KamR Jönköping mål 2881-17
KLAGANDE
fora lri ve 7 - Öllds Vd bv Ekoleko AB, 556484-7803
Ombud: Advokat Niclas Carlsson Time Advokatbyrå KB
MOTPARTER
1. Kommunstyrelsen i Växjö kommun
2. GoodforKids Nordic AB, 559068-8601
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Förvaltningsrätten i Växjös dom den 27 september 2017 i mål nr 1659-17, se bilaga A
SAKEN
Överprövning av avtals giltighet
KAMMARRÄTTENS AVGÖRANDE
Kammarrätten beslutar att avtalet mellan Växjö kommun och GoodforKids Nordic AB är ogiltigt.
YRKANDEN M.M.
Ekoleko AB (Ekoleko) yrkar att avtalet ska förklaras ogiltigt och vidhåller i allt väsentligt vad som anförts i förvaltningsrätten.
Kommunstyrelsen i Växjö kommun (kommunen) bestrider bifall till Ekolekos yrkande och vidhåller i allt väsentligt vad som anförts i förvaltningsrätten.
GoodforKids Nordic AB har beretts tillfälle att yttra sig i målet och har bland annat anfört följande. Ekoleko har upprepade gånger försökt marknadsstöra GoodforKids Nordic AB genom att påverka leverantörer på olika sätt. Verksamheten har sålts från ett tidigare bolag till GoodforKids
Nordic AB med ny ägarstruktur. Ekoleko, som vill hämnas tidigare händelser, driver fortsatt en process mot det tidigare bolaget som låg under ett annat ägande. Denna process dränerade bolaget på kapital och tvingade fram en försäljning. När verksamheten köptes kapitaliserades den. De har gott stöd för den ekonomiska ställningen av både bank, ägare och övriga intressenter. Eftersom det gamla bolaget GoodforKids Scandinavia AB var part i en rättstvist var det inte ett alternativ att köpa det. Därför startades och köptes nytt lagerbolag för ändamålet att köpa verksamheten och alla IPrättigheter i GoodforKids Scandinavia AB. All personal följde med till det nya bolaget, det är samma miljöplan och bättre möjligheter att fullfölja avtalade volymer samt erfarenhet av relevanta uppdrag. I allt väsentligt har verksamheten inte förändrats. Däremot har bolaget ett nytt organisationsnummer och förändrad maktfördelning. Kommunen har gjort en helt korrekt överlåtelse och förlängning av avtalet.
SKÄLEN FÖR KAMMARRÄTTENS AVGÖRANDE
Växjö kommun har tidigare upphandlat ett ramavtal avseende ekologiskt och giftfritt lekmaterial. Kontrakt tilldelades GoodforKids Scandinavia AB och avtal slöts för två år med möjlighet att förlänga avtalet ett år i taget vid två tillfällen. Avtalet har också förlängts vid två tillfällen. Vid det andra tillfället gav kommunen sin tillåtelse till att avtalet överläts på GoodforKids Nordic AB. Frågan i målet är om förlängningarna av avtalet eller leverantörsbytet medför att kommunen har genomfört en otillåten direktupphandling och om avtalet därför ska ogiltigförklaras. Kammarrätten har först att ta ställning till vilken lag som är tillämplig.
Tillämplig lagstiftning
Den 1 januari 2017 trädde lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (nya LOU) i kraft. Samtidigt upphävdes lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (gamla LOU). I det aktuella målet har såväl den ursprungliga upphandlingen som förlängningarna av kontraktet skett innan nya LOU trädde i kraft.
Gamla LOU innehöll inte några bestämmelser om när kontrakt och ramavtal fick ändras. Frågan avgjordes i stället utifrån de allmänna principer som gäller på det upphandlingsrättsliga området och med ledning av relevanta avgöranden från EU-domstolen (HFD 2016 ref. 85). I 17 kap. 13 § nya LOU finns numera reglerat när ett leverantörsbyte får ske. Den nya lagen genomför Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling som bland annat har syftat till att modernisera tidigare direktiv och effektivisera användningen av offentliga medel. De nya bestämmelserna om ändring av avtal är i princip en kodifiering av tidigare gällande praxis, med vissa tillägg och förtydliganden.
