Europeiska systemrisknämndens rekommendation av den 11 december 2015 om att erkänna och fastställa kontracykliska buffertvärden för exponeringar gentemot tredjeländer (ESRB/2015/1)

EUROPEISKA SYSTEMRISKNÄMNDENS STYRELSE HAR ANTAGIT DENNA REKOMMENDATION

med beaktande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1092/2010 av den 24 november 2010 om makrotillsyn av det finansiella systemet på EU-nivå och om inrättande av en europeisk systemrisknämnd, särskilt artikel 3.2 b, d, och f samt artiklarna 16–18,

med beaktande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG, särskilt artiklarna 138 och 139,

med beaktande av Europeiska systemrisknämndens beslut ESRB/2011/1 av den 20 januari 2011 om arbetsordningen för Europeiska systemrisknämnden, särskilt artikel 15.3 e och artiklarna 18–20, och

Under den globala finanskrisen har en av de mest destabiliserande faktorerna varit att de finansiella chockerna mot realekonomin har förstärkts procykliskt genom banksystemet och finansmarknaderna. Om det uppstår en konjunkturnedgång efter en period av alltför stor kredittillväxt kan detta leda till stora förluster inom banksektorn och starta en ond cirkel. De åtgärder som kreditinstituten vidtar för att stärka sina balansräkningar kan i det läget begränsa kredittillgången för realekonomin, vilket förvärrar konjunkturnedgången och försvagar deras balansräkningar ytterligare.

Kontracykliska kapitalbuffertar är avsedda att balansera sådana procykliska effekter genom att öka banksektorns motståndskraft. Kraven på kontracykliska kapitalbuffertar är en del av den nya globala regleringsstandarden för bankkapitalkrav (Basel III-reglerna) som utfärdades av Baselkommittén för banktillsyn (BCBS) i december 2010 och genomfördes i unionen genom direktiv 2013/36/EU. Genom att förstärka de kontracykliska kapitalbuffertarna kan utsedda myndigheter eller enheter kräva att banksektorn bygger upp extra kapital under sådana perioder då systemriskerna ökar till följa av en alltför hög kredittillväxt. Om sådana risker materialiseras kan myndigheterna sänka det kontracykliska buffertvärdet och tillåta att bufferten används för att absorbera oväntade förluster. Detta gör det möjligt för banksektorn att upprätthålla utlåningen till realekonomin och följa de lagstadgade kapitalkraven.

Utlåning över nationsgränderna gör att de kontracykliska kapitalbufferterna har internationell betydelse. Förluster kan uppstå från exponeringar som den inhemska banksektorn har gentemot tredjeländer. Sådana förluster kan bli avsevärda om ett tredjeland till vilket en medlemsstats inhemska banksektor har betydande exponeringar går in i en konjunkturnedgång efter en period med alltför stor kredittillväxt.

Ramverket Basel III om kontracykliska kapitalbuffertar är utformat på ett sådant sätt att denna internationella aspekt beaktas. Enligt ramverket bör olika jurisdiktioner erkänna varandras kontracykliska buffertvärden. Om en myndighet i en jurisdiktion ökar det kontracykliska buffertvärdet för att skydda sin inhemska banksektor från en alltför hög kredittillväxt, bör myndigheter i andra jurisdiktioner tillämpa samma kontracykliska buffertvärde för exponeringarna som deras inhemska banker har gentemot det landet. Enligt ramverket ska bankerna beräkna sina buffertkrav utifrån var deras exponeringar befinner sig geografiskt. Med beaktande av vissa övergångsbestämmelser uppställer ramverket Basel III krav på obligatoriska arrangemang för ömsesidighet avseende kontracykliska buffertvärden upp till 2,5 procent. Om dessa tillämpas konsekvent i alla jurisdiktioner skulle denna ömsesidighet skydda banksektorn i en viss jurisdiktion från de risker som utgår från en alltför hög kredittillväxt i andra jurisdiktioner.

