Europeiska systemrisknämndens rekommendation av den 27 juni 2019 om sårbarheter på medellång sikt inom bostadssektorn i Luxemburg (ESRB/2019/6)2019/C 366/03

EUROPEISKA SYSTEMRISKNÄMNDENS STYRELSE HAR ANTAGIT DETTA BESLUT

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt,

med beaktande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1092/2010 av den 24 november 2010 om makrotillsyn av det finansiella systemet på EU-nivå och om inrättande av en europeisk systemrisknämnd , särskilt artiklarna 3, 16, 17 och 18, och

Fastighetssektorn utgör en viktig del av ekonomin och sektorns utveckling kan påverka det finansiella systemet. Historiska fastighetskriser har visat att en ohållbar utveckling på fastighetsmarknaden kan få stora konsekvenser för det finansiella systemets stabilitet och ekonomin som helhet, samt även medföra oönskade spridningseffekter över gränserna. En negativ utveckling på fastighetsmarknaderna i vissa medlemsstater har tidigare medfört stora kreditförluster och/eller negativa påföljder för den reala ekonomin. Detta beror på det nära sambandet mellan fastighetssektorn, finansiärer och andra ekonomiska sektorer. Därutöver kan de starka återkopplingsprocesserna mellan det finansiella systemet och den reala ekonomin leda till att en negativ utveckling förstärkts.

Dessa samband är viktiga eftersom de innebär att risker som uppstår i fastighetssektorn kan få en systempåverkan som är procyklisk till sin natur. Sårbarheter i det finansiella systemet byggs ofta upp under den fas då fastighetssektorn befinner sig i en uppgång. När riskerna uppfattas som låga och tillgången till finansiering är god kan detta leda till en snabb ökning av både krediter och investeringar som, tillsammans med ökad efterfrågan på fastigheter, kan leda till stigande fastighetspriser. När säkerheternas värde ökar kan detta medföra att efterfrågan på, och tillgången till, krediter ökar ytterligare, vilket kan leda till en självförstärkande dynamik som i teorin kan få konsekvenser på systemnivå. Om fastighetssektorn i stället befinner sig i en nedgångsfas kan begränsad tillgång till finansiering, ökad riskaversion och sjunkande fastighetspriser påverka båda långivare och låntagare negativt vilket då kan leda till försämrade ekonomiska förutsättningar.

Sårbarheter inom bostadssektorn kan utgöra en källa för systemrisk som kan påverka den finansiella stabiliteten både direkt och indirekt. Direkta effekter är kreditförluster i bolåneportföljerna p.g.a. en negativ ekonomisk eller finansiell utveckling samtidigt som bostadsmarknaden också utvecklas negativt. Indirekta effekter kan vara relaterade till förändringar i hushållens konsumtion som får ytterligare konsekvenser för den reala ekonomin och den finansiella stabiliteten.

Enligt vad som framgår av rekommendation ESRB/2013/1 är makrotillsynens slutmål att bidra till att värna stabiliteten i det finansiella systemet som helhet, genom att bland annat stärka det finansiella systemets förmåga att återhämta sig efter störningar och minska uppbyggnaden av systemrisk, för att därigenom säkerställa att finanssektorn på ett uthålligt sätt bidrar till den ekonomiska tillväxten.

För detta ändamål får makrotillsynsmyndigheter utifrån en riskbedömning tillämpa eller flera av de kapitalbaserade makrotillsynsåtgärder som framgår av Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 och/eller låntagarbaserade makrotillsynsåtgärder som är baserade på nationell lagstiftning. Medan de kapitalbaserade åtgärderna främst ska stärka det finansiella systemets motståndskraft, kan låntagarbaserade åtgärder vara särskilt lämpade om man vill undvika att ytterligare systemrisker byggs upp.

Därutöver rekommenderar rekommendation ESRB/2013/1 att medlemsstaterna bör inrätta en rättslig ram som ger makrotillsynsmyndigheterna möjlighet att ha direkta kontroll- eller rekommendationsbefogenheter över de makrotillsynsinstrument som omnämns i den rekommendationen.

Under 2016 genomförde Europeiska systemrisknämnden (ESRB) en granskning av vilka sårbarheter som finns inom sektorn bostadsfastigheter i hela EU. I denna granskning identifierade ESRB olika sårbarheter på medellång sikt i flera länder som källor till systemrisk för finansiell stabilitet, vilket ledde till att man utfärdade beslut om varning till åtta länder, däribland Luxemburg.