Av p. 4 i övergångsbestämmelserna till nya LOU framgår att den upphävda lagen gäller för sådan upphandling som har påbörjats före ikraftträdandet. Av förarbetena till nya LOU (prop. 2015/16:195 s. 851) framgår dock att regeringen ansåg det lämpligt att de nya bestämmelserna om ändring av kontrakt och ramavtal även tillämpas på befintliga kontrakt och ramavtal. Regeringen uttalade att övergångsbestämmelserna är tillämpliga på själva upphandlingen och därmed inte omfattar ändringar i det kontrakt eller det ramavtal som upphandlingen har resulterat i. Någon reglering i övergångsbestämmelserna ansågs inte nödvändig för att de nya lagarna ska tillämpas på befintliga kontrakt och ramavtal i detta avseende.
I p. 2 i övergångsbestämmelserna uttalas att vissa bestämmelser — som inte är aktuella i detta mål — ska tillämpas även på förhållanden som avser tiden före ikraftträdandet. Något motsvarande uttalande om att bestämmelserna om ändring av kontrakt i den nya lagen även ska tillämpas på förhållanden som avser tiden före ikraftträdandet finns inte.
Högsta förvaltningsdomstolen har uttalat att det av allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser har ansetts följa att de bestämmelser som är i kraft vid tidpunkten för domstolens prövning ska tillämpas, oavsett om förhållandena som ska prövas avser tid före ikraftträdandet. Undantag från dessa grundsatser kan vara föreskrivna i övergångsbestämmelserna eller följa av uttalanden i motiven till lagstiftningen. (Jfr bl.a. RÅ 1988 ref. 132, RÅ 1991 ref. 79, RÅ 1990 not. 431 och RÅ 2009 not. 132). Rättssäkerhets- och rättviseskäl och vad som är mer förmånligt för den enskilde, har ansetts motivera undantag från denna huvudregel (jfr bl.a. RÅ 2003 ref. 88
RÅ 2004 ref. 82 och RÅ 2009 not. 132).
Mål om offentlig upphandling är emellertid, enligt kammarrättens uppfattning, inte typiska förvaltningsrättsliga mål. Detta mål gäller därutöver frågan om ogiltigförklaring av avtal och har därför än större likheter med ett tvistemål. Huvudprincipen inom avtalsrätten är att en ny lag endast tillämpas på avtal som ingås efter lagens ikraftträdande (se prop. 2013/14:243 s. 47). Beträffande frågan om retroaktiv tillämpning av lagstiftning trots att frågan inte är reglerad i övergångsbestämmelser har Högsta domstolen i rättsfallet NJA 1997 s. 72 uttalat att lagens allmänna syfte och innehåll i vissa fall kan ge tillräckligt stöd för en tolkning som leder till att lagstiftning som trätt i kraft efter ingånget avtal ändå ska tillämpas.
Huvudregeln inom förvaltningsrätten talar för att nya LOU ska tillämpas. I det aktuella målet finns två motstående enskilda intressen. Huruvida den nya eller gamla lagen ska tillämpas kan därför inte avgöras utifrån vad som är mer förmånligt för den enskilde. Att den nya lagen i huvudsak innebär en kodifiering av tidigare gällande praxis talar för att den nya lagen kan tillämpas, men det innebär också att det inte finns något sådant syfte med bestämmelserna som bör få genomslag genom en retroaktiv tillämpning. Förutsebarhets- och rättviseskäl, särskilt med beaktande av avtalsrättsliga principer, medför att kammarrätten finner att den äldre lagstiftningen (fortsättningsvis LOU) ska tillämpas i målet.
Begäran om förlängning av avtalet
Ekoleko har anfört att begäran om förlängning — både vid den första och andra förlängningen av ramavtalet — har gjorts för sent i förhållande till vad som angetts i avtalet.
Enligt 16 kap. 17 § LOU är huvudregeln att en ansökan om överprövning av ett avtals giltighet, om inte annat följer av andra stycket, ska ha kommit in till förvaltningsrätten inom sex månader från det att avtalet slöts. Det är därför endast det avtal som ingåtts genom det andra förlängningstillfället som kan bli föremål för prövning i detta mål.
