KamR Stockholm mål 3017-20
KLAGANDE
Winab Företagsservice AB, 556599-7045
Ombud: Advo «a:
MOTPART
Utbildningsnämnden i Stockholms stad
Ob: ANN
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Förvaltningsrätten i Stockholms dom den 23 april 2020 i mål nr 13281-19, se bilaga A
SAKEN
Offentlig upphandling
KAMMARRÄTTENS AVGÖRANDE
Kammarrätten avslår överklagandet.
Kammarrättens interimistiska beslut den 30 april 2020 upphör därför att gälla.
YRKANDEN M.M.
Winab Företagsservice AB (Winab) yrkar att kammarrätten beslutar att upphandlingen ska rättas på så sätt att en ny tilldelning ska genomföras med beaktande av bolagets anbud. Bolaget för fram bl.a. följande. Anbudspriset på 230 kronor per timme har förkastats. Det finns överhuvudtaget inte någon strategisk eller annan otillbörlig prissättning i anbudet. Bolaget har kollektivavtal som tillämpas gentemot de anställda och uppfyller även i övrigt samtliga kvalitetskrav och andra krav som nämnden ställt i upphandlingen. Att trots detta förkasta bolagets anbud med hänvisning till ett för branschen generellt riktpris kan knappast anses förenligt med kravet på likabehandling och proportionalitet i 4 kap. 1 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, LOU.
Enligt etablerad praxis finns det inte grund för att förkasta ett anbud som ”onormalt lågt” om det, såsom nu i målet, täcker de kollektivavtalsenliga löner och övriga rörliga kostnader som är förenade med uppdraget samt dessutom lämnar utrymme för täckningsbidrag och möjligen en viss vinst. Bolaget har också möjlighet till viss besparing av lönekostnad genom att delvis använda sig av personal med lönebidrag, vilket inte har räknats in i anbudspriset.
Högsta förvaltningsdomstolen har i rättsfallet HFD 2018 ref. 50 särskilt pekat på att en bedömning av anbudens affärsmässighet och seriositet måste göras i varje enskilt fall, med hänsyn till kontraktsföremålet. Det liknande förfarande som nu tillämpats i upphandlingen, fast med utgångspunkt i en jämförelse med ett centralt fastställt ”riktpris”, medför i allt väsentligt samma resultat.
Förvaltningsrätten hänvisar genomgående i domskälen till den av Almegas centralt fastställda beräkningsmodellen som just ett ”riktpris” eller omväxlande ett ”riktvärde” som bolagets anbud har jämförts med.
Detta riskerar i sig att innefatta ett samordnat förfarande i strid mot det s.k. kartellförbudet i 2 kap. 1 § konkurrenslagen (2008:579). Enligt det som Almega själv har angett ska beräkningsmodellen dock ”inte användas som någon form av riktmärke för slutlig prisnivå”.
Nämnden anser att överklagandet ska avslås med bl.a. följande tillägg.
Almegas kalkyler har använts som en utgångspunkt, inte som ett golvpris eller liknande. Detta förfarande strider varken mot LOU eller mot någon av de grundläggande principer som LOU vilar på. Som framgår av punkten 4.1 i upphandlingsdokumentet har inte heller beteckningen "centralt riktvärde" eller "centralt riktpris" använts. Anbudsgivarens kalkylerade timpris har inte varit ensamt avgörande utan angiven avverkningsgrad har vägts in.
Winabs anbud är onormalt lågt för vart och ett av anbudsområdena och någon tillfredställande förklaring har inte lämnats. Bolagets jämförelse med en tidigare upphandling ger inte stöd för att bolagets anbud inte ska bedömas som onormalt lågt. Påståenden om att man bl.a. kan dra nytta av betydande stordriftsfördelar och att bolaget önskar pressa sina vinstmarginaler för att kunna ta sig in på en viss marknad är generella förklaringar som inte ensamt kan vara en tillräcklig förklaring.
Att Winab kan få viss lönebesparing genom att delvis använda sig av personal med lönebidrag har inte räknats in i anbudspriset och åberopas inte som en förklaring till kalkylerat timpris. En upphandlingsrapport har bifogats tilldelningsbeslutet.
SKÄLEN FÖR KAMMARRÄTTENS AVGÖRANDE
Den huvudsakliga frågan i målet är om nämnden haft fog för att förkasta
Winabs anbud med stöd av 16 kap. 7 § LOU. Det första kammarrätten ska ta ställning till är om anbudet förefaller onormalt lågt och det därför funnits en skyldighet för nämnden att begära en förklaring av det låga priset eller kostnaden. Om så bedöms vara fallet ska kammarrätten gå vidare och ta ställning till om Winab på ett tillfredsställande sätt har förklarat det låga priset eller kostnaden.
Förefaller Winabs anbud onormalt lågt?
Någon definition av begreppet onormalt lågt anbud finns inte. Högsta förvaltningsdomstolen har i HFD 2016 ref. 3 uttalat att frågan om ett anbud är onormalt lågt får bedömas av den upphandlande myndigheten i varje enskilt fall inom det handlingsutrymme som reglernas utformning ger. I förarbetena till 16 kap. 7 § LOU uttalas att det är den upphandlande myndigheten som utifrån omständigheterna i det enskilda fallet ska avgöra vad som förefaller vara ett onormalt lågt anbud (prop. 2015/16:195 s. 1114).
Nämnden har i denna del dels fört fram att Winabs anbud understiger det kalkylerade timpris om 260 kr per timme som använts som riktvärde 1 upphandlingsunderlaget. Därutöver har man beaktat att Winab räknat med en högre avverkningsgrad än vad som är rimligt för att kunna utföra tjänsterna enligt de kvalitetskrav som ställs i upphandlingen.
Vad gäller frågan om avverkningsgrad finns det i och för sig inte något hinder att beakta denna vid en helhetsbedömning av om anbudet är onormalt lågt. Winab har kalkylerat en avverkningsgrad mellan 500 och 700 kvm per timme. Det har inte ställts något krav på maximal avverkningsgrad i upphandlingen. En rimlig avverkningsgrad bör enligt nämnden ligga kring cirka 400 kvm per timme. Nämnden baserar denna uppfattning på uppgifter i en handbok där krav för städning av skolmiljö framgår och den egna erfarenheten. En rimlig avverkningsgrad är dock enligt nämnden ingen exakt vetenskap utan varierar beroende på en rad olika faktorer. Kammarrätten instämmer i att det finns en gräns för när avverkningsgraden är så hög att det finns skäl att ifrågasätta att anbudet är seriöst menat. Att Winabs avverkningsgrad skulle vara så hög kan emellertid inte anses visat i målet.
Vad gäller timprisuppgiften om 260 kr per timme har nämnden uppgett att denna tagits fram med stöd av uppgifter om kostnaden för personal och vissa övriga kostnader enligt kollektivavtal i branschen. Det har också kommit fram att detta pris inte omfattar alla kostnader för städpersonal. Kammarrätten anser att timprisuppgiften om 260 kr är tillräckligt väl underbyggd för att Winabs prisuppgift ska förefalla onormalt låg. Det som Almega har fört fram i det yttrande som Winab gett in leder inte till någon annan bedömning. Mot denna bakgrund har nämnden haft fog för att begära in en förklaring av bolaget i enlighet med
16 kap. 7 § LOU.
Är Winabs förklaring tillfredsställande?
Bedömningen av om en anbudsgivares förklaringar är godtagbara och anbudet trots det låga priset är seriöst menat ska göras i varje enskilt fall med hänsyn till upphandlingsföremålet (prop. 2006/07:128 s. 407).
