansiella resurser och inte på kompetens.” ”Trend (internationellt) mot ökat tjänsteinnehåll – stora tjänsteåtaganden – större åtaganden av leverantörerna. Exempel Holland och Australien.” ”Djupgående (internationella) relationer där utbildningsförmågan hamnar hos leverantör. Utveckling sker mot den civila marknaden vilket i sin tur reser nya krav.” N Materielverket har inte utvecklats tillräckligt för sin roll att
producera driftstöd: ”I Materielverkets styrdokument lyfts materielförsörjningen fram som det viktigaste. Men hur säkerställer man kompetensförsörjningen utifrån de nya förutsättningarna i och med att Försvarsmaktens uppgift i huvudsak övergår från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar?” N Materielverket investerar inte tillräckligt i kvinnlig kompetens:
”Endast 7 – 9 % är kvinnliga tekniker i organisationen.”
Industrin
N Det finns oklarheter i vad som för försvarets behov är särskilt
viktig kompetens i industrin: ”Det finns oklarheter i hur svensk försvarsindustri behöver agera framöver. Det anses viktigt att behålla teknisk kunskap på en hög nivå inom Sverige för att kunna hävda sig i konkurrensen med omvärlden.” ”Kompetensutvecklingsavtal med företag. Kompetensutvecklingsavtal med industriföretag och andra (konsultföretag, forskningsinstitutioner m.fl.) bör övervägas.” ”Det internationella perspektivet. Finns det insikt om hur komplext det kommer att bli? Kräver kompetensuppbyggnad i både Materielverket och industrin.”
Bilaga 2
367
”Kompetensbasen bör vara större. Åtminstone totalförsvaret borde samordna. Ev. måste industrin samverka med varandra mer, t.ex. i institut. Viss samordning sker inom industrin på smala områden. Ingen kommer att kunna överleva och verka självständigt i Sverige i framtiden.”
Problemställningar för arbetskraft
M 1 Arbetsledning
Materielverket
N Några uppfattningar antyder en inte tillräckligt aktiv i ledning
av den individuella kompetensutvecklingen: ”Trygghet förutsättning för lärande och kompetensutveckling” ”Splittrad ledning, behov av ledningsutveckling.” ”Behov (för en lärande organisation) av att arbeta i – och vidmakthålla olika sorters nätverk.”
M 2 Arbetsmiljö
Materielverket
N Otrivsel till följd av Materielverket yttre :
”En tydligare profilering av Materielverket bör ske. Materielverket i dag är en dold/hemlig borg på Gärdet. Inga skyltar visar på Materielverket.” N Otrivsel till följd av brister i stödsystem:
”Mallar och dokument som ska fyllas i under processerna fungerar ej. Dessa går ej att finna. Allt tar lång tid i dag. Det finns också oklarheter vad Materielverket vinner med det nya tänkandet” ”Processer behöver brytas ner så att de kan utgöra ett stöd för medarbetarna.” ”Stödsystemen brister i organisationen. Systemen som finns för att styra produktionen är ej klara. Stödsystemen är administrativt krångliga.” N Otrivsamma relationer mellan militär och civil personal:
”Det existerar en militär hierarki inom Materielverket som inte
Bilaga 2 SOU 2002:39
368
är önskvärd. En överste på Materielverket behöver inte alltid prata med en överste inom Försvarsmakten.” N Otrivsel till följd av dålig uppskattning av den kompetens man
har: ”Det ska vara kul att gå till jobbet – så är det inte på Materielverket i dag. Många av de 400 i kompetenscentrum upplever att de har en otydlig roll och känner en stor osäkerhet. Det är viktigt att kompetens finns i alla systemnivåer.”
M 3 Motivation
Materielverket
N Låg värdering av den nya organisationen inverkar negativt på
motivationen: ”Omorganisationens värde omfattas inte av alla. Åsikterna om omorganisationen är olika.” ”Behov av att känna sig stolt över att arbeta på Materielverket.” ”Det verkar saknas harmoni hos personalen pga. av den nya organisationen.” ”Medarbetarna lever inte bara för sig själva utan bör vara en del av helheten, formerna för detta måste upp på bordet.” N Låg motivation till följd av upplevt påtvingande av omotiverad
förändring: ”Ständig förändring måste accepteras – avgörande är att befintlig personal förstår och accepterar detta – likaså att det finns medvetenhet om detta hos den personal man rekryterar. Materielverket måste ges tid, utrymme, flexibilitet att för att tänka framåt – man måste komma ihåg att utgångspunkten är att Materielverket ska vara nyttiga för Sveriges säkerhet .” ”Förändringsprocess måste drivas igenom trots internt motstånd – uthållighet.” ”Behov av att finna och stödja drivkrafter hos personalen som kan fortsätta utvecklingen i organisationen.” ”Att få personal med sig – peka ut utvecklingen 5–10 år framåt. Hur kommer denna att se ut?” ”Vi har anmält att vi ej klarar kvalitetssäkringen av delleveranserna. Folk har slutat. I bästa fall tar det fem år att komma tillbaka till kompetensnivån man hade tidigare.”
Bilaga 2
369
N Materielverket undersöker inte personalens motivation:
”Intressentanalyser genomförda men motivationsanalyser och profilanalyser för personalen saknas.” ”Analys behövs av organisationskulturens påverkan på kompetensförsörjningen (värderingar och attityder).”
M 4 Belöning
Materielverket
N Materielverkets belöningssystem är inte avstämt mot arbets-
marknaden: ”Materielverket måste ha större frihet att anställa. Materielverket borde få spela med mer marknadsmässiga villkor vid rekrytering av ny kompetens eftersom det är en konkurrensutsatt verksamhet.” ”Folk lämnar Materielverket i dag – många av verkets mest kompetenta lämnar! De får 40 procent högre lön hos konsultföretag. De går sen in i Materielverket som konsulter och gör samma jobb. Detta blir ohållbart för Materielverket i längden – dyrt! Dessutom ger det dem som arbetar kvar för Materielverket lägre motivation.” ”Oförmånliga villkor – lön, men också arbetsförhållanden – gör att personal går över till näringslivet. Samma person som nyligen varit anställd vid Materielverket kommer igen som konsult, med betydligt högre kostnad som effekt för Materielverket.” ”Behov finns av att kunna använda lönen som morot och styrmedel, mer flexibel lönesättning, som är efterfrågansstyrd.” N Materielverket har inte likvärdiga karriärmöjligheter för sin
kärnkompetens: ”Det finns nu bara en ’karriärväg’, tioårig projektledarutbildningen för tekniker. ”Teknisk kunskap räknas mest, jfr IPT som kräver många kompetenser i samverkan.” N Möjliga karriärvägar i Materielverket är inte tydliga:
”Efterlyser klara karriärvägar i organisationen för att ytterligare kunna bygga upp den egna kompetensen.” ”Behov av incitamentsstruktur”
Bilaga 2 SOU 2002:39
370
Problemställningar för uppdrag
U 1 Uppdragstagarens produktdefinition för beställarens acceptans
Riksdagen
N Politikerna definierar inte sina åtaganden på ett sätt som
uppdragsställaren kan acceptera: ”En del av detta sammanhänger med att Materielverkets styrning och Försvarsmaktens styrning inte hamnar på nivå 2. Politikerna på systemnivå 0 gör inte sitt. Det är oklart och otydligt vad systemgränserna och ansvaret går.”
Regeringskansliet
N RK definierar inte sina åtaganden på ett sätt som uppdrags-
ställaren kan acceptera: ”Man måste bestämma sig vart någonstans ribban ska ligga.”
Försvarsmakten
N Försvarsmakten definierar inte sina åtaganden på ett sätt som
statsmakterna kan acceptera: ”Efterlyste funktionsstudier på lägre nivå. Det måste finnas förmåga att gå från strategiska beslut till operativ verksamhet (strategisk loop).” ”Försvarsmakten är anslagsstyrd. 3 procent är max-tak för anslagssparande. Det anses för lite, cirka 25 procent anses behövas för att ge Försvarsmakten större flexibilitet. Materielverket är mycket beroende av vilka uppdrag de får. I slutet av året måste Materielverket ibland bromsa produktionen. Industrin vill emellertid inte sakta ner kostnadsfritt vilket gör att det blir dyrt att hantera “bromsningar och pådrag” i samband med verksamhetsårets slut. Materielverket nämnde själva stort slöseri med skattepengar.”