Kammarrätten instämmer i förvaltningsrättens bedömning att avtalsförlängningen är en civilrättslig fråga. Förlängningen av avtalet bedöms inte heller i sig innebära att upphandlingsrättsliga principer har trätts för när eller på annat sätt strider mot LOU.
Leverantörsbyte
Ekoleko har gjort gällande att vid den senare förlängningen av avtalet har nytt avtal slutit med en ny leverantör utan erforderlig föregående annonsering samt att kommunen inte heller har kontrollerat att den nya leverantören uppfyller alla obligatoriska krav som ställts i det ursprungliga upphandlingsförfarandet. Kommunen har anfört att överlåtelsen var en följd av en omstrukturering hos GoodforKids Scandinavia AB och att hela bolagets verksamhet oförändrad överläts till GoodforKids Nordic AB.
Som kammarrätten redan har redogjort för ska denna bedömning utgå från de allmänna principer som gäller på det upphandlingsrättsliga området och med ledning av relevanta avgöranden från EU-domstolen (HFD 2016 ref. 85).
Av EU-domstolens praxis framgår att ändringar i avtalsvillkor under ett pågående avtalsförhållande ska anses utgöra en ny upphandling om de ändrade bestämmelserna uppvisar betydande skillnader i förhållanden till bestämmelserna i det ursprungliga kontraktet och följaktligen visar på en avsikt från parternas sida att omförhandla de väsentliga villkoren i kontraktet. Om parterna i ett löpande avtal tillåts omförhandla villkoren i avtalet, finns det en risk för att andra potentiella leverantörer särbehandlas. Kan en förändring förutses redan i förfrågningsunderlaget talar det för att andra leverantörers intresse i dessa avseenden har tillgodosetts (se EU-domstolens dom den 19 juni 2008 i mål C-454/06, pressetext Nachrichtenagentur, och den 7 september 2016 i mål C-549/14, Finn Frogne). Likabehandlingsprincipen är därmed av avgörande betydelse för frågan om en ändring i ett avtal under avtalstiden kan godtas utan en ny konkurrensutsättning (HFD 2016 ref. 85).
När det gäller ändringar i form av leverantörsbyte ska dessa som regel anses utgöra en väsentlig förändring av ett upphandlat kontrakt, såvida inte sådant byte föreskrevs i det ursprungliga kontraktet genom exempelvis anlitande av underleverantörer. Förhållanden som inte anses innebära en sådan förändring är enligt EU-domstolen att leverantören genomför en intern omorganisation eller om den nya leverantören är ett dotterbolag som den ursprungliga leverantören äger till 100 procent, med rätt att ge instruktioner och kontrakt om överföring av vinster och förluster. (Se EU-domstolens dom pressetext Nachrichtenagentur).
I det ursprungliga ramavtalet mellan kommunen och GoodforKids
Scandinavia AB saknas klausul om förutsättningar för överlåtelse av avtalet till annan leverantör. Den nya leverantören GoodforKids Nordic AB ägs inte av den tidigare avtalsparten och det har inte heller framkommit att
GoodforKids Scandinavia AB svarar solidariskt med den nya leverantören för bolagets förpliktelser.
Kommunen har anfört att den i samband med överlåtelsen genomförde bland annat en kontroll av att bolaget är registrerat för F-skatt och därför ansåg att GoodforKids Nordic AB i alla väsentliga delar uppfyller ställda obligatoriska krav. Kammarrätten kan dock konstatera att kommunen i förfrågningsunderlaget i det ursprungliga upphandlingsförfarandet har uppställt väsentligt fler obligatoriska krav än att leverantören ska vara registrerad för F-skatt.
Sammantaget konstaterar kammarrätten att följande relevanta omständigheter föreligger. Förutsättningarna för leverantörsbyte har inte föreskrivits i det ursprungliga ramavtalet och det har inte framkommit att leverantörsbytet på annat sätt har varit möjligt att förutse. Vidare är den nya leverantören en annan juridisk person som inte ägs av den ursprungliga avtalsparten. Leverantörsbytet kan inte heller anses vara följden av en intern omorganisation. Kammarrätten noterar även att kommunen dessutom har tecknat avtal med den nya leverantören utan att beakta obligatoriska krav som ställts på leverantörer i det ursprungliga upphandlingsförfarandet.