Det är leverantören som ska ge in bevisning som förklarar det låga priset
(prop. 2015/16:195 s. 1115 och EU-domstolens dom den 29 mars 2012, SAG ELV Slovensko, C-599/10, ECLI:EU:C:2012:191, punkterna 28 och 29). Anbudsgivaren ska kunna lämna alla de förklaringar till stöd för sitt anbud som denne anser är lämpliga, och den upphandlande myndigheten är skyldig att beakta samtliga förklaringar som lämnats in innan den fattar sitt beslut (EU-domstolens dom den
27 november 2001, Lombardini och Mantovani, C-285/99 och C-286/99
ECLI:EU:C:2001:640, punkt 82). Det är alltså Winab som på ett tillfredsställande sätt ska förklara det låga anbudet och visa att det är seriöst menat. Bevisbördan måste ställas i proportion till den avvikelse som ska förklaras.
Kravet i punkt 4.1. i upphandlingsdokumentet att en timdebitering som understiger 260 kr i timmen ska förklaras i samband med att anbud lämnas in har i det aktuella fallet följts av ett kontradiktoriskt förfarande innan en uteslutning har skett. Formuleringen i upphandlingsdokumentet kan därför inte jämställas med ett s.k. golvpris (HFD 2018 ref. 50). Kravet i sig kan inte anses stå i strid med någon av de upphandlingsrättsliga principerna.
När det gäller frågan om Winab har lämnat tillfredsställande förklaringar av det låga priset eller kostnaden instämmer kammarrätten i förvaltningsrättens bedömning att nämnden haft fog för att förkasta anbudet enligt 16 kap. 7 § LOU.
Det har inte kommit fram något skäl i övrigt för att ingripa mot upphandlingen och överklagandet ska därför avslås.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga B (formulär 9).
Cecilia Silfverhjelm Eva Gullfeldt Isabella Bjurling Willis kammarrättsråd kammarrättsråd tf. assessor ordförande referent
Maria Wetterholm föredagande jurist
Bilaga A
SÖKANDE
Winab Företagsservice AB, 556599-7045
Ombud: Advokat Advokataktiebolaget Almgren & Partner Skeppsbron 40 111 30 Stockholm
MOTPART
Utbildningsnämnden i Stockholms Stad
Ombud: NN
Stadsledningskontoret Juridiska avdelningen Hantverkargatan 3A, 2 tr 105 25 Stockholm
SAKEN
Offentlig upphandling
FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE
Förvaltningsrätten skriver av målet från vidare handläggning i den del det avser tilldelningsbeslutet meddelat den 4 juni 2019.
Förvaltningsrätten avslår ansökan om överprövning av tilldelningsbeslutet meddelat den 9 juli 2019.
BAKGRUND
Utbildningsnämnden i Stockholms stad (utbildningsnämnden) genomför upphandlingen Lokalvårdstjänster — innerstadens kommunala grund- och gymnasieskolor, dnr 2.4.2-1934/2019, som ett öppet förfarande enligt lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU). Upphandlingen är uppdelad i fyra geografiska områden; Kungsholmen, Östermalm, Södermalm och
Norrmalm. Anbudsgivarna har kunnat lämna anbud för ett eller flera områden, men kontrakt kommer endast att tilldelas för ett område. Utbildningsnämnden avser således att teckna avtal med fyra olika leverantörer. Utbildningsnämnden meddelade initialt tilldelningsbeslut i upphandlingen den 4 juni 2019. Utbildningsnämnden meddelade därefter ett nytt tilldelningsbeslut den 9 juli 2019. Kontrakt i upphandlingen tilldelades i båda tilldelningsbesluten fyra andra leverantörer än Winab Företagsservice AB (Winab). Av upphandlingsrapporter daterade den 13 maj 2019 respektive den 9 juli 2019 framgår att Winabs anbud inte har ansetts vara kvalificerat för anbudsutvärdering. Detta motiverades i den första upphandlingsrapporten med att Winab inte uppfyllde ställda krav gällande ekonomisk ställning och i den andra upphandlingsrapporten med att Winab har lämnat ett orimligt lågt pris för regelmässig städning och att den förklaring avseende priset som Winab har gett in inte har ansetts tillfredsställande.
YRKANDEN M.M.
Winab yrkar att förvaltningsrätten ska besluta att upphandlingen ska rättas på så sätt att en ny anbudsutvärdering ska genomföras med beaktande av Winabs anbud men utan beaktande av Kontorsstädning AB:s (Kontorsstädning) anbud. I andra hand yrkar Winab att upphandlingen ska göras om. Till stöd för sin talan anför Winab bl.a. följande. Winabs anbudspris är inte onormalt lågt. Winab har dessutom lämnat tillfredsställande svar på de frågor utbildningsnämnden har ställt avseende
Winabs pris. Någon grund för att förkasta Winabs anbud föreligger således inte. Utbildningsnämnden har beaktat avverkningsgraden vid utvärderingen av anbuden trots att det inte anges i upphandlingsdokumentet att så skulle ske. Utbildningsnämnden har på otillåtet sätt försökt kringgå förbudet mot golvpris i en upphandling. Utbildningsnämnden har vidare godtagit anbudet från Kontorsstädning trots att det inte uppfyller kraven på ekonomisk ställning i upphandlingsdokumentet. Utbildningsnämnden har även genomfört upphandlingen i strid med bestämmelserna i 12 kap. 14 §, 12 kap. 16 § och 16 kap. 8 § LOU. Utbildningsnämndens handläggning strider mot såväl de grundläggande kraven på likabehandling och öppenhet i
4 kap. 1 § LOU som mot de övriga bestämmelser i lagen som ytterst syftar till att motverka otillbörlig särbehandling och korruption. Winab, som rätteligen skulle ha tilldelats kontrakt i upphandlingen, har härmed lidit eller riskerat att lida skada. Eftersom de båda tilldelningsbesluten avser olika faser av samma upphandling och hänför sig till samma förfarande på sätt som kan ha betydelse för rättens slutliga avgörande anser Winab att tilldelningsbesluten ska handläggas gemensamt för samtidigt avgörande.
Utbildningsnämnden bestrider bifall till Winabs ansökan och yrkar att målet ska skrivas av vad gäller tilldelningsbeslutet meddelat den 4 juni 2019.
Utbildningsnämnden anför bl.a. följande. Det var korrekt att förkasta Winabs anbud eftersom anbudet har ett onormalt lågt pris och de förklaringar till priset Winab har lämnat inte är tillfredsställande. Det strider inte mot LOU att beakta avverkningsgraden vid bedömningen av om ett pris är onormalt lågt. Kontorsstädnings anbud uppfyller kraven vad gäller ekonomisk ställning och även om så inte vore fallet har omständigheten att
Kontorsstädning har tilldelats kontrakt i upphandlingen inte inneburit någon skada för Winab som rätteligen har uteslutits ur upphandlingen. Utbildningsnämnden har inte brutit mot någon bestämmelse i LOU eller mot någon av de gemenskapsrättsliga principerna om upphandling.
SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET
Utgångspunkter för prövningen
Upphandlande myndigheter ska enligt 4 kap. 1 § LOU behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Upphandlingar ska vidare genomföras i enlighet med principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet.
Av 20 kap. 6 § LOU följer att rätten, om den upphandlande myndigheten har brutit mot någon av de grundläggande principerna i 4 kap. 1 § eller någon annan bestämmelse i lagen och detta har medfört att leverantören har lidit eller kan komma att lida skada, ska besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse har gjorts.
Enligt rättspraxis bör som huvudprincip krävas att den part som gör gällande att en upphandling är felaktig på ett klart sätt anger vilka omständigheter han grundar sin talan på (se RÅ 2009 ref. 69).
