Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utreda förutsättningarna för att införa någon form avansvar för fordonsägaren när hans eller hennes fordon används vid en överträdelse av bestämmelser om högsta tillåtna hastighet eller av någon annan trafikregel, vars efterlevnad kan övervakas genom automatiska system. Utredaren skall särskilt analysera de juridiska förutsättningarna för att införa något slag av ägaransvar.

Utredaren skall vidare bedöma vilka konsekvenser införandet av någon form av ägaransvar kan förväntas få.

Bakgrund

Brott mot trafikreglerna

Påföljden för de flesta brott mot de regler som gäller vägtrafiken är böter, vanligen penningböter. Endast vid grövre trafikbrottslighet, t.ex. rattfylleri och grov vårdslöshet i trafik, finns fängelse i straffskalan. I princip samtliga brott mot bestämmelserna i trafikförordningen (1998:1276) (nedan TrF), t.ex. hastighetsöverträdelser, sanktioneras med penningböter.

I normalfallet är det föraren av ett fordon som är ansvarig för brott mot trafikreglerna, se 14 kap. 1-6 §§ TrF. I vissa fall kan dock även fordonets ägare dömas till straff om han eller hon uppsåtligen har underlåtit att göra vad som ankommit på honom eller henne för att hindra att fordonet brukas i strid mot vissa närmare angivna bestämmelser, se 14 kap. 11 § TrF.

I vissa fall beivras emellertid överträdelser av trafikregler inte med böter utan med administrativa sanktionsavgifter. Så är fallet med de flesta förseelser mot bestämmelserna om parkering, se lagen (1976:206) om felparkeringsavgift. Även förseelser mot bestämmelserna och om högsta tillåtna axeltryck, boggitryck, trippelaxeltryck och bruttovikt kan föranleda sanktionsavgifter, se lagen (1972:435) om överlastavgift.

I de fall förseelser sanktioneras med avgifter är det fordonets ägare som är skyldig att betala avgiften, se 4 § lagen om felparkeringsavgift och 7 § lagen om överlastavgift.

Ytterligare en åtgärd som kan bli följden av att någon begår ett trafikbrott är att körkortet återkallas enligt bestämmelserna i 5 kap.körkortslagen (1998:488). Av 5 kap. 3 § följer att ett körkort skall återkallas bl.a. om körkortshavaren brutit mot vissa närmare angivna bestämmelser i lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott eller genom upprepade brott i väsentlig grad har visat bristande vilja eller förmåga att rätta sig efter de bestämmelser som gäller i trafikens eller trafiksäkerhetens intresse. Vidare skall körkortet enligt samma paragraf återkallas om körkortshavaren i annat fall vid förande av ett motordrivet fordon har överskridit högsta tillåtna hastighet, kört mot rött ljus, underlåtit att iaktta stopplikt, kört om vid övergångsställe eller brutit mot någon annan regel som är väsentlig från trafiksäkerhetssynpunkt, allt om överträdelsen inte är ringa. I vissa fall får enligt 5 kap. 9 § körkortslagen körkortshavaren varnas i stället för att körkortet återkallas, om varningen av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd.

Automatisk hastighetsövervakning

Polisen har under de senaste femton åren genomfört flera försök med automatisk hastighetsövervakning och då använt kameror för identifiering av fordon och förare.

Rikspolisstyrelsen redovisade i slutet av år 1992 en försöksverksamhet med automatisk hastighetsövervakning som pågick från mars 1990 till den 31 mars 1992 (RPS rapport 1992:3). Vid försöket användes dels ett antal fasta anläggningar, dels en mobil anläggning. Sammantaget kontrollerades under försöket hastigheten hos 920 000 fordon. Det konstateras i rapporten att de fasta anläggningarna utsattes för omfattande skadegörelse under försöket. Försöket visade enligt rapporten att hastigheten på de vägsträckor som omfattades av försöket sjönk och att antalet personskadeolyckor och antalet trafikskadade minskade mer på försökssträckorna än på de kontrollsträckor som användes för jämförelse. Trots resultaten avstyrkte Rikspolisstyrelsen ett införande av automatisk hastighetsövervakning med fasta anläggningar. Enligt Rikspolisstyrelsen kunde ett införande möjligen anses motiverat vid särskilt trafikfarliga platser eller utsatta vägavsnitt, t.ex. utanför skolor. Rikspolisstyrelsen förordade i stället mobila anläggningar för automatisk hastighetsövervakning.