Kammarrätten finner att kommunen har åsidosatt likabehandlingsprincipen genom att teckna avtal med en ny leverantör. Leverantörsbytet utgör en väsentlig förändring av avtalet och avtalet har ingåtts utan föregående annonsering. Kommunen har därmed gjort en otillåten direktupphandling. Det har inte framkommit någon omständighet som medför att kammarrätten, enligt 16 kap. 14 § LOU, med hänsyn till ett allmänintresse skulle besluta att avtalet får bestå. Avtalet mellan kommunen och GoodforKids Nordic AB ska därför förklaras ogiltigt enligt 16 kap. 13 § LOU.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga B (formulär 9).
WS
Kammarrättslagmannen Peder Liljeqvist (ordförande), kammarrättsrådet Jan Källman och tf. kammarrättsassessorn Anna Ekman (referent) har deltagit i avgörandet. Föredragande: Kammarrättsfiskalen Angelica Hage
Bilaga
SÖKANDE
Ekoleko AB, 556484-7803 Agavägen 15 181 55 Lidingö
Ombud: Advokat Niclas Carlsson Time Advokatbyrå KB Box 590 114 11 Stockholm
MOTPART
Växjö kommun Upphandlingsenheten Box 1222 351 12 Växjö
SAKEN
Överprövning av avtals giltighet enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU
FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE
Förvaltningsrätten avslår Ekoleko AB:s ansökan om avtals ogiltighet.
BAKGRUND OCH
YRKANDEN M.M.
Växjö kommun (kommunen) har tidigare upphandlat ett ramavtal avseende ekologiskt och giftfritt lekmaterial. Kontrakt tilldelades Goodforkids Scandinavia. Avtalsperioden var under perioden den 1 juni 2014-31 maj 2016. Möjlighet fanns att förlänga avtalet ett år i taget vid två tillfällen med oförändrade villkor.
Ekoleko AB (Ekoleko) yrkar att avtalet ska förklaras ogiltigt. Bolaget anför i huvudsak följande. Kommunens avtal gällde från den 1 juni 2014 till och med den 31 maj 2016. Avtalet kunde förlängas med ett år i taget vid två tillfällen. Begäran om förlängning den första gången gjordes senare än vad som avtalats. Eftersom förlängningen skedde felaktigt är det inte upphandlingsrättsligt att anse som en avtalsförlängning. Ett nytt separat avtal har därför ingåtts utan föregående annonsering. En ny avtalsförlängning har utöver detta begärts för resterande period. Även detta har skett för sent.
Detta avtal har också ingåtts utan föregående upphandling. Ramavtalet den 1 juni 2017 till och med den 31 maj 2018 ska därför ogiltigförklaras.
Kommunen har vidare slutit avtal med ny leverantör utan föregående annonsering. Överlåtelsen skedde inte som ett led i en sund affärsmässigt motiverad omstrukturering eftersom det ursprungliga bolaget var på obestånd. Det försattes också i konkurs den 15 november 2016, efter att först ha ändrat firma till Sanchita från Söderhamn AB med bl.a. obetalda skulder till Skatteverket och leverantörer. Ramavtalet ska även av dessa skäl ogiltigförklaras. Huvudregeln är att det inte är tillåtet att byta leverantör i ett upphandlingskontrakt och att ett byte innebär att en ny upphandling ska ske och att ett nytt kontrakt ska tecknas, vilket slogs fast i EU-domstolens avgörande i mål C-454/06 Pressetext. Det konstaterades att leverantörsbyte i regel utgör en ändring av ett väsentligt villkor i kontraktet i fråga, om inte bytet angetts i det ursprungliga kontraktet. Vad som utgör betydande ändringar av de väsentliga villkoren av kontrakt under löptiden får bedömas utifrån kriterierna i avgörandet. Dessutom har kommunen inte kontrollerat att den nya leverantören uppfyller alla obligatoriska kraven. Det räcker alltså inte bara att kontrollera F-skattesedeln. GoodforkidsNordic hade exempelvis inte erforderlig finansiell och ekonomisk ställning enligt punkten 3.1.4. Inte heller punkterna 3.1.5, 3.1.6 eller 3.1.7 i förfrågningsunderlaget uppfylldes. Kommunen medgav överlåtelsen den 31 oktober 2016. Först senare den 1 november 2016 ställdes frågan om företaget var registrerat som ett bolag och kommunen fick ett registreringsbevis. Ekoleko uppfattar det som att kommunen hävdar att GoodForKids Nordic uppfyller kraven i väsentliga delar men medger att bolaget inte till fullo uppfyllde samtliga krav. Ekoleko begärde ut handlingar av kommunen. Av dessa framgick att GoodForKids Nordic inte uppfyllde ställda krav. Registreringsbeviset lämnades in efter det att kommunen redan hade godkänt överlåtelsen. Några andra obligatoriska uppgifter lämnades aldrig in. Överlåtelsen innebär en väsentlig villkorsändring i ramavtalet. Det är därför att betrakta som en otillåten direktupphandling. Ekoleko har lidit skada eftersom ramavtalet har slutits utan föregående annonsering.