Eftersom BCBS standarder inte är rättsligt bindande kommer olika jurisdiktioner eventuellt inte att genomföra de kontracykliska kapitalbufferterna på samma sätt. De kan försena genomförandet eller inte genomföra dem alls. I unionen framgår det av artikel 136 i direktiv 2013/36/EU hur de utsedda myndigheterna ska fastställa kontracykliska buffertvärden för inhemska exponeringar. Ytterligare anvisningar om hur kontracykliska buffertvärden ska fastställas för inhemska exponeringar, enligt kravet i artikel 135 i direktiv 2013/36/EU, framgår av Europeiska systemrisknämndens rekommendation ESRB/2014/1. I unionen finns det alltså en gemensam rättslig ram för att undvika alternativet att inte vidta några åtgärder, och från och med 2016 kommer det att vara obligatoriskt att fastställa kontracykliska buffertvärden för inhemska exponeringar. Det är dock oklart huruvida och i vilken utsträckning tredjeländer som inte är medlemmar i Baselkommittén för banktillsyn kommer att genomföra de kontracykliska kapitalbufferterna.

De utsedda myndigheterna är behöriga att skydda sin banksektor från sådana risker som utgår från en alltför stor kredittillväxt i tredjeländer. Enligt artikel 139 i direktiv 2013/36/EU får utsedda myndigheter i vissa fall fastställa ett kontracykliskt buffertvärde för exponeringar gentemot ett tredjeland som nationellt auktoriserade institut måste tillämpa vid beräkningen av sin institutspecifika kontracykliska kapitalbuffert. En utsedd myndighet kan agera i situationer då ett kontracykliskt buffertvärde för ett tredjeland inte har fastställts och offentliggjorts av den berörda tredjelandsmyndigheten för det tredjelandet, eller om den anser att det buffertvärde som fastställts av den berörda tredjelandsmyndigheten är otillräckligt för att på ett tillfredsställande sätt skydda den inhemska banksektorn mot risker i samband med en alltför stor kredittillväxt i det aktuella tredjelandet.

Om kontracykliska buffertvärden för exponeringar mot tredjeländer fastställs utan samordning leder detta till olika kapitalkrav inom unionen för exponeringar gentemot samma tredjeland och samma risker. När utvecklingen i ett tredjeland analyseras kan utsedda myndigheter dra olika slutsatser om huruvida kredittillväxten i det landet är alltför stor och huruvida åtgärder måste vidtas för att minska riskerna för deras inhemska banksystem. Även om utsedda myndigheter gör samma riskbedömning kan de komma fram till olika slutsatser avseende hur stort det kontracykliska buffertvärdet behöver vara för att reducera risken.

Om kontracykliska buffertvärden för exponeringar mot tredjeländer godkänns utan samordning kan detta också leda till olika kapitalkrav inom unionen. Erkännande av kontracykliska buffertvärden som fastställts av andra utsedda myndigheter eller av en relevant tredjelandsmyndighet krävs i unionsrätten för värden upp till 2,5 procent, med beaktande av övergångsbestämmelser under perioden 2016–2019 i enlighet med artikel 160 i direktiv 2013/36/EU. I enlighet med rekommendation ESRB/2014/1 bör de utsedda myndigheterna generellt erkänna kontracykliska buffertvärden som är högre än de obligatoriska nivåerna, men detta gäller bara för sådana kontracykliska buffertvärden som fastställs av utsedda myndigheter i andra jurisdiktioner inom unionen, inte för sådana som fastställs av relevanta tredjelandsmyndigheter för tredjeländer. Detta innebär att det sätt på vilket kontracykliska buffertvärden som fastställs av relevanta tredjelandsmyndigheter godkänns kan skilja sig åt mellan olika jurisdiktioner inom unionen. Detta medför att, särskilt före 2019, vissa utsedda myndigheter kan välja att tillämpa övergångsbestämmelser medan andra utsedda myndigheter väljer att göra avsteg från dessa. Från och med 2019 kan sedan vissa utsedda myndigheter välja att frivilligt erkänna kontracykliska buffertvärden som är högre än 2,5 procent, medan andra väljer att inte göra detta.