Tilldelningsbeslutet meddelat den 4 juni 2019
Winab har enligt upphandlingsrapporten daterad den 13 maj 2019 inte uppfyllt ställda krav gällande ekonomisk ställning och därför inte kvalificerats för anbudsutvärdering i upphandlingen. Winab har i ansökan om överprövning av tilldelningsbeslutet meddelat den 4 juni 2019 uppgett att bolaget uppfyller kraven gällande ekonomisk ställning, att utbildningsnämnden har agerat i strid med upphandlingsdokumentet genom att utesluta Winabs anbud utan att först ge Winab möjlighet att inkomma med handlingar till stöd för att bolaget uppfyller kraven på ekonomisk ställning och att utbildningsnämnden har brutit mot 14 kap. 1 § tredje stycket LOU genom att inte ange kvalificeringskraven i upphandlingen i den annons om upphandlingen som publicerades i Europeiska unionens officiella tidning och databasen TED.
Utbildningsnämnden har efter Winabs ansökan om överprövning meddelat ett nytt tilldelningsbeslut i upphandlingen den 9 juli 2019. Enligt den nya upphandlingsrapporten, som även den är daterad den 9 juli 2019, är anledningen till att Winabs anbud inte har ansetts kvalificerat för utvärdering i upphandlingen att Winab anses ha ett orimligt lågt pris för regelmässig städning. Utbildningsnämnden har således omprövat grunden till att Winabs anbud har uteslutits ur upphandlingen och har därefter uppgett att man numera anser att Winab uppfyller kraven vad gäller ekonomisk ställning. Med hänsyn till att Winab således inte längre har uteslutits av skäl som har med bolagets ekonomiska ställning att göra kan Winab inte heller anses ha lidit skada av hur upphandlingsdokumentet och annonsen om upphandling är utformade vad gäller kraven på ekonomisk ställning. Winabs ansökan om överprövning får därmed anses ha förfallit i denna del. Målet ska därför skrivas av i den del det avser tilldelningsbeslutet meddelat den 4 juni 2019.
Tilldelningsbeslutet meddelat den 9 juli 2019
Golvpris
Vad Winab har anfört
Högsta förvaltningsdomstolen har i HFD 2018 ref. 50 angett ett generellt förbud mot golvpriskrav vid offentlig upphandling och bl.a. pekat på att leverantörer kan, liksom Winab, vilja pressa sina vinstmarginaler för att med ett lågt pris vilja ta sig in på en viss marknad. Ett generellt golvpriskrav innebär att den upphandlande myndigheten saknar möjlighet att bedöma inkomna anbud i verklig konkurrens med varandra och inte heller kan bedöma om ett anbud med lågt pris är seriöst menat. Därför kan det enligt Högsta förvaltningsdomstolen i princip inte anses förenligt med likabehandlingsprincipen att ställa ett sådant krav. Utbildningsnämnden försöker nu kringgå denna praxis genom att i stället ange ett normalpris om 260 kr per timme för att sedan förkasta anbud som understiger detta pris med generella påståenden om att anbudsgivarna inte har lämnat tillfredsställande förklaringar. Det osäkerhetsmoment som härvid uppkommer i att anpassa anbuden så att de både ska vara konkurrenskraftiga och samtidigt inte kunna påstås vara onormalt låga strider mot det i 4 kap. 1 $ LOU intagna kravet på likabehandling och transparens. Som framgår av förvaltningsrättens övriga mål om överprövning av samma upphandling har fler seriösa och branscherfarna leverantörer än Winab fått sina anbud förkastade med liknande påståenden om onormalt låga anbud.
Förvaltningsrättens bedömning
I punkt 4.1 i upphandlingsdokumentet anges att timdebiteringen är 260 kr per timme exklusive moms för att leverantören ska uppfylla särskilda kontraktsvillkor avseende arbets- och anställningsvillkor för lokalvårdare. Det anges vidare att för anbud med timdebitering understigande 260 kr per timme ska en motivering och förklaring till det lägre timpriset bifogas anbudet. Det anges också att om anbudet förefaller vara onormalt lågt, kommer en begäran om förklaring till det låga priset för respektive åtgärd enligt 16 kap. 7 § LOU att inledas.
Den aktuella utvärderingsmodellen har inte något fast golvpris då det är möjligt att lämna anbud som innehåller lägre timdebitering än 260 kr per timme. Det är även så att ett anbud som understiger 260 kr per timme utvärderas utifrån det totalpris som lämnas i prisformuläret och att ett lägre pris således kommer anbudsgivaren till godo vid anbudsutvärderingen. En anbudsgivare som lämnar ett lägre pris måste dock ge in en motivering till det lägre priset. Vid anbudslämning i en upphandling måste en anbudsgivare alltid lämna ett konkurrenskraftigt pris för att ha en chans att antas som leverantör i upphandlingen. Samtidigt kan en upphandlande myndighet i alla upphandlingar bedöma att ett anbud är onormalt lågt och, efter att ha genomfört ett kontradiktoriskt förfarande i enlighet med 16 kap. 7 § LOU, förkasta ett anbud om den upphandlande myndigheten bedömer att leverantören inte på ett tillfredsställande sätt har förklarat det låga priset. Omständigheten att utbildningsnämnden i upphandlingsdokumentet har offentliggjort vid vilken nivå man befarar att priset kan vara onormalt lågt kan enligt förvaltningsrättens mening inte anses strida mot någon av de upphandlingsrättsliga principerna eller vara till skada för någon av anbudsgivarna eftersom samtliga anbudsgivare innan anbudslämnandet har fått samma information i denna del. Anbudsgivarna har vidare fått möjlighet att i samband med anbudslämnandet ge en förklaring till varför man anser sig kunna erbjuda ett lägre pris än 260 kr per timme om så är fallet. Vidare har utbildningsnämnden, i de fall man inte har ansett att den lämnade förklaringen är en tillfredsställande förklaring till priset, inlett ett förfarande enligt 16 kap. 7 § LOU innan man har uteslutit någon anbudsgivare.
Förutsebarheten vad gäller prissättningen har således inte varit sämre än vad som är brukligt i andra upphandlingar och förvaltningsrätten anser därför att utvärderingsmodellen inte strider mot transparensprincipen. Vidare har samtliga anbudsgivare fått samma information om utvärderingsmodellens utformning i upphandlingsdokumentet och anbudsgivarna har haft möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, lämna vilket pris de önskat.
Förvaltningsrätten bedömer därför att utvärderingsmodellen är förenlig med likabehandlingsprincipen. Omständigheten att de anbudsgivare som har lämnat ett pris under 260 kr per timme har behövt lämna en förklaring till priset i samband med sina anbud ändrar inte bedömningen.
Avverkningsgrad
Vad Winab har anfört
Invändningen att avverkningsgraden i Winabs anbud är mycket hög i förhållande till branschpraxis bestrids. Någon sådan branschpraxis finns överhuvudtaget inte. Även utbildningsnämndens påstående om att en normal avverkningsgrad skulle vara 400 kvadratmeter per timme och att mellan 600 och 700 kvadratmeter per timme skulle tyda på ett onormalt lågt anbud är felaktigt. När utbildningsnämnden under år 2018 upphandlade liknande städtjänster för bl.a. Anna Whitlocks gymnasium angavs villkoren med en avverkningsgrad på 600 kvadratmeter per timme för undervisningsytor respektive 1 100 kvadratmeter per timme för biytor. Den genomsnittliga avverkningsgraden uppgick till 655 kvadratmeter per timme. Det är mot denna bakgrund förvånande att utbildningsnämnden nu gör gällande att en sådan avverkningsgrad skulle tyda på ett oseriöst och onormalt lågt anbud. När det gäller erbjuden avverkningsgrad ligger Winabs anbud inom ramen för vad utbildningsnämnden i tidigare upphandling av skolstädning anvisat som norm. Vid avsaknad av annan uppgift har det därmed funnits befogad anledning för Winab att anta att denna norm även skulle gälla i den nu aktuella upphandlingen. Winab kan överhuvudtaget inte se någon relevant skillnad mellan dessa båda upphandlingar och städobjekt (innerstadens grund- och gymnasieskolor respektive en av innerstadens gymnasieskolor)
som skulle motivera en sådan skillnad i synen på avverkningsgrad som utbildningsnämnden påstår.