Bilaga 2
371
Materielverket
N Materielverket definierar inte sina åtaganden på ett sätt som
uppdragsställaren kan acceptera: ”Materielverket tar inte ansvar för konstruktionen i dag. Det handlar om avtal.” ”Materielverket tar aldrig något egentligt ansvar för vad de gör.” ”Försvarsmakten får alltid betala Materielverket, även om Försvarsmakten kan tycka att tycker att leveransen brister.” ”Materielverket är så slimmad i dag att det är svårt att lita på att Materielverket kan fullgöra ärenden tillräckligt fort. Det kan hända att de är upptagna i sex månader framåt när man behöver beställa en tjänst.” ”Bättre samarbete med civila myndigheter t.ex. Överstyrelsen för civil beredskap (behövs).” ”Större kontinuitet behövs i kundrelationen. Större kontinuitet behövs i procedurer och kompetens kos kunderna.” N Materielverket definierar inte ledningsstödsåtaganden som är
anpassade till Försvarsmaktens behov: ”Försvarsmakten och Materielverket måste hitta bättre och effektivare samverkansformer dock inte slå ihop organisationerna. Staketen mellan Försvarsmakten och Materielverket står ganska rätt i dag. Materielverket försöker ta den systemroll som man inte har i dag inom Försvarsmakten.” ”Försvarsmakten vet inte vem som gör vad inom Materielverket, vilket innebär att det är svårt att veta vem de ska prata med – det är svårt att komma in med beställningar av systemstöd.” ”Ej bra att behöva konkurrera om Forskning och teknikutvecklingsmedlen med Totalförsvarets forskningsinstitut m.fl., skapar ej samarbetsklimat.” ”Tydligare gränssnitt F = forskning och T = teknikutveckling behövs.” ”Det är viktigt att få en effektivare resursanvändning inom anslagen. Det är också viktigt med kassaflödet. Det bör Materielverket börja titta på mer.”
Bilaga 2 SOU 2002:39
372
Industrin
N Materielverket driver inte på industrin mot åtaganden på
önskad systemintegrationsnivå: ”Industrin tycker att Materielverkets roll är att driva upphandlingar och materialanskaffningsprojekt. De har mycket att ta hänsyn till, miljölagar osv. Rollerna är mycket otydliga inom Materielverket. Det har sagts på departementsnivå o.s.v. att ansvar ska flyttas över från Materielverket till industrin. Detta skiftar emellertid beroende på vilken handläggare som handlägger olika frågor. Detta gör att det är problem att klara rimliga handläggningstider mm. De har upplevt att mycket istället har blivit Materielverket-leverans dvs. industrin får ej leverera. Materielverket fortsätter inte att driva igenom vad högre nivåer, exempelvis departementen, drivit igenom. Enskilda handläggare ser om sina egna intressen. Oklart huvudägande.”
U 2 Kommunikation avseende önskemål
Uppdragsdialoger (i hela kedjan från Riksdagsbeslut till industrins underleverantörer): N För lite/för sen kommunikation om önskemål för inter-
nationella samarbeten: ”Försvarsmakten befinner sig i en kraftfull omstrukturering som tar all kraft samtidigt som regeringen bestämt sig för att Försvarsmakten ska prioritera deltagande i internationella processer.” ”Internationaliseringen är det viktigaste som Materielverket står inför. Måste finnas backning även på departementsnivå.” ”Industrins deltagande i hela processen. Nationell enighet innan man beger sig internationellt för att delta i nätverk.” ”Fortfarande brist på samsyn, men successiv förbättring.” ”Generellt har vi numera mer av samsyn än tidigare. Det går lättare att diskutera med Försvarsmakten. Försvarsmakten, Materielverket och Totalförsvarets forskningsinstitut är relativt överens om sina roller.” N Bristande IPR-avtal begränsar kommunikationen kring krav
önskemål på framtida produkter:
Bilaga 2
373
”En ITP-liknande verksamhet borde finnas runt detta (materielbehov på medellång sikt), så att industrin vet hur de ska hänga med i den internationella konkurrensen inom området. Materielverket borde förbättra sig i IPR. Stor brist på insikt i dag i industrins behov finns hos Materielverket. Materielverket förstår inte att industrin vill behålla sig rätten att hålla på forskningsresultat. Industrin vill ej att t.ex. tyskarna eller företag i andra länder ska få rätt till och kunskap om svenska industrins produkter och utvecklingskunnande genom Materielverket. Statliga myndigheter i andra länder behåller resultat för sig själva och sen betalar de industrin bättre royalty. ”Materielverkets kommunikation och samarbete med industrin måste förenklas. Materielverket behöver också finna nya leverantörer för att klara försvarets nya inriktning och behov.” ”En öppen dialog mellan Materielverket, kund, leverantör och ägare ställer höga krav på relationer och kompetens. Totalförsvarets forskningsinstitut vill ha ett starkt Materielverket.” ”Försvarsmakten och kanske även Materielverket är dåliga på att bearbeta den forskning som Totalförsvarets forskningsinstitut tillhandahåller.” N För lite/för sen kommunikation om önskemål för beställda
produkters egenskaper: ”Materielverket uppfattas som väldigt trögrodd. Organisationen klarar inte av att lyfta huvudet från ett område till ett annat. Materielverket har också problem att ställa om sig snabbt och släppa projekt som är på väg ner”. ”Fortfarande brist på samsyn, men successiv förbättring. Anskaffningen är dynamisk. Mycket av teknikutvecklingen är ett producentansvar. Det finns en risk i teknikutvecklingen, styrningen mellan beställaren och Materielverket handlar mycket om kommunikation. Det krävs att Materielverket har ett tydligt inslag av militärer. Det är viktigt med färskt verksamhetskunnande.” ”Försvarsmakten och Materielverket utgår från olika vyer vad gäller produkter och system. Medan Materielverket fokuserar på produkten så utgör den för Försvarsmakten bara en del i en större helhet där allt måste finnas på plats – den tekniska komponenten utgör bara en del av ett större system.”
Bilaga 2 SOU 2002:39
374
U 3 Nedbrytning, delprodukters definition
Riksdagen
N Riksdagsbesluten är otydliga eller olämpligt formaterade:
”Försvarsbesluten ska vara tidsmässigt kortare och mer klarlagda i tillförlitliga planer. Förbanden planerar på ett bra sätt men de stämmer ej av ekonomiskt så bra.”
Regeringskansliet
N Regeringen avgränsar inte tydliga ramar eller definierar oskarpa
ramvillkor: ”Uppdragsstyrning – Hela kedjan. Uppdrag bara formell del. Uppdrag = att kund och leverantör är överens – betyder att man kan lägga det på valfri nivå. Går att inkludera strategiska hänsynstaganden. Försvarsmakten förändrar sin roll som kravställare. Detta märks t.ex. i Helikopter 14-projektet (en mycket komplex process). De särskilda förutsättningar som gäller måste beaktas.” ”Tidigare kunde vi sälja varor på export nu är det direktiv att vi ska samarbeta med Europa. Rollerna mellan Materielverket och Industrin är särskilt viktiga att utreda och fastställa.” ”Gränsupplösning mellan civilt och militärt. Försvarsmakten får större civila uppgifter. Materielverket får då influenser från andra. Försvaret bygger alltmer på att utnyttja/integrera civilt materiel. Det behövs en nationell kraftsamling. Det är svårt med frivillig samordning. Samordning sker i dag genom de konsulter som jobbar åt flera myndigheter. System måste kunna fungera tillsammans mellan myndigheter t.ex. ledningssystem. I dag är inte system integrerade. Vid en krissituation borde det vara mer samkört så att myndigheter kan samarbeta mer.” N Regeringskansliet ställer inte direktuppdrag till Materielverket
på ett bra sätt: ”Departementsuppdrag bör kunna utföras utan omvägar.” ”Materielverkets relation till ägaren behöver ändras p.g.a. av internationaliseringen.” ”Rollerna mellan Materielverket och Försvarsmakten är inte
Bilaga 2
375
helt tydligt definierade och accepterade mellan myndigheterna i dag. Ägaren behöver hjälpa till för att bringa ökad klarhet.”
Försvarsmakten
N Försvarsmaktens kommunicerar inte sitt materielbehov eller
avger otydliga intentioner på medellång sikt: ”Industrin ser inte att det finns en bas för företagande på det medellånga siktet. Ingen vågar vara trogen i det medellånga perspektivet. Det saknas delmål. Kortare och längre sikt arbetas det på, men delmål från Försvarsmakten saknas vad gäller efterfrågan av beställningar från industrin.”. ”En ITP-liknande verksamhet borde finnas runt detta så att industrin vet hur de ska hänga med i den internationella konkurrensen inom området.” N Försvarsmakten delar inte upp sitt materielinvesteringsbehov i
lämpliga poster: ”Det finns en konflikt mellan Försvarsmaktens reella styrning i form av materielplanen och Försvarsmaktens materielförsörjningsstrategi. Materielplanen blir för detaljerad och materielobjekt relateras till utgifter per år. Materielförsörjningsstrategin understryker funktionalitet och flexibilitet, alternativa val.” ”Långsiktiga avtal står i strid med flexibilitet i en föränderlig omvärld.” ”Behov av ett dynamiskt avtalssystem – existerande samtalsformer behöver ses över. Parterna bör inte bindas upp så långsiktigt som de gör i dag . Industrin måste få betalt genom hela leveransen – inte enbart vid avlämningen.” ”Industrin måste ha möjlighet att tjäna pengar även om projekten läggs ner eller stannar på planeringsstadiet.” ”Affärsformer som stöder långsiktighet. Det behövs affärs- och samverkansformer där Materielverket kan få till stånd en bättre långsiktighet också för egen del. Typservice-avtal med industrin – som redan förekommer inom flyget – bör övervägas.” ”Det tar för mycket resurser att upphandla varje år för Materielverket. Därför måste Materielverket ha mer långvariga kontrakt. Sedan får industrin garantera viss kvalitet för framtiden”. ”Längre kontrakt ger lägre priser, genom att företaget tryggar en orderingång och vågar anställa. Detta vinner Materielverket på.”
