HFD 2026 ref. 23

Skälen för avgörandet

Rättslig reglering m.m.

9Enligt 13 kap. 2 § 1 och 4 § tredje stycket kommunallagen (2017:725) får beslut av kommunfullmäktige överklagas till förvaltningsrätten som prövar beslutets laglighet (laglighets­prövning).

10Av 13 kap. 7 § framgår att domstolen vid prövningen av överklagandet inte får beakta andra omständigheter än sådana som klaganden har hänvisat till före överklagandetidens utgång. Enligt 8 § första stycket ska ett beslut upphävas om 1) det inte har kommit till på lagligt sätt, 2) beslutet rör något som inte är en angelägenhet för kommunen, 3) det organ som har fattat beslutet inte har haft rätt att göra det, eller 4) beslutet annars strider mot lag eller annan författning. I 8 § tredje stycket anges att domstolen inte får ersätta det överklagade beslutet med något annat beslut.

11I fråga om kommunernas redovisningsskyldighet framgår det av 11 kap. 19 § kommunallagen att kommunstyrelsen, efter att ha fått övriga nämnders redovisningar, ska upprätta en årsredovisning. Denna ska sedan enligt 20 § överlämnas till kommunfullmäktige och revisorerna. Årsredovisningen ska därefter enligt 21 § god­kännas av fullmäktige, och detta ska ske innan fullmäktige beslutar om ansvarsfrihet.

12I lagen (2018:597) om kommunal bokföring och redovisning finns bestämmelser om bokföring och redovisning för bl.a. kommuner. Av 1 kap. 2 § framgår att kommuner är skyldiga att upprätta en årsredovisning för varje räkenskapsår. En årsredo­visning ska enligt 4 kap. 1 § första stycket bestå av bl.a. en förvaltningsberättelse. Förvaltningsberättelsen ska enligt 11 kap. 5 och 6 §§ innehålla upplysningar om väsentliga personalför­hållanden, däribland vissa specificerade uppgifter om de anställdas sjukfrånvaro.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

13I målet är klarlagt att årsredovisningen för Svalövs kommun för räkenskapsåret 2021 inte uppfyller de krav som ställs i lagen om kommunal bokföring och redovisning eftersom det i förvaltnings­berättelsen saknas vissa föreskrivna uppgifter om de anställdas sjukfrånvaro. Frågan är om detta medför att fullmäktiges beslut att godkänna årsredovisningen strider mot lag.

14Av förarbetena till 1991 års kommunallag framgår att det dessförinnan inte fanns något krav på att kommunfullmäktige skulle fatta beslut angående den av kommunstyrelsen upprättade årsredovisningen, men att detta ändå skedde regelmässigt i kommunerna, om än i något olika former. Regeringen ansåg att den praxis som redan fanns borde framgå av lag och föreslog därför en bestämmelse om att fullmäktige ska fatta beslut om årsredo­visningen. Genom detta skulle det tydliggöras att det hör till fullmäktiges obligatoriska uppgifter att behandla årsredovisningen. Beslutet skulle ha formen av ett godkännande men det påpekades samtidigt att eftersom årsredovisningen som sådan inte är förenad med några rättsverkningar, kommer fullmäktiges beslut att godkänna den inte heller att få några rättsverkningar. Ett godkännande av årsredovisningen beskrevs i stället enbart vara en markering av att fullmäktiges behandling av denna var avslutad (prop. 1990/91:117 s. 124).

15Som framgått saknar kommunallagen en reglering av vilka överväganden som kommunfullmäktige ska göra inför ett beslut att godkänna en av kommunstyrelsen överlämnad årsredovisning och vilket utrymme som finns för fullmäktige att inte fatta ett sådant beslut. Ordalydelsen i 11 kap. 21 § kommunallagen ger närmast uttryck för en ovillkorlig skyldighet för fullmäktige att godkänna årsredovisningen. Ett godkännande av årsredovisningen medför inte i sig några rättsverkningar och är inte heller avgörande för prövningen av frågan om ansvarsfrihet.

16Mot denna bakgrund anser Högsta förvaltningsdomstolen att en laglighetsprövning enligt 13 kap. 8 § första stycket kommunal­lagen av ett beslut av kommunfullmäktige att godkänna en av kommunstyrelsen överlämnad årsredovisning är begränsad till att avse formkraven för beslutet som sådant, dvs. en kontroll av att beslutet har kommit till på ett lagligt sätt. Att t.ex. vissa uppgifter om anställdas sjukfrånvaro saknas i förvaltningsberättelsen i en årsredovisning medför därför inte att fullmäktiges beslut att – trots sådana brister – godkänna årsredovisningen är olagligt.

17Av det anförda följer att kommunfullmäktiges i Svalövs kommun beslut att godkänna årsredovisningen inte var olagligt utifrån av L.K. åberopade omständigheter och det borde därmed inte ha upphävts av förvaltningsrätten. Med hänsyn härtill och då avsaknaden av uppgifter om de anställdas sjukfrånvaro inte kan antas ha haft någon saklig betydelse för frågan om ansvarsfrihet, kan inte heller beslutet om ansvarsfrihet anses olagligt och det borde därför inte heller ha upphävts.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen upphäver kammarrättens och förvaltningsrättens avgöranden och fastställer Svalövs kommuns beslut.

