Prop. 1990/91:117

om en ny kommunallag

Regeringens proposition 1990/91 : 1 17

om en ny kommunallag

&

ww %%?

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Föredragande vid regeringssammanträdet har varit chefen för civildepar- tcmentet.

Stockholm den 7 mars 1991 På regeringens vägnar

Odd Engström

Beng! K. Ä . Jo/zanssmz

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag till en ny kommunallag. som skall ersätta den nuvarande lagen från 1977. Förslaget innehåller bland annat följande nyheter i sak. —- Flertalet av de grundprinciper som reglerar kommunernas och lands- tingens befogenheter skrivs in i lagen. — Kommunerna och landstingen får ökad frihet att organisera sin nämndverksamhet. — Fullmäktige får större möjligheter att delegera beslutanderätt till styrel— sen och övriga nämnder. — Grundläggande regler om kommunernas och landstingens förhållande till de kommunala företagen tas in i lagen. — Fullmäktige ges möjligheter att entlediga förtroendevalda som vägrats ansvarsfrihet eller dömts för allvarliga brott. — De förtroendevalda ges rätt att få skälig ersättning för den arbetsin- komst som de förlorar när de fullgör sina uppdrag. — Fullmäktige får större frihet att bestämma om formerna för beredning av fullmäktigcärenden. — Möjlighet införs för ett snabbare valgenomslag för styrelsen och övriga nämnder. — Förvaltningslagensjävsregler blir i princip tillämpliga i hela den kom- munala förvaltningen.

— Nämnderna får större möjligheter att delegera beslutanderätt till enskil— da ledamöter och anställda.

— Kommunerna och landstingen åläggs att ha en god ekonomisk hushåll— ning i sin verksamhet. — Krav på verksamhetsplan och treårig ekonomisk planering införs. Redovisningen ges ökad betydelse. Bland annat införs krav på att årsredovisningen skall omfatta också kommunala företag. — Kretsen revisionsansvariga utökas till att omfatta även enskilda förtro— endevalda i styrelsen. övriga nämnder och fullmäktigeberedningar. Vissa ändringar föreslås också i annan lagstiftning. Bland annat får kommuner och landsting ökade möjligheter att lämna humanitärt bistånd . till andra länder.

Därutöver föreslås ett antal löljdändringar med anledning av den nya kommunallagen. Övriga löljdändringar avser regeringen att återkomma med i en särskild proposition.

Den nya lagstiftningen avses träda i kraft den 1 januari [991

Som ett led i en Rörsöksverksamhet har denna proposition utformats på ett n_vtt sätt.

Det regeringen vill att riksdagen skall ta ställning till redOvisas i propositionen under rubriken Ärendet till riksdagen. som alltså mot- svarar den tidigare rubriken Hemställan.

Proposition om en ny komm unallag

1. Inledning

Den nu gällande kommunallagen (1977: 179. ändrad senast 1990: 787. KL) trädde i kraft den 1 juli 1977.

År 1984 beslöt regeringen att inleda ett arbete med att utforma förslag till en ny kommunallag. En principskiss till en ny lag presenterades år 1985 av 1983 års demokratiberedning i betänkandet (SOU 1985:29) Principer för ny kommunallag. Betänkandet remissbehandlades och därefter fick en arbetsgrupp inom civildepartementet till uppgift att göra en juridisk-tek- nisk översyn av förslaget. Gruppen avlämnade dels delbetänkandet (Ds C 1987:5) Den ekonomiska förvaltningen i kommuner och landsting. dels slutbetänkandet (Ds 1988: 52) Ny lag om kommuner och landsting.

I samband med att riksdagen under våren 1988 behandlade prop. 1986/87:91 om aktivt folkstyre i kommuner och landsting uttalade riksda- gen att det fortsatta beredningsarbetet i fråga om den nya kommunallagen borde ske under medverkan av representanter för de politiska partierna i riksdagen(KU 1987/88z23. rskr. 154).

Mot denna bakgrund beslutade regeringen hösten 1988 att bemyndiga civilministern att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté. Kommittén. som arbetade under namnet 1988 års kommunallagskommit- te (ordförande: riksdagsledamoten Hans Gustafsson). avlämnade i april 1990 betänkandet (SOU 1990:24) Ny kommunallag. Kommitténs sam- manfattning av betänkandet återfinns i bilaga I och kommitténs lagförslag fram går av bilaga 2.

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna har lagts som bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena har upprättats inom civildepartementet och publicerats i Ds 1991: 17.

1 det följande lägger regeringen på grundval av det redovisade materialet fram ett förslag till en helt ny kontmunallag och till viss annan lagstiftning som hänger samman därmed.

En fråga som har samband med kommunallagskommittens förslag. men som på regeringens uppdrag har utretts särskilt. är den om de förtroen- devaldas arbetslörutsättningar. Uppdraget har utförts av en särskild utre- dare (f. d. kommunalrådet Carl-Gerhard Sjölander). som har arbetat under namnet förtroendeuppdragsutredningen. En fråga som utredningen har behandlat gäller de Rårtroendevaldas ekonomiska villkor. Förslag i den delen har presenterats i betänkandet (Ds 1988:46) Pengar är inte allt men.... Utredningens sammanfattning av betänkandet och lagförslag fram- gar av bilaga 4 ac,/t 5.

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna har lagts som bilaga 6. En sammanställning av remissyttrandena har gjorts i civildepartementet och publicerats i Ds 1990: 12.

1 betänkandet (SOU 1988:47) Kommunalt stöd till de politiska partier- na har utredningen övervägt kommunernas och landstingens möjligheter att ge stöd till de politiska partierna. Betänkandet har legat till grund lör överläggningar mellan partierna i riksdagen.

U|

Utredningen avlämnade i mars 1990 slutbetänkandet (SOU 1989: 108) Förtroendevald på 90-ta1et — Utmaningar och möjligheter.

Regeringen behandlar i denna proposition också några av de frågor som förtroendeuppdragsutredningen har berört.

Innan vi går in på de skilda sakfrågorna redovisar vi vår syn på utveck- lingstcndenscrna inom den kommunala sektorn och på reformbehovet i stort.

2. Kommunal sjävstyrelse och demokrati i utveckling

2.1. Den kommunala sektorns framväxt och betydelse

E I! grundläggande i nslag i den svenska _lblkstjtrelscn

Kommunerna och landstingen hör sedan lång tid tillbaka till de grundläg- gande inslagen i den svenska folkstyrelsen. Deras uppgift har traditionellt varit att samla människorna inom ett visst geografiskt område för att främja gemensamma intressen. En viktig markering av deras roll görs i portalparagrafen till regeringsformen. där det heter att f'olkstyrelsen ”förverkligas genom ett representativt och demokratiskt statsskick och genom kommunal självstyrelse".

Ideologin bakom våra dagars kommunala självstyrelse växte fram under förra delen av 1800-talet och blev befäst genom det som kallas 1862 års kommunalförordningar. Då lades grunden till den komunallagstiftning som gäller än i dag. I organisatoriskt hänseende innebar förordningarna att det gjordes en slutlig uppdelning mellan en borgerlig och en kyrklig kom- mun samt att det tillskapades en kommuntyp på regional nivå. landsting- en.

Bakom reformen fanns en tydlig decentraliseringsideologi. Huvudprin- cipen var kommunal självstyrelse genom valda förtroendemän. Den lokala självförvaltningen ansågs vara ändamålsenlig och billig och ett värdefullt led i en medborgarfostran.

Dunfbrlsal/a utvecklingar: — expansion och dynamik

Den kommunala expansionen ftck ett rejält fäste efter-det att den kommu- nala rösträtten blev allmän och lika. Reformen skapade förutsättningar för en i grunden omlagd kommunal verksamhet. som innefattade ett vidgat ansvar för medborgarnas levnadsförhållanden. Av stor betydelse var givet- vis också införandet av det representativa systemet.

Men det är framför allt under hela efterkrigstiden som utvecklingen av den kommunala sektorn har varit mycket dynamisk. Särskilt kommunerna men även landstingen har fått allt mer omfattande uppgifter i fråga om samhällsservicen. Det är ett resultat dels av beslut av staten. dels av att kommuner och landsting frivilligt tagit på sig vidgade uppgifter.

I dag hanteras mer än 70 procent av den offentliga sektorns utgifter för

konsumtion och investeringar av kommuner och landsting. Konsumtio- nen och investeringarna uppgår till ca 300 miljarder kr., dvs. drygt 20 procent av BNP. lnkluderas även transfereringarna blir utgifterna ca 360 miljarder kr. Då ingår emellertid inte kommunala aktiebolag och stiftelser. Ca 1.1 miljon är anställda hos kommuner och landsting och uppskatt- ningsvis ca 70000 personer har kommunala förtroendeuppdrag.

En Strukturom vandling

Kommunernas ökade verksamhet ledde till att de många små landskom- munerna 1ick svårigheter att fullfölja sina åtaganden. Detta medförde en strukturell omdaning. Från denna synpunkt kan man gott säga att kommu- nerna har genomgått något av en revolution under loppet av några decen-- nier. Två omfattande indelningsreformer medförde att antalet kommuner mellan 1952 och 1974 reducerades från knappt 2500 till mindre än 300: antalet kommuner är i dag 284.

Landstingen har inte förändrats på samma genomgripande sätt. Den mest påtagliga förändringen är här bildandet av det s.k. storlandstinget i Stockholms län i början av 1970-talet. Stockholms stad gick då in i lands- tinget som också gavs vidgade uppgifter.

Från lekmannaförvalming till tjänstemannajörva/tning

Kommunindelningsreformerna har påverkat villkoren för de förtroen- devalda och för utvecklingen av politikerrollen som sådan.

Som en direkt följd av kommunsammanläggningarna minskade antalet ordinarie ttppdrag i kommunerna från cirka 120 000 i mitten av 1960-talet till 42 000 år 1974. Ett långt mindre antal förtroendevalda fick alltså ta hand om en väsentligt större och ständigt växande verksamhet. Utveck- lingen mot en tjänstemannaförvaltning blev en naturlig konsekvens av detta.

1 stark sammanfattning kan utvecklingen beskrivas på följande sätt. Lekmannaförvaltningen — som innebar att de förtroendevalda själva sva- rade för beredning. beslut och verkställighet i den mest renodlade formen — har definitivt ersatts av en professionell tjänstemannaförvaltning. där tjänstemännen övertagit inte bara verkställighetsfunktioner utan också' väsentliga beredningsfunktioner från de förtroendevalda i alla kommuner.

Sammantaget innebär utvecklingen att förtroendeuppdragen har ett helt annat innehåll och ställer helt andra krav på sina innehavare än vad som var fallet för bara ett par årtionden sedan.

1 lerverkni n gar på kommunallagin/iningen

Den dramatiska strukturomvandlingen tillsammans med den allmänna expansionen av den kommunala verksamheten har medfört att dagens kommuner har få likheter med tidigare generationers kommuner. Detta är också en grundläggande förklaring till de efter hand allt tätare kommunal- lagsrefortnerna.

En tnålsättning har varit att åstadkomma en förenkling av den kommu- nalrättsliga regleringen och att anpassa lagstiftningen till de behov som förnyelsen av den offentliga sektorn har gett upphov till. I samband här- med har det framstått sotn alltmer nödvändigt att begränsa den—statliga tillsynen och kontrollen och att stärka den kommunala självstyrelsen.

1862 års kommunalförordningar stod kvar praktiskt taget oförändrade fram till början av 1930-talet. Då gjordes en revidering som i allt väsentligt var av teknisk natur.

År 1948 genomfördes en kompetensreform som har haft en helt avgö- rande betydelse för den kommunala utvecklingen. inte minst vad gäller möjligheterna för kommunerna att.ta på sig nya uppgifter. Den ökade aktiviteten i kommunerna kom dessförinnan inte sällan i-konflikt med regeringsrättens praxis. som innebar en relativt restriktiv tolkning av den kommunala kompetensen. Genom reformen slogs fast att allmänintresset skulle vara avgörande för bedömningen i kompetensfrågor. De motiv som då lades fast styr i hög grad rättstillämpningen ännu i dag.

Förändringarna i den kommunala indelningen och de ökade möjlighe- terna för kommunerna att ta på sig nya uppgifter ledde fram till att en ny kommunallag antogs år 1953. Året därpå antogs en ny landstingslag och hela den nya lagstiftningen träddei'kraft år 1955.

Framför allt komtnunsatnmattläggningarna i början av 1970-talet. men också den ändrade relationen mellan förtroendevalda och anställda samt medborgarnas allmänt sett ökade aktivitet. skapade ett behov av ytterliga- re revideringar. Den 1 juli 1977 trädde en ny kommunallag i kraft som var den första som var gemensam för kommuner och landsting.

2.2 1977 års kommunallag

Till grund för kommunallagen av år 1977 låg ett omfattande utredningsar- bete som hade utförts av utredningen om den kommunala demokratin (SOU l975:41 ) och kommunallagsutredningen (SOU 1974: 99).

Lagen bygger på principen att kommuner och landsting skall lämnas största möjliga frihet att anpassa sina arbetsformer till de lokala förhållan- dena. Kommunindelningsreformerna ansågs ha skapat goda förutsättning- ar för att minska den statliga detaljregleringen.

På flera punkter genomfördes ändringar som berörde de förtroendeval- das arbetsförutsättningar. Bl. a. infördes en rätt till ledighet för fullgörande av kommunala uppdrag. Medborgarnas möjligheter till insyn och delta- gande i den kommunala verksamheten förbättrades.

Kommunfullmäktiges och landstingets centrala funktion framhävdes klart i reformen. Utgångspunkten var att man skulle stärka de folkvalda organens ställning. En följd av detta blev att man intog en ytterst restriktiv inställning till möjligheterna av att överföra beslutanderätt från fullmäkti- ge till styrelsen och övriga nämnder. En motsvarande restriktivitet uttryck- tes också i fråga om möjligheten att delegera fi'ånznämndnivån till anställ— da.

Debatten i början av 1970-talet rörde mycket frågor om samlingsstyre och majoritetsstyre. l kommunallagsreformen kom detta till uttryck på så

sätt att man ville ge möjlighet för den politiska majoriteten att ta ett huvudansvar för den kommunala verksamheten samtidigt som minorite- ten skulle tillförsäkras goda arbetsvillkor. Hur detta skulle utföras i prakti- ken överlämnades till kommunerna och landstingen själva att besluta om.

1 förarbetena till 1977 års lag berördes också en del andra frågor. som t.ex. hur man kan stärka insynen och inflytandet i kommunala företag. hur folkomröstningar förhåller sig till den representativa demokratin och vär- det av lokala politiska organ (kommundelsnämnder m.m.). Några större reformer genomfördes dock inte på dessa områden.

2.3. Utvecklingen efter år 1977

Den allmänna debatten om den offentliga sektorn under 1980-talet har i hög grad handlat om decentralisering. avbytåkratisering. minskat sektors- tänkande. medborgerligt deltagande. effektivitet och resursutnyttjande. Därmed har också den kommunala verksamheten stått i fokus.

För utvecklingen inom det kommunaldemokratiska området är det av särskild betydelse att medborgarna synes vara bättre informerade och mer aktiva i kommunala frågor än förut.

Regeringen vill nu peka på några tendenser som framträtt under senare år.

2.3.1. Strukturella och organisatoriska förändringar

Deeentraliseringssträvandena har vuxit i styrka under det senaste decen- niet. En påtaglig förändring gäller synen på nämndorganisationen i kom- munerna.

Utgångspunkten har varit att man velat återskapa närheten mellan med- borgare och förtroendevalda. men också att få till stånd en ökad samver- kan mellan olika sektorer av samhällsgemenskapen.

[a)/tala mitran

Lagen (1979:—108) om lokala organ i kommunerna (omtryckt 1979: 1 167. ändrad senast 1988: 135. lokalorganslagen) trädde i kraft den 1 januari 1980. Den lagen har gjort det möjligt för kommunerna att inrätta lokala organ i form av distriktsnämndcr. institutionsstyrelser samt organ med sektorsövergripande uppgifter inom såväl det kom munallagsreglerade om- rådet som vissa delar av de specialreglerade nämndernas områden. för de senare gäller vissa begränsningar och dessutom måste de centrala nämn— derna inom respektive sektor finnas kvar. De sektorsövergripande organen kallas oftast kom mundelsnäm nder.

Frikom/ntili/ifii'.5't'7'ltcl

Riksdagen beslöt ijuni 1984 (prop. 1983/84: 152. KU 32. rskr. 368) att en försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse — det s.k. frikom- munförsöket skulle bedrivas till utgången av år 1988. Försöksverksam-

heten har därefter förlängts till utgången av år 1991 (KU 1987/88:23. rskr. 154. prop. 1988/89:1. KU 6. rskr. 13).

I samband med riksdagens beslut om försöksverksamheten antogs lagen (1984z382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorga- nistion (omtryckt 1988: 136. ändrad senast 1990:1169. frikommunlagen).

De kommuner som deltar i försöket har fått en nästan fullständig frihet att organisera de centrala nämnderna. Även i fråga om lokala organ har de fått ökad organisationsfrihct. l frikommunförsöket deltari dag 36 kommu- ner och fyra landsting.

Försöket med en friare nämndorganisation har lett till faktiska föränd- ringar i varierande grad framför allt på tre områden. . Slopande av den särskilda Skolstyrelsen främst i samband med övergång till kommundelsnämnder i hela kommunen. Här finns exempel på gans- ka stora variationer i fråga om kombinationer av utbildnings- och andra frågor i de nya nämnderna. . Slopande av en sammanhållen socialnämnd genom utbrytning av äldre- och handikappfrågorna till en särskild nämnd. Barnomsorgen hari några fall lagts på utbildningsnämnden/skolstyrelsen. Härtill kommer slopan- de av socialnämnden i samband med införande av kommundelsnämn- deri hela kommunen. vilket har skett i flera fall. . Slopande av särskild byggnads- respektive miljö- och hälsoskyddsnämnd genom sammanslagning av de båda nämnderna.

Vidare har allt fler frikommuner utnyttjat möjligheten att låta en eller flera kommundelsnämnder svara för verksamheter eller anläggningar som inte exklusivt är knutna till en viss kommundel. Tydligast ser man detta i Göteborg. där vissa stadsdelsnämnder gjorts till s.k. resursnämnder. Des- sa svarar för sådana verksamheter som är för små att dela upp eller som av andra skäl anses opraktiska att fördela på alla stadsdelsnämnder.

l-"crksamhets/brmcrna omprövas och utvecklas

Runt om i landet pågår diskussioner som syftar till att även i andra avseenden utveckla den politiska organisationen i kommunerna. Det blir exempelvis allt vanligare att i praktiken omsätta de idéer som finns om att renodla funktionerna enligt en beställar-utförarmodell.

Ett exempel på detta är det som har kommit att kallas Dalamodellen. Ett riksdagsbeslut i december 1990 har möjliggjort ett genomförande av mo- dellen (prop. 1990/91:44. KU 17, rskr. 52).

Dalamodellen innebär en ny struktur för hälso- och sjukvården. Varje kommun inom landstinget utgör ett sjukvårdsområde. som leds av en styrelse. Sjukvårdsområdena ansvarar för befolkningens hela hälso— och sjukvårdsbehov. även specialistvård och sluten akutsjukvård. Dessa vård- former upphandlas hos sjukhusen eller andra vårdgivare i eller utom länet. Sjukhusen eller klinikerna får inte några anslag från landstinget. ] stället får de sälja sina tjänster till sjukvårdsområdena.

Ett bärande inslag i Dalainodellen är att de förtroendevaldas roller som konsumentföreträdare och producenter skall skiljas åt. En tydlig åtskillnad görs mellan produktions- och finansieringsansvar. Nya former för att styra

och leda verksamheten med ett tydligt inslag av långtgående möjligheter att delegera ärenden är också en viktig del.

2.3.2. Förhållandet stat-kommun

] dag delar kommuner och landsting ansvaret för den samhälleliga verk- samheten med staten på en mängd områden. I takt med att den statliga detaljregleringen har minskat. har behovet av att bryta mot sektorsprinci- pen gjort sig alltmer gällande. Detta har lett till ett ökat behov av samord- ning av olika kommunala verksamheter utifrån bl.a. funktionella och ekonomiska krav.

Ilarzd/ingsu[rymmer behöver vidgas

Under senare tid har olika åtgärder vidtagits för att undanröja de hinder som finns för att kommuner och landsting skall kunna prioritera mellan olika uppgifter och anpassa verksamheten efter de lokala förutsättningar- na.

Ett exempel kan hämtas från skolområdet. Utvecklingen inom detta område går mot decentralisering av beslutsfattandet. klarare ansvarsför- hållanden. mer generella statsbidrag. ökad målstyrning och bättre system för uppföljning och utvärdering.

Ett annat exempel är riksdagsbeslutet att ge kommunerna ett samlat ansvar för äldre- och handikappomsorgerna (prop. 1990/91: 14. SoU9. rskr. 97). Syftet är att skapa klara ansvarstörhållanden och ändamålsenliga organisatoriska förutsättningar för dessa omsorger.

Utvecklingen går också mot en samordning av sjukvård och sjukförsäk- rmg.

De sam/zäl/sekmwmiskajörutsällninga/'na ändras -

Efterfrågan på den kommunala sektorns tjänster har länge kunnat tillgodo- ses genom att verksamheten har tillförts ökade resurser. Det finns allmänt sett inte längre förutsättningar för detta.

Den lägre tillväxten i samhällsekonomin och nödvändigheten av att undvika skattehöjningar gör, att medborgarnas krav alltmer sällan kom- mer att kunna tillgodoses genom tillskott av resurser. Större krav ställs på omprövning. rationalisering och förbättring av effektiviteten.

En parlamentarisk kommitté (Fi 1990104) arbetar för närvarande med frågorna om hur systemet med statsbidrag till kommuner och landsting skall utformas i framtiden och med att se över den kommunala sektorns övriga linansieringskällor. Utredningsarbetct skall. enligt direktiven (dir. 199020), bedrivas med utgångspunkten att kommunernas och lands- tingens verksamhet skall anpassas till de samhällsekonomiska förutsätt- ningarna och att statens bidrag så långt som möjligt skall fördelas efter generella principer.

Vidare skall en mer effektiv kommunal verksamhet stimuleras och kom- mittén skall överväga instrument för statlig målstyrning och hur uppfölj- ning av kommunal verksamhet bör utvecklas.

Upp/Willing och ulvärdering/år ('i/rad lu'ljfz/c/sc

Strävan mot bättre uppföljning och utvärdering syftar ytterst till att värna den kommunala självstyrelsen genom ökad kvalitet och effektivitet.

Mot bakgrund av högre produktivitets- och elfektivitctsmal för den kommunala sektorn och en ändrad styrning av kommunal verksamhet. ställs nya krav på statens uppföljning och utvärdering. Det är därför viktigt att få till stånd en fördjupad mål- och resultatdialog mellan staten. kom- muner och landsting.

2.3.3. Den politiska styrningen utvecklas — Nya villkor för politikerna F ran [uk/7ramla/Zarah”in_t: till lcknlarmas/_rrc

För bara några årtionden sedan hade de förtroendevalda praktiskt taget hela verksamheten i sin hand. De bestämde i verklig mening inte bara vad som skulle göras utan även hur. Det ställdes inga särskilda krav på styrning och ledning.

Expansionen under framlör allt 1960- och l970—talcn medförde—efter hand allt större problem när det gällde styrningen av den kommunala verksamheten. Det blev inte längre möjligt att hålla verksamheten samlad hos ett fåtal personer. Under denna period byggdes därför en omfattande apparat upp med hjälp av ständigt ökande resurser. För att klara denna uppbyggnad krävdes en mängd specialister. administratörer och verksam- hetspersonal.

Den kraftiga reduceringen av antalet förtroendevalda i kombination med den stora expansionen av verksamheten ledde till en dramatisk om- fördelning av uppgifter från de förtroendevalda till den professionella organisationen.

Parallellt med denna utveckling har det skett en förskjutning i den politiska styrningens innehåll. Detaljstyrningen har successivt övergetts till förmån för en mer övergripande styrning med mål och ramar.

Både politikerna och de anställda upplever problem i den nya situatio- nen. Ett problcm för politikernas del är att de inte anser det möjligt att enbart intressera sig för de övergripande frågorna. Om inte annat så kräver medborgarna besked i detaljfrågor. De anställda anser att politikerna lägger sig i detaljer. som de anser vara lörvaltningens uppgift att ta hand om.

Nya villkor jär de politiska uppdragmz

Samtidigt som styrmetoderna har förändrats. har villkoren för dem som utövar politiska uppdrag i kommuner och landsting ändrats. '

Benägenheten att hoppa av från politiska uppdrag har ökat under 1980- talct. Cirka var tredje kommun- eller landstingspolitiker lämnar sina upp- drag under pågående mandatperiod. För tio år sedan var det en av fyra som hoppade av. Forskningen visar dock att omsättningen av politiker var hög även på 1970-talet.

När det gäller avhoppens fördelning på olika grupper är det främst de

vanligtvis underrepresenterade grupperna unga. kvinnor. och privatan- ställda som är av intresse. Förtroendeuppdragsutredningen konstaterar att förhållandena inte förändrats på något drastiskt sätt för någon av dessa grupper under de senaste tio åren.

Det är ingen tvekan om att det under senare år har blivit allt svårare att kombinera yrkesliv. familjeliv och förtroendeuppdrag. Trots att det vidta- gits olika åtgärder i syfte att underlätta rekryteringen till kommunala förtroendeuppdrag är främst ungdomar. kvinnor och privatanställda fort- farande kraftigt underreprescnterade i de kommunala organen.

När det gäller kvinnornas deltagande i kommunalpolitiken har det etnel- lertid skett positiva förändringar. Kvinnornas genombrott i kommunalpo- litiken kom på 1970-talet. då deras andel fördubblades. Efter valet år 1988 utgör kvinnorna 32 procent i de kommunala nämnderna och 39 procent av landstingsledamötcrna. Internationellt sett ligger Sverige idag högt när det gäller kvinnorepresentation i politiken. Vid en jämförelse mellan kvinnor och män finner man emellertid att kommunalpolitiken fortfarande präglas av en tydlig könsskillnad. Männen sitter på de flesta ledande uppdragen och kvinnorna har främst uppdrag på det sociala och kulturella området.

Privatanställda är också klart underrepresenteradc i kommunalpolitiken enligt vad förtroendeuppdragsutredningen har visat. Detta förhållande är enligt utredningen till nackdel både för politiken — som inte får del av de privatanställdas kunskaper och erfarenheter i tillräcklig omfattning — och för näringslivet. som går miste om de förtroendevaldas kontakt med samhällslivet.

För att underlätta för alla att ta ett kommunalt förtroendeuppdrag är det sedan år 1983 möjligt för kommuner och landsting att ge ersättning för förlorad arbetsförtjänst. Endast omkring hälften av kommunerna har dock infört en sådan ordning. Problemet är aktuellt främst för de privatanställ- da. De får i flertalet fall vidkännas avdrag på lönen vid frånvaro för att fullgöra ett offentligt uppdrag.

Det kan inte uteslutas att detta förhållande negativt påverkar rekryte- ringen av privatanställda till kommunala förtroendeuppdrag.

2.3.4. Den enskildes intresse och engagemang Det politiska beteendet

All kommunal verksamhet bygger på principen om en representativ demo- krati och alltså i grunden på ett starkt engagemang från medborgarnas sida. Det är emellertid bara ungefär var sjätte medborgare som är villig att ta på sig uppdrag. Benägenheten att åta sig uppdrag har dock varit ganska stabil under den senaste tioårsperioden.

Ett nytt drag i medborgarnas politiska beteende är att valdeltagandet visar en sjunkande tendens. Valdeltagandet har minskat bland ungdomar medcirka 8 procentenheter mellan valen år 1982 och år 1988. Å andra sidan finns det inget belägg för att ungdomars intresse för samhällsfrågor har försvagats. Tvärtom utvecklar de en hög politisk aktivitet. som dock i allt större utsträckning äger rum vid sidan om de politiska partierna.

Det'etttrttlt'scri/tg som ”tala/jär Inet/btvgarangagc'mang

Servicen till medborgarna är traditionellt organiserad i sektorer. medan medborgarnas egna behov som regel inte följer de administrativa indel- ningarna. För att bättre möta dessa behov har man på många håll strävat efter en mer decentraliserad och mindre sektoriell kommunal organisa- tion.

Systemet med lokala nämnder bygger på en närhetsprineip. som bl.a. syftar till att snabbare kunna fånga upp medborgarnas behov och önske- mål. Förespråkarna för decentraliseringstanken ser större möjligheter att i en lokal organisation åstadkomma en bred kontaktyta mellan medborgare och förtroendevalda.

Ökat (le/nokt'z'ttiskt in_flj-"tandc'

Ett viktigt inslag i förnyelsearbetet inom den offentliga sektorn inte minst på kommunal nivå — är intresset av att öka utrymmet för den enskilde medborgarens personliga val och önskemål. Under senare är har i ökad utsträckning tillämpats kooperativa lösningar. entreprenader liksom föreningsdriven verksamhet och verksamhet i bolagsform.

Ett viktigt inslag har varit strävandena att engagera medborgarna i sådan kommunal verksamhet som berör dern själva. s.k. brukarverksam- het. Genom nya bestämmelser i kommunallagen har det blivit möjligt att ställa upp villkor om brukarinflytande när beslut skall fattas på tjänste- mannanivå.

3. Reformbehovet —— Principer för en ny kommunallag 3.1 Inledning

Den kommunala självstyrelsen är ett omistligt inslag i den svenska demo- kratin. I kommuner och landsting tar förtroendevalda medborgare ansvar för en betydande del av samhällsverksamheten i nära samspel med sina uppdragsgivare.

Kommunallagen ger de grundläggande spelreglerna för fördelningen av makt och ansvar i kommuner och landsting. Det är väsentligt att dessa regler är tydliga till sin innebörd. Annars finns det en uppenbar risk för att den demokratiska processen i alltför hög grad kommer att handla om spelreglerna. inte om verksamhetens innehåll och utformning.

Under de senaste åren har det skett stora förändringar i den kommunala verksamheten. Den har expanderat och allt större krav ställs på kvalitet och effektivitet. Samtidigt har kommunernas och landstingens ekonomi blivit allt tner ansträngd.

För att möta den nya situationen har flertalet kommuner och landsting inlett ett omfattande förnyelsearbete. Detta har gett upphov till krav på ändrad lagstiftning. Det s.k.. frikommunförsöket har varit ett sätt att

tillgodose kraven på ändrad lagstiftning i syfte att öka kommunernas och

landstingens handlingsutrymme.

Tiden är nu mogen att genomföra sådana förändringar i kommunallag- stiftningen sotn kan skapa goda förutsättningar för kommunernas och landstingens verksamhet ttnder 1990-talet. Erfarenheterna av frikommun- försöket är därvid av betydande intresse.

Enligt regeringens mening har frikommunförsöket varit mycket värde- fullt när det har gällt att på ett okonventionellt sätt pröva nya verksamhets- former i kommuner och landsting. För närvarande pågår en utvärdering av försöket (dir. 1990179). Vissa frågor som grundat sig på erfarenheterna från försöket tar vi upp redan i detta lagstiftningsärende (avsnitt 3.5).

Följande fem utgångspunkter ligger till grund för det förslag till ny kommunallag som vi nu lägger fram.

0 De förtroendevalda ges bra arbetsvillkor. Formerna för att styra. leda och följa upp den kommunala verksamheten utvecklas.

. Medborgarna garanteras goda möjligheter till insyn i och inflytande över kommunernas och landstingens verksamhet. . . Kommunerna och landstingen får ett ökat handlingsutrymme när det gäller att bestämma hur verksamheten skall organiseras. . Kommunerna och landstingen ges förutsättningar att göra verksamheten effektiva re genom nya former för ekonomistyrning. . Kommunallagen skall ge tydliga besked om vilka principer som ligger till grund för den kommunala verksamheten och de grundläggande demo— kratiska spelreglerna. 1 det följande redovisar vi vissa av de principiella nyheterna i förslaget till en ny kommunallag.

Hänvisningar till S3

3.2. Bättre villkor för förtroendevalda

Framtidens kommunalpolitiker kommer att ställas inför en rad problem, inte minst strukturella och ekonomiska. För att möta dessa behöver de politiska styr—formerna utvecklas. Det är också viktigt att underlätta för medborgarna att engagera sig i det kommunalpolitiska arbetet.

Regeringen ser det som en viktig uppgift att skapa likvärdiga förutsätt- ningar för dem som är beredda att ta på sig politiska förtroendeuppdrag. [ föreliggande lagstiftningsärende är det särskilt två frågor som vi vill lyfta fratn.

Den ena frågan handlar om att hitta en lösning på problemet med de förtroendevaldas ekonomiska villkor. Det hittillsvarande systemet har inte fungerat bra från rättvisesynpunkt.

Det representativa systemet bygger på att alla medborgare skall ha lika möjligheter att bli invalda i representativa församlingar. förutsatt att han eller hon fått sitt partis förtroende att kandidera. Det kan inte vara rimligt att vissa grupper gör ekonomiska förluster vid ett santhällsengagemang och det bör inte vara så att ersättningsfrågan blir styrande för viljan att ta på sig ett politiskt uppdrag.

Vi föreslår därför regler i kommunallagen som innebär att de förtroen- devalda. om de begär det. har rätt till skälig ersättning för förlorad arbets-

inkomst.

Enligt vår mening kotnmer en sådan förändring att medverka till att öka representationen av underrcpresenteradc grupper. främst anställda i det privata näringslivet.

Vi vill i detta sammanhang också peka på betydelsen av en jämn köns- fördelning i politiken. Det är viktigt att de politiska partierna i kommuner- na och landstingen i fortsättningen har.en hög ambitionsnivå när det gäller att åstadkomma en jämn könsfördelning på de ledande uppdragen. Det är också angeläget att partierna fortsätter arbetet med att bryta mansdomi- nansen inom de tner tekniskt och ekonomiskt betonade nämndomradena.

En annan fraga som rör de förtroendevalda gäller utvecklingen av for- merna för att styra och leda den kommunala verksamheten. Vi ser positivt på det arbete som pågår i kotntnuner och landsting i syfte att förbättra effektiviteten och att bättre tillgodose medborgarnas behov och önskemål. Därför vill vi också underlätta detta arbete genom att öppna nya möjlighe- ter för den politiska styrningen.

Det är väsentligt att de nya styrformerna anpassas efter lokala förutsätt- ningar och olika verksamheters speciella karaktär. Det är därför inte möjligt att lagstifta om en ny politisk styrning. Däretnot bör hinder i lagstiftningen undanröjas för att skapa möjligheter att förskjuta tyngd- punkten mot målformulering och utvärdering och att ge förutsättningar för ett bättre samspel mellan politik och förvaltning.

3.3. Lagen öppnar väg för målstyrning

Regeringens förslag i fråga om politiska styrformer bygger på principen att de enskilda kommunerna och landstingen och ytterst de förtroendevalda själva avgör vilka styrformcr som passar bäst och i vilken takt en föränd- ring av arbetsformerna skall ske.

Kommunallagens uppgift är att tillhandhålla de rättsliga instrumenten. Mot bakgrund av den debatt som har förts i frågan vill vi betona att de förtroendevaldas rättsliga ställning inte förändras vid en övergång till ett mer målstyrt system. De förtroendevalda har det yttersta ansvaret för hela verksamheten. vilket dock inte hindrar att det praktiska genomförandet och beslutsbefogcnheter i större utsträckning anförtros åt de anställda.

Vi föreslår att det skapas ett ökat utrymtne att delegera ärenden. Syftet är att frigöra resurser för att formulera och utveckla den politiska viljan och att skapa ett större engagemang och intresse hos de anställda för den verksamhet som de praktiskt har ansvaret för. Reglerna bör utformas så. att medborgarnas möjligheter till insytt och kontroll inte försämras.

En viktig del i en mer målstyrd verksamhet är resultatttppföljningen och utvärderingen. Dessa uppgifter måste fullgöras via politiken. Vi föreslår därför nya regler om nämndernas redovisningsansvar inför fullmäktige och att nya krav ställs på årsredovisning och revision.

Vi har inte funnit någon anledning till att i lagtexten ge en ändrad beskrivning av styrelsens grundläggande uppgifter. Rent faktiskt kan emel- lertid styrelsens roll till viss del komma att förändras i ett mer målstyrt system. Det kan handla om att i större utsträckning göra avstämningar

mellan olika sektorer och att mer aktivt ansvara för resultatuppföljning och utvärdering.

3.4. Medborgarinflytandet utvecklas

Reprcsmzlativ demokrati är utgångspunkten Det viktigaste organet i den representativa lokala demokratin är fullmäkti- g'eförsamlingcn. Dess roll som högsta beslutande organ ligger fast.

En konsekvens av detta är att tnedborgarinflytandet över den kommu- nala verksamheten i första hand skall göras gällande genom utslaget i de allmänna valen. Genom proportionalitetsprincipen återverkar detta sedan på valet av styrelsen och övriga nämnder.

En fråga som har diskuterats i samband med kommunallagsarbetet är om det bör införas en möjlighet till direktval av lokala nämnder. Regering- en är dock inte beredd att lägga fram ett sådant förslag. Remissbehandling- en av kommunallagskommittens betänkande ger ett klart stöd för detta ställningstagandc. _

Det starkaste skälet för vår inställning i denna fråga är att direktval till lokala nämnder kan begränsa fullmäktiges möjligheter att ta det totala ansvaret för verksamheten i kommunen eller landstinget. Därmed uppstår . också en oklarhet om hur valutslagct kommer att påverka verksamheten. Detta blir särskilt tydligt i ett system där fullmäktige styr mer genom mål och allmänna riktlinjer.

En annan fråga som har diskuterats är om man skall vidga tillämpningen av folkom röstningsinstitutet.

Sett från ett medborgarperspektiv kan det vara betydelsefullt att kunna ge uttryck för åsikter i olika frågor även mellan de allmänna valen. Möjlig- heten att ordna folkomröstningar som ett led i beredningen inför fullmäk- tiges avgörande bör därför finnas kvar. Vi är däremot inte beredda att gå längre genom att införa någon form av beslutande folkomröstningar eller minoritets- eller medborgarinitiativ. vilket har diskuterats. Detta skttllc. enligt vår mening. innebära en icke önskvärd ttrholkning av den represen- tativa demokratin. _

I detta sammanhang vill vi också slå fast att den representativa demo- kratin innebär att valutslaget skall vara avgörande för partiernas relativa inflytande i de beredande och beslutande organen.

Det finns en ökad benägenhet hos väljarna att lägga sina röster på småpartier. Att detta får. genomslag i fullmäktigcförsatnlingen är själv- klart. Däremot rimmar det enligt vår uppfattning inte väl med den repre- sentativa demokratins princip att införa särskilda regler om närvarorätt för småpartier i styrelsen. Vi är därför för var del inte beredda att föreslå några sådana lagregler. Vi återkommer till frågan om småpartiernas ar- betsvillkor (avsnitt 4.4.8).

Även om vi starkt betonar värdet av den representativa demokratin. vill vi också utveckla medborgarinllytandet i den kommunala verksamheten i former som är förenliga med denna princip.

Insyncn i kommmm/aförelag

En tendens under senare år har varit att i ökad utsträckning bedriva den kommunala verksamheten i privaträttsliga former. Det handlar både om rena entreprenadförhållanden och om att kommuner och landsting själva eller tillsammans med andra intressenter bildar bolag för olika verksamhe- ter.

Det finns många aspekter på denna utveckling. Regeringen begränsar sig här till att ta tipp frågan om medborgarnas möjligheter till insyn och kontroll.

Frågan om hur man kan förbättra insynen i kommunal företagsverksam- het har utretts i flera omgångar ända sedan mitten av 1960-talet, Några lagstif'tningsåtgärder har dock ännu inte vidtagits.

Den privaträttsligt drivna verksamheten har enligt vår bedömning nu fått en sådan omfattning att det är tid att skärpa kraven i syfte att förbättra medborgarnas möjligheter till insyn.

Vår grundläggande uppfattning är att behovet av'insyn är lika stort oavsett i vilken form som den kommunala verksamheten bedrivs. lbland är dock verksamhetens art av ett slag som innebär att det finns ett berätti- gat intresse av sekretess. Det väsentliga är enligt vår mening att fullmäkti- geförsamlingarna ordentligt diskuterar och tar ställning till hur insynen i de kommunala företagen skall förbättras och vilka undantag som skall finnas från huvudprineipen om offentlighet.

Vi förslår därför nya regler som skall garantera en sådan ordning. Samti- digt utesluter vi inte att det i framtiden kan visa sig vara nödvändigt med ännu längre gående åtgärder för att stärka det medborgerliga inflytandet i dessa frågor.

O_[lenllig rastillalredovisviing

Intresset för kommunal verksamhet har länge koncentrerats till skattesat- serna och utgift'ernas nivå och fördelning på olika ändamål. Medborgarnas deltagande i budgetprocessen har också värderats högt.

De samhällsekonomiska förutsättningarna har förändrats. Det reser krav på att den kommunala verksamheten både omprövas och effektivise- ras. Det har blivit alltmer nödvändigt att prioritera mellan olika verksam- heter och att göra en omfördelning av resurser. Regeringen anser att utrymmet för skattehöjningar är mycket begränsat.

Mot denna bakgrund ser vi det som väsentligt att öka medborgarnas möjligheter att ta del av och sätta sig in i kommunernas och landstingens redovisning av verksamhetsresultat och ekonomi. Att få möjlighet att bedöma utfallet av den verksamhet som har bedrivits och dess ekonomiska effekter är minst lika viktigt som att bedöma den framtidsinriktade politi- ken.

Vi föreslår nya regler som betonar värdet av redovisning och revision och som ger möjlighet till ökad mcdborgaraktivitet i dessa frågor.

EI! ökat brukaritt/[ylande

De som direkt nyttjar kommunala tjänster har ofta ett mycket stort och berättigat intresse av att kunna påverka den konkreta utformningen av verksamheten i fråga. Det gäller särskilt inom institutionsbundna verk- samheter. men också till viss del inom annan kommunal verksamhet.

Regeringen är angelägen om att brukarinflytandet över den kommunala verksamheten kan utvecklas och stärkas. Vi är medvetna om att ett sådant inflytande inte är helt okomplicerat både från grundläggande demokratis- ka utgångspunkter och när det gäller det rent praktiska genomförandet. Samtidigt ser vi i utvecklingen av ett sådant direktdemokratiskt inflytande stora möjligheter till att vitalisera det medborgerliga deltagandet i vardags- nära frågor. vilket på sikt kan stärka den demokratiska processen i stort.

Vi föreslår att man till den nya lagen för över reglerna om brukarinfly- tande i samband med att anställda utövar beslutanderätt. Dessa regler skapar stora möjligheter att lokalt utveckla många olika former av brukar- inflytande. Om det härutöver finns ett behov av att gå vidare är en utvecklingsfråga som det kan finnas anledning att återkomma till i annat sammanhang.

Hänvisningar till S3-4

3.5. Lagen medger ett ökat handlingsutrymme

För att kommuner och landsting skall kunna klara de viktiga uppgifter som de står inför och för att de skall kunna fullfölja det förändringsarbete som har inletts på många håll. är det nödvändigt att öka handlingsutrymmet ytterligare. Det är väsentligt att verksamheten kan anpassas efter lokala förutsättningar och behov.

Från regeringens sida har flera olika åtgärder vidtagits för att undanröja de hinder som finns för ett lokalt förnyelsearbete. En del av dessa har vi redogjort för tidigare.

Även den nya kommunallagen bör bidra till att underlätta förändrings- processen i kommuner och landsting. Vi föreslår därför på flera punkter att reglerna utformas så. att flexibla lösningar medges utifrån lokala förhål- landen. Det gäller t. ex. i fråga om fullmäktiges och nämndernas arbetsfor- mer. men också i fråga om utformningen av reglerna om den ekonomiska förvaltningen.

Enfi'iare kommunal nämndmganisaiion

Ett framträdande inslag i kommunernas och landstingens förändringsarbe- te är strävan mot en ökad decentralisering och ökat samarbete mellan olika verksamheter. Det har stor betydelse sett från ett medborgarpcrspektiv. Regeringen anser att strävandena bör stimuleras.

Många kommuner uppfattar de lagreglerade kraven på en viss nämndor- ganisation som ett hinder mot både decentralisering och sektorssamver- kan. Därför har en försöksverksamhet med en friare nämndorganisation bedrivits inom ramen för frikommunförsöket. Regeringen och riksdagen har också uppmärksammat frågorna under senare tid i samband med de

betydelsefulla reformer som nu är på väg att genomföras på skolområdet och inom socialtjänsten. Riksdagsbesluten innebär att det i framtiden inte kommer att ställas krav varken på en särskild skolstyrelsc eller en särskild socialnämnd. .

Vi har tillkallat en särskild utredare med uppgift att göra en utvärdering av erfarenheterna av frikommunförsöket. Utredaren har behandlat frågan om fri nämndorganisation med förtur och har redovisat sin bedömning i denna del i betänkandet (SOU 1991125) Frikommunförsöket — En redo- visning av erfarenheterna av försöken med en friare nämndorganisation.

Som ett sammanfattande omdöme anser utredaren att erfarenheterna av försöken i huvudsak är goda. Det har påvisats positiva effekter både när det gäller den kommunala verksamhetens form och dess innehåll. En friare och mer decentraliserad nämndorganisation anses även ha varit till fördel från kommunaldemokratisk utgångspunkt. Från rättsliga utgångspunkter har inga avgörande hinder mot en friare nämndorganisation framkommit.

Enligt vår mening är tiden nu mogen att ge samtliga kommuner och landsting ökad frihet att bestämma hur nämnderna skall organiseras. Vi bygger detta ställningstagande på en stark tilltro till kommunernas och landstingens förmåga att ta ansvar för de samhällsuppgiftcr som statsmak- terna har tilldelat dem.

En friare nämndorganisation kan enligt vår mening på ett värdefullt sätt bidra till att man lägger en helhetssyn på den kommunala verksamheten. En sådan ordning kan underlätta för kommunerna och landstingen när de skall utföra sina samhällsuppgifter.

Det finns anledning att närmare följa det förändringsarbete som pågår i fråga om att renodla nämndfunktioncrna enligt en beställare-utförarmo- dell. Olika kommunalrättsliga frågeställningar kan uppkomma och detta måste givetvis bevakas. Det är inte uteslutet att omprövningen av verk- samhetsformerna kan leda fram till behov av ytterligare lagändringar. Frågor av detta slag övervägs för närvarande av konkurrenskommitten (C 1989103').

Hänvisningar till S3-5

  • Prop. 1990/91:117: Avsnitt 3

3.6. Nya former för ekonomistyrning

Det ställs allt större krav på att kommuner och landsting kan hushålla med sina ekonomiska resurser. Ny verksamhet och förbättrad kvalitet måste på 1990-talet i huvudsak åstadkommas genom att befintliga resurser utnyttjas effektivare och genom att resurser on'tlördclas mellan olika verksamhets- områden.

Regeringen vill naturligtvis underlätta för kommuner och landsting att bedriva en effektiv och högkvalitativ verksamhet. Därför föreslår vi nya bestämmelscri kommunallagen om budgetering. redovisning och resultat— _

uppföljning.

Vi föreslår också att förmögenhctsskyt'fdet och kravet på bud'gctbalans ersätts med en mer allmänt hållen lagregel om en god ekonomisk hushåll- ning (avsnitt 4.8.1).

För att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning krävs ett väl fungerande planerings- och upplöljningssystem. en ekonomi i

balans och en strategi för hur eventuella problem kan åtgärdas.

Det ekonomiska planerings- och uppföljningssystemet bör innefatta en verksamhetsplan. årsbudget. treårsplan och en årsredovisning. Av dessa dokument bör det bl. a. framgå hur angivna mål för verksamheten uppnås. Det bör gälla såväl av staten angivna mål och riktlinjer som de mål sotn fullmäktige och nämnderna har ställt upp för den egna verksamheten. Uppföljningen bör avse såväl verksamhetens effektivitet som produktivi- tet. Det bör vidare framgå hur utgifter har finansierats och hur planerade utgiftsåtaganden avses bli finansierade. Utvecklingen av den ekonomiska ställningen bör också redovisas. .

Vi föreslår alltså att kommunerna och landstingen blir skyldiga att upprätta treåriga ekonomiska planer som komplement till de ettåriga budgetarna. Syftet med en sådan plan är att underlätta sådana strukturella åtgärder som kan skapa balans i kommunernas'och landstingens ekonomi. Erfarenheterna visar att nödvändiga åtgärder för att komma till rätta med obalans mellan intäkter och kostnader måste planeras och genomföras under längre tidsperioder än ett år.

Vi vill betona den ekonomiska flerårsplaneringens betydelse som en utgångspunkt för att diskutera behovet av strukturella åtgärder inom den kommunala verksamheten. Nu tillgängliga prognoser för den ekonomiska utvecklingen ger vid handen att denna typ av diskussion kommer att bli allt mer nödvändig att föra i landets kommuner och landsting under 1990- talet.

Den nu pågående utvecklingen mot ökad målstyr'ning i den kommunala verksamheten gör att redovisningens roll som uppföljningsinstrument får större betydelse. Vi föreslår en rad olika bestämmelser som syftar till att stärka redovisningen och revisionen.

En principiell nyhet är förslaget att "koncernredovisningar” skall vara obligatoriska. Detta förslag skall ses mot bakgrund av att allt mer kommu- nal verksamhet sker i privaträttsliga former och att det därför är av. stort intresse bl. a. för medborgarna att få en fullständig redovisning av kommu- nernas och landstingens verksamhet. '

Vi kommer att följa upp hur kommunerna och landstingen använder den ökade frihet som de får på det ekonomiska området. Skulle det visa sig att det leder till oönskade konsekvenser får vi på nytt överväga behovet av en stramare lagreglering.

Hänvisningar till S3-6

4. Regeringens förslag till en ny kommunallag PFOD- 1990/911 117 4.1 Indelning, medlemskap

4.1.1 Indelning i kommuner och landsting m. m.

Regeringens förslag: Den nya kommunallagen inleds med en grund- läggande bestämmelse om indelningen i kommuner och landsting.

Principen om kommunal självstyrelse skrivs in i lagen. Termen "landstingskommun" ersätts med "landsting".

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser kommenterar kommitténs förslag i denna del. Några framhåller det värdefulla i att lagen ger uttryck åt principen om kommunal självstyrelse. Endast regeringsrätten finner detta mindre lämpligt. Regeringsrätten är också,- liksom Svenska arbetsgi- vareföreningen och Sveriges lndustrilörbund. tveksam till att ändra den landstingskommunala terminologin innan man hunnit göra en översyn av motsvarande termer i regeringsformen.

Skälen för regeringens förslag En gr:utt/läggande [m_s-läni/nelse om den kommunala inde/ningen

l 1 kap. 7 & regeringsformen slås det fast att det i riket finns kommuner och landsting (primärkommuner och landstingskommuner med regeringsfor- mens terminologi). En motsvarighet finns i 1 kap. l & KL, där det före- skrivs att "riket är indelat i kommuner och landstingskommuner". Syftet med den bestämmelsen är närmast att ange på vilka kommuntyper som kommunallagen är tillämplig.

Även den nya kommunallagen bör inledas med en grundläggande lagre- gel om den kommunala indelningen. Det bör även. liksom i dag. finnas en regel som anger huvudprincipen om sambandet mellan den landstings- kommunala indelningen och indelningen i län. Remissinstanscrna har inte haft någon annan uppfattning i denna fråga.

Principen om kommunal självstyre/sc

Principen om kommunal självstyrelse har aldrig uttryckts i kommunal- rättslig författningstext trots att den introducerades redan i förarbetena till l862 års kommunallörordningar. Däremot uttrycks den i regeringsfor- mens portalparagraf. där det sägs att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kom- munal självstyrelse (] kap. 1 _Sandra stycket).

Under senare år har den kommunala självstyrelsen ställts i fokus genom ett omfattande utredningsarbete och genom en intensiv försöksverksam- het — bl.a. i fortn av frikommunförsöket. Arbetet har bedrivits i syfte att stärka villkoren för självstyrelsen.

[x) fd

Ett sätt att ytterligare markera vikten av kommunal självstyrelse kan Prop. 1990/91: 1 17 vara att skriva in principen i kommunallagen. Detta kan lämpligen ske på så sätt. att det i lagens inledningsparagraf anges att kommuner och lands- ting sköter de angelägenheter som anges i lagen eller i särskilda författning- ar på den kommunala självstyrelsens grund.

En sådan bestämmelse markerar att det i grunden handlar om en princip för relationen mellan staten och den kommunala nivån och att denna princip gäller för all kommunal verksamhet. Detta är ett viktigt konstate- rande inför den framtida utvecklingen av självstyrelsen.

Den kommunala självstyrelsen kan dock aldrig vara total. Sålunda ger regeringsformen stöd för att riksdagen genom lag bestämmer grunderna för kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen. Vidare är det riksdagen som ge- nom lag bestämmer deras befogenheter och åligganden. Graden av själv- styrelse avgörs alltså ytterst av formerna för samverkan mellan staten och den kommunala sektorn,

Lana/sti ngs/mm mun blir landsting

Begreppet "landstingskommun" introducerades genom 1954 års lands- tingslag. Det har emellertid aldrig vunnit gehör i det allmänna språkbru- ket. I dagligt tal och bl.a. i landstingsvärlden-också i officiella texter använder man ordet ”landsting".

Från landstingShåll har det sedan länge framförts önskemål om att man bör anpassa lagtexten efter det allmänna språkbruket på så sätt att lands- ting i ställct för landstingskommun får beteckna det geografiska området och den juridiska personen. '

Enligt regeringens mening är tiden nu inne för att även i författnings- språket använda det ord som är väl förankrat i det allmänna språkbruket och som landstingen själva vill använda.

Vi föreslår alltså den nyheten att begreppet landstingskommun ersätts av landsting. Visserligen uppstår då en bristande samstämmighet med regeringsformcns terminologi. men detta kan inte vara en avgörande in- vändning. eftcrsom det redan i dag brister i samstämmighet. Regeringsfor- mens bruk av "primärkommun" har således i princip inte någon motsva- righet i annan författningstext. I något lämpligt sammanhang bör man emellertid öVCrVäga de kommunala termerna i regeringsformen.

Vi återkommer till frågan om termerna för de landstingskommunala organen (avsnitt 4.3.1 ).

IJ L,)

4.1.2 Medlemskap i kommuner och landsting

Regeringens förslag: 1 den nya lagen behålls de nuvarande grunder— na för medlemskap. nämligen kyrkobokföring (folkbokföring enligt föreslagen ny terminologi), fastighetsinnehav och taxering till kom- munalskatt.

Frågan om fastighetsinnehav i framtiden skall utgöra grund för medlemskap bör dock övervägas särskilt.

Kommitténs förslag: Överensstäm mer i sak med regeringens. Remissinstanscrna: Många remissinstanser berör frågan om fastighetsin- nehav skall behållas som självständig grund lör medlemskap. Av dessa är det förhållandevis få som vill behålla denna grund, bl. a. kammarrätternai Stockholm och Göteborg. kammarkollegiet. juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet. Svenska arbetsgivarelöreningen och Sveriges Industriförbund samt några enstaka kommuner.

Ett stort antal kommuner anser att fastighetsinnehav som grund för medlemskap bör slopas. De anför principiella skäl. men visar också på rent faktiska problem i fråga om kommuner där det finns ett stort antal fritids— fastigheter. Problemen är enligt dessa remissinstanser förknippade med att ägare av fritidsfastigheter inte längre erlägger skatt till den kommun där fastigheten är belägen. Det uppstår därigenom ett snedlörhållande mellan permanentboende och fritidshusägare när det gäller avgiftsuttag.

Några instanser. bl.a. Svenska kommunförbundet. förordar att frågan utreds vidare.

Skälen för regeringens förslag .-'lfed/emskapet och rätten alt ali/("fira kammzma/lwsvär

Enligt 1 kap. 3 & KL är den medlem av en kommun som är kyrkobokförd i kommunen. äger fast egendom där eller är taxerad till kommunalskatt i kommunen. Medlem av ett landsting är den som är medlem av en kom- mun inom landstinget. '

Från och med den 1 juli 1991 kommer kyrkobokföringen att ersättas av folkbokföring hos skattemyndigheten (jfr prop. 1986/87: 158. SkU 1987/88z2, rskr. 2). Eftersom den nya kommunallagen avses träda i kraft den 1 januari 1992 används i detta lagstiftningsärende termen folkbokfö- ring.

Medlemskapet har ett principiellt samband med rätten att anföra kom- munalbesvär. Enligt 7 kap. 1 & KL får nämligen kommunala beslut inom det kommunallagsreglerade området överklagas av den som är kommun- medlem. Begreppet fyller också andra funktioner. Bl.a. anknyter Hera av de kommunalrättsliga grundprinciperna till medlemskapet. t. ex. lokalise- ringsprincipen och likställighetsprincipen. Medlemsbegreppet avgränsar också vilka som får delta i folkomröstningar inom kommunen eller lands- tinget. Vidare har medlemsbegreppet betydelse för rätten att påkalla för— ändringari den kommunala indelningen.

Kopplingen mellan medlemskap i en kommun och besvärsrätten i kom- munalbesvärsmäl bör enligt regeringens mening behållas. Vårt ställnings- tagande grundar sig på tanken att en medlem av kommunen har en viss delaktighet i hur de kommunala angelägenheterna sköts. Mer eller mindre berör angelägenheterna kommuninvånarna i allmänhet och därmed har de ett berättigat intresse av att kunna utlösa en laglighctskontroll av de beslut som kommunen fattar. Tillhör man inte den kommunala gemenskapen bör man å andra sidan inte heller ha rätt att begära en laglighetsprövning.

Fattig/zelsinnehav som grund/ör medlemskap .

Det ursprungliga motivet till att ägare eller brukare av fast egendom togs upp i kretsen av kommunmedlemmar var att de borde få utöva sin rösträtt för egendomen redan innan de blev taxerade för fastigheten. Sedan den till fastighetsinnehav knutna rösträttenupphört. har detta motiv för att låta . innehav av fast egendom grunda medlemskap förfallit.

Trots detta har fastighetsinnehav som grund för medlemskap fått kvar- stå i kommunallagstiftningen. Kommunallagskommitten kom i sitt betän- kande (SOU 1952: 14) Förslag till kommunallag m.m. — som låg till grund för 1953 års kommunallag —- till den slutsatsen att om innehavare av fastigheter som inte taxerades till kommunalskatt skulle uteslutas från medlemskap. skulle detta drabba stat och landsting i de kommuner där de innehade fastigheter av olika slag. Frågan diskuterades även inför till- komsten av nuvarande kommunallag. Departementsehefen ansåg att nå— gon ändring inte borde göras. Visserligen blev en fastighetsägare i regel taxerad till kommunalskatt i kommunen och därmed kommunmedlem. Den som förvärvat en fastighet i en annan kommun än hemortskom- munen kunde emellertid ha ett berättigat intresse av att kunna anföra kommunalbesvär i den andra kommunen redan innan han blivit taxerad till kommunalskatt för inkomst av fastigheten (prop. 1.975/76:187.s. 333).

Frågan är om saken har kommit i ett annat läge sedan den ändringen gjordes fr.o.m. 1988 års taxering att fysiska personer beskattas för all inkomst i hemortskommunen. Det innebär bl.a. att ägare av fritidsfastig- heter inte längre erlägger skatt till den kommun där fastigheten är belägen. De är ändå kommunmedlemmar på grund av fastighetsinnehavet.

Många remissinstanser har pekat på det problem som finns för kommu- ner som har en omfattande fritidsbebyggelse. I sådana kommuner kan befolkningen mångdubblas under sommaren. Ökningen ställer stora krav på infrastrukturen i form av vägar. vatten och avlopp, renhållning m. m. Inte sällan blir kostnaderna så höga att det är svårt att få dem täckta enbart via avgifter. Det betyder att en del av kostnaderna i stället måste linansi- eras via kommunalskatten. vilket i sin tur medför en viss subventionering av de fritidsboende som inte är skrivna i kommunen.

Regeringen har stor förståelse för de problem som remissinstanserna har gett uttryck åt när det gäller fritidskommunerna. Man måste dock enligt vår mening se frågan om fastighetsinnehav som medlemskapsgrund i ett större perspektiv.

Föremålet för ett fastighetsägande kan vara fastigheter med en rad olika

funktioner som permanentbebodda småhus. fritidshus. hyresfastigheter. industrifastighcter. sjukhus samt teatrar och liknande samlingslokaler. Som ägare uppträder privatpersoner. juridiska personer. stat. kommun och landsting.

Fastigheterna kan bli föremål för en rad kommunala beslut. I många fall kan dessa enbart överklagas genom kommunalbesvär. Det gäller t.ex. beslut om att anta lokal ordningsstadga, beslut om att cxpropriera, beslut om lörköp, beslut om kommunala föreskrifter och om avgifter enligt hälsoskyddslagen (1982:1()80. ändrad senast 1988z926). beslut om taxa enligt miljöskyddslagen (1969z387, omtryckt 19891363). vissa beslut enligt plan- och bygglagen (1987: 10. omtryckt 1987c246. ändrad senast 199021376) samt beslut om taxa enligt renhållningslagen (1979z596. änd- rad senast 1990:235) och beslut om att anta eller ändra en renhållnings- ordning.

Skulle man ta bort fastighetsägandet som en grund för medlemskap blir konsekvensen att rätten till kommunalbesvär på dessa områden försvin- ner. Dessutom kan det få vissa konsekvenser för tillämpningen av flera kommunalrättsliga grundprinciper. t.ex. likställighetsprincipen och lokali- seringsprincipen. som är svåra att överblicka i dag. '

Frågan om man kan slopa ett medlemskap enbart grundat på fastighets- innehav kräver därför ytterligare överväganden. Regeringcn avser att ta initiativ till en sådan översyn.

Hänvisningar till S4

4.2. Kommunernas och landstingens befogenheter

4.2.1 "Tydligare regler

Regeringens förslag: Reglerna om kommunernas och landstingens befogenheter samlas i ett särskilt kapitel.

1 en allmän kompetensregel anges den s. k. lokaliseringsprincipen och förbudet mot att ge understöd åt enskilda. I särskilda regler ges uttryck åt 1ikställighetsprincipcn och förbudet mot beslut med ret— roaktiv verkan. Vidare linns särskilda regler om kommunernas och landstingens näringsvcrksamhet och förhållande till näringslivet.

En ny bestämmelse upplyser om kommunernas och landstingens rätt att för skötseln av sina uppgifter ta ut skatt och meddela före- skrifter i enlighet med vad som sägs i regeringsformen.

Den nuvarande regeln om särskild kompetens för Stockholms läns landsting behålls.

Kommitténs förslag: Överensstäm mer med regeringens med den skillna- den att kommittén föreslår att en särbestämmelsc i 1 kap. 4 & andra stycket KL tör Stockholms läns landsting skall upphävas. Kommittén har också delvis valt en annan lagteknisk lösning.

Remissinstanscrna: Nästan alla remissinstanser tillstyrker eller lämnar utan erinran kommitténs förslag om att samla reglerna om de kommunala befogenheterna i ett särskilt kapitel. Flera remissinstanser pekar allmänt

på svårigheterna att i lagtext ge uttryck åt de grundprinciper i fråga om kompetensen som har vuxit fram i rättstillämpningen.

Några remissinstanser — JO, kammarrätten i Stockholm. juridiska fa- kultetsnämnderna vid Stockholms och Uppsala universitet samt Stock— holms kommun —— anser att likställighetsprincipen bör få en mer pregnant utformning i lagtexten.

Kammarrätten i Göteborg. Stockholms och Göteborgs kommuner samt statsvetenskapliga förbundet efterlyser uttalanden om likställighetsprinci- pens tillämpning i en starkt decentraliserad organisation.

JO. regeringsrätten och juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms uni- versitet menar att bestämmelsen som uttrycker retroaktivitetsförbudet har fått en utformning som inte stämmer med hittillsvarande rättspraxis.

Regeringsrätten anser att även den s.k. objektivitetsprincipen bör tas med som en självständig lagregel.

Stockholms läns landsting och Landstingsförbundet förespråkar att den nuvarande kommunallagens särbestämmelsc för Stockholms läns lands- ting behålls. Några landsting anser att tillämpningsområdet bör utvidgas till att avse samtliga landsting.

Skälen för regeringens förslag Nu varande regler

Enligt 1 kap. 49" första stycket KL får kommuner och landsting själva vårda sina angelägenheter.

Denna grundläggande bestämmelse om den kommunala kompetensen lick sitt nuvarande sakliga innehåll genom lagändringar år 1948 (SOU 1947z53. prop. 1948: 140) och sin nuvarande utformning vid 1977 års kommunallagsreform. Avsikten med en så allmänt formulerad regel är att de kommunala befogenheterna fortgående skall kunna anpassas efter sam- hällsutvceklingens krav och att de närmare gränserna för kommunernas och landstingens verksamhet skall läggas fast genom rättstillämpningen.

l rättspraxis har utbildats vissa grundprinciper som i de flesta fall begränsar den kommunala kompetensen. Dessa är — lokaliseringsprincipen. — förbudet mot att ge understöd åt enskilda.- — förbudet mot att driva spekulativa företag.

— likställighetsprincipen. — förbudet mot beslut med retroaktiv verkan och självkostnadsprincipen.

Ett utmärkande drag för dessa principer är att de. på grund av sin beskaf- fenhet och de mycket skiftande förhallanden för vilka de är avsedda att gälla. inte medger någon långtgående exakthet i tillämpningen. ] rättsprax- is har de därför behandlats som allmänna målsättningsprinciper. 1 det följande tar vi upp frågan om dessa principer skall laglästas. Självkost- nadsprincipen behandlas i avsnitt 4.8.3.

En särskild fråga här det gäller den allmänna kompetensen är vilka

befogenheter kommunerna och landstingen harmed avseende på närings- livet. Vi återkOmmer till denna fråga i nästa avsnitt (4.2.2).

Vid sidan av kommunallagens reglering får kommunerna och landsting- en sin kompetens med stöd av olika speciallagar. Även till denna fråga återkommer vi (avsnitt 4.2.3).

E I! sätts/till halogenhetrknpite/

En ny kommunallag bör utformas så. att den ger en bättre överblick över vad kommuner och landsting får syssla med än vad som framgår av nuvarande lag. Viktiga principer för kommunal verksamhet bör kunna utläsas ur lagen.

Ett sätt att åstadkomma en bättre överblick är att lagfästa de kommunal- rättsliga grundprinciper som gäller i fråga om den kommunala kompeten- sen. Regeringsrätten har i sitt remissyttrande anfört att erfarenheterna från prövningen av kommunalbesvärsmål visar att nuvarande mycket knapp- händiga allmänna regler i kommunallagen inte gett vare sig de kommunala organen eller de enskilda rättssökande erforderlig vägledning för att avgöra om ett visst kommunalt förfarande är kompetensenligt eller inte. Detta har i många fall lett till onödiga och tidsödande kommunalbcsvärsproccsser.

Ett särskilt befogenhetskapitel fyller enligt vår mening på ett bra sätt syftet att göra den kommunala kompetensen tydligare. Visserligen finns vissa problem med att i lagtext kortfattat men ändå uttömmande uttrycka de kommunalrättsliga grundprinciper som utvecklats i rättspraxis under lång tid. Det kan vara svårt att ta till vara alla de nyanser som rättspraxis visar upp. Riskerna bör dock inte överdrivas. Det. väsentliga är att karaktä- ren av målsättningsprinciper inte ändras så att den flexibilitet som utmär- ker nuvarande reglering kan fortgå.

En allmän kompetensrcgcl

Den nuvarande kompetensrcgeln i 1 kap. 49" första stycket KL anses ge uttryck åt att en kommunal åtgärd för att vara kompetensenlig skall ta till vara ett allmänt intresse som är knutet till kommunen respektive lands- tinget. Dessa förutsättningar allmänintresset och anknytningsmomentet. bör nu komma till uttryck i lagtexten. På så sätt kan man förtydliga den yttre ramen för vad kommunerna och landstingen får syssla med.

I en bestämmelse med ett sådant innehåll ligger förbudet mot att ge understöd åt enskilda, eftersom det i princip inte kan vara ett allmänt intresse att sådant understöd lämnas.

En sådan bestämmelse ger också besked om att lokaliseringsprincipcn gäller. Innebörden är att angelägenheterna skall ha anknytning till det egna kommunområdet eller de egna medlemmarna.