Under 2016 utgick sårbarheten inom sektorn bostadsfastigheter i Luxemburg främst från snabbt ökande huspriser och bostadslån samt hushållens höga och stigande skuldsättning. En avsevärd andel bolånetagare hade höga skulder och höga skuldbetalningar i förhållande till inkomsten, vilket gör dem sårbara vid eventuella framtida räntehöjningar.

ESRB har nyligen genomfört en systematisk och framåtblickande granskning av vilka sårbarheter som är kopplade till bostadssektorn inom EES-området.

Den senaste granskningen visar att den kraftiga tillväxten för bolånen Luxemburg har fortsatt efter 2016 och medfört att hushållens skuldsättning ökat ytterligare. Trots att huspriserna inte längre ökar lika snabbt, medför den tidigare dynamiken att övervärderingar är möjliga. Dessutom antyder de senaste granskningarna av lånevillkoren att en betydande andel av hushållen kan vara sårbara vid en negativ ekonomisk eller finansiell utveckling eller om bostadsmarknaden utvecklas negativt.

Sedan 2016, efter rekommendationer från Comité du Risque Systémique (Luxemburgs makrotillsynsmyndighet), har flera kapitalbaserade åtgärder aktiverats i Luxemburg: i) 2016 införde Commission de Surveillance du Secteur Financier (CSSF, granskningskommissionen för finanssektorn), för hushållsexponeringar för vilka säkerhet har ställts i form av bostad belägen i Luxemburg, en genomsnittlig riskvikt på 15 procent för kreditinstitut som tillämpar internmetoden, enligt artikel 92 i förordning (EU) nr 575/2013, och ii) 2018 ökade CSSF den kontracykliska kapitalbufferten från 0 procent till 0,25 procent fr.o.m. den 1 januari 2020.

De nationella myndigheterna i Luxemburg har visserligen föreslagit ett rättsligt regelverk med rättsligt bindande låntagarbaserade åtgärder, men detta har ännu ej trätt i kraft. De sårbarheter som identifierats, snabbt ökande huspriser och bostadslån samt hushållens stigande skuldsättning, kräver dock ett sådant regelverk.

Även om cykliska faktorer har spelat en viktig roll för den ökade sårbarheten i Luxemburg, så finns det även strukturella faktorer vilket medför en ökad systemrisk. Dessa faktorer inkluderar i) ett låg utbud av bostäder, vilket grunden för stigande huspriser och stigande skulder hos de hushåll som köper en bostad, samt ii) avdragsmöjligheterna för bostadsräntor som kan fungera som incitament för hushållen att ha en alltför hög belåning.

ESRB drar därför slutsatsen att de makrotillsynsåtgärder som finns på plats eller står till buds i Luxemburg är delvis lämpliga och delvis tillräckliga för att tackla de sårbarheter på medellång sikt som identifierats i Luxemburg. Följaktligen behövs det ytterligare policyåtgärder för att åtgärda sårbarheten som kan vara en källa till systemrisk. De åtgärder som föreslås i denna rekommendation ska komplettera de existerande makrotillsynsåtgärderna i Luxemburg och stärka motståndskraften. De ska inte ses som substitut för de existerande kapitalbaserade åtgärderna, som är viktiga för de existerande sårbarheterna i låneportföljerna. Eftersom sårbarheten i viss mån beror på strukturella faktorer som går utöver vad makrotillsynen kan åtgärda, behövs andra åtgärder för att komplettera och förstärka de aktuella makrotillsynsåtgärderna, med målet att mer effektivt åtgärda de faktorer som bidrar till att systemrisk byggs upp på bostadsmarknaden i Luxemburg, utan att skapa onödigt höga kostnader för den reala ekonomin och det finansiella systemet i Luxemburg.

Målet för denna rekommendation är att rekommendera att man inför ett regelverk med rättsligt bindande låntagarbaserade åtgärder i Luxemburg, och aktiverar dessa åtgärder så snart den nya lagstiftningen trätt i kraft. Denna rekommendation vill också understryka behovet av mer omfattande policyåtgärder för att begränsa de faktorer som bidrar till att hushållens skuldsättning ökar.

Denna rekommendation är inte tänkt att påverka det arbete som unionens centralbanker utför inom ramen för sina penningpolitiska mandat.

