Europeiska systemrisknämndens rekommendation av den 15 december 2015 om bedömningen av gränsöverskridande effekter och frivillig ömsesidighet för makrotillsynsåtgärder (ESRB/2015/2)

EUROPEISKA SYSTEMRISKNÄMNDENS STYRELSE HAR ANTAGIT DENNA REKOMMENDATION

med beaktande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1092/2010 av den 24 november 2010 om makrotillsyn av det finansiella systemet på EU-nivå och om inrättande av en europeisk systemrisknämnd, särskilt artikel 3 och artiklarna 16–18,

med beaktande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012, särskilt artikel 458,

med beaktande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG, särskilt kapitel 4 avsnitt II i avdelning VII,

med beaktande av Europeiska systemrisknämndens beslut ESRB/2011/1 av den 20 januari 2011 om arbetsordningen för Europeiska systemrisknämnden, särskilt artikel 15.3 e och artiklarna 18–20, och

Inom unionen är det finansiella systemet väldigt integrerat. Detta innebär att utländska enheter ofta tillhandahåller finansiella tjänster över gränserna. På den inre marknaden kan finansiella tjänsteleverantörer i en viss medlemsstat välja mellan att tillhandahålla finansiella tjänster via dotterbolag eller filialer i en annan medlemsstat eller genom att direkt tillhandahålla finansiella tjänster över gränserna. Detta kan medföra att nationella regler för makrotillsyn får omfattande effekter utanför landets gränser.

Utländska leverantörer av finansiella tjänster som tillhandahåller finansiella tjänster över gränserna, antingen direkt eller genom sina filialer i andra medlemsstater, påverkas vanligtvis inte av de makrotillsynsåtgärder som gäller för nationella finansiella tjänsteleverantörer i den medlemsstaten. Som konsekvens av detta har leverantörer av finansiella tjänster som normalt skulle omfattas av sådana krav, därför att de har ett lokalt dotterbolag, ett incitament att bedriva sin verksamhet via alternativa kanaler för att kringgå värdlandets åtgärder. Det regelarbitrage som på så sätt uppstår kan undergräva de nationella åtgärder som vidtas inom området makrotillsyn.

Därutöver kan konkurrensen snedvridas om filialer till utländska finansiella tjänsteleverantörer och utländska leverantörer av finansiella tjänster som tillhandahåller finansiella tjänster över gränserna direkt utnyttjar sin konkurrensfördel, t.ex. lägre kapitalkrav för de exponeringar som genereras i den aktiverande medlemsstaten, i förhållande till inhemska leverantörer av finansiella tjänster och dotterbolag till utländska leverantörer av finansiella tjänster för att öka sin marknadsandel.

Makrotillsynsåtgärder som vidtas i ett land får externa effekter på den finansiella stabiliteten i andra länder genom de kopplingar som finns över landsgränserna. I allmänhet kommer dessa effekter att vara positiva eftersom makrotillsynsåtgärder minskar systemriskerna samt sannolikheten för, och konsekvenserna av, systemkriser, något som är positivt även för den finansiella stabiliteten i andra medlemsstater. Sådana effekter kan emellertid även vara negativa. Exempelvis kommer filialer till utländska finansiella tjänsteleverantörer och utländska leverantörer av finansiella tjänster som tillhandahåller finansiella tjänster direkt över gränserna, trots att de är utsatta för samma risker som inhemska leverantörer av finansiella tjänster och dotterbolag till utländska leverantörer av finansiella tjänster, normalt inte att behöva bygga upp skydd mot sådana risker, t.ex. genom att omfattas av nationella kapitalkrav i sin hemmedlemsstat. Därutöver kan detta, i den mån som dessa finansiella tjänsteleverantörer har en konkurrensfördel gentemot inhemska leverantörer av finansiella tjänster och dotterbolag till utländska leverantörer av finansiella tjänster, ge dem incitament att öka sin exponering gentemot relevanta makroekonomiska risker i den aktiverande medlemsstaten, och därigenom utsätta hemmedlemsstaten för större risker. Om dessa makroekonomiska risker avseende tillhandahållandet av finansiella tjänster konkretiseras, kan dessa finansiella tjänsteleverantörers kapitalbuffertar visa sig vara otillräckliga, något som skulle få negativa konsekvenser för hemlandets finansiella system.