Skolfastigheter i Stockholm AB (SISAB) är inte något branschorgan med normgivningsfunktion utan ett av Stockholms stad helägt fastighetsbolag som bl.a. upphandlar städtjänster. Den städhandbok som SISAB har upprättat kan inte tjäna som bevis för annat än bolagets egen ambitionsnivå i sina upphandlingar. Städkalkylering med avverkningsgrad görs normalt med tillgång till information om samtliga rum, ytor och städfrekvenser. Som begreppet avverkningsgrad nu förekommer i målet avser det ett snitt av olika lokaler med mycket skiftande städfrekvens inom hela områden och saknar överhuvudtaget objektsrelativ relevans för en affärsmässig bedömning. Varken ritningar eller rumsförteckningar har gjorts tillgängliga inför anbudsgivningen, varför Winab har fått gissa sig fram utifrån en genomsnittlig uppskattning baserad på Winabs erfarenhet av skolstädning m.m. Denna avsaknad av konkret information avseende föremålet för upphandlingen medför bristande öppenhet och likabehandling jämfört med utbildningsnämndens befintliga leverantörer, som har en kunskapsmässig fördel genom detaljerad lokalkunskap om hur lång tid det tar att städa varje objekt.
Enligt de grundläggande principerna om likabehandling och transparens ska tilldelningskriterierna alltid vara tydligt fastställda redan när anbudsförfarandet inleds. Om utbildningsnämnden velat försäkra sig om en viss högsta avverkningsgrad skulle detta i så fall ha angetts i upphandlingsförutsättningarna på ett sådant klart, precist och entydigt sätt att detta framgått för alla rimligt informerade och normalt omsorgsfulla anbudsgivare. Några särskilda visningar av städobjekten ska enligt upphandlingsdokumentet inte ske och individuella kontakter och platsundersökningar skulle strida mot de grundläggande principerna om likabehandling och transparens enligt vilka alla leverantörer måste få den information som är av relevans för upphandlingen vid samma tillfälle (se prop. 2006/07:128 s. 132). Det ska enligt samma principer inte heller åligga enskilda leverantörer att själva behöva utreda vad som upphandlas. Enligt vad utbildningsnämnden angett i yttrande i målet har det tydligen gjorts en enskild bedömning av avverkningsgraden för varje anbudsområde och inom varje anbudsområde gjorts en bedömning objekt för objekt. Det är 1 så fall märkligt att denna inte redovisas i upphandlingsdokumentet. Vad som utgör en rimlig avverkningsgrad är som utbildningsnämnden påpekat inte någon exakt vetenskap och Winab ska inte behöva gissa sig till vad utbildningsnämnden har för särskilda önskemål. Att på sätt som nu skett först i efterhand föra in krav på avverkningsgraden som inte tidigare redovisats i upphandlingsdokumentet strider mot kraven på likabehandling och transparens (jfr EU-domstolens dom i mål C-298/15 Borta).
Vad utbildningsnämnden har anfört
Utbildningsnämnden har bedömt att de av Winab lämnade förklaringarna är alltför generella för att på ett tillfredsställande sätt förklara det låga priset för regelmässig städning. Detta föranleder utbildningsnämnden att anta att det låga priset i realiteten är en följd av bl.a. att den s.k. avverkningsgraden för ett eller flera objekt satts högre än vad som är genomförbart. Avverkningsgraden är ett mått på hur många kvadratmeter en anbudsgivare har kalkylerat med att dess lokalvårdare ska hinna städa på en tumme. Ju högre avverkning per timme desto mindre tid för lokalvårdaren för varje kvadratmeter och därmed per definition ett sämre resultat av städningen. Hur hög den maximala avverkningsgraden bör vara för att uppnå de krav på städningen som utbildningsnämnden ställer i upphandlingen kan givetvis variera något beroende på objektet som ska städas. Utbildningsnämnden har inte heller i upphandlingen ställt något krav på att avverkningsgraden inte får överstiga ett visst antal kvadratmeter per tumme. Detta hindrar dock inte utbildningsnämnden från att med hjälp av Winabs kalkylerade avverkningsgrad bedöma om lämnade anbudspriser är onormalt låga.
Utbildningsnämnden har vid bedömningen av om en anbudsgivare lämnat ett onormalt lågt anbud granskat, utifrån egen erfarenhet, om anbudsgivarens offererade avverkningsgrad i kombination med offererat timpris är rimlig. Utbildningsnämnden har därvid gjort en enskild bedömning av varje anbudsområde och inom varje anbudsområde gjort en bedömning objekt för objekt. Vilken avverkningsgrad som är rimlig för en enskild skola är inte någon exakt vetenskap. Den kan variera beroende på skolans storlek, ålder, våningsantal, inredning, rumsindelning o.s.v.
Av punkt 3.2 i upphandlingsdokumentet framgår att Winab, utöver de kvalitetskrav som anges i punkt 3.2, har att förhålla sig till SISAB:s städhandbok, där krav för städning av skolmiljö framgår. Av handboken framgår bl.a. att den kalkylerade avverkningsgraden har stor betydelse för städresultatet. Utbildningsnämndens erfarenhet visar att en avverkningsgrad bör ligga kring 400 kvadratmeter per timme för att en lokalvårdare ska hinna med sitt arbete. Även om något uttryckligt krav inte ställts i upphandlingen på maximal avverkningsgrad per objekt, har det av upphandlingsdokumentet (SISAB:s städhandbok) framgått vad utbildningsnämnden anser vara utgångspunkten för bedömningen av en rimlig avverkningsgrad. Winab har i sitt anbud kalkylerat med väsentligt högre avverkningsgrader, mellan 500 och 700 kvadratmeter per timme. Avverkningsraden i Winabs anbud är mycket hög i förhållande till branschpraxis och utbildningsnämnden har bedömt att Winab inte har lämnat en tillfredsställande förklaring till detta.
Det strider varken mot likabehandlingsprincipen eller principen om öppenhet att utbildningsnämnden beaktar avverkningsgraderna vid bedömningen av om ett anbud är onormalt lågt eller inte. Det kan heller inte ha kommit som någon överraskning för anbudsgivarna att avverkningsgraden tillmäts betydelse i upphandlingen givet dels vad som framgår av städhandboken, dels att det finns en kolumn för avverkningsgrad i prisformulären.
Winab anför att man fått gissa sig till vilken avverkningsgrad som skulle offereras för respektive objekt. Samtliga anbudsgivare har dock getts möjlighet att besöka respektive objekt och upphandlingsdokumentet har innehållit tillräcklig information för att samtliga anbudsgivare skulle kunna lämna anbud. Vad gäller upphandlingen av städning av Anna Whitlocks gymnasium var det en helt annan typ av upphandling med andra krav och förutsättningar som inte är rakt av överförbara till nu aktuell upphandling. Därtill kommer att det är fråga om en lokal för gymnasium, vilket innebär äldre elever. Detta kan förväntas medföra en möjlighet att kalkylera med en ökad avverkningsgrad.