Av uttrycket ”sina angelägenheter" i nuvarande kompetensregel följer att kommuner och landsting inte själva får ha hand om sådana angelägen- heter som ankommer enbart på staten. en annan kommun. ett annat landsting eller någon annan att handha. Denna begränsning bör beskrivas uttryckligen. '

L ikväll/"gitUtsprinclpen

Likställighctsprincipen är mera fristående från den allmänna kompetens— rcgeln än de båda tidigare behandlade principerna. Den kan sägas begrän— sa kommunernas och landstingens handlingsfrihet inom ramen för deras kompetens.

Likställighetsprincipen. som i praxis främst har kommit att tillämpas i fråga om taxe- och bidragsbeslut. innebär att det inte är tillåtet för kommu— ner och landsting att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar annat än på objektiv grund (se bl. a. RÅ 1975 Ab 313 och RÅ 1979 Ab 404). Det kan uttryckas som att rationella skäl eller sakliga överväganden krävs som grund för att kommunmedlemmar be— handlas olika eller att kommunen respektive landstinget på saklig grund varit behörig att handla så.

När likställighetsprincipen skall uttryckas i lagtext är det väsentligt att det oeftergivliga kravet på objektivitet och rättvisa kommer till klart uttryck. Vi föreslår därför en bestämmelse om att kommuner och landsting skall behandla medlemmarna lika. om det inte finns sakliga skäl för något annat.

Vi kommenterar likställighetsprincipen närmare i specialmotiveringen, bl.a. frågan om principens tillämpning i kommuner med en starkt decen— traliserad nämndorganisation.

Likställighctsprincipen har flera beröringspunkter med den s.k. objek— tivitetsprincipen (se bl.a. RÅ 1974 ref. 17). Den principen finns redan inskriven i 1 kap. 9 & regeringsformen med följande lydelse: '

"Domstolar samt andra förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet”.

Enligt vår mening bör man inte ge uttryck åt objektivitetsprincipen i kommunallagen. bl.a. med hänsyn till att den inte är speciell för kommu— ner och landsting. Dessutom finns det ändå en möjlighet att få principens räckvidd prövad under åberopande av att fullmäktige har överskridit sina befogenheter.

Reima/t'11"vitets/("firandet

Enligt rättspraxis får kommuner och landsting i princip inte fatta beslut med tillbakaverkande kraft. som är till nackdel för komnmnmcdlcmmar— na. Det står dock klart att domstolarna i vissa fall har godtagit avsteg från principen ( se bl.a. RÅ 1985 2:19 och RÅ 1937 ref. 41 ).

Kommittén har föreslagit en regel som uttrycker att det skall krävas "synnerliga skäl" för att avsteg skall få göras. Som nagra remissinstanser har påpekat. är det tveksamt om detta verkligen återspeglar regeringsrät- tens praxis på området. Enligt regeringens mening kan det dock av rättssä- kerhetsskäl finnas anledning att starkt begränsa möjligheterna till retroak— tiva beslut. Det finns därför skäl för en sådan utomordentligt stark be- gränsning som ligger i uttrycket "synnerliga skäl". även om detta skulle innebära en viss skärpning av rättsläget.

Räll att ta ut skatt och all meddelaförut/träter

Kommunerna och landstingen har som ett led i den kommunala självsty- relsen en egen beskattningsrätt. Regler om detta finns i regeringsformen. Där ges kommunerna och landstingen också möjlighetet att meddela före- skrifter.

Kommunernas och landstingens beskattnings— och normgivningsmakt utgör ett så centralt inslag i den kommunala kompetensen att befogenhets— kapitlet bör innehålla en upplysning om dessa maktbefogenheter. Vi före- slår därför en löreskrift av denna innebörd som bör placeras i anslutning till den grundläggande kompetensregleringen.

.S'ärbestän-tmelsen/ör Stockholms läns landsting

[ 1 kap. 4 å andra stycket KL finns en särbestämmelsc för Stockholms läns landsting. Den anger att landstinget får handha angelägenheter som avser en del av landstinget och som ankommer på kommunerna. om det är påkallat med hänsyn till ett betydande behov av samverkan mellan kom- munerna.

Bakgrunden till bestämmelsen. som ursprungligen kom till år 1969. var att det fanns behov av ett klart rättsligt underlag för landstinget i fråga om planerade åtgärder för den kollektiva trafiken. planeringen för vattenför- sörjning och avloppssystem och planerat stöd åt vissa kommuners verk- samhet på bostadslörsörjningsområdet.

Enligt regeringens mening är det inte uteslutet att bestämmelsen i fram- tiden kan ha betydelse på olika områden där det krävs regionala insatser. inte minst med hänsyn till den allmänna utvecklingen i storstadsregioner— na. Bestämmelsen kan därför ha en funktion att fylla även framgent. Vi har dock inte funnit några bärande skäl för att utsträcka tillämpningsom- rådet. .

Syftet med vårt förslag att särbestämmelscn för Stockholms läns lands- ting behålls och att den får en plats i det nya befogenhctskapitlet är inte att vidga landstingets kompetens. Vi förutsätter således att landstinget vidtar eventuella åtgärder i samverkan med berörda kommuner.

Hänvisningar till S4-2

  • Prop. 2008/09:21: Avsnitt 7.3

4.2.2. Näringslivsfrågor

Regeringens förslag: 1 befogenhctskapitlet tas in nya regler som ger uttryck åt kommunernas och landstingens kompetens i näringslivs- frågor.

För att kommuner och landsting själva skall få driva näringsverk- samhet krävs att den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhan- dahålla kommunmedlemmarna allmännyttiga anläggningar eller tjänster.

Möjligheten att vidta allmänt näringslivsfrämjande åtgärder framgår också av lagen. Individuellt inriktat stöd till enskilda nä- ringsidkare får bara lämnas om det finns synnerliga skäl för det.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med den skillna- den att kommittén föreslår att individuellt inriktat stöd skall få lämnas för att motverka större arbetslöshet eller om det finns andra särskilda skäl för det.

Remissinstanscrna: Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs för- slag eller lämnar det utan erinran. En del är dock kritiska till hur lagtexten beskriver kommunernas och landstingens möjligheter att engagera sig i näringsverksamhet. Hit hör JO. regeringsrätten. kammarrätten i Stock- holm. juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet. riksrevi- sionsverket. NO. Gnosjö. Linköpings. Nybro. Stockholms. Trollhättans och Vänersborgs kommuner. Svenska arbetsgivareföreningen. Sveriges ln- dustrilörbund. Företagarnas Riksorganisation. Skattebetalarnas förening och Sveriges Fastighetsägarelörbund. Dessa remissinstanser anser att kompetensregeln bör vara mera negativt utformad.

Kiruna kommun. "Uppsala läns landsting och Svensk ehefsförening anser att kompetensen på näringslivsområdet bör vidgas.

Östersunds kommun anser att det bör framgå av lagen. att det är tillåtet att sälja tjänster till både offentliga och privata organ. om detta leder till att kommunen utnyttjar sin organisation effektivare.

Göteborgs kommun anser att "utan vinstsyfte" bör utgå ur lagtexten. Det bör vara möjligt för den kommunala företagsamheten att konsolidera verksamheten. Liknande synpunkter anförs av Vårgårda. Växjö. Umeå och Östersunds kommuner samt av Östergötlands läns landsting.

Några remissinstanser är kritiska mot den regel som beskriver kommu- nernas och landstingens möjligheter att ge individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare. Sådant stöd bör inte få förekomma anser bl.a. Högsby och Vellinge kommuner samt Svenska arbetsgivareföreningen och Sveriges lndustriförbund. Även llabo. Filipstads. Mariestads. Tranemo. Trollhättans och Täby kommuner är kritiska.

JO och Stockholms kommun anser att förslaget ger utrymme åt en för vid tolkning av möjligheterna att ge stöd till enskilda näringsidkare.

Några anser att landstingen inte bör ha någon kompetens pa näringslivs- området. IIit hör riksrevisionsverket. Grums. Högsby. Sandvikens. Skel-

lefteå. Svedala och Tranås komtnuner. Svenska arbetsgivareföreningen. Prop. 1990/912117 Sveriges Industriförbund samt Sveriges kommunaljuridiska förening.

Skälen för regeringens förslag

Den kommuna/a kompetensen på närings/i rsomrädet blir regleras i belägen/zelskapit/ct

I huvudsak styrs kommunernas och landstingens möjligheter att engagera sig på näringslivsområdet av den allmänna kompetensregeln i 1 kap. 45 första stycket Kl-. Men vid sidan av denna bestämmelse har det i rätts- praxis utvecklats vissa speciella principer som styr tillåtligheten av ett kommunalt näringspolitiskt engagemang. Av särskilt intresse är principen om förbudet mot att driva spekulativa företag.

Särskilda regler om kommunernas och landstingens förhållande till nä- ringslivet bör tas in i befogenhetskapitlet. Remissinstanscrna har med några få undantag tillstyrkt att sådana regler tillskapas.

Kompelmzxw: blir inte vidgas Frågan om den kommunala kompetensen på näringslivsområdet har ut- retts av" stat-kommunbcredningen (C 1983102). Övervägandena har pre— senterats i betänkandet (Ds (? 1986116) Kommunal näringslivspolitik. vilket i sin tur har varit utgångspunkten för kommitténs överväganden i ämnet.

Som både stat-kommunbercdningen och kommittén har slagit fast har staten det övergripande ansvaret för näringslivspolitiken. Det måste såle- des väsentligen vara en statlig uppgift att medverka till en från samhällets synpunkt lämplig lokalisering av näringslivet.

l konsekvens med detta övergripande statliga ansvar bör man enligt regeringens mening inte frångå principen om att direkt eller indirekt ekonomiskt stöd till enskilda företag i syfte att påverka företagens lokalise- ring och utveckling inte ingår i kommunernas och landstingens befogenhe- ter. Det finns flera skäl till detta.

Samhälleligt stöd till företag brukar bli mest aktuellt i regioner där man finner de ekonomiskt svagare kommunerna. som är mindre attraktiva för näringslivet och som kännetecknas av vikande befolkningsunderlag med en ogynnsam åldersfördelning. Det är inte rimligt att kommuner och landsting i sådana regioner skall kunna ta på sig den tunga ekonomiska börda som denna typ av stödåtgärder utgör. Kommunalt företagsstöd kan inte heller förväntas bli effektivt när det gäller att vända en ogynnsam utveckling i en kommun eller ett landsting.

lntcrnationella överenskommelser som Sverige under senare år har slu- tit inom t.ex. GAT'I'. EFTA och genom frilnindclsz-ivtal mcd EG innebär att konkurrcnssnedvridande stöd till enskilda företag i princip inte 211 tillatna.

Den s.k. infrastrukturen. dvs. bostäder. barnomsorg. skolor. sjukhus. vägar och andra kommunikationer samt annan offentlig service. som det "32

enligt speciallagstiftning och kommunallag ankommer på kommuner och landsting att dra försorg om. är väl så viktig för en gynnsam utveckling av näringslivet. Det skulle inte vara någon framkomlig väg till en jämnare välfärdsfördelning mellan olika delar av landet att låta kommuner och landsting lämna ekonomiskt bidrag till företagen. vägledda av sina egna intressen.

Det finns dock inte någon anledning att begränsa kommunernas och landstingens nuvarande befogenheter vad avser deras allmänt näringslivs- främjande insatser. Sådana åtgärder-kan ofta ha stor betydelse för företa- gens utvcckling och som ett komplement till statliga insatser.

Vi kan i detta sammanhang nämna att vissa frågor som hänger samman med kompetensen på näringslivsområdet har tagits upp av stat—kommun- bcredningen i betänkandet (SOU 19901107) Den kommunala självkost- nadsprincipens gränser. Där berörs bl.a. frågan om möjligheterna för kommunerna att uppträda som anbudsgivare åt andra kommuner. Ett fortsatt utredningsarbete i dessa frågor görs även särskild utredare (C 1990109).

Närmare om lagregleringt-fn

Själva näringslivsbegrcppet är av visst intresse när det gäller att i lagtext ge uttryck åt den kommunala kompetensen på området.

Från rättsliga utgångspunkter finns det inte någon tydlig gräns mellan vad som brukar kallas den kommunala sektorn och det som i dagligt tal betecknas som näringslivet.

Kommuner och landsting har befogenheter att vara verksamma på en rad områden som vanligen ses sötn en del av näringslivet. Exempel på detta är verksamheter inom kommunikationsväsendet och energiförsörj- ningen. Man brukar kalla detta sedvanlig kommunal affärsverksamhet.

Samtidigt är det klart att det finns en stor sektor av näringslivet som traditionellt är förbehållen den enskilda företagsamheten. Man kan kalla detta för det egentliga näringslivet. Inom denna sektor får kommunerna och landstingen inte driva verksamhet eller göra andra ingripanden annat än under mycket speciella förhållanden.

Gränsen för det tillåtna inom området för sedvanlig kommunal affärs- verksamhet är inte särskilt omtvistad. Tyngdpunkten ligger ofta i att tillhandahålla kollektiva anläggningar av olika slag. t.ex. elverk. renhåll- ningsverk samt buss- och sjötrafikföretag. _

Utgånspunktcn för bedömningen av det tillåtna är allmänintresset. Man kan säga att verksamheten skall gå ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åf kommunmedlemmarna.

Till detta kommer det som ligger i förbudet mot att driva spekulativa företag. nämligen att det huvudsakliga syftet inte får vara att bereda kommunen eller landstinget vinst. Härigenom framträder skillnaden mel- lan det privata näringslivet. som har ett klart uttalat vinstsyfte. och den kommunala verksamheten som bärs upp av ett allmänt. samhälleligt in- tresse.

Man bör notera att lagstiftningen på vissa områden. t.ex. i fråga om

hamnverksamhet. utgår från att kommunal verksamhet kan bedrivas med vinst. Detta får dock aldrig vara det primära ändamålet.

För att göra det mer tydligt än i dag när kommuner och landsting själva får driva näringsverksamhet bör det tas in en uttrycklig regel om detta i befogenhetskapitlet. Kraven är att verksamheten drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna. En sådan regel visar tydligt att det tillåtna engagemanget i näringslivsfrågor är av ren undantagskaraktär. Till skillnad från några remissinstanser ser regeringen därför inte något behov av en mer negativt utformad regel.

Vi vill poängtera att den föreslagna regeln inte ställer upp något absolut vinstförbud. Bedömningen av i vilken mån en kommunal verksamhet får generera överskott och hur detta får användas ligger i stället inom ramen för tillämpningen av självkostnadsprincipen. Vad den nu aktuella regeln uttrycker är att syftet i huvudsak inte får vara att bereda vinst.

När det gäller kommunala ingripanden på det egentliga näringslivets områden är sådana i princip bara tillåtna om det handlar om allmänt näringslivsfrämjande åtgärder. Det kan t. ex. röra sig om markupplåtelser eller teknisk service till företagen.

Åtgärder av individuell natur får i princip inte vidtas. Av den allmänna kompetensregeln följer dock att ekonomiskt stöd till en enskild får lämnas. om detär av allmänt intresse att så sker.

I vissa fall krävs det dock något mer än att ett ekonomiskt understöd åt enskilda är av allmänt intresse för att sådant understöd skall få lämnas.

Gäller det stöd till enskilda näringsidkare kommer också riksintressen in i bilden. eftersom det är en statlig angelägenhet att åstadkomma en ända- målsenlig lokalisering av näringslivet.

Från huvudregeln att kommunala näringslivsinsatser av individuell na— tur inte är tillåtna finns dock undantag. Ett visst utrymme för kommunala åtgärder kan t. ex. uppstå när de behövs för att garantera en viss service- nivå at kommuninvånarna. t. ex. i fråga om livsmedels- eller bensinförsörj- ning när något enskilt initiativ inte finns kvar längre.

Vi föreslår en regel som ger uttryck åt vad som är tillåtet på näringslivs- området och som skall komplettera den allmänna kompetensregeln.

Som vi har sagt tidigare är det främst en statlig angelägenhet att medver- ka till en från samhällelig synpunkt lämplig lokalisering av näringslivet. Det är av olika regionalpolitiska skäl inte heller lämpligt att kommunerna engagerar sig i enskilda företag med direkt stöd. De internationella över- enskommelser som Sverige på senare år slutit inom GATT och EFTA och ett eventuellt kommande "EES-avtal ger ytterligare grund för att inte tillåta konkurrenssnedvridande stödåtgärder till företag.

De kommunala åtgärderna på näringslivets område bör därför fortsätt- ningsvis koncentreras till de allmänt näringsfrämjande åtgärderna. Som tidigare framhållits så har kommunerna mycket viktiga funktioner att fylla inom detta område.

Av regeln bör således framgå att det är tillåtet att vidta åtgärder som allmänt främjar näringslivet i kommunen eller landstinget. Exempel på sådana åtgärder redovisar vi i specialmotiveringen.

Individuellt inriktat stöd bör få förekomma endast i undantagsfall. 1 lagen bör detta komma till uttryck genom att det skall krävas synnerliga skäl för sådant stöd. Några exempel på situationer där ett kommunalt engagemang kan vara motiverat redovisar vi i specialmotiveringen.

Hänvisningar till S4-2-2

  • Prop. 1990/91:117: Avsnitt 6.1.1

4.2.3. Den specialreglerade kompetensen

Regeringens förslag: Reglerna i lagen (1969:596) om kommunalt partistöd (partistödslagen) skrivs in i befogenhetskapitlet. När det gäller övriga s.k. smålagar och andra speciallagar som reglerar kom- munernas och landstingens kompetens görs en hänvisning som all- mänt talar om att dessa lagar finns.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med den skillna- den att kommittén föreslår att lagen (1968: 131) om vissa kommunala befogenheter inom turistväscndet (turistbefogenhetslagen) utvidgas till att omfatta även landstingen.

Remissinstanscrna: Några remissinstanser anser att fler s.k. smålagar bör inarbetas i kommunallagen. Denna uppfattning redovisar bl. a. juridis- ka fakultetsnämnden vid Stockholms universitet. länsstyrelsen i Krono- bergs län samt Östergötlands. Kristianstads och Skaraborgs läns landsting.

En del instanser anser att kommunallagen bör hänvisa till sådana lagar som innehåller kompetensregler för kommuner och landsting. Hit hör Stockholms kommun. Göteborgs och Bohus läns landsting. Uppsala läns landsting och Landstingsförbundet.

Skälen för regeringens förslag Allmän!

Den specialreglerade kompetensen är omfattande och till sin art mycket skiftande.

En typ av speeialreglerad kompetens är inriktad på att ge ett visst tillskott till den allmänna kompetensen. Exempel på detta är partistöds- lagen. turistbefogenhetslagen samt lagen (1962:638) om rätt för kommun att bistå utländska studerande. lagen (1975:494) om rätt för kommun och landstingskommun att lämna internationell katastrofhjälp och lagen (1985:1052) om rätt för kommuner och landstingskommuner att vidta bojkottåtgärder mot Sydafrika (ändrad senast 1986: 1394). I kommunal- rättsliga sammanhang brukar denna typ av lagar kallas "smålagar".

En annan typ av specialreglering tar sikte på att göra vissa angelägenhe- ter obligatoriska lör kommunerna eller landstingen. Exempel på sådana lagar finns inom plan- och byggnadsväsendet. skolområdet. socialtjänsten samt hälso- och sjukvården.

Lagreg/cri nga/1

Någon uttömmande beskrivning av den specialreglerade kompetensen låter sig knappast göras i kommunallagen. Däremot kan det ligga ett visst värde i att ha en allmän hänvisningsbestämmelse som gör läsaren upp- märksam på att det finns särskild lagstiftning om kommunala befogenhe- ter och skyldigheter.

Några remissinstanser anser att smålagarna i princip bör inarbetas i kommunallagem För detta kan man ha förståelse utifrån önskemålet om att göra lagen mer tydlig i fråga om den kommunala kompetensen. Man bör dock notera att flera av smålagarna rör verksamhetsområden som är relativt udda och som därför sällan är föremål för kommunernas eller landstingens intresse. Dessutom skulle det vara olämpligt att förse kom- munallagen med sådana detaljförcskrifter som många av bestämmelserna i smålagarna utgör.

Regeringen föreslår i stället att det i anslutning till reglerna om den allmänna kompetensen tas in en regel som hänvisar till att det finns särskilda bestämmelser om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldigheter.

Vi behandlar här endast två av smålagarna. nämligen partistödslagen och turistbefogenhetslagen. Vi återkommer till några av övriga smålagar i avsnittet om internationella frågor (avsnitt 6.2).

Parlistödet

Partistödslagen intar i viss mån en särställning. Reglerna är av sådant centralt och organisatoriskt intresse att de väl försvarar en plats i befogen- hetskapitlct.

När det gäller utformningen av det kommunala partistödet har ett särskilt utredningsarbete bedrivits av förtroendeuppdragsutredningen. som redovisade ett underlag för bedömningarna i betänkandet (SOU 1988z47) Kommunalt stöd för de politiska partierna.

Bland annat detta arbete har legat till grund för överläggningar i frågan mellan företrädare för de politiska partierna i riksdagen. Överläggningarna har inte gett regeringen underlag för att vidta några materiella ändringar i partistödslagen. '

"I":irix!brf/egenliv/slagen uti-'ir/gax inte

Enligt kommitténs förslag bör bestämmelserna i turistbefogenhetslagen göras tillämpliga även på landstingen. Landstingen har dock redan med stöd av den allmänna kompetensbestämmelsen vissa befogenheter på om- radet (se RÅ 1979 Ab 320). Enligt regeringens mening behövs inte någon ytterligare vidgning av kompetensen. "l'uristbefogcnhetslagen bör därför inte ändras.

4.3 Kommunernas och landstingens organisation 4.

3.1 Samlade regler om de politiska organen

Regeringens förslag: Ett kapitel införs som innehåller grundläggan- de föreskrifter om kommunernas och landstingens politiska organ och uppgiftsfördelningen mellan dem.

Landstingens beslutande församling och förvaltningsutskottet be- nämns landstingsf'ullmäktige respektive landstingsstyrclsen.

I kapitlet tas också in föreskrifter som syftar till att befrämja kontrollen över och insynen i kommunala företag.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanscrna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller lämnar kommitténs förslag utan erinran. Uppsala läns landsting avstyrker dock förslaget om nya landstingstermer.

Skälen för regeringens förslag

Rag/erna om kmmntmernas och [andningens organisation samlas i ett kapitel

I 1 kap. 5 g" KL föreskrivs att kommunernas och landstingens beslutande- rätt utövas av fullmäktige och att förvaltning och verkställighet ankommer på styrelsen och övriga nämnder. 1 övrigt innehåller inte kapitlet någon samlad reglering av organisation och verksamhetsformer.

Nämndorganisationen regleras både av kommunallagen och av en del speciallagar. Till regleringen av nämndorganisationen hör också bestäm- melserna i lagen (19791408) om vissa lokala organ i kommunerna (ändrad senast 1988: 135. lokalorganslagen) och i lagen (1985: 127) om särskilda organ i landstingskommunerna (ändrad senast 1986z244).

Enligt regeringens mening ligger det ett stort värde i att ha en samlad reglering av kommunernas och landstingens organisation i kommunalla- gen. Detta gör det lättare för läsaren att få ett grepp om den kommunala organisationens grunddrag.

Kapitlet om kommunernas och landstingens organ bör allmänt upplysa om att det i kommunerna och landstingen finns en beslutande församling och dessutom en styrelse. övriga nämnder och revisorer. Uppgiftsfördel- ningen mellan fullmäktige och nämnderna bör klarläggas. Möjligheten att inrätta utskott. beredningsorgan och partssammansatta organ bör också framgå. Slutligen bör det i kapitlet tas in några grundläggande regler om förhållandet till kommunala företag.

De föreslagna bestämmelsernas innehåll i sak beskrivs närmare i följan- de avsnitt. Innan dess tar vi upp frågan om de landstingskommunala termerna.

Nya larmen/("ir landstingens politiska organ

Vi har tidigare (avsnitt 4.1.1) föreslagit att kommunallagens användning av landstings/tomniun som beteckning på det geografiska området och den juridiska personen bör ersättas av landsting.

1 dag betecknar landstinget det högsta beslutande organet i en lands- tingskommun. När nu termen får en annan betydelse, bör man finna en ny term för det beslutande organet. Som ersättning har kommitten föreslagit ordet lanc/slings/itll/näklige.

Mot detta ordval kan visserligen riktas invändningar som tar sikte på att det är klumpigt och eventuellt kan få svårt att få genomslag i det allmänna språkbruket. Man bör dock enligt vår mening ta fasta på värdet av att skapa en enhetlig terminologi för både kommuner och landsting. Således är det en lagteknisk fördel att kunna använda fullmäktige genomgående i kommunallagen utan att. som i dag. ha en förvandlingsbcstämmelse för landstingens del.

Värdet av en enhetlig terminologi talar också för att termenförval/nings- utskottet ersätts med en annan term. nämligen som kommitten har föresla- git lands!ingsstyrelsen. På samma sätt som gäller för landstingsfullmäktige har benämningen landstingsstyrelsen klara fördelar ur lagteknisk och pe- dagogisk synvinkel. Gemensamma och självförklarande benämningar på såväl den beslutande församlingen som det verkställande organet i kom- muner och landsting skapar förutsättningar för att allmänheten lättare skall kunna förstå hur de båda kommuntyperna är organiserade och vilken funktion organen har.

Hänvisningar till S4-2-3

  • Prop. 1990/91:117: Avsnitt 4.2

4.3.2. En friare nämndorganisation

Regeringens förslag: Den nya kommunallagen kräver bara att det i varje kommun och landsting skall finnas en styrelse med vissa övergripande uppgifter.

På de specialreglerade områdena ges kommuner och landsting ökad frihet att bestämma vilka nämnder som skall finnas för att fullgöra uppgifterna och att bestämma om deras verksamhetsomra- den och inbördes förhållanden. Kraven påen särskild valnämnd och i vissa fall överförmyndarnämnd kvarstår.

Lokalorganslagen och lagen om särskilda organ i landstingskom- munerna upphävs. I stället framgår det direkt av kommunallagen . att det är möjligt att inrätta nämnder på lokal nivå.

En särskild utredare tillkallas med uppgift att se över hur kommu- nernas miljöarbete kan förstärkas.

Kommitténs förslag: Kommitténs förslag utgår från den nuvarande reg- leringen av nämndorganisationen.

Remissinstanscrna: Ett överväldigande antal remissinstanser anser att kommuner och landsting bör få full frihet att organisera sina nämnder och att man alltså bör slopa kravet på vissa obligatoriska nämnder. En sådan

uppfattning redovisar bl.a. statskontoret. riksrevisionsverket. nästan alla kommuner och landsting som har yttrat sig, Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet. TCO och Sveriges socionomers. personal- och förvaltningstjänstemäns riksförbund.

Enligt socialstyrelsens mening talar mycket för att de specialreglerade obligatoriska nämnderna numera har spelat ut sin roll. Styrelsen pekar dock på att vissa sekretessproblem kan uppstå inom sådana verksamheter som kommer att innehålla även andra uppgifter än socialtjänsten.

Kammarrätten i Stockholm. boverket. skolöverstyrelsen och Stock- holms läns landsting är mer tveksamma till en fri nämndorganisation. De hänvisar bl.a. till rättssäkerhetsaspekter.

llandikappförbundens Centralkommitté menar att det finns ett behov av att varje kommun har en socialnämnd.

Skälen för regeringens förslag Nuvarande nänzlic/organitalian

Kommunernas och landstingens nämndorganisation regleras dels-i kom- munallagen och dels i viss speciallagstiftning. Kommunallagen kräver inte att kommunerna eller landstingen inrättar fler nämnder än kommunstyrel- sen respektive förvaltningsutskottet. Fullmäktige får i övrigt inrätta de nämnder som anses behövliga.

Av specialreglerade nämnder finns det såväl obligatoriskasom s.k. fakultativa. Speeiallagstiftningen ställer krav på att alla kommuner har en särskild byggnadsnämnd. miljö- och hälsoskyddsnämnd. socialnämnd och valnämnd. Lagarna reglerar också vilka uppgifter som nämnderna skall sköta. Sådana uppgifter får fullmäktige inte flytta över till någon annan nämnd.

I varje kommun skall det finnas antingen Överförmyndare eller en sär- skild överförmyndarnämnd.

Riksdagen har nyligen beslutat att det inte längre skall ställas krav på en särskild skolstyrelse. Den nya ordningen gäller från och med den 1 januari 1991 (prop. 1990/91:18. UbU4. rskr. 76).

Den 1 januari 1992 kommer även kravet på en särskild socialnämnd att försvinna. Riksdagen beslutade hösten 1990 om en sådan ändring i social- tjänstlagen i anslutning till genomförandet av äldrevårdSrcformen (1990/915011 9. rskr. 97).

Den enda obligatoriska specialreglerade nämnden i landstingen har hittills varit styrelserna för de folkhögskolor som har landstingskommunal huvudman. Av prop. 1990/91:82 om folkbildning framgår att en ny folk- högskoleförordning avses bli utformad så. att det skall finnas ett ansvarigt organ för en folkhögskola och inte en särskild styrelse för varje sådan skola.

För de s.k. f'akultativa specialreglerade nämnderna erbjuder specialla- garna alternativ. Funktionerna kan antingen läggas på en för ändamålet inrättad särskild nämnd eller en annan befintlig nämnd. För kommuner- nas del gäller detta bl.a. för räddningsnämnden och trafiknämnden. l

landstingen finns en sådan reglering i fråga om hälso— och sjukvårdsnämn- den. förtroendenämnden. tandvårdsnämnden och omsorgsnämnden.

Genom frikommunlagen har de kommuner som ingår i frikommunför- sökct getts en nästan fullständig frihet att organisera de centrala nämnder- na. Byggnadsnämnd. miljö- och hälsoskyddsnämnd. skolstyrelsc och soci- alnämnd är inte obligatoriska i frikommunerna.

Med stöd av lokalorganslagen kan en kommun inrätta lokala nämnder både på det kommunallagsreglerade området och på det specialreglerade området. Uppgifter som ankommer på socialnämnden. miljö- och hälso- skyddsnämnden. byggnadsnämnden. trafiknämnden och Skolstyrelsen kan läggas på en lokal nämnd. Kravet är att uppgifterna på grund av sin anknytning till kommundelen lämpar sig för handläggning på den lokala nivån.

Inom ramen för frikommunförsöket är det möjligt att decentralisera specialreglerade uppgifter även om kravet på anknytning inte är uppfyllt.

Även landstingen kan. med stöd av lagen om särskilda organ i lands- tingskommunerna. decentralisera sin nänmdvcrksamhet. De särskilda or- ganen kan sköta uppgifter för en del av landstinget. för en eller flera anläggningar eller för en eller flera delar av den landstingskommunala verksamheten. Detta gäller även för de specialreglerade nämndernas verk- samhetsområden.

Behovel av (ikaa'friher

Utvecklingen under senare år på det kommunala verksamhetsfältet har kännetecknats av att gränserna mellan olika sektorer blivit mindre skarpa. Behovet av sektorssamverkan har således ökat. Det har också bedrivits ett förändringsarbete som har varit inriktat på att decentralisera den kommu- nala verksamheten. _

För att kunna möta de nya kraven är det väsentligt att kommunerna och landstingen har en så ändamålsenlig organisation som möjligt. Formerna för detta kan skifta alltefter de varierande lokala förutsättningarna. Det är mot denna bakgrund som en ökad organisationsfrihet har erbjudits genom lokalorganslagen. lagen om särskilda organ i landstingskommunerna och frikommunlagen.

Enligt regeringens mening har utvecklingen nu nått det stadiet att alla kommuner och landsting bör ges möjlighet att organisera sin verksamhet på ett friare sätt. De bör således själva kunna bestämma hur de vill fördela sina uppgifter på olika kommunala nämnder. Vi bygger detta synsätt på en stark tilltro till kommunernas och landstingens förmåga att ta ansvar för de samhällsuppgifter som statsmakterna har tilldelat dem. Det finns också ett klart stöd för detta i den utvärdering av försöket med fri nämndorgani- sation som nyligen har presenterats av en särskild utredare i betänkandet (SOU 1991300) Frikommunförsöket — En redovisning av erfarenheterna med en friare nämndorganisation.

Enligt vår mening bör det vara möjligt att organisera den kommunala nämndverksamheten överlag på samma sätt som det hittills har varit

möjligt att göra med stöd av lokalorganslagen, lagen om särskilda organ i landstingskommunerna och frikommunlagen.

Den ..vpt'cia[reg/erade verksam/wlan

För att åstadkomma en ökad organisatorisk frihet på det specialreglerade området bör de återstående kraven på obligatoriska nämnder slopas. Av lagstiftningen på de skilda specialområdena bör det i stället framgå att deti varje kommun skall finnas ett eller flera ansvariga politiska organ för respektive vcrksamhetsområde. Däremot behövs enligt vårt synsätt ingen reglering av nämndorganisationen.

Vårt förslag innebär. liksom i fråga om socialnämnden och skolstyrel- sen. att det inte längre blir obligatoriskt med en särskild byggnadsnämnd och miljö- och hälsoskyddsnämnd i varje kommun.

För de fakultativa nämndernas del bör en ändring göras som innebär att uppgifterna kan fördelas på flera nämnder. För kommunernas del bör detta gälla i fråga om räddningsnämndcn och trafiknämnden. ] fråga om räddningsnämndcn är det dock viktigt att i varje sådan nämnd hålla samman ansvaret för olycks- och skadeförebyggande åtgärder med ansva- ret för verksamhet som avser att hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. För landstingens del omfattas hälso— och sjukvårdsnämnden, omsorgsnämnden och tandvårdsnämnden.

Vi vill starkt betona att en ökad organisatorisk frihet inte innebär att nationella mål eller statliga regler som avser att garantera allmänna intres- sen av rikspolitisk natur överges. De rikspolitiska kraven eller kraven på professionellt inflytande rubbas alltså inte bara genom att nämndstruktu- ren förändras. Oavsett vilken nämndorganisation som en kommun eller ett landsting väljer skall de sköta de uppgifter som staten ålagt dem genom särskild lagstiftning. Uppgifterna måste bli utförda i enlighet med de beslut som riksdagen har fattat. '

Trots detta stryker vi under vikten av att kommunerna när de väljer organisationsform för den specialreglerade verksamheten särskilt beaktar att myndighetsutövningen ställer särskilda krav i fråga om kompetens och integritet.

Ett slopande av kravet på en särskild byggnadsnämnd och miljö- och hälsoskyddsnämnd får inte leda till att kompetensen inom respektive område försämras. Det är de politiska organen i kommunerna som har ansvaret för att detta inte sker. För att stärka kompetensen inom de specialreglerade områdena har kommunerna. oavsett nämndstrukturen, möjlighet att se till att de olika funktionerna hålls klart åtskilda på tjänste- mannanivå.

Även om uppgifter från olika verksamhetsområden läggs samman i en och samma nämnd skall varje enskilt ärende givetvis behandlas med utgångspunkt i lagstiftningen på respektive område. Om t.ex. bygg- och miljöärendcn läggs samman i en nämnd skall nämnden behandla ett ären- de med utgångspunkt i den lagstiftning som gäller för det ärende som behandlas. Man behöver därför enligt vår mening inte befara att det uppstår några oförenliga myndighetsroller. Tvärtom är det en normal

uppgift för ett politiskt organ att göra avvägningar mellan olika samhälls— intressen.

Kommunerna uppträder ibland både som part och som myndighets- utövare inom ett och samma fackområde. En kommun ansöker t.ex. i egenskap av fastighetsägare om bygglov samtidigt som den har att besluta om bygglovet. Som ett annat exempel på att kommunen kan ha dubbla roller kan nämnas att den kan bedriva miljöfarlig verksamhet som den genom miljö- och hälsoskyddsnämnden utövar tillsyn över.

[ lokalorganslagen och frikommunlagen finns bestämmelser som avser att förhindra att sinsemellan svårförenliga funktioner läggs inom en och samma nämnd. En bestämmelse med denna innebörd bör nu tas in i kommunallagen.

Bland de specialreglerade nämnderna intar valnämnden på sitt sätt en särställning. Uppgifterna som nämnden sköter är mycket specifika och tidsmässigt fördelade på en kort period under en mandatperiod. Det finns därför starka skäl som talar för att man bör upprätthålla ett krav på att en särskild nämnd hanterar de frågor som regleras i vallagstiftningen.

Också överförmyndarnämnden har speciella uppgifter som skiljer den från andra kommunala nämnder. Nämnden har främst till uppgift att utöva tillsyn över förmyndare och gode män. Att denna verksamhet hålls samman centralt är självfallet naturligt. Däremot bör man kunna tänka sig en ordning som innebär att en annan central nämnd också kan vara överförmyndarnämnd. Sedan en kort tid tillbaka prövas detta inom ramen för frikommunförsöket. Under hösten 1991 kommer regeringen att lägga fram de förslag till riksdagen som föranleds av att försöksverksamheten skall vara avslutad i och med utgången av detta år. Därvid kommer även den nu berörda frågan att tas upp.

När det gäller miljö- och hälsoskyddsnämnden vill vi. utöver vad vi sagt tidigare. särskilt framhålla följande.

Miljö- och hälsoskyddsnämnderna blev obligatoriska tillsynsmyndighe- ter enligt miljöskyddslagen (1969z389. omtryckt 19891363) från och med den 1 juli 1989. Kommunerna fick härigenom en förstärkt roll och ett eget ansvarsområde i miljöskyddsarbetet. De har också tilldelats nya viktiga uppgifter bl. a. när det gäller kemikalickontroll och avfallshantering.

Det lokala miljöskyddsarbetet är för närvarande under uppbyggnad. Med hänsyn till bl. a. detta förhållande räknar regeringen med att flertalet kommuner även fortsättningsvis anser det vara ändamålsenligt att ha ett separat politiskt organ för miljöfrågorna. Det är självfallet viktigt att miljöskyddsarbetet ges en stark ställning och att den valda organisationen inte skapar oklarhet beträffande myndighetsfunktionen.

Samtidigt är det särskilt angeläget att låta miljöhänsynen komma in så tidigt som möjligt i all kommunal verksamhet och planering. Att hantera miljöfrågor tillsammans med andra frågor kan också vara till fördel på så sätt, att det kan leda till en tydligare helhetssyn och en mer aktiv miljödis- kussion. Det är därför som man enligt vår mening även på detta område bör öppna en möjlighet till en friare nämndorganisation.

Regeringen ser det som utomordentligt angeläget att" den påbörjade förstärkningen av kommunernas miljöarbete fullföljs. Vi kommer därför

att tillkalla en särskild utredare som skall ha till uppgift att genomlysa hur miljöskyddsarbetct fungerar i kommunerna och på vilket sätt det lokala miljöarbetet kan förstärkas. En sådan förstärkning skall gälla myndighets- utövningen liksom kompetens- och organisationsfrågor. Även behovet av ökad utbildning och annat utvecklingsarbete skall kartläggas.

Lokala nämnder

Organisationsfriheten för kommuner och landsting bör också innefatta en frihet att bestämma att vissa nämnder skall verka på lokal nivå, t.ex. för en kommundel eller för en viss anläggning.

Avsikten är inte att ställa krav på i vad mån lokala nämnder bör införas. Därtill är kommunerna och landstingen alltför olika. Strukturen kan vara sådan att lokala nämnder inte alls lämpar sig. 1 andra fall kan lokala nämnder utgöra ett verkningsfullt bidrag till att fördjupa demokratin och effektivisera organisationen.

Enligt frikommunlagen är det möjligt att inrätta s.k. särskilda organ som verkar under en lokal nämnd. Även om den möjligheten i praktiken har utnyttjats bara i en enda kommun. bör det vara möjligt för de kommu- ner och landsting som så önskar att ha en sådan organisation. Nämndreg- lerna bör därför innefatta även en sådan möjlighet.

Det blir alltså en uppgift för de enskilda kommunerna och landstingen att ta ställning till om de nämnder som behövs skall fungera på central eller lokal nivå och hur samordningen skall ske. Det bör därvid vara möjligt att ha alla de organisationsformer som hittills varit möjliga enligt lokalorgans- lagen. lagen om särskilda organ i landstingskommunerna och frikommun- lagen.

Med vårt förslag kan lokalorganslagen och lagen om särskilda organ i landstingskommunerna slopas. Några särskilda regler om sådana organ behövs alltså inte. Däremot bör det framgå av kommunallagen att det finns en möjlighet att ha en lokal nämmlorganisation.

Vi vill poängtera att den regel som vi tidigare har föreslagit och som avser att förhindra att sinsemellan svårförenliga uppgifter läggs på en och samma nämnd även blir tillämplig på lokala nämnder.

I"'i.vszz frågor om .se/(remsa

Vårt förslag till en friare nämndorganisation innebär att uppgifter från olika verksamhetsområden kan komma att hanteras inom en och samma nämnd. Redan i dag förekommer detta hos kommuner som har inrättat kommundelsnämnder eller som bedriver försök enligt frikommunlagen. En fråga i detta sammanhang är vilka konsekvenser detta får i sekretess- hänseende.

Huvudregeln i sekretesslagen (1980:100. omtryckt 19892713. ändrad senast 1990: 1470) är att det för varje verksamhetsområde för sig skall avgöras om sekretess föreligger. Finns det ett förbud att röja en uppgift får uppgiften i normalfallet inte utnyttjas utanför den verksamhet i vilken sekretess gäller för uppgiften. Det finns också begränsningar i sekretessen.

Enligt 1 kap. 55 sekretesslagen får en sekretessbelagd uppgift lämnas ut. om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. En bestämmelse i 14 kap. 3 & gör det möjligt att i vissa fall lämna ut uppgifter om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Den gäller dock inte för flertalet uppgifter som rör enskildas personliga förhållanden. Enligt 14 kap. 45 kan sekretess till skydd för enskild normalt helt eller delvis efterges av den enskilde.

Vikten av att sekretessfrägor beaktas inom den kommunala nämndorga- nisationen och att bara de personer som har ett direkt ansvar för handling- ar som är sekretesskänsliga befattar sig med sådana handlingar framgår av prop. 1988/892131, som lades fram i samband med en ändringi 8 kap. 7ä sekretesslagen.

En integrering av olika kommunala verksamheter stämmer inte fullt ut med det synsätt om sekretess för skilda verksamhetsområden som präglar sekretesslagen. Förtroendevalda och anställda kan få kunskap om en per- sons förhållanden från ett område som inte får utnyttjas vid handläggning- en av ett ärende inom ett annat område.

Man bör dock notera att en stor del av de individrelaterade ärendena inte behandlas på nämndnivå utan av anställda på grundval av delegering. Inte sällan inrättar man också utskott för att behandla sådana ärenden, vilket gör att uppgifterna hålls inom en trängre krets.

Som nämnts tidigare kan den enskilde också själv efterge sekretessen. Enligt uppgift används detta förfarande i mycket stor utsträckning i den dagliga handläggningen för att få en helhetssyn på en enskilds situation. I dessa ofta förekommande fall uppstår således inte några sekretessproblem.

Det är främst inom hälso- och sjukvården. omsorgsvcrksamheten, so- cialtjänsten och skolan som det finns anledning att räkna med att sekre- tessbelagda uppgifter kan komma att behandlas inom samma nämnd. Uppgifter inom andra vcrksamhetsområden rör ofta annat än enskildas personliga förhållanden eller är inte av den att att de påverkar ställningsta- ganden i andra verksamheter.

Frikommunutredningcn konstaterar i sitt delbetänkande (SOU 1991: 25) Frikommunförsöket Erfarenheter av försöksverksamheten med en friare nämndorganisation att en fri nämndorganisation inte innebär någon principiell nyhet för tillämpningen av sekretesslagstiftningen. Redan i dag förekommer det att kommunala nämnder sköter verksamheter med olika sekretessregler. Enligt utredningen bör emellertid sekretessfrågorna ägnas fortlöpande uppmärksamhet. _

Regeringen delar utredningens bedömning och konstaterar att sekretess- reglerna i och för sig inte hindrar en ordning med en friare nämndorganisa- tion. Vi avser emellertid att följa utvecklingen och överväga frågan om sekretesslagens tillämpning ytterligare vid en senare tidpunkt.

4.3.3. Uppgiftsfördelningen mellan fullmäktige och nämnder

Regeringens förslag: Nya regler skall beskriva fullmäktiges och nämndernas uppgifter. Syftet är främst att på ett bättre sätt än i dag beskriva uppgiftsfördclningen.

[ den nya lagen behålls den möjlighet som fullmäktige har att inrätta särskilda beredningar för att bereda fullmäktiges ärenden.

Fullmäktige ges större frihet att delegera ärenden till styrelsen och övriga nämnder. Vissa typer av ärenden skall dock inte få delegeras. Det gäller bl.a. budget. skatt och andra viktiga ekonomiska frågor samt ärenden om mål och riktlinjer för verksamheten och om nämndernas organisation och verksamhetsformer.

Nämnderna åläggs en redovisningsskyldighet inför fullmäktige.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med undantag av beskrivningen av vissa ärendetyper som inte får delegeras.

Remissinstanscrna: Remissinstanscrna tillstyrker eller lämnar utan erin- ran kommitténs förslag om att uppgiftslördelningen mellan fullmäktige och nämnder beskrivs på ett tydligare sätt än i dag.

Ett stort antal remissinstanser. bl.a. många kommuner och landsting samt LO och TCO, välkomnar de ökade möjligheterna till delegering av uppgifter från fullmäktige. Några. bl.a. kammarrättcrna i Stockholm och Göteborg. Stockholms kommun och Villaägareförbundet. betonar vikten av att demokratiaspcktcr beaktas och att det ges möjligheter för medbor- garna att ha insyn i verksamheten i en situation där uppgifter flyttas från fullmäktige till nämnder.

Många remissinstanser riktar kritik mot den föreslagna lagtextcns bc- skrivning av sådana ärenden som inte får delegeras. Således befarar en del kommuner och landsting. Svenska kommunförbundet och Sveriges kom- munaljuridiska förening att beskrivningen bl.a. kan hämma möjligheterna att delegera fastighetsärenden och ärenden om upplåning. Några anser att det bör införas en'lagfäst möjlighet att delegera brådskande ärenden. åtminstone till styrelsen. En del anser att uttrycket "planer och riktlinjer för verksam heten” är oklart.

Även mot uttrycket "nämndernas och andra organs organisation och verksamhetsformer" riktas kritik som går ut på att det kan låsa nämnder- nas möjligheter att bestämma över förvaltningsorganisationen.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet efterlyser ett klarläggande av var gränsen går för möjligheten att delegera ärenden om avgifter och taxor.

Några kommuner anser att fullmäktiges föreskriftsmakt uttryckligen bör framgå av lagtexten.

En del kommuner samt Svenska kommunförbundet och Sveriges kom- munaljuridiska förening påpekar att kommunerna och landstingen bör ha full frihet att själva avgöra hur ofta nämnderna skall redovisa sin verksam- het inför fullmäktige.

Skälen för regeringens förslag

Nuvarande reg/er Kompetensfördelningcn mellan olika kommunala organ är grundlagsfäst genom 1 kap. 7 och 8 $& regeringsformen. Där föreskrivs att beslutanderät- ten utövas av valda församlingar och att det för den offentliga förvaltning- en finns bl.a. kommunala förvaltningsmyndigheter. Detta kompletteras genom bestämmelserna i 1 kap. 5 & Kl- om att beslutanderätten utövas av fullmäktige. medan förvaltning och verkställighet ankommer på styrelsen och övriga nämnder. Dct ankommer också på styrelsen och övriga nämn- der att svara för ärendeberedningen.

Innebörden av begreppen beslutanderätt. förvaltning och verkställighet definieras inte i lagtexten. Gränsdragningen mellan fullmäktiges och förvaltningsorganens funktioner bestäms därför ytterst av. lagmotiv och rättspraxis.

Fullmäktige brukar beskrivas som det högsta beslutande organet. Där- med antyds att även nämnderna har en viss beslutanderätt dels inom ramen för den förvaltande och verkställande verksamheten, dels på grund- val av delegeringsuppdrag från fullmäktige och dels med direkt stöd av speciallagstiftning.

Förarbetena till regeringsformen ger viss vägledning för att tolka inne- börden av fullmäktiges beslutsområde. Det handlar om avgöranden av mera grundläggande natur eller av mera generell räckvidd. Det är. sägs det. fråga om beslut där det politiska momentet är avgörande (prop. 1973:90 s. 231).

En del av fullmäktiges beslutsområdc konkretiseras direkt i kommunal- lagen. Först och främst gäller det beslut om budget och skatt. Vidare handlar det bl.a. om beslut om nämndorganisationen. ersättning till för- troendevalda. val av revisorer och ansvarsbcfrielse.

1 övrigt räknar man traditionellt till fullmäktiges beslutsområde bl.a. fastställande av avgifter och taxor. viktigare förmögenhetsförfoganden och den kommunala regelgivningen.

Kompetensfördelningsreglerna anses utgöra ett hinder mot att fullmäk- tigc befattar sig med konkret administration.

Rättspraxis har sedan länge erkänt möjligheten för fullmäktige att dele- gera beslutanderätt till nämnderna. En lagbestämmelse i frågan kom dock först i 1977 års kommunallag. Då infördes en bestämmelse som innebär att fullmäktige får delegera vissa grupper av ärenden dock med den inskränk- ningen att det inte får avse ärenden som är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. Numera finns bestämmelsen i 1 kap. ()ä andra stycket KL. l anslutning till bestämmelsen har konstitutionsutskottet (KU) gjort vissa uttalanden i syfte att begränsa möjligheten att delegera.

KU framhöll att beslut om delegering främst skulle gälla s.k. rutinären- den. Utskottet tillade att delegcringsbestämmelsen bör tillämpas med stor restriktivitet (KU 1976/77:25 s. 16).

Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 maj 1988 (SFS 1988: 1 134) har fullmäktiges möjligheter att ge finansbcmyndiganden till nämnderna klarlagts. Tidigare var det oklart var gränsen gick för fullmäk-

tiges möjligheter att ge vida anslagsbemyndiganden och därmed öka bc- slutsutrym met för nämnderna.

Föreskriften. som finns i 1 kap. 6å första stycket KL. innebär att fullmäktige i samband med att budgeten fastställs eller anslag annars beviljas får uppdra åt en nämnd att genomföra en viss verksamhet inom ramen för de riktlinjer eller andra generella beslut om verksamheten som fullmäktige har fastställt. Ett motiv för regeln är att det från mcdborgar- synpunkt finns mycket som talar för att man skall stärka de förtroendeval- das roll genom en utvecklad mål- och ramstyrning (prop. 1986/87:91 s. 49).

Klara/re reg/cr om uppe/jfrlö'rdc/ningen

Kommunallagcns regler om uppgiftslördelningen mellan fullmäktige och nämnder är inte särskilt klargörande. Att reservera termen beslutanderätt för fullmäktiges befogenhetsområde är dessutom i viss mån oegentligt. eftersom en vidsträckt beslutanderätt tillkommer nämnderna.

En ny kommunallag bör bidra till att öka förståelsen för hur den kom- munala organisationen är uppbyggd. Utformningen av de grundläggande reglerna om fullmäktige och nämnderna har en central betydelse i detta avseende. För att kommunmedlemmarna skall få den insyn i och kontroll över verksamheten som de har rätt till måste de få en klar bild av i vilka former som besluten fattas och verkställs.

Ett sätt att göra lagen tydligare är att direkt beskriva i vilka ärendetyper som fullmäktige skall besluta. En risk med att i lagtext precisera fullmäkti- ges bcslutsområde är visserligen att läsaren kan få uppfattningen att det handlar om en fullständig beskrivning av beslutsområdct. Enligt regering- ens mening bör man därför utforma bestämmelsen på ett sätt som ansluter till vad som uttalades i förarbetena till 1 kap. 7 & regeringsformen.

Där angavs att fttllmäktigcs beslutskompetcns i huvudsak gäller beslut av mera grundläggande natur eller av mera generell räckvidd. Innebörden är att fullmäktige skall besluta i alla ärenden av större betydelse för kommunen respektive landstinget. I kommunallagen bör detta enligt vår mening uttryckas i en lagregel som anger att fullmäktige skall besluta i alla ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller landstinget. Den bör sedan kompletteras med en exempli- fiering.

Nämndernas beslutanderätt bör uttryckas direkt i lagen. Självfallet bör också berednings- och verkställighetsuppgifterna framgå.

tl-Iöj/ig/zeter till ökad delegering

Som framgår av det föregående finns det i dag begränsade möjligheter för fullmäktige att delegera beslutanderätt till nätnnderna. Av flera skäl bör man kunna få till stånd en friare arbetsfördelning mellan fullmäktige och nämnderna. Den kommunala verksamhetens expansion i förening med att

uppgifterna har blivit alltmer differentierade och komplicerade gör det nödvändigt med en viss tyngdpunktsförskjutning mellan fullmäktige och nämnder.

Samtidigt är det av komtnunaldemokratiska skäl viktigt att slå vakt om fullmäktiges ledande ställning i bcslutssystemct. Det mest väsentliga är då enligt regeringens mening att ge garantier för att fullmäktiges finanstnakt inte rubbas och att fullmäktige har ansvaret för övergripande mål och riktlinjer för verksamheten. I sådana frågor är det politiska momentet helt avgörande och de bör därför uteslutande förbehållas den folkvalda försam- lingen.

Det är också viktigt att betona att möjligheterna till en ökad delegering ställer större krav på verksamhetsredovisningar.

Uppföljningen är av väsentlig betydelse för att man skall kunna utläsa resultatet i förhållande till de politiska målen. Att fullmäktige får rapporter om verksamheten har därför betydelse som underlag för hur fullmäktige katt utöva sin styrning av verksamheten. Redovisningarna fyller också uppgiften att underlätta för allmänheten att ha insyn i verksamheten.

För att markera vikten av återredovisningar föreslår vi en uttrycklig regel om nämndernas redovisningsskyldighct inför fullmäktige. Hur om- fattande redovisningen skall vara och i vilka fortner den skall ske bör fullmäktige bestämma om utifrån lokala behov och förutsättningar.

I samband med ett delegeringsuppdrag kan fullmäktige alltid ge rikt— linjer för hur uppdraget skall fullgöras. Härigenom kan man inskränka nämndernas handlingsutrymme till vad som är önskvärt. Fullmäktige har också andra kontrollmöjligheter. t. ex. återkallelse av ett uppdrag och föreskrifter om anmälningsskyldighet. Självfallet är det en allmän uppgift för fullmäktige att se till att nämnderna genomför verksamheten i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt.

Med beaktande av de synpunkter som vi nu har redovisat. bör det finnas ett utrymme för att skapa ökade möjligheter att delegera frän fullmäktige till nämnderna. Detta bör lagtekniskt lösas på det sättet att fullmäktige får delegera alla ärenden till nämnderna i den mån det inte anges i kommunal- lagen eller någon annan författning att ett ärende skall avgöras av fullmäk- tige.

.Äf'rwtdeqrnppt'r som inte/är delegerar

En första undantagspunkt bör uttrycka att fullmäktige har att fatta övergri- pande beslut om styrningen av den kommunala verksamheten. Detta innebär dock ingen inskränkning i nämndernas egen verksamhetsplane- ring.

En andra punkt handlar naturligen om budget. skatt och andra viktiga ekonomiska frågor. I sistnämnda uttryck ligger att fullmäktige beslutar om alla förmögenhetsförfogandcn som har en direkt kommunalekonomisk betydelse. Detta hindrar dock inte att det finns ett visst utrymme för att delegera en del uppgifter. som inte bedöms som så viktiga att de bör förbehållas fullmäktige. Det kan t. ex. gälla viss upplåning eller vissa fastig- hetsaftärcr. De närmare gränserna fär liksom hittills stakas ut i rättspraxis.

I princip är det fullmäktige som utövar den kommunala avgiftsrätten. Detta hänger samman med att avgiftsnivån kan påverka skatteuttaget. Nämnderna har dock ett visst handlingsutrymme. Som exempel kan näm- nas att fullmäktige har ansetts kunna bemyndiga kommunstyrelsen att fastställa badavgifter (RÅ 1976 Ab 538). Ett bemyndigande för styrelsen att utarrendera mark kan innefatta en rätt att bestämma arrendeavgifter (RÅ 1974 A 1905).

Utrymmet för att delegera avgiftsrätten bör enligt regeringens mening inte ökas. En större frihet för nämnderna pa avgiftsområdet kan rubba maktfördelningen mellan fullmäktige och nämnder.

Till fullmäktiges lagfästa beslutsomrade bör vidare hänföras beslut om den politiska nämndorganisationen. Hit hör först och främst beslut om vilka nämnder som skall finnas. deras uppgiftsomräden och fördelningen av uppgifter på lokal och central nivå. Det handlar ocksa om nämndernas storlek och sammansättning. Däremot bör det inte krävas att fullmäktige närmare bestämmer om hur förvaltningen organiseras. I en särskild punkt bör det anges att fullmäktige beslutar om "nämndernas organisation och verksamhetsformer".

[ övrigt bör det av lagen framgå att fullmäktige utser förtroendevalda santt beslutar om grunderna för ekonomiska förmåner till förtroendevalda och om årsredovisning och ansvarsfrihet. Dessutom bör det tilläggas att fullmäktige också beslutar i andra frågor som anges i särskilda författning- ar. Det kan t.ex. gälla planbcslut eller beslut om föreskrifter i ett visst ämne.

Med en sådan konstruktion som vi nu har föreslagit blir det klart att fullmäktige fär delegera efter eget bestämmande utom i de fall när det direkt av en författning — kommunallagen eller en annan författning — framgår att en viss ärendetyp skall avgöras av fullmäktige.

4.3.4. N _va regler om kommunala företag

Regeringens förslag: [ den nya kommunallagen införs grundläggan- de rcgler om kommunernas och landstingens förhållande till kom— munala företag.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanscrna: Kommitténs förslag om att det skall införas nya regler om kommunala företag tillstyrks eller lämnas utan erinran av flerta— let remissinstanser. Nagra kommuner och Sveriges kommunaljuridiska förening avstyrker reglerna om inflytande och kontroll under hänvisning till att det inte finns något behov av dem. De anser att kommunerna och landstingen redan i dag har tillräckliga möjligheter att ordna den insyn. kontroll och styrning som är nödvändig.

Enligt juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet bör man försöka reglera de grundläggande förutsättningarna för rätten att använda privaträttsliga organ. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet

menar att lagen bör innehålla en erinran om att uppgifter som innefattar myndighetsutövning mot enskilda enligt regeringsformen endast kan över- lämnas med stöd av lag. Därutöver bör man enligt fakultetsnämnden införa en bestämmelse a_v innebörden att kommunerna och landstingen får överlämna förvaltningsuppgifter till enskilda.

Skälen för regeringens förslag Några ulgängrpunk/cr

Kommuner och landsting har rätt att i viss utsträckning använda sig av privaträttsliga organ för sin verksamhet. Det anses följa av den allmänna kompetensregeln och har också stöd i rättspraxis. Kommunallagen inne- haller emellertid inte några direkta bestämmelser om den verksamhet som bedrivs i privaträttslig form. Detta kan framstå som anmärkningsvärt. särskilt som de kommunala företagens sammanlagda omsättning numera uppgår till över 50 miljarder kr. och balansomslutningen är ungefär lika stori företagen som i kommunerna.

l 8 kap. 5 & regeringsformen föreskrivs att grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsförmer skall bestämmas i lag. Den reglering- en ftnns huvudsakligen i kommunallagen. Som kommittén har föreslagit bör det i den lagen även beredas plats för några grundläggande regler om den privaträttsligt drivna kommunala verksamheten.

Genom en sådan lagstiftning kan man lättare tillgodose berättigade krav på insytt i de kommunala företagen. Man kan inte heller bortse från att kommunallagstiftningen liksom annan lagstiftning har en informations- funktion. Också mot denna bakgrund är det enligt vår mening otillfreds- ställande att de kommunala företagen för närvarande inte regleras i kont- munallagen.

l remisskritiken har den åsikten förts fram att det skulle saknas ett behov av att reglera kommunernas och landstingens möjligheter till inflytande och kontroll över den privaträttsligt bedrivna verksamheten.

Det kan visserligen sägas att kommunerna och landstingen kan ordna sitta förhallanden till de privaträttsliga organen utan en särskild reglering om det och att detta också har skett i många fall. Med hänsyn till den utbredning och omfattning som den i privaträttslig form drivna kommu— nala verksamheten har i dag är det emellertid motiverat att låta vissa grundläggande föreskrifter flyta in i lag.

I Ireen ret;/eri ny (1 v I i/låt/ig/tclen

Vissa begränsningar gäller i fråga om kommuners och landstings möjlighe- tcr att ombesörja värden av deras angelägenheter genom privaträttsliga organ.

En grundläggande princip är att den verksamhet som överlämnas till privaträttsliga organ skall falla inom den kommunala kompetensen och att risken för kompetensöverskridanden vid verksamhetens utövande skall vara ringa. Samma kommunalrättsliga principer som styr den rent kom-

munala verksamheten styr också kommuners och landstings verksamhet genom privaträttsliga subjekt. De får därför inte heller anlita t. ex. ett bolag för åtgärder som de inte själva får vidta.

En ytterligare begränsning gäller på de specialreglerade områdena. Ett kommunal angelägenhet får i princip inte överlåtas till ett särskilt rätts- subjekt. om det i en författning ltar angivits att ett visst kommunalt organ skall-handha dentta. Detta utesluter dock inte att vissa delar av en special- reglerad uppgift. t.ex. vissa dt'iftsfrågor. katt bedrivas i privaträttsliga former. Möjligheterna till detta är främst beroende av hur speciallagstift- ningen är utformad irtorn det aktuella området.

En förvaltnittgsuppgift som ittnefattar tttyttdigltetsutövtting får överläm- nas till ett privaträttsligt subjekt bara om det finns särskilt lagstöd för detta. Också andra törfattningsbestärttntelser kan innebära att verksamhe- ten skall bedrivas i viss forttt. Exempel på detta finns bl.a. i skollagstift- ningen när det gäller rektors uppgifter.

Enligt regeringens mening är det inte lämpligt att reglera frågan om uttder vilka förutsättningar kommuner och landsting kan använda privat- rättsliga organ för sin verksamhet. Det är nämligen vanskligt att åstadkom- ma en helt preciserad avgränsning av när det skall vara tillåtet att lämna över vården av kommunala angelägenheter till sådana organ. Visserligen katt trtan identifiera vissa slag av kommunal verksamhet som lämpar sig bättre för handhavande i privaträttsliga organ än andra. Någon definitiv gräns är dock svår att dra.

Vad man katt tänka sig är en allmänt hållen regel som anger att ett sådant överlämnande får ske t.ex. om det främjar verksamltetcn eller om det i övrigt finns särskilda skäl för det. Värdet av en sådan bestämmelse är dock ringa. Som framgår av det föregående sätter reglerna om den kommu- rtala kompetensen gränser för möjligheterna att överlämna uppgifter till privaträttsliga organ. Det finns också begränsningar på de specialreglerade områdena och för ärenden som irtncfattar tnyndigltetsutövtting. Någon särskild reglering utöver detta är enligt vår ntening inte nödvändig.

4.3.5. Inflytande i och kontroll över kommunala företag

Regeringens förslag: Fullmäktige åläggs i lag att se till att sådana enskildajuridiska persorter som kotttmunen eller landstinget använ- t derför sitt verksamhet blir bundna av vissa villkor som skall trygga kommunens eller landstingets inflytande i och kontroll över verk- samheten.

I fråga om helägda aktiebolag och stiftelser som kommunerna och landstingen bildar ensamma läggs vissa krav fast direkt i lagett. Det gäller krav på att fastställa det kommunala ändamålet rtted verk- samheten. att utse styrelseledantöter och tttinst en revisor samt att se till att fullmäktige får yttra sig inttatt vissa principiellt viktiga beslut fattas.

Kommitténs förslag: Overensstärttmer i huvudsak ttted regeringens.

'Jl __

Kommittén föreslår dock att åtgärderna skall gälla om inte särskilda skäl Prop. 1990/91: 1 17 talar tttot det. Kommittén föreslär alltså ingen särskild reglering av de fallen när en kommun eller ett landsting bestämmer ensam i företaget. Vidare föreslår kommitten kravet att vissa principiellt viktiga beslut skall godkännas av fullmäktige.

Remissinstanscrna: Flera remissinstanser är kritiska till hur kommitten ltar utformat regeln om inflytande och kontroll.

Några instanser. bl. a._iuridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universi- tet och TCO. anser att de åtgärder som anges i lagtexten at av så stor betydelse att de bör formuleras som ett åliggande i de fall en kommun eller ett landsting bestämmer ensam i företaget. Det bör alltså enligt dessa remissinstanser inte finnas något utryrnnte för särskilda skäl mot sadana beslut.

Ett del kommuner anser att lagen inte bör innehålla några preciseringar av vilka åtgärder som bör företas. Några anser att bestämmelsen om att fullmäktige skall godkänna vissa beslut i företaget kan leda till tolknings- problem. Enligt Sveriges allmännyttiga bostadsföretag kan det endast röra sig 0111 frågor som normalt förekommer på bolagsstämman och inte om frågor som har med driften att göra. Kammarkollegiet kritiserar förslaget utifrån stiftelserättsliga grundsatser. Några rrtertar att det inte är nödvän- digt att fullmäktige utser styrelseledamöter utan det bör exempelvis även styrelsen kunna göra.

Norrköpings konttnun och Svenska kommunförbundet efterlyser över- gångsbestämmelser.

Skälen för regeringens förslag .fX-"tigra a vgrt'ittorftiga/tåg! "'

Den reglering sotn regeringen föreslår är inriktad på att ge instrument för kommunernas och landstingens inflytande i och kontroll över de särskilda rättssubjekten. Regleringen avscr fall där kommuner och landsting använ- der särskilda rättssubjekt för att fullgöra en kommunal uppgift. alltså rättssubjekt där de har något slags andelsintrcsse. exempelvis genom aktie- innehav i ctt aktiebolag. Däremot avser regleringen inte t. ex. entreprenad— avtal med fristående privatägda rättssubjekt. Detta är en väsentlig ut- gångspunkt för ltur lagreglerna bör utfortnas.

En annan avgränsningsfråga gäller vilka typer av särskilda rättssubjekt sotn regleringen skall omfatta. Sådana särskilda rättssubjekt är aktiebolag. ekonomisk förening. ideell förening. stiftelse. handelsbolag och komman- ditbolag (en form av handelsbolag).

Kommunala företag drivs i 99 procent av fallen-i form av aktiebolag. stiftelser eller ekonomiska föreningar. Av dessa är aktiebolaget den helt dorninerattde företagslörmen (ca 7() procent). Ideella föreningar. handels- bolag och kommanditbolag törekommeri detta sammanhang mycket spar- santt.

Med hänsyn till hur användningen av de särskilda rättssubjektett för- delar sig anknyter det praktiska intresset av en reglering till aktiebolag.

'Jt I'd

ekonomiska föreningar och stiftelser. Behovet av insytt är emellertid inte trtindre i fråga om andra företagsformer. Det bör finnas sakliga skäl 0111 några rättssubjekt skall undantas. Att vissa-rättssubjekt endast används urtdantagsvis är knappast något sådant skäl. Regleringen bör därför avse samtliga former som teoretiskt katt användas.

De nya regler som regeringen föreslår omfattar sådana företagsbildning- ar som sker efter den nya lagens ikraftträdande. Det är dock enligt vår tnetting inte rimligt. om önskade effekter skall uppnås. att lämna nuvaran- de kommunala företagsbestånd helt oreglerat. Vi föreslår därför en över- gångsbestämmelse som gör att reglertta blir tillämpliga även på sådana företag som redan finns. Vi räknar med att en ettårig övergångstid skall vara tillräcklig för att klara ändringar i bolagsordningar och stiftelse- stadgar och för att eventuellt hinna skriva nya avtal tried företagen. I vissa fall kan det också bli aktuellt att behöva ansöka om permutation.

Några remissinstanser har framfört kritik som går ut påatt förslaget inte tar hänsyn till de särskilda villkor som gäller för stiftelscformen.

Stiftelsen kännetecknas av att en eller flera fysiska ellerjuridiska perso- ner avsätter en viss förmögenhet till ett bestämt ändamål. Enligt allmänna stiftelserättsliga principer har en stiftelse inte någon utomstående ägare. l-"örtnögcnheten ägs av stiftelsen själv. Föreskrifterna rörande stiftelsens förvaltning återfinns ofta i en Stiftelses stadgar. Någon samlad lagstiftning om stiftelser finns inte. Inom justitiedepartementet pågår emellertid ett arbete nted att utarbeta en särskild stiftelsclag.

Enligt vår mening är stiftelseforntens särdrag inte av den karaktären att den hör lämnas utanför den reglering som vi nti föreslar. Däremot bör reglerna utformas så att hänsyn tas till allmänna stiftelserättsliga principer och till en kommande stiftelselag.

