Europeiska systemrisknämndens rekommendation av den 27 juni 2019 om sårbarheter på medellång sikt inom bostadssektorn i Danmark (ESRB/2019/5)2019/C 366/02

EUROPEISKA SYSTEMRISKNÄMNDENS STYRELSE HAR ANTAGIT DETTA BESLUT

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt,

med beaktande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1092/2010 av den 24 november 2010 om makrotillsyn av det finansiella systemet på EU-nivå och om inrättande av en europeisk systemrisknämnd, särskilt artiklarna 3, 16, 17 och 18, och

Fastighetssektorn utgör en viktig del av ekonomin och sektorns utveckling kan påverka det finansiella systemet. Historiska fastighetskriser har visat att en ohållbar utveckling på fastighetsmarknaden kan få stora konsekvenser för det finansiella systemets stabilitet och ekonomin som helhet, samt även medföra oönskade spridningseffekter över gränserna. En negativ utveckling på fastighetsmarknaderna i vissa medlemsstater har tidigare medfört stora kreditförluster och/eller negativa påföljder för den reala ekonomin. Detta beror på det nära sambandet mellan fastighetssektorn, finansiärer och andra ekonomiska sektorer. Därutöver kan de starka återkopplingsprocesserna mellan det finansiella systemet och den reala ekonomin leda till att en negativ utveckling förstärkts.

Dessa samband är viktiga eftersom de innebär att risker som uppstår i fastighetssektorn kan få en systempåverkan som är procyklisk till sin natur. Sårbarheter i det finansiella systemet byggs ofta upp under den fas då fastighetssektorn befinner sig i en uppgång. När riskerna uppfattas som låga och tillgången till finansiering är god kan detta leda till en snabb ökning av både krediter och investeringar som, tillsammans med ökad efterfrågan på fastigheter, kan leda till stigande fastighetspriser. När säkerheternas värde ökar kan detta medföra att efterfrågan på, och tillgången till, krediter ökar ytterligare, vilket kan leda till en självförstärkande dynamik som i teorin kan få konsekvenser på systemnivå. Om fastighetssektorn i stället befinner sig i en nedgångsfas kan begränsad tillgång till finansiering, ökad riskaversion och sjunkande fastighetspriser påverka båda långivare och låntagare negativt vilket då kan leda till försämrade ekonomiska förutsättningar.

Sårbarheter inom bostadssektorn kan utgöra en källa för systemrisk som kan påverka den finansiella stabiliteten både direkt och indirekt. Direkta effekter är kreditförluster i bolåneportföljerna p.g.a. en negativ ekonomisk eller finansiell utveckling samtidigt som bostadsmarknaden också utvecklas negativt. Indirekta effekter kan vara relaterade till förändringar i hushållens konsumtion som får ytterligare konsekvenser för den reala ekonomin och den finansiella stabiliteten.

Enligt vad som framgår av rekommendation ESRB/2013/1 är makrotillsynens slutmål att bidra till att värna stabiliteten i det finansiella systemet som helhet, genom att bland annat stärka det finansiella systemets förmåga att återhämta sig efter störningar och minska uppbyggnaden av systemrisk, för att därigenom säkerställa att finanssektorn på ett uthålligt sätt bidrar till den ekonomiska tillväxten.

För detta ändamål får makrotillsynsmyndigheter utifrån en riskbedömning tillämpa eller flera av de kapitalbaserade makrotillsynsåtgärder som framgår av Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 och/eller låntagarbaserade makrotillsynsåtgärder som är baserade på nationell lagstiftning. Medan de kapitalbaserade åtgärderna främst ska stärka det finansiella systemets motståndskraft, kan låntagarbaserade åtgärder vara särskilt lämpade om man vill undvika att ytterligare systemrisker byggs upp.

Därutöver rekommenderar rekommendation ESRB/2013/1 att medlemsstaterna bör inrätta en rättslig ram som ger makrotillsynsmyndigheterna möjlighet att ha direkta kontroll- eller rekommendationsbefogenheter över de makrotillsynsinstrument som omnämns i den rekommendationen.

Under 2016 genomförde Europeiska systemrisknämnden (ESRB) en granskning av vilka sårbarheter som finns inom sektorn bostadsfastigheter i hela EU. I denna granskning identifierade ESRB olika sårbarheter på medellång sikt i flera länder som källor till systemrisk för finansiell stabilitet, vilket ledde till att man utfärdade beslut om varning till åtta länder, däribland Danmark.

