Europeiska Centralbankens Yttrande av den 24 september 2024 om rapportering av betalningsstatistik till Sveriges riksbank (CON/2024/33)

EUROPEISKA CENTRALBANKENS YTTRANDE av den 24 september 2024 om rapportering av betalningsstatistik till Sveriges riksbank (CON/2024/33) Inledning och rättslig grund

Den 5 juli 2024 mottog Europeiska centralbanken (ECB) en begäran om yttrande från Sveriges riksbank om ett förslag till Riksbankens nya föreskrifter om rapportering av betalningsstatistik (nedan kallat förslaget till föreskrifter) tillsammans med en motivering (nedan kallad promemorian). ECB:s behörighet att avge ett yttrande grundas på artiklarna 127.4 och 282.5 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och artikel 2.1 tredje och fjärde strecksatsen i rådets beslut 98/415/EG , eftersom förslaget innehåller bestämmelser som berör Sveriges riksbank samt insamling, sammanställning och distribution av monetär och finansiell statistik samt statistik rörande banker, betalningssystem och betalningsbalanser. I enlighet med artikel 17.5 första meningen i arbetsordningen för Europeiska centralbanken har detta yttrande antagits av ECB-rådet.

1. Syftet med förslaget till föreskrifter

1.1 Bakgrund Som framgår av promemorian ska Riksbanken enligt lagen om Sveriges riksbank bidra till att allmänheten ska kunna göra betalningar och följa utvecklingen på betalningsmarknaden. Riksbanken ska även se till att allmänheten ska kunna göra betalningar under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap samt att hålla inflationen låg och stabil över tid. En förutsättning för att Riksbanken ska kunna leva upp till sina skyldigheter är möjligheten att inhämta och analysera statistik på betalningsområdet . Enligt promemorian finns det i dagsläget inte någon heltäckande statistik över den svenska betalningsmarknaden. Riksbanken saknar tillgång till grundläggande information om den svenska betalningsmarknaden som exempelvis totala transaktionsvolymer, värdet av dessa och hur de är fördelade mellan olika betaltjänstleverantörer. Sverige är dessutom en av få EU-medlemsstater som inte samlar in statistik som motsvarar de uppgifter som ska rapporteras enligt förordning (EU) nr 1409/2013 om betalningsstatistik (ECB/2013/43) (nedan kallad ECB:s förordning om

1 Rådets beslut 98/415/EG av den 29 juni 1998 om nationella myndigheters samråd med Europeiska centralbanken rörande förslag till rättsregler (EGT L 189, 3.7.1998, s. 42).

2 Lag (2022:1568) om Sveriges riksbank.

3 Se s. 1 och avsnitt 1.1 i promemorian.

4 Europeiska centralbankens förordning (EU) nr 1409/2013 av den 28 november 2013 om betalningsstatistik (ECB/2013/43) (EUT L 352, 24.12.2013, s. 18). betalningsstatistik), vilket medför att det även saknas jämförbar statistik mellan Sverige och övriga medlemsstater . Mot denna bakgrund föreslår Riksbanken nya regler för rapportering av betalningsstatistik. Enligt vad som framgår av promemorian syftar förslaget till föreskrifter till att förbättra Riksbankens analysunderlag och göra det möjligt för Riksbanken att kontinuerligt följa utvecklingen på betalningsmarknaden utifrån insamlad data. Förslaget till föreskrifter syftar också till att förbättra Riksbankens analysunderlag för det penningpolitiska arbetet eftersom uppgifterna är viktiga för nulägesanalyser och prognoser på kort sikt för den svenska ekonomin. Uppgifterna är framför allt viktiga för att kunna analysera hur hushållens konsumtion utvecklas samt för att Riksbanken ska få bättre information om till vilka branscher betalningar går . 1.2 Tillämpningsområde Förslaget till föreskrifter riktar sig till betaltjänstleverantörer och operatörer av betalningssystem som har sin hemvist i Sverige och utländska betaltjänstleverantörer med filial i Sverige (nedan kallade uppgiftslämnare). För en uppgiftslämnare som har verksamhet i utlandet omfattas endast verksamhet som sker direkt över landsgränserna och inte via filialer eller dotterbolag i utlandet. Föreskrifterna ska heller inte tillämpas på betaltjänstleverantörer som endast tillhandahåller kontoinformationstjänster . 1.3 Rapporteringskrav Enligt förslaget till föreskrifter ska betaltjänstleverantörer tillhandahålla information om ett antal poster, däribland kortbaserade betalningstransaktioner, gireringar, autogireringar, betalningstransaktioner med elektroniska pengar, kontantinsättningar i uttagsautomater, OTCkontantinsättningar, samt kontantuttag ur uttagsautomater och OTC-kontantuttag. Av dessa poster måste majoriteten rapporteras för varje enskild betalningstransaktion (nedan kallade enskilda poster), medan resten ska rapporteras på aggregerad nivå (aggregerade poster) . Betaltjänstoperatörerna ska tillhandahålla information om ett antal poster, däribland direkta och indirekta deltagare, kortbaserade betalningstransaktioner, betalningsöverföringar, autogireringar, betalningstransaktioner med elektroniska pengar, kontantinsättningar i uttagsautomater och OTCkontantinsättningar samt kontantuttag ur uttagsautomater och OTC-kontantuttag. Alla angivna poster ska rapporteras på aggregerad nivå . 1.4 Rapporteringsfrekvens Betaltjänstleverantörer ska rapportera de enskilda posterna varje kalendervecka och de aggregerade posterna varje kalenderkvartal . Om betaltjänstleverantören ingår i den grupp betaltjänstleverantörer vars sammanlagda antal eller värde per betaltjänst för de enskilda posterna överstiger 5 procent men inte 15 procent av det totala antalet eller värdet per kalenderår för samtliga betaltjänstleverantörer får Riksbanken dock besluta att betaltjänstleverantören – för de enskilda