Bilaga 2 SOU 2002:39
376
”Ett nära samarbete Försvarsmakten–Materielverket och Högkvarteret är ett måste. Successivt arbete behövs för att klara detta. Industrin kan inte ta lika långa kontrakt som tidigare. Kontrakten måste vara tydligare och kortare. Ett nära samarbete krävs. Materielverket i framtiden måste klara av att hålla samman de olika intressenterna.” N Försvarsmakten fullföljer inte uppdragsdialoger med Materiel-
verket tills en samsyn på lämpliga investeringsposter uppnåtts: ”Bristande dialog om hur man ska gå vidare efter att beställning lagts på demonstrator/prototyp. Systemtänkande saknas i Högkvarteret.” ”Ett problem inom Försvarsmakten är att man i dag inte riktigt klarar av att beställa serier utifrån en prototyp.” ”Det är förbandsstrukturen som ska bestämma materielstrukturen och det är Försvarsmakten som ska specificera materielsystemen. Materielverket tenderar att hoppa över förbandsstrukturen och gå direkt på förmågan.” ”Försvarsmakten är så starka och Försvarsmakten svaga då det rör sig om kunskap vid beställningar. Försvarsmakten har problem att styra Materielverket.” ”Vi ska både ha ett ömsesidigt förtroende och vara affärsmässiga. Det är otydligt och svårt att genomföra.” ”I dag går Högkvarteret direkt till industrin och industrin går till Försvarsmakten. Det spelas över Materielverkets huvud ofta. Skruv och mutternivå i Materielverket (systemnivå 3–5). Denna kompetens kan industrin ta över till sig. Nivå 2 och 3 samt anskaffning avseende vidmakthållande och avveckling ska ligga hos Materielverket.”
Materielverket
N Materielverket har ineffektiva inledande processteg i sin
produktframtagning: ”Upplevd tröghet i pengarna som kommer tillhanda Totalförsvarets forskningsinstitut via Materielverket. Materielverket kunde vara betydligt effektivare i att distribuera de pengar man fått för att verkställa Försvarsmaktens beställning.” ”Uttryckte förståelse för att längre och mer komplicerade upphandlingar tar tid men påtalade att mindre upphandlingar tar för lång tid – Materielverket kom inte in med beställningar
Bilaga 2
377
tillräckligt snabbt. Lagen om offentlig upphandling lyftes här fram som en faktor som innebar att kunden inte alltid kunde vända sig till den leverantör han egentligen ville.”
U 4 Realisering av delprodukter
-
U 5 Integration till full produkt
Materielverket
N Certifiering av olika producenter måste samordnas bättre:
”Man måste se över samordningen vad gäller provningsverksamheten i certifieringssammanhang. En samordning av certifieringen mellan Försvarsmakten, Materielverket och industrin vore önskvärt. Annars blir det svårt om vi ska handla utanför Sverige och dyrt med prövningsförfarande.”
Bilaga 3
379
Förteckning över underlagsrapporter upprättade av experter och sekreterare m.fl. i STYROM–utredningen
Utredningen lämnade uppdrag till experterna i utredningen att inkomma med redovisningar i olika frågor. Följande underlagspromemorior har bidragit till de överväganden som redovisas i betänkandet. Dessa underlag har arkiverats tillsammans med övrigt underlag i utredningen.
Område: styrning
Brigadgeneral Christer Lidström: N Brister i uppdragsstyrningen; 2001-11-10 N Brister i statsmakternas styrning; 2001-11-12
Överste 1 graden Mats Hellstrand: N Brister i uppdragsstyrningen; 2001-11-23 N Brister i statsmakternas styrning; 2001-11-23
Direktör Anders Andersson: N Brister i statsmakternas styrning av FMV; 2001-11-15
Ekonomidirektör Mats Wikström: N Övergripande styrning (Ekonomi); 2001-11-27
Avdelningsdirektör Christer Olauson: N Styrning och organisation av materielförsörjningen (Civilt för-
svar); 2002-01-15
Område: resurser, kompetens och effektivitet
Brigadgeneral Christer Lidström: N Fördjupad problemanalys av resursanvändning; 2001-09-17
Bilaga 3 SOU 2002:39
380
N Effektivitetsmått; 2001-11-01 N Konsekvensanalys kompetensbehov vid FMV, Försvarsmakten
och departementet; 2001-09-24
Överste 1 graden Mats Hellstrand: N Översiktlig bedömning av de brister avseende resurser och
kompetenser i FMV´s organisation, i Försvarsmaktens materielledning och inom Regeringskansliet; 2001-09-21 N Försvarsmaktens personella resurser i dagsläget och kompeten-
sernas sammansättning; 2001-10-25 N Försvarsmaktens personella läge med hänsyn till de krav som
en kommande anskaffningsprocess ställer; 2001-10-25
Överingenjör Hans Elger: N Kompetens inom försvarets myndigheter i relation till materiel-
försörjningen sedd ur FOIs synvinkel; 2001-09-19 N Begärd komplettering avseende framtida förändringar av FOIs
resursbild; 2001-11-28
Direktör Anders Andersson: N Kompetenssituationen vid FMV, FM och Fö; 2001-09-20
Område: organisation
Brigadgeneral Christer Lidström: N Organisatoriska konsekvenser av förslag om resursändringar
(FMV); 2001-11-14
Överingenjör Hans Elger N Organisation och styrning av materielförsörjning i andra län-
der. Europeiska organ; 2001-11-27
Område: särskilda utredningar
Försvarsmakten/ Cap Gemini Ernst & Young: N Tre framgångsrika materielprojekt; 2001-11-29
Direktör Anders Andersson: N Fallstudie SK-60 motorbyte; 2001-11-09
Bilaga 3
381
N Fallstudie projekt StriC; 2001-11-09 N Synpunkter på FMV´s provningsutredning; 2001-11-09
Ekonomistyrningsverket: N Inledande probleminventering av Försvarets materielverk;
2001-09-10 (ESV 12-561/2001)
Promemorior upprättade av sekreterarna
Claes Isander: N Översiktlig beskrivning av anpassning av statsmakternas styr-
ning och resursbehov till en ny materielförsörjnings- och forskningsstrategi för försvarets materielanskaffning: 2001-10-09 N Försvarsdepartementet: översiktlig bedömning av brister i
resurser och kompetenser, RK personella resurser i dagsläget och mätmetoder och mått som används för uppföljning av effektivitet; 2001-10-23
Dag Brising: N Anskaffningsprocessen för försvarsmateriel med fokus på verk-
samhetsområdet i FMV; 2001-11-23 N FMV:s nuvarande mått och metoder för att bedöma sin interna
effektivitet; 2001-11-21 N Athéna-projektets följder; 2001-11-23
Bilaga 4
383
Tre framgångsrika materielprojekt Analys av projekt FUM SLB, ARTE-740 och IRIS-T
Sammanfattning
Inom ramen förvår utredning, har en analys genomförts av tre exempel på materielprojekt som har infriat eller överträffat förväntningarna och därmed kan anses utgöra exempel på lyckade projekt. Analysen har genomförts av CAP Gemini Ernst & Young hösten 2001.
Analysen syftar till att identifiera framgångsfaktorer och kriterier för lyckade materielanskaffningsprojekt. Analysen har primärt baserats på fokusintervjuer med nyckelpersoner inom Försvarets materielverk och Försvarsmakten.
De studerade projekten har valts ut av Försvarets materielverk. Dessa var: N FunktionsModell Stridsledning Bataljon (FUM SLB). N ARTilleriEldledning (ARTE 740). N samt InfraRed Imaging System – Thrust vector/ tail control
(IRIS-T).
Projekten anses lyckade på grund av väl fungerande produkter, väl genomförda projekt, nytänkande i arbetsmetoder eller genomförda med ett väl fungerande internationellt samarbete.
De tre viktigaste identifierade framgångsfaktorerna är kontinuitet hos nyckelpersoner, tydliga mätbara mål samt ett projektledarskap som bidrar till ett positivt projektklimat
Ett antal viktiga förutsättningar för att lyckas bra med materielanskaffningsprojekt har identifierats. Dessa kan delas in i följande fem områden: N Skapa en god start via omsorgsfull planering. N Samspel mellan förmågor, teknik och människor. N Kommunikation och förankring. N Tag hänsyn till systemsamverkan och föreskrifter.