Olika kapitalkrav inom unionen för exponeringar gentemot samma tredjeland och samma risker är oönskade, eftersom detta skulle medföra olika spelregler inom unionen och möjliggöra regelarbitrage. Kreditinstitut i sådana jurisdiktioner i unionen med lägre kontracykliska buffertvärden avseende exponeringar gentemot ett visst tredjeland än vad som tillämpas på andra håll i unionen skulle få ett incitament att vinna marknadsandelar genom att öka sin utlåning till det tredjelandet. En dylik ökning i utlåning skulle kunna medföra att kreditinstitut i en viss jurisdiktion får stora, koncentrerade exponeringar gentemot ett visst tredjeland. På längre sikt kan sådana olika spelregler och de därav resulterande incitamenten för regelarbitrage hota den finansiella stabiliteten i unionen.

Europeiska systemrisknämnden (ESRB) bör spela en aktiv roll för att säkerställa att, avseende ett visst tredjeland, samma kontracykliska buffertvärden för exponeringar gentemot tredjeländer normalt tillämpas i hela unionen. ESRB har ett uttryckligt mandat för att uppnå enhetlighet för detta enligt artikel 139.3 i direktiv 2013/36/EU. ESRB anser att den bör främja ett gemensamt tillvägagångssätt inom hela unionen för att erkänna och fastställa kontracykliska buffertvärden för exponeringar gentemot tredjeländer.

Denna rekommendation har målet att säkerställa att samma kontracykliska buffertvärde för exponeringar gentemot ett visst tredjeland normalt tillämpas i hela unionen. Detta omfattar att a) utsedda myndigheter godkänner ett kontracykliskt buffertvärde som fastställts av en relevant tredjelandsmyndighet för det tredjelandet, b) utsedda myndigheter fastställer kontracykliska buffertvärden för exponeringar gentemot tredjeländer, c) utsedda myndigheter sänker de kontracykliska buffertvärdena om riskerna i ett visst tredjeland avtar eller materialiseras och d) de utsedda myndigheterna informerar om det kontracykliska buffertvärdet för exponeringar gentemot ett tredjeland.

Rekommendation A ska säkerställa att utsedda myndigheter i normalfallet godkänner samma kontracykliska buffertvärde som fastställts av en viss tredjelandsmyndighet för det tredjelandet. Utgångspunkten för detta är kraven enligt unionsrätten att fullt ut erkänna kontracykliska buffertvärden upp till 2,5 procent, med beaktande av övergångsbestämmelser. Det rekommenderas att utsedda myndigheter samordnar sitt erkännande av kontracykliska buffertvärden som är högre än 2,5 procent genom ESRB. I sådana fall kommer ESRB att utfärda en rekommendation med riktlinjer till utsedda myndigheter om huruvida och i vilken utsträckning det högre kontracykliska buffertvärdet som fastställts av ett tredjeland bör erkännas. Medan kontracykliska buffertvärden som fastställs av länder som är medlemmar i Baselkommittén för banktillsyn granskas av ESRB:s sekretariat, bör utsedda myndigheter informera ESRB när ett tredjeland som inte är medlem i Baselkommittén för banktillsyn fastställer ett kontracykliskt buffertvärde som överstiger 2,5 procent. Det rekommenderas också att utsedda myndigheter informerar ESRB om det uppstår tvivel om huruvida en åtgärd som antagits av ett tredjeland bör erkännas enligt direktiv 2013/36/EU som en kontracykliska kapitalbuffert. I sådana fall kommer ESRB att utfärda en rekommendation med anvisningar.