Mot denna bakgrund och för att säkerställa en effektiv och konsekvent makrotillsyn, bör makrotillsynens beslutsfattare beakta sådana gränsöverskridande effekter och i förekommande fall använda lämpliga verktyg för att åtgärda dem. För att uppnå detta rekommenderar Europeiska systemrisknämnden (ESRB) ett tillvägagångssätt baserat på två pelare – a) en systematisk bedömning av makrotillsynens gränsöverskridande effekter och b) samordnade åtgärder i form av frivillig ömsesidighet för makrotillsynsåtgärder när detta behövs. Det är också viktigt att dessa två pelare genomförs så konsekvent som möjligt i hela unionen.

Hittills har den systematiska bedömningen av makrotillsynens gränsöverskridande effekter inte fått tillräcklig uppmärksamhet. Detta beror delvis på att kunskapen om (möjliga) spridningskanaler är begränsad, och att tillgängliga uppgifter inte har granskats fullt ut med målsättningen att analysera gränsöverskridande effekter. ESRB anser därför att det är viktigt att alla tillgängliga uppgifter används för att bättre förstå och bedöma gränsöverskridande effekter.

Det är viktigt att skapa ett förfarande som siktar på den systematiska bedömningen av makrotillsynens gränsöverskridande effekter och har som mål att säkerställa att makrotillsynens beslutsfattare i förväg bedömer gränsöverskridande effekter av sådana åtgärder som de föreslår. Därutöver, med beaktande av befintliga krav enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013, direktiv 2013/36/EU och Europeiska systemrisknämndens rekommendation ESRB/2013/1, bör makrotillsynens beslutsfattare i efterhand bedöma vilka gränsöverskridande effekter deras åtgärder de facto medfört. Analytiskt arbete som utförs i medlemsstaterna kommer att komplettera det analytiska arbete som utförs av ESRB.

De samordnade policyåtgärder som ESRB förordar består av en form av frivillig ömsesidighet för makrotillsynsåtgärder. Det faktum att tillvägagångssättet är baserat på frivillighet, som resultat av ESRB:s rekommendationer, skiljer tillvägagångssättet från det obligatoriska erkännandet av vissa makrotillsynsåtgärder enligt unionsrätten. Den här rekommendationen, med undantag av rekommendation A om bedömningen av gränsöverskridande effekter och rekommendation B om information om makrotillsynsåtgärder, ska inte tillämpas på makrotillsynsåtgärder för vilka unionsrätten redan föreskriver obligatoriskt erkännande. Obligatoriskt erkännande gäller för närvarande för åtgärder som vidtas enligt artiklarna 124.5 och 164.7 i förordning (EU) nr 575/2013, och för kontracykliska kapitalbuffertar om de inte uppgår till tröskeln för obligatoriskt erkännande. Samma undantag gäller för kontracykliska kapitalbuffertar som överstiger tröskeln för obligatoriskt erkännande, eftersom Europeiska systemrisknämndens rekommendation ESRB/2014/1 redan förespråkar full ömsesidighet för kontracykliska kapitalbuffertar mellan medlemsstaterna.

För att säkerställa effektiva och konsekventa makrotillsynsåtgärder är det viktigt att komplettera det obligatoriska erkännandet enligt unionsrätten med frivillig ömsesidighet, för att på så sätt även säkerställa att filialer till utländska finansiella tjänsteleverantörer och utländska leverantörer av finansiella tjänster som tillhandahåller finansiella tjänster direkt över gränserna omfattas av nationella makrotillsynsåtgärder. Målet är att tillämpa samma uppsättning makrotillsynskrav på samma typ av riskexponering i en viss medlemsstat, oavsett vilken rättslig ställning eller hemvist den finansiella tjänsteleverantören har. Därför bör exponeringsbaserade makrotillsynsåtgärder, särskilt sådana som rör en specifik riskexponering, omfattas av ömsesidighet.

Denna rekommendation hjälper de berörda myndigheterna att anta ömsesidiga åtgärder som svar på makrotillsynsåtgärder som antagits av andra berörda myndigheter. För de angivna makrotillsynsåtgärderna som aktiveras i en medlemsstat bör motsvarande åtgärder vidtas i alla andra medlemsstater. Makrotillsynsåtgärder anges i denna rekommendation om den relevanta aktiverande myndigheten begär att motsvarande åtgärder vidtas och om ESRB anser att denna begäran är välgrundad. För att säkerställa att arrangemang om frivillig ömsesidighet får effekt är det viktigt att ESRB i god tid får detaljerad information om sådana åtgärder via ett standardiserat formulär.