Kommunen bestrider bifall till ansökan och anför bl.a. följande. Det aktuella ramavtalet gällde initialt under perioden den 1 juni 2014—-den 31 maj 2016 med möjlighet till förlängning ett år i taget vid två tillfällen med oförändrade villkor. Kommunen valde att utnyttja denna förlängningsoption vid två tillfällen. Kommunen och leverantören har inom ramen för gällande ramavtal träffat överenskommelser om förlängning. Överenskommelserna har dessutom skett innan gällande avtalsperiods utgång. Huruvida en förlängning av avtalet begärs inom viss tid eller på ett visst sätt är uteslutande en fråga om avtalstillämpning mellan avtalsparterna. Eftersom det redan i förfrågningsunderlaget framgick att det fanns en förlängningsklausul har denna varit tydlig för alla potentiella anbudsgivare. Kommunen har därmed inte brustit i transparens och likabehandling i förhållande till någon anbudsgivare. Aktuellt ramavtal innehåller inga begränsningar avseende överlåtelse till annan part. Detta gjordes därför den 31 oktober 2016 från Goodforkids Scandinavia till Goodforkids Nordic. Anledningen till överlåtelsen var att Goodforkids Scandinavia genomförde en omstrukturering och att hela bolagets verksamhet oförändrad överläts till Goodforkids Nordic. Verksamheten har även fortsättningsvis haft samma inriktning och produktsortiment. Anställd personal är densamma. Identiteten på de båda bolagen är därför i princip densamma. I samband med överlåtelsen genomförde kommunen bl.a. en kontroll av att bolaget är registrerad för F-skatt. Kommunen anser därför att Goodforkids Nordic i alla väsentliga delar uppfyller ställda obligatoriska krav. Överlåtelsen innebär inte en förändring av villkoren i ramavtalet, än mindre en väsentlig sådan. Överlåtelsen har inte heller skett i syfte att kringgå upphandlingsreglerna. I samband med överlåtelsen gjordes en förlängning av avtalet. Ramavtalet gäller till och med den 31 maj 2018. I kommunenes medgivande till överlåtelsen har felaktigt angetts att ramaavtalets slutdatum är den 31 mars 2018. I ett av kommunens yttranden till förvaltningsrätten har felaktigt angetts att avtalets slutdatum är den 31 maj 2017.
Förvaltningsrätten beslutade den 12 maj 2017 att avslå Ekolekos begäran om inhibition.
SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET
Tillämpliga bestämmelser
Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling upphävdes i samband med att lagen (2016:1145) om offentlig upphandling trädde i kraft den 1 januari 2017. I övergångsbestämmelserna anges dock att den upphävda lagen alltjämt ska tillämpas på upphandlingar som har påbörjats före ikraftträdandet. Den upphävda lagen är alltså tillämplig vid bedömningen av den nu aktuella upphandlingen.
I 16 kap. 4 § LOU anges följande. Efter ansökan av en leverantör som anser sig ha lidit eller kunna komma att lida skada får allmän förvaltningsdomstol överpröva 1. en upphandling, och 2. giltigheten av ett avtal som har slutits mellan en upphandlande myndighet och en leverantör.