I en skrivelse den 3 februari 2003 redovisade Rikspolisstyrelsen ytterligare ett försök med automatisk hastighetsövervakning. Detta försök pågick från den 29 juni 2000 till den 31 maj 2002. Enligt redovisningen minskade antalet personskadeolyckor och antalet skadade personer under försöksperioden. Vidare framgår det av skrivelsen att betydande hastighetssänkningar kunde konstateras på försökssträckorna. Enligt redovisningen var den genomsnittliga utredningstiden 43 minuter per överträdelseärende eftersom varje ärende hanterades som en fullständig förundersökning. I skrivelsen noteras att det under den senare delen av försöket var cirka 20 procent av bilderna som inte var användbara för identifiering av föraren. Härav bestod ungefär tio procent av bilder där föraren avsiktligt håller handen för ansiktet, gömmer ansiktet bakom solskyddet eller har monterat bort den främre registreringsskylten. I rapporten konstaterar Rikspolisstyrelsen att metoden med automatisk hastighetsövervakning är en av de mest kostnadseffektiva trafiksäkerhetsåtgärderna.

Vid det första försöket skedde den automatiska övervakningen dolt på så sätt att trafikanterna inte underrättades om att automatisk hastighetsövervakning pågick på den aktuella sträckan. Vid det andra försöket däremot underrättades trafikanterna genom skyltar längs vägarna om att automatisk hastighetsövervakning pågick i syfte att öka trafiksäkerheten.

Tidigare utredningar

En översyn av sanktionerna i trafiklagstiftningen.

Inom Kommunikationsdepartementet gjordes år 1985 en översyn av sanktionerna i trafiklagstiftningen. Resultatet av översynen redovisades i departementspromemorian Sanktioner i vägtrafiklagstiftningen (Ds K 1985:8). I promemorian diskuteras om det är lämpligt att införa administrativa avgifter som sanktion för olika typer av överträdelser av trafikreglerna i stället för böter.

I promemorian föreslås när det gäller hastighetsöverträdelser att ett sanktionssystem med avgifter som är anpassade till överträdelsens omfattning skall införas. Enligt promemorian fyller bötesstraffet då inte någon funktion vid sidan av ett avgiftssystem, varför det föreslås att de bestämmelser i dåvarande vägtrafikkungörelsen (1972:603) om straff borde upphävas. Enligt promemorian skulle avgiftssystemet vara tillämpligt även om gärningen utgjorde brott enligt lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott.

De nu redovisade förslagen i promemorian ledde inte till att regelverket ändrades.

Rikspolisstyrelsens rapport om försöksverksamhet med automatisk hastighetsövervakning

I den tidigare nämnda RPS rapport 1992:3 diskuteras om införandet av ett ägaransvar skulle vara en möjlighet att komma till rätta med det förhållandet att det i samband med automatisk hastighetsövervakning har varit svårt att utreda vem som fört fordonet. I rapporten lämnas dock inte något sådant förslag. I stället konstaterar man att det skulle vara ytterst otillfredsställande att en fordonsägare som saknar möjlighet att påverka en förares handlande ändå måste stå till svars för dennes felbeteende.

I rapporten noteras att det i ett flertal länder har införts en plikt för ägaren av ett fordon att uppge vem som disponerat detta vid en viss tidpunkt. Om automatisk hastighetsövervakning införs permanent bör det enligt rapporten övervägas om inte en regel om upplysningsplikt för fordonsägaren skall införas i Sverige. Enligt rapporten krävs detta för att uppnå en acceptabel uppklarningsprocent.