Bilaga 4 SOU 2002:39
384
N Samspel mellan projekt och linjeorganisationerna.
Försvarsmakten bör överväga ett antal åtgärder för att öka andelen lyckade materielprojekt: N Utveckla förmåge- och systemtänkande. N Säkerställ kontinuitet i användargrupper. N Medverka aktivt i användargrupper.
bör överväga ett antal åtgärder för att öka andelen lyckade materielprojekt: N Definiera och säkerställ framtida kompetens inom projektled-
ning och systemteknik. N Förstärk projektledarrollen genom renodling och stöd från
linjeorganisationen. N Utveckla relationerna med försvarsindustrin och andra länders
materielverk.
1 Uppdragsbeskrivning
Problemformulering och bakgrund
Förutsättningarna för att bedriva en effektiv materielförsörjning har förändrats i grunden, bland annat på grund av : N Sveriges nya försvarspolitik från invasions- till insatsförsvar. N Internationalisering inom försvarsmaterielområdet. N Omstrukturering av försvarsindustrin. N Teknisk utveckling. N Omorganisation av Försvarsmakten och Försvarets materiel-
verk.
Inom ramen för den pågående statliga utredningen av Försvarets materielverk, STYROM, önskades en utredning av tre exempel på projekt som har infriat eller överträffat förväntningarna, samt anses utgöra exempel på lyckade projekt.
Bilaga 4
385
Förväntat resultat
Projektet avsåg att tillhandahålla en utredning av materielprocessen i Försvarets materielverk, baserat på analyser av ett antal verkliga materielanskaffningsprojekt. Analysen syftade till att identifiera framgångsfaktorer och kriterier för lyckade materielanskaffningsprojekt.
Omfattning och avgränsning
Utredningen skulle genomföras ur ett Försvarets materielverk-perspektiv, dvs. med inriktning mot Försvarets materielverk:s involvering, och innefatta hela värdekedjan i materielprocessen för de studerade projekten. Någon teknisk utvärdering av studerade objekt eller bedömning av funktionalitet relativt militära strategiska och taktiska krav skulle inte genomföras.
Tillvägagångssätt
Analysen baserades primärt på fokusintervjuer med nyckelpersoner inom Försvarets materielverk och Försvarsmakten. Vidare studerades sekundärinformation i form av olika dokument.
Sammantaget intervjuades 26 personer inom projekten från Försvarsmaktens Högkvarter och förband, Försvarets materielverk, och Totalförsvarets forskningsinstitut.
Dokumentation om projekten granskades. Denna har omfattat presentationer, projektplaner, huvudtidplaner, offerter och projektrapporter.
2 Analys
Urval av analyserade projekt
De tre analyserade projekten har identifierats och valts ut av Försvarets materielverk. De kan översiktligt beskrivas enligt följande tabell.
Bilaga 4 SOU 2002:39
386
FUM SLB
ARTE 740
IRIS-T
Projektnamn FunktionsModell
StridsLedning Bataljon
ARTilleriEldledning 740
InfraRed Imaging System – Thrust Vector/Tail control
Försvarsgren Armén Marinen (Kustartilleri)
Flygvapnet
Ekonomisk ram MSEK 100
MSEK 670
MSEK 2000
Status Projektet slutfört Projektet i utvecklingsfas
Projektet i utvecklingsfas
Produkt-Beskrivning
Ett installerat datoriserat ledningsstöd för Stridsfordon 90 familjen
En flexibel ledningsplattform med integrerad radarsensor monterad på terräng-gående fordon
En infraröd robot för luftstrid, såväl attack och självförsvar, på nära och medeldistans
Projektets syfte Metodvalidering, samordning av utvecklingsprojekt samt samla erfarenheter och krav inför utveckling av SLB
Framtagande av system för underrättelse-inhämtning och – delgivning, ledning av strid mot luft-, sjö- och markmål samt viss förbandsledning
Via internationellt samarbete utveckla en robot som kan utgöra huvudbeväpning för JAS 39 Gripen
Kriterier för ett lyckat projekt
Intervjupersonerna har uppgivit fyra huvudorsaker till att de tre projekten har utpekats som lyckade projekt.
1. De hade resulterat i väl fungerande produkter. Projektet FUM SLB ansågs tillgodose funktionella krav och har rönt stort intresse inom Försvarsmakten. Inom ARTE 740 har integration av fordon med radarkomponenter fungerat bra. IRIS-T har haft relativt få tekniska problem och det bedöms att uppsatta krav på prestanda kommer att infrias.
Bilaga 4
387
2. Projekten är väl genomförda. FUM-SLB har följt spelreglerna mellan Försvarets materielverk och Försvarsmakten och inga stora misstag har skett i detta projekt. För ARTE 740 – projektet har uppsatta tids- och kostnadsramar i huvudsak hållits. IRIS-T bedöms vara ett effektivt, smidigt och konfliktfritt projekt med god ledning och bra styrning.
3. Projekten använder nytänkande i val av arbetsmetoder. FUM SLB innebär en iterativ utveckling av ledningsmetodik och teknik. Projektet har tidigt haft fokus på användargränssnittet människa – maskin. ARTE 740 tillämpar en modulär uppbyggnad och utnyttjar befintliga system inom Försvarsmakten. IRIS-T har ett stöd till projektledningen i form av ett beredningsorgan (ICG) till styrgruppen.
4. I fallet IRIS-T ansågs det också vara ett exempel på ett väl fungerande internationellt samarbete. Det är det första multinationella projektet där Sverige deltar. Sverige anses också i arbetet ha fått igenom viktiga krav.
Primära framgångsfaktorer
Intervjupersonerna har sammantaget för de tre projekten pekat ut tre primära framgångsfaktorer. Graderingen avser i en skala 0–4 om faktorn för projektet har varit mindre viktig eller mer viktig:
Primära Framgångs-
faktorer
FUM
SLB
ARTE
740
IRIS-T Kommentarer
Kontinuitet hos nyckelpersoner
4 4
1 Viktigt för att bygga upp och behålla erforderlig
kompetens
Tydliga mätbara mål 2 4
4 Förutsättning för pro-
jektstyrning. Skapar
enighet
Projektledarskap som bidrar till ett gott projektklimat
3 2
4 Skapar delaktighet och
engagemang
Bilaga 4 SOU 2002:39
388
Framgångsfaktorer med lägre prioritet
Det finns ytterligare framgångsfaktorer som dock i intervjuerna har givits en lägre prioritet eller har ansetts vara en följd av de tre primära faktorerna:
Sekundära framgångsfaktorer
FUM SLB
ARTE 740
IRIS-T Kommentarer
Tydlig etappindelning och förfinade utvärderingskriterier
2
1
2 Sätter press på industrin. Ger en ökad flexibilitet och bättre styrning
Projektet har egna mandat och resurser
2 2 0 Kortare beslutstid.
Enklare beslutsvägar
Projektledarskap som bidrar till ett gott projektklimat
3 2 4 Skapar delaktighet och
engagemang
Väl underbyggda beslut
1
2
1 Viktigt för en bra projektstart
Riskanalys och åtgärdsstrategier
1 2 0 Tvingar projektet att
fokusera på problemlösning
Noggrann och tydlig projektplanering
1
1
2 Betalar sig i slutet av projektet. Förutsättning för bra styrning
Omsorg vid rekrytering av projektmedlemmar
0
1
1 Viktigt för att skapa kontinuitet i projekten
Extern utvärdering av varje fas
0 0 0 Kan underlätta bedöm-
ning av industrins arbetsinsats och föreslagna lösningar
Kategorier av framgångsfaktorer
De redovisade framgångsfaktorerna kan delas in i olika kategorier. Dessa tre är projektets ledarskap och dess medarbetare, projektets struktur, planering och uppföljning samt linjeorganisatoriska aspekter.
Bilaga 4
389
Vad gäller projektledningen kan betydelsen framhållas av ett ledarskap som bidrar till ett gott projektklimat. Kontinuitet erfordras för nyckelpersoner och omsorg krävs vid rekrytering av projektmedlemmar.
Vad det gäller projektets struktur, planering och uppföljning finns flera väsentliga framgångsfaktorer. De är att det finns tydliga och mätbara mål för projektet samt en noggrann och tydlig projektplanering. Det ska finnas en tydlig etappindelning och fördefinierade utvärderingskriterier. Besluten ska vara väl underbyggda. Inom projektet ska finnas en riskanalys och åtgärdsstrategier. I denna kategori faller också en extern utvärdering av varje fas.