Det bestrids att upphandlingen brustit i öppenhet eller likabehandling. Att en eller flera anbudsgivare tidigare städat eller städar ett eller flera av objekten innebär inte att utbildningsnämndens upphandling genomförts i strid med likabehandlingsprincipen eller att upphandlingsdokumentet brister i öppenhet och transparens. Winab har inte heller ställt någon fråga under anbudstiden avseende något objekt eller dess specifika förutsättningar.
Förvaltningsrättens bedömning
Det ställs inte något krav vad gäller maximal avverkningsgrad i upphandlingsdokumentet. Däremot finns det krav vad gäller kvaliteten på den upphandlade städningen och i objektbeskrivningen, bilaga 2 till upphandlingsdokumentet, preciseras vilka städmoment som ingår i den regelmässiga städningen och hur ofta dessa ska utföras. Förvaltningsrätten bedömer att det oundvikligen måste finns en gräns för hur hög avverkningsgraden kan vara vid en given städmetod och ändå resultera i att städningen uppfyller ställda kvalitetskrav. Förvaltningsrätten anser därför att utbildningsnämnden vid bedömningen av om ett anbud är att betrakta som onormalt lågt måste kunna beakta hur hög avverkningsgrad anbudsgivarna har erbjudit trots att det inte har angetts någon maximal acceptabel avverkningsgrad i upphandlingsdokumentet.
I prisformuläret finns det en kolumn betitlad avverkningsgrad, vilket har gett anbudsgivarna information om att det är någonting utbildningsnämnden kommer att titta på i samband med anbudsutvärderingen. Av objektförteckning skolor, bilaga 1 till upphandlingsdokumentet, och prisformulären, bilagorna 3.1 — 3.4 till upphandlingsdokumentet, framgår hur många kvadratmeter respektive skola har. I punkt 1.5 i upphandlingsdokumentet anges att anbudsgivarna kan besöka de skolor man önskar för att kunna avgöra lokalernas skick och förutsättningarna för anbudslämnandet. Vidare ska anbudsgivarna enligt punkt 2.1.4 och 2.1.5 i upphandlingsdokumentet under de senaste tre åren ha erfarenhet av att bedriva och tillhandahålla lokalvård avseende daglig städning i skolmiljö där lokalytan uppgår till minst 5 000 kvadratmeter. Detta ska visas genom angivande av två referensuppdrag.
Förvaltningsrätten anser att den information som framgår av upphandlingsdokumentet med bilagor och möjligheten att besöka aktuella skolor har gett en normalt omsorgsfull anbudsgivare med erfarenhet av skolstädning tillräcklig information för att kunna lämna ett anbud med rimlig avverkningsgrad i upphandlingen. Förvaltningsrätten anser inte att omständigheten att det inte har anordnats några särskilda visningar för samtliga anbudsgivare, vilket kan ha lett till att anbudsgivarna kan ha fått se lokalerna vid olika tillfällen, innebär ett avsteg från likabehandlingsprincipen. Förhållandet att utbildningsnämnden i en tidigare upphandling av städningen av en gymnasieskola har angett en högre avverkningsgrad än vad man nu anser vara rimlig i den aktuella upphandlingen innebär enligt förvaltningsrättens bedömning inte att samma avverkningsgrad måste anses rimlig i den aktuella upphandlingen. Vidare framgår av de prisformulär Winab har gett in i målet att Winab har lämnat lägre avverkningsgrad för grundskolor än gymnasieskolor och en klart högre avverkningsgrad för den gymnasieskola som avsågs i den tidigare upphandling Winab har hänvisat till än övriga gymnasieskolor. Detta antyder enligt förvaltningsrättens mening att även Winab anser att förhållandena inte är likvärdiga avseende städning av samtliga typer av i - Sida 14
FOÖRVALTNINGSRATTEN DOM 13281-19
I STOCKHOLM skolor och att man anser att det medelvärde man hänvisat till avseende en tidigare upphandling är väl högt.
Anbudspris
Vad Winab har anfört
Winab är medlem i branschorganisationen Almega Serviceföretagen (Almega) och tillämpar villkor enligt kollektivavtal med Fastighetsanställdas förbund respektive Svenska kommunalarbetareförbundet (Kommunal). Winab uppfyller således de sociala krav och andra särskilda arbetsrättsliga villkor som kan ställas med stöd av bestämmelserna 117 kap. 1—5 §§ LOU. Almega har tydligt markerat att den aktuella beräkningsmodell som utbildningsnämnden har åberopat till stöd för sin prisbedömning endast innefattar information kring branschens fasta kostnader enligt kollektivavtal och inte ska användas som någon form av riktmärke för slutlig prisnivå. Winabs anbudspris ligger inom ramen för de kostnader som följer av gällande kollektivavtal enligt Almegas beräkningsmodell. Anbudspriset 230 kr per timme har beräknats utifrån en genomsnittlig lönekostnad (inklusive sjuklön) på 205 kr per timme och övriga kostnader (material, transporter, maskiner m.m.) på 15 kr per timme.
Därtill kommer ett täckningsbidrag för samkostnader och vinst på 10 kr per timme. Anbudspriset täcker sålunda Winabs faktiska kostnader. Även om anbudspriset, som utbildningsnämnden påstår, ska beräknas till 224 kr per timme täcker det Winabs uppkommande kostnader för arbetenas utförande och lämnar täckningsbidrag. Härutöver har Winab möjlighet till viss lönekostnadsbesparing genom att delvis (till ca 10-15 procent) använda sig av personal som uppbär lönebidrag. Detta medför i så fall en positiv påverkan på bolagets marginaler så att täckningsbidraget blir större. Så länge anbudspriset täcker uppkommande särkostnader kan det inte anses vara onormalt lågt. Exempelvis har en konkurrerande anbudsgivare, PMI
Clean AB, i förvaltningsrättens mål 13761-19 redovisat i princip samma prisbild som Winab avseende sina rörliga särkostnader. Winabs anbud är inte onormalt lågt och det finns inte någon anledning att befara att Winab inte kommer att kunna utföra uppdraget på det sätt som följer av anbudsförutsättningarna.
Winabs prissättning är ett resultat av en långvarig branscherfarenhet i kombination med utbildade och erfarna städare samt en god planering och tekniska lösningar. Eftersom det rör sig om en betydande volym städyta inom ett begränsat geografiskt område i Stockholms innerstad har Winab kunnat beräkna anbudet utifrån stordriftsfördelar och synergieffekter. Täckningsbidraget behöver därför inte vara så stort per städad timme för att ändå ge bolaget ett gott resultat. Winab har även ett affärsmässigt intresse av uppdraget skolstädning i Stockholms innerstad, varför anbudet har kunnat beräknas på det sätt som nu skett. Om förvaltningsrätten ändå skulle finna att anbudet förefaller onormalt lågt har Winab lämnat en tillfredsställande förklaring genom de svar som bolaget har lämnat på utbildningsnämndens frågor angående Winabs pris.