Rekommendation B ska säkerställa att utsedda myndigheter, när det utövar sin befogenhet att fastställa kontracykliska buffertvärden för exponeringar gentemot ett tredjeland, tillämpar samma värde. Utsedda myndigheter anmodas att utöva sina befogenheter enligt artikel 139 i direktiv 2013/36/EU. De utsedda myndigheterna bör särskilt fastställa till vilka tredjeländer som banksystemet i deras jurisdiktion har betydande exponeringar. De bör också granska huruvida det finns tecken på en alltför stor kredittillväxt i dessa tredjeländer. De utsedda myndigheter bör informera ESRB om de finner sådana tecken i de tredjeländer som de granskar och de anser att man bör fastställa ett kontracykliskt buffertvärde för exponeringar gentemot det tredjelandet. Om ESRB anser att åtgärderna bör samordnas inom unionen kommer den att utfärda en rekommendation till de utsedda myndigheterna om det lämpliga kontracykliska buffertvärdet för exponeringar gentemot det aktuella tredjelandet.

Rekommendation C ska säkerställa att, om det kontracykliska buffertvärdet för exponeringar gentemot ett visst tredjeland bör sänkas eftersom riskerna har antingen avtagit eller inträffat, samma kontracykliska buffertvärde tillämpas i hela unionen. I sådana fall bör de utsedda myndigheterna, när de sänker det kontracykliska buffertvärdet för exponeringar gentemot ett visst tredjeland, tillämpa samma metoder som när det kontracykliska buffertvärdet höjdes. Detta innebär att, om utsedda myndigheter har godkänt eller fastställt ett kontracykliskt buffertvärde för exponeringar gentemot ett tredjeland i enlighet med en ESRB-rekommendation, de bör samarbeta med ESRB för att fastställa det lämpliga kontracykliska buffertvärdet för exponeringar gentemot det tredjelandet när landet i fråga sänker det kontracykliska buffertvärdet. I sådana fall kommer ESRB att utfärda en rekommendation med riktlinjer till utsedda myndigheter om det lämpliga kontracykliska buffertvärdet för exponeringar gentemot det aktuella tredjelandet. Medan kontracykliska buffertvärden som fastställs av länder som är medlemmar i Baselkommittén för banktillsyn granskas av ESRB, bör utsedda myndigheter informera ESRB när ett tredjeland som inte är medlem i Baselkommittén för banktillsyn sänker det kontracykliska buffertvärdet. Det rekommenderas vidare att utsedda myndigheter som godkänt eller fastställt ett kontracykliskt buffertvärde för exponeringar gentemot ett tredjeland i enlighet med en ESRB-rekommendation, bör informera ESRB om de anser att riskerna i det landet har antingen har avtagit eller materialiseras.

Rekommendation D ska säkerställa att beslut om kontracykliska buffertvärden för exponeringar gentemot tredjeländer blir kända i hela unionen. Detta gör det lättare att hantera allmänhetens förväntningar, att samordna de utsedda myndigheternas åtgärder samt förbättra makrotillsynspolitikens trovärdighet, ansvarighet och effektivitet. För detta ändamål bör de utsedda myndigheterna tillämpa de principer som framgår av rekommendation ESRB/2014/1 avseende information om kontracykliska buffertvärden för inhemska exponeringar samt för att erkänna, fastställa och sänka kontracykliska buffertvärden för exponeringar mot tredjeländer.

Enligt artikel 136 i direktiv 2013/36/EU ska varje medlemsstat utse en offentlig myndighet eller ett offentligt organ som ska ansvara för att fastställa och erkänna kontracykliska buffertvärden. Därutöver tilldelas Europeiska centralbanken särskilda uppgifter genom rådets förordning (EU) nr 1024/2013. ECB får bl.a. ställa högre krav än de nationella utsedda myndigheterna för de kontracykliska kapitalbuffertarna som deltar i den gemensamma tillsynsmekanismen, och har alla de befogenheter och skyldigheter som utsedda myndigheter har enligt tillämplig unionsrätt. För detta begränsade syfte anses ECB vara en utsedd myndighet.