Under 2016 utgick sårbarheten inom sektorn bostadsfastigheter i Danmark främst från hushållens höga skuldsättning. En betydande del av låntagarna hade lån med rörlig ränta eller lån som översteg bostadens värde, vilket gjorde dem sårbara för en negativ ekonomisk eller finansiell utveckling, eller en negativ utveckling på bostadsmarknaden. Även om det inte fanns några övergripande tecken på övervärdering, hade huspriserna ökat kraftigt främst i storstäderna, och närmade sig samma nivåer som före finanskrisen.

ESRB har nyligen genomfört en systematisk och framåtblickande granskning av vilka sårbarheter som är kopplade till bostadssektorn inom EES-området.

Den senaste granskningen visar att hushållens skuldsättning visserligen minskat i Danmark sedan 2016, men att den fortfarande är bland de högsta inom EES. Dessutom är andelen bostadslån som inte amorteras avsevärd, vilket gör att hushållen är sårbara vid en negativ ekonomisk eller finansiell utveckling eller om bostadsmarknaden utvecklas negativt. Trots att bostadspriserna inte längre ökar lika snabbt och lägenhetspriserna i Köpenhamn har planat ut på senare år, har den tidigare utvecklingen medfört att det på sina håll finns övervärderingar i storstäderna, särskilt i Köpenhamn. Mot denna bakgrund infördes 2015 ett krav på en minsta andel eget kapital motsvarande 5 procent, vilket har medfört att säkerheterna utifall att huspriserna skulle sjunka har ökat (i begränsad omfattning).

2018 införde konsumentskyddslagstiftningen begränsningar avseende bolåneprodukter till låntagare med en kvot mellan skuld/inkomst (DTI) (före skatt) över 4 och en belåningsgrad (LTV) över 60 procent. Dessa begränsningar uppställer krav om att a) räntan ska vara bunden i minst 5 år, och b) lån som inte amorteras endast är möjliga om räntebindningstiden är minst 30 år. 2014 introducerades även den s.k. "tillsynsdiamanten" för bolåneinstitut. Den består av en rad nyckeltal och övre gränser för särskilda riskområden inom bankverksamheter, och målet är att öka kreditkvaliteten på stockarna av bostadslån mellan 2018 och 2020 och på så sätt påverka all ny utlåning. 2018 höjde man det kontracykliska buffertvärdet två gånger – från 0 % till 0,5 % fr.o.m. den 1 mars 2019, och från 0,5 % till 1 % fr.o.m. september 2019. Därutöver har det danska Systemiske Risikoråd rekommenderat en ytterligare höjning av buffertvärdet från 1 % till 1,5 % fr.o.m. juni 2020 och har också aviserat att buffertvärdet bör höjas till den maximala nivån motsvarande 2,5 % om inte riskbilden i det danska finansiella systemet förändras avsevärt. Finanstilsynet (den danska tillsynsmyndigheten) har antagit en riktlinje enligt vilken kreditinstitut ska agera försiktigt när de gör kreditbedömningar av hushåll som ansökt om bostadslån inom sådana geografiska områden där bostadspriserna har ökat.

Trots att flera makrotillsynsåtgärder är på plats är det möjligt att, mot bakgrund av hushållens höga skuldsättning och att en avsevärd andel av låntagarna är sårbara vid en negativ ekonomisk utveckling eller om bostadsmarknaden utvecklas negativt, de aktuella kapitalbaserade åtgärderna inte tillräckliga för att helt åtgärda de ackumulerade sårbarheterna. Dessutom kan det på medellång sikt bli nödvändigt att förstärka existerande, eller aktivera nya, låntagarbaserade åtgärder om de risker som utgår från hushållens skuldsättning, övervärderade huspriser och lånevillkoren fortsätter att öka.

Även om cykliska faktorer har spelat en viktig roll för den ökade sårbarheten i Danmark, så finns det även strukturella faktorer vilket medför en ökad systemrisk. Dessa faktorer inkluderar i) en komplicerad hyreslagstiftning som begränsar hyrorna i en avsevärd andel av hyreslägenheterna i storstäderna, något som leder till minskad nyproduktion och lägger grunden för ökande huspriser och ökad skuldsättning bland de hushåll som köper en bostad, och ii) skattemässiga avdrag för skuldräntor som kan fungera som incitament för hushållen att öka sin belåning. Sedan 2001 är dessutom beskattningen av bostäder inte längre kopplad till marknadspriserna, vilket resulterat i en minskning av den effektiva skattesatsen, särskilt i storstäderna. 2017 antog det danska parlamentet ny lagstiftning som träder ikraft 2021, och som åter kopplar beskattningen av bostäder till det aktuella marknadspriset.