Winab har tydligt besvarat de frågor som utbildningsnämnden ställt och utbildningsnämnden har inte närmare klargjort vilka uppgifter som Winab härutöver borde ha redovisat för att på ett tillfredsställande sätt uppfylla utbildningsnämndens önskemål. Även om den primära bevisbördan för att ett anbud inte är onormalt lågt ligger hos leverantören ankommer det på den upphandlande myndigheten att kunna motbevisa att de förklaringar och överväganden som leverantören lämnat skulle sakna affärsmässighet (se HFD 2016 ref. 3). Den upphandlande myndigheten har enligt Högsta förvaltningsdomstolen även att visa den effekt som skulle kunna uppstå genom det låga anbudet i form av leveransvägran eller att upphandlingen på annan grund inte skulle fylla sitt ändamål. Kännetecknande för ett onormalt lågt anbud är normalt att det väsentligen underskrider självkostnadspriset för att framställa tjänsten eller att det har lämnats av en marknadsdominant aktör som underprissätter i ett konkurrenssnedvridande och marknadsskadligt syfte. I förevarande fall är det inte fråga om någon sådan strategisk anbudsgivning. Det har i målet inte visats på vilket sätt Winabs förklaringar och överväganden skulle sakna affärsmässighet eller ge befogad anledning att anta att anbudet skulle leda till leveransvägran eller på annan grund leda till att upphandlingen inte skulle få avsett resultat. Såvitt framkommit har Kontorsstädning däremot lämnat ett strategiskt anbudspris på 0 kr per timme för tilläggstjänsten basstädning, utan att Kontorsstädnings anbud har förkastats som onormalt lågt. Kontorsstädning har i stället tilldelats kontrakt i upphandlingen, vilket närmast visar på en bristande konsekvens och likabehandling i förfarandet.
Vad utbildningsnämnden har anfört
I upphandlingsdokumentet framgår att utbildningsnämnden har velat ha en förklaring från anbudsgivarna om deras timpris understiger 260 kr per timme. Detta timpris är baserat på uppgifter om kostnaden för personal och vissa övriga kostnader enligt kollektivavtal mellan branschorganisationen Almega och Kommunal respektive Fastighetsanställdas förbund och SEKO. Det är således inte ett timpris som utbildningsnämnden själv har räknat fram. I timpriset om 260 kr per timme har inte kostnaderna för avgift för medlemskap i Almega, arbetsmiljö, miljö, fackligt arbete, utbildning, arbetskläder, arbetsledning, lokalkostnad och marknadsföring inkluderats. Eftersom det således finns ett antal kostnadsposter som inte ingår i riktpriset men som också bör räknas får priset 260 kr per timme anses vara lågt satt. Av Winabs anbud framgår att bolaget lämnat ett timpris på 224 kr per timme. I anbudet har Winab dock felaktigt angett att timpriset är 230 kr. Redan det låga timpriset i sig gav utbildningsnämnden anledning att begära en förklaring i enlighet med 16 kap. 7 § LOU. Det huvudsakliga syftet med bestämmelsen i 16 kap. 7 § LOU är att skydda upphandlande myndigheter från att anta ett anbud från en leverantör som senare inte kan utföra kontraktet.
Utbildningsnämnden har i upphandlingen ställt vissa arbetsrättsliga villkor vad avser lön och har vid bedömningen av vad som är ett rimligt timpris utgått från Almegas kalkyler. Winabs offererade timpris ligger med marginal under de 260 kr per timme som utbildningsnämnden bedömt vara ett rimligt timpris för att anbudsgivaren ska kunna uppfylla ställda arbetsrättsliga villkor och även få kostnadstäckning för de övriga kostnader som kraven i avtalet föranleder. Offererat timpris har dock inte i sig varit ensamt avgörande för om utbildningsnämnden bedömt ett anbud som onormalt lågt eller inte. I den ekvationen måste nämligen även offererad avverkningsgrad vägas in.
På frågor från utbildningsnämnden har Winab förklarat sitt pris bl.a. enligt följande: Det är inte fråga om någon strategisk anbudsgivning, bolaget är inte marknadsdo minant och tillämpar en liknande prissättning mot andra kunder, bolaget är medlem i Almega, man har god planering och bra tekniska lösningar, bolaget har ett flertal certifieringar, använder sig av ett system för egenkontroll och har kostnadseffektiva metoder. Utbildningsnämnden har bedömt att dessa förklaringar är alltför generella för att på ett tillfredsställande sätt förklara det låga priset för regelmässig städning. Winab har även uppgett att man har långvarig branscherfarenhet och utbildade och erfarna städare. Någon redovisning av hur denna erfarenhet påverkat lämnat pris och avverkningsgrad har inte lämnats.
Det är Winab som ska ge in bevisning som förklarar det låga priset. Utbildningsnämnden har bedömt att lämnade förklaringar inte styrker att Winab kommer att leverera den upphandlade tjänsten i enlighet med avtalet och då det kan befaras att upphandlingen därigenom inte kommer att få avsett resultat om Winabs anbud antas har utbildningsnämnden varit skyldig att förkasta Winabs anbud.
Förvaltningsrättens bedömning
I punkt 4.1 i upphandlingsdokumentet anges att en motivering och förklaring avseende timpriset ska bifogas anbudet om det erbjudna timpriset understiger 260 kr per timme exklusive moms. Utbildningsnämnden har uppgett att man har valt att granska priser understigande 260 kr per timme baserat på uppgifter om lönekostnader enligt två kollektivavtal mellan branschorganisationen Almega och fackförbund, uppgifter om kostnader för administration, städmaterial, maskinkostnader och transport från Statistiska centralbyråns städindex och uppgifter om medianvinst och sjuklön från en branschrapport. Vidare har utbildningsnämnden uppgett att kostnader för avgift för medlemskap i Almega, arbetsmiljö, miljö, fackligt arbete, utbildning, arbetskläder, arbetsledning, lokalkostnad och marknadsföring inte ingår i priset om 260 kr per timme. Med hänsyn till hur det aktuella riktvärdet om 260 kr per timme har tagits fram och till att det inte inkluderar samtliga kostnader för ett städbolag anser förvaltningsrätten att utbildningsnämnden har haft fog för att begära en förklaring av de anbudsgivare som har lämnat ett lägre pris (jfr Kammarrätten i Göteborgs domar i mål 2598 — 2601-13 och 4719-13). Den förklaring som skulle ges in i samband med anbudet har inte omnämnts av parterna eller getts in i målet. Med hänsyn till vad som ovan angetts om hur riktvärdet 260 kr per timme tagits fram och att Winabs pris understiger 260 kr per timme med drygt tio procent anser förvaltningsrätten därför att utbildningsnämnden har haft anledning att misstänka att Winabs pris är onormalt lågt. Förvaltningsrätten finner därmed att utbildningsnämnden har haft fog för att begära en förklaring till Winabs pris i enlighet med 16 kap. 7 § LOU. Den kritik Winab har riktat mot hur riktpriset om 260 kr per timme har tagits fram medför inte någon annan bedömning.