För att säkerställa att arrangemang om frivillig ömsesidighet får effekt förväntas de relevanta myndigheterna anta ömsesidiga åtgärder inom rimlig tid. Längre tidsfrister kommer att rekommenderas för åtgärder som inte existerar i alla jurisdiktioner.

Denna rekommendation omfattar alla makrotillsynsåtgärder, oavsett vilken del av det finansiella systemet de berör. Baserat på ESRB:s mandat i förordning (EU) nr 1092/2010 går tillämpningsområdet för denna rekommendation utanför tillämpningen av de verktyg för makrotillsyn som föreskrivs i direktiv 2013/36/EU och förordning (EU) nr 575/2013. Rekommendationen ska alltså även omfatta åtgärder som inte harmoniserats i unionsrätten. Rekommendationens tillämpningsområde är beroende av respektive jurisdiktion för de relevanta myndigheterna och ska tillämpas på makrotillsynsåtgärder som de relevanta myndigheterna är behöriga att anta eller aktivera.

Nationella behöriga myndigheter, utsedda myndigheter samt makrotillsynsmyndigheter och Europeiska centralbanken (ECB) (för medlemsstater som deltar i den gemensamma tillsynsmekanismen) är relevanta myndigheter, särskilt om de är behöriga att anta eller aktivera makrotillsynsåtgärder. Utöver detta tilldelas ECB särskilda tillsynsuppgifter genom rådets förordning (EU) nr 1024/2013 och Europeiska centralbankens förordning (EU) nr 468/2014. ECB får ställa högre krav för kapitalbuffertar eller vidta strängare åtgärder än de som tillämpas av de nationella utsedda myndigheterna. För detta begränsade syfte anses ECB efter omständigheterna vara den behöriga och utsedda myndigheten och har alla de befogenheter och skyldigheter som behöriga och utsedda myndigheter har enligt tillämplig unionsrätt.

Nya makrotillsynsåtgärder för medlemsstater som deltar i den gemensamma tillsynsmekanismen måste gå via de relevanta SSM-samordningsförfarandena. Arrangemang om ömsesidighet, såsom de framgår av denna rekommendation, ska inte påverkar tillämpningen av SSM-samordningsförfarandena, och ESRB:s bedömning av ömsesidigheten kommer först att påbörjas när de interna SSM-samordningsförfarandena har avslutats.

Myndigheterna får undanta finansiella tjänsteleverantörer med små exponeringar mot den identifierade makrotillsynsrisken i det aktiverande landet (de minimis-principen). De nationella myndigheterna kan välja detta men också avstå från det, om ömsesidighet anses vara en principfråga.

För att säkerställa att makrotillsynsåtgärder genomförs på ett transparent, ansvarsfullt och effektivt sätt, ska de relevanta myndigheterna ta fram en kommunikationsstrategi avseende ansökningar om ömsesidighet och ömsesidiga åtgärder som en del av sin allmänna kommunikationsstrategi avseende makrotillsynsåtgärder. Vad gäller ansökningar om ömsesidighet är det särskilt viktigt att alla berörda myndigheter får all information som är relevant och nödvändig för att de ska kunna fatta beslut i rätt tid. På samma sätt är det också viktigt att berörda parter (bl.a. de direkta adressaterna av makrotillsynsåtgärder) får all nödvändig information om makrotillsynsåtgärder i rätt tid.

Det förfarande som rekommenderas i denna rekommendation och beslut ESRB/2015/4 har utformats för att vara så effektivt som möjligt för att uppnå frivillig ömsesidighet. Inom ramen för en framtida översyn av unionens regelverk för makrotillsyn och i linje med tänkbara ändringar av de aktuella verktygen, bör Europeiska kommissionen dock överväga huruvida och på vilket sätt frivillig ömsesidighet så som den framgår av denna rekommendation kan förankras i unionsrätten för att främja en effektiv nationell makrotillsyn. Idealfallet vore om Europeiska kommissionens förslag skulle baseras på frivillig ömsesidighet så som den framgår av denna rekommendation och kapitel 11 i ESRB:s Handbook on Operationalising Macroprudential Policy in the Banking Sector (nedan kallad ESRB-handboken).

ESRB:s rekommendationer offentliggörs efter det att rådet har informerats om styrelsens intention att göra detta och rådet getts möjlighet att reagera.

HÄRIGENOM REKOMMENDERAS FÖLJANDE.