Obligatoriska krav [ vissa./tll!

Lagförslaget i dertrta del syftar till att ställa vissa krav på kommunerna och landstingen i fråga om insyn i samt inflytande och kontroll över de kortt- munala företagen. De rättsliga kraven bör ställas olika beroende på kom- munens eller landstingets större eller mindre inflytande i det särskilda rättssubjektet. Kraven bör också påverkas av andra omständigheter såsom exempelvis vilken typ av rättssubjekt det ltandlar om och arten av den vcrksamltet som bedrivs i det enskilda fallet. '

Den vanligaste formen för kommunalt ägarengagemang i ett privaträtts— ligt subjekt är det helägda aktiebolaget. dvs. ett bolag i vilket samtliga aktier innehas av kommunen eller landstinget. En mycket vanlig form är också sådana stiftelser som kommuncrtta respektive landstingen ensamma bildar. För dessa fall bör det ställas särskilda krav på kommunerna och landstingen.

Ett sådant grundläggande krav är att det kommunala ändamålet med verksamheten fastställs.

Enligt 2 kap. 4 & aktiebolagslagen (1975: 1385. omtryckt 1982: 739. änd- rad senast 1990:1349) skall varje bolagsordning ange bl.a. föremålet för bolagets verksamhet. Det komtnunalrättsliga anspråket på ändamålsbe-

stämning sträcker sig längre än det rent bolagsrättsliga och det kan därför ställas krav på att det vid bolagsbildningen görs en ändarnålsbestämning som är kommunalrättsligt godtagbar.

Gäller det en stiftelse tas ändamålsbestämningen in i stiftelseurkunden i samband med att kommunen eller landstinget bildar stiftelsen. Även i sådana fall bör det ställas krav på att ändamålet utformas på ett sätt som är kommunalrättsligt. godtagbart.

Ett annat krav som är väsentligt ur kontrollsynpunkt är att kommunen eller landstinget utser styrelseledamöter. Styrelsen i ett aktiebolag väljs enligt 8 kap. l å andra stycket aktiebolagslagen normalt av bolagsstäm- man. men en eller flera styrelseledamöter kan utses på annat sätt. Bolags- ordningen skall då innehålla en bestämmelse om detta. Om en kommun eller ett landsting bildar en stiftelse. kan de föreskriva i stiftelseurkuttden att de skall utse styrelseledamöter.

Ett tredje krav gäller revisionens roll. Revisionen är ett viktigt instru- ment för kontroll av den kommunala verksamheten. När det gäller kom- tnunala företag står inte vinstintressen i förgrunden utan lokala samhälls- intressen. Med hänsyn härtill kan det vara viktigt att yrkesrevisionen kompletteras med en förtroendemanna'revision. Det bör därför ställas krav på att kommunen eller landstinget utser minst en revisor i företaget med denna bakgrund.

Revisorer i ett aktiebolag väljs enligt huvudregeln i 10 kap. l & aktiebo- lagslagen av bolagsstämman. Om flera revisorer skall utses. kan i bolags- ordningen bestämmas att en eller flera av dern skall utses i annan ordning. Man kan t.ex. bestämma att en revisor skall tttscs i särskild ordning av kommunen eller landstinget. Denna revisor ltar då samma ansvar som de av bolagsstämman valda revisorerna. Om en kommun eller ett landsting bildar en stiftelse. kan de föreskriva i stiftelseurkunden att de skall utse revisorer.

De uppgifter som en kommun eller ett landsting tilldelar ett privaträtts- ligt organ får inte stå i konflikt med principen om att fullmäktige måste ta ställning i ärenden som är av principiell beskaffenhet för kommunen eller landstinget. Detta kan ge anledning för kommunen eller landstinget att se till att fullmäktige får inflytande över vissa grundläggande beslut i den privaträttsligt bedrivna verksamheten.

Regeringen anser för sin del att det är fullt tillräckligt att fullmäktige yttrar sig innan beslut fattas och att det inte behöver ställas upp kravet att fullmäktige skall godkänna besluten. Enligt vår mening saknas det anled- ning att tro att kommunala företag skulle gå emot fullmäktiges uppfattning i en för företaget grundläggande fråga. En lagregel med ett krav på att fullmäktige skall godkänna beslut skulle också kunna leda till problem i förhållande till de regler som gäller på associationsrättens område.

De åtgärder som nu har nämnts är av sådan vikt för att stärka inflytan- det och kontrollen att det bör vara obligatoriskt att vidta dern i alla helägda aktiebolag och alla stiftelser som en kommun eller ett landsting ltar bildat ensam. Utöver dessa åtgärder kan det. beroende på förhållandena i det enskilda fallet. finnas behov av att ytterligare åtgärder vidtas. Liksom hittills bör detta val träffas av kommunerna och landstingen själva.

De åtgärder som enligt vårt förslag skall vidtas är av sådan vikt för kommunen eller landstinget att det bör vara fullmäktige som beslutar om åtgärderna.

Slim/vild reglering av sama/'Det”! tuationer

När en kommun eller ett landsting samarbetar med någon annan genom ett privaträttsligt organ kan man inte ställa samma anspråk på kommunen eller landstinget som i de fall då kommurtctt eller landstinget är ensambe- stämmande. Detta är en naturlig följd av delägarskapet. Reglerna bör därför utformas så. att kraven blir mindre i en samarbetssituation. En avgörande faktor är naturligtvis graden av inflytande i det privaträttsliga organet. Kraven bör också påverkas av andra omständigheter såsom arten av den verksamhet som bedrivs i det särskilda rättssubjektet.

Hänvisningar till S4-3-5

  • Prop. 1990/91:117: Avsnitt 4.6.1

4.3.6. Handlingars offentlighet i kommunala företag

Regeringens förslag: I fråga om helägda aktiebolag och stiftelser som en kommun eller ett landsting bildar ensam åläggs fullmäktige att besluta om vad som skall gälla i fråga om allmänhetens rätt att ta del av företagens handlingar. ] princip gäller detta även när en kommun eller ett landsting santverkar med någon annan i ett privaträttsligt organ. men en bedömning får i dessa fall göras utifrån vad som är rimligt med hänsyn till andelsförhållandena. verksamhetens art och omständigheterna i övrigt.

Kommitténs förslag: Skiljer sig från regeringens på så sätt. att det endast reglerar frågan om offentlighet i sådana företag där kommunen eller lands- tinget bestämmer ensam.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs för— slag om en reglering av offentlighetsfrågan eller lämnar det utan erinran.

En del remissinstanser anser att handlingsoffentligheten bör utsträckas längre än vad kommittén har föreslagit. Hit hör kammarrätten i Stock- holm. juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet. socialstyrel- sen. Eskilstuna. Tranås. Växjö och Sandvikens kommuner. Företagarnas riksorganisation. Medborgarrättsrörelsen Friheten i Sverige. Villaägare- förbundet. Sveriges bostadsrättsföreningars centralorganisation santt Svenska tidningsutgivareföreningen. Flera menar att frågan behöver utre- das ytterligare.

Några instanser menar att det behövs kompletterande regler om överkla- gande.

Skälen för regeringens förslag .-'fflmänllclens ins)')tom?/"lighter varierar

Principen om allmänna handlingars offentlighet är fastslagen i 2 kap. l ä tryckfrihetsförordningen. Förskrifter som begränsar handlingsoffentlighe- ten finns i sekretesslagen.

Offentlighetsprineipen omfattar i princip endast verksamhet som utövas inom myndighetsomrt'tdet. Frågan i vad mån dess räckvidd kan utsträckas till andra organ än myndigheter har diskuterats i flera olika sammanhang.

På det statliga området utvidgades år l988 den ordning med viss hand- lingsoffentlighet utanför myndighetskretsen som gällt i några få fall tidiga- re. Def är fråga om vissa aktiebolag. föreningar. stiftelser och andra enskil- da organ som på statens uppdrag handhar förvaltningsuppgifter som inne- fattar myndighetsutövning eller liknande.

Omfattningen av allmänhetens insyn i de kommunala företagen varierar idag. Det finns kommunägda aktiebolag som i bolagsordningarna har tagit in en bestämmelse om att offentlighet skall gälla beträffande bolagets handlingar eller en del av dem. Det torde dock vara vanligast att bestäm- melser om allmänhetens rätt till insyn saknas.

G runt/pri nt'i pen bör vara offentlig/le!

Offentlighetsprincipen är av grundläggande betydelse för den svenska folkstyrelsen. Den fria åsiktsbifdningen kräver ett stort mått av öppenhet i all offentlig förvaltning.

Regeringen instämmer med de remissinstanser som har framfört åsik- ten. att intresset av insyn i kommunal verksamhet är lika stort. oavsett om verksamheten bedrivs i nämndform eller i form av privaträttsliga organ. Grundprincipen bör därför vara att offentlighet skall gälla även i den privaträttsligt bedrivna verksamheten.

Enligt vår mening finns det alltså starka skäl som talar för en ökad offentlighet i sådan kommunal verksamhet som drivs i privaträttslig form. Det finns också skäl att anta att offentlighet kan råda i flertalet kommuna- la företag utan att det uppstår problem. Trots detta kan man enligt vår mening inte nu ga så långt att det införs en generell Föreskrift om offentlig- het. Verksamheten är trots allt mycket olikartad hos skilda slag av kommu- nala företag. Av betydelse är också att myndighetsutövning knappast före- kommer i de kommunala företagen.

Ifa/rullat! ra regler om allen/light*!

Enligt regeringens mening bör positionerna i första hand flyttas fram på frivillig väg. Det bör därför införas en skyldighet för kommuner och landsting att besluta i offentlighctsfragan i samband med att vården av en angelägenhet överlämnas till ett privaträttsligt organ. Därmed komtner frågan under debatt i fullmäktige vilket måste ses som en stor fördel. Dessutom kan man på detta sätt samla erfarenheter som kan ligga till grund för överväganden i frågan om man skall gå vidare.

Kommitténs förslag omfattar endast sådana företag vari en kommun eller ett landsting är ensambestämmande. I likhet med en del remissinstan- ser menar vi att det finns starka skäl för att utvidga reglerna till att omfatta även sådana fall där kommttner och landsting samarbetar med andra. Någon absolut skyldighet att ta ställning i offentlighetsfrågan kan dock knappast ställas upp med hänsyn till att kommunerna och landstingen i dessa fall inte har full kontroll över verksamheten. Andelsförhålfandena. verksamhetens art och andra liknande omständigheter får bli avgörande.

Det ankommer på kommunerna och landstingen själva att besluta vil- ken omfattning offentligheten skall ha. Det blir alltså inte fråga om att tillämpa det system som utgår från bestämmelserna i tryckfrihetsförord- ningen om allmänna handlingars offentlighet. Det kommunala företaget skall inte anses som myndighet och dess handlingar blir inte allmänna i offentligrättslig mening. Det blir i stället fråga om en privaträttslig offent- lighet som formellt beslutas av företaget på grundval av vad som har bestämts när företaget bildades. För kommunerna och landstingen blir det en uppgift att se till att företagen följer de bestämmelser om offentlighet som fullmäktige har beslutat. Lagregleringen i kommunallagen syftar till att säkerställa att frågan behandlas av kommunen respektive landstinget.

Hänvisningar till S4-3-6

  • Prop. 1992/93:210: Avsnitt 4.3.10

4.4. De förtroendevalda

4.4.1. Ett särskilt kapitel om de förtroendevalda

Regeringens förslag: Reglerna om de förtroendevalda samlas i ett särskilt kapitel.

Kommitténs förslag: Överensstäm mer med regeringens. Remissinstanscrna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran.

Skälen för regeringens förslag: De förtroendevaldas betydelse och ställ- ning i organisationen bör betonas genom att deras rättigheter. skyldigheter och arbetsförutsättningar redovisas samlat i ett kapitel i lagen. Även fran läsbarhets- och informationssynpunkt är det en stor fördel att ha ett särskilt kapitel om de förtroendevalda.

De regler som bör föras samman gäller rösträtt vid val av fullmäktige. valbarhet. obehörighet och avsägelse. ledighet från anställning. ekonomis- ka förmåner. initiativrätt. deltagande i omröstning och beslut. reservation. närvarorätt samt de särskilda bestämmelserna om borgarråden i Stock— holms komtnun. Till kapitlet bör också föras bestämmelserna i lagen (19831565) om politiska sekreterare i kommuner och landstingskommu- ner. Alla de nu uppräknade reglerna hör samman med de kommunala förtroendeuppdragen och bör därför ingå i kapitlet om de förtroendevalda.

'J- N|

4.4.2. Benämningen förtroendevald

Regeringens förslag: Den vedertagna benämningen förtroendevald för ledamöter i fullmäktige. styrelsen och övriga kommunala organ förs in i lagen och definieras. Kommunalråd och landstingsråd nämns inte särskilt.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanscrna: Ett stort antal remissinstanser uttalar sig positivt om kommitténs förslag. Övriga lämnar förslaget utan erinran med undantag av JO samt Göteborgs. Täby och Skellefteå kommuner. JO framför främst från lagteknisk synpunkt kritik mot benämningen förtroendevald som sådan. Kommunerna anser att funktionärer i kommunala bolag borde i vissa avseenden betraktas som förtroendevalda i den nya lagens mening.

Några remissinstanser. däribland kammarrätten i Stockholm och Lands- tingsförbundet, anser att regler av informativ karaktär bör tas in i lagen. Göteborgs och Bohus läns landsting anser att kommunalråd och lands- tingsråd bör kunna väljas särskilt och att en allmän reglering bör ges om dem i den nya lagen. '

Skälen för regeringens förslag Förtroendevald -— en etablerad benämning

Benämningen förtroendevald för de politiska uppdragstagarna inom kom- muner oeh landsting är sedan länge etablerad och välförstådd. Att i lagen använda en benämning för samtliga dessa uppdragstagare är bra både från principiell och praktisk synpunkt.

Med förtroendevalda avses i vårt förslag ledamöter och suppleanter eller med vår terminologi ersättare — i fullmäktige. fullmäktigeberedning- ar. styrelsen och övriga nämnder samt revisorer och revisorsersättare. dvs. de som har ttppdrag som grundas på kommunallagens bestämmelser och som regleras där. Regeringen anser att också i fortsättningen endast upp- drag som fullgörs inom ramen för kommunernas och landstingens organi- sationer skall regleras i kommunallagen. Benämningen förtroendevald bör därför omfatta bara de egentliga kommunala uppdragen. Utanför bör således falla uppdrag i styrelser eller andra uppdrag för särskilda juridiska personer såsom bolag och stiftelser samt i statliga organ till vilka landsting- en och kommunerna väljer ledamöter och suppleanter.

Inga regler om ktnnmtma/råd och lanc/.r/ingsråd

Regeringen föreslår inte några regler om de heltidssysselsatta förtroen- devalda. kommunalråden och landstingsråden.

Den representativa demokratins princip utgår från att alla förtroen- devalda oberoende av sysselsättningsgraden ytterst bär det politiska ansva- ret för verksamheten. Att i lagen särskilt framhålla en grupp av förtroen- devalda skulle kunna uppfattas som ett avsteg från denna princip. På

samma grund anser vi att någon regel inte heller behövs för att klara ut rollfördelningen mellan förtroendevalda och anställda. Eftersom det i dag står helt klart att kommuner och landsting får engagera förtroendevaldapå heltid och deltid. är en regel inte heller nödvändig för att klargöra denna befogenhet.

4.4.3. Valbarhetshinder

Regeringens förslag: Valbarhetshindrct för den bland de anställda som på grund av sina uppgifter har den ledande ställningen i en kommun eller ett landsting behålls. Detsamma gäller det särskilda valbarhetshindret för förvaltningschefer vid val till nämnder. Valbarhetshindret för tjänstemän hos länsstyrelserna slopas.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Svenska kommunförbundet och ett flertal andra remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag. Boverket. Göteborgs och Bohus läns landsting och några kommuner vill behålla nuvarande valbar— hetshinder, medan Landstingsförbundet och Osby kommun anser att de inte fyller någon funktion och därför kan slopas helt.

Skälen för regeringens förslag: De förtroendevalda väljs bland dem som har rösträtt vid val av fullmäktige. Valbar till styrelsen och övriga nämn— der är också den som på dagen för valet fyllt 18 år. Hinder föreligger dock för den anställde som har den ledande ställningen i kommunen eller landstinget att väljas till alla uppdrag och för en förvaltningschef att väljas till poster i den nämnd som han arbetar under. Landshövding, länsöverdi— rektör och avdelningschef vid en länsstyrelse är inte heller valbara till några uppdrag i kommuner eller landsting.

Regeringen anser att det i första hand ankommer på de politiska partier- na att vid nomineringarna bedöma lämpligheten i olika avseenden hos kandidaterna till kommunala uppdrag. Emellertid har valbarhetshindret för den ledande tjänstemannen och förvaltningscheferna principiell bety— delse. Det understryker kravet på förvaltningarnas objektivitet. Ett slopan— de av hindret skulle också kunna tolkas som en ändrad syn på rollfördel— ningen mellan de förtroendevalda och dessa ledande tjänstemän. Vi föror— dar därför att valbarhetshindret skall stå kvar.

För länsstyrelsernas ledande tjänstemän är förhållandena inte längre desamma som när hindret ställdes tipp. Länsstyrelsernas roll har ändrats i fråga om relationerna till kommunerna och landstingen på många områ— den. Det nuvarande valbarhetshindret saknar därför i stort sett praktisk betydelse.

4.4.4 l—lntledigande av förtroendevalda

het att entlediga förtroendevalda som vägrats ansvarsfrihet eller som dömts för allvarliga brott. Bestämmelserna gäller förtroen- devalda som fullmäktige har utsett. | Regeringens firslag: Nya regler infirs som ger fullmäktige befogen- L_——Öv riga regler om befrielse från ttppd rag behålls oförändrade 1 sak.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanscrna: Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs för- slag. däribland kammarrätten i Stockholm. riksrevisionsverket. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet.

En del remissinstanser. däribland Eskilstuna. Eksjö. llaninge. Lidkö- pings. Malmö och Norrköpings kommuner. anser att förtroendevalda som begått andra brott än detn som omfattas av kommitténs förslag. t.ex. mutbrott. också bör kttnna entledigas av fullmäktige.

Bergs och Eskilstuna kommuner samt Sveriges kommunaljttridiska för- ening betonar rättssäkerhetsaspekterna vid beredning och verkställighet av ärenden om entledigande pa grttnd av vägrad ansvarsfrihet. Kammarrät— ten i Stockholm understryker att bedömningen måste ske på objektiva grttnder i det enskilda fallet.

Flera remissinstanser. däribland Huddinge. Gotlands. Göteborgs. Kiru- na och Utneå kommuner. påtalar att det finns ett behov av att kunna entlediga förtroendevalda i nämnderna under löpande mandatperiod. när organisationsförändringar beslutas. Några instanser framhåller att detta accentueras ytterligare om kommuner och landsting får frihet att bestäm- tna om sina nämndorganisationcr.

Skälen för regeringen förslag Nu varande ordning.r

Tidigare ansågs en generell princip gälla om att ledamöter och ersättare i styrelsen och övriga nämnder inte kunde cntledigas mot sin vilja'under löpande mandatperiod. l rättspraxis har sedermera slagits fast att kommu- nallagens bestämmelser inte hindrar fullmäktige att ändra de s.k. fakulta- tiva nämndernas organisation under löpande mandatperiod och att full- mäktige således får avkorta mandattiden för ledamöterna och ersättarna i sådana nämnder (RÅ 1976 ref. 143). En förutsättning är dock att detta sker av objektiva skäl. främst organisatoriska. Huvudprincipen om förbud mot entledigande under löpande mandatperiod gäller dock fortfarande för ledamöter och ersättare i styrelsen och andra obligatoriska nämnder. Enligt 20 kap. 45 brottsbalken kan bl.a. den sotn har valts till ett kommunalt uppdrag med vilket följer tnyndighetsutövning skiljas från uppdraget om han har begått brott för vilket är föreskrivet fängelse i två är eller däröver och om han genom brottet har visat sig ttppenbarligcn olämp- lig att inneha uppdraget. Taget efter ordalydelsen avser regeln endast förtroendevalda som har uppdrag varmed följer myndighetsutövning. dvs.

ledamöter i de specialreglerade nämnderna. Någon praxis som belyser gränserna för tillämpningen av föreskriften finns dock inte.

1 20 kap. l _Q' brottsbalken finns det bestämmelser om ansvar för tjänste- fel och grovt tjänstefel. I paragrafen görs ett undantag för den som är ledamot av en beslutande statlig eller kommunal församling. Det betyder att bl.a. fullmäktige i kommuner. landsting och kommunalförbund är undantagna från ansvar.

För straffansvar krävs att beslutsfattandet har samband med myndig— hetsutövning. Detta innebär att de förtroendevalda i t. ex. kommunstyrel- ser i de flesta fall går fria från ansvar. Hur långt begreppet myndighetsut- övning kan tolkas är oklart. Högsta domstolen har konstaterat att det inte var myndighetstttövning när en kommunstyrelse i strid mot verkställig- hetsförbud i kommunalbesvärsmål godkände ett avtal om stöd till en enskild näringsidkare (NJA 1988 s. 26).

Fullmäktigeledamöter och förtroendevalda i styrelsen och övriga nämn- der har inte något disciplinansvar. Något särskilt lagreglerat skadestånds- ansvar för de förtroendevalda finns inte heller.

Den enda form av ansvar som numera är reglerat i kommunallagen är revisionsansvaret i 5 kap. 6 &. Regelns utformning tyder på ett efterföljan- de skadestånds- eller straffansvar.

] detta sammanhang kan nämnas att vissa frågor om kommunernas och landstingens ansvar har behandlats av kommunalansvarstttredningen i betänkandet (SOU 1989:64) Kommunalbot. Betänkandet har remissbe- handlats. Med bl.a. detta som underlag bereds frågorna om kommunernas och landstingens ansvar vidare inom civilclepartementet.

.—f ndra rättsområde)!

För att bedöma om en regel om entledigande skall införas och hur den i så fall bör utformas kan manjämföra med ett par andra rättsområden.

I regeringsformen finns bestämmelser om misstroendeförklaring. För— klarar riksdagen att statsministern eller ett annat statsråd inte åtnjuter riksdagens förtroende. skall talmannen entlediga statsrådet.

Enligt aktiebolagslagen kan en styrelseledamot i ett aktiebolag cntlcdigas när som helst tttan att något skäl behöver anges. Till detta kommer ett särskilt lagreglerat skadeståndsansvar för styrelsen och VD gentemot aktie- bolaget. Det anses att detta medverkar till att styrelseledamöter och VD i allmänhet avhåller sig från sådana åtgärder som skulle kunna ådra dern skadestånd. Härtill kotnmer risken för dem att bli avsatta från sina befatt- ningar.

Ansvarsreglerna gäller även för styrelseledamöter i kommunala aktiebo- lag. Det innebär att det juridiska ansvaret är större för dern som leder kommunala bolags verksamhet än för de förtroendevalda i nämnderna."

Ful/mäktige bör/ä enl/edigaji'irrrtn'na'eva/t'lu

Att det finns ett system för utkrävandc av ansvar är viktigt för allmänhe- tens förtroende för de kommunala förvaltningarna. eftersom dessa bedrivs

för komtnttnmedlemmarnas skull och på deras uppdrag. Av kommunal revisionspraxis framgår att de förtroendevalda som är ansvariga för för- valtningen inte alltid svarar upp mot det förtroende som fullmäktige visat detn genom valet. "Händelser som skttllc kttnna leda till ansvar är i och för sig sällsynta. Regeringen anser det dock principiellt viktigt att det finns en yttersta garanti för att ansvar kan utkrävas. Dessutom finns det på andra rättsområden oftast någon form av lagreglerat ansvar. Visserligen har som nämnts tidigare de förtroendevaldas straffrättsliga ansvar utvidgats genom brottsbalkens regler om tjänstefel. Detta ansvar är emellertid begränsat till området för myndighetsutövning och bedömningen av entlediganden görs av domstol. Vi anser att i detta sammanhang bör utkrävande av ansvar ses i ett vidare perspektiv och grttndas på fullmäktiges förtroende för detn som de utsett att ha kommunala uppdrag. Fullmäktige bör därför ges befogen- het att i vissa fall entlediga ledamöter och ersättare i styrelsen. övriga nämnder och fttllmäktigeberedningar samt revisorer och revisorsersältare.

Erfarenheten visar att i de flesta fall som en förtroendevald förlorar fullmäktiges förtroende. t. ex. genom att ansvarsfrihet inte beviljas. så tar den lörtroendevalde sitt politiska ansvar och avgår självmant. Man kan också utgå ifrån att partiorganisationerna i sådana och andra fall av mistat förtroende verkar för att den enskilde politikern tar sitt ansvar. vilket kan vara nog så betydelsefullt. En cntlcdigandercgel motiveras därför mer av principiella än av praktiska skäl. Regelns räckvidd bör därför begränsas till situationer där det objektivt sett finns särskild anledning att överväga att återkalla en förtroendevalds uppdrag.

Grtutdt'frjé'ir cnl/cdt'ganz/t'

En situation där fullmäktige har anledning att ta ställning till frågan om entledigande är när en förtroendevald eller alla förtroendevalda i en nämnd vägrats ansvarsfrihet. Fttlltnäktige har då att avgöra om det sotn förekommit kräver en sanktion utöver den prickning som den vägrade ansvarsfrihetcn i sig innebär. Enligt regeringens mening bör en i lagen angiven grtmd för avsättning vara vägrad ansvarsfrihet.

En annan grund för avsättning bör vara att en förtroendevald gjort sig skyldig till en brottslig handling som inte är av mindre allvarlig karaktär. Den otuständighetcn att en domstol enligt föreskriften i 20 kap. 4 & brotts- balken har möjlighet att avsätta en förtroendevald bör inte hindra att samma möjlighet ges till fullmäktige.

Genom avgränsningen till brott för vilka är föreskrivet fängelse i två år eller tner kommer de flesta förmögenhetsbrotten, förfalskningsbrotten och brotten mot allmän verksamhet av normalgraden att omfattas. Även för brott som riktar sig mot kommunens eller landstingets verksamhet får därför denna avgränsning anses lämplig. eftersom den överensstämmer med den nämnda föreskriften i brottsbalken. Vi anser därför att fullmäkti- ge bör få återkalla uppdraget för en förtroendevald. då det är fråga om ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller mer. Bara vid brott av denna svårighetsgrad kan det enligt vår mening vara motiverat att

fullmäktige har möjlighet att entlediga den förtroendevalde pä grttnd av att han gjort sig skyldig till brott.

Man kan utgå ifrån att benägenheten att avgå frivilligt med eller utan påtryckningar från partiorganisationen är stor när en förtroendevald dömts för brott. Den reellt viktigaste grunden för entledigande blir därför när ansvarsfrihet inte har beviljats.

Hand/(igeningen a v ärenden om ent/('digande

Regeringen anser att en fråga om entledigande på grund av brott bör beredas på vanligt sätt. dvs. normalt av styrelsen. F.ntledigande får nämli— gen antas gälla enstaka förtroendevalda i de flesta fall. vilket därmed inte hindrar styrelsen från att ta befattning med ärendet. 1 det fall ansvarsfrihet vägrats och frågan om entledigande aktualiseras. bör fullmäktige ha rätt att utan föregående beredning återkalla ett uppdrag. Det bör skrivas in som ett undantag från det generella beredningstvång som vi föreslår för full- mäktigeärendena. Fttlltnäktigc bör dock kunna bestämma att ett ärende som gäller entledigande på nämnda grund skall beredas och ge direktiv för beredningen.

Revisorerna bör inte vara skyldiga att uttala sig om ett eventuellt entle— digande. Fullmäktige bör inte heller ha rätt att ålägga revisorerna att bereda sådana ärenden. Å andra sidan bör revisorerna vara oförhindrade att framföra sin åsikt i frågan om entledigande. om de så önskar.

Fullmäktige beslutar om återkallande av ett uppdrag, Enligt de. allmänna reglerna ankommer det på styrelsen att verkställa alla fullmäktigebeslut. om inte fttllmäktigc lämnat ett uppdrag till någon annan nämnd att göra det. Detta gäller i och för sig också ärenden om entledigande av förtroen— devalda. När fullmäktige beslutat att entlediga en förtroendevald. krävs dock inga särskilda åtgärder för att verkställa beslutet. utöver den informa— tion som kan behöva lämnas om att beslutet fattats.

Vi är övertygade om att fullmäktige i kommuner och landsting kommer att leva tipp till det särskilda ansvar som är förenat med handläggningen av ärenden som rör entledigande av förtroendevalda. Sådana ärenden kan förväntas bli sällsynta. Enligt vår mening behövs det inga särskilda regler om beredning. beslut och verkställighet.

Vi vill stryka under att avsikten med bestämmelsen om entledigande är att skapa en yttersta garanti för att en förtroendevald skall kttnna förmås avgå i de fall då detta är uppenbart påkallat. Bestämmelsen äri första hand avsedd att vara förebyggande.

Enl/ediganc'le med anledning nr ändring av (.)/gunisar/"(men

Regeringen föreslår i dettna proposition att kommunerna och landstingen skall få större frihet att bestämma om organisationen av sina nämnder. i detta bör också ingå en befogenhet att entlediga förtroendevalda i sam- band med ändringar i organisationen. Vidare är det naturligt att kommu- nerna och landstingen f'år fritt bestämma om mandattidens längd för andra nämnder än styrelsen. Enligt vår mening behövs inte någon särskild

bestämmelse som stöd för att fullmäktige skall få entlediga förtroendeval- da på grund av ändringar i organisationen. Vi återkommer till fragan om de fria mandattiderna i avsnittet om styrelsen och övriga nämnder (4.6.3).

4.4.5. Ekonomiska förmåner

Regeringens förslag: Förtroendevalda får rätt till skälig ersättning för den arbetsinkomst samt de pensions- och scmesterförmaner som de förlorar när de fullgör sina uppdrag. Detta gäller inte för heltids- sysselsatta förtroendevalda och deltidssysselsatta som fullgör sina uppdrag på en betydande del av heltid.

Fullmäktige far frihet att utifrån lokala förutsättningar bestämma om det system som Skall tillämpas för ersättningarna men blir skyldiga att besluta enligt vilka grunder dessa skall betalas.

Principen om lika arvode för lika uppdrag kvarstår.

Förtroendeuppdragsutrcdningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanscrna: Samtliga fackliga organisationer. Svenska Arbetsgi- vareförcningen. Sveriges lndustriförbund. Landstingslörbundet. försäk- ringsrätten för Mellansverige. statens arbetsgivarverk och en del kommu- ner tillstyrker utredningens förslag. Svenska metallindustriarbetareförbun- det anser att såväl ersättning för förlorad arbetsförtjänst som arvode bör vara obligatoriska ersättningsförmer. Vidare menar förbundet att kurser och konferenser som de politiska partierna anordnar ocksa skall berättiga till ersättning.

Flertalet kommuner och landsting avstyrker med olika grad av bestämd- het utredningens förslag om en obligatorisk ersättningsskyldighet. Svens- ka kommunförbundet vill helst behålla nuvarande frivilliga regler och som alternativ till tvingande regler rekommendera kommunerna att anta er- sättningsbestämmelser.

En del remissinstanser anser att ett system som tillförsäkrar de förtroen— devalda ctt arvode som motsvarar inkomstbortfallet för flertalet är att föredra framför utredningens förslag.

Skälen för regeringens förslag Nuvarande/("irlui/landen

Som nämnts i inledningen till denna proposition tar regeringen i detta sammanhang upp nagra av de förslag som förtroendeuppdragsutredningen lagt fram. Ett av förslagen gäller införande av en rätt för de förtroendeval- da att av kommunen respektive landstinget få ersättning för den arbetsför- tjänst som de förlorar på grund av sina uppdrag.

Genom en ändring (SFS 19831563) i kommunallagen blev det fr.o.m. den I juli 1983 tillåtet för kommuner och landsting att ersätta sina förtro- endevalda också för den arbetsförtjänst som de förtroendevalda mister

genom uppdragen. 'l'ill grund för ändringen låg komtnunaldemokratiska kommitténs betänkande (SOU 19815) De förtroendevalda i kommuner och landstingskornmuner. [ prop. 1982/83297 om de förtroendevaldas arbctsförutsättningar i kommuner och landstingskommuner. där lagänd- ringen föreslogs. behandlades ersättningsfrågorna utförligt (s. 21 —29).

I prop. f986/87z9l om aktivt folkstyre i kotnmuncr och landsting togs frågan om ekonomisk ersättning till de förtroendevalda åter upp (5. 56 f.). Föredraganden ansåg att kommunerna och landstingen i ökad utsträck- ning borde använda sig av möjligheterna att ge ersättning för förlorad arbetsförtjänst. Han menade att de inte dittills i tillräcklig omfattning beslutat införa sådan ersättning. Han utgick dock ifrån att merparten av kommunerna och landstingen inom de närmaste åren skulle besluta om crsättningsregler för inkomstförlust. Som senaste tidsgräns för ompröv- ning av ersättningsfrågan angav löredraganden förslaget till ny kommunal- lag.

Något mer än hälften av kommunerna har utnyttjat möjligheten att frivilligt besluta om någon form av ersättning för förlorad arbetsförtjänst. En dryg tredjedel av landstingen medger sina förtroendevalda sådan er- sättning.

I Danmark. Finland och Norge finns en skyldighet för kommunerna och motsvarigheten till landstingen att ersätta sina förtroendevalda på något sätt för den arbetsinkomst som de går miste om genom sina uppdrag. I dessa länder omfattar de obligatoriska reglerna också arvode. reseersätt- ning och andra kostnadsersättningar.

För!mandatet/da börjä rätt till errärtnirzgjifir_/ifn'/(n'ad arbetsinkmnxl

Svårigheterna att rekrytera och behålla personer för förtroendeuppdrag i kommunerna och landstingen inger oro. Det är naturligtvis inte en enda faktor som påverkar medborgarnas vilja och förmåga att'ta på sig den ofta tunga uppgiften som ett kommunalt förtroendeuppdrag innebär. Familjen. arbetstörhållandena. fritiden m.fl. faktorer har säkert tillsammans med den ekonomiska ersättningen för uppdragen stor betydelse för möjligheter- na att rekrytera och behålla förtroendevalda.

I princip bör ingen medborgare av ekonomiska skäl behöva avstå från ett kommunalt förtroendeuppdrag. Just den ekonomiska förlusten på grund av förlorad arbetsinkomst som drabbar främst privatanställda och småföretagare har från både de anställdas och arbetgivarnas organisatio- ner samt från industrins företrädare framhållits som en mycket viktig orsak till att så förhållandevis fa privatanställda och egna företagare enga— gerar sig i kommunalpolitiken. Även om svårigheterna att engagera med- borgare till kommunala uppdrag har flera orsaker. får givetvis inte det hindra att enskilda hinder undanröjs.

Det är mycket angeläget att alla valbara medborgare så långt sotn det är möjligt ges lika förutsättningar att äta sig kommunala förtroendeuppdrag. Det bör därför införas obligatoriska regler om ersättning för förlorad arbetsinkomst och vissa andra förmåner. Sådana regler bör dock liksom i våra nordiska grannländer ge kommunerna och landstingen stor frihet att

själva utforma ersättningssystem inom ramen för obligatoriet. Samtidigt bör reglerna tillförsäkra de förtroendevalda en skälig kompensation för vad de kan gå miste om när de fullgör sina uppdrag.

Det råder stora skillnader för olika förtroendevalda i fråga om löneav- drag vid bortovaro från arbetet på grund av förtroendeuppdrag. Den statligt anställde liksom i många fall den kommunalt anställde behåller hela eller större delen av sin lön vid ledighet för förtroendeuppdrag. Den privatanställde och ofta även den egna företagaren får däremot vidkännas en minskning av sina inkomster vid bortovaro. I de fall arvodcts storlek är beräknat för att täcka inkomstbortfall får den offentligt anställde både behålla sin lön och dessutom ett arvode..medan den privatanställde och företagaren i bästa fall genom arvodet får kompensation för inkomstbort- fallet. Regeringen anser därför att rättviseskäl talar mot metoden att ha arvoden som enda ersättningsform för att täcka de inkomstförluster som de förtroendevalda drabbas av på grund av uppdragen.

Uppdrag som hör (nnjätlas av crsätfningsrtatg/m'nn

Ersättningen för förlorad arbetsinkomst bör bara avse de kommunala uppdrag som regleras i kommunallagen. dvs. de som innehas av förtroen- devalda enligt definitionen i vårt förslag (4.4.2). Sådana statliga uppdrag där kommunerna och landstingen utser uppdragstagarna bör inte omfat- tas. t.ex. nämndemän. ledamöter i polisstyrclser och länsstyrelser. Den begränsningen finner regeringen naturlig. I de fall reglerna för förtroen- devalda med statliga uppdrag behöver ses över får det ske i ett annat sammanhang.

Inte heller bör bestämmelserna omfatta uppdrag i de styrelser för bolag och andrajuridiska personer som kommunerna eller landstingen äger eller har intressen i. Vill ett landsting eller en kommun att styrelseledamöterna och suppleantcrna eller de revisorer och revisorssupplcanter som de utsett . i sådanajuridiska personer skall få ersättning enligt de kommunala regler- na bör detta bestämmas särskilt. Det förekommer vidare att sådana juri- diska personer själva tillämpar den egna kommunens eller landstingets crsättningsregler. Någon lagstiftning behövs således inte. Det är inte heller lämpligt att reglera detta i kommunallagen.

Inte heller bör alla förtroendeuppdrag i kommuner och landsting berätti- ga till ersättning för förlorad arbetsinkomst. Liksom för närvarande bör heltidsuppdrag från ersättningssynpunkt jämställas med vanliga anställ- ningar och arvoderas. Detsamma gäller de deltidsuppdrag som betalas med betydande helårsarvoden. Regeringen delar således den uppfattning som löredraganden förde fram i prop. 1982/83197. när nuvarande regler om rätt för kommuner och landsting att betala ersättning för förlorad arbetsförtjänst kom till (5. 24 f.). Denna begränsning bör dock framgå direkt av den nya lagen.

När ett obligatorium nu införs bör det grundas på det nuvarande frivilli- ga systemet som infördes år 1983. Rätten till ersättning för förlorad arbets- inkomst bör således avse fall där sammanträdes- eller dagarvoden samt begränsade årsarvoden betalas för ett visst uppdrag och inte omfatta

betydande helarsarvoden. Kommunerna och landstingen bör själva få bestämma om den närmare gränsdragningen mellan deltidsuppdrag av olika omfattning som behövs för att precisera rätten till ersättning.

Den tid som rätten till ersättning här unt/älta

Rätten till ersättning för förlorad arbetsinkomst bör främst avse den tid som de förtroendevalda tjänstgör vid sammanträden med fullmäktige och nämnder. Närvaro vid sådana sammanträden bör också berättiga till er— sättning. En ersättare som utnyttjar sin rätt att vara närvarande vid ett sammanträde med en nämnd bör således ha rätt till ersättning för den inkomstförlust som detta föranleder. Förrättningar som genomförs på uppdrag av en nämnd bör från ersättningssynpunkt- likställas med sam- manträden. I övrigt bör det ankomtna på kommunerna och landstingen att själva avgöra vilka aktiviteter som skall omfattas av rätten till ersättning och vilken tid som skall grunda sådan rätt. Detta kan t.ex. gälla samman- träden med partigrupper. studiebesök. kurser och konferenser. Kommu- nerna och landstingen bör också själva få bestämma i vilken utsträckning förtroendevalda skall få ersättning för tid utöver sammanträden och för- rättningar. t. ex. för praktiska förberedelser och resor.

Utanför reglerna om rätt till ersättning för förlorad arbetsinkomst bör falla den tid för inläsning av handlingar och annat material som behövs inför fullmäktigc- och nämndsammanträden och andra förrättningar. Gi- vetvis får kommunerna och landstingen även i fortsättningen besluta om arvoden och andra ersättningar för sådant arbete. Rätten för kommuner och landsting att betala sådana ersättningar blir således med vårt förslag vidare än skyldigheten blir att ersätta de förtroendevalda för förlorad arbetsinkomst.

Regeringen vill stryka under att den förtroendevalde givetvis måste kunna påvisa ett inkomstbortfall för att någon ersättning skall kunna betalas. Ersättningen blir obligatorisk i den meningen att kommunen eller landstinget har skyldighet att betala. om den förtroendevalde själv yrkar på att få ersättning. Det är däremot ingen skyldighet för den förtroendeval- de att ta emot en ersättning för förlorad arbetsinkomst. Reglerna skiljer sig därför på den punkten från det som gäller beträffande arvoden.

I-"aa' rätten till ersättning bär omfatta

Rätten till ersättning bör omfatta förlorad ”arbetsinkomst". Därmed avses kontant lön eller motsvarande inkomst av rörelse eller avjordbruksfastig- het. Rätten bör också omfatta förlust av pensions- och semesterförmaner.

En förutsättning för att ersättning skall kunna betalas är att den förtro- endevalde kan påvisa att han verkligen har förlorat arbetsinkomst på grund av uppdraget. Det är då klart att ingen i egenskap av passiv ägare till en jordbrukslastighet eller till ett företag kan anses förlora arbetsinkomst från fastigheten eller rörelsen på grund av ett kommunalt förtroendeupp- drag. Det utesluter också att eventuellt utebliven inkomst av kapital eller av tillfällig förvärvsverksamhet kan åberopas som grund för att få ersätt-

ning. Kommunerna och landstingen bör själva få avgöra efter vilka princi- per ersättningens nivå skall beräknas. För att inte systemet skall bli för administrativt betungande bör ersättningen kunna schabloniseras. Ersätt- ningsbeloppet bör därmed kunna grundas på t.ex. den förtroendevaldcs timlön enligt avtal. sjukpenninggrundande inkomst. taxerade inkomst el- ler något annat underlag som är lätt tillgängligt.

En förtroendevald som går miste om pensions- eller semesterförmåner till följd av uppdraget bör ha rätt till ersättning för förlusten. oavsett om han uppbär ersättning för förlorad arbetsinkomst eller ej. Den förtroen- devalde måste naturligtvis kunna visa att en verklig förlust av sådana förmåner uppkommer för att kunna åberopa rätten till ersättning. Det. innebär bl.a. att om en förtroendevald genom beslut av kommunen eller landstinget anslutits till den kommunala pensionsordningen. så kan han inte samtidigt yrka ersättning för förlorade pensionsförmåner enligt de föreslagna reglerna.

Ersättningxxj's'tcnl nt. m.

Tidigare har regeringen framhållit att kommunerna och landstingen bör ges så stor frihet som möjligt att utforma ett ersättningssystem utifrån de lokala förutsättningarna. Det gäller t.ex. vilka beräkningsmetoder som skall läggas till grund för ersättningarna och vilken tid före och efter ett sammanträde eller en förrättning som skall berättiga till ersättning. För att förenkla ersättningssystemen och tillämpningen av dem bör ersättningar- na fa schabloniseras i relativt stor utsträckning.

Enligt den nuvarande kommunallagen får kommuner och landsting betala arvoden och annan ersättning till de förtroendevalda "i skälig omfattning". Detta innebär att det finns en gräns som ersättningen inte får överstiga. Även för ersättning som avser förlorad arbetsinkomst bör ett krav på skälighet gälla vad avser belopp och övriga villkor. För de förtro- endevalda bör skälighetsnormen också innebära attersättningen till dem inte kan sättas för lågt. Uttrycket "skälig ersättning" i vårt förslag anger därmed även en nedre gräns för ersättningen.

Vi anser oss inte böra förorda något eller några ersättningsystem. Det bör i stället som vi sagt tidigare ankomma på kommunerna och landsting- en själva att utifrån de lokala förutsättningarna bestämma om ersättningen för förlorad arbetsinkomst samt förlorade pensions- och semesterförmåner inom ramen för skälighetsnormen. Vi utgår ifrån att de båda kommunför- bunden kommer att utarbeta det ytterligare underlag som kommunerna och landstingen kan behöva som vägledning och stöd då de skall besluta om ersättningssystemen]

Det bör åligga fullmäktige att besluta enligt vilka grunder ersättning för förlust av arbetsinkomst samt av pensions- och semesterlörmåner skall betalas. Detta bör framgå av en lagbestämmelse.

Principen lika arvode/iir lika uppdrag

När rätten för kommuner och landsting att betala ersättning för förlorad arbetsinkomst infördes år 1983. skrevs samtidigt den allmänt vedertagna principen om lika arvode för lika uppdrag in i kommunallagens bestäm- melser om ersättningar till de förtroendevalda. Enligt regeringens mening är det framför allt viktigt från rättvisesynpunkt att denna princip vidmakt- hålls.

De arvoden som kommunerna och landstingen betalar till sina förtroen- devalda omfattar många gånger förutom ersättning för själva uppdraget även en viss ersättning för inkomstförluster. När de förtroendevalda nu får en rätt till ersättning för förlorad arbetsinkomst. bör arvodena därför renodlas till att avse bara en ersättning för det arbete som är förenat med uppdragen. Detta bör framgå av en lagbestämmelse. En sådan bestämmel- se och kravet på skälighet medför sammantaget att kommunerna och landstingen måste skilja på de båda slagen av ersättning. Det blir således inte längre möjligt att lägga in en ersättning för inkomstförluster i arvode- na. .

Förtroendevalda som är sysselsatta på heltid eller betydande del av heltid har nu inte rätt till ersättning för förlorad arbetsinkomst samt förlust av pensions- eller semesterförmåner och får inte heller någon sådan rätt enligt vårt förslag. De nuvarande möjligheterna att tillerkänna dessa för- troendevalda arvoden. kostnadsersättningar. pension och andra förmåner kvarstår oförändrade. Regeringen utgår ifrån att kommunerna och lands- tingen liksom hittills frivilligt tillgodoser dessa förtroendevaldas intressen. Vi återkommer till frågan om arvoderingen av de förtroendevalda som är sysselsatta på heltid och på deltid i specialmotiveringen.

Hänvisningar till S4-4-5

4.4.6. Initiativrätt

Regeringens-förslag: Fullmäktigeledamöternas rätt att väcka motio- ner och att ställa interpellationer och frågor tas in i en lagregel. likaså nätnndledamöternas rätt att väcka ärenden i den egna nämn- den. Av lagen skall framgå att också ersättarna i fullmäktige och nämnderna har samma befogenheter som ledamöterna när de tjänstgör. '

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanscrna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller lämnar kommitténs förslag utan erinran. Landstingsförbundet anser dock att er- sättarna i fullmäktige inte skall ha samma rätt att ta initiativ som ledamö- terna.

Skälen för regeringens förslag De_/E)'rtr00ndevaldas initiativrätt bör./ratrtgå direkt av lagen

Ledamöterna i fullmäktige får väcka motioner. Detta framgår indirekt av en regel i kommunallagen om att fullmäktige måste fatta beslut bl.a. i ärenden som väckts genom motioner (2 kap. lSå första stycket). 1 lagen finns det också bestämmelser om hur motioner bör beredas (2 kap. 17 &) och om att fullmäktige i arbetsordningen skall fastställa regler bl.a. för handläggningen av motioner (2 kap. 305 andra stycket). Någon direkt bestämmelse om rätten att väcka motioner finns emellertid inte. Av andra regler framgår att ledamöterna får ställa interpellationer och frågor (2 kap. 24 5). Klart är att ledamöter i nämnderna har rätt att väcka ärenden i den egna nämnden. Det saknas dock en uttrycklig bestämmelse om detta i lagen. En ersättare som tjänstgör i stället för en ledamot har samma befogenheter som en ordinarie ledamot (prop. 1975/76: 187 s. 255). Dessa är dock knutna till själva tjänstgöringen. Någon bestämmelse som klargör ersättarnas ställning finns inte i kommunallagen.

De förtroendevaldas rättigheter att ta olika initiativ är väsentlig från demokratisk synpunkt. De bör framgå direkt av lagen och redovisas samlat i kapitlet om de förtroendevalda. Där bör föras in regler om rätten för ledamöterna i fullmäktige att väcka motioner och för ledamöterna i nämn- derna att väcka ärenden.

E rsättarnas rättigheter

Ersättarnas befogenheter på nämndsammanträdena är klara och vållar inga problem. Det finns vissa svårigheter när en ersättare som kallats att tjänstgöra för en ledamot i fullmäktige vill utnyttja sin rätt att ta initiativ. Först när sammanträdet har börjat och uppropet verkställts blir det klart om ersättaren skall tjänstgöra. En ordinarie ledamot har nämligen alltid företräde till tjänstgöring framför en ersättare. lnställer sig ledamoten vid sammanträdets öppnande får ersättaren inte börja att tjänstgöra. Sker detta under pågående sammanträde får ersättaren avbryta sin tjänstgöring.

En ersättare får väcka motioner och interpellationer enbart under ett sammanträde med fullmäktige då ersättaren tjänstgör men inte mellan sammanträdena som ledamöter oftast kan göra med stöd av bestämmelser i fullmäktiges arbetsordning. Denna tidsmässiga begränsning i rätten att motionera innebär knappast några nackdelar.

Enligt regeringens mening är det viktigt från principiell synpunkt att en tjänstgörande ersättare är likställd med en ordinarie ledamot så långt som det är möjligt. Även om rätten för ersättare att ställa interpellationer och frågor har sina formella och praktiska begränsningar, anser vi därför att den inte bör slopas. Kommunerna synes också enligt uppgift ha funnit praktiska lösningar på problemen med handläggningen. Ersättarna bör således få behålla den möjlighet att väcka motioner samt att ställa interpel- lationer och frågor som de har för närvarande.

Prop-. 1990/91:117

4.4.7. Omröstning

Regeringens förslag: De förtroendevalda har rätt att avstå från att delta i omröstning och beslut. Ordföranden är dock skyldig att vid lika röstetal tillkännage sin mening. om ordföranden dessförinnan har avstått från att delta i omröstningen.

Ledamötcri nämnderna har röstplikt när ärenden behandlas som avser myndighetsutövning.

lngcn behöver dock rösta för mer än ett förslag.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med undantag av att kommittén inte föreslår några föreskrifter om att ordföranden måste tillkännage sin mening vid lika röstetal och att ingen behöver rösta för mer än ett förslag.

Remissinstanscrna: De flesta remissinstanserna tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Svenska kommunförbundet anser dock att skyldigheten att inte rösta för mer än ett förslag också skall skrivas in i lagen. Flera kommuner och ett landsting har samma mening.

Några kommuner och ett landsting förordar en generell röstplikt och några en röstplikt som omfattar obligatoriska ärenden. t. ex. budget.

Skälen för regeringens förslag Nu varande ordning

En viktig demokratisk princip är att varje ledamot i en beslutande försam- ling har en röst. För fullmäktiges del är detta numera lagfäst i 2 kap. 14å KL. Däremot finns ingen uttrycklig regel om att en ledamot får avstå från att rösta. Att en sådan rätt föreligger följer dock av reglerna om protokoll i 2 kap. 25 9", där det bl.a. talas om att protokollet skall innehålla uppgift om hur omröstningen har utfallit. Bestämmelsen fick den gällande lydelsen efter vissa justeringar i konstitutionsutskottct. Syftet varjust att klargöra att det i protokollet även bör anges vilka ledamöter som har avstått från att rösta (KU 1976/77:25 s. 69). Bestämmelserna gäller också för nämnderna. Enligt rättspraxis har ordföranden i visst fall skyldighet att tillkännage sin mening. Det gäller om det vid en omröstning blir lika röstetal och ordfö- randen avstått från att rösta. Ordföranden måste då tillkännage sin mening (RÅ 1958 ref. 12, 1960 I 120). Både ordföranden i fullmäktige och i en nämnd har röstplikt i detta undantagsfall. -

1 185 förvaltningslagen (19861223, ändrad senast 1990z456) finns det en omröstningsregel som innebär att ledamöter hos statliga förvaltnings- myndigheter som deltar i den slutliga handläggningen av ett ärende är skyldiga att delta i avgörandet. om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Det framgår dock att ingen är skyldig att rösta för mer än ett förslag. Där finns också en bestämmelse om att ordföranden alltid är skyldig att rösta när det behövs för att ett ärende skall kunna avgöras. Av 3 & törvaltningslagen följer att regeln inte gäller för kommunala myndighe-

ter. utan att det i stället är kommunallagens regler som skall tillämpas för dessa. Inom den kommunala sektorn används den s.k. kollektiva omröstnings- metoden. Med denna anses följa att en ledamot har rätt att lägga ned sin röst. Detta brukar motiveras med den synpunkten att. om en ledamot från ett politisk parti har förhinder vid omröstningen. en annan ledamot från ett annat politiskt parti bör kunna kvitta ut sig så att styrkcbalansen mellan partierna inte rubbas. Ett ytterligare skäl är att en lörtroendevald som ställt ett yrkande vilket fallit i en förberedande omröstning inte bör vara skyldig att rösta för något av de återstående förslagen i den slutliga omröst- . ningen.

Rätt till urstäji'ån att rösta

Rätten att avstå från att rösta är vedertagen inom kommunalt beslutsfat- tande och regeringen vill betona viktcn av att den behålls. Det är väsentligt för att skapa det partipolitiska spelutrymme som måste finnas från kom- munaldemokratiska utgångspunkter.

Vi föreslår därför att rätten att avstå från att delta i omröstning och beslut skrivs in i den nya lagen. [ klarhetens intresse bör ordförandenas skyldighet att tillkännage sin mening vid lika röstetal anges i lagen som ett undantag från huvudregeln. Skyldigheten bör föreligga när ordföranden har avstått från att delta i en omröstning och denna resulterat i lika röstetal. Ordföranden måste då se till att ett beslut kommer till stånd och avge sin röst. Detta undantag bygger på rättspraxis och har samband med att ordförandena i fullmäktige och nämnderna har utslagsröst vid öppen omröstning (2 kap. 229” andra stycket KL). En motsvarande regel om utslagsröst finns i kapitlet om fullmäktige i vårt förslag.

R(Tis'tp/ikt i m_t'na'igl'mtsuIövningsiirenflen

Regeringens principiella inställning är att de lörtroendevaldas rätt att avstå från att rösta bör gälla oavsett ärendets karaktär. När det gäller ärenden som avser myndighetsutövning. finns det dock ett rättssäkerhets- intresse av att varje ledamot deltar i avgörandet. På detta sätt får nämligen _ besluten generellt sett antas bli säkrare. l sådana ärenden som starkt rör den personliga integriteten skulle det också för den enskilde kunna te sig stötande att en eller tlera ledamöter inte har redovisat sin uppfattning i frågan. . .

Av de skäl som vi nu har redovisat föreslår vi att det görs ett undantag från regeln om rätt att avstå från att rösta såvitt gäller ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda. Undantagsvis kan det förekomma att fullmäktige behandlar sådana ärenden. Det har ansetts t. ex. att antagande av detaljplaner innefattar moment av myndighetsutövning. Enligt vår mening är det dock inte rimligt att ställa krav på röstplikt i den folkvalda församlingen. Lagrcgcln bör därför utformas så att den endast omfattar lörtroendevalda i nämnderna.

Det s.k. delikatessjävet i förvaltningslagen bör vara tillämpligt. om

röstplikt skall gälla i ärenden som innefattar myndighetsutövning. Vi behandlar denna fråga i avsnitt 4.6.6.

Regeringen anser att en regel motsvarande den i förvaltningslagen om att ingen är skyldig att rösta för mer än ett förslag bör skrivas in i lagen. Med en sådan regel och de jävsbestämmelser som vi också föreslår finns inga hinder mot att införa röstplikt i ärenden som innefattar myndighets- utövning mot någon enskild.

Hänvisningar till S4-4-7

4.4.8. Närvarorätt

Regeringens Hirsiagfullmäktige får besluta att en förtroendevald som inte är ledamot eller ersättare i en viss nämnd skall få närvara vid nämndens sammanträden. få delta i överläggningarna och få sin mening antecknad i protokollet.

Kommitténs förslag:Överensstämmer med regeringens. Kommittén fö- reslar dessutom följande. Ett parti som har mandat i fullmäktige men som inte är företrätt i styrelsen har rätt att låta en representant för partiet vara närvarande vid styrelsens sammanträden. Representanten skall vara leda- mot eller ersättare i fullmäktige och utses av fullmäktige. Representanten har rätt att delta i överläggningen men inte i besluten och att få sin mening antecknad i protokollet.

Remissinstanscrna: De remissinstanser som yttrar sig över kommitténs förslag om att fullmäktige får medge närvarorätt m.m. tillstyrker detta.

Ett mycket stort antal remissinstanser avstyrker av principiella skäl förslaget om obligatorisk närvarorätt. yttranderätt och rätt att göra anteck- ning i protokollet för mindre partiers representanter eller anser att försla- get är för långtgående. Ett drygt tiotal av dem föreslår att fullmäktige skall få bestämma om de mindre partiernas ställning i detta avseende.

Svenska kommunförbundet anser att det från principiell utgångspunkt kan riktas invändning mot kommitténs förslag om närvarorätt för mindre partier när valresultatet är sådant att partiet inte blivit representerat i styrelsen.

Skälen för regeringens förslag rk'uvarundc rag/cr

Med stöd av 3 kap. 15 & KL får fullmäktige bestämma att vissa förtroen- devalda skall ha närvaro— och yttranderätt i en nämnd. där den förtroen- devalde varken är ledamot eller ersättare. Beslutet får även avse att den förtroendevalde skall ha rätt att få avvikande mening antecknad i proto- kollet.

Föreskriften är främst avsedd att tillämpas på sådana heltidssysselsatta fört roendevalda med övergripande arbetsuppgifter som saknar ordföran- deuppdrag. på minoritetsföreträdare samt på ordförande i styrelsen som inte är heltidssysselsatta (SOU 1975:41 s. 395. prop. 1975/76: 187 s. 275

och 481). Det ansågs emellertid inte möjligt att på ett nöjaktigt sätt ange dessa grupper av förtroendevalda i lagtext och därför fick bestämmelsen en mer allmän utformning. Formellt omfattar den alla ledamöter och ersätta- re i fullmäktige. styrelsen. övriga nämnder och beredningar. På flera håll har bestämmelsen utnyttjats så att företrädare för mindre partier har fått observatörsplatscr. t. ex. i styrelsen.

En liknande bestämmelse finns i 3 kap. 795 KL. Den innebär att en nämnd kan ge vissa förtroendevalda, tjänstemän och sakkunniga närvaro- och yttranderätt vid nämndens sammanträden. I förarbetena gjordes en jämförelse mellan de båda bestämmelserna i fråga om syftet. Tyngdpunk- ten i bestämmelsen i 3 kap. 15 & ligger på de förtroendevaldas intresse av att få och lämna upplysningar, medan bestämmelsen i 3 kap. 7 & syftar till att tillgodose nämndens intresse av att få information (prop. 1975/76: 187 s. 482). En annan skillnad består i att personkretsen är vidare i den senare bestämmelsen.

De mindre partiernas vil/kor

Riksdagen har förutsatt att beredningsarbetet med en ny kommunallag skall omfatta frågan om hur man ytterligare kan förbättra de mindre partiernas insyn och arbetsförhållanden i kommunalpolitiken (KU 1987/88123 s. 14). Kommittén har studerat de mindre partiernas struktur. verksamhet och inflytande i kommunalpolitiken. Resultatet har kommittén redovisat i rapporten (SOU 1990153) I skuggan av de stora — de mindre partiernas villkor i kommunalpolitiken.

Definitionen av mindre partier kan göras på grundval av olika kriterier. Kommittén har förutom vid antalet mandat fäst störst avseende vid par- tiets representation i slutfasen av ärendeberedningen inför fullmäktiges sammanträden. Med mindre partier menar kommittén således partier som erhållit mandat i fullmäktige men'som inte är representerade i styrelsen. ] och för sig kan en post i en annan nämnd än styrelsen vara betydelsefull från både informations- och påverkanssynpunkt, t.ex. i en hälso- och sjukvårdsnämnd i ett landsting. Den politiska informationen och samarbe- tet vid sidan av sammanträdena och den formella beslutsprocessen kan också vara av stor betydelse. Regeringen delar dock kommitténs syn och utgår från samma bestämning av ”mindre parti".

Fördelningen av posterna i styrelsen och övriga nämnder i kommuner och landsting grundas på valresultatet. Reglerna i lagen (1955: 138) om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m.m. (ändrad senast 1988: 189) som ytterst bestämmer representationen i nämn- derna är vägledande vid fördelningen. Inför valen i fullmäktige bildas ofta karteller mellan partier, vilket i vissa fall kan ge mindre partier ett större inflytande än valresultatet föranleder i sig. Villkoren för att ingå i sådana karteller är mycket skiftande. Samarbetet styrs givetvis främst av de poli- tiska målen och inriktningen av verksamheten under den förestående mandatperioden.

Ett mindre parti som nyss fått plats i fullmäktige kan av flera skäl ha svårt att göra sig gällande i dessa sammanhang på grund av bristande

erfarenhet och av andra orsaker. Med sina få mandat kan de därför hamna vid sidan av partiöverläggningarna och ställas utanför de allianser som bildas. Å andra sidan är de situationer som uppstår efter de kommunala valen så mångskiftande att man inte kan påstå att partier med få mandat generellt sett ges ett litet inflytande. Många exempel finns där sådana partier har fått långt fler poster i nämnderna än valresultatet motiverar.

Ibland kan ett mindre parti få en mycket stark ställning på grund av att jämvikt råder mellan de politiska blocken och partiet får därigenom en s.k. vågmästarroll. Partiet behöver dock inte vara representerat vare sig i styrelsen eller i övriga nämnder.

De mindre parliarnas prob/em

Bristen på representation i styrelsen är naturligtvis ett handikapp för de mindre partierna, eftersom alla" fullmäktigeärenden skall behandlas av styrelsen. Styrelsen gör alltid den samlade bedömningen och formulerar som regel förslagen till fullmäktiges beslut. De mindre partiernas ledamö- ter kan på grund av detta inte ställa egna förslag i fullmäktige utan måste hålla sig inom den ram som ärendena fått genom främst styrelsens behand— ling av dem. De kan därför bara framställa sakyrkanden inom denna ram och därutöver återremissyrkanden för att få fram andra eller nya förslag eller ytterligare underlag för besluten. I övrigt är de hänvisade till att väcka motioner. Interpellationer och frågor kan dock i viss utsträckning använ- das i samma syfte. Vid behandlingen av budgeten och andra omfattande ärenden är dessa begränsningar i möjligheterna att agera påtagliga för de mindre partierna.

Bristen på representation kan även föra med sig brist på eller sämre tillgång till information. På många håll lämnar tjänstemännen dock regel- mässigt information till alla partigrupper i stora ärenden. t.ex. budgeten och den ekonomiska långtidsplanen. Detta kan ske både i inledningsfasen av budgetberedningen och inför fullmäktiges budgetsammanträde. På en del håll medges representanter för de mindre partierna närvarorätt på styrelsens budgetsammanträden. Det skall också sägas att det inte är så ovanligt att sådana partier ges observatörsplatser i styrelsen.

Valais/age! bör ha jörerräde framför m inorilelsintresse!

I den representativa demokratin är valutslaget avgörande för partiernas inflytande. Så är och skall också självklart vara fallet i kommuner och landsting. De problem som de mindre partierna har är ytterst en konse- kvens av denna princip om valutslagets avgörande betydelse. Kommitténs förslag rimmar inte med den principen. Detta har'flera remissinstanser påtalat. Förslaget innefattar utöver närvarorätt i styrelsen ytterligare långt- gående rättigheter. Skillnaden i befogenheter mellan en representant för ett mindre parti och en ledamot i styrelsen blir med kommitténs förslag i realiteten den rätt att ställa yrkanden och att väcka ärenden som ledamo-

ten har. En sådan representant skulle få en starkare ställning än en ersätta- re i styrelsen. Detta skulle onekligen skapa en obalans mellan dessa båda kategorier av förtroendevalda.

1 kommuner och landsting med många mindre partier skulle ett obliga- torium kunna leda till praktiska problem. Antalet närvarande på samman- trädena skulle på sina håll öka. Överläggningarna riskerar då att bli mer utdragna och sammanträdestiderna längre. Regeringen anser således att också efl'cktivitetssynpunkter talar mot ett obligatorium.

Vi anser att det från demokratisk synpunkt är angeläget att de mindre partierna ges rimliga möjligheter att agera och att de får både en god information om verksamheten och insyn i den beredningsprocess som föregår fullmäktiges handläggning av ärendena. Det blir dock här fråga om en avvägning mellan principen om valutslagets betydelse för ett partis ställning och inflytande och nämnda minoritetsintresse. Enligt vår mening måste den förstnämnda principen ges företräde framför minoritets- intresset. Till detta kommer också vikten av att upprätthålla fullmäktiges rätt att bestämma om organisationen och arbetsformerna i den egna kom- munen eller landstinget. Vi anser givetvis att de mindre partiernas intressen bör tillgodoses. Detta bör dock ske på annat sätt än genom ett obligatorium.

Av principiella och av praktiska skäl samt mot bakgrund av den mycket starka remissopinioncn är regeringen således inte beredd att föreslå en obligatorisk rätt för företrädare för mindre partier att vara närvarande på sammanträden med styrelsen. delta i överläggningen och få sin mening antecknad i protokollet. Vi anser att de mindre partiernas intressen bör tillgodoses på frivillighetens väg efter fullmäktiges egen bedötning av för- hållandena i varje kommun eller landsting.

F tt/lmc'z'ktfge bör avgöra IIärVdrorällC/I

Regeringen föreslår att fullmäktige skall få befogenhet att medge förtroen- devalda rätt att vara närvarande på sammanträden med styrelsen. övriga nämnder och fullmäktigeberedningar som de inte är ledamöter eller ersät- tare i. Vidare föreslår vi att fullmäktige skall kunna besluta att dessa förtroendevalda får delta i överläggningarna men inte i besluten och att de får göra protokollsanteekningar. Fullmäktiges befogenhet bör omfatta alla förtroendevalda i kommunen eller landstinget.

Det är som vi sagt tidigare viktigt att de mindre partiernas intressen av information och insyn tillgodoses. Detta kan ske på många sätt. varav ett är att fullmäktige utnyttjar möjligheten att medge närvarorätt m.m. enligt den bestämmelse vi föreslår. Förtroendevalda och tjänstemän kan lämna särskild information till de mindre partiernas representanter i stora ären- den och allmän information med viss regelbundenhet. Viktigt är ocksa att förtroendevalda från de mindre partierna får del av handlingar som sänds ut till sammanträdena med nämnderna och de protokoll som upprättas. Det finns också olika former av stöd som kommunerna och landstingen kan ge. allt ifrån partistöd enligt de särskilda bestämmelserna om detta till ' arbetsrum och skrivhjälp.

Det är en angelägen uppgift för kommunerna och landstingen att ytterli- gare uppmärksamma de mindre partiernas arbetsförutsättningar och be- hov av insyn och information. Vi utgår ifrån att det finns en vilja att efter de förutsättningar som gäller för varje kommun eller landsting tillgodose de mindre partiernas intressen.

Hänvisningar till S4-4-8

  • Prop. 1990/91:117: Avsnitt 3.4

4.4.9. Politiska sekreterare

Regeringens förslag: Innehållet i lagen om politiska sekreterare i kommuner och landstingskommuner tas in i den nya kommunalla- gen.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalar sig tillstyrker kom- mitténs förslag. Några anser dock att fullmäktige bör få bestämma de politiska sekreterarnas anställningstid så att denna överensstämmer med styrelsens. ifall förslaget om ett snabbare valgenomslag för styrelsen ge- nomförs.

Skälen för regeringens förslag: Lagen om politiska sekreterare i kommu- ner och landstingskommuner. som trädde i kraft den I juli 1983, ger stöd at att särskilda anställda finns med uppgift att lämna politiskt biträde åt de förtroendevalda. Bakgrunden till lagen var bl.a. att regeringsrätten hade funnit att det var olagligt att inrätta tjänster som var avsedda att besättas efter partipolitiska grunder och där innchavarna skulle medverka framför allt i partiverksamhcten.

l förarbetena (prop. 1982/83: 132) till lagen betonas att det är fråga om politiska arbetsuppgifter som sekreterarna skall ha. De skall biträda de förtroendevalda genom att avlasta dem uppgifter som dessa annars skulle sköta. Det kan gälla medverkan vid den politiska beredningen av ett ärende. hjälp med information till partigrupper och partiorgan m.m. Det markeras särskilt att de politiska sekreterarna har en utpräglad förtroen- deställning utan att formellt vara förtroendevalda. Föredraganden pekade också på att det med hänsyn till de politiska sekreterarnas särskilda ställ— ning och arbetsuppgifter inte är lämpligt att de ingår i den vanliga kommu- nala kansliorganisationen. De bör ansvara direkt inför den eller de förtro- endevalda som de har till uppgift att biträda.

