Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att utvärdera den svenska fiskerikontrollen. Utredaren skall

· analysera den svenska fiskerikontrollen med avseende på myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet,

· överväga behovet av eventuella förändringar och

· ge förslag till förbättringar.

Effekterna av att kvalitetskontrollen överfördes till Kustbevakningen år 2000 skall ägnas särskild uppmärksamhet.

Bakgrund

I samband med regeringens beslut den 20 september 1999 om att överföra kvalitetskontrollen till Kustbevakningen (prop. 1999/2000:1, utg.omr. 23, bet. 1999/2000:MJU02, rskr. 1999/2000:91) beslöts att den svenska fiskerikontrollen skulle utvärderas senast år 2004.

Motivet för att överföra kvalitetskontrollen till Kustbevakningen var behovet av en effektivare och förbättrad fiskerikontroll. Genom den föreslagna åtgärden bedömde regeringen att ambitionsnivån skulle kunna förbättras för landningskontrollerna redan under år 2000. Vidare skulle man uppnå ekonomiska fördelar om kvalitets- och landningskontrollerna samordnades. En utökad myndighetssamordning bedömdes också kunna bidra till att rapporteringen och andra administrativa rutiner skulle kunna förbättras. Avgörande för regeringens bedömning var Kustbevakningens organisation liksom myndighetens regionala närvaro. Regeringen gjorde bedömningen att Kustbevakningen kunde utföra kvalitetskontrollen samt ett utökat antal landningskontroller utan att särskilda medel tillfördes.

Genomgripande förändringar har därefter genomförts inom kontrollområdet, t.ex. gemenskapens reglering av fisket i samband med reformeringen av den gemensamma fiskeripolitiken i december 2002. Dessutom står EU inför en utvidgning med nya medlemsländer. Vidare kommer en ny fiskerikontrollmyndighet att inrättas på gemenskapsnivå.

Fiskerikontrollen har i allt större utsträckning uppmärksammats under de senaste åren såsom regelefterlevnaden inom fiskeriområdet, t.ex. när det gäller att förhindra illegalt fiske och att se till att fiskekvoter inte får överskridas, att minimimåtten hålls, att rätt redskap används samt att det finns relevant dokumentation.

Fiskeriverkets roll och funktion

Fiskeriverket har, som ansvarig myndighet för den gemensamma fiskeripolitiken, det övergripande ansvaret för svensk fiskerikontroll. Myndigheten svarar bl. a. för normgivning, administrativ uppföljning och kontroll av fisket samt kontroll av marknadsordningen. Fiskeriverket har utöver sitt övergripande ansvar också ansvar för kontroll av fisk som återtas från marknaden.

Kustbevakningens roll och funktion

Kustbevakningen ansvarar för kontroll av fisket till sjöss samt landnings- och kvalitetskontroller i svenska hamnar. Verksamheten sker integrerat med myndighetens övriga kontroll- och tillsynsverksamhet, miljöskydd samt beredskap för räddningstjänst. Vid misstanke om brott mot gällande fiskebestämmelser har en kustbevakningstjänsteman därutöver samma befogenheter som tillkommer en polisman att vidta vissa inledande brottsutredande åtgärder.

Övriga berörda myndigheter

Andra myndigheter med uppgifter inom fiskerikontrollen är t.ex. Tullverket och Livsmedelsverket.

Arbetet inom EU

Sedan EU-inträdet omfattas Sverige av den gemensamma fiskeripolitiken, vilket bl.a. medfört en förändring och utveckling av den svenska fiskerikontrollen. Detta innebär att Sverige ansvarar för kontrollen av att EU:s fiskeripolitik följs på svenskt territorium och i marina farvatten, som lyder under svensk överhöghet eller jurisdiktion. Sverige skall, i enlighet med detta, inspektera och övervaka all verksamhet inom fiskerisektorn, vilket inbegriper fiske, omlastning, landning, saluföring, transport och lagring av fiskprodukter samt registrering av landningar och försäljning. Även verksamhet som bedrivs av fartyg från tredje land omfattas. Sverige skall också säkerställa att svenska fartyg utanför gemenskapens fiskezon kontrolleras på lämpligt sätt.

Inom ramen för detta arbete utarbetade kommissionen under år 2001 länderrapporter, där kommissionens syn på medlemsländernas fiskerikontroll redovisas. Gemenskapen har bidragit ekonomiskt till anskaffning av kontrollfartyg, teknisk utrustning samt utbildnings- och utvecklingsverksamhet. Vidare har samverkan mellan Fiskeriverket och Kustbevakningen utvecklats, ett riskanalysbaserat kontrollsystem har utarbetats, informationsöverföringen har förbättrats, satellitövervakning har införts, m.m.