I avgörandet deltog justitieråden Jermsten, Knutsson, Askersjö, Gäverth och Westberg. Föredragande var justitiesekreteraren Maria Stenmark.

Förvaltningsrätten i Malmö (2023-06-30, ordförande Kristiansson):

[text har här utelämnats]

Förvaltningsrätten kan konstatera att det i förvaltningsberättelsen finns en uppgift om att den kommunala verksamheten har en frisknärvaro på 92,2 procent under 2021, vilket torde vara motsatsen till frånvaro på grund av sjukdom. Det finns även en redogörelse, benämnd ”Väsentliga personal­förhållanden”. Den redogörelsen tar sikte på arbetsmiljön med systematiskt arbetsmiljöarbete, tillbudsrapportering och medarbetarunder­sökning. Någon redogörelse av andel sjukfrånvaro under en samman­hängande tid av 60 dagar eller mer, sjukfrånvaro för kvinnor resp. män samt för anställda i olika åldrar saknas däremot i förvaltningsberättelsen. Förvaltningsberättelsen och därmed också årsredovisningen strider därmed mot 11 kap. 6 § lagen om kommunal bokföring och redovisning och överklagade punkter i det överklagade beslutet ska därför upphävas enligt 13 kap. 8 § 4 p kommunallagen.

Förvaltningsrätten finner att det som L.K. i övrigt anfört om brister i förvaltningsberättelsen inte medför att beslutet ska upphävas även på dessa grunder.

– Förvaltningsrätten upphäver Kommunfullmäktige i Svalövs kommuns beslut den 25 april 2022, § 64, punkterna 1 och 2.

Kammarrätten i Göteborg (2005-04-02, Classon [Skiljaktig], Déhn och Widenström):

Frågan i målet är om fullmäktiges beslut ska upphävas till följd av att det strider mot lag eller annan författning enligt 13 kap. 8 § 4 kommunallagen.

Fråga om godkännande av årsredovisning

Av 11 kap. 21 § kommunallagen framgår att årsredovisningen ska godkännas av fullmäktige. Det ska ske innan fullmäktige beslutar om ansvarsfrihet enligt 5 kap. 24 §.

I äldre förarbeten till denna bestämmelse anges att eftersom årsredovisningen som sådan inte är förenad med några rättsverkningar, kommer fullmäktiges beslut inte heller att ha några rättsverkningar. Beslutet får endast den betydelsen att det markerar att fullmäktiges behandling av årsredovisningen är avslutad (prop. 1990/91:117 s. 124).

En offentlig utredning, SOU 2021:75, har föreslagit en förändring av bestämmelsen med lydelsen att årsredovisningen får godkännas om resultaträkning och balansräkning är rättvisande. Förslaget har dock inte lett till någon lagstiftning. Av utredningen framgår även att det får betraktas som oklart vad ett godkännande av årsredovisningen innebär och därmed också i vilken utsträckning domstolsprövning av årsredovisningen i kommuner och regioner kan ske.

Av utredningen framgår även att till skillnad från vissa andra beslut inom ramen för den ekonomiska förvaltningen innefattar tillämpningen av bestämmelserna i lagen om kommunal bokföring och redovisning inte politiska ställningstaganden i någon större utsträckning och bör därmed inte vara utesluten att pröva inom ramen för en laglighetsprövning av den anledningen (jfr a SOU s. 292 ff.).

Av förarbetena till lagen om kommunal bokföring och redovisning framgår att regeringen inte ser det som osannolikt att frågor om kommunal redovisning kan bli aktuella i mål om laglighetsprövning. En ökad möjlighet till domstolsprövning kan vara en faktor som påverkar efterlevnaden positivt. Det bör dock samtidigt framhållas att det hittills varit ovanligt att innehållet i en kommuns eller ett landstings årsredo­visning blir föremål för en domstolsprövning. Mot denna bakgrund, sammantaget med de begränsningar avseende möjligheten till laglighets­prövning av budgetbeslut som alltjämt finns i 11 kap. kommunallagen (2017:725), bör förslagets effekter i detta avseende inte vara annat än marginella (prop. 2017/18:149 s. 104 f.).

Frågan om laglighetsprövning av årsredovisningen har vid några tillfällen prövats i domstol (förvaltningsrätt) och olika bedömningar har gjorts angående frågan om möjligheten att ta upp årsredovisningens innehåll inom ramen för en laglighetsprövning.