Redan när lagen om politiska sekreterare antogs förutsattes det att reglerna så småningom skulle arbetas in i en ny kommunallag. Med hänsyn till de politiska sekreterarnas särskilda ställning och nära anknytning till de förtroendevalda anser regeringen. att reglerna passar bra i ett nytt kapitel om de förtroendevalda.

De politiska sekreterarna i kommuner och landsting biträder de heltids- sysselsatta förtroendevalda. De arbetar också för den egna fullmäktige— gruppcn och med information till och kontakter med respektive partiorga- nisation. Var tyngdpunkten i uppgifterna ligger beror på förhållandena i den enskilda kommunen eller landstinget. Det kan också finnas skillnader

mellan hur partigrupperna inom en kommun eller ett landsting utnyttjar denna resurs. Man kan därför utgå ifrån att behovet av att anpassa de politiska sekreterarnas anställningstid till styrelsens mandatperiod vari- erar.

1 den särskilda lagen föreskrivs att de politiska sekreterarna inte får anställas för längre tid än till utgången av det år när val av fullmäktige förrättas nästa gång i hela landet. Vi föreslår en motsvarande föreskrift. En sådan föreskrift hindrar inte att den enskilda kommunen eller landstinget anpassar anställningstiden för de politiska sekreterarna till fullmäktiges eller till styrelsens mandatperiod. Det som regleras är endast att deras anställning som längst får sträcka sig till utgången av det år då nästa kommunalval hålls. Varaktigheten kan i övrigt bestämmas fritt. Vid en ändring av styrelsens mandattid kan vissa problem uppkomma övergångs- vis. Dessa får dock bedömas bli av praktisk art.

4.5. Fullmäktige

4.5.1. Antalet ledamöter och ersättare

Regeringens förslag: Fullmäktige får liksom för närvarande bestäm- ma antalet lcdamöter i fullmäktige. Systemet med latituder som anger det minsta antal ledamöter som måste utses vid angivna antal röstberättigade invånare behålls.

En grundläggande regel om att det skall finnas suppleanter eller med vår terminologi ersättare för ledamöterna i fullmäktige tas in i den nya lagen. Övriga bestämmelser om ersättare för ledamöter i kommunfullmäktige förs över till vallagen. där motsvarande regler om ersättare för landstingsledamötcr redan finns.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanscrna:Endast ett fåtal remissinstanser berör kommitténs förslag i denna del. Svenska kommunförbundet och Malmö kommun tillstyrker förslaget. Uppsala läns landsting och Tranemo kommun anser att fullmäktige bör få bestämma om antalet ledamöter över ett visst angivet minimum. Sandvikens kommun förordar att antalet ledamöter sänks med tio i samtliga intervaller. Täby kommun anför liknande syn- punkter. Osby kommun anser att gränsen för att ha 31 ledamöter bör sättas vid 25000 i stället för vid 12000 röstberättigade invånare som kommitten föreslår.

Skälen för regeringens förslag: Vid skilda tillfällen har det föreslagits att det nuvarande latitudsystemct för att bestämma antalet ledamöter i full- mäktige skall överges. I stället skulle man ha ett lägsta antal ledamöter fastställt i lag. l'-'ullmäktigc skulle därutöver få bestämma fritt om antalet.

Fullmäktige i kommuner och landsting skall återspegla opinionen bland väljarna. Reglerna måste vara utformade så att de garanterat en bred medborgerlig förankring. Det nuvarande systemet får anses uppfylla detta krav. Antalet ledamöter bestäms av fullmäktige genom majoritetsbeslut på

vanligt sätt. En fast minimigräns skulle kunna fungera som en spärr mot småpartier. Latitudsystemet innefattar därför också ett visst minoritets- skydd. Regeringen anser att nuvarande regler bör behållas av demokratis- ka skäl.

4.5.2. Hur sammanträdena kungörs

Regeringens förslag: Den officiella anslagstavlan och publicerings- formen anslag på denna behålls. Fullmäktige får samma möjligheter som för närvarande att bestämma om i vilka tidningar tid och plats för sammanträdena skall införas. Kungörelscreglerna förenklas men ändras i övrigt inte i sak.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i sak med regeringens med undan- tag av att kommittén föreslår att tidsfristerna för utsändande av kungörel- ser ändras och att de tidningar i vilka uppgift om tid och plats för samman- trädena skall införas bestäms snävare än för närvarande.

RemiSSinstanserna: Östergötlands läns landsting anser att kravet på att ha en officiell anslagstavla och att tillkännagivandcna skall göras på denna är förlegat och att andra moderna former skall vara tillåtna.

Svenska kommunförbundet. Göteborgs. Halmstads. Köpings. Malmö, Norrköpings och Västerås kommuner. Skaraborgs läns landsting samt Sveriges kommunaljuridiska förening avstyrker kommitténs förslag om ändring av tidsfristerna för kungörande och anser att de nuvarande frister- na skall behållas. Kammarrätterna i Stockholm och Göteborg anser att den frist för kungörelse i normalfallet som stadgas i nuvarande kommunallag är att föredra från flera synpunkter. bl. a. vid besvärsprövning.

Svenska kommunförbundet och Malmö kommun tillstyrker kommit- téns förslag att tid och plats för sammanträde skall införas i "dagstidningar på orten". Kammarrätten i Stockholm anser att nämnda uttryck inte är att föredra framför det nuvarande "ortstidningar". men att ett nytt uttryck borde införas. Uppsala läns landsting. Haninge och Täby kommuner samt Svenska Annonsbladsutgivareföreningen vill att nuvarande uttryck bc- halls.

Landstingsförbundet anser det onödigt att genom lagstiftning detaljstyra denna fråga.

Skälen för regeringens förslag .-t nslagstar/an bör behållas

Den officiella anslagstzwlan kom till för kommunerna och landstingen när kommunallagarna reformerades i början av 1950-talet. En särskild publi- ceringsform, anslag på den officiella tavlan. tillskapades då. Den ersatte andra alderdomligare former.

Användandet av anslagstavlan för tillkännagivanden har således en snart 40-årig tradition. Den kan givetvis förefalla otidsenlig i dagens

samhälle med avancerade tekniska möjligheter till kommunikation och information.

Regler om den officiella anslagstavlan och användningen av den bör dock enligt regeringens mening behållas. Den har särskild betydelse vid beräkningen av klagotiden vid kommunalbesvär. Andra myndigheter har rätt att få en handling uppsatt på en kommuns anslagstavla. Detta före- skrivs i lagen (1970:462) om vissa anslag på kommuns anslagstavla. Såda- na bestämmelser finns också i vallagen (19721620. omtryckt 1991 :95) och i byggnadslagstiftningen. Det är vidare svårt att välja ut alternativ till den nuvarande publiceringsformen anslag på den officiella tavlan och tillkän- nagivande i en eller flera tidningar. Sannolikt skulle det bli fråga om omfattande och kostnadskrävande förfaranden.

För landstingen kan man hävda att tillkännagivanden av landstingsmö- ten och justeringen av protokoll som görs på den ort där landstingets kansli är beläget har liten praktisk betydelse för dem som bor på andra orter. Anslag på den officiella tavlan utgör dock ett minimikrav. Det står lands- tingen fritt att lämna kompletterande information och därvid använda moderna tekniska hjälpmedel. Detsamma gäller naturligtvis även för kom- munerna.

Tidsj/rislerna vid ktmgt'irandc här inte ändras

1 den nuvarande kommunallagen finns bestämmelser om att kungörelsen minst en vecka före sammanträdesdagen skall anslås på kommunens eller landstingets anslagstavla och inom samma tid sändas med posten till varje ledamot och ersättare i fullmäktige eller på annat tillförlitligt sätt tillställas dem (2 kap. IOå andra stycket). För ärenden som fordrar så skyndsam handläggning att kungörande i normal ordning inte hinns med finns en bestämtnclsc om att kungörelsen med uppgift om ärendet skall anslås senast vardagen före sammanträdcsdagen. Dessutom skall kungörelsen pa ett tillförlitligt sätt sändas till varje ledamot och ersättare i fullmäktige så tidigt att den kan antas komma dem tillhanda inom samma tid (2 kap. 10 & fjärde stycket).

Enligt regeringens mening saknas anledning att ändra de nuvarande reglerna i sak. De bör dock förenklas något.

F lif/mäktiga; nu?/"ligheter att bestämma om annonsering !" tidningar ändrar inte

Uppgift om tid och plats för ett sammanträde skall också införas i en eller flera ortstidningar. Fullmäktige skall besluta om i vilka tidningar detta skall ske. Därvid bör väljas sådana tidningar som genom sin spridning bringar tillkännagivandet till de flestas kännedom. Annonsering skall ock- så ske i en annan ortstidning än fullmäktige bestämt ifall förslag om detta får minst en tredjedel av rösterna i fullmäktige (2 kap. 10% tredje stycket KL).

Reglerna om annonsering av fullmäktiges sammanträden finns för att tillgodose kommunmedlemmarnas intresse av insyn och medverkan i den

kommunala verksamheten. Av kommunaldemokratiska skäl bör vissa grundläggande regler finnas i kommunallagen. Syftet med annonseringen är att uppgiften om tid och plats för fullmäktiges sammanträden skall nå tillräckligt många medlemmar. "Ett krav på annonsering i tidningar bör därför finnas även i den nya lagen.

"Uttrycket "ortstidning" omfattar dagstidningar och annonsblad men även informationstidningar eller motsvarande publikationer som kommu- nerna och landstingen själva gratis tillhandahåller alla medlemmar i kom- munen respektive landstinget. 1 ordet ortstidning ligger att det måste vara fråga om en skrift som utkommer så kontinuerligt att den kan uppfattas som en tidning och som dessutom inte har en alltför obetydlig spridning inom orten (jfr RÅ 1984 2:57). De gällande bestämmelserna ger betydande frihet för fullmäktige att bestämma om annonseringen.

Den nuvarande regeln om annonsering i kommunallagen anger dels i vilka tidningar det är tillåtet för fullmäktige att annonsera och dels i vilken tidning annonsering måste ske när en minoritet i fullmäktige begär det. Fullmäktiges möjligheter att bestämma om annonseringen bör enligt rege- ringens mening vara oförändrade liksom minoritetens möjligheter att få till stånd annonsering i en viss tidning.

Effektiviteten i informationen måste vara det avgörande för hur annon- seringen om fullmäktiges sam manträdcn skall ske. Det innebär därför inte något bärande skäl till att ändra uttrycket "ortstidning” i kommunallagen att uttrycket i vissa fall har kommit att omfatta annonsblad och andra gratisutdelade publikationer. Liksom hittills bör enligt vår mening de kommunala kungörelserna regleras uttömmande i kommunallagen (jfr prop. 1976/77163 s. 148).

4.5.3. Hur ärendena bereds

Regeringens förslag: Bcredningstvånget för ärenden till fullmäktige behålls. men fullmäktige får större frihet att bestämma om formerna för beredningen. '

Liksom hittills skall styrelsen bereda fullmäktiges ärenden eller ges tillfälle att yttra sig i ärenden sotn beretts av en annan nämnd eller av en fulltnäktigebercdning. Styrelsen skall lägga fram förslag till beslut. om inte någon annan nämnd eller en fullmäktigebered- ning gjort det.

Om ett ärende beretts bara av en fullmäktigeberedning. skall alltid någon nämnd vars verksamhetsområdc ärendet berör få till- fälle att yttra sig.

Kommitténs förslag: Överensstämincri sak med regeringens med undan- tag av att kommittén föreslår att det skall vara obligatoriskt för styrelsen att yttra sig i alla ärenden. Kommittén föreslär inte heller någon regel om att en nämnd måste få yttra sig. när bara en fullmäktigeberedning berett ett ärende.

RemissinstanscrnazAv de remissinstanser som särskilt yttrar sig om beredningstvånget tillstyrker i huvudsak de flesta att det behålls.

Kammarrätten i Göteborg anser dock att beredningstvånget bör slopas vid en fri nämndorganisation.

Halmstads och Borås kommuner vill att fullmäktige skall få bestämma om beredningen på objektiva grunder.

Stockholms kommun förordar att nuvarande regler i kommunallagen skall föras över oförändrade till den nya lagen.

Flera remissinstanser. däribland Lunds. Malungs. Örebro och Öster- sunds kommuner samt Villaägareförbundet menar att fullmäktige inte bör få gå förbi vederbörande facknämnd. när en fullmäktigeberedning svarat för beredningen. Förbundet anser dessutom att nämndutskott och intres- seorganisationer skall omfattas av beredningstvånget. Flera remissinstan- ser begär att kravet på beredningens omfattning skall klarläggas. t. ex. i en decentraliserad organisation med många lokala nämnder.

Vad gäller styrelsens roll tillstyrker Karlstads och Tranemo kommuner att det blir obligatoriskt för styrelsen att lägga fram beslutsförslag. När styrelsen inte själv svarat för beredningen bör enligt Karlstads. Sandvikens och Vänersborgs kommuner. Göteborgs och Bohus läns landsting och Sveriges komm unalj uridiska förening styrelsen beredas tillfälle att yttra sig liksom för närvarande.

Tranemo kommun anseratt en motion inte bör få avskrivas utan sakbe- handling. Svcnska kommunförbundet menar att vad som kommit fram vid beredningen måste redovisas före ett beslut om avskrivning.

Haninge kommun anser att ärenden om ändring av antalet ledamöter i en nämnd måste beredas på vanligt sätt och att undantaget från bered- ningstvångct endast skall gälla för nyvalda fullmäktige vid mandatperio- dens början.

Skälen för regeringens förslag Barer/ningstvångaf behålls

Enligt kommunallagen gäller ett beredningstvång för ärenden som full- mäktige skall besluta i. Dctta uttrycks så att den nämnd dit ärendet efter sin beskaffenhet hör skall bereda ett ärende eller få yttra sig i ett ärende. Styrelsen är i princip sista instans i beredningsprocessen och skall alltid ges tillfälle att yttra sig i ärenden som den inte själv har berett. Någon skyldig- het för styrelsen eller någon annan nämnd att lägga fram ett förslag till beslut föreskrivs inte.

Ärcndcberedningen hos kommuner och landsting syftar till att ge full- mäktige ctt tillförlitligt underlag för besluten. Beredningen har också en viktig demokratisk funktion. Den ger medborgarna möjlighet att följa ett ärcndcs behandling. innan fullmäktige avgör det. För medborgarnas för- troende för fullmäktige och deras beslut är en allsidig beredning av ären- dena av stor betydelse. Det är också viktigt att de nämnder som berörs av ett beslut får möjlighet att tillföra beslutsunderlaget sina synpunkter. Rege- ringen anscr därför att det behövs regler också i den nya lagen som ställer krav på att ärendena bereds.

Sn'irrefri/tet att bestämma om_lbrmarnajifir beredningar

Även om vi föreslår att bercdningstvånget behålls. tnenar vi att fullmäkti- ge bör få en större frihet än för närvarande att bestämma om formerna för beredningen. När kommuner och landsting får ökad frihet att besluta om organisationen av sina nämnder. är det naturligt att fullmäktige får större inflytande över beredningens omfattning. l starkt decentraliserade organi- sationer med många lokala nämnder och nämnder med begränsade an- - svarsområden bör fullmäktige ha möjlighet att bestämma det antal nämn- der som deltar i beredningen av ett ärende. Mot en alltför omfattande beredning i en sådan nätnndorganisation talar främst effektivitetshänsyn.

Det grundläggande kravet på beredning bör således behållas. men full- mäktige bör ges möjligheter att på sakliga grunder bestämma om bered- ningen av de ärenden som de skall avgöra. Det är enligt vår mening tillräckligt att ett ärende har beretts av någon nämnd vars verksamhetsontÄ råde ärendet berör. Vid beredningen bör inte en nämnd sotn fullgör obligatoriska uppgifter enligt speciallagstift ningen kunna förbigås. när full- mäktige bestämmer om beredningens omfattning. Om en fullmäktigebe- redning cnsam svarat för beredningen av ett ärende. måste alltid någon nämnd vars verksamhetsområdc berörs av ärendet få tillfälle att yttra sig. Detta bör framgå av en bestämmelse i lagen.

Styrelsen är som sagts tidigare den sista beredningsinstansen inför full- mäktiges handläggning av ett ärende. Att bereda sådana ärenden är en uppgift för styrelsen som anges särskilt i den nuvarande kommunallagen och i vårt förslag. Regeringen anser dock att det är tillräckligt att styrelsen ges tillfälle att yttra sig i ärenden som beretts av andra organ än styrelsen. Detta stämmer således överens med vad som gäller i dag.

4.5.4. Kommunala folkomröstningar

Regeringens förslag: Reglerna om kommunala folkomröstningar förs i sak oförändrade över till den nya lagen. Landstingen får dock anlita valnämnden utan att fullmäktige medgivit det.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Ett mindre antal remissinstanser tar upp kommit- téns förslag i denna del. Östergötlands läns landsting och Tranås kommun. Medborgarrättsrörclsen Friheten i Sverige och Skattebetalarnas förening vill att såväl rådgivande som beslutande folkomröstningar skall finnas. Halmstads och Tranås kommuner samt Skattebetalarnas förening och Villaägareförbundet anser att möjligheterna till folkomröstningar skall utvidgas och att föreskrifter om hur omröstningar genomförs skall utarbe- tas och tas in i den nya lagen. Luleå. Linköpings och Uppsala kommuner efterlyser också sådana regler. medan Vänersborgs kommun anser att frågan om regler bör utredas.

Skälen för regeringens förslag: 1 2 kap. 189' KL finns en regel som gör det möjligt för fullmäktige att sotn ett led i beredningen av ett ärende

inhämta synpunkter från kommunmedlemmarna. Detta kan ske genom omröstning. opinionsundersökning eller något liknande förfarande. Val- nämnden i kommunen får anlitas. om inte nämndens verksamhet i övrigt hindras därigenom. För att ett landsting skall få anlita valnämnden krävs dessutom att kommunfullmäktige har gett tillstånd till detta.

Förslag till opinionsundersökningar och liknande förfaranden kan väc- kas aven nämnd. av en ledamot i fullmäktige genom motion eller som ett yrkande under ett ärendcs sakbehandling.

Frågan om förfarandet vid omröstning m.m. har inte närmare reglerats. 1 prop. 1975/76:187 anförde föredraganden att det inte syntes nödvändigt att närmare reglera förfarandet i samband med de olika typer av opinions- undersökningar som kan komma i fråga och att det ankommer på fullmäk- tige att utfärda de närmare föreskrifter som kan behövas. Av 1 _ö vallagen framgår att den lagen inte är tillämplig på kommunala opinionsundersök- ningar av det slag som behandlas i kommunallagen. Inte heller folkomröst- ningslagcn (1979z369. ändrad senast 19882164) är tillämplig på sådana undersökningar.

I samband med behandlingen av nuvarande kommunallag anförde kon- stitutionsutskottet att det inte var möjligt att närmare formalisera själva omröstningsförfärandet. Avsikten var inte att sådana omröstningar skulle bli ett ofta förekommande inslag i den kommunala verksamheten.

De nuvarande möjligheterna att ordna folkomröstningar m.m. äravsed— da att vara ett extra led i det sedvanliga beredningsförfarandet. Syftet är att tillhandahålla fullmäktige ett så brett beslutsunderlag som möjligt.

Genom att ordna en rådgivande folkomröstning kan fullmäktige vid behov få information om kommunmcdlcmtnarnas ståndpunkt i viktiga ärenden. För kommunmedlemmarna kan möjligheten att på detta sätt få uttrycka sin åsikt vara betydelsefull. eftersom de i väl närmast har möjlig- het att påverka de allmänna riktlinjerna för kommunalpolitiken. Ytterst måste det dock vara de förtroendevalda ledamöterna i fullmäktige som har det fulla ansvaret för beslutens innehåll. Detta är en självklar ordning med utgångspunkt i den representativa demokratin. Om man skulle gå längre och införa någon form av beslutande omröstningar eller en möjlighet till folkinitiativ, är däremot risken stor för en urholkning av den representa- tiva demokratin. Mot bakgrund av detta föreslår regeringen att de nuva- rande reglerna bchålls utan någon utvidgning.

Några remissinstanser efterlyser regler om hur opinionsundersökningar och folkomröstningar skall genomföras. Vad som skulle kunna komma i fråga att reglera är sådana spörsmål som rätten att delta i omröstningen. hur olika alternativ skall bestämmas och anges. hur röstningen går till. räkning av röster etc. '

Vi anser att regler av denna art skulle innebära en onödig formalisering som i vissa situationer rentav skulle kunna motverka syftet med folkom- röstningar. nämligcn att på ett relativt enkelt sätt få ett fördjupat bcsluts- undcrlag i vissa särskilt angelägna frågor. Så sent som i november 1989 avvisade dessutom riksdagen kraven på att införa regler om hur kommu- nala folkomröstningar skall genomföras. Mot bakgrund av detta är vi inte

beredda att föreslå några ytterligare regler om kommunala folkomröst- Prop. 1990/91: 1 17 ningar.

4.5.5 lnterpellationer och frågor

Regeringens förslag: Rätten att ställa interpellationer och frågor till ordförandena i nämnder och fullmäktigeberedningar behålls.

Fullmäktige får frihet att vidga kretsen av adressater till att omfat- ta även andra förtroendevalda. Skillnaden mellan interpellationer och frågor markeras tydligare.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med undantag av att kommittén inte föreslår någon regel om att fullmäktige skall besluta huruvida en fråga får ställas.

Remissinstanscrna: De flesta remissinstanserna. bl. a. Svenska kom- munförbundet. Landstingsförbundet. Helsingborgs. Falu och Mora kom- muner samt Uppsala läns landsting tillstyrker kommitténs förslag. Kom- munförbundet och några kommuner menardock att det bör framgå av lagen att fullmäktiges ordförande och revisorerna inte får vara adressater. Förbundet kan också tänka sig att interpellationer och frågor får ställas direkt till ordföranden i styrelsen för bl.a. ett kommunalt bolag.

Haninge och Tranemo kommuner anmäler tveksamhet mot att interpel- lation enligt förslaget bör ställas endast i angelägenheter av större intresse för en kommun. Vidare anser Tranemo kommun att fullmäktige skall på samma sätt som vid interpellation besluta om en fråga får ställas.

Skälen för regeringens förslag Kommunala'unmkratirka aspekter

Enligt den nuvarande kommunallagen får ledamöterna i fullmäktige ställa interpellationer till ordföranden i styrelsen. en annan nämnd eller en beredning. Ordföranden i styrelsen får lämna över till en annan ledamot i styrelsen eller en ledamot i styrelsen för ett kommunalt bolag att besvara interpellationen. En interpellation måste avse ett ämne som faller inom kommunens eller landstingets kompetens och tillhör fullmäktiges. en nämnds eller en berednings handläggning. Endast ärenden som rör myn- dighetsutövning mot enskilda är uteslutna som ämnen för interpellation. Rätten för fullmäktiges ledamöter att ställa interpellationer och frågor är mycket viktig från demokratisk synpunkt. De har i interpellationen ett kontrolltnedel över nämnderna vid sidan av den kommunala revisionen. Den politiska debatten kan också vitaliseras genom interpellationsinstitu- tet. Även frågorna är viktiga som medel att få upplysningar och skapa debatt. Regeringen anser därför att det är väsentligt att lagen innehåller regler som tillgodoser dessa kommunaldemokratiska aspekter. Området är så viktigt att det behövs mer än några allmänt hållna regler och därför får intresset av lokala variationer stå tillbaka. 85

ffdrevsatkrc'tsen utvidgas

Den nuvarande huvudregeln att interpellationer får riktas till ordföranden i en nämnd eller beredning bör behållas. Den bör emellertid kompletteras med en regel som ger fullmäktige frihet att utvidga mottagarkretsen.

Som motiv för detta vill regeringen främst anföra att interpellationsin— stitutct kan ses som ett led i systemet för utkrävande av politiskt ansvar. Det kan därför vara rimligt att kommuner och landsting som har förtroen- devalda med ett övergripande ansvar utan att vara nämndordförande får möjlighet att föreskriva att en interpellation skall riktas direkt till dessa personer. Fullmäktige bör därför ges frihet att efter de lokala förhållande- na bestämma vilka förtroendevalda som skall kunna interpelleras utöver den obligatoriska kretsen. Denna möjlighet får särskild betydelse i ett målstyrt system.

Med hänsyn till variationerna i nämndorganisationerna ser vi det inte som möjligt att närmare ange vilka förtroendevalda som skall kunna interpelleras direkt. Vi förutsätter dock att fullmäktige inte kommer att bestämma kretsen till andra än de politiskt direkt ansvariga. Det är själv- klart att det inte i något fall bör öppnas en möjlighet att interpellera revisorerna med hänsyn till den särställning som de intar bland de förtro- endevalda. Det finns heller ingen anledning att införa regler om interpella- tion till fullmäktiges ordförande. Någon svarsplikt föreligger inte vid inter- pellation och inte heller vid fråga. Vi anser det därför inte nödvändigt att skriva in ett direkt förbud mot att interpellera vissa förtroendevalda.

En utvidgad krets av adressater förutsätter också att fullmäktige medger flera förtroendevalda yttranderätt vid sina sammanträden. En sådan möj- lighet bör skapas. '

Nuvarande regler gör det. om fullmäktige föreskriver det. möjligt för ordföranden i styrelsen att lämna över en interpellation till en sådan styrelseledamot i ett kommunalt företag som fullmäktige har valt.

Vi föreslår att denna regel behålls. Däremot anser vi inte att styrelseleda- mötcrna i företagen skall kunna interpelleras direkt. Vi riktar därvid främst principiella invändningar mot att en interpellation skulle få ställas direkt till personer som inte har någon uppgift inom den egentliga kommu- nala förvaltningen och som formellt står utanför denna. Dessutom anser vi att möjligheten att överlämna en interpellation ger tillräckliga möjligheter att i en interpellationsdebatt i fullmäktige kunna diskutera frågor som rör verksamheten i de kommunala företagen.

I-"rägeirt.vtit'utt't hallå/ls

Det finns vissa principiella skillnader mellan interpellationer och frågor. En sådan är att en fråga skall avse tämligen okomplicerade ämnen. medan en interpellation är avsedd för angelägenheter av större intresse. En annan olikhet är att debatten med anledning av en fråga är begränsad till den som ställer frågan och den som svarar. Inte minst i ett läge där fullmäktige i ökad utsträckning skall styra genom mål och riktlinjer. kan man förutse ett behov för ledamöterna i fullmäktige av att snabbt få svar av den ansvarige

nämndordförandcn. Regeringen föreslår därför att frågeinstitutet behålls och att det i fråga om adressatkrets och ämnesområde regleras på samma sätt som vi nyss har föreslagit beträffande interpellationer.

Även om en fråga främst är avsedd för att få fram upplysningar. är det viktigt att de begränsningar som gäller ämnet iakttas. Vi anser bl.a. av det skälet att fullmäktige skall avgöra huruvida en fråga skall få ställas.

Gränsen mellan interpellationer oclzfrt'igor blir f_n/ligare

Om man skall behålla möjligheten att ställa både interpellationer och frågor. bör det vara en fördel om de förtroendevalda direkt av lagtexten kan utläsa vissa särskiljande drag mellan dessa. På så sätt betonas att det i varje särskilt fall skall övervägas om det är en interpellation eller en fråga som skall ställas för att det avsedda syftet skall nås.

Regeringen anser att riksdagsordningens regler om interpellation och fråga är en lämplig förebild. Där föreskrivs att interpellationer endast bör väckas i angelägenheter av större allmänt intresse. Någon motsvarande bestämmelse om frågor finns inte. Skillnaden markeras också av att det föreskrivs att en interpellation skall ha ett bestämt innehåll och vara försedd med motivering. En fråga skall ha ett bestämt innehåll och får vara försedd med en kort inledande förklaring. När en fråga besvaras får endast den ledamot som har ställt frågan och det statsråd som lämnar svaret delta i överläggningen. Vi anser att denna ordning bör tillämpas även av full- mäktige i kommuner och landsting. Regeringen föreslår därför att fråge— institutet regleras på detta sätt i den nya lagen.

Polisiära ämnen [fill/mäktige

[ prop. 1989/90: 155 om förnyelse inom polisen behandlades frågan om den lokala förankringen av polisens verksamhet bl.a. i form av lokala polisnämnder. [ samband med detta förutskiekades att möjligheter skulle skapas för att i fullmäktige diskutera polisiära ämnen av lokal betydelse. Detta skulle kunna ske i form av interpellationer eller frågor till en leda- mot i polisstyrelsen (s. 40). En vidgning av det ämnesområde som interpel- lationer och frågor får omfatta kräver med hänsyn till den kommunala kompetensen särskilda överväganden. Detsamma gäller en vidgning av kretsen av adressater vid sådana initiativ i fullmäktige. Vlot bakgrund av detta lägger vi inte fram några förslag-nu utan avser att återkomma till detta ärende i ett annat sammanhang.

4.6. Styrelsen och övriga nämnder

4.6.1. Förtroendevalda och anställda i nämnderna

Regeringens bedömningzDet bör i en ny kommunallag inte tas in några allmänna bestämmelser om de förtroendevaldas och de an- ställdas uppgifter i den kommunala förvaltningen.

Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanscrna: De flesta remissinstanserna instämmer i kommit- téns bedömning eller lämnar den utan erinran.

Flera remissinstanser. bl.a. Munkedals kommun. Uppsala läns lands- ting. TCO och Sveriges socionomers. personal- och förvaltningstjänste- mäns riksförbund. anser dock att lagen bör innehålla allmänna bestämmel- ser om de förtroendevaldas och de anställdas uppgifter i den kommunala förvaltningen. Några. bl.a. Boxholms kommun. Kristianstads läns lands- ting och Svenska kommunförbundet, vill att åtminstone de anställdas roll i den kommunala förvaltningen bör framgå av lagen.

Skälen för regeringens bedömning Tidigaren/i'irslag om lagreglering

Enligt den nuvarande kommunallagen är det nämnderna som sådana som svarar för förvaltning. verkställighet och beredning. Lagen bygger på prin- cipen att det är de förtroendevalda som har hela ansvaret för den kommu- nala förvaltningen. I det perspektivet framstår de anställda som biträden till nämnden.

[ praktiken kan de förtroendevalda inte fullgöra alla uppgifter själva. De anställda anförtros i allt större utsträckning att sköta den löpande förvalt- ningen och verkställa de åtgärder som nämnden beslutar om. [ generella termer kan man uttrycka det som att de förtroendevalda i första hand har blivit beslutsfattare medan verkställigheten rent faktiskt har överlåtits till de anställda. Dessa bereder också ärenden (jfr prop. 1982/83: 132 s. 4 och SOU 1982:5 s. 129130).

En utveckling mot ett mer målstyrt system kan förstärka tendensen att låta de anställda ansvara för att ärenden bereds och verkställs.

[ prop. 1986/87191 om aktivt folkstyre i kommuner och landsting an- ' gavs att de förtroendevaldas roll som medborgarnas ombud i den kommu- nala verksamheten behöver förstärkas. Det föreslogs att detta skulle mar- keras genom en precisering i kommunallagen av de förtroendevaldas hu- vudsakliga uppgifter. Enligt förslaget bör de förtroendevalda i styrelsen och övriga nämnder särskilt ägna sig åt frågor som rör verksamhetens mål, inriktning. omfattning och kvalitet. Ett syfte med förslaget var att främja utvecklingen mot en klarare rollfördelning mellan förtroendevalda och anställda.

I propositionen föreslogs även en bestämmelse om att nämnderna bi- träds av anställda.

Förslagen ledde inte till lagstiftning. Konstitutionsutskottet ansåg att man borde avvakta resultatet av det fortsatta kommunallagsarbetet innan ställning tas till utformningen av en särskild bestämmelse i ämnet (KU 1987/88123).

Lagsrf/infng — M väg [ datafil/l

Det råder ingen tvekan om att utvecklingen går mot en förskjutning i fråga om förhållandet mellan förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting. Den traditionella lekmannaförvaltningen är alltmer på väg att ersättas av en professionell förvaltning. Parallellt har det på många håll skett en förändring i den politiska styrningens innehåll på så sätt att detaljstyrningen alltmer överges till förmån för en mera övergripande styrning med mål och ramar. Utvecklingen är en naturlig konsekvens av dels verksamhetens omfattning och komplexitet. dels den ökande kompe- tensen inom förvaltningen. '

En viktig uppgift är att finna former för att stödja den utveckling som pågår och anpassa kommunallagens regler därefter. Ett exempel på detta är de nya regler om delegering inom nämnderna som regeringen föreslåri det följande. Genom dessa är det möjligt att ge de anställda ökade befogenhe- ter och större ansvarstagande i fråga om verksamhetens bedrivande. Sam- tidigt kan det skapas ett utrymme för de förtroendevalda att ägna sig åt mer övergripande frågor som att formulera mål för verksamheten och att lägga fast riktlinjer för hur verksamhetens skall skötas. Ytterst handlar det om ett fungerande samspel mellan politik och förvaltning. Med utgångs- punkt i detta vore det enligt vår mening fel att införa en särskild regel om vad de förtroendevalda och de anställda huvudsakligen bör ägna sig åt. Ett ' fungerande samspel mellan förtroendevalda och anställda måste bygga på ett ömsesidigt förtroende för de skilda rollerna.

1 det perspektivet skulle enligt vår mening en lagreglering vara olycklig. eftersom en sådan skulle kunna leda till en diskussion om en strikt gräns— dragning mellan politik och förvaltning. Dessutom skulle det leda till ett minskat spelutrymme för de enskilda kommunerna och landstingen att ta ställning till hur de vill organisera sin verksamhet.

4.6.2 Nämndernas ansvar för verksamheten

Regeringens förslag: I en ny lagregel slås fast att varje nämnd inom sitt område har ansvar för att verksamheten bedrivs i enlighet med fullmäktiges mål och riktlinjer samt de föreskrifter som gäller för verksamheten.

Det slås också fast i lagen att styrelsen skall ha uppsikt inte bara över övriga nämnders verksamhet utan även över de kommunala företagens verksamhet.

Kommitténs förslagzöverensstämmer med regeringens med undantag av

att kommittén inte föreslår någon bestämmelse om att styrelsen skall ha uppsikt över de kommunala företagens verksamhet.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran.

Flera remissinstanser. bl.a. Svenska kommunförbundet samt Örebro. Malmö och Östersunds kommuner. anser dock att det av lagen bör framgå "att styrelsen skall ha uppsikt över hela den kommunala verksamheten. dvs. också över de kommunala företagen. Några remissinstanser vill dessutom att styrelsen skall få en i lagen fastslagen rätt att inhämta upplysningar från de kommunala företagen.

Skälen för regeringens förslag Nämndernas ans var slås/as!

1 kommunallagen finns ingen annan allmän beskrivning av nämndernas uppgifter än regeln i 1 kap. 55 andra stycket om att förvaltning och verkställighet ankommer på nämnderna.

Ändrade styrformer i den kommunala verksamheten reser krav på ett större ansvarstagande hos nämnderna och ökade krav på att fullmäktige följer upp verksamheten. Revisionen får en ökad betydelse med en ytterli- gare markering av förvaltningsrevisionen. [ detta läge är det nödvändigt att nämnderna bedriver sin verksamhet så att fullmäktiges och revisorer- nas uppföljning och kontroll underlättas. Nämnderna mäste alltså själva fullgöra en fortlöpande kontroll över utvecklingen inom respektive verk- samhetsområdc. Regeringen anser att det hör införas en direkt regel om nämndernas ansvar i detta hänseende.

Regeln bör utformas så. att ansvaret ställs i relation dels till fullmäktiges mål och riktlinjer för verksamheten. dels till de föreskrifter som kan finnas för verksamheten. Det är självklart att verksamhetskontrollen också bör avse sådant som hänger samman med ekonomi. budgetering och annat som är föremål för revisorernas granskning.

Däremot behöver enligt vår mening ändrade styrfortner inte innebära att styrelsens förhållande till övriga nämnder påverkas. Den övergripande ledningsfunktionen som bl.a. innebär att styrelsen skall ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet ligger fast. En annan sak är att styrelsens uppgifter rent faktiskt kan påverkas av en övergång till målstyrning. t. ex. på det sättet att styrelsen ägnar mindre tid åt detaljfrågor.

.S'lj'relsc'n och de kommrurala/ärmang

Redan i dag anses gälla att styrelsen skall ha uppsikt även över de kommu- nala företagens verksamhet. Skyldigheten följer av det övergripande an- svar för den kommunala verksamheten som styrelsen har enligt 3 kap. l 5 första stycket KL (se prop. 1975/761187 s. 436 f.).

Det torde enligt regeringens mening vara av värde om denna uppsikts- skyldighet kommer till klart uttryck i lagen. Därigenom betonas styrelsens ansvar även för denna sida av den kommunala verksamheten. Vi föreslår

därför en bestämmelse om att styrelsen skall ha uppsikt även över de kommunala företagen.

Däremot anser vi inte att det bör införas någon i lag föreskriven rätt för styrelsen att inhämta upplysningar från kommunala företag. Vi är medvet- na om att styrelsen kan behöva upplysningar från företagen för att den skall kunna utöva sin uppsiktsskyldighet på ett meningsfullt sätt. Frågan bör emellertid inte lösas genom lag. utan på det sätt som under avsnitt 4.3.5 anvisats för att trygga kommunens eller landstingets inflytande i och kontroll över de kommunala företagen.

Det blir alltså en uppgift för fullmäktige att se till att det vidtas åtgärder '- så att styrelsen kommer att få de upplysningar av de kommunala företagen som styrelsen behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen.

Hänvisningar till S4-6-1

4.6.3. Nämndernas mandattider

Regeringens förslag: Styrelsen skall liksom i dag väljas för tre år. Huvudregeln är att tjänstgöringen börjar den 1 januari året efter ett valår. De kommuner och landsting som så önskar får dock låta styrelsen tillträda tidigare. Fullmäktige får bestämma övriga nämnders mandattider fritt. Möjlighet ges att låta kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet tillträda tidigare än den 1 januari 1992 efter valet år 1991.

Kommitténs förslag:Överensstämmer i huvudsak med regeringens med undantag av att kommittén föreslår att samtliga nämnder skall ha treåriga mandattider och att andra nämnder än styrelsen inte skall kunna tillträda tidigare än den 1 januari året efter ett valår.

Remissinstanserna:Flertalet av remissinstanserna tillstyrker kommit- téns förslag eller lämnar det utan erinran.

Många remissinstanser. bl.a. Norrköpings. Stockholms och Kristian- stads kommuner. anser dock att kommunerna och landstingen bör få bestämma mandattiderna själva. Svenska kommunförbundet och Lands- tingsförbundet förordar treåriga mandattider för styrelsen och frihet för kommunerna och landstingen att själva bestämma mandattiderna för övri- ga nämnder.

Några remissinstanser. bl.a. Luleå kommun och Kopparbergs läns landsting, anser att möjligheten att börja tjänstgöringen tidigare än den 1 januari efter ett valår bör gälla inte bara styrelsen utan även övriga nämn— der.

Skälen för regeringens förslag Nuvarande bestämma/sw

Mandattiderna är i dag olika för styrelsen och övriga nämnder. De regleras både i kommunallagen och i speciallagar.

Enligt 3 kap. 5 _ö KL väljs styrelsen för tre år räknat från och med den 1 januari året efter valet av fullmäktige.

De specialreglerade nämnderna följer bestämmelserna för styrelsen. De tillträder således den 1 januari året efter valet och har en mandatperiod på tre år.

Mandatperiodernalför de kommunallagsreglerade nämnderna bestäm- mer kommunerna och landstingen själva. I förarbetena till kommunalla- gen har betonats att fullmäktige bör se till att mandatperioden följer fullmäktiges.

För Stockholms kommun gäller särbestämmelscn att kommunstyrelsen väljs årligen på första sammanträdet med kommunfullmäktige. dvs. om- kring den 15 oktober. Mandatperioden för övriga nämnder i Stockholms kommun är oreglerad.

I praktiken tillämpar de allra flesta kommuner treåriga mandattider för samtliga nämnder. Så är även fallet i landstingen.

Frågan om ett snabbare valgenomslag för styrelsen behandlades i förar- betena till den nuvarande kommunallagen utan att några förändringar gjordes. Starka praktiska invändningar framfördes. Bl.a. påpekades det att det från demokratisk synpunkt viktiga nomineringsarbetet skulle behöva, bedrivas så snabbt att de politiska partiorganisationernas inflytande skulle inskränkas kraftigt om man skulle införa ett snabbare valgenomslag. Ett annat skäl mot en ändrad ordning som framfördes var svårigheten att bryta ut nomineringarna till styrelsen (KU 1976/77z25 s. 26).

M a nda ! perl Odens längd

Regeringen föreslår att styrelsen skall väljas för en treårig mandatperiod. Styrelsens centrala roll och övergripande funktioner kräver kontinuitet och detta är enligt vår mening ett tungt vägande argument för treårsperio- der. Det är också viktigt att mandatperioden så nära som möjligt samman- faller med fullmäktiges för att samspelet mellan styrelsen och fullmäktige skall kunna fungera. Vi kan inte finna att det skulle vara förenat med några nackdelar att tillämpa treåriga mandatperioder även för styrelsen i Stock- holms kommun.

Vi anser också att kommunerna och landstingen själva bör få bestämma övriga nämnders mandatperioder. Vi ser det som helt naturligt med en sådan ordning i ett system med en friare nämndorganisation. Kommuner- na och landstingen måste under löpande mandatperioder kunna få föränd- ra sin nämndorganisation.

Det har visserligen ansetts viktigt med treårsperioder i nämnder med uppgifter som innefattar myndighetsutövning mot enskilda för att ledamö- terna skall få tillfälle att skaffa sig goda kunskaper och rik erfarenhet inom sina ansvarsområden. Ingenting hindrar emellertid de kommuner och landsting som så önskar att välja nämnderna för tre år även om inte lagen kräver det.

EI! snabbare valgen(nns/agjör styre/scn

Ledamöter i styrelsen väljs för tre år räknat från och med den 1 januari året efter ett valår. Valet förrättas av nyvalda fullmäktige. I Stockholms kommun väljs kommunstyrelsen årligen på första sammanträdet med fullmäktige under tjänstgöringsåret. Mandatperioden börjar således som regel den 15 oktober.

1 förarbetena till den nuvarande kommunallagen diskuterades ingående frågan om hur en snabbare majoritetsväxling skulle kunna ske efter valen till fullmäktige. Såväl föredragande statsrådet som konstitutionsutskottet framhöll att "det principiellt är att föredra om samtliga kommunala och landstingskommunala organ kan tillträda och börja arbeta så snart som möjligt efter valet." Samtidigt riktades praktiska invändningar mot ett snabbare valgenomslag.

En fördel med ett snabbare valgenomslag för styrelsen är att den tillträ- dande majoriteten får bättre möjlighet att påverka utformningen av bud- geten för det nästkommande året. Men även för andra frågor. särskilt sådana som har varit partiskiljande i valdebattcn och sålunda kan ha haft betydelse för valutgången. är det viktigt att den nya majoriteten så snart som möjligt kan avgöra ärendena och därmed ta politiskt ansvar för besluten.

Regeringen vill också understryka värdet av att kommunerna och lands- tingen får valfrihet i fråga om styrelsens tillträdesdag och därmed ökade möjligheter att anpassa sin organisation efter lokala förhållanden och önskemål. Vi föreslår därför att en sådan modell införs.

Fullmäktige bör kunna meddela bestämmelser om ändrad mandattid för styrelsen i ett särskilt beslut eller i reglementet för styrelsen. Ett sådant ärende bör inte behöva beredas. eftersom en tillträdande f'ullmäktigelör- samling. som vill införa ett snabbare valgenomslag för den nya styrelsen. måste kunna besluta om detta vid sitt första sammanträde. llärigenom undviks också risken för att den fullmäktigelörsamling som skall avgå och de beredningsorgan som den har utsett förhindrar att en sådan ordning införs.

EI/ snabbare t'a[gt-'nonrt/ag/Zfr övriga nämnder

De argument som talar för att ge möjlighet till ett snabbare valgenomslag för styrelsen har samma bärkraft när det gäller övriga nämnder. Att kom— munerna och landstingcn helt fritt utan begränsningar skall få bestämma tillträdesdagen för en nämnd anser regeringen också ligga i linje med förslaget om en friare nämndorganisation. Vi föreslår därför att möjlighe— ten till ett snabbare valgenomslag skall omfatta även övriga nämnder.

1991 års allmänna val

Den nya kommunallagen avses träda i kraft den 1 januari 1992. dvs. efter 1991 års allmänna val i landet. Enligt regeringens mening bör möjligheten att låta styrelsen _ fram till

den 1 januari 1992 förvaltningsutskottet hos landstingen — tillträda tidi- gare kunna utnyttjas av de kommuner och landsting som så önskar redan efter 1991 års val. Vi föreslår därför att en sådan möjlighet ges kommuner- na och landstingen. '

4.6.4. Utskott och nämndberedningar

Regeringens förslag: Rätten att inrätta utskott inom en nämnd skall uttryckligen framgå av lagen. Både fullmäktige och nämnderna skall liksom i dag kunna bestämma om att inrätta utskott. Nämnderna skall dock ha kompetens att besluta om utskott bara om fullmäktige inte har fattat något beslut om sådana.

Det skall också framgå av lagen att nämnderna har frihet att bestämma om och i så fall i vilka former deras ärenden skall bere- das.

Kommitténs förslag:Överensstämmer med regeringens med undantag av att kommittén inte föreslår att nämnderna bara skall ha kompetens att besluta om utskott om fullmäktige inte har beslutat om sådana.

Remissinstanserna:Flertalet av remissinstanserna tillstyrker kommit- téns förslag eller lämnar det utan erinran.

Stockholms och Eksjö kommuner anser dock att bara nämnderna själva skall få besluta om att inrätta utskott. Stockholms kommun pekar därvid på en del oklarheter med kommitténs förslag att både fullmäktige och nämnderna skall ha den rätten. Skellefteå kommun anser att enbart full- mäktige skall ha kompetens att inrätta utskott.

Skälen för regeringens förslag Nuvarande bt'.)'läl71l71('f.s'cl'

I både kommuner och landsting är det vanligt att det inom nämnderna inrättas utskott. En nämnd kan också ha andra typer av organ. t.ex. en presidieberedning. tjänstemannaberedning eller en beredning som består av både förtroendevalda och tjänstemän.

I den nuvarande kommunallagen finns ingen uttrycklig regel om att nämnderna kan inrätta utskott eller andra beredningsorgan. Detta framgår endast av bestämmelsen om proportionellt val i 3 kap. 105 KL och av delegeringsbestämmelserna i 3 kap. 12 &.

Ett utskott kan få till uppgift att besluta i olika ärendegrupper. Utskottet kan också ha en beredningsfunktion i fråga om en nämnds ärenden. Ett exempel på detta är presidieberedningar. Det finns också exempel på andra typer av rena beredningsorgan. både sådana som består av anställda och sådana som består av såväl anställda som förtroendevalda.

Både fullmäktige och nämnderna har kompetens att bestämma om organ inom nämnderna. Det saknas dock regler om beredningsorgancns arbetsformer. Dessa regleras i rcglementen som antas av fullmäktige.

Nja klarare regler

Regeringen anser att det bör framgå direkt inte som nu bara indirekt av lagtexten att nämnderna kan inrätta utskott. Vi föreslår därför en sådan lagregel.

Termen utskott bör reserveras för olika typer av politiskt sammansatta organ. Det bör uttryckas på så sätt att utskottet skall väljas bland ledartrö- terna och ersättarna i nämnden. varvid det blir klart att tjänstemannain- slag inte får förekomma.

Vidare föreslår vi en ny regel som gör klart att nämnderna har full frihet att avgöra om och i så fall i vilka former som deras ärenden skall beredas.

Enligt gällande rätt har som framgått bade fullmäktige och nämnderna kompetens att bestämma om organ inom nämnderna. Vi anser i likhet med kommittén att fullmäktige och nämnderna även i fortsättningen bör kunna besluta om utskott. För att undvika de oklarheter med kommitténs förslag som Stockholms kommun har pekat på i sitt remissvar föreslår vi dock att nämnderna skall ha kompetens att besluta om utskott endast om fullmäktige inte har utnyttjat sin rätt i det avseendet.

4.6.5. Ersättarnas rättigheter

Regeringens förslag: Fullmäktige åläggs att ta ställning till i vad mån icke tjänstgörande ersättare som är närvarande vid en nämnds sammanträde skall ha yttranderätt och rätt att få avvikande mening antecknad i protokollet.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanscrna: Nästan alla remissinstanserna tillstyrker kommit- téns förslag eller lämnar det utan erinran. Endast ett fåtal är kritiska. Sveriges kommunaljuridiska förening anser att det strider mot de princi- per som gäller för kommunalt beslutsfattande att ge icke tjänstgörande ersättare rätt att få sin mening antecknad i protokollet. Tranås kommun menar att nämnden själv bör få bestämma om ersättarnas rätt att yttra sig och få sin mening antecknad. Heby kommun anser att ersättarna alltid skall ha dessa rättigheter medan Svenska kommunförbundet vill att ersät- tarna alltid skall ha rätt att yttra sig.

Skälen för regeringens förslag Nuvarande basta"mma/tur

I fråga om suppleanternas eller med var terminologi ersättarnas — tjänstgöring hänvisas i 3 kap. 85 Kl. till vad som sägs om ersättarnas tjänstgöring i fullmäktige. Huvudregeln är därför att en ersättare skall kallas in när en ordinarie ledamot har förhinder att inställa sig eller att vidare delta i sammanträdet. Av bestämmelsen framgar att ersättarna alltid har närvarorätt vid sammanträdena.

En ersättare som inte tjänstgör har inte automatiskt någon yttranderätt.

I ett reglemente kan dock fullmäktige föreskriva yttranderätt för ersättar- na. Om denna möjlighet inte har utnyttjats. får nämnden avgöra frågan. Det är ovisst i vad mån en nämnd kan medge rätt att få särskild mening antecknad i protokollet för icke tjänstgörande ersättare.

En n_r regel

Regeringen anser att fullmäktige skall få besluta om vad som skall gälla i fråga om ersättarnas tjänstgöring. Visserligen talar mycket för att reglerna om ersättarnas tjänstgöring är lika för fullmäktige och nämnderna". men för vissa nämnder kan det finnas behov av avvikande bestämmelser. Av kommunaldemokratiska skäl bör dock den lagstadgade närvarorättcn för icke tjänstgörande ersättare behållas. Fullmäktige bör ta ställning till i vad mån ersättarna skall ha yttranderätt och rätt att få avvikande mening antecknad i protokollet. På så sätt kan man undanröja det oklara läge som i viss mån råder i dag. Vi föreslår alltså en lagregel av detta innehåll.

4.6.6. En ny jävsregel

Regeringens förslag: Förvaltningslagens regler om sakägarjäv. in- tressejäv. ställföreträdarjäv. ombudsjäv och delikatessjäv görs tillämpliga i hela den kommunala förvaltningen.

Vissa särrcgler skall dock finnas vid dubbla engagemang i nämn- der och l kommunala företag samt då ärenden först handläggs i en nämnd och sedan i en annan nämnd. '

Kommitténs förslag:Överensstämmer i huvudsak med regeringens med undantag av att kommittén inte föreslår att delikatessjäv skall gälla i den kommunala förvaltningen.

Remissinstanscrna: Bortsett från förslaget att delikatessjäv inte skall gälla i den kommunala förvaltningen. tillstyrker de flesta remissinstanser- na kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Ett par remissinstan- ser. bl.a. Mölndals kommun. förordar dock undantag från ställföreträdar- jäv även vid dubbla engagemang i nämnder och i mellankommunala företag.

När det gäller förslaget att dclikatcssjäv inte skall gälla i den kom munala förvaltningen är en majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig negativa. Manga av dessa. bl.a. Svenska kommunförbundet. kammarrät- tcn'i Göteborg och flera kommuner. anser att delikatessjäv av rättssäker— hetsskäl måste finnas kvar i ärenden som gäller myndighetsutövning mot enskilda. Andra. bl.a. regeringsrätten. Örebro läns landsting och en del kommuner. vill att delikatessjäv i princip skall gälla i hela den kommunala fört-=ttlt11iiigeti.

Skälen för regeringens förslag Nu varande/"ä v.tl'c'g/er

I den kommunala förvaltningen tillämpas i princip två olika jävsrcgler. en som finns i ll och 12 åå fört-'altningslagen och en som finns i 3 kap. 95 andra stycket lx'L.

Förvaltningslagensjävsbestämmelse. som är den strängare. reglerar s. k. sakägarjäv. intressejäv. ställföreträdarjäv. tvåinstansjäv och ombudsjäv. Dessutom finns en generalklausul. som innebär att jäv föreligger om det finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet för någons opartiskhet (s.k. delikatessjäv). Enligt en undantagsregcl skall man bortse från jäv när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse.

På det kommunala området gäller dessa regler i alla ärenden hos de specialreglerade nämnderna. Också när en sådan nämnd behandlar ären- den som faller inom det kommunallagsreglerade omradet tillämpas alltså förvaltningslagensjävsregler. _

Kommunallagsjävet som bara avser sakägarjäv — gäller för styrelsen och kommunallagsreglcrade nämnder i övrigt.

Enligt lokalorganslagen gäller att om lokala organ inrättas med uppgifter som ankommer på någon eller flera specialreglerade nämnder så skall förvaltningslagcns jävsregler tillämpas i alla ärenden. dvs. ocksa sådana som hör hemma inom den oreglerade förvaltningen.

.4 lln-tänna kra v på jä v.trc'gc/n

Principiella motiv talar för en strängare och i grunden enhetligjävsregel av den typ som finns i förvaltningslagen. Genom en sådan inskärpcr man syftet att garantera objektivitet och opartiskhet i nämndernas handlande. Mot detta står behovet av att kunna rekrytera nämndledamöter från föreningslivet eller att kunna upprätthålla personliga samband mellan kommunala företag och en kommun eller ett landsting.

När det gäller bedömningen av om en enhetlig jävsregel bör finnas. är det två grundläggande olikheter mellan ofTentlig förvaltning i staten och offentlig förvaltning i kommuner och landsting som bör beaktas.

För det första skall en jävsregel på det kommunala om rådet tillämpas av valda lekmän. Fullmäktige och nämnderna ingår i ett politikerstyrt be— slutssystem. l staten ankommer besluten normalt på anställda.

Den andra avgörande olikheten är att kommunala jävsfrågor regelmäs- sigt kan överprövas genom kommunalbesvär. Motsvarande möjligheter att generellt överklaga jävsbeslut finns inte inom den statliga förvaltningen. Har ett kommunalt organ förfarit felaktigt i en jävsfråga. kommer själva sakbeslutet efter överklagande att upphävas såsom ej tillkommet i laga ordning.

Dessa bägge faktorer måste tillerkännas avgörande betydelse vid ut- formningen av en kommunal jävsregel. Det finns därför starka skäl att åstadkomma en jävsregel som är både enkel och tydlig och som konkret anger de fall då jäv föreligger. För att uppnå detta bör en hänvisning till förvaltningslagen undvikas.

Regelns sakliga innehåll

För att så långt som möjligt uppnå enhetlighet inom jävsområdet bör den nuvarande mer inskränkta jävsregeln i kommunallagen ersättas av en ny regel som till sin huvudsakliga inriktning har förvaltningslagen som före- bild. Detta skulle till en början innebära att den nuvarandejävsregeln om sakägarjäv skulle kompletteras med en regel om ställföreträdarjäv och ombudsjäv.

Däremot anser regeringen inte att det behövs en särskild regel om tvåinstansjäv. Den regel i förvaltningslagen som handlar om tvåinstansjäv tar sikte på situationer där ett ärende väcks hos en myndighet genom överklagande. underställning eller på grund av tillsyn. Detta har knappast någon praktisk relevans i fråga om de kommunala nämnderna. Inte heller kan tvåinstansjäv förekomma i förhållandet mellan styrelsen och en annan nämnd.

Vi anser för vår del också att det av rättssäkerhetsskäl måste finnas kvar en regel om delikatessjäv såvitt gäller handläggningen av ärenden som innebär myndighetsutövning mot enskilda. Det gäller särskilt som en nämndledamot enligt vårt förslag inte frivilligt kan avstå från att rösta i ett sådant ärende utan måste delta i beslutet.

"En möjlighet som ligger nära till hands är då att införa en bestämmelse om delikatessjäv som bara tar sikte på handläggningen av ärenden som innebär myndighetsutövning. Nackdelen med en särskild jävsregel vid myndighetsutövning är dock att det inte blir lika lätt som i dag att veta vilka jävsregler som skall tillämpas. eftersom det ofta kan vara svårt för framför allt en lekman att avgöra om ett ärende innefattar myndighets- utövning. Problemen torde accentueras i ctt system med en friare nämnd- organisation. Vi är därför inte beredda att föreslå en sådan lagregel.

För att få så enhetliga jävsregler som möjligt och som också är lätta att tillämpa av lekmän föreslår vi i stället att bestämmelsen om delikatessjäv görs tillämplig i hela den kommunala förvaltningen. Kommitténs farhågor för tillämpningssvårigheter om en sådan bestämmelse införs är enligt vår mening betydligt överdrivna. Även om vissa tillämpningssvårigheter skul— le uppkomma torde detta uppvägas av att allmänhetens förtroende för den kommunala verksamheten kommer att öka med en regel om delikatessjäv.

I fråga om ställföreträdarjäv och delikatessjäv måste man dock överväga om dessajäv kan behöva modifieras för att möjliggöra dubbla engagemang i nämnder och i kommunala företag respektive i föreningslivet. Vidare måste man överväga om undantag från bestämmelsen om delikatessjäv kan behöva göras för att en förtroendevald som samtidigt har uppdrag i både styrelsen och en annan nämnd inte hindras från att delta i handlägg- ningen av ett ärende i styrelsen. om ärendet tidigare har handlagts i nämnden.

Dubb/a engagwnang [' nämnd och kommzuza/a/örclag

När kommuner och landsting driververksamhet genom egna privaträttsli- ga subjekt. kan verksamheten ofta ses som en del av den kommunala

förvaltningen. Företagens uppgift är att tillhandahålla tjänster som annars skulle utföras av facknämnder och deras förvaltningar. Nämndernas be- fattning med företagsangclägenheter i form av olika ärenden har ofta till syfte att upprätthålla sambandet mellan bolaget och kommunen. Ären- dena kan inte sägas vara partsärendcn i egentlig mening och några intresse- motsättningar finns som regel inte mellan en nämnd och styrelsen i ett företag.

Det är vanligt att nämndledamöter och ledande tjänstemän hos nämn- der har uppdrag i bolag och stiftelser som verkar inom nämndens verksam- hetsområdc. Det vore i dessa situationer inte rimligt att hävda det ställfö- reträdarjäv och delikatessjäv som finns i förvaltningslagen. Regeringen tänker alltså på sådana fall där sådan gemenskap råder mellan den kom- munala nämnden och det kommunala företaget att företagsverksamheten ses som ersättning för eller komplement till verksamhet i nämndregi. Enligt vår uppfattning kan det vara rimligt att dra gränsen i fråga om aktiebolag där kommunen eller landstinget äger minst hälften av aktierna och i fråga om stiftelser där kommunen eller landstinget utser minst hälften av styrelseledamöterna. För dessa fall bör det alltså göras ett undantag från ställföreträdarjävet och delikatessjävct.

[ de fall en kommun i bolags- eller stiftelseform samverkar med andra rättssubjekt och inte har ett dominerande inflytande finns det större anled- ning än i dc fall vi nyss nämnt att bedöma jävsfrågor vid dubbla engage- mang utifrån kravet på objektivitet och opartiskhet. Enligt vår mening bör därför ställföreträdarjävct och delikatessjävet tillämpas fullt ut i dessa fall.

Dubb/a en_eagwmang [' nämnd 00/1förenings/iv

Frågor om stöd och bidrag till ideella föreningar och andra föreningsären- den handläggs i regel av de nämnder vars verksamhetsområden omfattar idrotts- och fritidsverksamhet. bildningsverksamhct och kultur. Det är ytterst vanligt att det i någon eller flera av dessa nämnder finns ledamöter som samtidigt är engagerade som funktionärer i föreningar som tar emot bidrag eller annat stöd från nämnden. På många håll anser man att löreningstillhörigheten och framför allt engagemanget i föreningslivet är en väsentlig faktor vid rekrytering av nämndledamöterna och en värdefull tillgång i näntndarbctct.

Situationen i dessa fall är emellertid något annorlunda än vid dubbla engagemang i nämnder och i kommunala företag. Föreningarna utgör inte som de kommunala företagen en delav den kommunala förvaltningen. De ärenden som förekommer i nämnderna och som berör föreningarna är partsärendcn där intressemotsättningar många gånger kan föreligga. Rege- ringen anser därför att det inte bör göras några undantag från de föreslagna jävsreglerna när det gäller dubbla engagemangi nämnder och i föreningsli- vet.

Några tillämpningssvårigheter torde inte behöva uppkomma med en sådan ordning,. 1 departementspromemorian (Ds C 1987212) Jäv i kom- muner har flera kommuner redovisat sina erfarenheter från tillämpningen av förvaltningslagens jävsregler i samband med handläggningen av före-

ningsärenden hos lokala organ. I de. flesta fall synes det inte ha medfört nagra svårigheter att identifiera och hantera de jävssituationer som upp- stått. företrädesvis ställföreträdariäv och delikatessjäv. De flesta ärenden därjäv blivit aktuellt har rört bidrag till föreningar.

Möjligen är det också så när det gäller handläggning av generella före- ningsbidrag (jfr betänkandet s. 122). att frågan om opartiskhet ofta saknar betydelse. varför det blir möjligt att tillämpa den undantagsregef som vi föreslår om att man skall bortse från jäv när frågan om opartiskhet uppen- barligen saknar betydelse. Vi kan här också nämna att många _iävsitua- tioner torde kunna undvikas genom delegering.

Dubb/a engage/natta [' .s'rt.-'rc'/.ren och annan nämnd

] det kommunalpolitiska arbetet är det inte ovanligt att ordförandena i åtminstone vissa ”tunga" nämnder också är ledamöter i styrelsen. Det anses praktiskt och värdefullt.

Ett införande av Förvaltningslagens regel om delikatessjäv torde i fall av dubbla engagemang i styrelsen och i annan nämnd leda till att jäv uppstår för ledamoten vid handläggningen av ett ärende i styrelsen om han tidigare deltagit i handläggningen av samma ärende i en annan nämnd.

Eftersom de nämndärendcn som handläggs i styrelsen sällan är parts- ärenden i den meningen att de berör nämnden som sådan. torde det vara så att frågan om opartiskhet i de flesta fall uppenbarligen saknar betydelse. varför undantagsregefn om bortseende från jäv bör kunna tillämpas. Frä- gan är emellertid inte helt klar och det är enligt regeringens mening inte tillfredsställande om någon osäkerhet skulle komma att råda på denna punkt. Vi föreslår därför en regel i lagen som uttryckligen gör undantag från tillämpningen av delikatessjävet vid engagemangi flera nämnder.

Hänvisningar till S4-6-6

  • Prop. 1990/91:117: Avsnitt 4.4.7

4.6.7. Bordläggning

' Regeringens förslag: Liksom enligt den nuvarande kommunallagen i skall för bordläggning av ett ärende i en nämnd krävas beslut av mer än hälften av de närvarande ledamöterna.

Kommitténs förslag: Överensstäm mer med regeringens. Remissinstanscrna: De flesta remissinstanserna tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Några remissinstanser. bl.a. Värna- mo och Växjö kommuner samt Östergötlands läns landsting. anser dock att det för bordläggning av ett ärende bara skall krävas beslut av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna.

Skälen för regeringens förslagzNär det gäller hur styrelsen och övriga nämnder fattar beslut hänvisas i 3 kap. lOä KL till reglerna om hur fullmäktige fattar beslut. Hänvisningen omfattar inte bestämmelsen om minoritetsbordläggning i fullmäktige. Gällande rätt måste därför anses

vara att en fråga om bordläggning i en nämnd alltid måste avgöras med enkel majoritet.

Regeringens förslag innebär genom den vidgade delegationsrätten och det decentraliserade ansvaret att fler beslut än tidigare förmodligen kom— mer att tas i nämnderna och inte föras upp till fullmäktige för beslut. Det skulle kunna motivera att det införs en lagregel om minoritetsbordläggning även i nämnderna. .

Vi anser emellertid inte att det är lämpligt att i nämndarbetet införa en rätt för en minoritet att få ett ärende bordlagt. Arbetet i en nämnd skiljer sig i stor utsträckning från f'ulfmäktigearbctet. Det föreligger enligt vår mening en uppenbar risk för att en rätt till minoritetsbordläggning skulle kunna användas enbart i syfte att fördröja viktiga avgöranden och gå ut över effektiviteten i nämndarbctct. Vi föreslår därför att nuvarande ord— ning — enkel majoritet för beslut om bordläggning behalls i nämnderna.

4.6.8. Delegering av ärenden

Regeringens förslag: Nya lagregler om delegering införs som innebär —.' att det delegeringsbara området utvidgas utom i fråga om ären- den om myndighetsutövning mot enskilda.

—— att nämnderna själva får besluta om delegering. -— att nämnderna själva får besluta om i vilken utsträckning delege- rade beslut skall anmälas. —— att förvaltningschefer får vidaredelegera till andra anställda. och —— att brådskande ärenden får delegeras.

Kommitténs förslag: Överensstäm mer med regeringens. RemissinstanscrnazDe flesta remissinstanserna tillstyrker i huvudsak kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Den kritik som förekom— mer riktar sig främst mot detaljer i förslaget. Regeringsrätten pekar dock på risken för att en omfattande delegering och vidaredelegering kan göra beslutsordningen svåröverskådlig Och få till följd att medborgarnas insyn i beslutsprocessen minskar och svårigheter skapas för enskilda som vill bevaka sin rätt genom att anföra kommunalbesvär.

Bl.a. JO och juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anser att alla beslut som är fattade efter delegering skall anmälas till nämnderna. De menar att detta är viktigt för att upprätthålla nämndernas kontroll av och grundläggande ansvar för verksamheten.

Ett par remissinstanser. bl.a. Landstingsförbundet och Malmö kom— mun. anser att det bör öppnas möjligheter för vidaredelegering även för andra anställda än förvaltningschefer. Andra ställer sig däremot tveksam— ma till om förvaltningschefer över huvud taget bör få vidaredelegera beslutanderätt. De menar att det leder till oklara ansvarsförhållanden. Några pekar på oklarheter i förslaget när det gäller frågan om återkallelse av uppdrag som har lämnats genom vidaredelegering.

Andra synpunkter som framförs är att det bör finnas möjligheter att delegera brådskande ärenden även till anställda. att möjligheterna att delegera ärenden som avser myndighetsutövning vidgas och att telefon- sammanträden bör tillåtas.

Skälen för regeringens förslag Nuvarande bestämmelser

Huvudprincipen är i dag att nämnderna själva måste utöva sin beslutande- rätt och att de inte har rätt att utan författningsstöd överlåta den på någon annan.

Regler om delegering finns i 3 kap. 125 andra stycket KL. Delegering måste alltid ske i två fed. Först fordras att fullmäktige ger nämnden rätt att delegera vissa grupper av ärenden och sedan måste nämnden besluta om att utnyttja rätten att delegera.

Ett delegeringsuppdrag kan lämnas till _ en avdelning (utskott) som består av ledamöter eller ersättare i nämn-

den.

—- en enskild ledamot eller ersättare i nämnden eller _ en anställd i kommunen eller landstinget.

Ett delegeringsuppdrag får inte överlåtas på någon annan. Det finns alltså ett förbud mot vidaredelegering. '

Syftet med att en nämnds beslutanderätt kan delegeras är att avlasta nämnden löpande rutinärenden. Tanken är att nämnden skall kunna ägna mer tid och uppmärksamhet åt frågor av större betydelse. Lagbestämmef— sen anger inte vilka ärendegrupper som kan delegeras. men av förarbetena framgår att delegeringen bör utnyttjas främst i rutinärenden (se prop. 19531210 s. 120. prop 1975/76:187 5.260 och KU 1976/77:25 5.77).

Alla beslut som har fattats med stöd av ett delegeringsuppdrag måste anmälas till nämnden. Det framgår klart av förarbetena (se prop. 1975/76:187 s. 465. 467). Däremot får kommunerna och landstingen själva avgöra när och i vilka former anmälan skall ske. En nämnd kan inte ändra ett beslut som har fattats med stöd av delegering. utan anmälnings- skyldigheten har främst betydelse för att tillgodose nämndens informa- tions- och kontrollbehov.