Polisverksamhetsutredningen

Polisverksamhetsutredningen diskuterar i betänkandet Mot ökad koncentration - förändring av polisens verksamhet (SOU 2001:87) möjligheten att avkriminalisera hastighetsöverträdelser och i stället införa avgiftssanktioner (se betänkandet s. 152-155). Utredningen konstaterar att trafikövervakningsverksamheten i form av automatisk hastighetsövervakning för närvarande är under utbyggnad och att det finns vissa hinder för ett effektivt utnyttjande av sådan övervakning. Ett sådant hinder är enligt utredningen att föraren av fordonet i relativt många fall inte kan identifieras på fotografiet från hastighetsövervakningskameran. En möjlig lösning på detta problem skulle enligt utredningen kunna vara att införa ett straffrättsligt bilägaransvar för förseelsen. Utredningen konstaterar dock att en sådan konstruktion inte torde vara förenlig med svensk rättstradition på området och därför inte är genomförbar.

Ett sätt att lösa problemen bör enligt utredningen vara att avkriminalisera hastighetsöverträdelser och i stället införa ett ägaransvar för de bilar som registreras av hastighetsövervakningskamerorna. Detta menar utredningen skulle leda till att hastighetsövervakningen blir effektivare och ge möjlighet till att i ökad utsträckning använda automatisk hastighetsövervakning. Utredningen förordar därför att frågan om hastighetsöverträdelser bör utredas närmare.

Behovet av en utredning

Att trafikanterna respekterar hastighetsgränserna är av stor vikt för trafiksäkerheten. Trots detta överträds bestämmelserna om högsta tillåtna hastighet regelmässigt. Det är förmodligen ingen överdrift att påstå att de flesta bilförare under en längre bilfärd vid något tillfälle överträder föreskriven högsta hastighet. Det finns analyser som visar att fler än 20 procent av fordonsförarna överskrider gällande hastighetsgränser med mer än 10 kilometer i timmen. Ett viktigt mål för trafiksäkerhetsarbetet är därför att sänka medelhastigheterna. För att åstadkomma en sådan sänkning krävs det att en rad åtgärder vidtas. En förbättrad och effektivare trafikövervakning är en viktig insats.

De under senare år genomförda försöken med automatisk hastighetsövervakning med kameror har lett till att medelhastigheten har sänkts på de övervakade vägsträckorna. Dessutom har antalet olyckor med personskador minskat på dessa sträckor. Den automatiska hastighetsövervakningen har således visat sig vara effektiv och har haft stor positiv effekt på trafiksäkerheten. Försöksverksamheten med automatisk hastighetsövervakning har dock även visat på en del problem av framför allt administrativ art. Handläggningen av ärendena hos polisen har tagit relativt lång tid. I genomsnitt har varje ärende tagit 43 minuter att handlägga. Det viktigaste skälet för detta är att det varit svårt att identifiera föraren på fotografiet från hastighetskameran, bl.a. på grund av att föraren avsiktligt försökt att dölja sitt ansikte.

Riksdagens tillkännagivande enligt rskr. 2002/03:161 (bet. 2002/03:TU4) skall ses mot den nu angivna bakgrunden. I tillkännagivandet anför riksdagen att regeringen skyndsamt bör se över förutsättningarna för att förändra ägaransvaret vid hastighetsöverträdelser i syfte att effektivisera den automatiska kameraövervakningen.

I debatten har det framförts olika tankar kring hur ett ägaransvar skulle kunna konstrueras. Ett alternativ som har framförts är att göra fordonets ägare straffrättsligt ansvarig för hastighetsöverträdelsen. Detta ansvar skulle alltså inträda oberoende av ägarens uppsåt eller oaktsamhet. Ett sådant strikt straffansvar strider, som Polisverksamhetsutredningen har konstaterat, mot de principer som den svenska straffrätten bygger på och mot svensk rättstradition. Ett system där ägaren görs straffrättsligt ansvarig för en hastighetsöverträdelse även om han eller hon inte har fört fordonet är således inte någon framkomlig väg.