ESRB:s rekommendationer offentliggörs efter det att styrelsen har informerat rådet om sin intention att göra detta och rådet getts möjlighet att agera.

HÄRIGENOM REKOMMENDERAS FÖLJANDE.

BILAGA I

COMMUNICATING AUTHORITY | [NAME OF THE DESIGNATED AUTHORITY]

DESCRIPTION OF COUNTERCYCLICAL CAPITAL BUFFER MEASURE | Please describe the countercyclical capital buffer measure that is the subject matter of this communication as well as the countercyclical buffer rate that was set by the relevant third-country authority. (Example: countercyclical buffer rate set at 0,625 % in THIRD COUNTRY XYZ with an implementation date of DD/MM/YYYY)

PURPOSE OF COMMUNICATION | ☐ Recognition of a countercyclical buffer rate set by a relevant third-country authority in excess of 2,5 %, as provided in Recommendation A(1) ☐ Recognition of a countercyclical buffer rate set by a relevant third-country authority when it is unclear whether or not it can be recognised under the Union framework, as provided in Recommendation A(2) ☐ Setting of a countercyclical buffer rate for exposures to a third country in the event of inaction/insufficient action by the relevant third-country authority, as provided in Recommendation B(3) ☐ Setting of a countercyclical buffer rate for exposures to a third country that is higher than the countercyclical buffer rate set by the relevant third-country authority, as provided in Recommendation B(3) ☐ Setting or recognition of a countercyclical buffer rate at a lower rate by the relevant third-country authority when an ESRB recommendation had already been issued for recognition of the previous rate, as provided in Recommendation C(1) ☐ Setting or recognition of a countercyclical buffer rate at a lower rate by the relevant third-country authority when an ESRB recommendation had already been issued for setting a rate for exposures to that third country, as provided in Recommendation C(2) ☐ Setting of a countercyclical buffer rate for exposures to a third country at a rate lower than the previous rate already established by an ESRB recommendation and where there are signs of risks from excessive credit growth materialising or abating, as provided in Recommendation C(3).

HAS THE DESIGNATED AUTHORITY OF THE THIRD COUNTRY ASKED FOR RECOGNITION? | ☐ YES ☐ NO ☐ DO NOT KNOW ☐ N/A

DESIRED TIMEFRAME FOR THE ESRB TO REACH A DECISION

OTHER RELEVANT INFORMATION

CONTACT DETAILS OF THE AUTHORITY | Please provide an e-mail address and telephone number for the relevant contact in your institution.

The designated authority representing a Union jurisdiction should notify/inform the ESRB by sending the completed template to notifications@esrb.europa.eu

BILAGA II

NOTIFYING AUTHORITY

MATERIAL THIRD COUNTRIES

METHODOLOGY USED FOR IDENTIFYING A MATERIAL THIRD COUNTRY | Please describe the methodology used pursuant to Articles 3 and 4 of Decision ESRB/2015/3 [COUNTRY 1] – ___% […] – ___% [COUNTRY …N] – ___%

MATERIAL THIRD COUNTRIES NOT BEING MONITORED | Please provide details of cases where the notifying authority decided not to monitor a material third country because the ESRB is already monitoring it pursuant to Decision ESRB/2015/3 [COUNTRY 1]

OTHER RELEVANT INFORMATION USED TO IDENTIFY A MATERIAL THIRD COUNTRY

CONTACT DETAILS AT THE NOTIFYING AUTHORITY | Please provide an e-mail address and telephone number for the relevant contact in your institution.

The designated authority representing a Union jurisdiction should notify the ESRB by sending the completed template to notifications@esrb.europa.eu

This information should be provided annually during the second quarter of the year.