De flesta av dessa framgångsfaktorer utgör också aspekter som berör linjeorganisationerna vid Försvarsmakten och Försvarets materielverk. Det kan också uttryckas så att det råder ett samband mellan Försvarsmaktens och Försvarets materielverks linjeorganisationer och materielprojektens framgångsfaktorer.
Brister och förbättringsmöjligheter
Trots att projekten överlag anses framgångsrika har vissa brister, tillika förbättringsmöjligheter, påpekats vid intervjuerna.
För projektet FUM SLB fanns en resursbrist inom Försvarets materielverk avseende personer med rätt kompetens, vilket hade samband med omorganisationer. Projektledarrollen borde renodlas, främst inom användargruppen, så att mer tid ägnades för projektledarskap och mindre tid lades på metodkunskap. En bättre samverkan borde finnas mellan Försvarets materielverk och Försvarsmakten för att maximalt koordinera teknik, organisation och människor, t.ex. avseende utbildning av personal på ny materiel. Industrirelationerna borde utvecklas mot strategiska samarbeten och gamla mönster och traditioner brytas upp. Sådana mönster som borde brytas kunde t.ex. vara att industrin initialt lovar för mycket, kan sänka priset för de första faserna i hopp om att ta igen förluster senare under materielens livscykel samt en tendens att leverera alltför enkla lösningar.
För projektet ARTE 740 saknades en struktur med en industriell kontraktsmotpart som huvudleverantör. Detta innebär att Försvarets materielverk systemansvar ökade och tog mer resurser i anspråk. Det fanns för projektet också en resursbrist inom Försvarets materielverk avseende personer med rätt kompetens, vilket
Bilaga 4 SOU 2002:39
390
hade samband med omorganisationer. Det ansågs också att belöningsstrukturen inom Försvarets materielverk inte framhöll kompetenta medarbetare. Lönespannet till industrin var för stort för att rekrytera och behålla erfarna medarbetare och Försvarets materielverk behandlar alla olika kompetensområden likformigt.
För IRIS-T fanns det många inblandade parter vilket leder till kompromissbeslut. Byråkratins utformning skiljer sig åt mellan olika länder, vilket medför att vissa beslut kan ta onödigt lång tid. Brister har funnits inom Sverige, t.ex. avseende koordinering med gällande materielplaner. Till en början uppfattades Försvarsmaktens inställning och agerande vara inkonsekvent.
3 Slutsatser
Viktiga förutsättningar för att lyckas bra med materielanskaffningsprojekt
De tre studerade projekten pekar tillsammans ut flera viktiga förutsättningar för att lyckas bra med materielanskaffningsprojekt. De fem viktiga förutsättningarna är följande:
Bilaga 4
391
Förutsättning Genomförande Skapa en god start via en omsorgsfull planering
- Fastställ tydliga mätbara mål och krav - Rekrytera “rätt” projektledare och – medlemmar - Formera tidigt “rätt” användargrupp - Dela in projektet i tydliga etapper - Skapa en tydlig struktur i projektorganisationen för att
stödja ledarskapet
Samspel mellan förmågor, teknik och människor
- Koncentrera initialt arbete mot att definiera förmågor
och funktionella krav - Anpassa lösningarna till vad tekniken medger i dag och
rimligen i framtiden genom att involvera industrin tidigt
-
Samordna tekniska lösningar med förbandsutveckling, dvs. organisation och människor
Kommunikation och förankring
- Förankra projektet hos viktiga befattningshavare- - Informera aktivt om projektet internt inom Försvars-
makten och Försvarets materielverk samt externt - Skapa intresse och efterfrågan ute på förband, dvs. hos
användarna - Säkerställ att beslut fattas på rätt nivå - Kräv tillfredsställande beslutsunderlag
Tag hänsyn till systemsamverkan och systemföreskrifter
- Utnyttja befintliga komponenter och system så långt
som möjligt - Tag tidigt hänsyn till gränsytor mellan samverkande
system - Tag tidigt hänsyn till föreskrifter rörande ackreditering
och systemsäkerhet - Förbered ansökan om eventuella avsteg från gällande
föreskrifter tidigt i projektet
Samspel mellan projekt och linjeorganisationerna
- Säkerställ kontinuitet avseende projektledare, projekt-
medlemmar och användargrupper - Respektera och följ gällande spelregler - Stöd projektledaren - Uttala stöd för projektet i olika forum
Bilaga 4 SOU 2002:39
392
Viktiga orsaker till att projekt inte utvecklas som avsett
Slutsatserna av de analyserade projekten granskades mot andra studier av ett antal projekt som inte utvecklats på avsett sätt. Denna utvärdering indikerade att en trolig orsak till att projekten inte hade framgång var att nedan uppräknade förutsättningarna inte var uppfyllda.
Förutsättning ... som inte uppfyllts Skapa en god start viaen omsorgsfull planering
- Glidande målbild - Otydlig projektorganisation - Entydiga mål, men vag formulering, ingen TTEM - Orealistiska mål - Projektet saknade tydliga mandat - Före rekonstruktion saknades etappindelning - Utdragen och komplex kravspecifikationsprocess
Samspel mellan förmågor, teknik och människor
- Fokus på teknik - Projektet blev lidande i samband med nedläggning av
förband - Bristande samordning av insatser inom Försvarsmaktens
organisation - Avsaknad av aktuella systemmålsättningar
Kommunikation och förankring
- Forcerad beslutsprocess - Oklart ekonomiskt underlag - Problem med förserieexemplar uppmärksammades inte - Orealistiska ekonomiska kalkyler och tidplaner - Industrin underskattade projektets komplexitet - Bristande kommunikation mellan Försvarsmakten och
Försvarets materielverk
Tag hänsyn till systemsamverkan och föreskrifter
- Uppfyllde inte gällande föreskrifter - För stort fokus på enskilda tekniska aspekter - Bristande hänsyn till krav som ställs på förband för
internationell tjänstgöring - Bristande specifikation av gränsytor mellan samverkande
system
Samspel mellan projekt och linjeorganisationen
- Oklarhet kring roller och spelregler samt bristande styr-
ning och uppföljning - Bristande kontinuitet i projektledningen - Bristande prioritering medför lågt stöd för projektet - Periodvis tveksamt stöd för projektet inom Försvars-
makten
Bilaga 4
393
Åtgärder Försvarsmakten
För att skapa rätt förutsättningar för fler lyckade materielprojekt bör Försvarsmakten överväga ett antal åtgärder.
Förmåge- och systemtänkandet bör utvecklas i termer av strategiska och operativa förmågor. Traditionellt har stor vikt lagts vid materielplaneringen som sådan. De funktionella kraven bör fokuseras, dvs. frågan “vad” bör ställas före frågan “hur”. På förmågeutvecklingen bör ett systemsynsätt appliceras. Detta systemsynsätt måste överensstämma med det systemsynsätt som utvecklas inom Försvarets materielverk avseende det tekniska perspektivet. Försvarsmakten bör utveckla gränssnitten mot Försvarets materielverk så att de stödjer och koordinerar ett systemtänkande inom såväl förmåge- som teknikperspektivet.
Kontinuitet bör säkerställas i användargrupper. Försvarsmakten bör göra det attraktivt att medverka i användargrupper. Det bör ställas krav på kompetens på deltagare och ett framgångsrikt deltagande betraktas som en merit. Duktiga personer bör inte befordras bort från användargrupper. Personal som har en attraktiv kompetens bör belönas på alternativa sätt. Projektmedverkan bör inte upphöra per automatik vid befordran till en ny linjeposition.
En aktiv projektmedverkan bör säkras. Officerare bör utbildas i projektledning och projektmedverkan. Både projektledarskap och – medverkan ställer delvis andra krav på ledarskap än linjerorganisationer. Kunskap om pågående projekt bör spridas och förankras hos officerare på Högkvarteret och ute på förband.
Åtgärder Försvarets materielverk
För att skapa rätt förutsättningar för fler lyckade materielprojekt bör Försvarets materielverk överväga ett antal åtgärder.
Den framtida kompetensprofilen bör definieras med hänsyn till Försvarets ominriktning och utvecklingen mot mer komplexa tekniska system. För att säkerställa den framtida kompetensen bör alternativa vägar för kompetensförsörjning övervägas. Ett exempel på alternativ kan vara att skapa nätverk av systemkompetens och projektledare som sträcker sig utanför Försvarets materielverk. Man bör rekrytera, utbilda och behålla duktiga projektledare och specialister med systemkompetens. De utbildningssatsningar som sker sedan ett antal år tillbaka vid Försvarets materielverk bör fortsätta
Bilaga 4 SOU 2002:39
394
och vidareutvecklas. Samtidigt bör lönegapet mellan Försvarets materielverk och industrin minska för främst erfarna personer.
Projektledarrollen bör förstärkas och renodlas. Rollen bör utvecklas mot ett större inslag av ledarskap och mindre av engagemang i detaljerade metod- eller teknikfrågor. Projektledaren bör stödjas genom att rutiner och stödsystem utvecklas för bemanning, styrning och uppföljning av projekt. Projektledaren bör ha mandat att förfoga över personella resurser.