Ett annat alternativ skulle kunna vara att ersätta bötesstraffet för hastighetsöverträdelserna med en administrativ sanktionsavgift som fordonets ägare skulle vara skyldig att betala på samma sätt som i dag gäller för felparkeringsavgifter. Ytterligare ett alternativ skulle kunna vara att införa en skyldighet för fordonets ägare att uppge vem som körde fordonet. Underlåtenheten att uppge vem som körde fordonet måste då givetvis på något sätt sanktioneras.

Varianter av de nu beskrivna systemen har införts i en rad länder, bl.a. i Nederländerna och i Norge.

Ett system med ägaransvar skulle sannolikt förenkla utredningsarbetet vid överträdelserna. Polisen skulle inte längre vara tvungen att identifiera föraren, utan det skulle räcka att identifiera fordonet med hjälp av registreringsnumret och sedan via vägtrafikregistret ta reda på vem som är registrerad som ägare till fordonet. Det saknas emellertid närmare analyser av förutsättningarna för att införa ett ägaransvar i Sverige och vilka effekter ett sådant införande skulle få. När det gäller möjliga effekter kan det t.ex. pekas på risken att underåriga för skens skull registreras som ägare av fordon. Redan i dag förekommer sådana registreringar i uppenbart syfte att fordonets verklige ägare skall undgå betalningsansvar för t.ex. felparkeringsavgifter. I detta sammanhang kan det också pekas på att den automatiska hastighetsövervakningen, så som den bedrivits i de båda ovan beskrivna försöken, har inneburit att övervakningen inte kunnat avse motorcyklister, eftersom endast fordonens främre registreringsskylt fotograferats och motorcyklar inte är försedda med en sådan. Dessutom har den automatiska hastighetsövervakningen lett till att den främre registreringsskylten på bilar i flera fall har monterats bort eller på något sätt gjorts osynlig. En utökad automatisk hastighetsövervakning som leder till hantering av ett stort antal fotografier kan dessutom diskuteras ur ett integritetsperspektiv.

Det kan från trafiksäkerhetssynpunkt inte uteslutas att de goda resultat som försöksverksamheten med automatisk hastighetskontroll har visat är en följd av att förarna - som ju långt ifrån alltid är ägare till fordonet - anpassar hastigheten eftersom upptäcktsrisken är stor på en kameraövervakad vägsträcka och de själva drabbas av sanktionerna vid en överträdelse. Den av föraren upplevda risken för att upptäckas och lagföras förefaller alltså ha påverkat förarnas hastighetsanpassning.

När frågan om att ersätta bötesstraffet med en administrativ sanktionsavgift aktualiseras bör det understrykas att en hastighetsöverträdelse inte ur alla aspekter kan jämställas med en felparkering, eftersom hastighetsöverträdelsen i betydligt fler fall innebär ett trafikfarligt beteende. En straffrättslig påföljd - och därigenom ett personligt ansvar för föraren av fordonet - kan sägas ge uttryck för ett större mått av klander från samhällets sida än en administrativ sanktionsavgift som riktar sig mot ägaren oberoende av vem som gjort sig skyldig till överträdelsen. Det är därför av vikt att analysera om sanktionens handlingsdirigerande verkan skulle påverkas av om bötesstraffet ersattes med en administrativ sanktionsavgift. Vidare måste det beaktas att en återkallelse av körkortet och inte bötespåföljden eller någon annan ekonomisk sanktion sannolikt är den åtgärd till följd av en hastighetsöverträdelse som den enskilde uppfattar som mest ingripande. Det är därför högst troligt att risken för att körkortet skall återkallas är det som mest bidrar till att avhålla fordonsföraren från att begå hastighetsöverträdelser. I ett system med ägaransvar, där inte ens den som kör fordonet vid hastighetsöverträdelsen identifieras, kan naturligtvis inte en överträdelse leda till körkortsåterkallelse för föraren. Mot denna bakgrund är det viktigt att analysera hur ett ägaransvar påverkar möjligheten till körkortsåterkallelse och hur det i sin tur påverkar efterlevnaden av trafikreglerna.