Mot bakgrund av uttalandena ovan, framför allt med hänsyn till att de i målet aktuella reglerna i lagen om kommunal bokföring och redovisning är av formell natur och inte innefattar politiska ställningstaganden, bedömer kammarrätten att årsredovisningens innehåll i denna del kan prövas inom ramen för bestämmelserna om laglighetsprövning. Det är klarlagt att förvaltningsberättelsen i kommunens årsredovisning för 2021 saknar sådana upplysningar och uppgifter om de anställdas frånvaro på grund av sjukdom som den ska innehålla enligt 11 kap. 6 § lagen om kommunal bokföring och redovisning. Förvaltningsberättelsen och därigenom även årsredovisningen för 2021 innehåller därmed inte samtliga delar som de ska innehålla (jfr 4 kap. 1 § lagen om kommunal bokföring och redovisning). Mot denna bakgrund anser kammarrätten att beslutet att godkänna förslag till årsredovisning år 2021 strider mot lag.

Fråga om beviljande av ansvarsfrihet

Enligt 11 kap. 21 § kommunallagen ska årsredovisningen godkännas av fullmäktige innan beslut om ansvarsfrihet fattas. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att frågan om godkännande av årsredovisningen är av betydelse för frågan om ansvarsfrihet ska beviljas eller inte. Därför ska fullmäktige först behandla frågan om godkännande av årsredovisningen. Avsikten är att fullmäktige först ska ta ställning till om de delar revisorernas kritik mot årsredovisningen och därefter ta ställning till om kritiken bör föranleda anmärkning eller vägrad ansvarsfrihet (prop. 2016/17:171 s. 430).

Kammarrätten har bedömt att godkännandet av årsredovisningen strider mot lag. Med hänsyn till detta samt den föreskrivna beslutsordningen anser kammarrätten att även beslutet att bevilja kommunens nämnder och styrelser ansvarsfrihet för 2021 års räkenskaper och förvaltning strider mot lag. Detta oavsett om andra omständigheter till stöd för denna bedömning inte framförts i rätt tid (jfr 13 kap. 7 kommunallagen).

Undantag

Eftersom en förvaltningsberättelse ska innehålla de upplysningar och uppgifter som anges i 11 kap. 6 § lagen om kommunal bokföring och redovisning, bedömer kammarrätten att avsaknaden av dessa inte kan anses sakna betydelse för ärendets utgång på det sätt som avses i 13 kap. 9 § kommunallagen (jfr prop. 2016/17:171 s. 444 f.). Att kommunens årsredovisning för 2022 är antagen och godkänd kan inte heller anses medföra att årsredovisningen för 2021 har förlorat sin betydelse.

Kammarrätten bedömer sammanfattningsvis att förvaltningsrätten har haft fog för sin bedömning. Överklagandet ska därför avslås.

– Kammarrätten avslår överklagandet.

Classon var skiljaktig och anförde:

Av 11 kap. 21 § kommunallagen framgår att årsredovisningen ska godkännas av fullmäktige. Det ska ske innan fullmäktige beslutar om ansvarsfrihet enligt 5 kap. 24 §.

I äldre förarbeten till denna bestämmelse anges att eftersom årsredo­visningen som sådan inte är förenad med några rättsverkningar, kommer fullmäktiges beslut inte heller att ha några rättsverkningar. Beslutet får endast den betydelsen att det markerar att fullmäktiges behandling av årsredovisningen är avslutad (prop. 1990/91:117 s. 124).

En offentlig utredning, SOU 2021:75, har föreslagit en förändring av bestämmelsen med lydelsen att årsredovisningen får godkännas om resultaträkning och balansräkning är rättvisande. Förslaget har dock inte lett till någon lagstiftning. Av utredningen framgår även att det får betraktas som oklart vad ett godkännande av årsredovisningen innebär och därmed också i vilken utsträckning som domstolsprövning av årsredo­visningen i kommuner och regioner kan ske.

Av utredningen framgår även att till skillnad från vissa andra beslut inom ramen för den ekonomiska förvaltningen innefattar tillämpningen av bestämmelserna i lagen om kommunal bokföring och redovisning inte politiska ställningstaganden i någon större utsträckning och bör därmed inte vara utesluten att pröva inom ramen för en laglighetsprövning av den anledningen (jfr a SOU s. 292 ff.).

Frågan om laglighetsprövning av årsredovisningen har vid några tillfällen prövats i domstol (förvaltningsrätt) och olika bedömningar har gjorts angående frågan om möjligheten att ta upp årsredovisningens innehåll inom ramen för en laglighetsprövning.

Enligt min bedömning var syftet med förslaget i SOU 2021:75, att fullmäktige endast skulle få godkänna en årsredovisning om resultat- och balansräkning var rättvisande, att fullmäktiges beslut i frågan om godkännande skulle bli överklagbart. Som redan sagts ovan ledde dock förslaget inte till lagstiftning. Med hänsyn härtill och till vad som uttalats i äldre förarbeten (prop. 1990/91:117 s. 124), nämligen att fullmäktiges beslut i frågan om godkännande inte får några rättsverkningar utan endast markerar att fullmäktiges behandling av årsredovisningen är avslutad, anser jag att årsredovisningens innehåll inte kan prövas inom ramen för bestämmelserna om laglighetsprövning. Förvaltningsrätten borde därför ha avvisat L.K:s överklagande. Jag anser alltså att kommunens över­klagande borde ha bifallits.