Inom ramen för frikommunförsöket har anmälningsskyldigheten mju- kats upp. Nämnderna kan där själva besluta om i vilken utsträckning anmälan skall ske. Ett beslut som inte anmäls måste protokollföras sär- skilt.

Behovet av nya regler

Som framgått är det inte helt klart var gränsen går för vad som får delegeras. I den nuvarande kommunallagens förarbeten tycks man utgå från att delegering främst skall komma ifråga beträffande rutinärenden. Detta kan tolkas som att det under särskilda omständigheter är möjligt att delegera även andra ärendegrupper än sådana som är rutinmässiga. Med

hänsyn till vad som uttalats i förarbetena om syftet med dclegeringsregeln kan regeringen dock inte finna annat än att den lämnar ett begränsat utrymme att delegera annat än rutinmässiga ärenden.

Samtidigt ställer utvecklingen mot ökad målstyrning av den kommunala verksamheten krav på att de anställda får ökade befogenheter och ett större ansvarstagande i fråga om verksamhetens bedrivande. Det finns därför enligt vår mening behov av att öka delegeringsmöjlighetcrna. Ökad delegering av befogenheter till de anställda är också ett viktigt medel för att förbättra servicen och effektiviteten inom förvaltningen. Någon större risk för att ökad delegering leder till att medborgarnas insyn i den kommunala beslutsprocessen försvåras anser vi inte att det föreligger. Allmänhetens rätt att få ta del av handlingarna i ett ärende förändras inte av att beslutan- derätten i ärendet delegerats.

;l-Iöj/ighetcn att delegera vidgas

Av rättspraxis framgår att en nämnd inte får utnyttja delegeringsreglerna på ett sätt som innebär att nämnden avhänder sig ledningen av och ansvaret för verksamheten. Nämnden i sin helhet måste fatta sådana beslut som har betydelse för utformningen av kommunens politik inom verksamhetsområdet (RÅ 1977 ref. 28 I och 11).

Av detta kan man dra den slutsatsen att det väsentliga är att rätten att delegera inte utnyttjas på ett sätt som kan rubba nämndernas övergripande ansvar för verksamheten. Det kan också uttryckas som att nämnden i sin helhet måste fatta alla beslut som påverkar verksamhetens mål. omfatt- ning. inriktning och kvalitet. Regeringen menar att detta bör komtna till direkt uttryck i lagtexten. Därmed skulle det stå klart att alla andra typer av ärenden kan delegeras. alltså även andra än sådana som är rent rutin- mässiga.

Vårt förslag innebär alltså att man vidgar det delegeringsbara området. Syftet är främst att möta kraven på att ärenden som rör den "inre verksam- heten” skall kunna delegeras i ökad utsträckning.

Däremot finns det skäl att hålla kvar en restriktiv syn på möjligheten att delegera ärenden som avser rättsförhållandet till enskilda kommunmed- lemmar, åtminstone om det rör sig om ärenden som innefattar myndig- hetsutövning. Den begränsningen bör därför göras att sådana ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda inte får delegeras om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.

Rätt att via'arede/egera i en (le/jbl!

Utvecklingen mot ett mera målstyrt system förutsätter ett välutbyggt och flexibelt system med delegering. En rätt att överlåta beslutanderätten som någon har fått via delegering skulle vara ett värdefullt led i strävan att åstadkomma smidiga lösningar i fråga om nämndernas arbetsformer. En sådan rätt skulle t.ex. vara av stort värde vid sjukdomar eller tillfälliga arbetsanhopningar.

En svårighet som har anförts mot att beslutanderätten överförs i flera lcd ligger i att avgöra vem som bär ansvaret för ett beslut.

Regeringen anser att man bör kunna klara denna svårighet genom att nämnden godkänner att ett ärende vidare—delegeras samt att nämnden får vetskap om vctn som har fått beslutanderätten. Dessutom bör det endast vara lörvaltningschefer som får vidaredelegera till andra anställda. För att lättare klara ansvarsfrågorna bör det också krävas att ett beslut som har fattats efter"vidaredelegering skall anmälas till förvaltningschefen.

När det gäller frågan om återkallelse av vidaredelegerad beslutanderätt kan sägas att lörvaltningschcfen givetvis alltid har rätt att återkalla ett sådant uppdrag. Men denna rätt måste också anses tillkomma nämnden med hänsyn till dess övergripande ansvar för verksamheten. Får nämnden vetskap om vem som har fått beslutanderätten och vilka _ärenden det är fråga om torde det inte uppkomma några problem eller svårigheter för nämnden att kontrollera verksamheten och kunna återkalla ett uppdrag. om det finns skäl för det.

Viss rnåj/ighet att de'/agera brådskande ärenden

Den nuvarande kommunallagen saknar ett uttryckligt stöd för att ärenden av brådskande natur kan delegeras. Visst författningsstöd finns dock inom den specialreglerade nämndförvaltningen.

I vissa lägen kan det vara viktigt med snabba beslut. Sådana kan inte alltid åstadkommas om hela nämnden först måste sammankallas. Rege- ringen anser att det är principiellt lämpligare att ett lagstöd ger möjlighet att delegera brådskande ärenden än att nämnden tvingas tillgripa juridiskt oklara lösningar.

Enligt vår uppfattning bör en ny regel om rätt att delegera i brådskande fall få ett restriktivt innehåll. Sålunda bör endast ordföranden eller någon annan ledamot som nämnden har utsett kunna få i uppdrag att besluta på nämndens vägnar. Dessutom bör det krävas att besluten anmäls på nämn- dens nästa sammanträde.

Tc/q/bnsc'unmanträden bör inte tillåtas

Något uttryckligt lörbud mot telefonsammanträden finns inte i den nuva- rande kommunallagen. Frågan har behandlats i riksdagen vid några tillfäl- len. varvid konstitutionsutskottet har konstaterat att telefonsammanträ- den inte står i överensstämmelse med gällande reglering. Utskottet har uttalat att man bör stå fast vid den ståndpunkten av såväl principiella som praktiska skäl (se bl.a. KU 1985/86: 15).

1 och för sig är det känt att modern teknik medger telefonsammanträden i en utsträckning som inte var möjlig tidigare. Det har hävdats att det skulle vara en fördel om man ftck använda telefonsammanträden i de fall då det av olika skäl måste fattas ett beslut. men där det inte är möjligt att sammankalla nämnden. Inte minst gäller detta i till ytan stora kommuner men kanske framför allt i många landsting.

Andra aspekter gör regeringen emellertid tveksam.

Rättssäkerhetsintressen gör att vissa typer av ärenden inte är lämpliga att avgöras per telefon. Vi ser vissa svårigheter i att i lag göra en rimlig avgränsning av vilka ärendetyper som kan komma i fråga.

En annan fråga gäller om nämnden måste vara enig om beslutet att tillgripa formen av tclefonsammanträde. Det gäller också att överväga frågan om hur ett telefonsammanträdc skall dokumenteras. Dessutom måste vissa frågor om hur sekretessen skall hanteras klaras ut.

Ett telef'onsammanträde har naturligtvis sitt egentliga värde i de fall då det av olika skäl måste fattas ett beslut. men där det inte är möjligt att kalla till ett ordinarie samtnanträdc med nämnden-. Eftersom vårt förslag ger en möjlighet att delegera brådskande ärenden i en sådan situation. anser vi att behovet av telefonsammanträden minskar. Vi föreslår därför inga bestäm- melser om telefonsammanträden. Vår inställning utesluter givetvis inte att det under beredningsstadiet av ett ärende förekommer förberedande kon- takter mellan nämndledamöterna per telefon.

.-tnmälan av hus/tit

Alla beslut som har fattats med stöd av ett delegeringsuppdrag skall enligt den nuvarande kommunallagen anmälas till nämnden. som dock har frihet att bestämma på vilket sätt och hur ofta anmälningsskyldighcten skall fullgöras.

Nämndernas politiska intresse för delegeringsbesluten är i allmänhet lågt. Detta har varit ett motiv för att låta de. kommuner som ingår i frikommunförsöket själva besluta om i vilken utsträckning anmälan skall ske.

Regeringen anser att den nya lagen bör permanenta denna uppmjukning av anmälningsskyldigheten. Det bör ses som ett led i vårt förslag om att ge kommuner och landsting ökad frihet att organisera sin verksamhet. Nämn- dernas informations- och kontrollbehov. som av några remissinstanser ansetts utgöra skäl föratt behålla den nuvarande anmälningsskyldigheten. bör kunna tillgodoses på något annat sätt. Vi föreslår alltså en lagregel av detta innehåll.

Den enskilde kommunmedlemmens möjligheter att få reda på vilka beslut som har fattats påverkas inte av att anmälningsskyldigheten mjukas upp. eftersom vi också föreslår att beslut som inte anmäls skall protokoll- föras särskilt.

4.7. Medbestämmandeformer

Regeringens förslag: Innehållet i de nuvarande reglerna i kommu— nallagen om partssammansatta organ och närvarorätt för de anställ- da flyttas över till den nya lagen och samlas där i ett särskilt kapitel.

En ändring i sak är en inskränkning i fråga om i vilka organ som närvarorätt skall få förekomma. Närvarorätt skall inte få förekom— ma i förtroendenämnder. överförmyndarnämnder. valnämnder och revisionsnämnder.

En annan nyhet är en uttrycklig bestämmelse om att en utebliven kallelse av personalföreträdare inte skall leda till att beslut som fattats vid sammanträdet upphävs.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanscrna: Drygt tjugo kommuner och ett par landsting avstyr- ker kommitténs förslag om att överföra reglerna om närvarorätt för an- ställda. Några av dem anser dessutom att även reglerna om partssamman- satta organ bör utgå. Samma uppfattning har Medborgarrättsrörelsen Fri- heten i Sverige.

Några remissinstanser. bl.a. Malmö. Filipstads och Sandvikens kom- muner. Skararaborgs läns landsting och Svenska kommunförbundet. till- styrker förslaget i avvaktan pä att en utvärdering av nuvarande regler blir klar.

Från fackligt håll framförs invändningar mot förslaget om att en utebli- ven kallelse av en personalföreträdare inte skall leda till beslutsupphävan- de.

Skälen för regeringens förslag

Reglerna om parrssanunansarta organ och närvarorc'ittjéi'r de anställda bör behållas

Föreskrifter om partssammansatta organ infördes i nuvarande kommunal- lag år 1979. Avsikten var att de anställda skulle få bättre möjligheter till inflytande och insyn i frågor som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare.

Den 1 januari 1986 trädde nya regler i kraft om närvarorätt för peronal- företrädare vid sammanträden med andra nämnder än styrelsen.

Reglerna om partssammansatta organ och närvarorätt finns intagna i 3 a kap. KL.

Riksdagen har vid flera tillfällen avstyrkt motioner som innehållit yr- kanden om upphävande av reglerna om närvarorätt för de anställda. De invändningar som har riktats mot reglerna har bl.a. gällt frågorna om behovet av särskilda föreskrifter om närvarorätt, närvarorättens inverkan på den kommunala demokratin och de kommunalanställdas särställning gentemot övriga kommunmedlemmar.

De invändningar som remissinstanserna nu framför mot reglerna mot-

svarar till stora delar sådana invändningar som har framförts tidigare och som har behandlats i förarbetena och senare av riksdagen med anledning av motioner i ämnet.

Regeringen konstaterar att det hittills inte kommit fram något nytt som förändrar den bedömning som en riksdagsmajoritet gjorde vid reglernas tillkomst. Det finns således inte skäl att ifrågasätta dem från konstitutio- nell synpunkt. Däremot skulle man i och för sig av andra skäl kunna överväga behovet av en reglering. men innan sådana överväganden görs bör ett bättre faktaunderlag fmnas än vad som för närvarande är fallet.

Vi ser alltså inte någon anledning att nu upphäva reglerna om närvaro- rätt för de anställda. Inte heller ser vi någon anledning att upphäva reglerna om partssammansatta organ.

Bello v av ändringar med hänsyn till bestämmelsernas st:/le och räckvidd

Det finns anledning att överväga sakliga ändringar i två hänseenden.

Den ena frågan gäller i vilka nämnder närvarorätten skall få användas. Avsikten bakom den lagfästa närvarorätten är att företrädare för de anställda skall få närvara i alla de nämnder. med undantag för styrelsen. som har förvaltnings- och vcrkställighetsuppgiftcr. Som reglerna har utfor- mats kan det emellertid ifrågasättas. om de inte också är tillämpliga på även andra organ som kallas nämnder. men som har uppgifter som skiljer sig från vanliga nämnduppgifter. Det gäller besvärsnämnder, revisions- nämnder. förtroendenämnder. överförmyndarnämnder och valnämnder.

Det praktiska behovet av närvarorätt i sådana organ som nu nämnts kan inte vara särskilt stort. De bör därför undantas från närvarorättsreglcrnas tillämpning. När det gäller besvärsnänmderna innebär vårt förslag att dessa skall avskaffas. Något behov av att undanta dem föreligger därför inte.

Den andra frågan gäller vilka konsekvenser det bör få att en personalfö- reträdare inte har kallats till ett sammanträde som han har varit behörig att närvara vid. I några kammarrättsavgöranden har detta lett till att de beslut som fattats vid sammanträdet upphävts.

Flera omständigheter talar för att en utebliven kallelse av personalföre- trädare inte bör leda till att ett beslut upphävs. En sådan omständighet är att personalföreträdarna inte har rätt att delta i besluten. En annan är att personalförcträdarna endast har en rättighet men inte någon skyldighet att närvara vid sammanträdena. Dessa omständigheter talar enligt vår me- ning för att en utebliven kallelse inte skall få utgöra grund för att upphäva ett beslut. Vi föreslår därför en lagregel med denna innebörd.

4.8. Ekonomisk förvaltning

4.8.1. Mål för den ekonomiska förvaltningen

Regeringens förslag: Den nuvarande regeln om lörmögenhetsskydd ersätts med en allmän bestämmelse om att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet.

Kommunerna och landstingen åläggs att förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Fullmäktige skall meddela närmare föreskrifter om denna förvaltning.

Kommitténs förslag: Överensstäm mer i sak med regeringens utom på två punkter. Dels föreslår kommittén att det i den allmänna bestämmelsen anges att kommunerna och landstingen skall eftersträva en god ekonomisk hushållning. Dels föreslås en lagregel som ålägger en kommun eller ett landsting som uppbär försäljningsvederlag eller försäkringsersättning för en anläggningstillgång att använda motsvarande belopp till antingen att investera i andra anläggningstillgångar eller att betala långfristiga skulder. om det inte finns särskilda skäl att använda medlen för andra ändamål.

Remissinstanscrna: Kommitténs förslag om bestämmelser att kommu- nerna och landstingen skall eftersträva en god ekonomisk hushållning. hur medelsförvaltningen bör ske och att fullmäktige skall meddela närmare föreskrifter om denna förvaltning tillstyrks eller lämnas utan erinran av de flesta remissinstanserna. Några remissinstanser. bl.a. Lunds kommun. anser dock att en lagregel om hur medelsRirvaltningen bör ske är onödig. Ett par remissinstanser menar att uttrycket "eftersträva en god ekono- miskt hushållning" är för allmänt formulerat.

Kom mittens förslag om hur törsäljningsvederlag eller försäkringsersätt— ning för en anläggningstillgång skall användas har fått ett blandat motta- gande av remissinstanserna. Många remissinstanser. bl.a. Svenska kortt- munförbundet och Landstingsförbundet. anser att förslaget innebär en onödig detaljstyrning och att ett handlande i enlighet med förslaget ofta inte är förenligt med en god ekonomisk hushållning. Andra remissinstan- ser menar att förslaget innebär ett steg tillbaka i utvecklingen. är för oklart och att risk föreligger att rekvisitet ”särskilda skäl" kommer att tolkas mycket olika.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet och TCO ställer sig tveksamma till att avskaffa det nuvarande förmögenhetsskyddet.

Skälen för regeringens förslag

F [innögonItems/tydde! reglerades i [ag_lörsla gången i 1953 års kommuna/lag

Det kommunala förmögenhetsskyddet reglerades i lag första gången i samband med 1953 års kommunallagsreform. Lagregleringcn kom till på förslag av kommunallagskommitten i betänkandet (SOU 1952: 14) Förslag till kommunallag m.m.

Kommittén framhöll att det var en allmänt erkänd norm för kommuner- nas ekonomiska förvaltning att en generation inte hade rätt att förbruka vad föregående generation ”hopbragt till sina efterkommandcs gagn". En så fundamental och allmänt omfattad princip borde enligt kommittén slås fast i lagstiftningen.

Lagregeln kom att föreskriva att en kommuns fasta och lösa egendom borde förvaltas så att kommunens förmögenhet inte minskades. Särskilda regler gavs om anläggningstillgångar. dvs. fast och lös egendom som är avsedd att innehas stadigvarande. Medel som en kommun uppburit som vederlag för en anläggningstillgång eller på grund av försäkring av en sådan tillgång ftck tas i anspråk endast för att återbetala lån som kommunen tagit uppför att förvärva tillgången eller för att förvärva annan anläggningstill- gång.

Regeln om förmögenhetsskyddet fördes i sak oförändrad över till den nuvarande kommunallagen (4 kap. 1 _S). De särskilda reglerna om anlägg— ningstillgångar ftck dock inte någon motsvarighet i lagen. l motiven (prop. 1975/76:187 s. 496) till lagen sades att regeln om förmögenhetsskyddet fick anses på ett lämpligt sätt ge uttryck för en av de principer som borde vara vägledande för en sund förmögenhetsförvaltning.

Den nuvarande regeln om.för;;tÖgat/zetsas/(_vdd blir inlejöras över till den nya lagen

Med förmögenhet avses i 4 kap. 1 & KL en kommuns eller ett landstings bokförda nettoförmögenhet. Regeln tar närmast sikte på att skydda den nominella förmögenheten. inte den reella. Den anses inte innebära något absolut förbud att ta i anspråk medel ur kapitalfonder för driftsändamål eller föratt ta upp lån för sådana ändamål.

1 en kommuns eller ett landstings förmögenhet enligt regeln anses inte ingå t. ex. driftsöverskott och medel i driftsfonder. utan sådana medel får utan några begränsningar tas i anspråk för löpande behov.

Regeln kan närmast sägas ha en principiell innebörd. Den skall vara ett rättesnöre för det kommunala handlandct på det ekonomiska området.

Även om regeln har denna målsättningskaraktär kan man nog inte helt bortse från att den bidragit till en god hushållning av kommunernas och landstingens resurser och till stadga och stabilitet i deras ekonomi.

Samtidigt kan man emellertid inte alltid sätta likhetstecken mellan ett gott och sunt ekonomiskt handlande och en strävan att alltid hålla förmö- genheten intakt. Kommuner och landsting kan ibland behöva använda sina ekonomiska resurser på ett friare sätt än vad som följer av förmögen-

hctsskyddsbcstämmelsen. Det är angeläget att regleringen i en ny kommu- nallag inte inverkar hämmande på sådana dispositioner.

På grund av sin karaktär av ändamålsregcl hindrar den nuvarande förmögenhctsskyddsbestämmelscn inte en viss flexibilitet i den ekonomis- ka förvaltningen. Den har emellertid av många ändå upplevts som alltför stelbent och ansetts vara ett hinder för strävandena att öka rationaliteten i den kommunala ekonomiska politiken.

Regeringen instämmer i den kritik som framförts mot förmögenhets- skyddsbestämmelsen. Det hör enligt vår mening till ett föråldrat ekono- miskt synsätt att fokusera en kommuns eller ett landstings handlande på den kommunala förmögenheten. Bestämmelsen bör därför inte föras över till den nya lagen.

Det kan här nämnas att regler om förmögenhetsskydd inte finns i de danska och finska kommunallagarna.

E ]! all/niin! häl/ct krav på god ekonomisk hushållning.r bör införas

Regeringen anser att det i stället för den nuvarande förmögenhetsskydds- bestämmelsen bör införas en regel som allmänt anger att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet.

Vi har valt en något annorlunda formulering av lagregeln än kom mitten. Det har vi gjort därför att vi menar att det av kommittén valda uttrycket ”eftersträva en god ekonomisk hushållning" bör förstärkas.

Det är inte särskilt meningsfullt att i lagen uttömtnande ange vad som kan anses höra till en god ekonomisk hushållning. Det torde för övrigt inte heller vara möjligt. Vi menar att bestämmelsen i stället bör ha karaktär av ändamålsregel. Avsikten med bestämmelsen är inte att den skall ligga till grund för dmnstolsprövning av om kommunala beslut är förenliga med en god ekonomisk hushållning. En förvaltningsdomstol är för övrigt inte lämpad att göra sådana allmänna ekonomiska bedömningar.

Kommittén har dock velat framhålla två saker som särskilt viktiga i det här sammanhanget och som därför bör framgå av lagen. Det ena är att kommunernas och landstingens medelsförvaltning sker på ett sådant sätt att krav på god avkastning och tillfredsställande säkerhet kan tillgodoses. Det andra är att om en kommun eller ett landsting uppbär försäljningsve- derlag eller lörsäkringsersättning för en anläggningstillgång. så skall mot- svarande belopp användas till antingen att investera i andra anläggnings- tillgångar eller att betala långfristiga skulder. om det inte finns särskilda skäl att använda medlen för andra ändamål.

Vi anser att det är särskilt viktigt att den kommunala medelsförvaltning- en motsvarar högt ställda krav på sundhet och säkerhet.

Kommuner och landsting bör förvalta sina medel så att de ger en god avkastning. Medlen bör emellertid inte riskeras genom placeringar som är tveksamma eller svårbedömda från rättslig synpunkt eller som fordrar sådana specialkunskaper som kommunerna och landstingen kanske kan ha svårt att leva upp till. Motsvarande gäller i fråga om exempelvis ränte- och valutarisker i samband med upplåning. .

Huvudsyftet med den kommunala verksamheten inbegripet den ekono-

1 10

miska förvaltningen är att med iakttagande av en ansvarsfull ekonomihan- tering fullgöra de uppgifter som ankommer på kommunerna eller lands- tingen till följd av lagar. andra författningar och egna beslut. inte att uppnå finansiella resultat i sig. En orientering mot ett utpräglat marknadsekono- miskt tänkande kan vara svårförenlig med det kommunala bcslutssyste— met. som kännetecknas av en viss nödvändig tröghet till följd av den form som krävs för att tillgodose demokratiska krav.

Man får aldrig förlora ur sikte att de kommunala medlen ytterst härrör från alla som bor i kommunen eller landstinget och att pengarna skall användas för invånarnas bästa. Detta är en utgångspunkt och en självklar- het.

Vi föreslår därför att en allmänt hållen lagregel om en god ekonomisk hushållning kompletteras med en regel om att kommunerna och landsting- en skall förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses.

Vidare föreslår vi en bestämmelse om att fullmäktige skall meddela närmare föreskrifter om medelsförvaltningen. Det är viktigt av bl. a. kom— munaldemokratiska skäl att denna uppgift ankommer på den beslutande församlingen.

När det gäller kommitténs förslag om hur medel från försäljningar av anläggningstillgångar och försäkringsersättningar från sådana tillgångar skall användas. kan vi hålla med om att ett handlande i enlighet med en sådan bestämmelse i de flesta fall måste anses höra till god ekonomisk hushållning. Men det behöver inte alltid vara så. Ett från ekonomisk synpunkt rationellt handlande kan ibland kräva att medel som trätt i stället för anläggningstillgångar används på ett friare sätt än vad den föreslagna bestämmelsen tillåter. Vi anser att en lagregel onödigtvis skulle läsa kommunerna och landstingen i ett visst handlingssätt som inte alltid behöver vara i överensstämmelse med god ekonomisk hushållning. Vi är därför inte beredda att föreslå någon sådan bestämmelse.

Detta får emellertid inte innebära att kommunerna och landstingen därmed helt fritt använder medel som trätt i stället för anläggningstillgång- ar. Som vi ju har nämnt måste det i de flesta fall anses ingå i en god ekonomisk hushållning att inte använda sådana medel för löpande behov. F.n kommun eller ett landsting med i princip obegränsad livslängd bör inte förbruka sin förmögenhet för täckande av löpande behov.

Vidare bör i detta sammanhang framhållas att det normalt sett inte kan anses vara en god ekonomisk hushållning att finansiera löpande driftskost- nader mcd olika former av lån. En god ekonomisk hushållning bör vara att de löpande intäkterna skall täcka de löpande kostnaderna.

Hänvisningar till S4-8-1

4.8.2. Hur medelsbehovet täcks

Regeringens bedömning: Ingen lagregel behövs om att medelsbe— hovet skall täckas med skatt när det inte täcks på något annat sätt.

Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att innehållet i kommunalla-

gens bestämmelse om medelsbehovct förs över oförändrad till den nya lagen.

Remissinstanscrna: De flesta remissinstanserna tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Filipstads kommun och TCO anser att det bör framgå av lagen att medelsbehovet också täcks av statsbidrag och avgifter.

Skälen för regeringens bedömning: [ 4 kap. 2 & KL sägs det att medelsbe- hovet skall täckas med skatt. i den mån det inte fylls på annat sätt.

Bestämmelsen saknar direkta rättsverkningar. Den har bara till syfte att upplysa om att kommunerna och landstingen finansierar verksamheten med skatt och att det också finns andra linansieringskällor. Kommunernas och landstingens rätt att för skötseln av sina uppgifter ta ut skatt framgår av regeringsformen. Regeringens förslag till ny kommunallag innehåller en upplysning om detta.

Bestämmelsen i 4 kap. 2 & KL framstår därför som onödig.

4.8.3. Självkostnadsprincipcn

Regeringens bedömning: Självkostnadsprincipen skrivs inte in i den nya lagen. Frågan om principens närmare innebörd och gränser bör övervägas ytterligare.

Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att självkostnadsprincipen skrivs in i den nya lagen och får den innebörden att avgifter skall bestäm- mas så att överskott av verksamheten undviks. om inte något annat är särskilt föreskrivet. Kommittén föreslår vidare att principen skall gälla både gentemot kommunmedlemmar och icke kommunmedlemmar.

Remissinstanscrna: Flertalet av remissinstanserna tillstyrker kommit- te'ns förslag eller lämnar det utan erinran.

Några remissinstanser är emellertid kritiska till att principen skall gälla också gentemot icke kommunmedlemmar. JO ifrågasätter om principen har formulerats på ett sådant sätt att det skapas garantier för att den iakttas. NO och några andra remissinstanser anser att principen inte bör tillämpas i konkurrensutsatt verksamhet.

Flera remissinstanser. bl.a. Svenska kommunförbundet och Landstings- förbundet. menar att principens närmare innebörd och gränser måste övervägas ytterligare och vill att den pågående utredningen om principen avvaktas innan ställning tas till om den skall lagfästas.

Skälen för regeringens bedömning Självkosfn(nisprincipcn är inte rug/t'rad [ kon-mtuna/lagen

Självkostnadsprincipen är inte reglerad i kommunallagen men har länge upprätthållits i rättspraxis. Principen. som är en av de kommunalrättsliga grundprinciperna. innebär att en kommun inte får bestämma sina avgifter till sådana belopp att de tillför kommunen en vinst.

ll'l

Syftet med principen kan sägas vara att hindra kommuner och landsting från att utnyttja den monopolsituation som de ofta befinner sig i. Med undantag för viss begränsad del av den kommunala verksamheten har självkostnadsprincipen ansetts gälla för den kommunala avgiftsmakten i- dess helhet. Den gäller således både frivilliga verksamheter och verksam- heter där kommunernas och landstingens rätt att ta ut avgifter har stöd i lag eller annan författning.

Inom en del specialreglerade områden finns särskilda förf'attningsregler om självkostnaden som avgiftstak. Det gäller bl.a. bygglovavgifter. gatu- kostnadsavgifter, va-avgifter och renhållningsavgifter. Ett flertal rättsfall med anknytning till bestämmelserna om avgiftstak och uttalanden i förar- betena till speciallagarna visar att avgifterna endast får motsvara självkost— naden. Självkostnadsprincipen har således ansetts vara en och samma oavsett hur den formulerats i lag eller annan författning. En annan sak är att kostnaderna kan variera och självkostnaden kan beräknas på olika sätt beroende på verksamhetens art. Grundprincipen. att avgifterna inte får bestämmas till sådana belopp att de tillför kommunen en vinst, är dock densamma. Vissa undantag från principen finns i några specialförfattning- ar där syftet med avgifterna föranlett särskilda bcräkningsgrunder. Det gäller bl.a. gatuhandelsavgifter och parkeringsavgifter.

.Sf/"ä/vkoslnadsprincipen __rkri rs in ta in i den nya lagen

Även om en och samma Självkostnadsprincip anses gälla på det komm una- la avgiftsområdet är emellertid principens närmare innebörd och räckvidd inte till alla delar helt klar.

När det gäller avgifter i sådana verksamheter där principen tillämpas utan något författningsstöd. anses en oklarhet vara frågan om kommuner och landsting behöver iaktta principen bara i förhållande till sina egna medlemmar eller om den gäller i alla situationer.

Även om kommittén med sitt förslag klargör vad som skall gälla i detta avseende. ger förslaget emellertid ingen lösning på en del andra frågor där det också anses råda en viss osäkerhet om principens innebörd. Det gäller t. ex. hur kapitalkostnaderna som ingår i avgiftsunderlaget för en verksam- het skall bcräknas. innebörden av begreppet verksamhet. om ett mark- nadspris kan få tas ut i vissa fall samt hur stora överskott som kan tillåtas.

Regeringen gav våren 1990 stat-kommunberedningen i uppdrag att överväga vissa frågor om avgifter i kommunal verksamhet. Utrednings- uppdraget (dir. 1990: fil) omfattar bl. a. frågan om vilka kapitalkostnader som bör ingå i självkostnaden för en verksamhet. Från och med årsskiftet 1990— 1991 bedrivs utredningsarbetet av en särskild utredare (C 1990109).

Stat—kommunbcredningen har nyligen lämnat delbetänkandet (SOU 1990: 107) Den kommunala självkostnadsprincipens gränser. | betänkan- det anför beredningcn bl.a. att det finns avgörande skäl att överge den allmänna självkostnadsprincipen i kommunal verksamhet som är utsatt för konkurrens eller kan bli det genom ändrad lagstiftning som bryter konununala rättsliga eller faktiska monopol. Däremot anser beredningen

att någon form av självkostnadsprincip bör finnas i de fall taxa tas ut för verksamhet som har samband med myndighetsutövning.

Betänkandet innehåller inga lagförslag utan är närmast att betrakta som ett diskussionsunderlag. Den särskilde utredaren skall i en senare etapp närmare gå in på olika ekonomiska och juridiska aspekter inom berörda verksamhetsområden. bl. a. behovet av ändrad lagstiftning.

Vi anser att det pågående utredningsarbetet bör avvaktas innan ställning tas till om självkostnadsprincipen skall skrivas in i kommunallagen. Det bör understrykas att detta ställningstagande inte innebär någon förändring av nuvarande rättsläge. Självkostnadsprincipen såsom den utformats i rätts- praxis och kommit till uttryck i vissa speeiallagar gäller alltså på samma sätt som tidigare.

Hänvisningar till S4-8-3

  • Prop. 1990/91:117: Avsnitt 4.2

4.8.4. Budgetens innehåll

Regeringens förslag: De nuvarande lagreglerna om budgetens inne- håll ändras sä. att det inte längre krävs att budgeten skall vara balan- serad. Av budgeten skall framgå hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. Krav på verksamhetsplan och treårig ekonomisk planering införs. Den kommunala budgeten skall fortfarande vara en bruttobudget. Fullmäktige får dock anvisa nettoanslag till nämnderna.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med undantag av att kommittén föreslår att budgetarna skall upprättas så. att de sammantagna under perioder om tre är är i balans. Vidare föreslår kom- mittén varken något krav på att budgeten skall innehålla en beräkning av den ekonomiska ställningen vid btidgetarets slut eller något krav på verk- samhetsplan och treårig ekonomisk planering.

Remissinstanscrna: Med undantag av förslaget att budgetarna i ett tre- årsperspektiv skall vara i balans. tillstyrker de flesta remissinstanserna kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran.

Bräcke kommun anser dock att det bör vara valfrihet mellan brutto- och nettobudget.

Stockholms kommun menar att nettoanslag till nämnderna minskar möjligheten för fullmäktige att styra och kontrollera verksamheten och ställer sig därför tveksam till förslaget i den delen.

Kommitténs förslag om budgetbalans i ett treårsperspektiv avstyrks av de flesta remissinstanserna. Flertalet av de negativa. bl.a. Svenska kom- munförbundet och Landstingsförbundet. menar att det inte går att lagstifta om verklig balans och att ett krav på nominell balans inte garanterar verklig balans och därför saknar betydelse. För att i stället inrikta intresset på en kommuns eller ett landstings verkliga ekonomiska utveckling. före- slar de att krav på treårig ekonomisk planering införs.

Endast ett fåtal remissinstanser. bl. a. Oskarshamns och Kungälvs kom- muner. vill ha kvar det nuvarande kravet på budgetbalans varje år. Juridis—

ka fakultetsnämnden vid Stockholms universitet ställer sig tveksam till om detta krav bör slopas.

Skälen för regeringens förslag Det nuvarande balanscringskrarel garanterar inte verk/ft: balans

I den nuvarande kommunallagens regler om vad budgeten skall innehålla uppställs det kravet att budgeten skall redovisa hur de planerade utgifterna skall täckas eller med andra ord att budgeten skall vara balanserad.

Man kan inte bortse från att kravet på att budgeten skall vara balanserad har bidragit till en god ordning som gett stadga och stabilitet i kommuner- nas och landstingens ekonomi. Av det skälet kan det finnas anledning att behålla detta balanseringskrav.

Samtidigt kan det finnas ett behov hos kommunerna och landstingen av att kunna anpassa finansieringen av verksamheten till de ekonomiska förhållanden som råder under olika är. Det kan innebära att en kommun eller ett landsting under ett år anser det fördelaktigast att hålla nere skattefinansieringen och i stället använda sig av ekonomiska reserver eller ökad upplåning. Lagen bör inte sätta hinderi vägen för detta.

Det är också så att det enligt de nuvarande bestämmelserna formellt gått att uppfylla kravet på budgetbalans genom användning av s.k. budgetreg- leringsposter av olika slag. Budgetregleringsposter är inte utgifter och inkomster i verklig mening. utan används för att rent tekniskt balansera budgeten. l förarbetena (prop. 1975/76:187 s. 500) till den nuvarande kommunallagen nämndes möjligheten att balansera budgeten med för- skott. Formell balansering av budgeten kan också ske genom avsättning till eller disposition ur fonder. Någon balans i verklig mening har alltså inte behövt föreligga enligt de nuvarande bestämmelserna.

Regeringen har därför slutligen stannat för att föreslå att det nuvarande formella kravet på att budgeten skall vara i balans inte förs över till den nya lagen.

I 1953 års kommunallag föreskrevs att bl.a. underskott enligt näst föregående års bokslut skulle tas upp på budgetens utgiftssida. På inkomst- sidan skulle bl.a. överskott enligt nyssnämnda bokslut tas upp. Vid till- komsten av de nuvarande bestämmelserna om budgetens innehåll betona- des att dessa i sak inte innebar någon ändring i förhållande till de tidigare bestämmelserna. En följd av att kravet på budgetbalans nu slopas blir att även kravet på att överskott och underskott enligt det senaste avslutade budgetårets räkenskaper skall regleras i nästkommande års budget upphör att gälla.

Trots att det enligt vårt förslag inte längre skall finnas något krav på att budgeten skall vara balanserad. anser vi att det även i fortsättningen bör framgå av budgeten hur samtliga utgifter skall finansieras.

Av budgeten bör det också framgå hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. i och med att balanseringskravet slopas är det enligt vår mening extra betydelsefullt att en kommun eller ett landsting gör klart för sig hur den planerade verksamheten kommer att påverka kapitalanvändningen och kapitalanskallhingen.

..—l lut/_t'ser i bua'ger- och llpp/Ö'finingsarbclel

Kommunerna och landstingen bör självfallet bed riva sina verksamheter på ett sådant sätt att de kan upprätthålla en god och balanserad ekonomi. För detta krävs att de skaffar sig en god överblick över såväl verksamhet som ekonomi. Detta kan bl. a. ske genom olika analyser. Regeringen skall kortfattat ge några exempel på sådana faktorer och begrepp sotn bör bli föremål för analys i såväl budget- som uppföljningsarbetet vid bedömning- en av ekonomin.

En förutsättning för en god och balanserad ekonomi är naturligtvis att intäkterna utvecklas på ett i förhållande till kostnaderna tillfredsställande sätt. För att analysera detta förhållande kan olika finansiella mått och nyckeltal studeras. Med dessa som utgångspunkt kan såväl kort-' som långsiktiga ekonomiska mål uppställas. Som exempel på faktorer eller nyckeltal som bör bli föremål för analys kan nämnas skatteintäkternas ökning i förhållande till nettokostnadsutvecklingen. resultatutvecklingen (exklusive extraordinära kostnader och intäkter). förändringen av eget kapital. investeringarnas finansiering (hur stor andel som skattefinansieras respektive finansieras med län eller försäljningsinkomster). soliditetcn's utveckling. låneskuld och den likvida situationen.

Även verksamhetsrclaterade nyckeltal bör bli föremål för analyser. ex- empelvis volymtörändringar och enhetskostnader som belyser produktivi- tets- och effektivitetsutvecklingen.

Det är knappast möjligt att generellt ange lämpliga värden för dessa eller andra nyckeltal. Förhållandena varierar mellan olika kommuner och landsting. Det måste därför vara varje kommuns eller landstings ansvar att utifrån de egna förutsättningarna bedriva en ekonomisk politik som borgar för en sund och balanserad ekonomi.

En strävan bör vara att kommunerna och landstingen använder sig av jämförbara nyckeltal. Det är viktigt av flera skäl. Staten behöver underlag för att följa upp beslutade mål och riktlinjer efter ett enhetligt system. En kommun eller ett landsting bör också på ett relevant sätt kunnajämföra sig med en annan kommun eller ett annat landsting. Även inom en kommun eller ett landsting finns behov av att uppgifter redovisas på ett enhetligt sätt.

Buda/balans [ ett Ireårspcrspeklir ]" n gel tf/jbklirl .t'ft'rin.s"lrnnu'nl

Budgeten är ett viktigt instrument när det gäller att styra den ekonomiska utvecklingen. Slopandet av kravet på att budgeten skall vara balanserad får inte innebära att kommunerna och landstingen undergräver sin ekonomi genom en konsekvent underbalansering av budgetarna. Ett sådant hand- lande är enligt regeringens mening inte förenligt med en god ekonomisk hushållning.

Sett över någon tid av inte alltför lång varaktighet maste kommunerna och landstingen därför ha balans mellan inkomster och utgifter. Att som kommittén har föreslagit införa ett krav på budgetbalans i ett treårspers- pektiv anser vi dock inte vara en bra lösning för att uppnå detta. Lika lite

som ett krav på att varje årsbudget skall vara i balans innebär ett krav på Prop. 1990/91: 1 17 balans under en treårsperiod någon garantiför balans i verklig mening.

Krav på treårig ekonomisk planering bör i njöras

1 stället för en regel som kräver budgetbalans i ett treårsperspektiv föreslår regeringen att det införs ett krav på att kommuner och landsting upprättar treåriga ekonomiska planer.

En sådan plan bör vara rullande och budgetåret alltid utgöra det första året i perioden. Planen för andra och tredje året bör inte vara bindande på samma sätt som för första året. utan bör kunna revideras fortlöpande av fullmäktige. Planen för dessa år bör närmast ha karaktären av riktlinjer som antagits av fullmäktige.

Vi anser inte att det i lagen behöver anges vad planen bör innehålla. Det ligger i sakens natur att den i huvudsak bör innehålla uppgifter motsvaran- de dem som finns i årsbudgeten som ju utgör planens första år. Planen kan exempelvis innehålla preliminära skattesatser för perioden och sådana analyser som vi tidigare har nämnt är viktiga i budget- och uppföljningsar- betet vid bedömningen av ekonomin. t. ex. hur soliditeten och produktivi- teten beräknas komma att utvecklas. Behov av omprövning, rationalise- ring och strukturella förändringar av verksamheten bör också redovisas i planen.

En flerårig plan för ekonomin bör bidra till att'intresset inriktas på en kommuns eller ett landstings verkliga ekonomiska utveckling och därige- nom ge upphov till en tydlig och öppen politisk diskussion om den kom- munala ekonomin. Planen bör ge politikerna underlag för att ta ställning till vilka verksamhetsförändringar som måste vidtas för att komma till rätta med eventuella ekonomiska och strukturella problem. Planen bör också kunna tjäna som underlag för revisorernas bedömning av hur nämn- derna uppfyller sina åligganden.

Det är vår övertygelse att ett system med treårsplanering är ett bra hjälpmedel för att nå en sund ekonomisk utveckling hos kommunerna och landstingen. Det ger också en nytillträdd majoritet möjlighet att redovisa sina ambitioner och målsättningar avseende den kommunala verksamhe- ten för mandatperioden.

Buaiqeieringen bör ske brutto

I den nuvarande kommunallagens regler om den ekonomiska förvaltning- en ligger att den kommunala budgeten skall vara en bruttobudget. vilket innebär att samtliga inkomster och utgifter inom nämndverksamheterna skall tas upp i budgeten. Regeringen anser att den kommunala budgeten även i fortsättningen skall redovisas som en bruttobudget. Anledningen till att vi förordar en bruttobudget framför en nettobudget är att bruttobudgeten ger en betydligt bättre information och bättre förutsättningar att göra jämförelser mellan olika kommuner och landsting. Att budgetbeslutet skall redovisas brutto bör emellertid inte hindra att t 17

fullmäktige. om de så önskar. anvisar nettoanslag till nämnderna. Detta Prop. 1990/91: 117 innebär att nämndernas budgetansvar gentemot fullmäktige begränsas till nettokostnaden. En förutsättning för att anslagsbindningen gentemot full- mäktige skall kunna göras netto måste dock vara att nämnderna i övrigt uppfyller de intentioner som är förenade med fullmäktiges beslut. Denna teknik tillämpas i praktiken redan i många kommuner och landsting.

Krav på verksamhetsplan bör iii/Firas

I det system med en ökad målstyrning av den kommunala verksamheten som är under utveckling torde det vara så att det i budgeten måste finnas en plan för verksamheten under budgetåret.

Kommittén har behandlat frågan om verksamhetsplan men kommit fram till att det inte behövs någon bestämmelse om detta. eftersom det redan i dag är så att kommunerna och landstingens budgetar vanligen innehåller en sådan plan.

Regeringen anser för sin del att det bör framgå av lagen att kommuner och landsting skall upprätta en verksamhetsplan. Vi föreslår därför en sådan lagregel. Härigenom markeras att det är fullmäktige som ytterst avgör de politiska prioriteringarna mellan olika verksamhetsgrenar och därvid ytterst hur de ekonomiska resurserna skall fördelas.

Vi anser att lagen inte bör innehålla några detaljbestämmelser om hur planen skall utformas. Det ligger i sakens natur att denna måste få variera beroende på omständigheterna i de enskilda kommunerna och landsting- en.

Hänvisningar till S4-8-4

4.8.5. Utgiftsbeslut under budgetåret

Regeringens förslag: Kommunallagens bestämmelse om medelsan- visning ersätts i den nya lagen med en bestämmelse om att fullmäk- tige. i samband med beslut om en utgift under löpande budgetår. alltid skall ange hur utgiften skall finansieras. Det gäller såväl drifts- kostnader som kapitalutgifter.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanscrna: De flesta remissinstanserna tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Ett par remissinstanser anser dock bestämmelsen onödig. eftersom det är självklart att utgifter måste finansi- eras.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 4 kap. 5 & första meningen KL skall beslut om anslag även innefatta anvisning av medel för att täcka anslaget. Föreskriften tar sikte på sådana anslagsbeslut som fattas utan samband med budgetfastställelse och innebär att även sådana beslut skall balan- seras. Balanseringskravet har samband med det nuvarande kravet på att budgeten skall vara balanserad.

Som tidigare har framgått föreslår regeringen att det i fortsättningen inte 1 18

skall krävas att bUdgeten skall balanseras. En naturlig följd av detta är då att det framöver inte heller bör ställas upp något krav på balansering i fråga om sådana anslagsbeslut som fattas under löpande budgetår. Vi föreslår därför att detta krav tas bort.

Även om anslagsbeslut under löpande budgetår i fortsättningen inte behöver balanseras. bör det ändå krävas att fullmäktige anger hur utgiften skall finansieras. Vi föreslår därför en bestämmelse med denna innebörd.

4.8.6. Reservationsanslag

Regeringens bedömning: Kommunallagens bestämmelse om reser- vationsanslag behövs inte längre.

Kommitténs bedömning: Överensstäm mer med regeringens. Remissinstanscrna: De flesta remissinstanserna instämmer i kommit- te'ns bedömning eller lämnar den utan erinran. Endast Osby kommun förefaller vilja ha kvar bestämmelsen om reservationsanslag.

Skälen för regeringens bedömning: I den nuvarande kommunallagen finns en bestämmelse om reservationsanslag som innebär att fullmäktige kan besluta att ett anslag som inte förbrukas ett visst budgetår får använ- das för samma ändamål även under kommande budgetår.

Bestämmelsen utgör undantag från det krav som nu ligger i reglerna om budgetens innehåll och som innebär att överskott enligt räkenskaperna för ett visst budgetår skall regleras i kommande budget. Detta krav är i sin tur en följd av det nuvarande kravet på att budgeten skall vara balanserad.

Som tidigare har framgått innebär regeringens förslag att slopa kravet på att budgeten skall vara balanserad att även kravet på reglering av överskot- ten försvinner. Därmed behövs inget undantag från detta regleringskrav.

4.8.7. Fondbildning, lånerätt och rätt att ingå borgen

Regeringens bedömning: Kommunallagens bestämmelser om rätt att bilda fonder. ta tipp lån och ingå borgen samt om fondmedels användande bör inte få någon motsvarighet i den nya lagen.

Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att bestämmelserna om fond- bildning. lånerätt och rätt att ingå borgen behålls. [ övrigt stämmer kom- mitténs förslag överens med regeringens bedömning.

Remissinstanscrna: De flesta remissinstanserna tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran.

Flera remissinstanser. bl.a. Svenska kommunförbundet. Malmö kom- mun och Kristianstads läns landsting. anser dock att bestämmelser om rätt att bilda fonder. ta upp lån och ingå borgen är onödiga. eftersom kommu- ner och landsting ändä har rätt att göra detta.

Några remissinstanser menar att regler om fondbildning hör till intern- redovisningen och därför inte bör förekomma i kommunallagen.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt 4 kap. 6 95 första meningen KL får kommunerna och landstingen avsätta medel till kapitalfondcr och driftsf'onder. I 75 första stycket samma kapitel sägs att kommunerna och landstingen får ta upp lån och ingå borgen.

Kommuner och landsting är självständigajuridiska personer. Som såda- na har de automatiskt rätt att avsätta medel till fonder. ta upp lån och ingå borgen. om denna rätt inte har blivit inskränkt genom särskild lagstiftning. Några sådana begränsningar finns inte mer än den begränsning som följer av att ändamålet måste vara kommunalrättsligt godtagbart. Bestämmelser- na framstår därför som onödiga. Om bestämmelserna behålls finns det en risk för att de kan skapa ovisshet om vilka rättigheter i övrigt som kommu- ner och landsting har i egenskap av juridiska personer.

1 4 kap. 6 _5 andra meningen KL sägs att fondmedel får tas i anspråk för annat ändamål än det fonden avser endast genom beslut i samband med att budgeten fastställs. Fullmäktige har då ansetts ha den samlade över- blick över resurser och medelsbehov som behövs.

Regeringen anser att man bör kunna anförtro åt kommunerna och landstingen att själva avgöra när de anser sig ha underlag nog för att kunna besluta att fondmedel skall användas till andra ändamål än de som ur- sprungligen bestämts.

4.8.8. Räkenskapsföring och redovisning

Regeringens förslag: Kommunallagens bestämmelser om räken- skapsföring och redovisning skärps i den nya lagen så att redovis- ningen ges ökad betydelse. De nya reglerna innebär att årsredovis- ' ningen skall

innehålla uppgift om utfallet av verksamheten. verksamhetens finansiering och den ekonomiska ställningen vid årets slut. — omfatta även sådan kommunal verksamhet som drivs i form av aktiebolag. stiftelse. ekonomisk förening. ideell förening eller handelsbolag. _ upprättas med iakttagande av god redovisningssed, _ överlämnas till fullmäktige och revisorerna snarast möjligt och senast den 1 juni året efter det år som redovisningen avser. godkännas av fullmäktige. — hållas tillgänglig för allmänheten från och med kungörandet av det sammanträde med fullmäktige då årsredovisningen skall god- kännas.

Fullmäktige skall anförtros att meddela närmare föreskrifter om redovisningen.

Fullmäktige får bestämma att allmänheten kan få ställa frågor om årsredovisningen vid ett sammanträde med fullmäktige. L

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med undantag

av att kommittén föreslår att årsredovisningen skall upprättas med iaktta- gande av god kommunal redovisningssed och överlämnas till fullmäktige och revisorerna senast den 1 april året efter det år redovisningen avser. Vidare föreslår kommittén inga bestämmelser om att årsredovisningen skall godkännas av fullmäktige. att årsredovisningen skall hållas tillgänglig för allmänheten eller att fullmäktige får bestämmma att allmänheten kan få ställa frågor om årsredovisningen vid ett fullmäktigesammanträde.

Remissinstanscrna: De flesta remissinstanserna tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran utom när det gäller tidpunkten när årsredovisningen senast skall lämnas till fullmäktige och revisorerna. Be- träffande förslaget i den delen anser ungefär hälften av remissinstanserna att tidpunkten är för snävt tilltagen. framför allt med hänsyn till att det är fråga om en koncernredovisning. Många, bl.a. Svenska kommunförbun- det och Göteborgs kommun, vill att fullmäktige liksom för närvarande skall få bestämma tidpunkten. Landstingsförbundet föreslår en bestäm- melse att årsredovisningen skall lämnas så snart det kan ske och senast den ljuni.

Köpings kommun vill att en "koncernredovisning" skall vara frivillig. Några remissinstanser menar att det inte finns någon särskild kommu- nal redovisningssed. varför ordet kommunal i uttrycket god kommunal redovisningssed bör utgå.

Skälen för regeringens förslag

Årsredovisningen bör upplysa om verksamhetens mjäll och finansiering samt den ekonomiska ställningen vid årets slut

Den pågående utvecklingen i riktning mot ökad målstyrning i den kommu- nala verksamheten gör att redovisningens roll som kontrollinstrumcnt ökar. Av redovisningen måste fullmäktige kunna få besked om nämnderna följt fullmäktiges riktlinjer för verksamheten och om de politiska målen uppnåtts. På så sätt kan fullmäktige. om det skulle visa sig att nämnderna inte förvaltat tilldelade medel enligt fullmäktiges mål för verksamheten. vidta korrigeringar genom att i den kommande budgeten förtydliga eller precisera sina riktlinjer för verksamheten.

Det är av dessa skäl som regeringen föreslår att det införs en ny lagregel som innebär att det av årsredovisningen skall framgå hur verksamheten har utfallit. hur den har finansierats och hur den ekonomiska ställningen ser ut vid årets slut.

Fullmäktige skall meddela närmare föreskrijter om redovisningen

Regeringen har övervägt mer preciserade regler för redovisningen men har kommit fram till att lagens bestämmelser om den kommunala redovis- ningen bör begränsas till att ange ramarna för rcdovisningsarbetet. Hur arbetet i detalj skall utföras måste bestämmas av kommunerna och lands- tingen själva. Att bestämma detta är en uppgift som bör ligga hos den beslutande församlingen.

Det är därför som vi föreslår en ny lagregel som ålägger fullmäktige att meddela närmare föreskrifter om redovisningen. Med redovisning avses då även räkenskapsföring.

Rent allmänt kan sägas att den kommunala redovisningen bör utformas så enkelt och enhetligt som möjligt och på sådant sätt att den ger goda förutsättningar för ekonomiska analyser av olika slag. Detta är viktigt av kommunaldemokratiska skäl men också för staten som har ett berättigat krav på att kunna följa upp och göra jämförelser mellan olika kommuner och olika landsting av hur statsbidragsmedel används och om av staten uppsatta mål för en verksamhet har uppnåtts.

Enligt vår mening utgör det förslag till kommunalt redovisningsregle- mente som Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet har utar- betat en god förebild för hur sådana närmare föreskrifter kan utformas.

God redovimingssetl skall iakllas

'Även om kommunerna och landstingen bör ha stor frihet att själva be- stämma utformningen av redovisningen. måste denna självfallet utföras i enlighet med god redovisningssed. Regeringen anser att kravet på god redovisningssed bör framgå av själva lagen och föreslår därför en lagregel om detta.

Grundläggande bestämmelser för hur bokföring och redovisning skall vara ordnad finns för privat verksamhet i bokföringslagen (1976:125. ändrad senast 1990: 665) och för statlig verksamhet i förordningen (1979: 1212) med föreskrifter om statliga myndigheters bokföring (ändrad senast 19841536). Båda författningarna hänvisar till begreppet god re- dovisningssed. För att bl.a. närmare precisera detta begrepp har för den privata verksamheten inrättats en särskild myndighet. bokföringsnämn- den. Även Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR) har utarbetat och publicerat rekommendationer i redovisningsfrågor för att främja god re- dovisningssed. För s.k. publika företag kommer det år 1989 inrättade redovisningsrådet att utfärda rekommendationer (se prop. 1990/91: 100 bil. 4 s. 97 f.). Inom det statliga området utformar riksrevisionsverket föreskrifter och allmänna råd beträffande innebörden av god redovisnings- sed.

De föreskrifter och rekommendationer beträffande begrcppct god re- dovisningssed som har lämnats och kommer att lämnas av de institutioner som nu har nämnts har naturligtvis stor betydelse för utformningen av den redovisningssed som skall gälla för kommunerna och landstingen.

Av särskilt intresse är också det arbete som utförs av den för Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet gemensamma referensgrup- pen i redovisningsfrågor. vilken just har till uppgift att främja en god redovisningssed i kommuner och landsting.

Kommittén har hävdat att det privata näringslivets och statens synsätt på hur redovisningen skall se ut inte helt kan överföras på den kommunala redovisningen. Av den anledningen har kommittén föreslagit uttrycket "god kommunal redovisningssed". Efter vad vi har erfarit är emellertid avvikelserna inte av den beskaffenheten att uttrycket god redovisningssed

inte bör kunna användas även i kommunala sammanhang. God redovis- ningssed är för övrigt inte något en gång för alla fastslaget begrepp. Det förändras över tiden och behöver inte ha samma innebörd i alla situatio- ner. Vi har därför inte tagit med ordet kommunal i vårt förslag.

Krav på "konccrnreclovisning " hör införas

I landet finns enligt uppgifter som kommittén har tagit fram 1 377 kom- munala företag. Av dessa är 963 aktiebolag. 381 stiftelser. 20 ekonomiska föreningar. 8 kommanditbolag och 5 ideella föreningar. De kommunala företagen fördelar sig med något undantag på landets samtliga kommuner och landsting. Företagens sammanlagda omsättning uppgår till över 50 miljarder kr. I företagen finns ungefär 45 000 anställda.

Dessa siffror gör det uppenbart att bilden av kommunernas och lands- tingens ekonomiska ställning påverkas om de kommunala företagen tas med i årsredovisningen eller inte.

En kommun eller ett landsting och dess företag måste ses som en ekonomisk beslutsenhet för vilken fullmäktige har det yttersta ansvaret såväl ekonomiskt som politiskt. De förtroendevalda måste därför ges möjlighet att göra en samlad bedömning av kommunens eller landstingets totala ekonomiska engagemang. Det bör finnas garantier för detta i form aven uttrycklig regel i kommunallagen.

Regeringen föreslår därför en lagregel som gör det obligatoriskt att även ta in uppgifter om de kommunala företagens ekonomi i årsredovisningen. Liksom beträffande årsredovisningen i övrigt skall dessa uppgifter avse utfallet av verksamheten. verksamhetens finansiering och den ekonomiska ställningen vid årets slut. Rcdovisningsskyldigheten bör. på motsvarande sätt som vi har föreslagit beträffande reglerna om inflytande i och kontroll över kommunala företag. gälla aktiebolag. stiftelser, ekonomiska förening- ar. ideella föreningar och handelsbolag som används för kommunal verk- samhet och i vilka kommuncrna och landstingen har ett andelsintressc. oavsett hur litet detta intresse är.

Mera preciserade regler än så anser vi inte att det behövs. Hur "koncern- redovisningen” tekniskt skall utformas bör kommunerna och landstingen få bestämma själva mot bakgrund av vad som är förenligt med god re- dovisningssed. '

l-"iktigl att åutredavisningen blir klar så tidigt som indi/"ligt

Det är viktigt att årsredovisningen överlämnas till revisorerna inom sådan tid att de hinner fullgöra sitt granskningsarbete och avge revisionsberättcl- se innan fullmäktige senast skall behandla frågan om ansvarsfrihet. vilket bör ske innan fullmäktige fastställer budgeten för andra året efter redovis- ningsåret. De nuvarande bestämmelserna garanterar emellertid inte att detta tidsschema upprätthålls. [ likhet med kommittén anser regeringen därför att det bör anges i lagen när årsredovisningen senast skall överläm- nas till revisorerna.

För framför allt de större kommunerna och landstingen kan det bli svårt

att hinna med att ta fram en årsredovisning redan till som kommittén har föreslagit den 1 april året efter redovisningsåret. och det kan gå ut över kvaliteten. Det är därför som vi i stället föreslår en regel om att årsredovisningen skall lämnas snarast möjligt och senast den 1 juni året efter det år som redovisningen avser.

Årsredavisningen bör godkännas avjitllmäklige

Det finns i den nuvarande kommunallagen inget krav på att" fullmäktige skall fatta något beslut angående den av styrelsens upprättade årsredovis- ningen. Regelmässigt sker detta ändå. Hos vissa kommuner och landsting fattas sedan behandlingen av årsredovisningen avslutats beslut om att lägga den till handlingarna. I—los andra fattas ett formellt beslut om god- kännande av redovisningen.

Regeringen anser att den praxis som utbildats bör framgå av lagen och föreslår därför en bestämmelse om att fullmäktige skall fatta beslut om årsredovisningen. Därigenom kommer det också att framgå av lagen att det hör till fullmäktiges obligatoriska uppgifter att behandla årsredovis-'

ningen.

Beslutet bör enligt vår mening ha formen av ett godkännande av årsre- dovisningen. Eftersom årsredovisningen som sådan inte är förenad med några rättsverkningar. kommer fullmäktiges beslut inte heller att ha några rättsverkningar. Beslutet får endast den betydelsen att det markerar att fullmäktiges behandling av årsredovisningen är avslutad.

lllöjlighetenjör allmänheten att ta de! av årsredcwisningen bärförbällras

De av regeringen i det föregående föreslagna lagreglerna om årsredovis- ningen avser främst att öka fullmäktiges möjligheter att kontrollera att nämnderna följt fullmäktiges riktlinjer för verksamheten och om de poli- tiska målen uppnåtts. _

Minst lika betydelsefullt är det enligt vår mening att förbättra informa— tionen till allmänheten om hur den kommunala verksamheten skötts un- der budgetåret.

I detta syfte föreslår vi dels en bestämmelse liknande den som gäller styrelsens förslag till budget, nämligen att årsredovisningen skall hållas tillgänglig för allmänheten från och med kungörandet av det sammanträde med fullmäktige då den skall godkännas. dels en bestämmelse som ger fullmäktige möjlighet att bestämma att allmänheten får komma och ställa frågor om årsredovisningen vid ett sammanträde med fullmäktige.

Vi anser att dessa förslag och våra förslag i övrigt beträffande årsredovis- ningen bör skapa ett ökat intresse hos kommunmedlemmarna för hur kommunen eller landstinget sköts i ekonomiskt hänseende. Vi menar att en förstärkning av ”medborgarrevisionen" är viktigt ur demokratisk syn- punkt.

Hänvisningar till S4-8-8

4.9. Revision Prop. 1990/91:117

4.9.1. Revisorernas ställning

Regeringens förslag: En ny lagregel införs som framhåller den en- skilde revisorns oberoende ställning.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanscrna: Remissinstanscrna tillstyrker kommitténs förslag el- ler lämnar det utan erinran.

Skälen för regeringens förslag: Revisorerna intar en oberoende ställning ' i förhållande till dem som de skall granska. Detta återspeglas i att reviso— rerna samfällt kan sköta sin egen förvaltning. att budgetberedningen av revisorernas anslag kan ske genom särskild budgetberedning och att revi- sorerna själva kan lämna en redogörelse för förbrukningen av revisions- anslaget till fullmäktige.

Också inbördes är revisorerna emellertid oberoende av varandra. En revisor kan inte överröstas av de andra revisorerna. Varje revisor har därför rätt att anföra en egen mening i revisionsberättclsen. Det finns inte ens något hinder mot att var och en av revisorerna avger en egen revisions- berättelse.

Att den enskilde revisorn har denna ställning bör framgå av lagen. Härigenom inskärps vad som redan gäller. Regeringen föreslår därför att det införs en bestämmelse i revisionskapitlet som talar om att varje revisor fullgör sitt uppdrag självständigt.

Hänvisningar till S4-9-1

4.9.2. Revisorernas uppgifter

Regeringens förslag: På ett tydligare sätt än i den nuvarande kom- munallagen anges i den nya lagen att det är all den verksamhet som bedrivs inom nämndernas ansvarsområden som skall granskas och inte bara det arbete som nämnderna själva utfört.

Revisorernas förhållande till de specialreglerade verksamheterna inom nämnderna klargörs.

Kommitténs förslag: Överensstäni mer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker i huvudsak kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Några remissinstanser föreslår en bestämmelse om att revisionen skall utföras enligt god revi- sionssed eller god kommunal revisionssed. Ett par remissinstanser, bl.a. Stockholms kommun. tar med anledning av förslaget om "koncernre- dovisning" upp frågan om de förtroendevalda revisorernas granskning av de kommunala företagen.

Skälen för regeringens förslag kkr/(samhet som ska/! granskas

1 de nuvarande reglerna om revisorernas uppgifter anges att revisorerna skall granska styrelsens och övriga nämnders verksamhet. Bestämmelsen har en dubbel funktion. Dels skall den ange gränserna för revisorernas granskningsverksamhet. Dels skall den upplysa om vem som har revisions- ansvar.

Bestämmelsen kan lätt ge det felaktiga intrycket att det bara är den verksamhet som styrelsen och nämnderna själva har utfört som är föremål för revisorernas granskning. Revisorerna skall ju emellertid också granska all annan verksamhet som bedrivs inom nämnderna. Det kan handla om sådan verksamhet som bedrivs av utskott och partssammansatta organ. Det kan också vara fråga om verksamhet som bedrivs av anställda och enskilda förtroendevalda med eller utan beslutanderätt efter delegering.

Regeringen föreslår därför att bcstämtnelsen ändras så att det klarare framgår vilka gränserna för revisorernas granskningsvcrksamhet egentli- gen är. Detta bör ske genom att i stället för orden ”styrelsens och övriga nämnders verksamhet" orden "all verksamhet som bedrivs inom nämn- dernas verksamhetsområden” används i den nya lagen.

Samtidigt som bestämmelsen får denna nya lydelse bör den fråntas sin dubbla funktion att också upplysa om vem som har revisionsansvar. Den upplysningen bör i stället lämnas i reglerna om revisionsberättelsen genom en löreskrift som talar om vem revisorerna får rikta anmärkning mot.

Vi är inte beredda att föreslå en bestämmelse att revisionen skall utföras enligt god revisionssed eller god kommunal revisionssed. De förtroen- devalda revisorerna bör i stället helt fritt kunna få prioritera utnyttjandet av sina resurser så att granskningen blir så bra som möjligt mot bakgrund av de krav som lagen ställer upp.

Granskning av den spec'ia/regleraa'e vcrkmnz/zelen

Revisorernas uppgifter när det gäller de specialreglerade nämnderna har inte uttryckligen reglerats i den nuvarande kommunallagen. I samband med lagens tillkomst uppgav departementschefen att han inte fann det möjligt att lösa de gränsdragningsproblem som uppkommer vid revision av dessa nämnder genom föreskrifter i lag (prop. 1975/76:187 s. 533).

1 praxis har det dock utbildats vissa principer för revisorernas skyldighe- ter och bcfogenheter med avseende på de specialreglerade nämnderna. Som huvudregel anses gälla att revisorerna inte får granska ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Från detta förbud finns två undantag. Det ena undantaget innebär att granskning får ske om ett beslut i ärendet eller en underlåtenhet att fatta beslut har vållat kommunen eller landstinget ekonomisk förlust. Det andra undantaget innebär att revisorer- na får göra en allmän granskning för att kontrollera handläggningsrutiner. standardfrägor etc.

Det finns en uppenbar risk för att det kan skapa osäkerhet och ge upphov till oklarheter, missförstånd och tvister i revisionsarbetet. om

förhållandet mellan revisionen och de specialreglerade verksamheterna inte preciseras i lag. Regeringen föreslår därför att det för tydlighetens skull införs en lagregel i revisionskapitlet som klargör dessa saker.

Rut-'frorw'na och de kommuna/a][)?thng

1 den nuvarande kommunallagen saknas det regler om att de förtroen- devalda revisorerna skall granska de kommunala företagen.

En "koncernredovisning" gcr otvivelaktigt revisorerna bättre möjlighe- ter än tidigare att pröva om ett kommunalt företags verksamhet utövas på ett från kommunens eller landstingets synpunkt ändamålsenligt sätt.

Samtidigt är emellertid det underlag revisorerna har för sin prövning svagt och ger i princip inte bättre möjligheter till insyn än de som erbjuds övriga förtroendevalda eller andra intressenter. De kommunala företagen är också underkastade sin egen revision. En utvidgning av de förtroen— devalda revisorernas uppgifter till att omfatta även en granskning av de komntunala företagen skulle därför i praktiken kunna leda till en dubbel- granskning, som kan medföra att den kommunala revisionen uppfattas som någon form av överrevision i förhållande till företagsrevisionen.

En bättre väg att gå för att fullmäktige skall tillförsäkras den information om de kommunala företagen som från kommunal synpunkt är relevant är i stället att försöka få företagsrevisionen utförd så att detta informationsbc- hov tillgodoses.

Det kan uppnås genom att det kommunala ändamålet med verksamhe- ten anges på ett tydligt sätt i företagets bolagsordning eller motsvarande. Företagets förvaltningsberättelse och därmed också företagsrevisorernas prövning kommer då att ta sikte på hur företaget har skött en anförtrodd lokal samhällsuppgif't och om det kommunala ändamålet har uppnåtts.

Av dessa skäl anser vi att det inte bör införas några bestämmelser i lagen som gör det till en skyldighet för de förtroendevalda revisorerna att grans- ka också de kommunala företagens verksamhet.

Detta innebär emellertid inte att revisorerna med vårt förslag är för- hindrade att på grundval av "koncernredovisningen" göra vissa allmänna uttalanden om de kommunala företagen. Tvärtom anser vi att det kan vara en bra ordning om de förtroendevalda revisorerna påtar sig den uppgiften. Inget hindrar att fullmäktige tar in föreskrifter om detta i revisionsregle— mentet.

4.9.3 Revisorernas rätt till upplysningar m. m.

Regeringens förslag: lagreglerna om revisorernas rätt att få upplys- ningar m.m. ändras så. att inte bara nämnderna utan också de anställda anges i lagen som skyldiga att lämna revisorerna upplys- ningar m. m.

Kommitténs förslag: Overensstäm mer i sak med regeringens.

Remissinstanscrna: Alla remissinstanser utom kammarrätten i Göteborg tillstyrker eller lämnar kommitténs förslag utan erinran. Att särskilt peka ut anställda som skyldiga att lämna upplysningar m.m. stämmer inte enligt kammarrätten överens med lagförslagets synsätt på förhållandet mellan förtroendevalda och anställda. Det leder enligt kammarrätten ock— så till brister i samspelet med sekretesslagens regler.

Skälen för regeringens förslag: Så som de nuvarande bestämmelserna om revisorernas rätt till upplysningar m. m. är utformade får man närmast det intrycket att det bara är nämnderna som är skyldiga att lämna upplys- ningar m.m. till revisorerna.

Inom den juridiska litteraturen har det emellertid antagits att också de anställda har en sådan skyldighet (se Kai/'..s'er/R[ban/ah]. Kommunallagar- na ll. 6 uppl. s. 566).