Relationerna till industrin bör utvecklas mot strategiska nätverk. Industrin bör involveras tidigare i projekten för att minska ledtiderna i förstudie- och designfaserna. Försvarets materielverks ansvar för att bibehålla strategisk kompetens i svensk försvarsindustri bör tydliggöras.
Försvarets materielverk bör utveckla kontakter med andra länders materielverk och försvarsindustri. Basen av möjliga leverantörer och internationella samarbetsprojekt bör breddas.
Bilaga 5
395
Vår modell av materielförsörjning
1.1 Typ av modell
Materielförsörjningen kan studeras i olika skeden av livscykeln för ett materielobjekt, från studier till avveckling. Livscykeln spänner över decennier. En sådan processmodell är en god utgångspunkt för att i detalj utveckla arbetssättet i verksamheten. I varje skede finns en grupp aktiviteter som leder till ett beslut att låta utföra något, med en grupp aktiviteter som leder till förändring i materielen och dess prestationsförmåga. Vi har valt att utforma en speciell processmodell för analysen av myndigheternas resursanvändning. Modellen beskriver denna del av materielförsörjningen inom ramen för en materielstabsfunktion. Det är denna funktion som styr och låter utföra den produktion som leder till önskad materiell förmåga.
Denna definition gäller oavsett var i organisationerna resurserna finns. Utförare av materielproduktionen finns i mindre grad inom myndigheterna och då främst inom logistikområdet. Det är främst i försvarsindustrin som materielproduktionen sker. Materielstabsfunktionen beställer bl.a. följande slag av materielproduktion: N Tillförsel genom investeringar i materielsystem och nya stödsy-
stem för dessa. N Tillförsel genom köp av förbrukningsförnödenheter. N Modifiering genom ändringstjänster för mjuk- och hårdvara. N Avveckling genom tjänster för skrotning eller försäljning. N Stödsystemåtgärder genom ändringstjänster och återinvester-
ingar i stödsystemen. N Logistiktjänster för hantering, drift och underhåll.
Bilaga 5 SOU 2002:39
396
1.2 Ledningsområden
Figur 1. Sambanden mellan olika ledningsområden
I figur 1 visas samband mellan olika ledningsområden i modellen. Områdena har definierats för att i analyser av resursanvändningen kunna gruppera ledningsresurserna grovt efter kompetensbehov. Utgångspunkten är att Försvarsmakten leder materielförsörjningen samordnat och med stöd av Materielverket och Totalförsvarets forskningsinstitut samt under insikt av den politiska ledningen. Bilden redovisar således inte de ledningsuppgifter som krävs i den industriella realiseringen av materielsystemen.
För regeringen och försvarsmyndigheterna kan fyra ledningsområden identifieras: N Politisk ledning, som styr omfattningen av materielinvestering-
arna i en ekonomisk ram och inriktar genomförandet utifrån säkerhets- och försvarspolitiska värderingar. N Materielledning, som samverkar med studie- och plane-
ringsfunktionerna i Försvarsmakten och utifrån den över-
Bilaga 5
397
gripande försvarmaktsplaneringen målstyr den materiella förmågan genom att utföra uppdragsstyrning av materielproduktionen. N Projektledning, där uppdragstagare styr aktiviteter för beställ-
ning och uppföljning av materielproduktion, så att denna kan resultera i den begärda materiella förmågan i Försvarsmaktens försvarssystem. N Materielsystemledning, där materielens systemering i tekniska
system sammanhålles över hela livscykeln. Produktegenskaper och ändringar i dessa styrs så att även krav på systemsäkerhet och passande gränsytor för ömsesidig tekniskt funktionell samverkan mellan materielsystemen tillgodoses.
Materielsystemledningen utövas till följd av de projektaktiviteter som ska åstadkomma en förändrad materiell förmåga.
Figur 2. Vår modell av materielstabsprocessen
Bilaga 5 SOU 2002:39
398
En central stabsprocess har definierats som huvudprocess för materielförsörjningen. För denna kan resursinsatserna endast tillgodoses med myndighetsanställd personal. Utgående från begäran om materiell förmåga ska denna process styra verksamheter via uppdrag, här benämnda huvuduppdrag, till övriga processer inom materielstabsfunktionen.
Det finns fem stödprocesser, dels för att producera underlag för besluten, dels för att genomföra besluten. Resurser för dessa processer finns i försvarsmyndigheterna och de kan vid behov kompletteras med konsulter. Den centrala stabsprocessen inriktar forskningsuppdrag inom materielområdet samt ger huvuduppdrag om Systemanalys, Projektdesign, Materielprojekt och Materielfördelning.
Genom beställningar ur processerna Materielprojekt och Materielfördelning åstadkommes en ändring i den materiella förmågan. De andra stödprocessernas resultat är information för att bygga upp handlingsalternativ. Vi definierar huvuduppdrag så att det kan innebära att flera materielprojekt ska genomföras samlat för att åstadkomma en viss materiell förmåga. På motsvarande vis kan de andra huvuduppdragen innebära att ett flertal sammanlänkade studie- och systemeringsuppdrag samt forskningsprojekt relaterade till ett förmågebehov ska genomföras samlat.
1.2.1 Central stabsprocess
Styrande ingångsvärden för denna process är en begärd materiell förmåga uttryckt i lämpliga målsättningstermer för de funktioner i förbanden som materielen ska stödja. Vi förutsätter att det i processen finns roller som funktionsansvariga, vilka har att planera, låta genomföra och följa upp åtgärder för att åstadkomma den materiella förmågan. Vi förutsätter också att det finns roller som tekniskt systemansvariga, vilka har att säkerställa att alla nödvändiga hänsyn tas till personsäkerhet med flera krav på materielens ägare som ställs i lagar och förordningar. Arbetssättet är i princip att målstyra ett delegerat genomförande av materielförsörjning genom olika former av huvuduppdrag till materielstabsfunktionens stödprocesser. Verksamheterna utförs med de resurser som dessa uppdrag anvisar. Ett huvuduppdrag uttrycker en samlad efterfrågan på resurser för ett relativt omfattande behov direkt till ledningsfunktionen i någon av de fem stödprocesserna. Organisationen för
Bilaga 5
399
materielförsörjning bör vara responsiv och relativt snabbt kunna anpassa resursinsatserna till olika samarbeten och projekt. Den centrala stabsprocessen ska producera bra beslut samt definiera och lägga ut huvuduppdrag för verkställandet.
I aktivitetsområdet Studiesamverkan används resurser till att styra studier, forskning och systemanalyser. Huvuduppdragen ska säkerställa strategiska kompetens- och kunskapstillgångar. Dessutom ska en kvalificerad kostnadsbedömning samt risk- och osäkerhetsvärdering av olika systemutvecklingsspår mot framtida försvarssystemlösningar kunna inhämtas.
I aktivitetsområdet Materieluppdrag används resurser till att styra materielinvesteringar genom huvuduppdrag för Projektdesign och för Materielprojekt.
I aktivitetsområdet Teknisk order används resurserna till att styra vem som ska disponera materielen och hur den ska hanteras. I detta ligger hela den centrala styrningen av förrådshållning, handhavande, drift och underhåll samt slutligen insamling för avveckling av materielen. Inom detta aktivitetsområde företräds statens ägaransvar och den högsta nivån för det tekniska systemansvaret.
I alla tre aktivitetsområdena ingår planerings- och avvägningsmoment för materielförsörjningen. Vi har gjort antagandet att detta sker via en långsiktig försvarsmaktsinriktning (FMI) och en försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP). I modellen förknippar vi FMUP med medellång sikt. FMUP har ett innehåll av objektramar på olika nivåer för olika behov av materiell förmåga. Kravbilden för en objektram är uttryckt med hjälp av målsättningsdokumenten för de funktioner som den önskade materiella förmågan ska stödja. I dessa är krav och önskemål graderade så att objektramar på olika ekonomisk nivå kan knytas till en viss kombination. FMUP uttrycker på så sätt en handlingsfrihet i materielförsörjningen. Materielinvesteringsbeslut gäller objektramar för en på detta sätt definierad materiell förmåga. Vi har inte haft behov av att närmare definiera rollerna för de funktionsansvariga och de tekniskt systemansvariga i den centrala stabsprocessen. Vi förutsätter dock att det samlade budgetansvaret för materielförsörjningen måste vila på dessas underlag.
Bilaga 5 SOU 2002:39
400
1.2.2 Materielfördelning
Modellen ansätter en uppdragsstyrd logistikorganisation för att genomföra huvuduppdrag för Materielfördelning. Underlag för tekniska förskrifter, instruktioner m.m. tas dock fram inom huvuduppdragen för Materielprojekt. Från logistikorganisationen efterfrågar Försvarsmaktens förband de tjänster, reservmateriel, förbrukningsförnödenheter samt drivmedel de behöver för sin verksamhet och för det vårdansvar som uttrycks i tekniska order för disponerad materiel. Dessa resurser betraktas som materielproduktion och ingår således inte i modellens materielstabsfunktion. För processen Materielfördelning har vi för enkelhets skull valt ett enda aktivitetsområde.