Den reformerade gemensamma fiskeripolitiken är i kraft sedan den 1 januari 2003. Genom reformen har fiskerikontrollen fått en central roll för att effektivt förbättra efterlevnaden av lagstiftningen samt för att därigenom säkerställa ett långsiktigt hållbart fiske. Fiskerikontrollen omfattar tillträdet till och utnyttjandet av fiskbestånd i hela fiskekedjan. Vidare gäller att bestämmelserna om den gemensamma fiskeripolitiken skall följas även när det gäller struktur- och marknadspolitiken.

Reformen har inneburit att ett nytt regelverk för gemenskapens fiskerikontrollverksamhet har fastställts. Medlemsländernas ansvar har tydligt definierats liksom villkoren för att få bedriva fiskeriverksamhet. Vidare behandlas metoder för kontroll och tillsyn samt samarbete respektive samordning mellan medlemsländerna. I gemenskapslagstiftningen ges en rättslig ram för hur fiskerikontrollen skall tillämpas inom gemenskapen. Utifrån dessa förutsättningar kan enskilda medlemsländer organisera sin nationella fiskerikontroll.

Ministerrådet (fiske) har vidare beslutat om ett enhetligt och effektivt genomförande av den gemensamma fiskerikontrollen där det betonas att bestämmelserna om den gemensamma fiskeripolitiken skall tillämpas och genomföras på ett likartat sätt i medlemsländerna. I gemenskapsstrategin föreskrivs, såväl på kort som på lång sikt, åtgärder för att den gemensamma fiskeripolitiken skall genomföras enhetligt och effektivt.

Under de senaste åren har användningen av den moderna tekniken utvecklats inom fiskerikontrollen. Det är numera tekniskt möjligt att kartlägga ett fartygs rörelser med hjälp av positionsrapporter via satellit. Genom detta ges möjligheter till en förbättrad uppföljning, då fartygens position vid speciella rapporteringstillfällen kan följas. Inom EU gör man bedömningen att ökad användning av modern teknik är av stor vikt för den framtida fiskerikontrollen.

Under år 2003 genomfördes ändringar i fiskelagen, vilka bl.a. innebär utökade möjligheter att reglera fiskets bedrivande genom att tidsmässigt jämna ut landningarna och att styra fiskets verksamhet geografiskt. Vidare har bestämmelser om uppgiftsskyldighet och tillsynsansvar ändrats. Straffsatserna har höjts och möjligheter har införts att under viss tid återkalla yrkesfiskelicens och fartygstillstånd.

Regeringen har uppdragit åt Fiskeriverket att senast den 1 juni 2004 redovisa omfattningen av orapporterat fiske och övrig illegal hantering av fisk. I detta sammanhang skall det illegala fiskets betydelse för vetenskapliga uppskattningar av fiskbestånden beröras.

Problemområden

En effektiv fiskerikontroll är en förutsättning för en hållbar förvaltning av de gemensamma fiskbestånden. I kommissionens länderrapport från år 2001 om Sverige pekades på bristande samordning mellan såväl regeringen och dess myndigheter som mellan myndigheterna. Vidare framhölls bristande informationsutbyte mellan myndigheterna. När det gäller utförandekontrollen lyfte man fram brist på såväl utbildad personal som på praktiska anordningar för landningskontroller. Andra problemställningar var, enligt kommissionen, avsaknad av en helhetssyn på fiskerikontrollen, problem med att nå upp till kontrollnivåerna av vissa segment samt bristande övervakning av svenska fiskefartyg utanför nationellt vatten. För den administrativa kontrollen lyfte man fram brister i dubbelkontroll av fångstuppgifter, beräkning av svenska fartygs fiskeansträngning, problem med segmentindelning av fiskeflottan samt brister i noggrannhet i såväl det nationella fartygsregistret som i sanktioneringssystemet.

Flertalet av dessa problem har åtgärdats. Fortfarande kvarstår dock behovet av en noggrannare analys av den svenska fiskerikontrollen.