1 de flesta fall torde det vara så. att det faktiska lätnnandct av upplys- ningarna görs av de anställda. Dc agerar därvid för nämndens räkning och skyldigheten följer av anställningsförhållandet.

Regeringen är av den uppfattningen att det av lagen bör framgå att även de anställda har en skyldighet att lämna upplysningar m.m. till revisorer- na. En sådan bestämmelse innebär emellertid inte bara som kommittén har anfört ett förtydligande av vad som gäller redan i dag. utan formellt sett en utvidgning av upplysningsskyldigheten för de anställda. De får därigenom en självständig upplysningsskyldighet skild från och utöver den skyldighet som kan följa av anställningsförhållandet.

Vi anser att en sådan regel inte på något avgörande sätt avviker från det synsätt på förhållandet mellan förtroendevalda och anställda som lagför- slaget i övrigt präglas av.

Inte heller torde det uppkomma några problem vid tillämpningen av sekretesslagen. Visserligen utgår 14 kap. 1 %$ sekretesslagen. där det anges att sekretess inte hindrar att uppgifter lämnas till annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. från att det är myndighe— ten som lämnar uppgifter. Lagregeln anses emellertid vara tillämplig även när en offentlig funktionär är skyldig att lämna uppgifter utan att därvid handla på myndighetens vägnar.

Hänvisningar till S4-9-2

4.9.4. Kretsen revisionsansvariga m.m.

Regeringens förslag: Kretsen revisionsansvariga utökas "till att om- fatta också enskilda förtroendevalda i styrelsen. övriga nämnder och fullmäktigebercdningar.

Alla förtroendevalda med revisionsansvar. oavsett om de är leda- möter i fullmäktige eller inte. får rätt att delta i fullmäktiges över- läggning när revisionsberättelsen över den verksamhet som de har deltagit i behandlas.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanscrna: De flesta remissinstanserna tillstyrker kommitténs

förslag eller lämnar det utan erinran. Några remissinstanser. bl.a. Malmö kommun. vill att även förvaltningschefer skall ha revisionsansvar. Ett par remissinstanser. bl.a. riksrevisionsverket. menar att alla anställda som förbrukar kommunala medel skall liksom förtroendevalda omfattas-av revisionsansvar.

Skälen för regeringens förslag Individuellt revisionsansvarjör de./örtroendevalda bör införas

Revisionsansvar bärs i dag kollektivt av varje nämnd. Detta har ibland fått otillfredsställande följder. Sålunda har det hänt att styrelser och andra nämnder har vägrats ansvarsfrihet. trots att de felaktigheter som har påtalats har begåtts av enskilda förtroendevalda utan 'att styrelsen eller nämnden känt till de åtgärder som vidtagits. Det är inte rimligt att en styrelse eller en annan nämnd skall bära ett kollektivt revisionsansvar i. dylika fall. även om dessa är sällsynta. Det finns därför ett behov av att komplettera det kollektiva .revisionsansvaret för styrelsen och de övriga nämnderna med ett individuellt revisionsansvar för de förtroendevalda.

Eftersom de förtroendevalda har utsetts av fullmäktige. torde det inte finnas några principiella hindermot att ålägga dem ett sådant individuellt revisionsansvar. Regeringen föreslår därför att det i den nya lagen införs regler om ett individuellt revisionsansvar för de förtroendevalda.

De anställda bör in te omfattas av revisionsrmsvar

Fall har även förekommit där en styrelse eller en annan nämnd fått bära ett kollektivt revisionsansvar när en anställd har vidtagit åtgärder som varit felaktiga och som styrelsen eller nämnden inte känt till. Mot den bakgrun- den kan det finnas anledning att införa ett revisionsansvar för de anställda i kommuner och landsting.

Frågan om de anställda skall omfattas av revisionsansvar är emellertid något annorlunda än när det gäller de förtroendevalda. Kommunallagen utgår visserligen från att det finns anställda i kommunerna och landstingen men dessa utgör principiellt sett inget obligatoriskt inslag i den kommuna- la organisationen. De anställda är underställda nämndei'na och har inte något direkt ansvar gentemot fullmäktige. De är underkastade ett arbets- rättsligt ansvar.

Redan dessa omständigheter talar mot att man skall ålägga de anställda ett revisionsansvar. '

Mot ett sådant åläggande talar dessutom praktiska skäl. Om alla anställ- da som förbrukar kommunala tncdel "eller fattar beslt'it efter delegering ' skulle omfattas av revisionsansvar. skulle kretsen av revisionsansvariga bli mycket stor. l några av de' större kommunerna skulle det röra sig om flera tusen personer. Under sådana omständigheter kan man ifrågasätta det meningsfulla med ett revisionsansvar för de anställda.

Nämnderna är vidare skyldiga att kontrollera den verksamhet som bedrivs inorn deras ansvarsområden. Ont det skulle visa sig att en anställd

som fått i uppdrag att fatta beslut har överskridit sina befogenheter eller på annat sätt fattat ett felaktigt beslut. kan nämnden åtminstone i vissa fall vidta nödvändiga åtgärder för att åstadkomma rättelse. För att förhindra felaktiga beslut i fortsättningen från den anställdes sida kan nämnden också återkalla delegeringsuppdraget. Om ett klandervärt beteende som inte bör belastas en nämnd skall tas upp i revisionsberättelsen, har reviso- rerna dessutom en möjlighet att beskriva sakförhållandena så att nämnden undgår kollektivt ansvar.

Om man skulle införa ett revisionsansvar för de anställda vid sidan om deras nuvarande arbetsrättsliga ansvar. uppkommmer dessutom svårighe- ter att bedöma de arbetsrättsliga effekterna av en vägrad ansvarsfrihet.

I och för sig kan de anställdas ansvar antas komma att öka i ett målstyrt system. Med de ökade delegeringsmöjligheter som regeringen föreslår kan också beslutanderätt i driftsfrågor överföras till de anställda. Givetvis bör någon form av ansvar kunna utkrävas för skötseln av sådana frågor. De juridiska instrument som står till förfogande i dag inom det arbetsrättsliga systemet kan därvid i sig antas vara tillräckliga. varför vi inte anser att det finns anledning att införa ett revisionsansvar för alla anställda inom kom- muner och landsting.

En kommuns eller ett landstings företrädare i ett partssammansatt organ är kommunalt förtroendevalda på så sätt att de väljs av fullmäktige eller av styrelsen eller någon annan nämnd som fullmäktige utser. Enligt uttalan- den i förarbetena (prop. 1978/79: 188 s. 42 f.) till bestämmelserna om de partssammansatta organen bör emellertid den kommunala arbetsgivarens representation i huvudsak fullgöras av tjänstemän. Arbetstagarnas företrä- dare utses av berörda arbetstagarorganisationer. Detta gör att de partssam- mansatta organen enligt vår mening bör behandlas på samma sätt som de anställda när det gäller frågan om de skall åläggas revisionsansvar eller inte.

Förra/lningschc/Z'r bör inte heller (mr_filttus av revisionxansvar

Förvaltningscheferna intar en särställning bland de anställda. Den pågåen- de utvecklingen mot ökad målstyrning och de nya reglerna om vidaredele- gering som regeringen föreslår gör att förvaltningschefernas roll inom den kommunala organisationen i framtiden kommer att öka i betydelse. Även om vi inte är beredda att föreslå ett revisionsansvar för alla anställda. är detta omständigheter som talar för att man åtminstone bör överväga ett särskilt revisionsansvar for förvaltningscheferna.

Ett system med revisionsansvar för förvaltningschcferna är emellertid inte heller fritt från invändningar. Det finns flera omständigheter som talar mot att man skall ålägga förvaltningscheferna ett sådant ansvar.

En sådan omständighet är den koppling som finns mellan revisionsan- svaret och det politiska ansvaret. Förvaltningscheferna är inte politiker. De är — och det gäller också i ett målstyrt system biträden åt nämnder- na. Säsom underställda nämnderna ansvarar förvaltningscheferna mot dessa. Liksom övriga anställda är de också underkastade ett arbetsrättsligt ansvarssystem.

Vidare skulle ett införande av revisionsansvar för förvaltningscheferna kunna medföra att de rättsligt sett uppfattas som likställda med de kom- munala bolagens verkställande direktörer. De senare har ju enligt före- skrifterna i aktiebolagslagen ett revisionsansvar jämsides med ledamöter- na i bolagsstyrelsen. Även om de verkställande direktörernas funktion är annorlunda genom att de svarar för bolagens fortlöpande förvaltning. skulle. ett revisionsansvar för förvaltningscheferna kunna medföra en om icke formell så i vart fall faktisk maktförskjutning från de förtroendevalda till förvaltningscheferna. En sådan maktförskjutning är inte önskvärd. Den skulle heller inte passa in i ett målstyrt system. eftersom den grundläg- gande fördelningen av beslutanderätten i kommunerna och landstingen inte är ändrad i ett sådant system.

Vi anser därför att inte heller förvaltningscheferna bör ha revisionsan- Svar.

Rätten att delta i debatten om arisvat'.>fri/lef

Enligt de nuvarandejävsreglerna har ordföranden och vice ordförande i en nämnd. oavsett om de är ledamöter i fullmäktige eller inte. en rätt att delta i fulltnäktiges överläggning när revisionsberättelsen över den egna nämn- dens verksamhet behandlas. Syftct med denna regel är att de nämnda personerna skall ha möjlighet att på nämndens vägnar få förklara och försvara sig när frågan om ansvarsfrihet skall prövas.

Eftersom enskilda förtroendevalda enligt regeringens förslag skall ha revisionsansvar. bör också dessa personer få möjlighet att förklara och försvara sitt handlande inför fullmäktige när fullmäktige behandlar revi- sionsberättelsen över den verksamhet som de har deltagit i.

Vi föreslår därför en bestämmelse om detta.

4.10. Laglighetsprövning 4.10.l Ny terminologi och redaktionell utformning

Regeringens förslag: Reglerna om kommunalbesvär görs tydligare och mer överskådliga.

Vissa särdrag för kommunalbesvären som har utbildats i rättstill- lämpningen uttrycks direkt i lagtexten. Termen kommunalbesvär ersätts av laglighetsprövning.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. En skillnad är att kommittén föreslår att en del bestämmelser skall föras över från kommunalbesvärskapitlct i kommunallagen till förvaltningsprocess- lagen (19711291. ändrad senast 1990214121

Remissinstanscrna: Remissinstanserna är i stort sett positiva till kom- mittens förslag. Regeringsrätten. kammarrätterna i Stockholm och Göte- borg samt kammarkollegiet föreslår ytterligare en del redaktionella och språkliga ändringar.

Den föreslagna termen laglighetsprövning tillstyrks av bl. a. regeringsrät- Prop. 1990/91: 1 17 ten. kammarrätten i Göteborg. socialstyrelsen, Tranås. Kalmar. Malmö. Ängelholms, Partille. Tranemo och Falu kommuner. Uppsala och Värm- lands läns landsting samt av Svenska kommunförbundet och Landstings- förbundet. Förslagct avstyrks av JO. kammarrätten i Stockholm. juridiska fakultetsnämnderna vid Stockholms och Uppsala universitet samt av Osby kommun. Kammarrätterna i Stockholm och Göteborg samt juridiska fakultets- nämnden vid Uppsala universitet avstyrker förslaget om att föra över vissa bestämmelser till förvaltningsprocesslagen.

Skälen för regeringens förslag Nuvarande ordning

Reglerna om kommunalbesvär finns i 7 kap. KL.

Kommunalbesvär kan sägas utgöra en form av medborgartalan. Ända- målet är att se till att den kommunala självstyrelsen utövas på ett rättsen- ligt sätt. Kännetecknande för kommunalbesvären är att endast kommun- medlemmar får överklaga. att besluten endast kan angripas på de punkter som anges i kommunallagen och att prövningen är begränsad till laglighe- ten av ett beslut. Om besvären bifalls får beslutet bara upphävas men det får inte ersättas med ett nytt beslut.

Kommunalbesvär anförs hos en kammarrätt. Kammarrättens beslut kan överklagas hos regeringsrätten. En förutsättning för att beslutet skall prö- vas av regeringsrätten är att prövningstillstånd meddelas.

I civildepartementet övervägs för närvarande frågan om hur man bör klara ut vissa frågor om förhållandet mellan kommunalbesvär och förvalt- ningsbesvär.

Den språkliga och systematiska utformningen

I olika utredningssammanhang där kommunalbesvären har behandlats tidigare har det framförts önskemål om att få fratn tydligare och mer överskådliga regler.

Ett sätt att tillgodose sådana önskemål är att låta vissa särdrag för kommunalbesvärsprocessen som har utbildats i rättstillämpningen framgå av lagtexten. Det gäller bl.a. det utmärkande draget att kammarrätten endast får upphäva eller inte upphäva ett överklagat beslut. men inte sätta ett nytt beslut i dess ställe. llärigenom markeras att det ytterst är fråga om en ren legalitetsprövning och inte i första hand en lämplighetsprövning.

Kommittén föreslår att innehållet i 7 kap. 49' KL skall flyttas över till förvaltningsproccsslagen. I den nämnda paragrafen återfinns vissa proces- suella bestämmelser som gäller specifikt för kommunalbesvärsprocessen.

l likhet med några remissinstanser har regeringen i denna fråga en annan uppfattning än kommitten. Vi faster särskild vikt vid det upplysningsvär- de för enskilda rättssökande som ligger i att de processuella bestämmelser som är speciella lör komtnunalbesvärsprövningen återfinns i kommunalla- gen. Det rimmar dessutom mindre väl med förvaltningsprocesslagens ka- 13 IJ

raktär av generell förfarandelag att i den lagen införa specialbestämmelser Prop. 1990/91: 1 17 för kommunalbesvären.

Termen laglighetsprövn ing introduceras

Uttrycket kommunalbesvär infördes i rubriken till kommunalbesvärska- pitlet i 1977 års kommunallag. Begreppet var dock etablerat sedan lång tid tillbaka. Orsaken till att-det fördes in i lagen var att man ville klargöra att kommunalbesvär är en särskild typ av besvär. som i flera viktiga avseen- den skiljer sig från förvaltningsbesvären.

Ett skäl för att nu byta terminologi är den allmänna strävan att ta bort ordet besvär ur all författhingsmateria. Det finns också ett behov av att på ett ännu bättre sätt klargöra skillnaden mellan kommunalbesvär och förvaltningsbesvär. Regeringen anser att laglighetsprövning är ett bra er- sättningsord.

Vi är medvetna om att detta förslag inte är helt invändningsfritt. Ibland är det ofrånkomligt att det vid prövningen i ett konttnunalbesvärsmål vägs in vissa lämplighetsaspekter i bedömningen och i vissa förvaltnings- besvärsmål kan det bli fråga om en i princip ren laglighetsbedömning. Det kan därför sägas att termen laglighetsprövning till en del kan vara missvi- sande som beteckning på kommunalbesvären. Å andra sidan är det ingen tvekan om att kärnpunkten i kommunalbesvärsprövningen ärjust legali- tetsprövningen. Vi anser därför att termen laglighetsprövning. även om vissa invändningar kan riktas mot den. på ett värdefullt sätt kan bidra till att öka allmänhetens kunskap om vad rättsmedlet i första hand innebär. Förhoppningsvis kan därigenom vissa missförstånd och onödiga processer undvikas. ' '

Förslaget hindrar givetvis inte att uttryck med ordet kotnmunalbcsvär även i framtiden kan användas i olika sammanhang. t.ex. när kommunal- besvär och förvaltningsbesvär jämförs med varandra. Syftet med vårt förslag att ersätta ordet kommunalbesvär är att åstadkomma en så tydlig lagtext som möjligt.

4.102 Kopplingen medlemskap — rätt att överklaga

Regeringens förslag: Kopplingen mellan medlemskap i en kommun eller ett landsting och rätten att överklaga kommunala beslut be- hålls.

Kretsen av klagoberättigade vidgas inte. dvs. inga ytterligare kate- gorier tillförs medlemskrctscn utöver de som är folkbokförda i kom- munen. äger fast egendom i kommunen eller är taxerade till kom- munalskatt där.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser kommenterar kom- mitte'ns förslag. . 1 |...) LA)

Kammarrätten i Göteborg anser. i likhet med kommittén. att det inte har framkommit något påtagligt behov av att man till följd-av den slopade kommunala beskattningen av juridiska personer vidgar förutsättningarna för besvärsrätt för denna kategori. Även Svenska kommunförbundet är ense med kommittén om att inte utvidga besvärsrätten' för ideella för- eningar eller andra juridiska personer.

Däremot anser kammarrätten i Stockholm att det finns-skäl att överväga juridiska personers besvärsrätt i syfte att få till stånd en generösare ord— ning.

Enligt Svenska arbctsgivarcföreningen och Sveriges Industriförbund bör man överge kopplingen mellan medlemskap och besvärsrätt. I stället bör envar som berörs av ett kommunalt beslut ha rätt att få lagligheten prövad. Om kopplingen behålls. menar organisationerna att juridiska personer som har fast driftsställe i en kommun eller vars styrelse har sitt säte där skall räknas som kommunmedlemmar. Medborgarrättsrörelsen Friheten i Sverige anför liknande synpunkter. -

llandikappförbundens Cent-ralkommitté anser att ideella föreningar bör ha rätt att utlösa en laglighetskontroll av kommunala beslut.

Skälen för regeringens förslag

Kopplingen mellan nwdlemskap och rätt att överklaga bör behållas Ett utmärkande drag för kommunalbesvärsmålen är att endast kommun- medlemmar har rätt att överklaga. Enbart den omständigheten att någon har ett intresse i saken ger alltså inte besvärsrätt.

Som regeringen har anfört i motiven till- medlemskapsregeln (avsnitt. 4.1.2) bör kopplingen mellan medlemskap och rätt att överklaga behållas. Om man vill vidga kretsen av klagoberättigade måste- man därför. med denna utgångspunkt. överväga en: ändring av medlemskapsbegreppet.

Juridiska personers rätt att överklaga

En effekt av att den kommunala taxeringen av juridiska personer sedan några år tillbaka har slopats är att dessa förlorat den rätt att överklaga kommunala beslut som de hade tidigare på grundval av taxeringen. En sådan rätt har de nu bara i kommuner där de äger'fast'egendom. Regeringen gör den bedömningen. att det inte finns skäl att konstruera om medlemskapsbcgreppct i'. syfte att utvidga juridiska personers rätt att. överklaga. En studie av kommunalbesvärsmål visar att- det är ytterst sällan" som en juridisk person uppträder som' klagande. Detta var förhållandet även tidigare när de juridiska personerna hade besvärsrätt på grundval av taxering i en viss kommun. Den till viss del förlorade rätten att överklaga får därför ses som en marginell effekt-. av att den kommunala taxeringen slopades. Att utvidga medlemskapsbegreppet' skulle därför enligt vår he- dömning inte få någon större effekt och därför finns-inte tillräckliga skäl att vidta en sådan åtgärd. Något skäl att särbehandla ideella föreningar finns inte-heller enligt vår mening.

4.103. Prövningsgrunderna

Regeringens förslag: Två av de nuvarande prövningsgrunderna i kommunalbesvärsmål slopas. nämligen att ett beslut "kränker kla- gandens enskilda rätt" eller att det "vilar på orättvis grund". Övriga prövningsgrunder behålls i saki den nya lagen.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med undantag av att kommittén föreslår att den nuvarande prövningsgrunden ”ej till- kommit i laga ordning" formuleras om till "inte tillkommit på föreskrivet sätt".

Remissinstanscrna: Kommitténs förslag tillstyrks eller lämnas utan erin- ran av flertalet remissinstanser.

Kammarrätten i Stockholm är tveksam till förslaget att slopa prövnings- grundcn ”vilar på orättvis grund”.

TCO. Villaägareförbundet och Vi 1 Småhus samt Medborgarättsrörelsen Friheten i Sverige anser att man bör behålla prövningsgrunden "kränker klagandens enskilda rätt”.

Regeringsrätten kritiserar omformuleringen från ”ej tillkommit i laga ordning” till ”inte tillkommit på föreskrivet sätt". Enligt regeringsrättens mening får den föreslagna lydelsen en mer inskränkt betydelse.

Skälen för regeringens förslag Prr'jvningsgrunderi dag

Enligt 7 kap. 1 & KL får kommunalbesvär grundas endast på omständighe- ter som innebär att ett beslut

1. ej har tillkommit i laga ordning.

2. står i strid mot lag eller annan författning.

3. på annat sätt överskrider kommunfullmäktiges eller landstingets befo- genhcter.

4. kränker klagandens enskilda rätt eller

5. annars vilar på orättvis grund. Den första prövningsgrundcn tar sikte på felaktigheter i själva förfaran- det. dvs. att det riktas anmärkningar mot sättet för tillkomsten av ett kommunalt beslut.

Prövningsgrunden under punkt 2 tillämpas i regel när beslutet bryter mot en uttrycklig författningsregel. normalt av offentligrättslig karaktär. Nästa punkt används t. ex. vid prövning av frågor som rör den kommunala kompetensen och vid kompetenskonflikter mellan olika kommunala or- gan. Någon klar gräns mellan de båda prövningsgrunderna finns inte.

En särställning intar prövningsgrunden "kränker klagandens enskilda rätt". En tillämpning av den har ansetts förutsätta att klagandens personli- ga rättsställning blivit lidande av det kommunala beslutet. Oftast har klaganden inte någon framgång. vilket inte sällan beror på att prövnings- instansen konstaterat att klaganden haft möjlighet att få sin sak prövad av allmän domstol. Störst praktisk betydelse har prövningsgrunden främst

haft i löne- och pensionsärenden. Genom ändrad arbetsrättslig lagstiftning har dock även detta område inskränkts i väsentlig män.

Den sista punkten "vilar på orättvis grund” åberopas ofta av dem som klagari kommunalbesvärsmål. men tillämpas relativt sällan av domstolar- na. Ursprungligen torde den "ha införts för att ge eftertryck åt kravet på likställighet mellan kommunmedlemmar. Även rättspraxis visar-att den är starkt förknippad med likställighetsprincipen.

Två prövningsgrunder slopas De tre första prövningsgrunderna i nuvarande kommunallag är direkt motiverade av kommunalbesvärsinstitutets uppgift som ett offentligrätts- ligt kontrollmedel. De har därför en given plats i systemetjAv dessa bör punkt 3 "på annat sätt överskrider kommunfullmäktiges eller landstingets befogenheter” delas upp i två punkter för att ge uttryck åt att den har ett

vidare tillämpningsområde än vad ordalydelsen i förstone ger uttryck åt. ' Det bör således framgå att prövningen också kan omfatta frågan om en viss åtgärd över huvud taget är en kommunal angelägenhet. .

En speciell ställning intar de nuvarande punkterna 4 och 5, vilka avser fall då det kommunala beslutet kränker klagandens'enskilda rätt eller annars vilar på orättvis grund. Båda har en synnerligen begränsad använd- barhet. men åberopas ofta av de klagande och ger därmed upphov till åtskilliga missförstånd och en onödig handläggning. Genom att likställig- hetsprincipen skrivs in i lagtexten kan prövningsgrunden "står i strid mot lag eller annan författning" användas om någon anser att ett beslut strider mot denna princip.

4.10.4. Besluts verkställbarhet

Regeringens bedömning: Frågan om kommunala besluts verkställ- barhet lagregleras inte.

Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanscrna: I likhet med kommitten finner kammarrätten i. Stockholm att en allmänt hållen regel om verkställbarhet inte har något större värde. .

Regeringsrätten anser att intresset av överskådlighet och begriplighet talar för att principen om omedelbar verkställbarhet av kommunala beslut kommer till uttryck i lagen. Liknande synpunkter anför Malmö kommun och Svenska kommunförbundet. .

Skälen för regeringens bedömning: I princip gäller att ett kommunalt beslut är verkställbart så snart protokollet över beslutet har justerats. Indirekt framgår detta av 7 kap. ög" KL. Enligt den paragrafen skall fullmäktige. om ett beslut har blivit upphävt genom avgörande som har vunnit laga kraft och om beslutet redan har verkställts. föranstalta om rättelse av verkställigheten i den mån det är möjligt.

Ibland är omedelbar verkställighet en nödvändighet. t.ex. i fråga om vissa beslut om val och en del budgetbeslutJ andra fall kan verkställighe- ten utan olägenhet anstå till dess beslutet har vunnit laga kraft. Inte sällan är läget svårbedömt och det gäller då att väga olika intressen mot varand- ra. Behovet av effektivitet i den kommunala förvaltningen står mot intres- set av att ett överklagande i möjligaste mån bör leda till det åsyftade resultatet. dvs. att hindra beslutets genomförande. Ofta kompliceras bil- den av att förhållandet rör en utomstående part och att det i vissa fall kan ha inträffat en civilrättslig bundenhet för kommunen.

Det är mycket svårt att lägga fast i vilka konkreta situationer som ett beslut bör kunna verkställas trots att det har överklagats. Kommunen eller landstinget måste bedöma risken av att beslutet blir upphävt. Möjligheten till återgång av ett redan verkställt beslut måste också bedömas. Dessa omständigheter talar enligt vår mening mot en allmän lagregel om besluts verkställbarhet.

4.10.5. Besvärsnämnderna avskaffas

Regeringens förslag: Möjligheten att inrätta besvärsnämnder för att pröva vissa personalärenden avskaffas.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanscrna: Nästan alla remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Hit hör regeringsrätten. juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet. flera kommuner och landsting. Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet. SACO och Sveriges kommunaljuridiska förening.

Förslaget avstyrks av Kalmar. Heby och Östersunds kommuner samt av TCO.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 7 kap. 3 & KL får kommuner och landsting utse en särskild nämnd med benämningen besvärsnämnd. Från den 1 juli 1987 är besvärsnämndernas prövning inskränkt till överklagan- de av en nämnds. ett partssammansatt organs eller revisorernas beslut-om tjänstetillsättningar. Tidigare kunde nämnderna överpröva också andra typer av personalärenden. bl. a. beslut om disciplinära åtgärder.

Omkring 30 kommuner har utnyttjat möjligheten att inrätta besvärs- nämnder. På landstingssidan. där besvärsnämnder har varit vanligare. är tendensen att allt fler landsting avskaffar sina besvärsnämnder. .

Besvärsnämnderna är ett udda inslag i systemet för överprövning av kommunala beslut. De ärenden som behandlas av en besvärsnämnd har en särskild karaktär som skiljer dem från de flesta kommunala ärenden i övrigt. Det primära är relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare. Ett särskilt problem ligger i att besvärsnämndsprövningen har kopplats sam- man med komtnunalbesvärsproeessen. Detta leder ibland till missförstånd hos kommunmedlemmarna och till tillämpningssvårigheter hos de dom- stolar som berörs.

1970-talets arbetsrättsliga lagstiftning har satt besvärsnämnderna i en ny situation. ] väsentliga delar tillämpas på den kommunala sektorn numera samma lagregler som på den privata sektorn när det gäller relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare. O_ch inom den privata sektorn sak- nas överprövningsmöjlighct i fråga om rekryteringsbeslut.

Lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (ändrad senast 1984z817) medger i viss mån förhandlingsskyldighet vid tjänstetillsätt- ningar. Därmed har ett fackligt inflytande garanterats som saknades när möjligheten att inrätta besvärsnämnder tillskapades. Det är i och för sig också _ i motsats till vad som är fallet på den statliga sektorn — möjligt att i kollektivavtal reglera förutsättningarna för kommunal anställning.

Regeringen konstaterar således att den förändrade arbetsrätten har minskat behovet av besvärsnämnder betydligt. Slutsatsen är därför att den nya kommunallagen inte bör innehålla några regler om besvärsnämnder. Om det finns ett behov av en normering i frågor om t.ex. meritvärdering och rekrytering. är det en bättre väg att det lämnas över åt arbetsmarkna- dens parter att tillsammans lösa sådana frågor inom förhandlingssystemets ram.

Något skäl att låta de kommuner och landsting som nu har besvärs- nämnder behålla dessa finns inte enligt vår mening. Däremot föreslår vi en övergångsbestämmelse om vad som skall ske med sådana mål hos nämn- derna. som ännu inte avgjorts vid ikraftträdandet av den nya lagen.

5. Ändringar i annan lagstiftning

Ett genomförande av förslaget till en ny kommunallag kräver följdändring- ari en del annan lagstiftning.

Viss speciallagstiftning behöver ändras som en direkt följd av vårt förslag om en friare närrmdorganisation och av att vi föreslår att lokal- organslagen och lagen om vissa—lokala organ i landstingskom munerna skall upphävas. I detta lagstiftningsärende tar vi upp de förslag om ändringar i speciallagStiftningen som är nödvändiga för att slå fast principen om en friare nämndorganisation. Förslagen avser plan- och bygglagen. hälso- skyddslagen. hälso- och" sjukvårdslagen (1982z763. ändrad senast 1990: 1465). tandvårdslagen (1985: 125. ändrad senast 1986: 1410). lagen (1985z568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m. fl.(ändrad senast 1990:494). lagen (1978:234) om traliknämnd (ändrad senast 1986: 1247) samt räddningstjänstlagen (1986: 1 102. ändrad senast 1988z438). .

Ytterligare ändringar behöver göras i speciallagstiftningens bestämmel- ser om nämnder. Det gäller bl.a. de hänvisningar som finns till kommu- nallagens regler och hur nämnderna i fortsättningen skall anges i de olika speciallagarna. Så behöver t.ex. beträffande miljö— och hälsoskyddsnämn— den ändringar göras i naturvårdslagen (19641822. omtryckt 1974: 1025. ändrad senast 1990: 1378). miljöskyddslagen (1969:387. omtryckt 1989: 363). livsmedelslagen (19711511. omtryckt 1989:461). renhållningslagen (1979z596. ändrad senast 1990z235). strålskyddslagen (1988:220. ändrad

senast 199():236) och djurskyddslagen (1988:534. ändrad senast 1990:628').

Regeringen avser att ta upp dessa frågor i en proposition med följdlag- stiftning till den nya kommunallagen. Förslaget kommer att föreläggas riksdagen i sådan tid att det blir möjligt att besluta ett ikraftträdande av lagändringarna till den ljanuari 1992.

Det finns också annan lagstiftning som behöver ändras som en följd av att den nuvarande kommunallagen ersätts med en helt ny lag. Det gäller bl.a. lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade (ändrad se- nast 1988:199) och kommunalförbundslagen (19851894). I dessa lagar finns i stor utsträckning hänvisningar till kommunallagens regler.

[ nuvarande kommunallag finns ett särskilt kapitel med regler om skall till kommuner och landsting (6 kap.). Reglerna som huvudsakligen är av teknisk natur kan enligt vår mening med fördel utgå ur kommunallagen och i stället införlivas med skattelagstiftningen. Det kan därvid vara lämpligt att sammanföra reglerna med dem som finns i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebite- ring av skatt. m.m (omtryckt 1973z437. ändrad senast 1990:353).

Nuvarande kommunallag innehåller också regler av närmast valteknisk natur. Det gäller reglerna i 2 kap. 25 andra stycket om beräkning av antalet suppleanter — eller med vår terminologi ersättare — i kommun- fullmäktige. Det är en bättre ordning att ha en sådan bestämmelse i vallagen. Motsvarande regler om beräkning av antalet ersättare i landsting- et finns redan i vallagen. I 2 kap. 11 _ö fjärde stycket finns en bestämmelse om vilka ersättare som skall tjänstgöra när ingen av de ersättare som har utsetts för den frånvarande ledamoten kan tjänstgöra. Bestämmelsen gör det möjligt att avvika från den listtrohet som i övrigt tillämpas. dvs. att ersättare skall utses från samma lista som respektive ledamot. Enligt vår mening bör regeln flyttas till vallagen för att tjäna som underlag för länsstyrelserna när ersättare skall utses.

Samtliga nu berörda frågor kommer att tas upp i följdlagstiftningspropo- srtionen.

6. Ett internationellt perspektiv

6.1. Förhållandet till internationella överenskommelser

6.1.1. Europarådskonventionen om kommunal självstyrelse

Regeringens bedömning: Kommunallagsförslagct ligger i linje med Sveriges åtaganden enligt Europarådskonventionen om kommunal självstyrelse.

Kommitténs bedömning: Kommittén har redovisat huvuddragen i kon- ventionen. men inte gjort någon uttrycklig bedömning av förslagets fören- lighet med denna.

Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har tagit upp denna fråga.

Skälen för regeringens bedömning: Sverige ratificerade i augusti 1989 (prop. 1988/89: 119, KU. 32. rskr. 251) den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse (SÖ 1989:34). Konventionen är ett betydelsefullt resultat av Europarådssamarbetet på det kommunala området och ett led i strävandena att stärka och utveckla den kommunala självstyrelsen i Euro- pa. Den bygger på ett decentraliserat beslutsfattande som en nödvändig grund för demokratin. En annan viktig utgångspunkt är den kommunala självstyrelsens betydelse för medborgarnas möjligheter att delta i de offent- liga angelägenheterna.

I konventionen fastslås vissa grundläggande principer för statens förhål- lande till kommunerna. Områden som berörs är bl.a. den kommunala självstyrelsens rättsliga reglering. skyddet för den kommunala indelning- en. den administrativa strukturen. de förtroendevaldas arbetsvillkor. stat- lig tillsyn. ekonomiska resurser samt rätten att samarbeta och bilda sam- manslutningar.

Regeringens uppfattning är att det är väsentligt att Sverige ställer sig bakom strävandena att stärka och utveckla den kommunala självstyrelsen i Europa och världen. Vår förhoppning är också att konventionen skall fungera som en grundläggande plattform i diskussionen om kommunernas roll i ett framtida Europa.

I propositionen om godkännande av konventionen gjorde vi en bedöm- ning av konventionens förenlighet med den nuvarande kommunallagstift- ningen. Bedömningen var att det svenska rättssystemet uppfyller de krav som konventionen ställer. Riksdagen hade ingen annan uppfattning.

En genomgång av det nu presenterade kommunallagsförslagets förhål- lande till konventionens artiklar gerinte anledning till någon annan be- dömning. Tvärtom innebär förslaget en ytterligare förstärkning av den kommunala handlingsfriheten och den kommunala självstyrelsens roll i det demokratiska systemet och därmed en ökad anpassning till konventio- nens principer. Vi vill här särskilt peka på tre punkter.

Enligt konventionens artikel 2 skall principen om kommunal självstyrel- se vara inskriven i lag och helst i grundlagen. I dag finns principen inskriven i regeringsformens portalparagraf (1 kap. 1 5). där det sägs att den svenska folkstyrelsen förutom genom ett representativt och parla- mentariskt statsskick — förverkligas genom kommunal självstyrelse. Ge- nom vårt förslag att i den nya kommunallagen slå fast den kommunala självstyrelsens princip för all kommunal verksamhet sker en ytterligare förstärkning i förhållande till konventionsbestämmelsen.

I artikel 6 fastslås principen att kommunerna skall kunna bestämma om sin inre organisation för att anpassa den till de lokala behoven och säker- ställa en effektiv förvaltning. Vårt förslag om en friare kommunal nämnd- organisation innebär en väsentlig förstärkning av självstyrelsen i detta hänseende.

I artikel 7 finns bestämmelser som avser att garantera att de förtroen- devalda kan ges en rimlig ekonomisk ersättning både för utgifter i sam- band med uppdraget och där så är lämpligt för förlorad arbetsförtjänst

eller för utfört arbete samt motsvarande socialskydd. Genom vårt förslag om rätt för de förtroendevalda att få ersättning för förlorad arbetsinkomst förstärks garantierna för en rimlig ekonomisk ersättning.

6.1 .2 Ett kommande EES-avtal eller ett svenskt medlemskap i Europeiska gemenskapen

Regeringens bedömning: På de punkter som kommunallagsförslaget kan komma att beröras av ett kommande EES-avtal eller ett svenskt medlemskap i EG ligger förslaget i linje med EG:s regelsystem.

Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens. Betydelsen av ett svenskt medlemskap i .EG har dock inte tagits upp av kommittén.

Remissinstanserna: Remissinstanscrna godtar i allmänhet kommitténs bedömning. Riksrevisionsverket ställer sig uttryckligen bakom det restrik- tiva synsätt beträffande subventioner till näringslivet som kommittén re— dovisat i detta sammanhang. Endast Norbergs kommun och Sveriges kommunaljuridiska förening har framfört kritiska synpunkter. Dessa re- missinstanser anser att frågorna kring EG-samarbetet borde har belysts mer ingående.

Skälen för regeringens bedömning: Förhandlingarna mellan EFTA-län- derna och EG om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) är för närvarande inne i ett intensivt skede. Målet är att ett EES-avtal skall kunna träda i kraft den 1 januari 1993. dvs. samtidigt som EG:s inre marknad etableras.

[ ett vidare perspektiv ligger ett medlemskap i EG i Sveriges nationella intresse. Regeringen och riksdagen har under hösten 1990 tagit ställning för en sådan utveckling (skr. 1990/91 : 50. UU8).

Sveriges närmande till EG reser inom olika områden frågan om hur den svenska lagstiftningen kan komma att påverkas av en överenskommelse. Regeringen har övervägt denna fråga när det gäller kommunallagstiftning- en och därvid kommit fram till att kommunallagsförslaget ligger i linje med EG:s regler på de punkter det kan komma att beröras av ett komman- de EES-avtal. Denna bedömning gäller i vart fall i nuvarande förhand- lingsläge. Det finns heller inte anledning att göra någon annan bedömning i fråga om betydelsen av ett svenskt medlemskap i EG.

De punkter som enligt vår bedömning berör kommunallagsförslaget är följande.

Ett förslag till EG-direktiv om rösträtt i kommunala val innebär att en medborgare i ett medlemsland skall ha rösträtt och rätt till valbarhet i lokala val i bosättningslandet om han begär att bli upptagen i röstlängden. För rösträtt krävs dock att bosättningen i landet har varat minst en mandatperiod. För valbarhet krävs två mandatperioder. Vårt förslag inne- bär att utländska medborgare liksom enligt nuvarande regler skall ha rösträtt och vara valbara efter tre års folkbokföring i landet. Härigenom uppfyller enligt vår mening den svenska lagstiftningen de krav som direk—

tivförslaget ställer. Vi förutsätter alltså att det skall vara möjligt att tilläm- pa mera liberala regler än enligt direktivförslaget t. ex. när det gäller bosättningstidens längd.

När det gäller stöd till näringslivet innebär som tidigare redovisats (avsnitt 4.2.2) EG:s regelsystem att konkurrenssnedvridande samhällsstöd till enskilda företag i princip inte får förekomma. Vårt förslag om reglering av kommunernas och landstingens befogenheter inom näringslivsområdet ger uttryck för en sådan restriktiv syn på stöd till enskilda företag.

Frågan om regleringen av den kommunala upphandlingen har varit särSkilt uppmärksammad i diskussionen om kommunerna och EG. Här är det uppenbart att en anpassning till EG:s regelsystem kräver förändringar bl.a. när det gäller kontroll och överprövning. Dessa frågor övervägs för närvarande inom regeringskansliet. Vi anser emellertid att frågorna inte i första hand bör regleras i kommunallagen.

Hänvisningar till S6-1-1

6.2. Kommunernas och landstingens internationella engagemang

Hänvisningar till S6-2

  • Prop. 1990/91:117: Avsnitt 4.2.3

6.2.1. Humanitärt bistånd

Regeringens förslag: Lagen om rätt för kommun och landstingskom- mun att lämna internationell katastrofhjälp ersätts med en ny lag. Den innebär en utvidgning så. att humanitärt bistånd i form av utrustning som kan avvaras får lämnas i en nödsituation även om inte något direkt katastrofläge föreligger. Den nya lagen omfattar också kyrkliga kommuner.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i sak med regeringens med undan- tag av att kommittén inte behandlat frågan om utvidgning till de kyrkliga kommunerna.

Remissinstanscrna: Av de remissinstanser som kommenterar kommit- téns förslag i denna del tillstyrker flertalet förslaget eller lämnar det utan erinran. Några remissinstanser anser att en ytterligare utvidgning av möj- ligheterna till bistånd borde ske så. att bistånd kan ges även i andra former än genom utrustning som kan avvaras.

Avvisande eller tveksamma till förslaget är kammarrätten i Stockholm. juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet. Sandvikens kom- mun. Svenska arbetsgivareföreningen. Sveriges Industriförbund samt Skattebetalarnas förening. Flera av dessa remissinstanser betonar statens primära ansvar för utrikes- och biståndspolitiken.

Riksrevisionsverket anser att man i stället för uttrycket "utrustning som kan avvaras" i lagen bör använda uttrycket "saknar marknadsvärde”. Verket anser också att det klart bör definieras vad som avses med en nödsituation. Även Svenska kommunförbundet anser att den närmare räckvidden av utvidgningen bör preciseras.

Kyrkomötet: 1989 års kyrkomöte har begärt att lagen skall gälla också för de kyrkliga kommunerna (mot. 1990229. lKL7. kskr.9).

Skälen för regeringens förslag: Kommunernas och landstingens interna- tionella engagemang har ökat kraftigt under senare år. Inte minst har den djupgående samhällsomdaningen och demokratiseringsprocessen i Cen- tral- och Östeuropa bidragit till detta. Antalet vänortsförbindelser med kommuneri dessa områden har ökat markant.

I anslutning till det ökade internationella engagemanget från kommu- nernas och landstingens sida har också frågan om att kunna göra direkta hjälpinsatser aktualiserats. För detta finns emellertid lagliga hinder.

Det har i flera sammanhang slagits fast att ansvaret för den svenska utrikes- och biståndspolitiken i första hand åvilar staten. Det är regeringen och riksdagen som bär ansvaret för våra internationella förbindelser och som därför har att bestämma biståndsverksamhetens inriktning och om— fattning.

Genom lagen om rätt för kommun och landstingskommun att lämna internationell katastrofhjälp har kommuner och landsting getts vissa befo- genheter att medverka i den svenska biståndsverksamhetcn. Bistånd med stöd av denna lag får dock ges bara i samband med katastrofhändelser och bara i form av utrustning som kan avvaras.

Regeringen anser att kommunal biståndsverksamhet även i fortsättning- en bör vara begränsad till utrustning som kan avvaras samt 'skäliga medel för iordningställande och transport av utrustningen m.m. Rent penning- bistånd eller motsvarande bistånd i andra förmer är således inte förenligt med den uppgiftsfördelning som slagits fast mellan stat och kommun på detta område. '

Däremot anser vi att bistånd med utrustning bör kunna lämnas i en nödsituation även om inte denna har direkt katastrofkaraktär. En sådan utvidgning bör inte möta något hinder från utrikes- eller biståndspolitisk synpunkt. Utvidgningen skulle bl.a. kunna innebära att möjligheterna ökar att bistå de nya kommuner som nu byggs upp i Central- och Östeuro- pa. I dessa finns i många fall t. ex. en stor brist på elementär kontorsutrust- ning.

Mottagarländer tordei första hand bli sådana länder som är föremål för svenska biståndsinsatser. Men också andra länder med behov av hjälp kan tänkas komma i fråga. Det krav som uppställs är att det föreligger någon form av nödsituation i landet. Det bör i regel inte råda någon tvekan om när så är fallet.

Riksrevisionsverket anser att man i lagen bör tala om utrustning som saknar marknadsvärde i stället för utrustning som kan avvaras. En sådan ändring skulle innebära ett mer restriktivt synsätt än vad sotn gäller i dag. Vi anser inte att det finns skäl till detta. Vad som ligger i begreppet utrustning som kan avvaras framgår av de ursprungliga förarbetena till lagen (se prop. 1975: 84 s. 3334).

Vad som nyss sagts om kommunernas och landstingens internationella engagemang gäller i hög grad också församlingar och kyrkliga samfällighe- tcr inom svenska kyrkan. Samma principiella syn på gränserna för den kommunala kompetensen inom området gäller alltså för dem som för kommuner och landsting. Men de bör då också enligt vår uppfattning kunna beredas samma möjlighet som dessa att ge uttryck för sitt interna—

tionella engagemang. De bör alltså i nödsituationer kunna få visa sin solidaritet t. ex. med vänorter eller systerkyrkor i andra länder. inte i form av anslag av skattemedel men väl genom gåvor av utrustning i den egna verksamheten som de kan avvara.

6.2.2. Bistånd till utländska studerande

Regeringens bedömning: Lagen (19621638) om rätt för kommun att bistå utländska studerande behålls.

Kommitténs förslag: Lagen upphävs. Remissinstanserna: Socialstyrelsen. Svenska kommunförbundet och Skaraborgs läns landsting avstyrker att lagen upphävs. Enligt dessa remiss- instanser kan det fortfarande finnas ett behov av lagen. Även Landstings- förbundet framhåller att det bör finnas lagstöd för landstingen att bistå utländska studerande.

Skälen för regeringens bedömning: Lagen om rätt för kommun att bistå utländska studerande ger kommuner och landsting befogenhet att vidta åtgärder i syfte att underlätta vistelsen och främja välfärden och trivseln för dem som i anslutning till svenskt utvecklingsbistånd vistas där för studier eller annan utbildning. Befogenheten gäller således socialt eller kurativt betonade åtgärder för att ta hand om stipendiater men inte rena penningstipendier.

Enligt regeringens mening finns det även i fortsättningen ett behov av särskilt lagstöd för kommunala insatser när det gäller bistånd till utländska studerande. Bl.a. när det gäller studerande från Central- och Östeuropa finns det ett klart intresse i kommuner och landsting av att kunna göra sådana insatser.

6.2.3. Bojkottåtgärder mot Sydafrika

Regeringens bedömning: Lagen (1985: 1052) om rätt för kommuner och landstingskommuner att vidta bojköttåtgärder mot Sydafrika ändras inte.

Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser godtar kommitténs be— dömning. En kommun anser att lagen bör ändras för att möjliggöra för en kommun att inte sluta avtal med företag som har affärsrelationer. investe- ringar eller handel med Sydafrika.

Skälen för regeringens bedömning: Lagen om rätt för kommuner och landstingskommuner att vidta bojkottåtgärdcr mot Sydafrika innebär att kommuner och landsting får vidta solidaritetsaktioner mot den sydafri- kanska apartheidpolitiken genom att i samband med upphandling bojkot- ta varor och tjänster med Sydafrikanskt ursprung. Denna befogenhet ligger

i linje med den av riksdag och regering beslutade Sydafrikapolitiken. Någon risk för att kommunernas och landstingens beslut skall komma i konflikt med den svenska utrikespolitiken föreligger således inte.

I den svenska Sydafrikapolitiken finns däremot inga inslag av bojkott mot utländska eller svenska företag enbart av det skälet att de har ägarin- tresscn i eller direkta eller indirekta affärsrelationer med Sydafrika. Enligt regeringens mening bör— Sveriges sanktionsåtgärder mot Sydafrika vara enhetliga. Det är således inte rimligt att gå längre när det gäller kommu- ners och landstings befogenhet att vidta bojkottåtgärder än vad som gäller för statliga myndigheter och i övrigt enligt den svenska Sydafrikapolitiken.

7. Ekonomiska konsekvenser av regeringens förslag

Förslaget till en ny kommunallag har som ett bärande tema att kommuner- na och landstingen skall få vidgade möjligheter att bestämma om i vilka former de skall bedriva sina verksamheter. De får större frihet att organise- ra nämnderna. Utrymmet för att delegera beslutanderätt från fullmäktige till nämnderna blir större. Nämnderna får i ökad utsträckning föra över befogenheter till de anställda.

Fullmäktiges övergripande'målstyrning av verksamheten underlättas. Det sker bl. a. genom att fullmäktige får nya instrument för att följa upp de mål och "riktlinjer som de fastställt samt för att utvärdera resultatet av nämndernas verksamhet både från ekonomiska och kvalitativa utgångs- punkter. Nämnderna får i sin tur bättre förutsättningar att styra sina förvaltningar och att stimulera personalen genom att ge "dem ökat ansvar och större befogenheter.

Detaljregleringen av fullmäktiges och nämndernas arbetsformer minskas. Endast de grundläggande regler som behövs av demokratiska skäl behålls.

Sammantaget ger den nya lagen kommunerna och landstingen betydligt bättre förutsättningar än tidigare att förnya och effektivisera verksamhe- ten. Genom att kommunerna och landstingen får en ökad självbestäm- mandcrätt får de också ett större ansvar för de nödvändiga rationalisering- arna. . .

Regeringen anser således att den nya kommunallagen som helhet ger möjlighet till nya lösningar som kan innebära ett bättre resursutnyttjande och kostnadsbesparingar i den kommunala verksamheten.

En fråga vill vi uppmärksamma särskilt i detta sammanhang. Det gäller vårt förslag om rätt för de förtroendevalda att få skälig ersättning för den arbetsinkomst som de förlorar när de fullgör sina-uppdrag.

Fullmäktige får stor frihet att bestämma om hur ersättningssystemet skall utformas och att schablonisera ersättningarna. Förslaget innebär vidare att de arvoden som kommunerna och landstingen betalar till sina förtroendevalda skall renodlas och i fortsättningen endast utgöra ersätt- ning för det arbete som är förenat med uppdragen. Detta medför att de kommuner och landsting som har vägt in en ersättning för inkomstbortfall iarvodcna har anledning att ompröva dem. Förslaget ger således grund för en sänkning av arvodesnivån i sådana fall.

Eftersom vi också föreslår att den nuvarande friheten för fullmäktige att bestämma om arvoden" och andra ersättningar skall bestå. innebär försla- get att kommunerna och landstingen i stor utsträckning själva råder över , vilka kostnader de förtroendevaldas ekonomiskaförmåner kommer att medföra. Eventuella kostnadshöjande effekter av förslaget torde därför kunna hållas på en relativt begränsad nivå. De måste också vägas mot det övergripande intresset av att kunna underlätta rekryteringen till ,de kom-_ munala förtroendeuppdragen. - . , .

Hänvisningar till S7

  • Prop. 2008/09:21: Avsnitt 8.4

8. Upprättade lagförslag

I enlighet med vad som nu har anförts har mom civildepartementet upp- rättats förslag till

1. kommunallag.

2. lag om rätt för kommuner. landsting och kyrkliga kommuner att lämna internationell katastrofhjälp och annat humanitärt bistånd. . ' 3. lag om ändringi lagen (19781234) om trafiknämnd, _

4. lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763),

5. lag om ändringi hälsoskyddslagcn (1982: 1080).

6. lag om ändring 1 tandvårdslagen (1985: 125).

7. lag om ändring 1 lagen (1985: 568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda rn. fl..

8. lag om ändring 1 räddningstjänstlagen (1986:1102),

9. lag om ändring 1 plan- och bygglagen (1987: 10). . 10. lag om ändring i lagen (1990: 1465) om ändring i hälso- och sjuk- vårdslagen (1982: 763).

Förslag 3 har upprättats i samråd med kommunikationsdcpartementet. förslag 4—7 och 10 i samråd med socialdepartementet. förslag 8 i samråd med försvarsdepartementet och förslag 9 i samråd med bostadsdeparte- mentet.

9. Specialmotivering: förslaget till kommunallag ] kap. Indelning. medlemskap

I nde/ning 1' kommuner och landsting m. m.

] 5 Sverige är indelat i kommunerl'och landsting.

Dessa sköter på den kommunala självstyrelsens grund de angelä- genheter som anges i denna lag eller i särskilda föreskrifter.

Paragrafens första stycke motsvarar 1 kap. lå 'första meningen KL.

Med landsting avses både det geografiska området och ,den juridiska personen.

l paragrafen har begreppet "kommunal självstyrelse" förts in. Detta är en nyhet. Som framgår av avsnitt 4.1.1, uttrycker principen om kommunal

självstyrelse att kommuner och landsting själva skall bestämma inom respektive område. Av lagtexten framgår att även de angelägenheter som följer av särskilda bestämmelser skall skötas på den kommunala självsty- relsens grund. Principen om kommunal självstyrelse avser alltså hela den kommunala verksamheten.

2 _5 Varje landsting omfattar ett län. om inte något annat är särskilt föreskrivet.

Paragrafen. som motsvarar 1 kap. 1 & andra stycket KL. behandlar sam- bandet mellan länsindelning och indelningen i landsting.

För närvarande står tre kommuner utanför landstingsindelningen. näm- ligen Gotlands, Malmö och Göteborgs kommuner. Att detta inte ändras genom den nya lagen framgår av punkt 4 i övergångsbestämmelserna.

35 Föreskrifter om indelningsändringar finns i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting. Före- skrifter om kommunalförbund finns i kommunalförbundslagen (1985z894). Föreskrifter om den kommunala organisationen under krig eller krigsfara finns i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna. förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigs- fara m.m. '

Paragrafen. som motsvarar 1 kap. 1 & tredje stycket KL. innehåller en upplysning om viktiga bestämmelser som finns i några andra lagar.

En nyhet är hänvisningen i andra stycket om vad som gäller för kommu- ner och landsting under krig ellerikrigsfara.

Medlemskap

45 Medlem av en kommun är den som är folkbokförd i kommu- nen. ägcr fast egendom i kommunen eller är taxerad till kommunal- skatt där. Medlem av ett landsting är den som är medlem av en kommun inom landstinget.

Medlemskapsbestämmelsen har med några språkliga justeringar till sitt innehåll förts över från 1 kap. 3 & KL. Av avsnitt 4.1.2 framgår skälen till varför regeln har behållits oförändrad i sak.

Fastighetsinnehav som grund för medlemskap har numera. efter vissa taxeringsreformer. främst betydelse för juridiska personer och ägare av fritidsfastigheter samt för det allmänna som fastighetsägare.

2 kap. Kommunernas och landstingens befogenheter

Allmänna bdbgenherer

1 & Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelä- genheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten. en annan kommun. ett annat landsting eller någon annan.

Paragrafen innehåller den grundläggande bestämmelsen om kommuner- nas och landstingens allmänna kompetens. Den motsvarar 1 kap. 4 & första stycket KL.

För att kommunerna och landstingen själva skall få ha hand om en angelägenhet krävs att det är av allmänt intresse att så sker.

Om det med hänsyn till arten av ett visst ändamål anses vara ett allmänt intresse att en kommun eller ett landsting främjar ett visst ändamål, är de berättigade till detta. även om åtgärden kommer bara en mindre del av kommunens eller landstingets område eller ett mindre antal av medlem- marna direkt tillgodo. Allmänintresset förutsätter alltså inte att ett kvanti- tativt betydande behov är för handen. Allmänintresset får-bedömas med utgångspunkt i om det är lämpligt. ändamålsenligt. skäligt osv. att kom- munen eller landstinget befattar sig med angelägenheten.

I bestämmelsen ligger ett principiellt förbud mot att ge miderslöd åt enskilda. eftersom det i regel inte kan vara ett allmänt intresse att sådant understöd lämnas.

Undantag från förbudet att ge understöd åt enskilda finns i viss special- lagstiftning.

Det har diskuterats om det faller inom den kommunala kompetensen att ge bidrag till fackliga organisationer för att anlita s.k. arbetstagarkonsul- ter. Frågan har reglerats i flertalet medbestämmandeavtal. men ännu inte på det kommunala området. Det finns inget i kommunallagen som direkt hindrar att en kommun träffar avtal med en facklig organisation om de allmänna anställningsvillkor som skall gälla för kommunens anställda.

För framtiden kan man räkna med stora förändringar inom den kom- munala verksamheten med bl.a. besparingar. rationaliseringar. produkti- vitetsutvcckling och diskussioner om alternativa former för drift och pro- duktion i egen eller alternativ regi. Det måste vara ett gemensamt arbets- givar- och arbetstagarintresse att utvecklingen sker med stöd av ett brett och säkert utredningsundcrlag. Ett inslag i detta kan vara det arbete som kan utföras av särskilt anlitade arbetstagarkonsulter. Utgångspunkten måste vara att det finns ett allmänt intresse av att sådana arbeten kan komma till stånd. Kommunernas och landstingens befogenheter att ge ekonomiskt stöd får bedömas med beaktande av arbetets inriktning. om- fattning och allmänna betydelse för ett kommunalt utvecklingsarbete. Allmänt måste också i detta sammanhang beaktas att kommunalförvalt- ningen är politiskt styrd på demokratisk grund (jfr prop. 1975/76: 105 bilaga 2 s. 150— 152).

Bestämmelsen ger också uttryck åt laka/isar!ngsprincipcn. Den innebäri

: Prop. 1990/91:117

grunden att en kommunal åtgärd måste vara knuten till kommunens eller landstingets egna område eller dess invånare för att den skall anses som laglig. . Principen är emellertid försedd med viktiga modifikationer som hänger samman med befolkningens rörlighet och ofullkomligheter i kommunin- delningen. Det är således inget som hindrar att en kommun engagerar sig i markinnehav och anläggningar inom en :annan "kommuns område för exempelvis vägtrafik. flygtrafik. friluftsliv. eldistribution o.d. förutsatt att dessa anordningar behövs för den egna kommunen.

Inte ens riksområdet representerar någon i sammanhanget undantagslös geografisk begränsning för kommunala insatser. Omständigheterna kan vara sådana att en kustkommun kan ge bidrag till ett utländskt färjerederi. Vidare har ett landsting ansetts kunna hyra fritidsbostäder i Italien i avsikt bl. a. att på så sätt få en jämnare spridning av-personalens semestrar.

Slutligen följer av bestämmelsen att kommuner och landsting inte själva får ha hand om sådana angelägenheter som ankommer enbart på staten, en annan kommun. ett annat landsting eller någon annan att handha.

På vissa verksamhetsområden sammanfaller dock kommunernas och landstingens kompetens. Detta gäller t.ex. på kulturens område och på kommunikationsområdet. I sådana fall är det inget som hindrar att såväl kommuner som landsting tar sig an angelägenheter av samma slag.

Gränserna för uppgiftsfördclningen mellan olika offentliga organ har 'i viss mån mjukats upp på senare år genom särskild lagstiftning. Det gäller bl.a. i fråga om omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda och äldreom— sorgen.

25 "Kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika. om "det inte finns sakliga skäl för något annat.

Paragrafen ger uttryck åt likställighetsprincipen. 'Principen har'i rättsprax- is förklarats innebära att det inte är tillåtet för kommuner och landsting att särbehandla vissakommunmedlemmar eller grupper av kommunmed- lemmar på annat än objektiv grund (RÅ 1975 Ab 313. 1979 Ab 404). För att särbehandlingen skall strida mot likställighetsprincipen skall det vara fråga om en "obehörig" särbehandling (RÅ 1977 ref. 55).

Det krävs således att kommunerna och landstingen skall iaktta objekti— vitet och rättvisa i sin behandling av kommunmedlemmarna. Innebörden av detta kan vara olika inomolika verksamhetsområden.

[ princip ger kravet på en objektiv och rättvis likabehandling av kom- munmedlemmarna inte heller utrymme för någon inkomstfördelande verksamhet. Sådan verksamhet ingår inte i en kommuns eller ett lands- tings allmänna kompetens. Denna begränsning "är emellertid i stor ut- sträckning bortkopplad Igenom speeiallagar. t.ex. socialtjänstlagcn (1980:620. omtryckt-1988:87l. ändrad senast 1990: 1527).

Å andra sidan innebär inte likställighetsprincipcn ett absolut förbud mot att en kommun eller ett landsting vid ett visst tillfälle tillhandahåller anläggningar eller tjänster som bara kommer vissa medlemmar i kommu-

nen eller landstinget till godo. Grundprincipen är dock att kommunen eller landstinget senare bereder även andra medlemmar samma nyttigheter. Är det fråga om en starkt decentraliserad organisation, t. ex. att en kommun har heltäckande kommundelsnämnder, är det ofrånkomligt att det kan uppstå variationer i fråga om servicenivå mellan olika kommundelar. Likställighetsprincipen kräver dock en objektiv och rättvis behandling av alla kommunmedlemmar när det gäller myndighetsutövande uppgifter.

Likställighetsprincipen gäller bara gentemot kommunens eller landsting- ets egna medlemmar. Dessutom krävs det för principens tillämplighet att kommunen eller landstinget träderi direkt kontakt med sina medlemmari denna deras egenskap. Sålunda gäller principen inte när en kommun eller ett landsting anställer personal. köper eller säljer fastigheter etc.

3 & Kommuner och landsting får inte fatta beslut med tillbakaver- kande kraft som är till nackdel för medlemmarna. om det inte finns synnerliga skäl för det.

Paragrafen innehåller en föreskrift som ger uttryck för det förbud mot beslut med retroaktiv verkan som enligt praxis finns på det kommunala området.

Förbudet gäller vid sidan om det principiella förbud mot retroaktiv lagstiftning i fråga om skatter och statliga avgifter som finns i 2 kap. 105 andra stycket regeringsformen. Det kommunala retroaktivitetsförbudet innebär att en kommun eller ett landsting inte har rätt att retroaktivt återkalla förmåner för medlemmarna eller att med retroaktiv verkan be- sluta om nya eller förhöjda pålagor för dem. Principen har aktualitet främst i fråga om taxebeslut. .

Möjligheten att göra undantag från retroaktivitetsförbudet skall tilläm- pas med mycket stor försiktighet. En viss retroaktivitet har hittills godta- gits av praktiska skäl. åtminstone om det rör sig om en kortare tid (jfr rättsfallen RÅ 1985 2:19 och RÅ 1987 ref. 41).

45 Om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldig- heter på vissa områden finns det särskilda föreskrifter.

I denna paragraf upplyses det om att det på vissa områden finns särskilda föreskrifter om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldig— heter. Därmed åsyftas dels de s.k. smålagar som innehåller kompetens- utvidgande regler, dels de speciallagar som finns exempelvis beträffande skolorna. socialtjänsten'samt hälso- och sjukvården._

_150

55 Om kommunernas och landstingens rätt att meddela föreskrif- ter och att för skötseln av sina uppgifter ta ut skatt finns det föreskrifter i regeringsformen.

De bestämmelser i regeringsformen som åsyftas i paragrafen är 1 kap. 75 samt 8 kap. 3. 5. 7. 9 och 11 åå.

6 5 Stockholms läns landsting får ha hand om sådana angelägenhe- ter inom en del av landstinget som kommunerna där egentligen skall sköta. om det finns ett betydande behov av samverkan och detta inte kan tillgodoses på något annat sätt.

Paragrafen motsvarar 1 kap. 4 5 andra stycket KL utan skillnad i sak.

Särski/l om näring.;verksamhet m. m.

75 Kommuner och landsting får driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyt- tiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget.

Hänvisningar till S9

85. Kommuner och landsting får genomföra åtgärder för att all- mänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas

bara om det finns synnerliga skäl för det. '

Dessa paragrafer ger uttryck för kommunernas och landstingens kompe- tens i näringslivsfrågor. I 75 har dessutom tagits in en bestämmelse som ger uttryck för förbudet mot att driva spekulativa företag. Förbudet inne- bär att en kommun eller ett landsting inte får inlåta sig på företag som har till syfte att ge kommunen eller landstinget en ekonomisk vinst.

Syftet med den näringsverksamhet som kommunerna och landstingen får bedriva enligt 7 _5 skall vara att betjäna de egna medlemmarna. Ingen- ting hindrar emellertid att anläggningarna eller tjänsterna i praktiken också utnyttjas av andra än kommunmedlemmar. Vidare är det inget som hindrar att kommunerna och landstingen bildar egna internföretag som enbart betjänar kommunen eller landstinget. t. ex. ett internt städbolag.

Om en kommun eller ett landsting i sin ordinarie verksamhet. t.ex. inom det kommunaltekniska området. har fått fram en- immateriell pro- dukt. bör kommunen eller landstinget som upphovsman kunna utnyttja upphovsrätten fullt ut. Det får ses som en bieffekt till det utvecklingsarbete som kommunen eller landstinget gör för den egna verksamheten.

Det finns inte någon klar skiljelinje mellan vad man brukar kalla den kommunala sektorn och det som i dagligt tal betecknas som näringslivet. Kommunerna och landstingen har en helt oomtvistad rätt att engagera sig i

en rad verksamhetsgrenar som vanligen ses som en del av näringslivet. Hit hör t.ex. verksamheter inom kommunikationsväsende och energiförsörj- ning. Sådana verksamheter kallas ofta sedvanlig kommunal affärsverk- samhet. Samtidigt är det tydligt att det finns ett stort område av näringsli- vet som av tradition är förbehållet den enskilda företagsamheten. Denna del av näringslivet brukar benämnas det egentliga näringslivet. Inom den- na sektor får kommunerna och landstingen inte driva verksamhet eller göra andra ingripanden annat än under mycket speciella förhållanden.

Sedvanlig kommunal a_UZirsverksamhet

Kommunerna är på olika sätt involverade i verksamheter genom vilka de mot betalning gör olika slags prestationer till allmänheten i kommunen. Tyngdpunkten ligger ofta i att tillhandahålla kollektivanläggningar eller kollektivanordningar av olika slag. Åtskilliga verksamheter kan hänföras till kommunikationsväsendet.

Exempel på sedvanlig kommunal affärsverksamhet är bostadsföretag. tvätterier. el-. gas- och värmeverk. renhållningsverk. fryserier. saluhallar. slakthus. parkeringsanläggningar. buss-. spårvägs- och sjötrafikföretag. hamnar. flygplatser samt rörelser för att tillhandahålla idrottsarenor och olika fritids- och nöjesanläggningar.

Det egentliga näringslivet

Inom det egentliga näringslivet får kommuner och landsting i princip endast vidta åtgärder som allmänt främjar näringslivet i kommunen eller landstinget.

En allmänt näringsfrämjande åtgärd kan vara att tillhandahålla mark eller teknisk service till företagen.

Hantverkets och den mindre industrins behov av lokaler kan tillgodoses under förutsättning att verksamheten inriktas på företagarkollektivet i allmänhet.

Individuellt anpassad lokalhållning åt enstaka industriföretag faller dock utanför kompetensen.

Kommunala engagemang i utställningar. mässor och annan kollektiv marknadsföring kan tillåtas.

Av 8 5 andra stycket framgår att kommunala ingripanden av individuell natur endast tillåts om det finns synnerliga skäl för det. Här följer några exempel på vad som kan tillåtas.

Om en viss verksamhet. trots att den normalt faller utanför den kommu- nala kompetensen. har en anknytning till redan bcftntlig och erkänd kom- munal verksamhet kan det te sig opraktiskt eller verklighetsfrämmande att inte tillåta verksamheten. Några praktiska exempel är stuveriverksamhet i kommunägda hamnar. förädling och försäljning från kommunägda grustag samt försäljning av plantskolcväxter från stadsträdgårdar.

När det enskilda initiativet viker eller faller bort på ett visst serviceom- råde som normalt hävdas av den privata företagsamheten kan det upp-

komma ett rättsligt utrymme för kommunala åtgärder som annars skulle betraktas som otillåtna.

Denna kompetensgrund har särskild betydelse i glesbygdsområden där det har blivit allt längre mellan livsmedelsaffärerna och bensinstationerna. När servicenivån sjunker klart under det acceptabla kan kommunen ha rätt att ekonomiskt understödja enskilda näringsidkare för att garantera en viss minimistandard av kommersiell service till hushållen.

Många kommuner har sett sig föranlåtna att göra ekonomiska insatser för att trygga tillgången på hotell i kommunen. Sådana insatser kan vara kompetensenliga. när det står klart att enskilda företag och personer inte är beredda att göra de nödvändiga insatserna.

Tidigare åberopades ofta rådande eller befarad arbetslöshet som motiv för att tillåta kommunala ingripanden i det egentliga näringslivet. Rege- ringen har nyligen lagt fram en proposition om näringspolitik för tillväxt (prop. 1990/91:87). I denna framhålls bl.a. den fortsatta struktur- omvandlingens betydelse för landets framtida ekonomiska resurser och att den typ av uppehållande företagsstöd som tillämpades under 1970-talet inte längre är lämpliga. Allmänt sett gäller alltså en restriktiv syn på kommunala stödinsatser gentemot enskilda företag. När det gäller av- gränsningen av tillåtna insatser måste dock rättstillämpningen kunna an- passas till samhällsutvecklingen. Vad som skall ligga i begreppet synnerliga skäl kan således komma att förändras beroende på utvecklingen i samhäl- let.

Kommunalt partistöd

95 Kommuner och landsting får lämna ekonomiskt bidrag till de politiska partier som är representerade i fullmäktige under den tid som avses i bidragsbeslutet. Bidraget skall fördelas så. att varje parti får ett lika stort belopp för varjeplats som partiet hari fullmäktige.

Denna paragraf motsvarari sak bestämmelserna i partistödslagen.

3 kap. Kommunernas och landstingens organisation

I kapitlet. som saknar motsvarighet i nuvarande kommunallag. fmns be- stämmelser som beskriver kommunernas och landstingens politiska orga— nisation och uppgiftslördelningen mellan olika organ.