5 Se s. 1 i promemorian.

6 Se s. 1–2 och avsnitt 1.2 i promemorian.

7 Se avsnitt 1 i förslaget till föreskrifter.

8 Se avsnitt 3 i förslaget till föreskrifter.

9 Se avsnitt 7 i förslaget till föreskrifter.

10 Se avsnitt 4 i förslaget till föreskrifter. posterna – ska rapportera varje kalenderkvartal i stället för varje kalendervecka. Om betaltjänstleverantören ingår i den grupp betaltjänstleverantörer vars sammanlagda antal eller värde per betaltjänst för de enskilda posterna inte överstiger 5 procent av det totala antalet eller värdet per kalenderår för samtliga betaltjänstleverantörer får Riksbanken besluta att betaltjänstleverantören ska rapportera varje kalenderår i stället för varje kalendervecka. Rapporteringen av aggregerade poster ska då lämnas in uppdelat på kalenderkvartal. Riksbanken bör få återkalla ett beslut om undantag . Betaltjänstleverantörer måste rapportera varje kalenderkvartal . 1.5 Rättelse och verifiering av lämnade uppgifter Om Riksbanken upptäcker att felaktiga eller inkompletta uppgifter har lämnats in ska en uppgiftslämnare enligt förslaget till föreskrifter på begäran av Riksbanken lämna rättelser för upp till två år tillbaka från rapporttillfället. En uppgiftslämnare som upptäcker betydande fel i tidigare lämnade uppgifter ska kontakta Riksbanken för bedömning av om rättelser bör ske. Med betydande fel avses sådana fel som påverkar tolkningen av statistiken, och vid tveksamheter om ett fel är betydande eller inte bör avstämning ske med Riksbanken . På Riksbankens begäran ska en uppgiftslämnare dessutom skyndsamt verifiera och förklara större förändringar och avvikande värden i rapporteringen . Enligt promemorian kan svarstiden variera beroende på hur tidskritiskt det är för Riksbanken i förhållande till Riksbankens analys av uppgifterna eller publicering samt leverans av statistiken. Detta innebär att svarstiden kan variera från ett par dagar till ett par veckor, eller längre . 1.6 Undantag från förslaget till föreskrifter Enligt förslaget till föreskrifter får Riksbanken besluta om undantag från föreskrifterna om det finns särskilda skäl . I promemorian anges att Riksbanken även bör kunna besluta om undantag från föreskrifterna i sin helhet om det föreligger särskilda skäl. Möjligheten att bevilja undantag på grund av särskilda skäl bör dock tillämpas restriktivt. Särskilda skäl kan exempelvis vara att en uppgiftslämnare rent praktiskt är förhindrad att rapportera vid enstaka tillfällen, exempelvis på grund av brand eller liknande situationer. Uppgiftslämnarens storlek, antalet eller värdet av transaktionerna utgör således inte skäl att besluta om undantag från föreskrifterna i sin helhet .

2. Allmänna kommentarer

2.1 Sverige är en medlemsstat med undantag som inte har infört euron som valuta, vilket innebär att ECB:s förordning om betalningsstatistik inte är tillämplig i Sverige. Även om det erkänns att de förordningar som ECB antar i enlighet med artikel 34.1 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken (nedan kallad ECBS-stadgan) inte medför