I aktivitetsområdet Logistik används resurserna för att verkställa huvuduppdrag för materielfördelning. Ingående uppdrag gäller ledning av förändringar i förrådshållning, handhavande, drift och underhåll samt även insamling för avveckling av materiel. För planering av dessa aktiviteter inhämtas och analyseras drift- och användningserfarenheter från förbanden, som har att redovisa dessa i materielrapporter. Analys av brister samt synteser av förbättringsförslag ger underlag för den centrala stabsprocessens beslut om åtgärder. Uppdragen gäller även utveckling och finslipning av logistiklösningar under valideringsskedet och det inledande användningsskedet på förband.
Försvarsmaktens logistikenhet (FMLOG) utför inom ramen för gällande föreskrifter en självständig, internt efterfrågestyrd försörjning med förbrukningsförnödenheter och logistiktjänster till Försvarsmaktens förband. En process för ett enkelt internt beställningsförfarande bör finnas för denna materiel och dessa tjänster. Materielstabsfunktionen är i vår modell en motsvarande kund för hantering, drift och underhåll av den materiel som inte disponerats till förbandsverksamheten. Stödprocessen Materielfördelning har därför en motsvarande beställningsförmåga i modellen.
1.2.3 Inriktad forskning
Forskning och teknikutveckling av betydelse för materielförsörjningen styrs till omfattning och inriktning genom huvuduppdrag. Utförande instanser använder etablerade arbetsformer inom respektive forskningsområden, samt redovisar dessutom resultat
Bilaga 5
401
till den centrala stabsprocessen i de former som definieras i uppdragen.
I aktivitetsområdet Förmågedriven kunskapstillväxt gäller inriktningen hur människor och materiel kan fungera tillsammans. Syftet är att förstå och kunna utveckla samspelet mellan manuella och maskinella metoder i de önskade operativa funktionerna. Förväntade resultatet är att finna och kunna optimera de materielfunktioner som är kritiska för att stödja den operativa förmågan på bästa sätt.
I aktivitetsområdet Teknikdriven kunskapstillväxt gäller inriktningen hur komponenter i materielsystem kan konstrueras och utformas för att tillsammans prestera en önskad materiell förmåga. Syftet är att förstå nya vetenskapliga rön och tekniska verkningssätt. Förväntade resultatet är att finna och kunna optimera de komponentegenskaper som är kritiska i ett materielsystem, samt att kunna utveckla beställarkrav för en forskningsbaserad nykonstruktion i kombination med allmänt tillgängliga konstruktioner.
I aktivitetsområdet Prioritering gäller inriktningen hur forsknings- och teknikutvecklingprogram bör moduleras över tiden för att öka sannolikheten att resultat kommer fram så att de passar in i Försvarsmaktens utveckling. Försvarsmaktens operativa studier är beroende av ”spelkort” som beskriver en möjlig materiell förmåga grundat på forskningens resultat. Syftet är att säkerställa en avtappning av viktiga indata till dessa studier. Förväntat resultat är användbara ”spelkort” med varierande detaljeringsgrad. I ökad utsträckning innebär detta numera en programvarubaserad modell med anpassning till den modulerings- och simuleringsmiljö som används för att pröva effekten av varierade operativa förhållanden. I det internationella materielsamarbetet förutsätts länderna harmonisera sina krav på detta sätt.
I aktivitetsområdet Urval gäller inriktningen hur en värdering av framkomna resultat ska ske med hänsyn till andra processers behov i materielstabsfunktionen. Syftet är att åstadkomma tekniköverföring från forskningsmiljöerna till de andra processerna. Förväntade resultat är dels översiktliga underlag för den centrala stabsprocessen, dels att tekniköverföringen kommer till stånd genom att forskningskompetenser involveras i de andra processerna. De som leder uppdrag i dessa styr tekniköverföringen till rätt mottagare i materielproduktionen.
Bilaga 5 SOU 2002:39
402
1.2.4 Systemanalys
Handlingsfrihet och leveranssäkerhet kräver resursinsatser i ett föregående skede för omvärldsanalys och utredning av olika möjligheter. Processen Systemanalys kan sägas vara beredningsprocessen för tidiga vägval i materielförsörjningen. Den utgör också en resurstillgång för regeringskansliets strategiutveckling, bl.a. för nyttjandet av industriella resurser i landet och inriktning av det internationella materielsamarbetet.
I aktivitetsområdet Teknisk systemutveckling utarbetas flera alternativa koncept för hur kritiska delar av den materiella förmågan ska kunna realiseras. Utvalda resultat ur forskningen bearbetas för en fördjupad prövning tillsammans med erfarenheter från användningen av befintliga system och de erfarenheter som görs i pågående materielprojekt. Utveckling och principdemonstration av nya tekniska lösningar genomförs med flerfaldiga syften. Förutom en mera detaljerad teknikkunskap kan en demonstrationsverksamhet syfta till att skapa förutsättningar för ett djupare materielsamarbete.
I aktivitetsområdet Systemutvecklingsspår stödjer materielstaben utarbetandet av funktionsmålsättningar, vad gäller den materiella förmågan. Resurserna används till att utreda och dokumentera vilka egenskaper som ska utgöra absoluta krav respektive målsättningskrav eller önskemål för den materiella förmågan. I det europeiska samarbetet byggs det upp en kravdatabas som ska användas gemensamt i studier och definition av operativa krav på försvarsmateriel. Medverkan i detta, och i tidiga studier för kravharmonisering med tänkbara samarbetsländer, stöds med resurser i detta aktivitetsområde.
I aktivitetsområdet Funktionsdefinition används resurser för att systematiskt beskriva sambanden mellan operativ och materiell förmåga med flera materielsystem integrerade. Ett systemutvecklingskoncept kan omfatta en materiell förmåga för att stödja ett flertal operativa förmågeområden. Det innebär att huvudkraven i framtida systemspecifikationer utarbetas tidigt och med ett antal alternativa ambitionsnivåer som läggs in i FMUP. Syftet med detta förberedande specifikationsarbete är att den centrala stabsprocessen ska ha ett tillräckligt underlag för att kunna agera snabbt, vare sig det gäller ett uppkommet tillfälle att gå in i ett fördelaktigt materielsamarbete eller att i en hastigt förändrad säkerhetspolitisk situation vidta anpassningsåtgärder. Ett annat syfte är att kunna
Bilaga 5
403
realisera ett nätverksförsvar. Modellerings-, systemerings- och simuleringsverktyg används för att ordna en total systemstruktur, vilken läggs till grund för de gränssnittskrav som måste standardiseras och anges som villkor i huvuduppdragen för processerna Projektdesign och Materielprojekt.
I aktivitetsområdet Riskanalys används resurser för att stödja planering och målstyrning i FMUP. Tillgängliga kostnadsuppskattningar i spelkortsunderlag plus de som framkommer inom området Teknisk systemutveckling bearbetas vidare. De kombineras med prisinformationer från marknaden för den standardmateriel som behövs. Kostnader kan också predikteras generellt utifrån komplexitetsgrad och vissa nyckelkrav på miljötålighet, tillåten vikt och volym m.m. Vid behov läggs förstudier ut på tänkbara systemleverantörer för att inhämta en mer detaljerad kostnadsinformation. Inför större investeringsbeslut i den centrala stabsprocessen analyseras även de tekniska och tidsmässiga riskerna ytterligare.
Till grund för dessa arbeten bedrivs en kontinuerlig omvärldsdanalys med inriktning på industrikapacitet i landet och i samarbetsländer. I detta aktivitetsområde ingår också en utveckling av de affärsmässiga leverantörsrelationerna och principutformningen vid nya kontraktsformer, liksom specifika utredningar och underlag för regeringskansliets behov.
1.2.5 Projektdesign
I processen för projektdesign används resurser för att stödja det tekniska systemansvaret med utredningar av möjligheter att fortsatt vidmakthålla befintliga materielsystem eller att ersätta med nya lösningar för den materiella förmågan. Syftet är att förse den centrala stabsprocessen med projektförslag som svarar mot de förmågebehov som definieras av objektramar i FMUP. Det kan vara flera och annorlunda projektförslag för olika leverantörsval och olika ekonomiska ambitionsnivåer. Huvuduppdragen styr också åtgärder för att skapa förutsättningar för projekt, t.ex. deltagande i internationella kontaktgrupper.