I den förklaring Winab har lämnat efter att utbildningsnämnden inledde ett förfarande enligt 16 kap. 7 § LOU som förvaltningsrätten har tillgång till anges att Winab avser att mäta in alla ritningar i sitt kalkylsystem för att göra städområden och säkerställa städtiden för varje person, att avverkningstiderna är rimliga vid användning av välutbildade och erfarna städare, att man kommer att nyttja maskiner optimalt, att man kommer att använda sig av engångs- och förpreparerade moppar, att man kommer att använda en mobil lösning för kvalitetskontroller, att man har personal som har behörighet att utföra SRY-utbildningar internt samt att man kan använda sig av personal för vilka man får statligt stöd. Förvaltningsrätten anser inte att dessa omständigheter helt kan förklara det låga priset. Förvaltningsrätten beaktar härvid att en stor del av de flesta skolors lokaler inte torde vara optimalt utformade för städning med maskin och att det i punkt 3.22.2 i upphandlingsdokumentet ställs krav på att kombiskurmaskiner ska användas vid städning av alla utrymmen där möjligheter till detta finns. Samtliga anbudsgivare måste således använda sig av kombiskurmaskiner och det torde därmed inte vara en städmetod som medför att Winabs städning är betydligt effektivare än konkurrenternas. Vidare finns det i upphandlingsdokumentet punkt 3.25.20.1 krav på att leverantörens personal erhåller kontinuerlig fortbildning som ska genomföras av en extern utbildare under minst två dagar per år. Omständigheten att Winab har egen personal som har behörighet att utföra vissa utbildningar internt innebär därför inte att man helt undkommer kostnaden vad gäller anlitande av externa utbildare. Winab har vidare uppgett bl.a. att priset är avpassat för att täcka bolagets kostnader, att anbudet har kunnat beräknas utifrån stordriftsfördelar och synergieffekter och att man har pressat sin vinstmarginal eftersom man har ett affärsmässigt intresse av uppdraget skolstädning i Stockholms innerstad. Detta är enligt förvaltningsrättens mening generella förklaringar och förvaltningsrätten ställer sig frågande till om de kan förklara hela prisskillnaden. Med beaktande av att riktpriset på 260 kr per tumme är bestämt efter beaktande av en branschorganisations uppgifter om kostnadsläget i branschen, att dessa prisuppgifter inte inkluderar samtliga kostnader för ett städuppdrag, att Winabs pris understiger detta riktpris med drygt tio procent, att den avverkningsgrad Winab har uppgett i sitt anbud är betydligt högre än vad utbildningsnämnden anser vara rimligt och att Winab inte har gett in någon tillfredsställande förklaring till den höga avverkningsgraden anser förvaltningsrätten att utbildningsnämnden har haft skäl att befara att Winab inte kommer att uppfylla kvalitetskraven i upphandlingen. Förvaltningsrätten anser således att Winab inte på ett tillfredsställande sätt har förklarat det låga priset och att utbildningsnämnden därför har haft fog för att förkasta Winabs anbud. Förvaltningsrätten anser vidare att Winab inte har visat att omständigheten att Kontorsstädnings anbud inte har ansetts ha ett onormalt lågt pris innebär ett brott mot likabehandlingsprincipen.
Tidsfrist för förfrågningar enligt 16 kap. 8§ LOU
Vad Winab har anfört
Enligt 16 kap. 8 § första stycket LOU ska en upphandlande myndighet som finner att ett anbud är onormalt lågt på grund av att leverantören fått ett statligt stöd ge leverantören möjlighet att inom skälig tid visa att stödet är förenligt med fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUFfördraget). Utbildningsnämnden har i detta avseende förelagt Winab genom ett e-postmeddelande som skickades den 8 juli 2019 kl. 13.50 att senast kl.
17.00 samma dag visa att det stöd bolaget erhåller är förenligt med EUFfördraget. Den aktuella fristen uppgår till tre timmar och tio minuter och kan knappast anses utgöra någon skälig tid att efterkomma utbildningsnämndens begäran.
Vad utbildningsnämnden har anfört
Winab har angett att man erhåller stöd genom lönebidrag enligt förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Winab har dock i sin ansökan om överprövning angett att anbudet inte beräknats utifrån detta stöd eller andelen stödberättigade medarbetare. Utbildningsnämnden har också uppfattat den tidigare lämnade förklaringen som att Winab gör gällande att anbudspriset inte påverkats, eller i vart fall inte i någon relevant del påverkats, av dessa stödåtgärder, varför stödets eventuella förenlighet med EUF-fördraget inte har utretts vidare av utbildningsnämnden.
Utbildningsnämnden begärde efter den första förklaringen till det låga priset som Winab gav in att bolaget skulle inkomma med ytterligare förklaringar i enlighet med 16 kap. 8 § LOU. Om den satta tiden för Winab att inkomma med detta svar varit skälig eller inte har inte någon betydelse i processen eftersom Winab inte, som utbildningsnämnden uppfattat det, gör gällande att anbudspriset beräknats utifrån att använda stödberättigade personer.
Förvaltningsrättens bedömning
I 16 kap. 8 § LOU anges att leverantören ska ges skälig tid för att inkomma med bevisning om att erhållet statligt stöd är förenligt med EUF-fördraget. Den tidsfrist Winab har fått för att inkomma med sådan bevisning är onekligen väldigt kort. Utbildningsnämnden har dock inte angett att det eventuella statliga stöd Winab har tillgång till har varit en av anledningarna till att utbildningsnämnden har ansett att Winabs anbud är onormalt lågt. Förvaltningsrätten bedömer därför att även om den aktuella tidsfristen inte skulle anses skälig har den inte inneburit någon skada för Winab och utgör därför inte skäl för ett ingripande enligt LOU.
Individuell rapport
Vad Winab har anfört
En upphandlande myndighet ska enligt 12 kap. 15 och 16 §§ LOU i den individuella rapport som ska finnas upprättad för varje tilldelning redovisa de skäl som legat till grund för att ett anbud förkastats såsom onormalt lågt.
Någon sådan redovisning har dock inte lämnats av utbildningsnämnden, varken i upphandlingsrapporten eller i något annat dokument som gjorts tillgängligt för Winab.
Vad utbildningsnämnden har anfört
Utbildningsnämnden bestrider att den upphandlingsrapport som bifogats tilldelningsbeslutet inte uppfyller i LOU ställda krav. Någon skyldighet att redovisa ytterligare eller fler uppgifter avseende Winabs anbud i tilldelningsbeslutet eller därtill bifogad rapport följer inte heller av 12 kap. 12 § LOU som reglerar vilken information som den upphandlande myndigheten ska kommunicera i underrättelsen om tilldelningsbeslut. Det finns inte någon skyldighet för den upphandlande myndigheten att kommunicera den individuella rapporten till anbudsgivarna i en upphandling i samband med tilldelningsbeslutet. Under alla förhållanden är inte brister i en individuell rapport något som Winab har lidit eller kunnat komma att lida skada av.
Förvaltningsrättens bedömning
Av 12 kap. 15 § LOU framgår att en upphandlande myndighet ska upprätta en individuell rapport för varje kontrakt som tilldelas och enligt 12 kap. 16 § LOU ska av den individuella rapporten bl.a. framgå skälen till att ett anbud som har förkastats har ansetts vara onormalt lågt. Förvaltningsrätten konstaterar att den upphandlingsrapport som har getts in i målet endast anger att Winabs anbud anses ha ett onormalt lågt pris för regelmässig städning och inte innehåller skälen till att anbudet har ansetts vara onormalt lågt. Upphandlingsrapporten innehåller således inte samtliga de uppgifter som ska ingå i en individuell rapport. Huruvida utbildningsnämnden även har upprättat en individuell rapport som uppfyller kraven enligt 12 kap. 15 och 16 §§ LOU framgår inte av utredningen i målet. Winab har dock inte redogjort för hur en eventuell avsaknad av en individuell rapport skulle kunna medföra skada eller risk för skada för Winab. Förvaltningsrätten anser därför att vad Winab har anfört i denna del inte föranleder något ingripande enligt LOU.
Kontorsstädnings anbud
Vad Winab har anfört
Enligt punkt 2.1.3.5 i upphandlingsdokumentet ska utbildningsnämnden kontrollera att anbudsgivarna har en riskklassificering enligt kreditvärderingsinstitutet UC AB (UC) på minst 3. Utbildningsnämnden har överhuvudtaget inte genomfört någon sådan kontroll. Kontrakt har härigenom kommit att felaktigt tilldelas Kontorsstädning. Enligt riskklassificeringsintyg från UC av den 2 juli 2019 framgår att Kontorsstädning inte uppfyller kravet på riskklassificering på minst 3. Under redovisningen av historiska riskklasser i intyget anges att Kontorsstädning överhuvudtaget inte var riskklassificerat av UC vid tidpunkten för anbudstidens utgång, i april 2019. Kontorsstädning klassificerades först den 31 maj 2019 och då i riskklass 2. Kontorsstädning har således inte klassificerats i angiven riskklass och har inte heller bifogat några dokument som visar att bolaget har tillräcklig ekonomisk och finansiell ställning. Kontorsstädning kvalificerar sig därmed inte för deltagande i upphandlingen och skulle aldrig ha tilldelats kontrakt. Det material utbildningsnämnden har presenterat kan inte vitsordas utgöra någon officiell UC-riskklassificering.