11 Se avsnitt 5 i förslaget till föreskrifter.

12 Se avsnitt 8 i förslaget till föreskrifter.

13 Se avsnitt 10 i förslaget till föreskrifter och avsnitt 2.5 i promemorian.

14 Se avsnitt 11 i förslaget till föreskrifter.

15 Se avsnitt 2.5 i promemorian.

16 Se avsnitt 14 i förslaget till föreskrifter.

17 Se avsnitt 2.7 i promemorian.

18 ECB:s förordning om betalningsstatistik, skäl 6. några rättigheter eller skyldigheter för de medlemsstater som inte har euron som valuta (nedan kallade medlemsstater utanför euroområdet) är artikel 5 i ECBS-stadgan tillämplig på insamlingen av statistisk information för såväl de medlemsstater som har euron som valuta (nedan kallade medlemsstater i euroområdet) och medlemsstaterna utanför euroområdet. I skäl 17 i rådets förordning (EG) nr 2533/98 erinras om att artikel 5 i ECBS-stadgan, tillsammans med artikel 4.3 i fördraget om Europeiska unionen , medför en skyldighet för medlemsstater utanför euroområdet att på nationell nivå utforma och genomföra alla de åtgärder som de anser lämpliga för att kunna inhämta de statistiska uppgifter som behövs för att uppfylla ECB:s rapporteringskrav och för att i tid fullborda förberedelserna på statistikområdet för att de ska bli medlemsstater i euroområdet. 2.2 I linje med ovanstående föreskriver Europeiska centralbankens rekommendation ECB/2013/44 , som riktar sig till de nationella centralbankerna i de medlemsstater som inte har euron som valuta och som deltar i den ram för insamling av betalningsstatistik inom ECBS som inrättas genom förordningen om betalningsstatistik, att sådana nationella centralbanker bör tillämpa de bestämmelser i ECB:s förordning om betalningsstatistik som riktar sig till de nationella centralbankerna i de medlemsstater som har euron som valuta. I rekommendation ECB/2013/44 förtydligas att uppgifter som samlas in från betaltjänstleverantörer, utgivare av elektroniska pengar och operatörer av betalningssystem i enlighet med ECB:s förordning om betalningsstatistik är viktiga för att identifiera och kontrollera utvecklingen på betalningsmarknaderna inom medlemsstaterna samt för att bidra till att främja väl fungerande betalningssystem . De nationella centralbankerna i medlemsstater som inte har euron som valuta men som deltar i ramen för insamling av betalningsstatistik bör samarbeta med varandra, med de nationella centralbankerna i euroområdets medlemsstater samt med ECB när de tillämpar denna ram i enlighet med ECB:s förordning om betalningsstatistik . 2.3 Av ECB:s förordning om betalningsstatistik framgår följande: i) De nationella centralbankerna ska fastställa och genomföra de rapporteringsförfaranden som ska följas av de faktiska uppgiftslämnarna i enlighet med nationella särdrag, och även säkerställa att dessa rapporteringsförfaranden medför att de statistiska uppgifter som krävs enligt denna förordning rapporteras och att de ger möjlighet till kontroll av att minimistandarderna enligt bilaga IV för överföring, noggrannhet, begreppsmässig överensstämmelse och revidering följs, ii) när de nationella centralbankerna beviljar uppgiftslämnare undantag ska de beakta proportionalitetsprincipen, iii) de nationella centralbankerna ska varje år kontrollera att villkoren är uppfyllda i så god tid att de vid behov kan bevilja eller återkalla undantag med verkan från det andra påföljande kalenderårets början, och denna kontroll ska baseras på de relevanta rapporteringsperioderna för de tolv månaderna direkt före den referensperiod då granskningen sker, iv) de nationella centralbankerna ska tydligt ange den rapporteringsfrekvens med vilken uppgiftslämnarna ska rapportera till de nationella centralbankerna och säkerställa att de

19 Rådets förordning (EG) nr 2533/98 av den 23 november 1998 om Europeiska centralbankens insamling av statistiska uppgifter (EGT L 318, 27.11.1998, s. 8).

20 Artikel 4.3 i fördraget om Europeiska unionen stadgar att enligt principen om lojalt samarbete ska unionen och medlemsstaterna respektera och bistå varandra när de fullgör de uppgifter som följer av fördragen.

21 Europeiska centralbankens rekommendation ECB/2013/44 av den 28 november 2013 om betalningsstatistik (2014/C 5/01) (EUT C 5, 9.1.2014, s. 1).