Kommissionen har dessutom i samband med reformen av fiskeripolitiken tydligt lyft fram behovet av att medlemsländerna genomför den gemensamma fiskeripolitikens bestämmelser på ett likartat sätt inom hela gemenskapen.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att utvärdera den svenska fiskerikontrollen. Utvärderingen skall bl.a. omfatta fiskerikontrollens flexibilitet, effektivitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet samt myndigheternas användning av den samlade kompetensen. Vidare skall utredaren utvärdera om kontrollsystemet är verkningsfullt, dvs. om fiskerikontrollen bedrivs på en sådan nivå att överträdelser kan beivras. Utredaren skall särskilt analysera i vilken utsträckning och på vilket sätt ansvariga myndigheter lever upp till de krav som regleras inom ramen för den gemensamma fiskerikontrollen och i svensk lag samt till de mål regeringen fastställt i regleringsbreven.

Vidare skall utredaren utvärdera om bästa teknik och relevanta kontrollåtgärder används i enlighet med den gemensamma fiskerikontrollens krav. Kontrollens effektivitet skall studeras mot bakgrund av gällande regelverk som anger förutsättningarna för fisket och kontrollen. Särskilt skall utredaren beakta kommissionens påpekanden om problem i den svenska fiskerikontrollen, såsom t.ex. brister i samordning, utförande av landningskontroller, kontroll av pelagisk fisk, m.m. Vidare skall utredaren utvärdera hur samordningen med andra länder fungerar. Utredaren skall även analysera och utvärdera såväl fångstrapportering som effekter och utfall av den förändring av myndighetsansvaret som genomfördes år 2000 för kvalitetskontrollen samt beakta om särskilda medel har tillförts Kustbevakningen.

Utifrån kartläggningen av de svenska myndigheternas resurser och kompetens inom området skall förslag lämnas på hur resursen bättre kan tillvaratas för att stärka den nationella fiskerikontrollen. Förslagen bör syfta till ett aktivt svenskt agerande inom ramen för det internationella samarbetet. Utvärderingen skall omfatta myndigheternas samverkan inom fiskerikontrollen för att förebygga och säkerställa att de beslutade förvaltningsåtgärderna på fiskets område genomförs, vilket bl.a. även omfattar brottsförebyggande och brottsbekämpande åtgärder, inklusive sanktioner.

Utredaren skall utifrån ett framtidsperspektiv utvärdera om nuvarande kontrollorganisation är den mest lämpliga samt vid behov föreslå relevanta förändringar. Om utredaren finner det påkallat skall förslag lämnas på hur den framtida fiskerikontrollen bör organiseras för att ytterligare effektivisera och utveckla fiskerikontrollverksamheten. I detta sammanhang skall utredaren bl.a. föreslå effektivisering och utveckling av befintlig myndighetssamverkan, förändrade ansvarsområden för de berörda myndigheterna, samt andra alternativa lösningar för att effektivisera fiskerikontrollen. Möjligheter till kostnadseffektiva lösningar skall särskilt beaktas.

Utredaren skall vid utvärderingen analysera vilka effekter den nuvarande fiskerikontrollen har på företagen och hur den skulle kunna förenklas. Särskilt skall utredaren beakta de administrativa konsekvenserna för näringslivet och utforma eventuella förslag så att företagsadministrativa kostnader hålls så låga som möjligt. Vad gäller förslagens konsekvenser för små företag skall utredaren samråda med Näringslivets Regelnämnd (NNR).

Utredaren skall vidare analysera samhällsekonomiska och statsfinansiella konsekvenser av eventuella förslag. Vid förslag med statsfinansiella effekter skall utredaren dessutom lämna förslag till finansiering.

I den utsträckning utredarens förslag kräver författningsändringar skall förslag presenteras.

Erfarenheter från andra länder

Utredaren skall inhämta information om fiskerikontrollarbetet såväl på gemenskapsnivå som i andra näraliggande länder. I detta sammanhang bör kunskap inhämtas om hur andra medlemsländer organiserar och genomför den nationella fiskerikontrollen, eftersom det är angeläget att det gemensamma regelverket tillämpas på likartat sätt i angränsande vatten.

Arbetsformer m.m.

Utredaren skall samråda med relevanta myndigheter och enskilda organisationer vars medlemmar berörs.

Avgränsning av uppdraget

Kartläggningen skall dels syfta till att skapa ett underlag för utredarens överväganden om den nuvarande fiskerikontrollen och dels ligga till grund för utvärdering av den svenska fiskerikontrollen. Även tillämpningen av regelverket för fiskerikontrollen skall studeras.

Det står också utredaren fritt att ta upp andra frågor, inom ramen för uppdraget, som blivit aktuella under utredningsarbetet.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 31 december 2004.

(Jordbruksdepartementet)