I aktivitetsområdet Materielegenskaper används resurser för att utarbeta tekniska specifikationer samt verksamhetsprogram för produkterna i ett projektförslag. Dessa reglerar viktiga aktiviteter för att utveckla nya och anpassa befintliga produkter i samarbete mellan parterna i projektet. Det definierar också prov-
Bilaga 5 SOU 2002:39
404
ningsaktiviteter hos leverantörer och hos slutanvändaren. Gränsytedefinitioner upprättas, så att konstruktions- och samfunktionsansvar blir tydligt.
I aktivitetsområdet Systemlösning används resurser för att definiera hur integration ska ske med befintliga och parallellt anskaffade materielsystem. En preliminär systemspecifikation utarbetas. Utveckling och analys av flera systemlösningar kan förekomma när projektförslag för ett och samma förmågebehov, men på olika ambitionsnivåer, tas fram. Det kan också vara aktuellt att ha flera ansatser till systemlösning som grund för en dialog med systemleverantörer om hur omfattande ett leverantörsåtagande kan göras.
I aktivitetsområdet Riskreduktion används resurser för att leda projektstudier och vid behov genomföra demonstrationsprojekt för kritiska funktioner och konstruktioner i de projektförslag som tas fram.
I aktivitetsområdet Projektdefinition används resurserna för att bereda komplett projektdokumentation till grund för den centrala stabsprocessens beslut om materielprojekt. I området ingår att i förekommande fall leda och följa upp beställda projektdefinitionsarbeten vid industrin .
1.2.6 Materielprojekt
I processen Materielprojekt används resurser till alla slags aktiviteter som följer av ett investeringsbeslut och huvuduppdrag för en ändrad materiell förmåga.
I aktivitetsområdena Tillförsel, Modifiering och Avveckling anskaffas materiel och materielanknutna tjänster genom beställningar för materielproduktion. Processen stödjer samverkansformer med leverantörerna för styrning och övervakning av hur produkterna ska produceras och hur det ska påvisas att de har rätt egenskaper och kvalitet.
Inom området Åtgärder i stödsystem ingår följdaktiviteter såsom att ta fram underlag för tekniska order om ändringar i drift och underhåll, styra införandet av modifieringar m.m. I detta område ingår också aktiviteter för huvuduppdrag om utveckling av stödsystemen i sig, liksom analyser av driftdata och funktionsfel samt andra tekniska utredningar för att stödja driften av materielsystemen.
Bilaga 5
405
1.3 Materielproduktionen
Vi har inte funnit behov av en detaljerad processkartläggning av sådana delar av materielprocessen som kan utföras under konkurrensutsatta förhållanden. Vi förutsätter också att övriga utförare, de som i praktiken har en monopolsituation, kan anlitas med sådan insynsrätt att sunda affärer kan åstadkommas. Det senare innebär att en förhandlingsprocess måste vara överenskommen i huvudavtal eller i den enskilda beställningen, så att priskontroll mot verklig produktkostnad kan etableras. Insyn och en process förutsätts också finnas för att följa upp och föra en dialog om företagens process- och kompetensutveckling inom områden som är viktiga för materielförsörjningen. Länken mellan materielstabsfunktionens processer och materielproduktionen är kommersiella avtal enligt de förutsättningar i lagar och förordningar som gäller. Materielstabsfunktionen har den affärsförmåga som behövs enligt ovan. Kvalificerade affärskompetenser disponeras i alla dess fem stödprocesser. Utförare av materielproduktion inom statens myndigheter, bl.a. FMLOG förutsätts utnyttjas med likvärdiga villkor som gäller i näringslivet. Oavsett om beställning sker internt eller mellan myndigheterna förutsätts materielstabsfunktionen tillämpa ett upphandlingsförfarande vid investeringar, modifieringar och avvecklingar av materielsystem samt vid större stödsystemåtgärder. Det innebär att dessa utförare av materielproduktion motsvarar industriella företag för samma typ av produkter.
407
Översikt av Materielverkets organsiation på lägre enhetsnivåer
Resurser för den centrala ledningen
Ledningsstab Systemledning
Stabstöd (5)
Stabstöd
Ekonomi och verksamhetsstyrning
Administrativa enheten(5)
Utveckling (6) Controller (3) Controller (7) Strategisk Affärsutveckling (4) Finans (12) Teknikförsörjningsledare (1) Fakturagranskning (21)
Planeringsenhet för kunduppdrag
Centrum för personalutveckling (36)
Produktionsberedning (6)
Informationsförsörjning
Produktionsplanering (19)
Informationsförsörjningssystem (12) Produktionsekonomi (7) Informationsförsörjningsteknik (7)
Materielenhet (tekniska systemchefer)
Informationsförsörjningsproduktion (24) Markstridssystem (3)
Service
Sjöstridssystem (3)
Löne- och reseadministration (23) Flygstridssystem (2) Kansli (35) Ledningssystem (3) Lokalservice (16) Generella drift- och underhållssystem (1) Kompetenscentrum närstöd (32)
Analysenhet
Strategier (14)
Stab Juridik
Internationellt samarbete (18)
Juridik (5) Teknisk underrättelsetjänst (13) Säkerhetsskydd (10)
Funktionsenhet
Central Utland (4) Funktionsdefinitioner (12) Patent (8) Informationsarkitektur (8) Systemarkitektur (4)
Affärsledning
Logistikenhet
(ungefärlig resursanvändning) Driftsäkerhet (3) Ledning och gemensamt stöd (5) Generiska drift- och underhållssystem (5) Kontrakt, huvudavtal, utveckling (5) Internationell systemlogistik (3) Mark (15) Sjö (10) Flyg (10) Lednings- och stödsystem (15)
Bilaga 6 SOU 2002:39
Resurser för produktionsledning, VoV och Tekniskt kompetenscentrum
Produktionsledningen Tekniskt Kompetenscentrum Stabstöd (17) Ledning och resurshantering (15) Projektcentrum Kompetenscentrum System-
Produktionsledare Amf (1)
samordning
Produktionsledare Fordon (1) Produktionsledare Gemensam materiel (2)
Systemsamordning Modell & Sim (10) Systemsamordning Mark (15)
Produktionsledare Telekom (1) Produktionsledare Ubåt o UV(2)
Systemsamordning Sjö (20) Systemsamordning Luft (15)
Produktionsledare Vapen (1) Systemsamordning Ledningssystem (20) Produktionsledare Ytfartyg (1)
Kompetenscentrum Sensor & Telekom
Produktionsgrupperna Taktiska Sensorsystem (35)
Markbaserade system (31) Telekrig och Radarsystem (35) Sjöbaserade system (28) Taktiska Telekom.system (40) Flygsystem (22) Signalmiljö (20) Ledningssystem (17)
Kompetenscentrum Ledningsstöd
Teknikutveckling (4) Informationssystemteknik (30) Drift- och underhållssystem (12) Telekommunikationssystem (25)
Kompetenscentrum Projektstyrning
Informationsskyddsteknik (15)
Enheten för projektcontrollers (20) Ledningssystem (30) Enheten för projektekonomer (24) Ledningscentraler (40) Enheten för projektadministratörer (24) Teknisk Systemförvaltning (10)
Kompetenscentrum Vapen
Verifierings- och Valideringscentrum
Fartygsburna Vapen (15)
Lednings- och verksamhetsstöd
Ammunition & Minteknik Vapen (20)
Ekonomienhet (6) Markbaserade Vapen (20) Serviceenhet Linköping (23) Eldrörsamm. & Pyroteknik Vapen (15) Serviceenhet Karlsborg (24) Flygrobot & Systemteknik (15) Serviceenhet Vidsel (12)
Kompetenscentrum Farkost
Marknads- och kvalitetsenheten (20) Markfarkoster Produktionsledningsenheten
Stridsfordonsteknik (20)
VoV Markstridssystem (15) Fältarbets- & Hjulfordonsteknik (25) VoV Luftstridssystem (44) Sjöfarkoster VoV Sjöstridssystem (1) Ytfartygsteknik (20) VoV Robotsystem (10) Ubåtsteknik (15) VoV Ledningssystem (3) Luftfarkoster Provflygförarenhet (9) Avionikintegration (25)
Resursledningsenheten
Grundflygplansteknik (25)
Mätteknikenhet (30) VTOL- & Framdrivningssyst. (20) Lednings- och inmätningssystem (69) Flygteknik (20) Flygteknikenhet (90) Vapen och ammunitionsenhet (31) Fordonsenhet (5) Provplatssupport (40) Flygfysiologiskt laboratorium (9) Marinteknikenhet (22)
408
409
Bilaga 6
Kompetenscentrum Skydd
Basteknik (20) Skyddsteknik (15) Intendenturteknik (10) Kvalitetsmetoder (40)
Kompetenscentrum ILS
ILS Underhållsberedning
Uhber Marksystem (20) Uhber Sjösystem & DU (25) Uhber Flygsystem (30) Uhber Ledningssystem (25) Uhber Försörjningsberedn. (5) ILS Driftstöd/Avveckling (60) ILS Teknikinformation (35)