22 Skäl 1 i ECB:s rekommendation.

23 Skäl 2 i ECB:s rekommendation. nationella centralbankerna själva kan iaktta sina egna rapporteringsfrister gentemot ECB enligt ECB:s förordning om betalningsstatistik, samt v) de nationella centralbankerna ska utöva rätten att kontrollera eller att obligatoriskt samla in de uppgifter som uppgiftslämnarna ska lämna i enlighet med ECB:s förordning om betalningsstatistik, utan att detta påverkar ECB:s rätt att själv utöva denna rätt och, de nationella centralbankerna ska särskilt utöva denna rätt då en uppgiftslämnare inte uppfyller de minimistandarder för överföring, noggrannhet, begreppsmässig överensstämmelse och revidering som anges i bilaga IV i den förordningen . 2.4 Riksbanken tillhandahåller redan betalningsstatistik till ECB med stöd av lagen om Sveriges riksbank och tolkar det som att Riksbanken även fortsättningsvis kommer att fortsätta att göra detta i enlighet med den ökade omfattningen av betalningsstatistik som samlas in enligt förslaget till föreskrifter. Mot denna bakgrund välkomnar ECB förslaget till föreskrifter eftersom dessa i praktiken kommer att underlätta Riksbankens förmåga att följa rekommendation ECB/2013/44. Även om statistik över bedrägliga betalningstransaktioner samlas in av Finansinspektionen enligt relevanta riktlinjer från Europeiska bankmyndigheten (EBA), noterar ECB att Riksbanken har målsättningen att stödja ett ”gemensamt dataflöde” – anpassat till ECB:s krav om statistikrapportering vad gäller omfattning och frekvens – och rapportera betalningsstatistik och statistik över bedrägliga betalningstransaktioner till ECB, som i sin tur skulle kunna dela denna med EBA, förutsatt att nödvändiga samarbetsarrangemang inrättas . 2.5 ECB välkomnar även att förslaget till föreskrifter också kommer att underlätta för Riksbanken att uppfylla sina skyldigheter enligt lagen om Sveriges riksbank. Möjligheten att samla in och analysera statistik på betalningsområdet gör att Riksbanken kan fullgöra sitt mandat, bl.a. att bidra till att allmänheten kan göra betalningar, följa utvecklingen på betalningsmarknaden, se till att allmänheten ska kunna göra betalningar under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap samt att hålla inflationen låg och stabil över tid.

3. Specifika kommentarer

3.1 Tillämpningsområdet för förslaget till föreskrifter är bredare och innehåller mer detaljerad information jämfört med ECB:s förordning om betalningsstatistik. Generellt rekommenderar ECB att förslaget till föreskrifter så långt som möjligt anpassas till ECB:s förordning om betalningsstatistik. Detta är särskilt viktigt för att säkerställa harmoniseringen av uppgiftsdelningen och jämförbarhet mellan uppgifter mellan EU:s medlemsstater. I detta avseende rekommenderar ECB att särskilt följande områden anpassas i största möjliga utsträckning till motsvarande bestämmelser i förordningen. 3.2 För det första skulle ECB i princip välkomna att samma typer av betaltjänstleverantörer inkluderas i gruppen av uppgiftslämnare som i ECB:s förordning om betalningsstatistik , eftersom förslaget till föreskrifter inte gäller för betaltjänstleverantörer som endast tillhandahåller kontoinformationstjänster

24 Se artiklarna 3.2, 4.1, 4.5, 6.2 och 7 i ECB:s förordning om betalningsstatistik.

25 Se 1 kap. 11 § i lagen om Sveriges riksbank.

26 Se avsnitt 1.6 i promemorian.

27 Se artikel 2 i ECB:s förordning om betalningsstatistik. (AISP). Såvida denna information inte samlas in på annat håll bör AISP inkluderas för att rapportera uppgifter om antalet kunder och antalet konton som är tillgängliga för AISP. 3.3 ECB skulle också välkomna en uppdatering av bestämmelserna i förslaget till föreskrifter om rättelse av felaktiga eller ofullständiga uppgifter som tidigare lämnats in i syfte att anpassa dessa till ECB:s förordning om betalningsstatistik. Förordningen begränsar inte den period under vilken rättelser kan krävas från uppgiftslämnarna. 3.4 I förslaget till föreskrifter föreslås att vissa uppgiftslämnare ska kunna få undantag och rapportera uppgifter med en lägre frekvens, vilket tyder på att ett större antal uppgiftslämnare kan komma att beviljas undantag än vad som föreskrivs enligt ECB:s förordning om betalningsstatistik. Detta kan leda till ett scenario där Riksbanken i allt större utsträckning rapporterar skattningar till ECB snarare än normala uppgifter, vilket skulle kunna äventyra svenska nationella aggregat och resultera i sämre jämförbarhet med andra medlemsstater. För vecko- och kvartalsvisa uppgifter rekommenderar ECB därför att undantagen enligt förslaget till föreskrifter i största möjliga utsträckning anpassas till undantagen i artikel 4 i ECB:s förordning om betalningsstatistik. I fall där uppgiftslämnarna har beviljats undantag rekommenderar ECB dessutom att man inför uppräkningsförfaranden för att säkerställa att den betalningsstatistik som rapporteras till ECB är representativ för hela den uppgiftslämnande populationen. Detta yttrande kommer att offentliggöras i EUR-Lex. Utfärdat i Frankfurt am Main den 24 september 2024. [Namnteckning] Christine LAGARDE ECB:s ordförande