Reglerna om fullmäktiges och nämndernas uppgifter är nya. Reglerna är utformade så att fullmäktige får större frihet att delegera ärenden.

Kapitlet innehåller också nya bestämmelser som syftar till att stärka insynen i och kontrollen över sådan verksamhet som bedrivs i kommunala företag.

Fullmäktige

l 5 I varje kommun och i varje landsting finns det en beslutande

församling: kommunfullmäktige i kommunernaoch landstingsfull- mäktige i- landstingen.

Paragrafen är en ren upplysningsparagraf som säger att det finns en beslu- tande församling i varje kommun Och i varje landsting. Utgångspunkten är regeln i 1 kap. 75 regeringsformen. där det anges att beslutanderätten i kommuner och landsting utövas av valda församlingar. Detta är ett ut— tryck för det representativa systemet. En närmare precisering av vad som liggeri fullmäktiges beslutsfunktion ges i 9 5 i detta kapitel.

För landstingens del har det införts en ny term, nämligen ”landstings- fullmäktige". När det i lagen talas om fullmäktige avses den beslutande församlingen i både kommuner och landsting.

Nämnder

25 Kommunfullmäktige skall tillsätta en kommunstyrelse och landstingsfullmäktige en landstingsstyrelse. Närmare föreskrifter om styrelsen finns i 6 kap. 1—6 55.

För kommunernas del ställs det i paragrafen krav på att det måste finnas en kommunstyrelse. I landstingen måste det finnas en landstingsstyrelse. vilket är en ny benämning på det organ som hittills har benämnts förvalt- ningsutskottet. ' I lagen används termen "styrelse" som gemensam beteckning på kom- munstyrelse och landstingsstyrelse. När ordet ”nämnd" används i lagtex— ten innefattas såväl styrelsen som de övriga nämnder som en kommun eller ett landsting har inrättat. Vissa bestämmelser gäller enbart för styrel- sen och det framgår av att den termen använts i det särskilda fallet.

35 Fullmäktige skall tillsätta de nämnder som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens eller landstingets uppgifter en- ligt särskilda författningar och för verksamheten i övrigt.

45 Fullmäktige skall, om inte något annat är särskilt föreskrivet. bestämma nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhål- landen. Fullmäktige får därvid besluta l . att en nämnd skall ha hand om en eller flera verksamheter i hela kommunen eller landstinget,

2. att en nämnd skall ha hand om en eller flera verksamheter för en delav kommunen eller landstinget

3. att en nämnd skall ha hand om verksamheten vid en eller flera anläggningar och

4. att en nämnd skall vara underställd en annan nämnd.

Paragraferna innehåller den grundläggande regleringen av den kommunala

nämndorganisationen vid sidan av styrelsen. Innebörden är att kommu- nerna och landstingen genom reformen med en friare nämndorganisation har en i princip fullständig frihet att organisera nämndarbctct.

Det är en uppgift för fullmäktige att ta ställning till vilka nämnder som _skall finnas, uppgiftsfördelningen mellan dem och om de skall verka på central eller lokal nivå. Ett undantag görs dock för det fallet att något annat är särskilt föreskrivet. Detta syftar på att det i kommunerna även fortsätt- ningsvis måste finnas en särskild valnämnd och, om det inte utses en överförmyndare.'en överförmyndarnämnd.

På det specialreglerade området i övrigt är kravet att det måste finnas en eller flera ansvariga nämnder för att fullgöra de uppgifter som enligt respektive lag ankommer på kommunen eller landstinget. Det innebär att ingen del av den specialreglerade verksamheten får falla utanför styrelsens eller en annan nämnds ansvar.'Det ankommer på fullmäktige att se till att det blir ett sådant heltäckande ansvar och att uppgifterna finns noga angivna i reglementet för respektive nämnd. Det torde inte vara praktiskt lämpligt att koncentrera alltför många specialreglerade uppgifter till kom- munstyrelsen. Se också 5 5.

Med verksamhetsområde i 4 & avses både nämndernas geografiska om— råde och vilka sakområden de skall svara för. Att fullmäktige skall bestäm- ma nämndernas inbördes förhållanden innebär att fullmäktige måste ta ställning till om nämnderna skall fungera på central eller lokal nivå samt hur samordningen skall ske.

Uppgifterna mom ett visst specialreglerat område kan fördelas på flera nämnder. Det blir exempelvis möjligt att inom socialtjänsten inrätta sär- skilda äldreomsorgsnämnder eller särskilda äldre- och handikappnämnder med ansvar för både sociala och medicinska insatser. Ett annat exempel är att man kan samordna vissa delar av utbildningsväsendet med annan kommunal verksamhet. t.ex. inom det sociala området eller kultur- och fritidsområdena. På så sätt blir det bl. a. möjligt att inrätta särskilda barn- och ungdomsnämnder. Det är också möjligt att låta en nämnd sköta enbart en avgränsad del av ett större sakområde. t.ex. att ha en nämnd för länssjukvården eller för den samordnade habiliteringen.

De nya reglerna medger också att uppgifterna fördelas så. att en eller flera nämnder svarar för produktionen av vissa tjänster åt andra nämnder och att s.k. utförarnämnder och beställarnämnder inrättas. Man kan där- vid ha ett system för intern debitering.

Uppsplittringen på lokala nämnder kan aldrig vara total. Vissa uppgifter kräver ett kommunövergripande synsätt eller särskild kompetens som bäst tillgodoses på central nivå inom kommunen eller landstinget. Detta gäller bl.a. inom miljöskyddsområdet, räddningstjänsten och sådana delar av socialtjänsten som starkt kan ingripa i enskilda individers förhållanden. Avgörande för bedömningen är bl.a. kommunstrukturen och tillgängliga personella och ekonomiska resurser.

Prop. 1990/912117

55 En nämnd får inte bestämma om rättigheter eller skyldigheter Prop. l990/9l; ”7 för kommunen eller landstinget i ärenden där nämnden företräder kommunen eller landstinget som part. En nämnd får inte heller utöva i lag eller annan författning löre- skriven tillsyn över sådan verksamhet som nämnden själv bedriver.

Ett utnyttjande av de möjligheter till uppgiftsfördelning mellan olika nämnder som 3 och 4 gå erbjuder skulle kunna innebära att sinsemellan svårförenliga funktioner handläggs inom en och samma nämnd. Det kan gälla att en nämnd har både partsintressen och sköter myndighetsutövning inom ett och samma område. Bestämmelsen i förevarande paragraf avser att förhindra att så sker.

Bestämmelsen i första stycket hindrar t. ex. att en nämnd först beslutar om att ansöka om bygglov för ombyggnad av en viss institution och därefter också beslutar om bygglovet för ombyggnaden.

I andra stycket finns en regel som hindrar att en och samma nämnd både driver en viss verksamhet och har tillsyn över den. Den nämnd som utövar tillsyn över miljöfarlig verksamhet kan alltså inte också ha ansvar för ett reningsverk eller en sopförbränningsanläggning. Fastighetsförvaltning och ansvar för brandtillsyn är ett annat exempel på oförenliga uppgifter. Där- emot hindrar givetvis inte föreskriften att varje nämnd har ett allmänt tillsynsansvar inom sitt verksamhetsområdc (jfr 6 kap. 7 ä).

Även om föreskrifterna i paragrafen inte direkt riktar sig till fullmäktige är det självklart att de blir styrande för den uppgiftsfördelning mellan olika nämnder som fullmäktige skall göra.

65 Om utskott. nämndberedningar och partssammansatta organ finns det särskilda föreskrifter i denna lag.

Paragrafen upplyser om de organ som en nämnd har möjlighet att inrätta. Om utskott och beredningar finns närmare bestämmelser i 6 kap. De partssammansatta organen regleras i 7 kap.

F ullmäktigeberedni ngar

7 5 För beredning av ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden som skall avgöras av fullmäktige får fullmäktige inrätta fullmäktige- beredningar. En sådan beredning skall bestå av en eller flera förtro- endevalda.

Av denna paragraf. som motsvarar del av 1 kap. 55 andra stycket KL, följer att fullmäktige får tillsätta beredningar som bereder ärenden som fullmäktige skall avgöra. Det handlar inte om ett allmänt beredningsorgan med uppgifter som svarar mot styrelsens utan om att fullmäktige i vissa fall kan tillsätta ett särskilt organ för beredningen. Inom ramen för denna 156

uppgift kan fullmäktigeberedningen ha vissa funktioner som förberedelse för fullmäktiges uppföljning av nämndverksamhetcn.

En nyhet är att det anges att en beredning enbart består av förtroen- devalda samt att det införs en särskild term i lagtexten för ett sådant organ. nämligen ”fullmäktigeberedning". Detta hindrar inte att kommunerna oeh landstingen använder sig av andra benämningar. Det ankommer på fullmäktige att fatta närmare beslut om beredningarnas uppgifter och arbetsformer.

Revisorer

85 För granskning av den verksamhet som bedrivs inom en nämnds verksamhetsområdc och av en fullmäktigeberedning skall det finnas revisorer. Närmare föreskrifter om revisorer finns i 9 kap.

Bestämmelsen syftar till att göra bilden av den politiska organisationen fullständig.

F lll/mäktiges uppgrjier

95 Fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller landstinget, främst 1. mål och riktlinjer för verksamheten, . budget. skatt och andra viktiga ekonomiska frågor. . nämndernas organisation och verksamhetsformer, . val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar, . val av revisorer och revisorsersättare. . grunderna för ekonomiska förmåner till förtroendevalda. samt .årsredovisning och ansvarsfrihet. Fullmäktige beslutar också i andra frågor som anges i denna lag eller 1 andra författningar.

XIO'NUl-P—wb»)

Denna paragraf preciserar innebörden av att fullmäktige är beslutande församling i kommuner och landsting. Utgångspunkten är uttalandena i förarbetena (prop. 1973:90 s. 231) till 1 kap. 75 regeringsformen. Där anges att fullmäktiges beslutskompetcns i huvudsak gäller beslut av mera grundläggande natur eller av mera generell räckvidd. Det skall vara fråga om avgöranden där det politiska momentet, allmänt sett. är dominerande. Detta uttrycks på så sätt. att fullmäktige skall besluta i alla ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.

Den uppräkning som görs i paragrafen är exempel på sådana betydelse— fulla ärenden. Den är dock inte uttömmande. vilket innebär att det finns Exempel på annat som ligger inom fullmäktiges beslutsområde. De ären- degrupper som anges särskilt i paragrafen intar dock den särställningen att de inte kan bli föremål för delegering.

Av punkt I framgår att fullmäktige beslutar om mål och riktlinjer för

verksamheten. Härmed avses beslut i sådana övergripande frågor som har betydelse för den kommunala verksamheten i stort. Det gäller t. ex. finans-. politiska riktlinjer och beslut om verksamhetsinriktningen på olika områ- den. Detta hindrar givetvis inte att de nämnder som har ansvaret för ett visst område också har till uppgift att formulera mål för verksamheten. Vad som förbehålls fullmäktige är de kommunövergripande frågorna. Punkt 2 ger uttryck åt fullmäktiges finansmakt.-l uttrycket "andra vikti- ga ekonomiska frågor" ligger ett allmänt krav på att fullmäktige skall besluta i sådana ärenden som, liksom budgeten och skatten. har avgörande betydelse för den kommunala ekonomin. Det kan t.ex. handla om graden av avgiftsfinansiering och viktiga beslut om förmögenhetstillgångarna. Beslut om taxor är ett annat exempel på en finansiell åtgärd som regelmäs- sigt har sådan kommunalekonomisk betydelse. '

Punk! 3 ger uttryck för att fullmäktige beslutar om den kommunala nämndorganisationen. I detta innefattas att fullmäktige utfärdar reglemen- ten för styrelsen och nämnderna, vilket dessutom framgår uttryckligen av 6 kap. 32 5.

Av särskilda regler i lagen framgår att fullmäktige förrättar val av nämn- ' der och revisorer samt beslutar om grunderna för de förtroendevaldas ekonomiska förmåner. Eftersom detta är grundläggande uppgifter för full- mäktige och då det inte kan komma i fråga att delegera uppgifterna. har de angetts särskilt ipunklerna 4—6.

Punkt 7 ger uttryck åt fullmäktiges ansvar för uppföljning och kontroll av hela den kommunala verksamheten. Till fullmäktiges beslutsområdc hör således ärenden om årsredovisning och ansvarsfrihet. Av 8 kap. 1205 följer att fullmäktige skall godkänna årsredovisningen. Innebörden av detta framgår av avsnitt 4.8.8.

105 Fullmäktige får uppdra åt en nämnd att i fullmäktiges ställe. besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Arenden som anges i 9 5 första stycket eller som enligt lag eller annan författ- ning skall avgöras av fullmäktige får-dock inte delegeras till nämn- derna. '

Föreskrifter om delegering av ärenden inom en nämnds verksam- hetsområde finns i 6 kap. 33—38 55.

Paragrafen reglerar möjligheterna för fullmäktige att delegera ärenden eller ärendegrupper till nämnderna.

Reglerna innebär att fullmäktige efter egen bedömning får avgöra i vilken omfattning delegering bör äga rum. En begränsning finns dock. Om det anges i en författning att en viss uppgift ankommer på fullmäktige, får en sådan uppgift inte delegeras. Det kan t. ex. gälla beslut om att anta vissa planer och beslut om lokala föreskrifter.

De ärendegrupper som anges i 95 första stycket faller också utanför möjligheten att delegera. En fråga är därvid hur man avgränsar gruppen "viktiga ekonomiska frågor"”.

Hit hör generellt sett beslut om avgifter. Det innebär dock inte att fullmäktige måste avgöra avgiftssättningcn i varje enskilt fall. Om fullmäk-

tige har antagit riktlinjer för avgiftsuttagen bör det vara möjligt att delege- ra till en nämnd, som t.ex. närmare svarar för en viss anläggning. att bestämma avgifter för nyttjandet av anläggningen. . .

Utanför gruppen ”viktiga ekonomiska frågor” kan också falla andr avgiftsuttag som inte har någon direkt betydelse för kommunalekonomin i stort.

Beslut om kortsiktig upplåning. dvs. i regel lån som har en löptid som understiger ett år. tillhör normalt det delegeringsbara området. Om upplå- ningen har mer långsiktig karaktär är möjligheten att delegera mer begrän- sad men inte utesluten. Ytterst är den beroende av vilka finanspolitiska åtgärder i stort som fullmäktige har beslutat om. Ibland är det nödvändigt med en snabbhet i handläggningen. t. ex. inför förväntade räntehöjningar. som talar för att i första hand styrelsen bör ha beslutsbefogenheter i fråga om den långsiktiga upplåningen. Det är en sak för fullmäktige att reglera denna fråga t.ex. i reglementen eller i särskilda beslut. Ibland är omstän- digheterna sådana. att en långsiktig upplåning som ligger inom ramen för finansieringsbudgeten är att betrakta som en ren förvaltningsuppgift för styrelsen. I sådana fall krävs inget särskilt beslut om delegering.

En nyhet i sak är att enstaka ärenden kan delegeras förutom hela grupper av ärenden. Praktiska skäl har ansetts tala för denna ordning.

11 5 Om rätt för kommuner och landsting att uppdra beslutande- rätten i vissa anställningsfrågor till en sammanslutning av kommu- ner eller landsting finns det föreskrifter i kommunala delegations- lagen (1954: 130).

1954 års delegationslag ger kommuner och landsting rätt att till kommuna— la arbetsgivarorganisationer delegera uppdrag som gäller anställningsvill- kor.

125 I samband med att budgeten fastställs eller anslag annars beviljas får fullmäktige uppdra åt en nämnd att genomföra en viss verksamhet inom ramen för de riktlinjer eller andra generella beslut om verksamheten som fullmäktige har fastställt, om inte något annat följer av lag.

Paragrafen. som motsvarar 1 kap. 6 5 första stycket KL. klargör fullmäkti- ges möjligheter att ge s.k. finansbcmyndiganden.

Med stöd av regeln kan fullmäktige bevilja nämnderna ett ramanslag för en hel verksamhet eller för en hel nämnd. En förutsättning är dock att fullmäktige har tagit ställning till verksamhetens omfattning och inrikt-' ning samt till kostnaderna och intäkterna i stort. Riktlinjer för hur ansla- gen får användas kan läggas fast genom en hänvisning till olika måldoku- ment. t.ex. en barnomsorgsplan eller äldreomsorgsplan.

En förutsättning för regelns tillämpning är att fullmäktige har fastställt sådana riktlinjer eller andra generella beslut för verksamheten i fråga att deras prioriteringar blir respekterade (se KU 1987/88123 s. 17).

Av bestämmelsen framgår att den inte får tillämpas om annat följer av lag. Inom vissa områden. t. ex. socialtjänsten, finns obligatoriska uppgifter där målen har satts av riksdagen genom lag, varför fullmäktiges handlings- utrymme är begränsat.

Nämndernas uppgifter

135 Nämnderna beslutar i frågor som rör förvaltningen och i frågor som de enligt lag eller annan författning skall handha. Nämnderna beslutar också i frågor som fullmäktige har delegerat till dem.

145 Nämnderna bereder fullmäktiges ärenden och ansvarar för att fullmäktiges beslut verkställs.

Paragraferna motsvarar 1 kap. 5 5 andra stycket KL.

Av 13 5 framgår att nämnderna har en självständig beslutanderätt inom ramen för den förvaltande verksamheten. Praktiska exempel på sådan beslutanderätt kan t. ex. hämtas från egendoms- och medelsförvaltningen. Det framgår också att nämnderna skall besluta i frågor som ankommer på dem enligt specialförfattningar. Sådana beslut har vanligen inslag av myn- dighetsutövning.

15 5 Nämnderna skall redovisa till fullmäktige hur de har fullgjort sådana uppdrag som fullmäktige har lämnat till dem med stöd av 10 5 första stycket och 12 5.

Fullmäktige skall besluta om omfattningen av redovisningen och formerna för den.

I denna paragraf finns en regel om nämndernas redovisningsskyldighct inför fullmäktige. Den ger fullmäktige ett uppföljningsinstrument.

Regeln får särskild betydelse i ett målstyrt system och om fullmäktige utnyttjar de större möjligheter att delegera beslutanderätt till nämnderna som den nya lagen erbjuder. En nyhet är att delegerade ärenden skall återredovisas. På så sätt får fullmäktige kontroll över hur nämnderna utnyttjar fullmäktiges delegering och vidare ett underlag för framtida överväganden om delegering.

Att nämnderna skall redovisa sina uppdrag innebär inte att de måste återredovisa hur enskilda ärenden har handlagts. Det handlar snarare om en redovisning av hur fullmäktiges beslut om verksamheten som sådan har efterlevts.

Paragrafen ställer inte något krav på formerna för redovisningen. Det ankommer på fullmäktige att besluta om detta. vilket bör innefatta hur ofta redovisningen bör äga rum.

Kom munala förelag

165 När en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget bestämmer ensam. skall fullmäktige

1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten.

2. utse styrelseledamöter och minst en revisor.

3. se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verk- samheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. samt

4. besluta om vad som skall gälla i fråga om rätt för allmänheten att ta del av handlingar hos den juridiska personen.

Detsamma gäller. när kommunen eller landstinget ensam bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet.

175 Om vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett aktiebolag. ett handelsbolag. en ekonomisk förening eller en ideell förening där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan. skall fullmäktige se till att denjuridiska personen blir bunden av de villkor som avses i 165 i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandcna. verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. ' Detsamma gäller. om kommunen eller landstinget tillsammans med någon annan bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet.

Paragraferna. som saknar motsvarighet i nuvarande kommunallag. regle- rar en kommuns eller ett landstings förhållande till sådana privaträttsliga rättssubjekt som handhar en kommunal angelägenhet. Som en sammanfat- tande beteckning används i rubriken termen "kommunala företag". Reg- lerna tar sikte på sådana företag som etableras efter den nya lagens ikraft- trädande. I fråga om äldre företagsbildningar gäller punkt 5 i övergångsbe- stämmelserna.

Uppgiftsöverlämnande till enskilda personer omfattas inte av reglering— en liksom inte heller rena entreprenadförhållanden.

Av 16 och 17 55 framgår klart en grundläggande förutsättning för att uppgifter överlåts på privaträttsliga organ. nämligen att det måste röra sig om kommunala angelägenheter. Med detta avses sådana angelägenheter som faller inom ramen för den kommunala kompetensen så som den kommer till uttryck i 2 kap.—

165 tar sikte på sådana juridiska personer som en kommun eller ett landsting äger eller bildar ensam. medan 17 5 reglerar samverkansfallen.

16 .f

De enda förett-"tgsformer som en kommun eller ett landsting ensam kan äga eller bilda är aktiebolag och stiftelse. Paragrafen avser alltså enbart sådana rättssubjekt.

Ensamkriteriet innebär att det inte får finnas någon annan intressent överlmvudtaget i företaget hur litet ett andelsintresse än må vara. Finns ett sådant andelsintresse regleras förhållandena i 17 5.

Pun/cl ]. Fullmäktige skall enligt denna bestämmelse lägga fast ändamå- let med verksamheten. Det är inte godtagbart med en allmänt hållen formulering som den i rent privata sammanhang vanliga avslutande me- ningen att ett bolag Skall "idka annan i samband därmed stående rörelse".

Det kommunala ändamålet kan t. ex. preciseras så att det blir klart att de olika grundsatser sotn gäller för kommunal verksamhet enligt kommunal- lagen. exempelvis likställigltetsprineipen. skall gälla för bolagets verksam- het. I andra fall kan det vara lämpligt att fullmäktige i t. ex. en bolagsord— ning tar in en bestämmelse om att bolaget inte skall drivas i vinstsyfte. Att det kommunala ändamålet på detta sätt preciseras får betydelse för det sätt på vilket bolagets förvaltningsberättelse utformas. Det blir då klart att berättelsen i första hand skall ta sikte på hur bolaget har skött en anför- trodd lokal samhällsangelägenhet.

Kravet på precisering av ändamålsbestämningen är särskilt starkt om verksamheten ligger nära gränsområdena för vad som ligger inom den kommunala kompetensen.

Punk! 2. Bestämmelsen ställer upp ett krav på att fullmäktige skall utse styrelseledamöterna. [ sådana fall blir reglerna om proportionella val auto- matiskt tillämpliga på valet. Gäller det ett aktiebolag maste bolagsordning- en innehålla en bestämmelse i ämnet.

1 10 kap. aktiebolagslagen finns bestämmelser om revision och särskild granskning av aktiebolag. Bolagsstämman skall välja tninst en revisor som i större bolag skall vara auktoriserad revisor. Om en eller flera revisorer skall utses. kan i bolagsordningen bestämmas att en eller flera av dem. dock inte alla. skall utses i annan ordning. I fråga om stiftelser saknas för närvarande något i lag fastlagt krav på att det skall finnas revisorer.

Pun/tt 3. Ett krav enligt denna bestämmelse är att fullmäktige skall få yttra sig innan vissa beslut i företaget fattas.

fullmäktiges yttrande skall inhämtas i frågor av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Det kan t.ex. gälla ändring av bolagsordning. ändring av aktiekapital. fusion av företag. förvärv eller bildande av dotter- företag satnt förvärv av aktierna eller del av aktierna i annat företag. Frågor som rör den löpande driften omfattas inte av regleringen.

Punkt 4. Enligt denna punkt skall fullmäktige besluta vad som skall gälla i fråga om rätt för allmänheten att ta del av bolagets eller stiftelsens handlingar.

De beslut som fullmäktige fattar i fråga om rätt för allmänheten att ta del av det kommunala företagets handlingar bör. om det innebär att allmänheten skall ha en sådan rätt. företaget på något sätt förbindas iaktta. Vad som beslutas om rätten att ta del av företagets handlingar kan. om företaget är ett aktiebolag. ges formen av direktiv från aktieägaren. kom- munen eller landstinget. antagna vid bolagsstämman och riktade till bola- gets styrelse och verkställande direktör. Ett annat sätt för kommunen eller landstinget att binda aktiebolaget i denna fråga är att avtala med aktiebola- get om vad som skall gälla. Är företaget en stiftelse kan vad som bestämts om offentlighet tas in i stiftelsestadgarna. Även avtalsf'ormen kan använ- das om det av stiftelsens stadgar framgår att stiftelsen får ingå ett sådant avtal.

De åtgärder som anges i paragrafen är tillräckliga men också nödvändiga för att kraven på inflytande och kontroll skall vara uppfyllda. Om kraven inte uppfylls. måste kommunen eller landstinget avstå från företagsbild- ningen eller avveckla sitt engagemang i företaget. Det ärgivetvis inte något som hindrar att fullmäktige vidtar ytterligare åtgärder i syfte att öka inflytandet i och kontrollen över det privaträttsliga organet. I fråga om aktiebolag kan man t. ex. föreskriva i bolagsordningen att vissa principiellt viktiga beslut skall godkännas av fullmäktige. Det är naturligt att fullmäk- tige i varje enskilt fall allt efter omständigheterna prövar hur den demokra- tiska insynen kan göras så vidsträckt som möjligt.

1758"

Här regleras de fall när en kommun eller ett landsting samverkar med en annan kommunal enhet. staten eller enskild genom ett privaträttsligt or- gan. Det kan gälla samverkan i form av aktiebolag. stiftelse. ekonomisk förening. handelsbolag och ideell förening.

Bestämmelsen ställer inte samma anspråk på kommunen eller landsting- et som i det fall då de är helt ensambestämmande. Vilka åtgärder som skall vidtas beror på andelsförhållandcna. verksamhetens art och övriga om- ständigheter. Ytterst får det bli en samlad bedömning av omständigheter- na i det enskilda fallet.

I fråga om en kommuns eller ett landstings möjligheter till inflytande och kontroll över en ekonomisk förening gäller i allt väsentligt samma förutsättningar som gäller för aktiebolag. Villkoren för verksamhetens handhavande får tas in i föreningens stadgar eller i ett kompletterande avtal.

När det gäller handelsbolag. kan bolagsmännen fritt bestämma sina inbördes rättigheter och skyldigheter genom avtal. När en kommun eller ett landsting går in i sådana bolag finns dock vissa kommunalrättsliga begränsningar i handlingsfriheten. främst när det gäller möjligheterna att ta på sig ansvaret för skulder som belöper på någon annan bolagsman. De närmare gränsdragningarna får avgöras genom rättstillämpningen. Villko- ren för ett sådant bolags handhavande av en kommunal angelägenhet får anges i bolagsavtalet. Det är att märka att det inte är obligatoriskt att ha styrelse eller revisori handelsbolag och kommanditbolag. Bestämmelsen i 16 ä 2 kan givetvis tillämpas endast i de fall då det finns styrelse respektive revisor i bolaget.

När kommuner och landsting samarbetar enbart med varandra gäller bestämmelsen i samtliga deltagande kommuner eller landsting. Här måste man utgå från att dessa blir ense om villkoren för samarbetet.

Kommunala arkiv

185 Föreskrifter om kommunala arkiv finns i arkivlagen (1990z782).

1 nuvarande kommunallag finns en motsvarande hänvisning i fråga om fullmäktiges arkiv i 2 kap. 27 5 och i fråga om nämndernas arkiv i 3 kap. 105 tredje stycket. Reglerna har här förts samman till en bestämmelse. Om ett partssammansatt organ har inrättats omfattar arkivlagen även arkiv hos ett sådant organ.

4 kap. De förtroendevalda

Hänvisningar till US3

Definition

[ 5 Med förtroendevalda avses i denna lag ledamöter och ersättare i fullmäktige. nämnder och fullmäktigebercdningar samt revisorer och revisorsersättare.

Paragrafen. som saknar motsvarighet i den nuvarande lagstiftningen. inne- håller en definition av benämningen förtroendevald. 1 den nya lagen används ordet ersättare i stället för suppleant.

Med förtroendevalda avses ledamöter och ersättare i fullmäktige. nämn- der och sådana beredningar som fullmäktige har utsett. flit räknas också revisorerna och deras ersättare.

Kapitlets föreskrifter skall även tillämpas när någon fullgör uppdrag i ett utskott inom en nämnd. Det behövs ingen särskild regel om detta. efter- som ledamotskap i utskott lörutsätter att den förtroendevalde är ledamot eller ersättare i en nämnd. På samma sätt räknas till gruppen förtroen- devalda de som deltar i utredningskommitteer. projektgrupper oeh arbets— grupper som utgör en direkt följd av ett uppdrag som ledamot eller ersätta- re i en nämnd.

Räv/räl!

25 Rösträtt vid val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäk- tige har den som är folkbokförd i kommunen och har fyllt 18 är senast på valdagen. Den som inte är svensk medborgare har rösträtt bara om han har varit folkbokförd i Sverige den 1 november de tre åren närmast före valaret.

35 Rösträtt vid val av ledamöter och ersättare i landstingsfull- mäktige har den som är röstberättigad vid val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige i en kommun inom landstinget.

45 Frågor om rösträtt enligt 2 och 3 55 avgörs på grundval av en röstlängd som upprättas före valet.

Paragraferna motsvarar 2'kap. 3 5 KL.

För kommunal rösträtt krävs att man är folkbokförd i kommunen och har fyllt 18 år senast på valdagen.

Svensk medborgare som inte är bosatt i riket saknar kommunal rösträtt. l konsekvens härmed skall en svensk medborgare anses bosatt utom riket. om han enligt länsstyrelsens pcrsonband inte är folkbokförd här (4 kap. 1 1 5 vallagen).

Är man inte svensk medborgare krävs utöver övriga rösträttsvillkor att man varit folkbokförd i Sverige den 1 november de tre åren närmast före valåret. .

Ett villkor för rösträtt var-tidigare att man inte var omyndigförklarad. Omyndigförklaring har emellertid avskaffats genom lagstiftning som träd- de i kraft den 1 januari 1989 och i samband därmed bortföll diskvalifice- ringsgrunden "omyndig" för rätten att rösta (jfr prop. 1987/881124. 1988/89zKU 8. rskr. 12. SFS 1988: 1253).

Rösträttsvillkoren gäller också för landstingsvalen. Regeln om rösträtt har intresse för de förtroendevalda i deras arbete. eftersom den reglerar valbarheten även till andra kommunala förtroendeuppdrag än uppdragen som ledamot och ersättare i fullmäktige (jfr 5 5). Regeln har därför tagits in i kapitlet om de förtroendevalda.

1 2 kap. 35 KL föreskrivs också att varje röstberättigad har en röst. Bestämmelsen har inte förts över till den nya lagen. eftersom denna grundläggande princip redan framgår av regeringsformens föreskrift om att rösträtten är lika (1 kap. 1 5).

['"'a/barhcl Prop. 1990/91: 1 17

S & Ledamöter och ersättare i fullmäktige väljs bland dem som har rösträtt enligt 2 och 3 59". Detsamma gäller valen av ledamöter och ersättare i nämnderna samt valen av revisorer och revisorsersättare.

Den som har fyllt 18 är senast på dagen för ett sådant val är valbar.

65 Den som är anställd hos en kommun eller ett landsting för att ha den ledande ställningen bland personalen är inte valbar. Den som är chef för en förvaltning som hör till en nämnds verksamhetsområdc får inte väljas till ledamot eller ersättare i nämnden.

Paragraferna motsvarar 2 kap. 45 första och andra styckena. 3 kap. 3 första stycket och 5 kap. 1 åandra stycket KL.

[ 5 &”. som innehåller valbarhetskriterierna. har inte några sakliga änd- ringar gjorts. Vid val av ledamöter och ersättare i styrelsen och övriga nämnder är det liksom i dag åldern vid respektive valtillfalle som avgör om ålderskravet 18 år för valbarhet skall anses uppfyllt. Det särskilda valbarhetshindret för borgarråd i Stockholms kommun har tagits in i 2955 första stycket.

1 6,59 uppställs. liksom enligt den nuvarande kommunallagen. ett valbar- hetshinder för den som har den ledande ställningen bland de anställda hos kommunen respektive landstinget. Det kan vara kommundirektören, kanslichefcn. landstingsdirektörcn eller någon annan med motsvarande anställning. Det ankommer på kommunen eller landstinget att klargöra genom en löreskrift i en instruktion eller på något annat sätt vilken av de anställda som avses (jfr prop. 1975/762187 s. 353. KU 1976/77225 s. 51).

Även valbarhetshindret för förvaltningschefer finns kvar i fråga om uppdrag i en nämnd inom det egna ansvarsområdet. Som exempel på sådana förvaltningschefer som drabbas av valbarhetshindret kan nämnas en socialdirektör i fråga om uppdrag i socialnämnden och en skoldirektöri fråga om uppdrag i skolstyrelsen. Valbarhetshindret gäller enligt praxis inte för ”institutionsföreständare". En ålderdomshemsföreståndare har kunnat väljas till suppleant i en social centralnämnd (RÅ 175 Ab 306) och en rektor till ledamot och ordförande i en skolstyrelse (RÅ 1973 C 14).

Valbarhetshindret för landshövdingar och vissa andra länsstyrelsetjäns- temän har slopats. Formellt innebär detta att dei fortsättningen kan väljas till ledamöter i fullmäktige och nämnder och till revisorer.

1 avsnitt 4.4.3 finns utförliga motiv för reglerna om valbarhetshindren.

V]:

Uppdragets upp/lönande

75 Om valet till fullmäktige har upphävts och omval har ägt rutn eller om rättelse har skett genom förnyad sammanräkning och man- datfördelningen mellan partierna därvid har ändrats. upphör upp- dragen för de förtroendevalda som har valts av fullmäktige två månader efter det att omvalet eller sammanräkningen har avslutats. När omvalet eller sammanräkningen har avslutats. skall fullmäk- tige förrätta nytt val av förtroendevalda för återstoden av mandatti— den.

85 Om en förtroendevald upphör att vara valbar. upphör också uppdraget genast.

95 Fullmäktige skall befria en förtroendevald från uppdraget när den förtroendevalde önskar avgå. om det inte finns särskilda skäl mot det.

105. Fullmäktige får återkalla uppdraget för en förtroendevald som valts av fullmäktige. om den förtroendevalde

1. har vägrats ansvarsfrihet. eller

2. genom en dom som har vunnit laga kraft har dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller däröver.

_l

Föreskrifterna i 755" tnotsvarar delvis 3 kap. 5 & tredje stycket och 5 kap. 1 & första stycket KL.

Föreskrifterna i 8 och 9 åå motsvarar 2 kap. 4 & tredje stycket KL medan dei 10 & saknar motsvarighet i nuvarande lagstiftning.

Enligt 89" upphör ett uppdrag genast om en förtroendevald upphör att vara valbar. Valbarhetsvillkoren är alltså också villkor för rätten att inneha uppdraget under mandatperioden. Om någon har blivit obehörig efter valet. t.ex. genom folkbokföring i någon annan kommun. är han skyldig att avgå så snart obehörigheten har inträtt. Det ankommer på den förtro- endevalde själv att anmäla detta till fullmäktiges ordförande.

1 9,6 har tagits in regeln om att fullmäktige skall befria en ledamot eller ersättare från uppdraget. om han önskar avgå. 1 och för sig finns det en grundläggande skyldighet att ta emot ett kommunalt förtroendeuppdrag och att inneha uppdraget under hela mandatperioden. Den som vill avgä måste utverka ett beslut av fullmäktige. Bestämmelsen i 95 liksom mot- svarande bestämmelse i nuvarande kommunallag gör det dock svårt för fullmäktige att mobilisera något särskilt skäl av sådan tyngd att en valbar person mot sin vilja kan tvingas mot-ta eller fullgöra ett uppdrag. Ett rent obstruktionssyfte skulle kunna anses som giltig grund för avslag. Enligt praxis kan en avsägelse återkallas. innan den har beviljats.

Föreskrifterna i 10,6 är nya i sak. I avsnitt 4.4.4 behandlas frågan om entledigande av förtroendevalda utförligt.

Hänvisningar till S105

Ledig/wtfrän tillställning

11 & Förtroendevalda har rätt till den ledighet från sina anställ- ningar som behövs för uppdragen.

1 1977 års kommunallag infördes det regler som garanterar de förtroen- devalda rätt till ledighet så att de kan fullgöra sina uppdrag. Reglerna. som finns i 2 kap. 5 5. 3 kap. 424 och 5 kap. l & fjärde stycket. har här förts samman till en paragraf som gäller för alla förtroendevalda.

Eftersom definitionen av förtroendevald inte innefattar uppdrag i kom- munala företag gäller regeln om rätt till ledighet inte sådana uppdrag.

Ekonom iska förmåner

12 å Förtroendevalda har rätt till skälig ersättning för den arbets- inkomst samt de pensions- och semesterförtnåner som de förlorar. när de fullgör sina uppdrag.

Detta gäller dock inte förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller en betydande del av heltid.

13 å Fullmäktige skall besluta enligt vilka grunder ersättning enligt 12 5 skall betalas.

145 Fullmäktige får besluta att förtroendevalda i skälig omfatt- ning skall få i. ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget.

2. arvode för det arbete som är förenat med uppdraget.

3. pension. samt

4. andra ekonomiska förmåner.

15 & Om fullmäktige beslutar att arvode skall betalas. skall arvodet bestämmas till lika belopp förlika uppdrag.

Detta gäller dock inte förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller en betydande del av heltid.

1 den nu gällande kommunallagen finns regler om ersättning till de förtro- endevalda på flera ställen, nämligen i 2 kap. 29 ä. 3 kap. 16 Q' och 5 kap. l & femte stycket. 1 den nya lagen har bestämmelserna samlats i 12—15 äg" i detta kapitel.

Av avsnitt 4.4.5 framgår vad som skall förstås med förlorad arbetsin- komst. vilka förtroendevalda som omfattas av rätten att få sådan ersätt- ning. de inkomstförluster ersättningen skall täcka och den tid ersättningen bör omfatta.

Fullmäktige har stor frihet att bestämma om vilket system för ersättning som skall tillämpas.

] 13 å föreskrivs att fullmäktige skall besluta enligt vilka grunder crsätt- ning för förlorad arbetsinkomst och för förlorade pensions— och semester- förmåner skall betalas. Dct innebär att det blir ett åliggande för fullmäkti-

ge att fastställa ett ersättningssystem. Uppgiften kan inte delegeras till t. ex. styrelsen eller ett inrättat personalorgan. Inget hindrar emellertid att full- mäktige uppdrar åt ett sådant organ att tillämpa de regler som beslutats. dvs. att bestämma om ersättningen i det enskilda fallet. Tvärtom torde detta bli den normala ordningen.

Ersättningen för förlorad arbetsinkomst maste bestämmas särskilt och fullmäktige har att .fastställa regler för den oavsett om någon förtroen- _ devald har begärt sådan ersättning eller ej.

Ersättningen för förlorade pensions- och semesterförmåner kan utkrävas separat och utan samband med en ersättning för förlorad arbetsinkomst. En förtroendevald har rätt att få betalt för styrkt förlust av sådana förmå- ner. även om den förtroendevalde uppbär enbart arvode. dvs. ersättning för själva arbetet i uppdraget. och inte någon ersättning för förlorad arbetsinkomst.

Med pension menas i 149" 3 sådan kommunal pension som kommunen eller landstinget kan tillerkänna de förtroendevalda. 1 de flesta fall uteslu— ter sådan pension helt eller delvis rätten för en förtroendevald att därut- över få ersättning för pensionslörmåner som han på grund av sitt uppdrag går miste om i en anställning.

Av 14 _S 2 framgår att arvoden bara får avse ersättning för det arbete som är förenat med uppdragen men inte ersättning för förlorad arbetsinkomst. De kommuner och landsting som har vägt in ersättning för förlorad arbets- inkomst i arvodena måste därför ompröva arvodena.

Den förtroendevalde har rätt att få "skälig ersättning” för sina ekono- miska förluster. Det innebär dels att ersättningen enligt 12 & första stycket inte kan bestämmas till ett alltför lågt belopp. dels att en övre gräns sätts för hur stora ersättningar som får betalas. Det ankommer på kommunerna och landstingen själva att utifrån de lokala förutsättningarna bestämma om ersättningarna inom ramen för skälighetsnormen.

Rätten till ersättning för förlorad arbetsinkomst gäller inte för de hel- tidssysselsatta förtroendevalda och inte heller för de deltidssysselsatta med uppdrag på en betydande del av heltid. Detta framgår av 125 andra stycket. Dessa förtroendevalda jämställs liksom hittills från ersättnings- synpunkt med anställda.

En bestämd gräns bör dras mellan heltids- och deltidssysselsatta vad gäller rätten till ersättning för förlorad arbetsinkomst. 1 prop. 1982/83197 har en naturlig gräns angetts gå vid uppdrag som omfattar 40 procent av heltid eller däröver. Fullmäktige får dock bestämma om denna gränsdrag- ning. Motiven i den nämnda propositionen gäller alltjämt.

De heltidssysselsatta förtroendevalda tillerkänns som regel kommunal pension. Det finns ett pensionsregletnente som de båda kommunförbun- den utarbetat och som nästan alla kommuner och landsting antagit. Även deltidssysselsatta förtroendevalda får ibland kommunal pension. l normal- reglementet finns bestämmelser om pension till sådana förtroendevalda. Undantagsregeln i 12 å andra stycket gäller också rätten till ersättning för förlust av pensionsförmåner.

Bestämmelsen i 125 första stycket om rätt till ersättning för förlust av semesterförmåner är inte tillämplig på de heltidssysselsatta och förtroen-

devalda med betydande dcltidsuppdrag. Detta framgår också av 12 Q' and- ra stycket. lleltidsuppdrag i kommuner och landsting grundar inte rätt till semesterförmåner. Dessa förtroendevalda medges dock ofta mot semester svarande ledighet utan att arvodet reduceras. Detta anses tillåtet (jfr k'aijxcr-Riberda/II. Kommunallagarna II. 6 uppl. s. 422).

Sedan år 1967 är det tillåtet att göra arvodet till heltidssysselsatta förtro- endevalda beroende av den tid de innehaft uppdragen. Principen om lika arvode för lika uppdrag skrevs in i den nuvarande kommunallagen år 1983. vilket kan ge ett intryck av att det inte skulle vara möjligt att differentiera arvoden med hänsyn till tiden för uppdragen. En sådan effekt torde inte ha varit avsedd.

1 15 Q' andra stycket görs ett undantag från principen om lika arvode för lika uppdrag när det gäller förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller en betydande del av heltid. Syftet är att klargöra att fullmäktige kan ta hänsyn till hur länge en förtroendevald har haft ett heltidsuppdrag eller ett omfattande dcltidsuppdrag. när fullmäktige bestämmer arvodet till den förtroendevalde.

Dr.Q/iir!rowzdeva/(Ias ini rial/' vräll

16 & Ledamöterna i fullmäktige får väcka motioner. Att de också får ställa interpellationer och frågor framgår av 5 kap. 49—56 _QQ.

175 Ledamöterna i nämnder får väcka ärenden i nämnderna.

185 När ersättarna tjänstgör har de samma rättigheter som leda- möterna. Närmare föreskrifter om ersättarnas tjänstgöring i fullmäktige och i nämnderna finns i 5 kap. 12— 17 55 och i 6 kap. 10 och 11 QQ'.

Paragraferna reglerar de sätt på vilka de förtroendevalda i fullmäktige och nämnder kan väcka ett ärende och ta andra initiativ.

Närmare bestämmelser om interpellationer och frågor finns i 5 kap. 49— 56 Q'Q.

Regeln om rätt för ledamöterna i nämnderna att väcka ärenden befäster bara vad som redan gäller. I fråga om rätten för andra att väcka ärenden hos en nämnd är rättsläget det att ett ärende som väcks av en enskild person ovillkorligt leder till sakbehandling endast om rätten framgår av en författning. t.ex. rätten att väcka ett ärende om bistånd enligt socialtjänst- lagen. Rätten kan också framgå av fullmäktiges egna regler. t.ex. i fråga om bidragsgivning. Om någon person i övrigt vill påkalla någon åtgärd och vänder sig till en nämnd i ärendet. föreligger det ingen skyldighet att ta upp ärendet till sakbehandling.

1 18 Q' första stycket finns en bestämmelse som lagfäster principen om att en ersättare som tjänstgör har samma befogenheter som en ledamot. Tjänstgöringen är det avgörande kriteriet för rättigheten.

()mräv/nirtg och beslut

195 Varje ledamot i fullmäktige eller i en nämnd har en röst.

205 En ledamot i fullmäktige eller i en nämnd har rätt att avstå från att delta i en omröstning eller i ett beslut. Ordföranden är dock alltid skyldig att _rösta. när det behövs för att ärendet skall kunna avgöras.

21 5 .En ledamot i en nämnd som deltar i handläggningen av ett ärende skall delta i avgörandet av ärendet. om ärendet avser myn- dighetsutövning mot någon enskild.

Ingen är dock skyldig att rösta för fler än ett förslag.

Till 19.5 har förts en motsvarighet till bestämmelsen i 2 kap. 145 KL om att varje ledamot i fullmäktige har en röst. Bestämmelsen har utvidgats till att omfatta även nämnderna. Detta innebär dock inte någon nyhet isak.

Regeln i 20 ,(N' jörsm stycke! om rätten att avstå från att delta i en omröstning eller i ett beslut i ett ärende saknar motsvarighet i nuvarande kommunallag. Den innebär dock ingen nyhet i sak. Regeln anger också rätten att avstå från att delta i beslutet i ett ärende. Som ett undantag från denna huvudregel har en bestämmelse tagits in i 20 _5 andra Stycket om ordförandens skyldighet att rösta i den situationen att han avstått från att delta i en omröstning och denna resulterar i lika röstetal. Detta gäller enligt rättspraxis (RÅ 1958 ref. 12. 1960 1 120) och är därför inte heller någon nyhet i sak. En motsvarande bestämmelse finns i 185 fjärde stycket förvaltningslagen.

1 31 #fifirsta stycke! finns en regel om röstplikt. Röstplikten gäller endast i ärenden hos nämnderna som innefattar myndighetsutövning mot enskil- da. Regeln är avsedd att tillämpas när beslut fattas i ärenden som överkla- gas med stöd av förvaltningslagen. t.ex. ärenden om bistånd enligt social- tjänstlagcn och om bygglov samt när viten föreläggs. Det innebär att röstplikt inte föreligger i ärenden som överklagas genom komtnunalbcsvär.

1 nämnderna bör man göra klart för sig ärendenas karaktär. innan handläggningen påbörjas. Senast inför en omröstning måste det vara av- gjort. om ett ärende i vilket nämnden skall besluta innefattar myndighets- utövning.

1 21.5 andra st_t-'ckel finns ett undantag från röstplikten i ärenden som innefattar myndighetsutövning. Det är en motsvarighet till 185 tredje stycket förvaltningslagen om att ingen är skyldig att rösta för mer än ett förslag.

Beslut fattas genom acklamation eller omröstning. Beslut genom ackla- mation är det normala vid kommunala sammanträden. Den som vid omröstning avstår från att rösta gör detta innan beslutet fattas. Det följer av den ordningi vilken omröstningarna genomförs. På liknande sätt måste den som vill avstå från att delta i ett beslut som fattas med acklamation anmäla detta före beslutet. Det är inte möjligt att i efterhand anmäla att man inte har deltagit i ett beslut.

Reseri't'tlion ' Prop. 1990/91: 1 17

22 5 En förtroendevald som har deltagit i avgörandet av ett ärende får reservera sig mot beslutet. Reservationen skall anmälas innan sammanträdet avslutas.

Paragrafen tnotsvarar 2 kap. 26 5 och del av 3 kap. 10 5 andra stycket KL.

Det krävs inte att en ledamot har yrkat att fullmäktige eller en nämnd skall fatta ett annat beslut för att ledamoten skall ha rätt att reservera sig. Däremot måste ledamoten ha deltagit i avgörandet av ärendet. Om en förtroendevald utnyttjar rätten enligt 20 5 första stycket att avstå. får han alltså inte reservera sig mot beslutet. En ledamot som har deltagit i en förberedande omröstning i ett ärende och som sedan har avstått från att rösta i huvudvoteringen har dock rätt att reservera sig mot det slutlig beslutet i ärendet. '

Närvarorätt

235 Fullmäktige får besluta att en förtroendevald som inte är ledamot eller ersättare i en viss nämnd skall få närvara vid nämn- dens sammanträden och delta i överläggningarna men inte i beslu- ten. Beslutet får även innefatta att den förtroendevalde skall ha rätt att få sin mening antecknad i protokollet.

Föreskrifterna i 23 5 motsvarar 3 kap. 15 5 KL. De är avsedda att tillgodo- se de förtroendevaldas intresse av information och omfattar alla förtroen- devalda.

Fullmäktige kan reglera närvarorätten i ett reglemente eller genom ett särskilt beslut för ett enskilt fall. En begränsning kan göras så att den förtroendevalde bara får närvarorätt. Fullmäktige avgör också hur länge närvarorätten skall gälla. vilken eller vilka nämnder den skall avse och om den skall begränsas till vissa ärenden eller grupper av ärenden.

En förtroendevald som har fått närvarorätt i en nämnd som han inte tillhör torde vara underkastad samma tystnadsplikt som gäller för övriga ledamöter och ersättare (jfr KU 1976/77z25 s. 78).

Iiurgarråd Prop. ] 990/91: 1 17

245 1 Stockholms kommun väljer fullmäktige borgarråd vid första sammanträdet det år då val av fullmäktige har ägt rum i hela landet. Borgarråden väljs för tre år. Om det begärs. skall varje borgarråd väljas särskilt.

255 Vad som i 75 sägs om hur omval eller förnyad sammanräk- ning som innebär ändrad mandatfördelning mellan partierna i full- mäktige inverkar på uppdragen för förtroendevalda gäller också borgarrådens uppdrag.

26 5 I fråga om valbarhet till borgarråd och uppdragets upphöran- de skall S och 8— 10 55 tillämpas.

275 Fullmäktige i Stockholms kommun får besluta att borgarrå— den i sina uppdrag skall få ekonomiska och andra förmåner som svarar mot de löne- och anställningsvillkor som gäller för dem som är anställda hos kommunen.

285 När ett borgarråd är tjänstledig. får styrelsen förordna en vikarie. Om ett borgarråd avgär under mandattiden. skall ett nytt borgar- råd snarast väljas för återstoden av mandattiden. För tiden tills detta har skett får styrelsen förordna en vikarie.

295 Borgarråden får inte väljas till ledamöter eller ersättare i styrelsen men skall närvara vid styrelsens sammanträden. De får delta i överläggningarna men inte i besluten.

305 Borgarräden bildar en borgarrådsbercdning.

315 Styrelsen skall utse varje borgarråd till ordförande i en nämnd. om inte fullmäktige har bestämt något annat. Borgarråden skall tjänstgöra som ordförande tills de avgår som borgarråd. Om ärendenas fördelning mellan borgarråden ändras. far styrelsen besluta att uppdraget att vara ordförande skall upphöra tidigare.

325 Om styrelsen har förordnat en vikarie för ett borgarråd. skall vikarien utöva också borgarrådets uppdrag sotn ordförande i en nämnd.

33 5 Borgarråden skall närvara vid fullmäktiges sammanträden. De får delta i överläggningarna och framställa förslag men inte delta i besluten.

1 345 Fullmäktige får meddela närmare föreskrifter om borgarrå- den.

De nuvarande särreglerna om borgarråden har i sak fått sin motsvarighet i den nya lagen i den utsträckning som det behövs för att Stockholms kommun skall kunna ha kvar sin speciella organisation. De finns i 24— 173

34 55 och innebär inga nyheter i sak. Några lagtekniska justeringar har dock gjorts i syfte att anpassa reglerna till regelsystemet i övrigt.

Bestämmelsen i 27 5 motsvarar 3 kap. 17 5tredje stycket KL. Den anger dock tydligare borgarrådens speciella ställning. För borgar-råden gäller ett särskilt tjänstereglemente. Enligt detta är deras ekonomiska och övriga förmåner i stort sett desamma som de anställdas.

Poli/iska sekreterare

355 Kommuner och landsting får anställa politiska sekreterare att biträda de förtroendevalda i det politiska arbetet.

365 Politiska sekreterare får inte anställas för längre tid än till utgången av det år då val av fullmäktige förrättas nästa gång i hela landet. Lagen (198380) om anställningsskydd skall inte tillämpas för dem.

375 En politisk sekreterare har rätt till den ledighet från sin an- ställning som behövs för tjänstgöringen.

Föreskrifterna motsvarar innehållet i lagen om politiska sekreterare i kommuner och landstingskommuner. som upphävs nu. Förenklingarna av bestämmelserna innebär inte på någon punkt förändringari sak. Motiven i prop. 1982/83: 132 gäller därlör alltjämt.

5 kap. Fullmäktige Prop. 1990/91: 1 17

Anta/er ledamöter och ersätt/are

1 5 Fullmäktige bestämmer hur många ledamöter som fullmäktige skall ha.

Antalet skall bestämmas till ett udda tal och till minst 31 i kommuner med 12000 röstberättigade invånare eller därun- der och i landsting med 140000 röstberättigade invånare eller där- under. _

41 i kommuner med över 12000 till och med 24000 röstberättiga- de invånare.

51 i kommuner med över 24000 till och med 36 000 röstberättiga- de invånare och i landsting med över 140000 till och med 200000 röstberättigade invånare.

61 i kommuner med över 36000 röstberättigade invånare. och 71 i landsting med över 200000 röstberättigade invånare. I Stockholms kommun och i landsting med över 300000 röstbe- rättigade invånare skall doek antalet ledamöter bestämmas till minst 101.

25 Vid tillämpningen av 1 5ska11 den som har upptagits i gällande röstlängd anses som röstberättigad.

35 Om fullmäktige beslutar att antalet ledamöter i fullmäktige skall ändras. skall beslutet tillämpas först när val av fullmäktige förrättas nästa gång i hela landet. Beslutet skall fattas före utgången av mars månad valåret. Länsstyrelsen skall genast underrättas om beslutet.

45 För ledamöterna i fullmäktige skall det finnas ersättare. Föreskrifter om antalet ersättare finns i vallagen (1972:620).

Paragraferna motsvarar 2 kap. 1 och 2 55 KL.

Föreskriften i 3 5 om ändring av antalet ledamöter har ett nära samband med den fördelning av mandat mellan valkretsar som länsstyrelsen skall besluta om (jfr prop. 1980/81: 170 s. 39).

Den grundläggande regeln om att det skall utses ersättare för ledamöter- na fmns i 4 5. Reglerna om antalet ersättare samlas i vallagen.

_.llfandatrider S 5 Ledamöterna och ersättarna i fullmäktige skall väljas för tre år räknat från och med den 1 november valåret. Om valprövningsnämnden har beslutat om omval enligt 15 kap. 75 tredje stycket vallagen (19722620). skall mandattiden dock för- längas till dess omvalet har avslutats.

1 Stockholms kommun räknas mandattiden från och med den 15 oktober valåret.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 6 5 Kl. i dess lydelse enligt SFS 1987: 1337. 175

Ord/örande och vice ordförande

65 Fullmäktige väljer bland sina ledamöter en ordlörande och en eller flera vice ordförande. Fullmäktige bestämmer tiden för uppdragen.

Paragrafen motsvarar delvis 2 kap. 8 5 KL.

De regler som behövs om hur ordförandeskapet skall utövas i olika situationer kan tas in i arbetsordningen för fullmäktige. 1 645 föreskrivs att fullmäktige skall meddela föreskrifter i arbetsordningen om vem som skall föra ordet. tills en ny eller en tillfällig ordförande utsetts.

'I 'idpunkr/ör .vamnmriträderm

75 Fullmäktige bestämmer när ordinarie sammanträden skall hål- las. Sammanträde skall hållas också om styrelsen eller minst en tredje- delav fullmäktiges ledamöter begär det eller om ordföranden anser att det behövs.

Paragrafen motsvarar i sak 2 kap. 9 5 KL.

Huvudregeln är att fullmäktige skall bestämma när ordinarie samman- träden skall hållas. Det innebär att fullmäktige skall" bestämma antalet sammanträden och även när de skall hållas. Det finns också en regel om att styrelsen eller en minoritet. minst en tredjedel av fullmäktiges ledamöter. kan framtvinga ett fullmäktigesammanträde. De regler som behövs i öv- rigt. t.ex. när sammanträden får ställas in. kan fullmäktige ta in i arbets- ordningen. Enligt 645 är det obligatoriskt att ha bestämmelser om när sammanträdena skall hållas.

Den nuvarande rekommendationen att landstingen bör sammanträda minst fyra gånger per år kom till för att öka antalet landstingsmöten. Föreskriften hade samband med att förvaltningsutskottets ställföreträdar- skap lör landstinget avskaffades. Den saknar numera praktisk betydelse och har därför ingen motsvarighet i den nya lagen.

För att minska detaljregleringen har föreskriften om att fullmäktige före december månads utgång skall förrätta val till de befattningar inom kom- munen eller landstinget som blir lediga vid årets slut slopats. Den avser främst valet av nämnder och revisorer. Är då val av fullmäktige har ägt rum i hela landet skall valet förrättas av nyvalda fullmäktige. Denna regel fick stå kvar i 1977 års kommunallag trots att början av fullmäktiges mandattid flyttades från den 1 januari till den 1 november valåret. Depar- tementschefen anförde att den fanns för tydlighets skull (prop. 1975/76: 187 s. 364). Det måste emellertid betraktas som uteslutet att den frånträdande majoriteten skulle förrätta valen till nämnderna och därför har regeln om nyvalda fullmäktiges kompetens i vall—ragor slopats.

Hur .t'a/III)"!(I/lll'fitl'('l1(l kungörs Prop. 1990/ 91: 1 17

85 Ordföranden utfärdar en kungörelse om varje sammanträde med fullmäktige. Kungörelsen skall innehålla uppgift om tid och plats för samman- trädet och omde ärenden som skall behandlas.

95 Kungörelsen skall anslås på kommunens eller landstingets an- slagstavla minst en vecka löre sammanträdesdagen. Kungörelsen skall inom samma tid på ett lämpligt sätt också sändas till varje ledamot och ersättare.

105 Uppgift om tid och plats för ett sammanträde skall minst en vecka före sammanträdesdagen införas i den eller de ortstidningar som fullmäktige beslutar. Om minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna begär att uppgiften skall införas i en viss ortstidning. skall uppgiften införas i den tidningen. '

11 5 Om ett ärende är så brådskande att det inte hinner kungöras på det sätt som föreskrivs i 8— 10 55. skall kungörelsen med uppgift om ärendet anslås senast vardagen närmast före sammanträdes- dagen.

Dessutom skall kungörelsen på ett" lämpligt sätt sändas till varje ledamot och ersättare så. att den kan antas nå dem inom samma tid.

Paragraferna motsvarar 2 kap. 10 5 KL.

I 105 finns regler om annonsering av tid och plats för fullmäktiges sammanträden. Avsikten är att den tillämpning som uttrycket "ortstid- ning" fått i rättspraxis skall gälla även i fortsättningen. Fullmäktige får t.ex. besluta att annonser om sammanträdena skall införas endast i en tidning för kommunal information som kommunen eller landstinget ger ut och som sprids till samtliga hushåll.

Regeln om en minoritets förutsättningar att bestämma om annonseringi en viss tidning har utformats lika som den om bordläggning. Det krävs att minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna begär annonseringen. Antalet behöver inte fastställas genom en omröstning utan får som vid bordläggning ske även på annat sätt.

[inåt/arna.; lji'inslgt'iring

125 Om en ledamot är förhindrad att inställa sig till ett samman- träde eller att vidare delta i ett sammanträde. skall en ersättare tjänstgöra i ledamotens ställe.

135 Ersättarna skall tjänstgöra enligt den mellan dem bestämda ordningen. En ersättare som har börjat tjänstgöra har dock alltid företräde oberoende av turordningen. En ersättare som avbryter tjänstgöringen på grund av jäv i ett ärende får åter tjänstgöra. sedan ärendet har handlagts.

145 En ledamot som inställer sig under ett pågående sammanträ- de eller till ett fortsatt sammanträde har rätt att tjänstgöra även om en ersättare har trätt in i ledamotens ställe.

155 En ledamot som har avbrutit tjänstgöringen vid ett samman- träde på grund av något annat hinder än jäv får därefter under samma dag inte tjänstgöra vid sammanträdet.

16 5 1 kommunfullmäktige har ersättare från samma valkrets som ledamoten företräde till tjänstgöring.

Närmare föreskrifter om företrädesordnin'gen finns i vallagen (19721620).

17 5 Fullmäktige skall meddela ytterligare föreskrifter om ersättar- nas tjänstgöring. ___—___l

Paragraferna motsvarar 2 kap. 11 5 KL. När en ledamot är förhindrad att inställa sig till ett sammanträde eller att vidare delta i ett sammanträde. skall en ersättare tjänstgöra i ledamo- tens ställe. Om ett hinder objektivt föreligger eller ej behöver inte prövas (jfr prop. l975/76:l87 s. 318). Det får anses tillräckligt att ledamoten anmäler förhinder eller uppger sig behöva lämna ett pågående sam manträ- de.

Ersättarnas rätt att delta har principiell betydelse och enhetliga regler bör därför gälla för alla kommuner och landsting. De nuvarande reglerna har därför i huvudsak förts över till den nya lagen.

Reglerna innebär att en ordinarie ledamot har företräde till att delta i ett sammanträde framför en ersättare. En ledamot har därför rätt att tjänstgö- ra. även om ledamoten inställer sig under ett pågående satnmanträde. [ övrigt skall en ersättare delta under hela sammanträdet eller under den del som återstår. sedan ersättaren har trätt in. Vid jäv för en ledamot eller tjänstgörande ersättare har den jävige rätt att åter träda in sedan det ärende i vilketjäv föreligger har behandlats. [ andra fall är det inte tillåtet för ledamöter och ersättare att tjänstgöra växelvis under ett sammanträde. Då bortses från det fallet att en ledamot kommer för sent till ett samman- träde.

En ersättare som har börjat tjänstgöra har företräde framför en annan ersättare. även om den ersättaren står i tur att tjänstgöra enligt den

ordning som har bestämts vid valet. Det innebär bl.a. att den ersättare som kommer för sent till sammanträdet inte får träda in i stället för en ersättare som kommer längre ner i ordningen men som redan har börjat tjänstgöra i ledamotens ställe. På samma sätt får en ersättare, som har fått avbryta sin tjänstgöring på grund av att ledamoten har trätt in. stå tillbaka för en lägre placerad ersättare som har börjat tjänstgöra i stället för en annan ledamot. Om en ersättare har fått avbryta sin tjänstgöring på grund av att ledamoten har trätt in och ledamoten därefter blir förhindrad att delta i sammanträdet. blir däremot huvudregeln tillämplig. Då träder alltså den ersättare in som står först i ordningen.

Att kalla in ersättare när ordinarie ledamöter anmält hinder är en obligatorisk uppgift. Den ankommer på ordföranden. Fullmäktige skall reglera inkallandet av ersättare ytterligare i arbetsordningen (64 5).

I ordförandens uppgift att leda sammanträdet ingår att vaka över närva- ron och vid frånvaro eller uppkomna hinder låta kalla in ersättare. I vissa situationer får ordföranden avgöra när en ersättare skall träda in (jfr SOU 1975z4l s. 414).

Bestämmelserna skall inte tolkas som ett krav på att en ersättare omedel- bart måste träda in så snart en ledamot är frånvarande. Om en ledamot blir försenad. t.ex. efter en ajournering. bör det vara tillåtet för ordföran- den att avvakta något med att kalla in en ersättare och låta höra efter anledningen till ledamotens frånvaro. Mot slutet av ett sammanträde. särskilt om det är sent, kan det av praktiska skäl vara svårt att kalla in ersättare. Det är då tillåtet lör ordföranden att underlåta att kalla ersättare. om inte särskilda skäl talar emot det. Finns någon ersättare tillgänglig i sammanträdeslokalen som är behörig att tjänstgöra. skall ordföranden dock se till att ersättaren träder in.

Tillfällig frånvaro från ett pågående sammanträde är inte att betrakta som hinder för tjänstgöring. Avgörande bör vara att ledamoten anmäler hinder för att fortsätta att delta. Ordföranden bör aldrig kalla in en ersättare tttan att först ha förvissat sig om att ledamoten verkligen har avbrutit tjänstgöringen. Det måste vara tillåtet för en ledamot att tillfälligt lämna sammanträdeslokalen. t. ex. för telefonsamtal. korta överläggningar och amning av barn. Sådan tillfällig frånvaro är således inte att betrakta som hinder för tjänstgöring. Den bör därför inte föranleda att en ersättare träder in. Regeln i den nya lagen om att en ersättare skall tjänstgöra i stället för en ledamot som är förhindrad att vidare delta i ett sammanträde skall därför inte tillämpas för strikt.

Bestämmelsen om förbud mot växeltjänstgöring i 2 kap. 115 andra stycket KL har sin motsvarighet i 15 5. Förbudet mot växeltjänstgöring har ibland kritiserats. Det kan dock knappast medföra problem. om man anlägger ett praktiskt synsätt vid tillämpningen av bestämmelsen i 12 5 om att en ersättare skall tjänstgöra för en ledamot som är förhindrad att vidare delta i ett sammanträde.

Frågor om ersättarnas tjänstgöring tillhör sådant som fullmäktige måste reglera i sin arbetsordning.

Bus/ur lör/w!

185 Fullmäktige får handlägga ett ärende bara om mer än hälften av ledamöterna är närvarande. Fullmäktige får dock bestämma att interpellationer och fragor får besvaras även om färre ledamöter är närvarande.

får fullmäktige handlägga ärendet, även om antalet deltagande på 1 195 Om en ledamot enligt 30 5 eller .9 kap. 4 5 ärjävig i ett ärende. ] grund av _iävet inte uppgår till det antal som föreskrivs i 18 5.

Paragraferna motsvarar 2 kap. 12 5 KL.

Beslutförhetsregeln innebär att fullmäktige får handlägga ett ärende bara om mer än hälften av ledamöterna är närvarande. Närvarokravet gäller i princip all handläggning. dvs. även för överläggningarna innan besluten fattas. Rent tillfällig frånvaro från överläggningen i ett ärende påverkar dock inte beslutförheten.

Fullmäktige får föreskriva ett lägre närvarokrav vid besvarande av inter— pellationer och frågor. Av 19 5 framgår också att jäv inte påverkar beslut- förheten.

personligen rör ledamoten själv. ledamotens make. sambo. föräld- rar. barn eller syskon eller någon annan närstående. [ 205 En ledamot får inte delta i handläggningen av ett ärende som ; Föreskrifter om jäv i samband med revision finns i 9 kap. 4 5.

Paragrafen. som motsvarar 2 kap. 135 KL. innebär ingen ändring i sak. Begreppet ”sambo” har dock införts i lagtexten.

Sambo definieras på samma sätt som i lagen (1987:232) om sambors gemensamma hem (ändrad senast 1988: 1458). När man tillämpar begrep- pet sambo blir det normalt fråga om att i efterhand bedöma om ett visst förhållande skall anses ha varit ett samboförhållande. Vid en sådan be— dömning kan man utgå från sådana faktorer som att kontrahenterna har barn tillsammans. förhallandets längd och om de har varit folkbokförda på samma adress.

När det gäller att tillämpa den nu aktuella paragrafen måste jävsfrågan normalt bedömas på den förtroendevaldes egna uppgifter.

Rit/l (n'/1 sk)'ldig/zt'tjör utomsläwzdc att ”iw/verka

21 5 Fullmäktige får bestämma att också andra än ledamöter skall ha rätt att delta i överläggningartut men inte i besluten.

225 Ordföranden och vice ordföranden i en nämnd. revisorerna samt de anställda i kommunen eller landstinget är skyldiga att lämna upplysningar vid fullmäktiges sammanträden. om fullmäkti- ge begär det och om det inte finns något hinder mot det på grund av sekretess enligt lag.

Paragraferna motsvarar 2 kap. 14 5 KL.

Bestämmelsen om att varje ledamot har en röst återfinns i 4 kap. om de förtroendevalda.

Enligt 21 5 får fullmäktige bestämma vilka som har rätt att delta i överläggningarna förutom ledamöterna. Regeln skall tillämpas på ett så- dant sätt att de demokratiska aspekterna på yttranderätten i fullmäktige inte eftersätts. Fullmäktige kan antingen meddela generella regler om närvarorätt eller besluta i enskilda fall. Om fullmäktige medger att besva- randet av interpellationer och frågor får överlåtas på styrelseledamöter i kommunala företag. måste fullmäktige också ge den som skall svara rätt att delta i överläggningarna.