ESRB drar därför slutsatsen att de makrotillsynsåtgärder som finns på plats eller står till buds i Danmark visserligen är lämpliga, men att de endast delvis tacklar de risker som utgår från hushållens skuldsättning på medellång sikt. Följaktligen behövs det ytterligare policyåtgärder för att åtgärda sårbarheten som kan vara en källa till systemrisk. De åtgärder som föreslås i denna rekommendation ska komplettera de existerande makrotillsynsåtgärderna i Danmark. Eftersom sårbarheten i viss mån beror på strukturella faktorer som går utöver vad makrotillsynen kan åtgärda, behövs andra åtgärder för att komplettera och förstärka de aktuella makrotillsynsåtgärderna, med målet att mer effektivt åtgärda de faktorer som bidrar till att systemrisk byggs upp på bostadsmarknaden i Danmark, utan att skapa onödigt höga kostnader för den reala ekonomin och det finansiella systemet i Danmark.

Målet för denna rekommendation är att rekommendera att man a) aktiverar ytterligare, eller förstärker existerande, kapitalbaserade åtgärder för att säkerställa banksektorns motståndskraft mot de risker som finns i Danmark på medellång sikt, b) bevakar sårbarheter och aktiverar ytterligare, eller förstärker existerande, låntagarbaserade åtgärder om fastighetspriserna och kredittillväxten accelererar på medellång sikt. Denna rekommendation vill också understryka behovet av mer omfattande policyåtgärder för att begränsa de faktorer som bidrar till att hushållens skuldsättning ökar.

Denna rekommendation är inte tänkt att påverka det arbete som unionens centralbanker utför inom ramen för sina penningpolitiska mandat.

ESRB:s rekommendationer offentliggörs efter det att styrelsen har informerat Europeiska unionens råd om sin avsikt att göra detta och rådet getts möjlighet att agera, och efter det att mottagarna har informerats om avsikten att offentliggöra.

HÄRIGENOM REKOMMENDERAS FÖLJANDE.

BILAGA I

SPECIFICERING AV DE KRITERIER SOM SKA UPPFYLLAS FÖR REKOMMENDATIONERNA

Rekommendation A – att aktivera eller förstärka kapitalbaserade åtgärder

Nedanstående kriterier ska uppfyllas för rekommendation A.

1. Innan man aktiverar nya, eller förstärker existerande, kapitalbaserade åtgärder bör man göra en bedömning av var Danmark befinner sig i den ekonomiska och finansiella cykeln för att bedöma huruvida sådana åtgärder är lämpliga.

2. Efter det att man har aktiverat kapitalbaserade åtgärder kan det vara nödvändigt att förstärka dem, eller vidta ytterligare makrotillsynsåtgärder, för att åtgärda de sårbarheter som har identifierats i Danmark; detta beror på vilka kapitalbaserade åtgärder som aktiverats, hur dessa tillämpats initialt samt hur bedömningen av sårbarheterna utfallit.

Rekommendation B – att bevaka sårbarheter och aktivera eller förstärka låntagarbaserade åtgärder

Nedanstående kriterier ska uppfyllas för rekommendation B.

1. Innan man aktiverar nya, eller förstärker existerande, låntagarbaserade åtgärder bör man göra en bedömning av var Danmark befinner sig i den ekonomiska och finansiella cykeln för att bedöma huruvida en aktivering eller förstärkning är lämplig.

2. Innan man ökar den minsta andelen eget kapital som bostadsköparen måste förfoga över, bör man göra en bedömning av var Danmark befinner sig i den ekonomiska och finansiella cykeln för att bestämma hur åtgärden bör kalibreras och fasas in.

Rekommendation C – strukturella förändringar avseende bostadslån och bostadssektorn

Nedanstående kriterium ska uppfyllas för rekommendation C.

När man överväger nya alternativ som berör bostadspolitiken, och innan man genomför några förändringar, bör man bedöma vilka konsekvenser åtgärderna kan få mot bakgrund av var Danmark befinner sig i den ekonomiska och finansiella cykeln, så att man säkerställer att åtgärderna inte förstärker eller utlöser de ackumulerade sårbarheterna inom bostadssektorn i Danmark.