Av 16 kap. 13 § LOU framgår följande. Rätten ska besluta att ett avtal som har slutits mellan en upphandlande myndighet och en leverantör är ogiltigt, om avtalet har slutits 1. utan föregående annonsering enligt 7 kap. 1 eller 2 §, 13 kap. 2 eller 5 §, 14 kap. 5 § eller 15 kap. 4 §, eller 2. enligt ett förfarande i 5 kap. 7 § utan att de villkor har följts som framgår av den paragrafen eller av det ramavtal som ligger till grund för det nya anbudsförfarandet och detta har medfört att leverantören har lidit eller kan komma att lida skada.
Ett avtal ska också förklaras ogiltigt, om det har slutits i strid med bestämmelserna om avtalsspärr i 1, 3 eller 8 §, ett interimistiskt beslut enligt 9 § eller tiodagarsfristen i 10 § eller om avtalet har slutits före en underrättelse om tilldelningsbeslut enligt 9 kap. 9 § första stycket eller 15 kap. 19 §. För ogiltighet i sådana fall krävs dessutom att de grundläggande principerna i 1 kap. 9 § eller någon annan bestämmelse i denna lag har överträtts och detta har medfört att leverantören har lidit eller kan komma att lida skada.
Förvaltningsrättens bedömning Inledningsvis konstateras att det i mål om ingripande enligt LOU som huvudprincip gäller att den part som gör gällande att en upphandling är felaktig på ett klart sätt ska ange på vilka omständigheter han grundar sin talan och att domstolens prövning är begränsad till de grunder som parten har åberopat (jfr RÅ 2009 ref. 69).
Förvaltningsrätten har att pröva om sökanden har visat att någon av ogiltighetsgrunderna i 16 kap. 13 § LOU föreligger. Domstolen kan i sådana fall enbart förklara avtalet ogiltigt.
Förlängningsklausulen Av handlingarna i målet framgår att ett ramavtal upphandlats med avtalsperioden den 1 juni 2014-31 maj 2016. Avtalet kunde förlängas maximalt två gånger med ett år per gång d.v.s. längst till och med den 31 maj 2018. Dessa förlängningar har gjorts. Det är i målet ostridigt att parterna har förlängt kontraktet efter avtalad tidsram. Enligt förvaltningsrätten är detta dock en civilrättslig fråga mellan avtalsparterna.
Överlåtelse av avtalet
En myndighet får under vissa förutsättningar överlåta ett befintligt ramavtal på annan leverantör. I det ursprungliga ramavtalet saknas klausul om förutsättningarna för överlåtelse av avtalet till annan leverantör. Kommunen har dock ensidigt godkänt detta genom skrivelse till nya leverantören GoodFor- Kids Nordic AB. Vissa förändringar av ett avtal under pågående avtalsperiod är tillåtna så länge de inte innebär väsentliga förändringar av kontraktsinnehållet eller villkoren i det ursprungliga kontraktet. Dessutom får syftet inte vara att kringgå upphandlingsreglerna. Enligt kommunen har det ursprungliga bolaget överlåtit verksamheten till ett nytt aktiebolag. All anställd personal stannar i nya bolaget. I övrigt menar kommunen att allt är oförändrat. Organisationsnumret är däremot nytt. I upphandlingsmål är det som huvudregel sökanden som ska visa att myndigheten handlat i strid mot LOU. Ekoleko menar att GoodForKids Nordic AB inte uppfyller alla obligatoriska krav på vissa angivna punkter. På vilket sätt har däremot inte närmare utvecklats eller visats. Enligt förvaltningsrätten har det inte gjorts sannolikt att myndigheten brutit mot LOU i detta avseende.
Med hänsyn till vad parterna har anfört i detta mål är det alltså inte visat att avtalet med GoodForKids Nordic AB har tecknats i strid mot bestämmelserna om avtalsspärr, interimistiskt beslut, tiodagarsfrist eller att det skett före underrättelse om tilldelningsbeslutet. Ekoleko har inte visat att någon av ogiltighetsgrunderna i 16 kap. 13 § LOU föreligger. Förvaltningsrätten avslår därför Ekolekos ansökan om överprövning av avtalets giltighet.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 1 (DV 3109/1D LOU)
Ewa Nordström Förvaltningsrättsfiskal