Regeln ger fullmäktige full frihet att råda över deltagandet i överlägg- ningarna. Meningen är dock inte att fullmäktige skall tillämpa den så. att en för vid krets av personer tillåts att yttra sig på sammanträdena. t.ex. närvarande kommumnedlemmar eller representanter för massmedierna. En särskild föreskrift har införts om att fullmäktige får bestämma att allmänheten får ställa frågor om årsredovisningen vid ett sammanträde (8 kap. 225). Regeln i 21 5ger således inte utrymme för att göra några större förändringari sättet att genomföra fullmäktiges sammanträden.

Rätten att delta i överläggningarna tillhör de ämnen som det är obligato- riskt för fullmäktige att reglera i arbetsordningen.

Bestämmelsen i 22 5 har utformats som en skyldighet att lämna upplys— ningar i det fall att fullmäktige begär det. Detta får särskild betydelse i ett målstyrt system. eftersom fullmäktige då får ett större behov av att få redovisningar för hur nämndernas verksamhet bedrivs.

Redovisningsskyldigheten får givetvis inte genombryta intresset av sek- retess. Regeln har utformats med hänsyn till detta.

Utomstående sakkunniga är inte skyldiga att inställa sig. Fullmäktige kan med stöd av 21 5 bestämma att de har rätt att lämna upplysningar och delta i överläggningarna.

Den rätt att delta i överläggningarna som fullmäktige får medge med stöd av 21 5 innefattar enbart en rätt att yttra sig. inte att framställa yrkanden eller få sin mening antecknad i protokollet. Detta tillkommer uteslutande ledamöter och tjänstgörande ersättare.

Ärenden [fill/mäktige

235 Ärenden i fullmäktige får väckas av

1. en nämnd,

2. en ledamot genom motion.

3. revisorerna. om ärendet gäller förvaltning som har samband med revisionsuppdraget.

4. en fullmäktigeberedning. om fullmäktige har föreskrivit det. eller

5. styrelsen i ett sådant företag som avses i 3 kap. 16 och 17 55. om fullmäktige har beslutat det för särskilda fall.

1 Stockholms kommun får också ett borgarråd väcka ärenden genom motion.

245 Fullmäktige får föreskriva att en lokal nämnd eller en nämnd som är underställd en annan nämnd inte får väcka ärenden i full-

mäktige.

255 Fullmäktige skall besluta i ärenden som har väckts enligt 23 5.

1 23 5 redovisas de kommunala organ som har rätt att väcka ärenden hos fullmäktige. En nyhet är att styrelsen i kommunala företag får en sådan rätt. Det hänger samman med bestämmelserna i 3 kap. 16 och 17 55 om att fullmäktiges yttrande skall inhämtas innan vissa beslut hos företagen fat- tas. För att företagen skall kunna inhämta fullmäktiges yttrande måste de få en motsvarande rätt att anhängiggöra ärenden hos fullmäktige. Rätten gäller endast om fullmäktige har föreskrivit det. Det blir härigenom möj- ligt att begränsa arten av de ärenden som får väckas till att bara avse sådana som kräver fullmäktiges yttrande enligt vad som bestämts.

Bestämmelsen i 23 5 andra stycket avser borgarråd i Stockholms kom- mun som inte är ledamöter i fullmäktige.

Med anledning av att kommunerna och landstingen får ökad frihet att bestämma om organisationen av sina nämnder upphävs lokalorganslagen och lagen om särskilda organ i landstingskommunerna. Bestämmelsen i 245 behövs för att fullmäktige skall ha samma frihet att begränsa rätten för lokala nämnder att väcka ärenden som hittills.

Det är givet att fullmäktige har skyldighet att besluta i de ärenden som får väckas. Om en statlig myndighet tar initiativ till ett ärende hos en kommun eller ett landsting. får det anses följa av allmänna förvaltnings- rättsliga principer att kom munen eller landstinget skall handlägga ärendet. Hur ärendet sedan skall behandlas, bestäms av uppgiftsfördelningen mel- lan de kommunala organen.

H nr ärendena bereds

Hänvisningar till US6

l

!— föranleds av att ett landsting anlitar valnämnden.

Paragraferna utgör en omarbetning av 2 kap. 16— 18 55 och del av 21 5

265 Innan ett ärende avgörs av fullmäktige. skall det ha beretts antingen av en nämnd vars verksamhetsområdc ärendet berör eller av en fullmäktigeberedning.

275 Om ett ärende har beretts bara av en fullmäktigeberedning. skall en nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör alltid ges tillfälle att yttra sig.

285 Styrelsen skall alltid ges tillfälle att yttra sig i ett ärende som har beretts av en annan nämnd eller av en fullmäktigeberedning. Styrelsen skall lägga fram förslag till beslut i ett ärende. om inte någon annan nämnd eller en fullmäktigeberedning har gjort det.

295 Fullmäktige får förrätta val utan föregående beredning. Ett ärende som avser avsägelse från ett uppdrag som förtroen- devald behöver inte heller beredas.

305 De är då val av fullmäktige har förrättats i hela landet får nyvalda fullmäktige besluta om att ändra mandattiden för en nämnd eller att ändra antalet ledamöter eller ersättare i en nämnd utan föregående beredning.

31 5 Fullmäktige får behandla revisionsberättelsen utan föregåen- de beredning.

Om en förtroendevald har vägrats ansvarsfrihet. får fullmäktige också utan ytterligare beredning besluta att den förtroendevaldes uppdrag skall återkallas enligt 4 kap. 10 5.

325 Ett brådskande ärende får avgöras trots att ärendet inte har beretts. om samtliga närvarande ledamöter är ense om beslutet.

335 En motion bör beredas så. att fullmäktige kan fatta beslut inom ett år från det att motionen väcktes. Om beredningen inte kan avslutas inom denna tid. skall detta och vad som har kommit fram vid beredningen anmälas till fullmäktige inom samma tid. Fullmäktige får då avskriva motionen från vidare handläggning.

345 Fullmäktige får besluta att det som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige skall handlägga skall inhämtas synpunkter från medlemmar i kommunen eller landstinget. Detta kan ske genom folkomröstning. opinionsundersökning eller något liknande förfarande. Därvid får valnämnden i kommunen anlitas. om nämndens verksamhet i övrigt inte hindras av det.

355 Kommunen har rätt att få ersättning för de kostnader som

andra stycket KL.

Av 26 _5' framgår beredningstvånget. Detta har uttryckts på ett annat sätt

_l

183.

än i den nuvarande lagen. Syftet är att markera den något större frihet som fullmäktige får att bestämma om formerna för och omfattningen av bered— ningen.

Alla ärenden som fullmäktige avgör måste först ha beretts av någon nämnd vars verksamhetsomräde ärendet berör eller av en fullmäktigebe- redning. om någon Sådan finns. Styrelsen är alltid den sista instansen i bcredningsproeessen och liksom hittills ytterst ansvarig för beredningen av alla ärenden. Vilken eller vilka nämnder i övrigt som bör delta i beredning- cn beror på det enskilda ärendets art. En nämnd böri normalfallet alltid få yttra sig i ett ärende som berör nämndens verksamhetsområde.

En av nämndernas huvuduppgifter är att bereda de ärenden som skall avgöras av fullmäktige. Om en fullmäktigeberedning ensam har svarat för beredningen av ett ärende. skall alltid någon nämnd vars verksamhetsom- rade ärendet berör ges tillfälle att yttra sig. Detta framgår av 37,5.

Fullmäktige får som sagts tidigare bestämma om vilka nämnder som skall delta i beredningen av ärendena. Urvalet måste dock ske på saklig grund, De olika nämndernas uppgifter enligt den organisation som gäller blir då i första hand styrande för fullmäktiges handlande. Om det finns skäl för det. kan fullmäktige nöja sig med att låta endast en nämnd vars verksamhetsområdc berörs bereda ett ärende utöver styrelsen som alltid skall få tillfäll= att yttra sig. En del ärenden bör på grund av sin karaktär beredas enbart av styrelsen.

De nämnder som sköter obligatoriska uppgifter som åligger kommunen respektive landstinget enligt speciallagstiftningen bör endast undantagsvis kunna förbigås. Detta gäller särskilt centrala nämnder med sådana uppgif- ter. En lokal nämnd som sköter en eller flera obligatoriska uppgifter kan lämnas utanför beredningen av ett ärende, om den del av kommunen som nämnden ansvarar för inte är berörd av ärendet. 1 kommuner och lands- ting som har många lokala nämnder medger bestämmelsen i 265 att fullmäktige väljer ut ett lämpligt antal nämnder och låter dem yttra sig. även om samtliga lokala nämnder är berörda. t. ex. i ett organisationsären- de.

Beredningen syftar till att ge fullmäktige ett tillförlitligt och allsidigt belyst underlag för besluten. Det ingår saledes alltid ett visst mått av sakprövning i den. Detta markeras genom att nämnderna och fullmäktige- beredningarna förutsätts utforma förslag till beslut. Styrelsen ansvarar som sista instans för att det finns ett beslutsförslag i varje ärende. Detta föreskrivs i 28.5.

Styrelsen har den ledande rollen i bcredningsprocessen. Beslutslörslaget från styrelsen är nästan alltid att betrakta som huvudförslaget i ett ärende.

l omfattande ärenden där flera yttranden och förslag föreligger och styrelsen presenterar ett sammanfattande förslag till beslut utgör detta alltid huvudlörslaget. Om styrelsen endast har yttrat sig i ett ärende som beretts av en annan nämnd eller av en fullmäktigeberedning. uppkommer frågan om vilket förslag som skall betraktas som huvuclförslag i ärendet. Organisationen och uppgiftslördelningen samt de särskilda berednings- uppdrag som fullmäktige har lämnat får därvid vara vägledande. Fullmäk- tige kan också i viss utsträckning reglera detta i arbetsordningen.

Prop. 1990/912117

Det som förekommer under överläggningen i ärendet har också betydel- se för bedömningen. Av debattcn kan framgå att styrelsens förslag eller ett huvudförslag från en annan nämnd får ringa eller ingen anslutning och att förslaget uppenbarligen inte är aktuellt längre. 1 en sådan situation behö- ver ordföranden vid beslutsfattandet inte ställa proposition på dessa för- slag. förutsatt att ingen ledamot har yrkat bifall till det.—Ett yrkande om bifall till huvudförslaget anses annars alltid föreligga. även om något sådant yrkande inte har framställts. Det ingår i ordförandens uppgift att hantera dessa procedurfrågor.

Huvudregeln är att samtliga fullmäktigeärenden skall ha beretts. innan fullmäktige avgör dem. Undantagen från beredningskravet för valärcnden och brådskande ärenden finns kvar.

1 30,5 finns en regel om att beredning får underlåtas i ärenden som gäller ändring av antalet ledamöter eller ersättare i en nämnd. Avsikten med detta undantag är att nyvalda fullmäktige skall kunna ändra sammansätt- ningen aven nämnd före valet av ledamöter i nämnden. Den nya beslutan- de församlingen blir därmed inte skyldig att låta ett sådant ärende beredas av de nämnder som den tidigare församlingen utsett (jfr prop. 1975/761187 s. 386). Om antalet ledamöter eller ersättare i en nämnd skall ändras under löpande mandatperiod. måste ett sadant ärende dock bere- das på vanligt sätt.

Nyvalda fullmäktige kan också utan beredning besluta om att ändra mandattiden för en nämnd för att möjliggöra ett snabbare valgenomslag.

[ 31 ,5'jö'rs1a strv/ve! finns en regel om att revisionsberättelsen i normal- fallet inte behöver beredas. Detta stämmer med nuvarande praxis (RÅ 1935 ref. 4 1).

Om revisorerna framställt en anmärkning mot någon nämnds förvalt- ning eller mot någon enskild förtroendevald skall förklaringar inhämtas enligt en föreskrift i 9 kap. 16 5 första stycket. Tillsammans med revisions- berättelsen utgör förklaringarna underlaget för fullmäktiges ställningsta- gandc till frågan huruvida ansvarsfrihet skall beviljas. De allmänna regler- na i 26—28 55 gäller således inte för handläggningen av revisionsberättel- sen och inhämtande av förklaringar med anledning av revisionsanmärk- ningar.

Om revisorerna bara framställt erinringar mot en nämnds förvaltning. behöver inte förklaringar inhämtas från nämnden. Fullmäktige kan dock bestämma att så skall ske. lnget hindrar att nämnden på eget initiativ redovisar sin syn på en sådan kritik genom en skrivelse till fullmäktige.

Av 31,5 andra stycket framgår ett annat undantag från berednings- tvånget. Det gäller för ärenden i vilka fullmäktige utnyttjar sin möjlighet enligt 4 kap. 105 att entlediga en förtroendevald på den grunden att ansvarsfrihet vägrats. För ärenden som avser entledigande på grund av brott gäller beredningskravet på vanligt sätt. 1 avsnitt 4.4.4 behandlas också handläggningen av ärenden som avser entledigande av förtroen- devalda.

1 32,5 finns ytterligare ett undantag från beredningstvånget. Det gäller ärenden som är brådskande. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 2 kap. 21 5 andra stycket KL. Någon ändring i sak har inte gjorts. För att ett

ärende skall få avgöras utan föregående beredning krävs således fortfaran- de att samtliga närvarande ledamöter är ense om beslutet i ärendet. Det är inte tillräckligt att ledamöterna är överens om att ta tipp ärendet till handläggning. Om ett ärende inte har kungjorts. fordras ett enhälligt beslut om att ta upp ärendet för att ärendet skall få handläggas. Det framgår av 40 5 andra stycket.

1 33 ,5 finns det regler om beredningen av motioner och möjligheten att avskriva motioner från vidare handläggning. vilka svarar mot dem i 2 kap. 17 5 KL. Någon ändring i sak har inte gjorts.

De nuvarande reglerna i 2 kap. 18 5 KL om opinionsundersökningar och folkomröstningar som ett inslag i bercdningsprocessen har med vissa smärre språkliga justeringar förts över till 345. En nyhet är dock att ett landsting inte längre behöver tillstånd av kommunfullmäktige för att få anlita valnämnden vid genomförandet av sådana förfaranden.

Hänvisningar till US8

Bordläggning

365 Ett ärende skall bordläggas. om det begärs av minst en tredje- del av de närvarande ledamöterna. För bordläggning i fråga om val eller tidigare bordlagt ärende krävs dock enkel majoritet.

375 Ett bordlagt ärende skall behandlas på fullmäktiges nästa sammanträde. om fullmäktige inte beslutar något annat.

Paragraferna motsvarar 2 kap. 20 5 KL.

1 36 ,5ji'irsta stycke! finns en regel till skydd för minoriteten. Den innebär att minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna kan få ett ärende bordlagt. Regeln överensstämmer med den som finns i den nuvarande kommunallagen. Avsikten är att hindra överrumplande manövrer från en majoritet i fullmäktige. som t.ex. kan utnyttja bestämmelsen om förkortad tid för kungörelse för att snabbt få upp ett ärende till behandling i fullmäk- tige. Genom att en minoritet av ledamöterna kan få till stånd en bordlägg- ning kan de skaffa sig betänketid inför avgörandet av ärendet.

[ uttrycket bordläggning ligger att uppskovet endast kan avse kortare tid (se prop. 1930199 5. 126. RÅ 1935 E 79 och prop. 1975/76:187 s. 395). Normalt bordläggs ett ärende till fullmäktiges nästkommande sammanträ- de. l uttrycket ligger också att ärendet skall tas upp till behandling i oförändrat skick. Det ”ligger på fullmäktiges bord". Behövs ytterligare beslutsunderlag skall ärendet återremitteras. Ett ärende kan därför inte "bordläggas för ytterligare utredning". För beslut om återremiss krävs enkel majoritet.

1 37,5 föreskrivs att ett ärende som bordlagts skall tas upp på fullmäkti- ges nästa sammanträde. om fullmäktige inte beslutar något annat. Ordfö- randens hittillsvarande rätt och skyldighet att bestämma till vilken dag ett ärende skjuts upp har slopats.

Landstingsfullmäktige sammanträder med längre intervaller än kom-

munfullmäktige gör. Ofta pågår ett landstingsmöte i mer än en dag. Bc- stämmelsen om att ett ärende som bordlagts skall tas upp på nästa sam- manträde kan innebära en längre tids förskjutning än som är acceptabelt i det enskilda fallet. Fullmäktige kan dock besluta att ärendet skall handläg- gas redan under nästa sammanträdesdag. Ett sådant beslut fattas med enkel majoritet. även om själva bordläggningen bestämts av en minoritet. Om yrkanden ställs om både bordläggning och återremiss. ankommer det på fullmäktige att besluta om i vilken ordning man skall ta ställning till de båda formella yrkandena.

Om ett ärende som bordlagts är brådskande. har fullmäktige flera möj- ligheter att snabbt få tipp ärendet till sakbehandling. Fullmäktige kan förlänga ett sammanträde eller besluta om fortsatt sammanträde eller sätta ut ett extra sammanträde.

Bestämmelserna om bordläggning bör inte hindra att fullmäktige avbry- ter överläggningen i ett ärende och skjuter upp den till en senare tidpunkt under ett sammanträde. Det kan av olika praktiska skäl vara lämpligt att göra så utan att ärendet bordläggs. Man kan vilja kalla in en utomstående sakkunnig för att få upplysningar innan ärendet avgörs. Ett ärende som fullmäktige har börjat handlägga kan visa sig vara beroende av ett annat ärende som är uppsatt under en senare punkt på dagordningen. Om någon ledamot yrkar på bordläggning i en sådan situation. måste dock detta formella yrkande behandlas på vanligt sätt.

OUP/nlighe/ och ordning vid samn-zanträdena

385 Fullmäktiges sammanträden är offentliga. Fullmäktige får dock besluta att överläggningen i ett visst ärende skall hållas inom stängda dörrar. Ersättarna får närvara vid en sådan överläggning. även när de inte tjänstgör.

395 Ordföranden lcdcr fullmäktiges sammanträden och ansvarar för ordningen vid sammanträdena. Ordföranden får visa ut den som uppträder störande och inte efter tillsägelse rättar sig.

Dessa båda paragrafer har sina motsvarigheter i 2 kap. 28 5 första stycket samt 2 kap. 21 5 första stycket första meningen och 28 5 andra stycket KL.

De kompletterande bestämmelser som behövs kan tas in i arbetsord- ningen för fullmäktige. De får dock inte utformas så. att de begränsar den grundlagsfästa yttrandefriheten.

1 rättsfallet RÅ 1982 2: 15 har regeringsrätten funnit att bestämmelser i en arbetsordning för kommunfullmäktige. som innefattade rätt för full- mäktiges ordförande att under vissa förhållanden ta ifrån en talare ordet. stred mot 2 kap. 12 5 första stycket regeringsformen. De ansågs begränsa yttrandefriheten och upphävdes därför. Regeringsrätten fann uppenbarli- gen att de gjorde det möjligt för ordföranden att ingripa mot en talare på grund av innehållet i ett yttrande (jfr även RÅ 1981 2: 1).

Bestämmelser som innebär en rätt för ordföranden att ingripa mot ett handlande som strider mot god ordning. på annat sätt än genom innehållet i vad som yttras. kan inte ses som begränsningar i yttrandefriheten. ] prop. 1975/76: 187 uttalade föredraganden (s. 422) att det låg i sakens natur att ordföranden kan ta ifrån en ledamot ordet. om ledamoten uppträder på ett sätt som strider mot god ordning. Särskilda ordningsföreskrifter om detta behövs därför inte i lagen.

Någon motsvarighet till bestämmelsen i 2 kap. 28 5 andra stycket KL om att ordföranden får upplösa ett sammanträde när det uppstår sådan oord— ning att den inte går att avstyra. har inte'tagits med i den nya lagen. llandlandet i sadana undantagssituationer kan regleras i arbetsordningen. Saknas bestämmelser i denna får det ända anses falla inom ordförandens ordningsmakt att ajournera sammanträdet för att få tid att återställa ordningen eller som yttersta åtgärd upplösa sammanträdet.

I [ur ärendena a rgörs

405 Ordföranden skall se till att bara sådana ärenden avgörs som har kungjorts enligt föreskrifterna i 8— 11 55. Ett brådskande ärende får dock avgöras utan hinder av nämnda föreskrifter. om samtliga närvarande ledamöter beslutar det. Att brådskande ärenden i vissa fall får avgöras utan beredning framgår av 32 5.

41 5 När överläggningen har avslutats. lägger ordföranden fram förslag till beslut. Förslagen skall utformas så. att de kan besvaras med ja eller nej. Ordföranden redovisar därefter sin uppfattning om vad som har beslutats och befäster beslutet med klubbslag. om inte omröstning begärs. '

425 Om omröstning begärs. skall den ske öppet utom i ärenden som avser val eller anställning av personal.

435 Om inte något annat är föreskrivet. bestäms utgången genom enkel majoritet.

44 5 Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst. ! ärenden som avser val eller anställning av personal fattas beslu- tet dock genom lottning.

455 Ordföranden skall vägra att lägga fram ett förslag till beslut. om ordföranden anser att förslaget innebär att ett nytt ärende väcks. Ordföranden får vägra att lägga fram ett förslag till beslut. om ordföranden anser att förslaget skulle leda till ett beslut som strider mot lag eller annan författning. Fullmäktige får dock besluta att förslaget ändå skall läggas fram. L—

Av paragraferna motsvarar 405 del av 2kap. 21 5 första stycket KL och 41 ——44 55 bestämmelserna i "2 kap. 22 5 KL. medan 45 5 saknar motsvarig- het i nuvarande lag.

Fullmäktige får råda över hur omröstningar skall genomföras. t.ex. att de skall ske efter upprop och att voteringsapparat får användas.

Regeln i 2 kap. 225 andra stycket KL om att utgången bestäms vid omröstning genom enkel majoritet har behållits och finns i 43 ,5'. 1 valärcn- den där mer än en person skall utses och den proportionella metoden inte används bestätns utgången genom relativ majoritet. De personer som fått flest röster av dem som föreslagits blir valda (RÅ 1982 2:64).

Av 42,5 framgår bl.a. att ärenden som gäller anställning av personal skall avgöras genom sluten omröstning. 1 de flesta kommuner är det inte fullmäktiges uppgift att besluta i sådana ärenden. En sådan ordning kan dock undantagsvis förekomma. t. ex. i vissa mindre kommuner beträffan- de anställning av vissa chefer. Därför finns omröstningsregeln för ärenden som avser anställning av personal. Regeln har störst betydelse för nämn- derna. Genom en hänvisning i 6 kap. 25 5 är regeln tillämplig vid nämn- dernas beslutsfattande.

Den nuvarande kommunallagen innehåller inga uttryckliga regler om att ordföranden får vägra att ställa proposition. dvs. att han får vägra att lägga fram ett förslag till beslut. Däremot har sådana regler tagits in i den av Svenska kommunförbundet utarbetade normalarbetsordningen lör kom- munfullmäktige. Dessa frågor har principiellt intresse. Regler i ämnet har därför tagits in i 45 5.

Regeln i 405 första stycket om att ordföranden skall se till att ärenden bara avgörs om föreskrifterna om kungörande och beredning har iaktta- gits. innefattar en uppmaning till ordföranden att vägra att lägga fram ett förslag till beslut. om dessa föreskrifter inte har iakttagits. En sådan propositionsvägran från ordföranden är ovillkorlig och kan inte understäl- las fullmäktiges prövning.

1 455 första stycket regleras det fallet att ett yrkande går utöver det förslag som fullmäktige behandlar och att det i stället skall betraktas som ett nytt ärende.

Ett annat fall är att ordföranden anser att ett yrkande är olagligt i något avseende. Hans vägran bör dock alltid på yrkande av någon ledamot kunna underställas fullmäktige. Detta regleras i 45 5 tredje stycket.

Man måste förutsätta att ordförandens vägran att lägga fratn ett förslag till beslut bara sker i uppenbara fall. Som ett moment i beredningen av ärendena ingår att pröva lagligheten av ett kommande beslut. Ordföran- dens möjligheter att pröva laglighetsfrågan är begränsade. Det är därför viktigt att hans vägran att lägga fram ett förslag kan underställas fullmäkti- ges prövning. Det är främst en uppgift för förvaltningsdomstolarna att pröva beslutens laglighet.

Propnrlimwlla val Prop. 1990/91: 1 17

465 Under de förutsättningar som anges i 47 5 skall följande val vara proportionella:

1. val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar.

2. val av revisorer och revisorsersättare som avses i 9 kap. 1 och 2 55. och

3. val av ledamöter och suppleanter i styrelsen för aktiebolag. ekonomiska föreningar eller stiftelser eller revisorer och revisors- suppleanter som skall granska en sådan styrelses förvaltning.

475 Ett val skall vara proportionellt, om det begärs av minst det antal ledamöter som motsvarar den kvot som man får. om man dividerar antalet närvarande ledamöter med summan av det antal personer som valet avser plus 1. Om kvoten då blir ett deeimaltal. skall den avrundas till närmast högre hela tal. Om förfarandet vid ett sådant val finns det särskilda föreskrifter.

485 Om fullmäktiges val av ledamöter och ersättare i vissa statliga styrelser och andra organ finns det särskilda föreskrifter.

Paragraferna motsvarar i sak 2 kap. 23 5 KL. Liksom hittills kan propor- tionellt valsätt användas vid val av vissa styrelseledamöter i företag. Det gäller dock inte ideella föreningar och handelsbolag.

I nterpcllnfioner och frågor

495 Interpellationer skall avse ämnen som hör till fullmäktiges. en nämnds eller en fullmäktigeberednings handläggning. De får dock inte avse ärenden som rör myndighetsutövning mot någon enskild.

505 Interpellationerna skall ha ett bestämt innehåll och vara för- sedda med motivering. De bör ställas endast i angelägenheter av större intresse för kommunen eller landstinget.

515 Fullmäktige beslutar utan föregående överläggning om en interpellation far ställas.

525 Interpellationer får ställas av ledamöterna och riktas till ord- föranden i en nämnd eller en fullmäktigeberedning samt till de förtroendevalda i övrigt som fullmäktige bestämmer. 1 Stockholms kommun får dock interpellationer ställas bara till borgarråden.

535 Fullmäktige får besluta att ordföranden i en nämnd får över- låta besvarandet av en interpellation till en av fullmäktige utsedd ledamot i styrelsen för ett sådant företag som avses i 3 kap. 16 och 17 55.

545 För att inhämta upplysningar får ledamöterna ställa frågor. Vad som sägs i 49 och 51 —53 55 skall då tillämpas.

555 En fråga skall ha ett bestämt innehåll. Den får vara försedd med en kort inledande förklaring.

565 När en fråga besvaras. får bara den som ställer frågan och den som svarar delta i överläggningen.

Paragraferna motsvarar 2 kap. 24 5 KL.

Ämnesområdet för interpellationer och frågor är avgränsat på samma sätt som i dag. dvs. till ämnen som faller inom kommunernas eller lands— tingens kompetens. Ett undantag görs för ärenden som avser myndighets- utövning tnot någon enskild. vilka inte får utgöra ämnen för interpella- tioner.

De särskiljande dragen mellan interpellationer och frågor framgår direkt av lagen. Detta ger stöd för en ytterligare reglering i arbetsordningen. vilken för övrigt är obligatorisk. Ordföranden kan vägra att ställa proposi- tion på att en fråga får ställas. om frågan är utformad som en interpella- tion. Detta får betydelse t.ex. när en ledamot finner att han lämnat in en interpellation för sent enligt bestämmelserna i arbetsordningen och ändrar beteckningen på interpellationen till fråga för att på så sätt få upp den till behandling. Fulltnäktigc kan dock på yrkande av någon ledamot besluta att propositionen skall ställas.

Den nuvarande regeln om att fullmäktige får föreskriva att ordföranden i styrelsen får överlämna en interpellation till en annan ledamot behövs inte längre och har därför utgått. Med stöd av 53 5kan fullmäktige bestäm-

ma att ordföranden får överlämna en interpellation föratt besvaras av en sådan ledamot inom styrelsen för ett kommunalt företag som fullmäktige har utsett. Detta gäller även för frågor.

En nyhet är att det inte längre behövs föreskrifter av fullmäktige för att frågor skall få ställas.

1 56 5 har det tagits in en regel om att endast den som ställer en fråga och den som svarar får delta i överläggningen. Detta är en skillnad i förhållan- de till en interpellationsdebatt där alla sotn så önskar kan delta. Pa denna punkt finns det inte något utrymme för att göra avvikelser i arbetsordning- en. En fråga får alltså inte omvandlas till en interpellation sedan den framställts. En frågedebatt får inte heller utvidgas till en interpellationsde- batt.

Protokollet

575 Vid sammanträdena skall protokoll föras på ordförandens ansvar.

585 Protokollet skall redovisa vilka ledamöter och ersättare som har tjänstgjort och vilka ärenden som fullmäktige har handlagt.

595. Protokollet Skall för varje ärende redovisa I. vilka förslag och yrkanden som har lagts fram och inte tagits tillbaka."

2. i vilken ordning ordföranden har lagt fram förslag till beslut.

3. genomförda omröstningar och hur de har utfallit.

4. vilka beslut som har fattats.

5. vilka ledamöter som har deltagit i besluten och hur de har röstat vid öppna omröstningar, samt

6. vilka reservationer som har anmälts mot besluten.

605 l protokollet skall anges vilka interpellationer och frågor som har ställts och vilka interpellationer och frågor som har besvarats.

61 5 Ett protokoll skall justeras senast fjorton dagar efter samman- trädet pä det sätt som fullmäktige har bestämt.

625 Senast andra dagen efter det att protokollet harjusterats skall justeringen tillkännages på anslagstavlan. Av tillkännagivandet skall framgå var protokollet finns tillgängligt samt vilken dag det har anslagits. 'l'illkänmtgivandet får inte tas bort från anslagstavlan löre utgången av den tid som gäller för överklagande enligt 10 kap. 65 första stycket. Bevis om anslagsdagcn skall tecknas på protokollet eller utfärdas särskilt. ' l landstingen skall tillkännagivandet även införas i de tidningar som avses i 10 5'.

1 57—60925. som motsvarar 2 kap. 25 5 första stycket KL. finns det regler om vilka'krav som ställs på innehållet i fullmäktiges protokoll. lnget

hindrar att fullmäktige bestämmer att protokollen skall innehålla mer information utöver de minimikrav som anges. t. ex. vilka ledamöter som yttrat sig i ett ärende och i vilken ordning detta skett-eller vilka ersättare som varit närvarande utan att tjänstgöra.

I 61 och 6255" finns det bestämmelser som svarar mot 2 kap. 25 5 andra och tredje styckena "KL.

Reglerna om justeringen av protokollet har förenklats och fullmäktige får större frihet än för närvarande att bestämma om formerna för juste- ringen. Det blir obligatoriskt att ta in regler om justeringen i arbetsord- ningen. Dessa kan avse t.ex. omedelbar justering och antalet justerare utöver ordföranden som får anses självskriven.

Den hittillsvarande möjligheten för fullmäktige att justera protokollet på nästa sammanträde har slopats. Detta har skett av effektivitetsskäl.

Kommunfulhnäktige sammanträder normalt inte oftare än en gång i månaden. medan landstingen i regel håller möten med ännu längre mellan- rum. Det är inte lämpligt att dröja för länge med att justera fullmäktiges protokoll. Justeringen är en förutsättning för att de beslut som tas upp i ett protokoll skall få verkställas. Anslaget av justeringen bildar utgångspunkt för klagotiden. Om man skjuter på justeringen. .skjuter man också på verkställigheten och lagakraftvinnandet. Fullmäktige kan givetvis också i fortsättningen justera protokollet vid ett sammanträde. förutsatt att sam- manträdet hålls inom fjortondagarspcrioden.

1 undantagssituationer kan det bli nödvändigt att överlämnajusteringen till fullmäktige, t.ex. om justerarna i något väsentligt avseende inte kan enas om innehållet i protokollet. Det-kan också av andra skäl bli så att tidsfristen för justeringen överskrids. t.ex. vid sjukdom eller dödsfall. Laglighcten hos de beslut som tas upp i protokollet påverkas dock inte av att justeringen sker för sent. Tidsregeln är såtillvida en kvalificerad ord- ningsföreskrift. Något behov av en särskild bestämmelse i lagen som uttryckligen tillåter en senare justering i sådana fall finns därför inte.

A rbelsara'ningen

635 Fullmäktige skall i en arbetsordning meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för fullmäktiges sammanträden och hand- läggningen av ärendena.

645 Arbetsordningen skall alltid innehålla föreskrifter om . antalet ledamöteri fullmäktige. . när sammanträden skall hållas. . anmälan av hinder att delta i sammanträden. . inkallande av ersättare och deras tjänstgöring. . vem som Skall föra ordet. tills ordförande utsetts. . rätten att delta i fullmäktiges överläggningar. . förfarandet vid omröstningar. . handläggningen av motioner. interpellationer och frågor. samt . formerna förjusteringen av protokollen.

Paragraferna motsvarar delvis 2 kap. 30 5 KL.

Bestämmelserna om fullmäktigei detta kapitel har förenklats och gjorts tydligare. På flera punkter har kommunerna och landstingen fått ökad-

frihet att besluta om det som skall gälla. En sådan frihet ges för bl.a. sammanträdesordningen (7 5). rätten att delta i fullmäktiges överläggning- ar (21 5). till vilka förtroendevalda interpellationer och frågor får ställas (52 och 54 55) samt hur protokollen skall justeras (61 och 62 55).

Det är därför nödvändigtatt fullmäktige utfärdar bestämmelser i arbets- ordningen som ett komplement till lagen. Det gäller vem som skall föra ordet tills ordförande utsetts. anmälan av hinder för tjänstgöring vid sammanträde och hur omröstningar skall genomföras. Härutöver skall också regleras i arbetsordningen vilket antal ledamöter fullmäktige skall ha. när sammanträden skall hållas. rätten att delta i överläggningarna samt till vilka förtroendevaldainterpellationer och frågor får ställas.

l ämnen där lagen ger de grundläggande bestämmelserna får arbetsord- ningen komplettera dessa. Detygäller t.ex. förfarandet vid omröstningar. Arbetsordningens regler får givetvis inte avvika från vad som föreskrivs i lagen. De bör främst avse ordningsfrågor-vid genomförandet av omröst- ningarna. Särskilt för slutna'omröstningar behövs ytterligare anvisningar. t.ex. om hur valproceduren skall genomföras. hur röstsedlarna skall vara utformade och hur ordföranden skall biträdas när valsedlarna avlämnas och sammanräkningen görs.

Kravet på att det i arbetsordningen skall regleras vem som skall utöva ordförandeskapet tills ordförande utsetts avser två situationer. Den ena är när ny ordförande skall väljas. t.ex. vid mandatperiodens början. Den andra är den som anges i nuvarande kommunallag. dvs. att hela presidiet är frånvarande och en tillfällig ordförande skall utses för ett' sammanträde eller en delav ett sammanträde.

Det är således nödvändigt att fullmäktige i varje kommun och landsting har en arbetsordning och att det i denna finns bestämmelser som täcker de områden som lämnats oreglerade i den nya lagen. Vilka övriga ämnen som det är lämpligt att ha bestämmelser om i arbetsordningen får kommunerna och landstingen själva avgöra. Ett grundkrav på samtliga bestämmelser i arbetsordningarna är givetvis att de inte strider mot den nya lagens inne- håll eller syften.

s

6 kap. Styrelsen och övriga nämnder

5 I yre/sens uppgifter

15 Styrelsen skall leda och samordna förvaltningen av kommu- nens eller landstingets angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Styrelsen skall också ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i sådana företag som avses i 3 kap. 16 och 1755.

25 Styrelsen skall.uppmärksamt följa de frågor som kan inverka på kommunens eller landstingets utveckling och ekonomiska ställ- ning. Styrelsen skall också hos fullmäktige. övriga nämnder och andra myndigheter göra de framställningar som behövs.

35 Styrelsen får från övriga nämnder. beredningar och anställda i kommunen eller landstinget begära in de yttranden och upplysning- ar som behövs för att styrelsen skall kunna fullgöra sina uppgifter.

45. Det åligger styrelsen särskilt att

1. bereda eller yttra sig i ärenden som skall handläggas av fullmäk- tige med de begränsningar som framgår av 5 kap. 29 — 3255.

2. ha hand om den ekonomiska förvaltningen.

3. verkställa fullmäktiges beslut. och

4. i övrigt fullgöra de uppdrag som fullmäktige har lämnat över till styrelsen

55 Fullmäktige får besluta att en annan nämnd än styrelsen helt eller delvis skall sköta om förvaltningen och verkställigheten i fråga om egendom samt verkställa fullmäktiges beslut. Fullmäktige får också besluta att en annan nämnd helt eller delvis skall ha hand om sin medelsförvaltning._ '

65 Styrelsen får själv eller genom ombud föra kommunens eller landstingets talan i alla mål och ärenden. om inte någon annan skall göra det på grttnd av lag eller annan författning eller beslut av fullmäktige. ' Detta gäller också mål där någon har begärt laglighetsprövning av fullmäktiges beslut. om inte fullmäktige beslutar att själv föra talan i målet.

Paragraferna motsvarar 3 kap. 1 5 KL.

En nyhet är att det av I _5' framgår att styrelsen skall ha uppsikt även över kommunal verksamhet som bedrivs av kommunala företag. Att styrelsen har denna övergripande uppsiktsskyldighet hindrar inte att en annan nämnd kan ha den mer direkta uppsikten över ett kommunalt företag inom sitt verksamhetsområdc. t.ex. en teknisk nämnd över ett företag som sköter eldistributionen.

Bland uppgifterna i uppräkningen i 45 har inte tagits med uppgiften att verka för sådana förenklingar i verksamheten som kan underlätta enskil- das kontaktcr med kommunen eller landstinget (3 kap. 1 5 andra stycket 7

KL). Denna uppgift har ansetts så självklar att den inte behöver uttryckas i lagen. Uppgiften bör inte ligga bara på styrelsen utan på alla nämnder.

Inte heller har tagits med styrelsens ansvar för informationsverksamhe- ten (3 kap. 1 5 andra stycket 6). Vilket organ inom en kommun eller ett landsting — styrelsen eller någon annan nämnd — som skall ha hand om denna uppgift måste därför fullmäktige bestämma om i reglemente (se 32 5).

Begreppet ekonomisk förvaltning omfattar också 'egendomsförvaltning och medelsförvaltning. Dessa uppgifter är därför precis som i dag uppgif- ter som primärt åvilar styrelsen. Enligt 5 .5' får dock fullmäktige besluta att kommunens eller landstingets egendomsförvaltning helt. eller delvis skall skötas av en annan nämnd än styrelsen. Fullmäktige får också besluta att en nämnd helt eller delvis skall' ha. hand om' sin egen medelsförvaltning. Detta överensstämmer också med vad som gäller i dag.

Bestämmelsen om egendomslörvaltningen i 55 möjliggör att denna del av den ekonomiska förvaltningen kan centraliseras till en annan nämnd än styrelsen. 1 ett system med en friare nämndorganisation kan det inte heller anses föreligga något hinder att centralisera personalfrågor till en nämnd (jfr3kap.145KL). '

1 6,5". som behandlar styrelsens processbehörighet. tinns en nyhet som innebär att det klart framgår att styrelsens behörighet även omfattar mål där någon har begärt laglighetsprövning av fullmäktiges beslut.

För att göra rättsläget helt klart framgår det av bestämmelsen att full- mäktige kan besluta om fullföljd. Det innebär att fullmäktige inskränker styrelsens behörighet att företräda kommunen. vilket kan ske generellt men också genom beslut för särskilda fall. 1 det inbegrips också att full- mäktige kan återkalla en talan som styrelsen har inlett.

Enligt ett rättsfall (RÅ 1986 ref. 79) har ett förvaltningsutskott ansetts behörigt att föra talan mot beslut. varigenom en kammarrätt har förbjudit_ verkställighet av ett beslut som landstinget har fattat. Denna kompetens grundade sig enligt regeringsrätten pa bestämmelsen i 3 kap. 1 5 andra stycket 4 KL om skyldighet för förvaltningsutskottet att verkställa lands- tingets beslut. Även detta fall kommer att täckas av den nya bestämmel- sen.

Bestämmelsen om styrelsens processbehörighet har av lagtekniska skäl tagits in i en särskild paragraf.

Nämndernas ansvar./EW verksam/iett?!)

75 Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verk- samheten bedrivs i enlighct med de mål och riktlinjer som fullmäk- tige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De skall också se till att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt.

Denna paragraf. som saknar motsvarighet i den nuvarande kommunalla- gen. syftar till att markera att nämnderna har ett ansvar för att se till att

verksamheten bedrivs på ett sätt som stämmer med .de övergripande mål som fullmäktige har ställt upp samt att den bedrivs i:enlighet med de föreskrifter som kan finnas för verksamheten. .t. ex. .i lag, förordning eller reglemente. Detta stämmer med gällande rätt. Hur.nämnderna konkret skall-se till att de får den information de behöver föratt kunna kontrollera verksamheten får de bestämma själva.

85 Nämnderna skall verka för att samråd sker med dem som

utnyttjar deras tjänster.

Paragrafen motsvarar 1 'kap. 55 tredje stycket KL. 1 den nya lagen har lagregeln en naturlig plats under rubriken Nämndernas ansvar för verk- samheten.

.4 nia/et ledamöter oe/z ersättare

95 Ledamöter och ersättareli en nämnd väljs av fullmäktige till det antal som fullmäktige bestämmer. 1 styrelsen får antalet ledamö- ter inte vara mindre än fem och antalet ersättare bör vara likast-ort som antalet ledamöter. Om ersättarna inte väljs proportionellt. skall fullmäktige bestäm- ma i vilken ordning som de skall tjänstgöra.

10 5 Fullmäktige skall'.bes1uta om ersättarnas tjänstgöring i nämn- derna.

11 5 Även de ersättare som inte tjänstgör får närvara vid nämn— dernas sammanträden och skall underrättas 'om tid och plats 'för sammanträdena.

Fullmäktige skall besluta i vilken utsträckning ersättarna skall ha rätt att delta i överläggningarna oeh få sin mening antecknad i pro- tokollet.

Paragraferna motsvarar 3 kap. 2 och-8.55 KL.

Bestämmelsen i 9.5” innebär att kommunerna och landstingen själva får "bestämma antalet ledamöter ..och ersättare 'i nämnderna. Lik-som i dag

måste det dock finnas minstäfem ledamöteri styrelsen.

I fråga om ersättarnas tjänstgöring hänvisas inuvarande komm-utnallag till vad som gäller om ersättarnas tjänstgöring i fullmäktige. Bestämmelsen i 105 innebär att det överlåtspå fullmäktige att besluta i frågan. Mycket talar i och för sig för att reglerna om ersättarnas tjänstgöring är-Iika för fullmäktige och'riämnder..men för vissa nämnder kan det finnas behovav avvikelser och det medger alltså .den nya bestämmelsen.

l 1 1—5' behålls den lagstadgadenärvarorätten för icke tjänstgörande ersät- tare. Frågan i vad mån manbör ge en nämndersättare som inte tjänstgör yttranderätt har aktualiserats i.några kommuner. Genom bestämmelsen i

Prop

andra stycket åläggs fullmäktige att ta ställning i frågan. Ett generellt beslut Prop. 1990/91: 1 17 kan lämpligen fattas i början av en mandatperiod. '

.l-Iandattider

12 5 Ledamöterna och ersättarna i styrelsen väljs för tre år. räknat från och med den 1 januari året efter det år då val av fullmäktige har ägt rum i hela landet.

Fullmäktige får dock bestämma att styrelsens mandattid skall räknas från och med det sammanträde då valet förrättas intill det sammanträde då val av styrelse förrättas nästa gång. lett sådant fall skall nyvalda fullmäktige välja styrelsen vid fullmäktiges första sam— manträde.

135 Fullmäktige bestämmer mandattiderna för andra nämnder än styrelsen.

145 Om en ledamot avgår under mandattiden. skall fyllnadsval förrättas. Om ledamoten har utsetts vid ett proportionellt val. inträder i stället en ersättare i enlighet med den ordning som har bestämts för ersättarnas tjänstgöring.

Huvudregeln om att styrelsen skall väljas för tre år och att den skall börja sin tjänstgöring den 1 januari året efter ett valår kompletteras med en regel som gör det möjligt för de kommuner och landsting som så önskar att låta styrelsen tillträda tidigare.

Bestämmelser om ändrad mandattid för styrelsen kan meddelas i ett särskilt beslut eller i ett reglemente för styrelsen.

Om man väljer att tidigarelägga den tillträdande styrelsens mandattid, måste mandattiden tör ledamöter och ersättare i den avgående styrelsen avkortas. Det får anses ligga i sakens natur att fullmäktige kan besluta om detta utan särskilt lagstöd (jfr SOU 1981:53 s. 163). För revisorernas del innebär ett tidigareläggande av mandattiden att granskningen kommer att omfatta både den avgående styrelsen och den styrelse som tillträder fram till granskningsårets slut.

En kommun eller ett landsting som har infört ett snabbare valgenomslag för styrelsen men som av olika anledningar önskar senarelägga styrelsens mandattid kan givetvis återinföra den gamla ordningen. Fullmäktige mås- te i så fall förlänga den tjänstgörande styrelsens mandattid till årsskiftet det år då val äger rum. Den nya styrelsen väljs därefter enligt huvudregeln och tillträder den 1 januari året efter valåret.

När det gäller andra nämnder än styrelsen är mandatperioderna fria. Det innebär att kommunerna och landstingen även kan låta dessa nämn- ders tjänstgöringstid börja före den 1 januari året efter ett valår. Det innebär också att kommunerna och landstingen när de så vill kan göra förändringar i sin nämndorganisation genom att t. ex. bilda nya nämnder och avskaffa gamla. 198

l sakens natur ligger att mandatperioderna inte bör överstiga tre år.

Ordförande och vice ordförande

155 Fullmäktige skall, för den tid som fullmäktige bestämmer. bland nämndens ledamöter välja en ordförande och en eller två vice ordförande.

165 Fullmäktige skall meddela föreskrifter om vem som skall fullgöra ordförandens uppgifter när varken ordföranden eller en. vice ordförande kan tjänstgöra. '

175 1 Stockholms kommun skall 15 och 16 55 tillämpas bara på styrelsen och sådana nämnder där ett borgarråd inte skall vara ordförande.

Dessa paragrafer motsvarar delvis 3 kap. 6 och 13 55 med den skillnaden i sak att reglerna om vad som skall gälla när varken ordföranden eller en vice ordförande kan tjänstgöra har tagits bort. Fullmäktige får i stället meddela egna föreskrifter om detta.

För Stockholms kommun gäller bestämmelserna bara för styrelsen och för sådana nämnder i vilka ett borgarråd enligt fullmäktiges beslut inte skall vara ordförande.

Tidpunkt för sammanträdena

185 Nämnderna bestämmer tid och plats för sina sammanträden; Sammanträden skall hållas också om minst en tredjedel av nämn- dens ledamöter begär det eller ordföranden anser att det behövs.

Denna paragraf motsvarar 3 kap. 75 första stycket KL. Någon ändring i sak avses inte. .

Det är bl. a. bestämmelsen om att nämnderna bestämmer tid och plats för sina sammanträden som utesluter möjligheten att tillämpa en modell med telefonsammanträden.

Närvarorätt/ör utomstående

"19 5 En nämnd får kalla en ledamot eller en ersättare i fullmäktige. en annan nämnd eller beredning. en anställd hos kommunen eller landstinget eller en särskild sakkunnig att närvara vid ett samman- träde med nämnden för att lämna upplysningar. Den som har kallats till ett sammanträde får. om nämnden beslu- tar det, delta i överläggningarna men inte i besluten.

Denna paragraf motsvarar 3 kap. 75 andra stycket KL. Någon ändring i sak har inte gjorts. Att en anställd är skyldig att inställa sig till den egna nämndens sammanträden följer normalt av anställningsförhållandet.

Utskott och nämndberedningar . -

205 Fullmäktige får bestämma att en nämnd skall ha ett eller flera utskott. . Om fullmäktige inte har bestämt något om utskott. får nämnden själv bestämma att utskott "skall finnas.

'21 5 Av 335 framgår att en nämnds beslutanderätt får delegeras till ett utskott. Ett utskott kan också ha till uppgift att bereda nämndens ärenden. En nämnd får i övrigt tillsätta de nämndberedningar som behövs.

225 En nämnd skall välja utskott bland ledamöterna och ersättar- na i nämnden. Därvid skall föreskrifterna i 5 kap. 47 5 om propor- tionella val tillämpas.

Termen utskott har reserverats för sådana organ inom nämnderna som är politiskt sammansatta.

Kompetens att besluta om att inrätta utskott har både fullmäktige och nämnderna. Nämndernas kompetens är dock inskränkt på så sätt att de har rätt att besluta 0111 utskott bara om fullmäktige inte har gjort det.

llar fullmäktige alltså i ett reglemente beslutat om att en nämnd skall ha ett eller flera utskott kan nämnden inte avskaffa ett sådant utskott eller besluta om att inrätta ytterligare utskott.

Det 11gger1 sakens natur att nämnden skall följa vad fullmäktige kan ha bestämt om vad ett av fullmäktige inrättat utskott skall ha för uppgifter. Är det fråga 0111 överförande av del av nämndens beslutanderätt till utskottet måste dock det formella beslutet om delegering till utskottet tas av nämn- den.

Det finns inte något krav på att nämndernas ärenden skall beredas på något särskilt sätt. Bortsett från vad fullmäktige kan ha bestämt beträffan- de ett av fullmäktige inrättat utskotts uppgifter i det avseendet har nämn- den full frihet att avgöra om och. i så fall i vilka former ärenden skall beredas. Av lagtekniska skäl används termen nämndberedning.

Bes/utförlwt

235 En nämnd får handlägga ärenden bara när fler än hälften av ledamöterna är närvarande.

Regeln om beslutförhet motsvarar 3 kap. 95 första stycket KL. Någon ändringi sak avses inte.

Jäv Prop. 1990/91: 117

' 245 Den som ärjäv1g 1 ett ärende hos en nämnd får mte delta eller närvara vid handläggningen av ärendet.

255 En förtroendevald eller en anställd hos kommunen eller - landstinget ärjävig. om 1 . saken angår honom själv eller hans make. sambo. förälder. barn eller syskon eller någon annan närstående eller om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller någon närstående.

2. han eller någon närstående är ställföreträdare för den som saken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ärendets utgång.

3. han har fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon i saken. eller

4. det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet.

265 Från jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse.

275 Om ett ärende hos en nämnd berör ett aktiebolag där kom- munen eller landstinget äger minst hälften av aktierna eller en stiftelse där kommunen eller landstinget utser minst hälften av styrelseledamöterna. skall jäv enligt 25 5 2 eller 4 inte anses föreligga enbart på grund av att den som handlägger ärendet är ställföreträda- re för bolaget eller stiftelsen eller på något annat sätt är knuten dit. Jäv enligt 25 5 4 skall inte heller anses föreligga enbart på grund av att den som handlägger ett ärende hos en nämnd tidigare har deltagit i handläggningen av ärendet hos en annan nämnd.

Paragraferna reglerar frågan om jäv i kommunala nämnder. Regleringen är uttömmande och avser all handläggning hos nämnderna. oavsett om det är fråga om ärenden som innebär 111yndig11etsutövning mot enskilda eller inte. Bestämmelserna gäller både förtroendevalda och anställda.

För att möjliggöra dubbla engagemang i nämnder och i kommunala företag har vissa undantag gjorts från tillämpningen av ställföreträdarjävet och delikatessjäv-et. Undantag har också gjorts från tillämpningen av deli- katessjävct i fall av engagemang i flera nämnder.

1 övrigt hänvisas beträffande dessa lagregler till avsnitt 4.6.6.

Hur ärendena avgörs Prop. 1990/91: 1 17

28 5 I fråga om förfarandet när en nämnd fattar beslut skall 5 kap. 41 —44 55 tillämpas.

295 För bordläggning av ett ärende i en nämnd krävs det enkel majoritet.

Liksom i dag hänvisas i 28,5 till reglerna om hur fullmäktige fattar beslut. 295 motsvarar vad som gäller i dag.

Protokollet

30 5 Vid ett sammanträde skall protokoll föras.

I fråga 0111 protokollens förande. innehåll, justering och hurjuste- ringen tillkännages skall 5 kap. 57—62 55 tillämpas. Tillkännagivan- det behöver dock inte införas i någon tidning.

I fråga om protokolls innehåll och justering av protokoll m.m. hänvisas till motsvarande regler för fullmäktige. Nämndernas protokoll fyller en viktig funktion inte minst när beslut skall överklagas.

Delgivning

31 5 Delgivning med en nämnd sker med ordföranden eller med den som enligt ett reglemente eller ett särskilt beslut är behörig att ta emot delgivningar.

Paragrafen motsvarar 3 kap. 1 1 5KL.

Reglementen

325 Fullmäktige skall utfärda reglementen med närmare före- skrifter om nämndernas verksamhet och arbetsformer.

En nyhet är att det blir obligatoriskt för fullmäktige att anta reglementen med närmare föreskrifter om nämndernas verksamhet och arbetsformer. Sådana föreskrifter är nödvändiga i ett system med en friare nämndorgani- sation. Framför allt behövs reglementen för att klara uppgiftsfördelningen mellan nämnderna. Man måste bl.a. ta ställning till vilken eller vilka nämnder som skall ha hand om sådana lagstadgade uppgifter som ankom— mer på kommunen eller landstingct och om t.ex. uppgifter inom social- tjänstens område skall fördelas på flera nämnder.

N O lx)

Delegering av ärenden inom en nämnd

335 En nämnd får uppdra åt ett utskott. åt en ledamot eller ersättare eller åt en anställd hos kommunen eller landstinget att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. dock inte i de fall som avses i 34 5.

345 Följande slag av ärenden får inte delegeras:

1. ärenden som avser verksamhetens mål. inriktning. omfattning eller kvalitet. '

2. framställningar eller yttranden till fullmäktige liksom yttran- den med anledning av att nämndens eller fullmäktiges beslut har överklagats.

3. ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda. om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. och

4. vissa ärenden som anges i särskilda föreskrifter.

En nyhet är att det inte längre krävs fullmäktiges bemyndigande för att nämnderna skall få delegera ärenden.

En annan nyhet är att inte bara hela ärendegrupper kan delegeras utan också enskilda ärenden. Ett exempel på en situation där det kan finnas ett behov av detta är att nämnden har tagit ställning i sak i'ett visst ärende. men att det krävs vissa formella kompletteringar som hindrar nämnden att avgöra ärendet direkt. I stället för att nämnden måste ta upp ärendet på nytt kan beslutanderätten delegeras.

Det delegeringsbara området vidgas. Nämnderna får större frihet att avgöra vad som bör delegeras. Att nämnden måste ha kvar ett övergripan- de ansvar för hela verksamheten markeras av att ärenden som avser verksamhetens mål. inriktning. omfattning eller kvalitet inte får delegeras. Detta övergripande ansvar motiverar också att man behåller kravet på att nämnden i sin helhet måste besluta om framställningar eller yttranden till fullmäktige liksom yttranden med anledning av att nämndens beslut har överklagats. '

Den nya regeln ger stora möjligheter att flytta ansvaret för olika frågor till de vcrksamhetsansvariga. Det kan t.ex. gälla ärenden om kortsiktig upplåning. Däremot görs ingen ändring när det gäller ärenden om myndig- hetsutövning mot enskilda. Sådana ärenden får inte delegeras om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.

1 delegeringssystemet ligger att nämnden när som helst kan återkalla givna uppdrag. Det kan göras generellt eller bara i ett särskilt ärende. Nämnden kan också genom eget handlande föregripa ett beslut i ett enskilt ärende av den som fått delegeringen genom att själv ta över ärendet och besluta. Det kan gälla ett från principiell synpunkt viktigt ärende som nämnden anser att den bör besluta själv i.

Det ligger också i systemet att en anställd som på grund av delegering får handlägga en viss grupp av ärenden inte får fatta beslut i ett enskilt ärende om ärendet inte är delegeringsbart enligt bestämmelserna i denna paragraf. Det kan t.ex. gälla ett myndighetsutövningsärende som vid närmare granskning visar sig vara av principiell beskaffenhet eller annars av större

vikt. Den anställde skall då anmäla ärendet hos nämnden som får fatta beslut.

När det gäller att avge yttranden med anledning av att beslut har överklagats avser delegeringsförbudet endast fullmäktiges och nämndens egna beslut. Förbudet omfattar inte yttranden med anledning av beslut som harfattats efter delegering. Beträffande rätten att avge sådanayttranden gäller de allmänna förutsättningarna för delegering enligt denna paragraf. För att nämnden skall kunna få insyn i hur delegeringsuppdraget utövas kan det dock vara ändamålsenligt att låta befogenheten att avge yttranden bara tillkomma nämnden.

Med beslut i delegeringsbestämmelserna avses endast beslut i kommu- nallagens mening. Kännetecknande för ett beslut är bl.a. att det föreligger alternativa lösningar och att beslutsfattarcn måste göra vissa övervägan- den eller bedömningar.

I den kommunala förvaltningen vidtas dock också en mängd åtgärder som inte kan anses som beslut i lagens mening. Man talar om rent förbere- dande åtgärder eller rent verkställande åtgärder. Några klassiska exempel på rent verkställande åtgärder är avgiftsdebitering enligt en fastställd taxa och tilldelning av daghemsplats enligt en klar turordningsprincip. Det får alltså inte finnas utrymme för självständiga bedömningar. Sådan verksam- het ankommer normalt på dc anställda. Rätten för de anställda att vidta sådana åtgärder grundas inte på delegering. Den följer i stället av den arbetsfördelning mellan de förtroendevalda och de anställda som måste finnas för att den kommunala verksamheten skall kunna fungera.

Praktiskt sett kan en mycket stor del av den kommunala verksamheten antas höra till området ren verkställighet. Ibland kan gränsen mellan vad som hör till beslut i lagens mening och ren verkställighet vara svår att dra. Den förändring som den kommunala verksamheten genomgår genom ökad målstyrning och decentralisering kan leda till att gränsen lörskjuts. Fler atgärder än tidigare kan därigenom komma att hänföras till ren verkställighet.

Finns det klara målsättningar för verksamheten är det mycket som talar för att många vardagliga åtgärder inom förvaltningen som i dag rättsligt sett är att anse som beslut kan hänföras till ren verkställighet även om de innefattar ett visst mått av självständigt ställningstagande och inte bara är ett rent mekaniskt verkställande av beslut. Det kan t.ex. gälla interna frågor om inköp. fastighetsförvaltning och personaladministration där intresset av att överklaga genom kommunalbesvär normalt inte kan vara särskilt stort.

355 Nämnderna skall besluta om-i vilken utsträckning beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt 33 5 skall anmälas till dem. Beslut som inte anmäls skall protokollföras särskilt. om beslutet får överklagas enligt föreskrifterna i 10 kap.

En nyhet är att nämnderna själva får avgöra i vilken utsträckning beslut som har fattats efter delegering skall anmälas till nämnderna.

Det är givetvis väsentligt att se till att klagotider börjar löpa även om kravet på anmälan slopas. För att säkerställa att tiderna börjar löpa. så att besluten kan vinna laga kraft föreskrivs att beslut som får överklagas enligt 10 kap. skall protokollföras särskilt. om beslutet inte skall anmälas. Om beslutet anmäls. räknas klagotiden från dagen för anslaget av protokollet från det nämndsammanträde där beslutet anmäldes. I fråga om beslut som överklagas genom förvaltningsbesvär räknas tiden som vanligt från den dag när det delgavs den berörda parten.

Åtgärder som inte kan anses som beslut i lagens mening utan är av rent förberedande eller rent verkställande art omfattas inte av anmälningsskyl— digheten. '

365 En nämnd får uppdra åt ordföranden eller en annan ledamot som nämnden har utsett att besluta i ärenden som är så brådskande. att nämndens avgörande inte kan avvaktas. Sådana beslut skall anmälas vid nämndens nästa sammanträde.

I denna paragraf finns en bestämmelse som medger att brådskande ären- den delegeras. Förutsättningen är att man inte kan vänta med besluten till nämndens nästa sammanträde och att det rör sig om ärenden som ound- gängligen måste avgöras.

Någon begränsning av möjligheterna att delegera enligt denna paragraf med hänsyn till ärendenas art finns inte.

Ärenden som avgjorts med stöd av delegering enligt denna paragraf måste anmälas vid nämndens nästa sammanträde.

375 Om en nämnd med stöd av 335 uppdrar åt en förvaltnings- chef inom nämndens verksamhetsområde att fatta beslut. får nämn- den överlåta åt förvaltningschefen att i sin tur uppdra åt en annan anställd inom kommunen eller landstinget att besluta i stället. Såda- na beslut skall anmälas till chefen.

Förvaltningschefer får med stöd av denna paragraf vidaredelegera beslu- tanderätt till andra anställda. Det ankommer på kommunerna och lands- tingen att i en arbetsordning eller liknande dokument bestämma vilka förvaltningschefer som skall ha rätt att vidaredelegera. Normalt bör en sådan rätt tillkomma endast en person inom en nämnds verksamhetsområ- de. t. ex. en socialdirektör eller en fastighetschef.

Rätten att vidaredelegera mäste utnyttjas på ett sådant sätt att nämnden alltid har vetskap om vem som har rätt att fatta beslut. Det är viktigt för att nämnden skall kunna utöva sin kontroll av verksamheten och återkalla ett sådant uppdrag om behov av detta skulle uppkomma.

Om en förvaltningschef betjänar flera nämnder. får varje nämnd avgöra om vidaredelegering skall medges.

Vad som i motiven till 33 och 34 55 har anförts om nämndens möjlighe-

ter att återkalla en delegering och genom eget handlande föregripa ett beslut gäller också för en förvaltningschef såvitt avser hans vidaredelegering av beslutanderätt. Även nämnden har möjligheter att ingripa och föregripa ett beslut vid vidaredelegering.

385 Om en nämnd med stöd av 335 uppdrar åt en anställd att besluta på nämndens vägnar. får nämnden uppställa villkor som innebär att de som utnyttjar nämndens tjänster skall ges tillfälle att lägga fram förslag eller att yttra sig, innan beslutet fattas. Nämnden får också föreskriva att en anställd får fatta beslut endast om företrädare för dem som utnyttjar nämndens tjänster har tillstyrkt beslutet.

Bestätntnelserna i denna paragraf —. som i sak motsvarar 3 kap. 13 a & KL — syftar till att förstärka brukarinflytandet när beslut skall fattas. Det kan ske genom att villkor om brukarmedverkan ställs upp när ärenden delege-

ras. Här kan hänvisas till prop. 1986/87z9l och KU 1987/88123.

En nämnd får även i övrigt uppställa villkori samband med att ärenden delegeras.

Drätselnämnd

39 5 Stockholms kommun får ha en drätselnämnd.

405 Drätselnämnden skall. i stället för kommunstyrelsen. ha hand om medelsförvaltningen. om fullmäktige inte har överlåtit åt en annan nämnd att helt eller delvis ha hand om sin medelsförvaltning. Drätselnämnden skall också fullgöra de uppgifter i fråga om rä- kenskapsföring och redovisning som styrelsen annars skall fullgöra. Vad som i 8 kap. 14—16 åå sägs om styrelsen skall därvid tillämpas också på drätselnämnden.

41 å Föreskrifterna i 7 ä. 9 5 med undantag för första stycket andra meningen. 10 5. 11 _S. 13 _S, 14 å och 18—37 åå samt föreskrifterna i 4 kap. skall tillämpas också på drätselnämnden.

42 & Ordföranden i borgarrådsberedningen skall vara ordförande i drätselnämnden.

Med stöd av föreskrifterna i dessa paragrafer blir det möjligt för Stockholms kommun att behålla en särskild drätselnämnd. Avsikten är att drätselnämn- den skall ha samma uppgifter och ställning som hittills. Genom hänvis- ningen tifl 4 kap. blir bl. a. de allmänna reglerna om valbarhet tillämpliga för uppdrag i drätselnämnden. Ifråga om nämndens organisation och verksam- hetsformer skall bestämmelserna om nämnder i detta kapitel i huvudsak tillämpas.

En särregel gör klart att borgarrådsberedningens ordförande är självskri— ven som ordförande i drätselnämnden.

7 kap. Medbestämmandeformer

Partssammansatta organ

1 5 Om inte något annat följer av lag eller annan författning. får det i en kommun eller ett landsting lämnas över till partssamman- satta organ att inom en nämnds verksamhetsområdc svara för be- redning. förvaltning och verkställighet.

Detta gäller dock bara ärenden som rör förhållandet mellan kom- munen eller landstinget som arbetsgivare och dess anställda.

25 Partssammansatta organ får inte avgöra frågor som avser verk— samhetens mål. inriktning. omfattning eller kvalitet. De får inte heller avgöra ärenden som avsermyndighetsutövning mot någon enskild.

Bestämmelserna i dessa paragrafer motsvarar innehållet i 1 kap. 5 & fjärde stycket och 3 a kap. 1 5 andra och tredje styckena KL.

3 a kap. 1 åtrcdje stycket KL innehöll tidigare ett förbud för partssam- mansatta organ mot att avgöra frågor som innefattade myndighetsutöv- ning mot någon enskild så som detta begrepp definierades i 3å första stycket i den äldre förvaltningslagen (1971:290). Från detta förbud gjordes av lagtekniska skäl undantag beträffande sådana ärenden som gällde an- ställning. ledighet. vikariat och förslagsbelöning. Förvaltningslagen var tillämplig även på statlig verksamhet och i sådana fall var ärenden om anställning. ledighet. vikariat och förslagsbelöning. eftersom de var författ- ningsreglerade. att betrakta som myndighetsutövningsärenden i förvalt- ningslagens mening. Motsvarande ärendetyper på den kommunala sektorn var emellertid i allmänhet :antingen helt oreglerade eller bestämda genom kollektivavtal. varför det inom den sektorn egentligen inte kunde röra sig om myndighetsutövning mot någon enskild.

Den ljanuari 1987 trädde förvaltningslagen (1986:223) i kraft. Den nya lagen innehåller ingen definition av begreppet myndighetsutövning mot någon enskild. Därför togs hänvisningen i 3 a kap. 1 åtrcdje stycket KL till 3 54 första stycket i den äldre förvaltningslagen bort och ersattes med orden "myndighetsutövning mot någon enskild". Undantaget beträffande ären- den om anställning. ledighet. vikariat och förslagsbelöning behölls dock.

Frågorna om anställning. ledighet och vikariat och om förslagsbelöning är inom den kommunala sektorn fortfarande oreglerade eller bestämda genom kollektivavtal. Detta i föreningmed att det i bestämmelserna om partssammansatta organ inte längre finns någon koppling till ett myndighetsutövningsbegrepp som innefattar ärenden om anställning. le- dighet. vikariat och förslagsbelöning gör att det inte behövs något undan- tag beträffande dcssa ärenden. Undantaget har därför tagits bort. Det innebär ingen ändring i sak.

3 & Partssammansatta organ inrättas av fullmäktige.

4 & Fullmäktige skall fastställa ett partssammansatt organs uppgif- ter. sammansättning. mandattid och verksamhetsformeri ett regle- mente.

Bcstämmelserna i dessa paragrafer motsvarar 3 a kap. l & första stycket och 3 & första stycket KL.

55 Ett partssammansatt organ skall bestå av företrädare för dels kommunen eller landstinget. dels de anställda. Kommunens eller landstingets företrädare väljs av fullmäktige eller. om fullmäktige bestämmer det. av en nämnd. De anställdas företrädare utses av den eller de lokala arbetstagar- organisationcr som kommunen eller landstinget har slutit kollektiv- avtal med om partssammansatta organ.

Paragrafen motsvarar 3 a kap. 2 5 KL.

6 5 På ett partssammansatt organ skall tillämpas

1. 4 kap. 22 9" om reservation. 2.6 kap. 24—27 åå om jäv. och

3. 6 kap. 30 5 om protokollföring. protokolls innehåll. justering av protokoll och tillkännagivande om justeringen.

Bestämmelserna i denna paragrafmotsvarar 3 a kap. 3 & andra stycket KL.

7 5 En nämnd inom vars verksamhetsområde ett partssammansatt organ har tillsatts får återkalla uppdrag som har lämnats över till organet. om det finns synnerliga skäl för det.

Denna paragrafmotsvarar bestämmelserna i 3 a kap. 3 & tredje stycket KL.

Närvarorätt jär pem)nalji'ireträdare

8 & Företrädare för de anställda hos en kommun eller ett landsting (personal/örttlrädare) får. i den omfattning som anges i 9 13 Så. närvara vid sammanträden med andra nämnder än styrelsen. Närvarorätt saknas dock i revisionsnämnder. förtroendenämn- der. valnämnder och överförmyndarnätnnder.

Första stycket i denna paragraf motsvarar 3 a kap. 4 & KL. 208

Bestämmelsen i andra stycket saknar motsvarighet i nuvarande kommu- nallag. De organ som anges där h