Sammanfattningsvis är det enligt regeringens bedömning angeläget att utreda förutsättningarna - inte minst de juridiska - för att införa någon form av ägaransvar för trafikbrott och vilka konsekvenser ett sådant införande kan förväntas få. Utredningen bör emellertid inte begränsas till hastighetsöverträdelser, utan bör omfatta samtliga trafikbrott som kan komma att övervakas och upptäckas genom automatiska system.

Uppdraget

En särskild utredare skall utreda förutsättningarna för att införa någon form av ansvar för fordonsägaren när hans eller hennes fordon används vid en överträdelse av bestämmelser om högsta tillåtna hastighet eller av någon annan trafikregel som kan övervakas och upptäckas genom automatiska system.

Utredaren skall analysera följande ansvarsformer.

• Bötespåföljden för de aktuella trafikbrotten ersätts av en administrativ sanktionsavgift som fordonets ägare är skyldig att betala.
• Fordonets ägare är skyldig att uppge vem som körde fordonet.

Det står utredaren fritt att även analysera andra tänkbara system där grundregeln är att ägaren hålls ansvarig.

Utredaren skall vid analysen särskilt uppmärksamma de juridiska förutsättningarna för att införa någon form av ägaransvar och i samband med analysen pröva hur dessa ansvarsformer förhåller sig till svensk rättstradition och till de rättsprinciper som ligger till grund för den svenska lagstiftningen. Andra juridiska frågeställningar som utredaren skall undersöka är om ett ägaransvar skapar problem när det gäller gränsdragningen mot andra, allvarligare, brott i trafiken t.ex. vårdslöshet i trafik, hur ett ägaransvar påverkar möjligheten till körkortsåterkallelse samt vilka åtgärder som den som vill undvika sitt ansvar som ägare kan komma att vidta, t.ex. att registrera en underårig eller en juridisk person som ägare till fordonet eller att låta montera bort registreringsskyltarna eller på något annat sätt göra dem osynliga.

Utredaren skall också bedöma vilka konsekvenser införandet av de olika formerna av ägaransvar kan förväntas få. Framför allt skall utredaren rikta in sig på de trafiksäkerhetsmässiga konsekvenserna. Utredaren skall dock även bedöma vilken acceptans ett ägaransvar kan väntas få hos allmänheten, vilka effektivitetsvinster i trafikövervakningen införandet av någon form av ägaransvar skulle få samt vad införandet av ett sådant ansvar skulle betyda för den enskildes rättssäkerhet. Vidare skall utredaren analysera vilka konsekvenser ett införande av en avgiftssanktion kan få utifrån sanktionens handlingsdirigerande verkan.

Vid sin analys av ett system där fordonets ägare åläggs en skyldighet att uppge vem som körde fordonet, skall utredaren särskilt överväga hur ett sådant system förhåller sig till den s.k. passivitetsrätten som följer av artikel 6 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I rätten till en rättvis rättegång ligger - såsom Europadomstolen uttolkat artikel 6 - en rätt för den som anklagats för brott att inte behöva belasta sig själv genom att göra medgivanden eller tillhandahålla belastande material. Rätten till passivitet skulle främst kunna aktualiseras om det är ägaren själv som framfört fordonet men denne inte kunnat identifierats vid den automatiska hastighetsövervakningen. Vidare skall utredaren överväga på vilket sätt en upplysningsplikt för ägaren skulle förhålla sig till ägarens möjligheter och eventuella skyldigheter att hålla sig underrättad om vem som framfört fordonet.

Som underlag för sin analys bör utredaren undersöka de system för ägaransvar vid trafikbrott som har införts i andra länder, t.ex. i Nederländerna och i Norge.

Samråd och redovisning av uppdraget

I frågor om sådan skuldsättning som på grund av ägaransvar kan drabba underåriga såsom registrerade ägare av fordon skall utredaren samråda med Utredningen om förmyndare, gode män och förvaltare (Ju 2002:04)

Utredaren skall redovisa sitt arbete senast den 30 september 2005.

(Näringsdepartementet)