ESRB:s rekommendationer offentliggörs efter det att styrelsen har informerat Europeiska unionens råd om sin avsikt att göra detta och rådet getts möjlighet att agera, och efter det att mottagarna har informerats om avsikten att offentliggöra.

HÄRIGENOM REKOMMENDERAS FÖLJANDE.

BILAGA I

SPECIFICERING AV DE KRITERIER SOM SKA UPPFYLLAS FÖR REKOMMENDATIONERNA

Rekommendation A – rättsligt regelverk med låntagarbaserade åtgärder

Nedanstående kriterier ska uppfyllas för rekommendation A.

1. Det rättsliga regelverket för låntagarbaserade åtgärder i Luxemburg bör säkerställa att

de tröskelvärden som gäller för kvoten mellan skuld/inkomst (DTI-kvot) och kvoten mellan skuldbetalning/inkomst (DSTI), samt löptidsbegränsningar, gäller för lån som beviljas alla typer av låntagare och alla typer av kreditgivare, så att tröskelvärdena inte kringgås,

man vid beräkningen av belåningsgraden (LTV-kvoten) endast godtar fast egendom som säkerhet,

de nationella myndigheterna i Luxemburg som ansvarar för tillämpningen av låntagarbaserade åtgärder kan aktivera rättsligt bindande låntagarbaserade åtgärder på ett effektivt och förebyggande sätt, och har nödvändig flexibilitet för att utforma åtgärderna på ett sätt som är lämpligt utifrån de sårbarheter som identifierats.

2. Det rättsliga regelverket för låntagarbaserade åtgärder i Luxemburg bör träda i kraft senast den 1 juli 2021.

Rekommendation B – att aktivera låntagarbaserade åtgärder

Nedanstående kriterier ska uppfyllas för rekommendation B.

1. För att förhindra att bör de nationella myndigheterna i Luxemburg använda en kombination av en eller flera låntagarbaserade åtgärder (t.ex. tröskelvärden för LTV-kvoten i kombination med tröskelvärden för DTI- eller DSTI-kvoten, och löptidsbegränsningar), för att säkerställa att de aktuella åtgärderna är effektiva och för att minimerar risken för att de kringgås eller för oönskade konsekvenser som kan reducera deras effekt eller t.o.m. skapa risker inom andra områden.

en betydande eller ökande andel av de låntagare som tar ut nya bostadslån får svårigheter med att avbetala sina skulder eller upprätthålla sin konsumtion om det inträffar en negativ ekonomisk eller finansiell utveckling, eller utvecklingen på bostadsmarknaden blir negativ, eller

en betydande eller ökande andel av nya lån med säkerhet i en bostad som kan medföra kreditförluster om det inträffar fallissemang och huspriserna faller pga. detta,

2. Innan man aktiverar låntagarbaserade åtgärder bör man göra en bedömning av var Luxemburg befinner sig i den ekonomiska och finansiella cykeln för att bestämma hur sådana åtgärder bör kalibreras och fasas in.

3. Efter det att man har aktiverat låntagarbaserade åtgärder kan det vara nödvändigt att förstärka dem, eller vidta ytterligare makrotillsynsåtgärder, för att åtgärda de sårbarheter som har identifierats i Luxemburg; detta beror på vilka låntagarbaserade åtgärder som aktiverats, hur dessa tillämpats initialt samt hur bedömningen av sårbarheterna utfallit.

4. När det rättsliga regelverket som avses i rekommendation A trätt i kraft, kan de nationella myndigheterna i Luxemburg som ansvarar för tillämpningen av låntagarbaserade åtgärder besluta om att bibehålla icke-rättsligt bindande låntagarbaserade åtgärder, under förutsättning att det finns fakta som visar att de sårbarheter som identifierats har reducerats på ett lämpligt sätt genom dessa åtgärder.

Rekommendation C – strukturella förändringar avseende bostadslån och bostadssektorn

Nedanstående kriterium ska uppfyllas för rekommendation C.

När man överväger nya alternativ som berör bostadspolitiken, och innan man genomför några förändringar, bör man bedöma vilka konsekvenser åtgärderna kan få mot bakgrund av var Luxemburg befinner sig i den ekonomiska och finansiella cykeln, så att man säkerställer att åtgärderna inte förstärker eller utlöser de ackumulerade sårbarheterna inom bostadssektorn i Luxemburg.