Utbildningsnämnden har inte någon dokumentation till stöd för den UCkontroll som påstås utförd vid anbudstidens utgång. Detta trots att det finns ett uttryckligt krav i 12 kap. 14 § LOU på att dokumentera genomförandet på ett sätt som är tillräckligt för att motivera myndighetens beslut under upphandlingens samtliga skeden. Det dokument utbildningsnämnden har gett in i målet är daterat den 30 juli 2019 och kan således aldrig ha legat till grund för beslut i upphandlingen.
Vad utbildningsnämnden har anfört
Kontorsstädning uppfyllde vid anbudstidens utgång kravet på minst riskklass 3 hos UC. Detta kontrollerades av utbildningsnämnden. Det är dock riktigt att utbildningsnämnden inte har sparat någon dokumentation från genomförda UC-kontroller. Utbildningsnämnden aviseras automatiskt via UC Spektra när det sker en händelse avseende vissa bolag, bl.a.
Kontorsstädning. Av utdrag från UC Spektra framgår att Kontorsstädnings riskklass har ändrats tre gånger sedan december 2018. Först från 5 till ej bestämd i maj 2019, sedan från ej bestämd till 2 i maj 2019 och sedan från 2 till 5 i juli 2019. Anbudstidens utgång var april 2019. Av händelseförteckningen framgår att Kontorsstädning då hade UC 5 och bolaget uppfyllde därmed kravet på minst UC 3 vid anbudstidens utgång.
Anbudet har således rätteligen tagits upp till prövning. Winab har under alla förhållanden varken lidit eller kunnat komma att lida skada av att Kontorsstädning har antagits som leverantör då Winabs anbud rätteligen har förkastats.
Förvaltningsrättens bedömning
I punkt 2.1.3.5 i upphandlingsdokumentet specificeras krav på anbudsgivarnas ekonomiska ställning. Det anges bl.a. att den upphandlande myndigheten kommer att kontrollera att anbudsgivare har en riskklassificering enligt kreditvärderingsinstitutet UC på minst 3 och att kontrollen kommer att ske genom utdrag från UC efter öppnandet av anbud. Av det kreditupplysningsintyg från UC Winab har gett in i målet, beställt den 2 juli 2019, framgår att Kontorsstädning fr.o.m. den 31 maj 2019 har riskklass 2 och att riskklassen dessförinnan har bedömts som ej bestämd den 23 maj 2019. Det aktuella intyget säger inte någonting om vilken riskklass Kontorsstädning hade före den 23 maj 2019.
Utbildningsnämnden har anfört att anbudsgivarnas riskklass kontrollerades efter anbudstidens utgång. Utbildningsnämnden hänvisar även till utdrag från UC Spektra avseende Kontorsstädning, vilket visar händelser som inträffat mellan december 2018 och den 30 juli 2019. Av det aktuella utdraget från UC Spektra framgår att Kontorsstädnings riskklass har ändrats från 5 till ej bestämd i maj 2019, från ej bestämd till 2 i maj 2019 och från 2 till 5 i juli 2019. Sista anbudsdag i upphandlingen var enligt upphandlingsdokumentet den 22 april 2019. Förvaltningsrätten anser inte att vad Winab har uppgett om att utbildningsnämnden inte har kontrollerat Kontorsstädnings riskklass är tillräckligt för att betvivla utbildningsnämndens uppgift om att så har skett. Vidare anser förvaltningsrätten att intyget från UC Spektra visar att Kontorsstädnings riskklass i anslutning till sista anbudsdag i upphandlingen uppfyllde kravet på minst riskklass 3 och att Winab inte har visat att utbildningsnämndens kontroll därav ägde rum efter att riskklassen sänkts. Såvitt framgår av handlingarna i målet uppfyller Kontorsstädning återigen minimikravet på riskklass 3. Förvaltningsrätten anser inte att omständigheten att Kontorsstädning under en period efter utbildningsnämndens kontroll av riskklass inte uppfyllde minimikravet på densamma utgör anledning att utesluta Kontorsstädnings anbud ur upphandlingen.
Winab har även anfört att utbildningsnämnden har brutit mot 12 kap. 14 § LOU om dokumentationsplikt för en upphandlande myndighet. Utbildningsnämnden har i yttrande i målet uppgett att man inte har sparat någon dokumentation från genomförda UC-kontroller. I ett beslut Utbildningsförvaltningen i Stockholms stad har fattat den 10 juli 2019 angående begäran om utlämnande av allmänna handlingar, vilket Winab har gett in i målet, anges bl.a. följande: I samband med anbudsöppning den 23 april 2019 gjorde utbildningsnämnden en kontroll av anbudsgivarnas ekonomiska status hos UC. Kontrollen medförde inte att något kreditcertifikat sparades hos myndigheten. Till stöd för kontrollen gjordes en anteckning som finns hos utbildningsförvaltningen.
I 12 kap. 14 § LOU anges att en upphandlande myndighet ska dokumentera genomförandet av en upphandling och att dokumentationen ska vara tillräcklig för att motivera myndighetens beslut under upphandlingens samtliga skeden. Förvaltningsrätten anser att en anteckning av att kontroll av riskklass har skett är tillräcklig för att uppfylla dokumentationsplikten i denna del. Vidare bedömer förvaltningsrätten att det saknas anledning att betvivla utbildningsnämndens uppgift om att kontroll av riskklass hos UC har skett i nära anslutning till anbudsöppningen. Förvaltningsrätten finner också att eventuell brist på dokumentation av denna kontroll inte har varit till skada för Winab eftersom utbildningsnämnden har gett in dokumentation i målet som visar att Kontorsstädning uppfyllde kraven på ekonomisk ställning vid sista anbudsdag i upphandlingen och den närmast efterföljande tiden.
Slutsats
Förvaltningsrätten anser att utbildningsnämnden har haft fog för att utesluta Winabs anbud ur upphandlingen eftersom Winab har lämnat ett onormalt lågt anbud. Förvaltningsrätten anser vidare att upphandlingsdokumentet har varit tillräckligt tydligt för att ge en normalt omsorgsfull anbudsgivare möjlighet att lämna ett konkurrenskraftigt anbud. Förvaltningsrätten bedömer också att Winab inte har visat att Kontorsstädning inte uppfyllde kraven på ekonomisk ställning i anslutning till sista anbudsdag i upphandlingen. Sammanfattningsvis anser förvaltningsrätten således att Winab inte har visat att utbildningsnämnden har brutit mot likabehandlingsprincipen, transparensprincipen eller någon annan av de upphandlingsrättsliga principerna vid genomförandet av upphandlingen. Vad gäller frågorna om utbildningsnämnden har brutit mot bestämmelsen i 16 kap. 8 § LOU om att leverantören ska ges skälig tid för att visa att ett statligt stöd är förenligt med EUF-fördraget och bestämmelsen i 12 kap. 16 § LOU om vad som ska framgå av en individuell rapport anser förvaltningsrätten att Winab i vart fall inte har visat att bolaget har lidit skada av utbildningsnämndens agerande i denna del. Skäl för ingripande mot upphandlingen saknas därmed och Winabs ansökan om överprövning av tilldelningsbeslutet meddelat den 9 juli 2019 ska därför avslås.
HUR MAN ÖVERKLAGAR
Detta avgörande kan överklagas. Information om hur man överklagar finns i bilaga (FR-05).
Eva Pedersen Rådman Föredragande jurist har varit Cecilia Larsson.