Europeiska systemrisknämndens rekommendation av den 27 juni 2019 om sårbarheter på medellång sikt inom bostadssektorn i Nederländerna (ESRB/2019/7)2019/C 366/04

EUROPEISKA SYSTEMRISKNÄMNDENS STYRELSE HAR ANTAGIT DETTA BESLUT

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt,

med beaktande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1092/2010 av den 24 november 2010 om makrotillsyn av det finansiella systemet på EU-nivå och om inrättande av en europeisk systemrisknämnd, särskilt artiklarna 3, 16, 17 och 18, och

Fastighetssektorn utgör en viktig del av ekonomin och sektorns utveckling kan påverka det finansiella systemet. Historiska fastighetskriser har visat att en ohållbar utveckling på fastighetsmarknaden kan få stora konsekvenser för det finansiella systemets stabilitet och ekonomin som helhet, samt även medföra oönskade spridningseffekter över gränserna. En negativ utveckling på fastighetsmarknaderna i vissa medlemsstater har tidigare medfört stora kreditförluster och/eller negativa påföljder för den reala ekonomin. Detta beror på det nära sambandet mellan fastighetssektorn, finansiärer och andra ekonomiska sektorer. Därutöver kan de starka återkopplingsprocesserna mellan det finansiella systemet och den reala ekonomin leda till att en negativ utveckling förstärkts.

Dessa samband är viktiga eftersom de innebär att risker som uppstår i fastighetssektorn kan få en systempåverkan som är procyklisk till sin natur. Sårbarheter i det finansiella systemet byggs ofta upp under den fas då fastighetssektorn befinner sig i en uppgång. När riskerna uppfattas som låga och tillgången till finansiering är god kan detta leda till en snabb ökning av både krediter och investeringar som, tillsammans med ökad efterfrågan på fastigheter, kan leda till stigande fastighetspriser. När säkerheternas värde ökar kan detta medföra att efterfrågan på, och tillgången till, krediter ökar ytterligare, vilket kan leda till en självförstärkande dynamik som i teorin kan få konsekvenser på systemnivå. Om fastighetssektorn i stället befinner sig i en nedgångsfas kan begränsad tillgång till finansiering, ökad riskaversion och sjunkande fastighetspriser påverka båda långivare och låntagare negativt vilket då kan leda till försämrade ekonomiska förutsättningar.

Sårbarheter inom bostadssektorn kan utgöra en källa för systemrisk som kan påverka den finansiella stabiliteten både direkt och indirekt. Direkta effekter är kreditförluster i bolåneportföljerna p.g.a. en negativ ekonomisk eller finansiell utveckling samtidigt som bostadsmarknaden också utvecklas negativt. Indirekta effekter kan vara relaterade till förändringar i hushållens konsumtion som får ytterligare konsekvenser för den reala ekonomin och den finansiella stabiliteten.

Enligt vad som framgår av rekommendation ESRB/2013/1 är makrotillsynens slutmål att bidra till att värna stabiliteten i det finansiella systemet som helhet, genom att bland annat stärka det finansiella systemets förmåga att återhämta sig efter störningar och minska uppbyggnaden av systemrisk, för att därigenom säkerställa att finanssektorn på ett uthålligt sätt bidrar till den ekonomiska tillväxten.

För detta ändamål får makrotillsynsmyndigheter utifrån en riskbedömning tillämpa eller flera av de kapitalbaserade makrotillsynsåtgärder som framgår av Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 och/eller låntagarbaserade makrotillsynsåtgärder som är baserade på nationell lagstiftning. Medan de kapitalbaserade åtgärderna främst ska stärka det finansiella systemets motståndskraft, kan låntagarbaserade åtgärder vara särskilt lämpade om man vill undvika att ytterligare systemrisker byggs upp.

Därutöver rekommenderar rekommendation ESRB/2013/1 att medlemsstaterna bör inrätta en rättslig ram som ger makrotillsynsmyndigheterna möjlighet att ha direkta kontroll- eller rekommendationsbefogenheter över de makrotillsynsinstrument som omnämns i den rekommendationen.

Under 2016 genomförde Europeiska systemrisknämnden (ESRB) en granskning av vilka sårbarheter som finns inom sektorn bostadsfastigheter i hela EU. I denna granskning identifierade ESRB olika sårbarheter på medellång sikt i flera länder som källor till systemrisk för finansiell stabilitet, vilket ledde till att man utfärdade beslut om varning till åtta länder, däribland Nederländerna.

Under 2016 utgick sårbarheten inom bostadssektorn i Nederländerna främst från hushållens skuldsättning, där en betydande del av låntagarna hade skulder som översteg bostadens värde. Även om andelen nya bostadslån som amorterades ökade, så var en betydande andel av alla bostadslån amorteringsfria – det fanns dock inga tecken på övervärdering och huspriserna i de större städerna höll på att åter nå samma nivåer som innan finanskrisen.

ESRB har nyligen genomfört en systematisk och framåtblickande granskning av vilka sårbarheter som är kopplade till bostadssektorn inom EES-området.

Den senaste granskningen visar att hushållens skuldsättning i Nederländerna har minskat något sedan 2016 och att andelen nya amorteringsfria bostadslån också fortsatt att minska. Å andra sidan har huspriserna fortsatt öka, och i storstäderna är bostäder delvis övervärderade. Mot denna bakgrund har belåningsgraden (LTV-kvoten) för nya bostadslån legat kvar på en hög nivå, särskilt med tanke på att den föreskrivna övre gränsen för LTV-kvoten på 100 procent inte kräver ytterligare säkerhet om huspriserna skulle sjunka. Riskerna för den finansiella stabiliteten som kan utgå från denna utveckling återspeglas inte i tillämpningen av riskvikter för bostadslån i Nederländerna, vilka är bland de lägsta inom EES.

Sedan 2016 har man fortsatt att stegvis sänka den rättsligt bindande övre gränsen för LTV-kvoten, och denna sänktes till 100 % under 2018 (från 106 % under 2012). 2018 meddelade den nederländska regeringen också att man hade för avsikt att stegvis reducera de skattemässiga avdragsmöjligheterna för bostadslån, från 49,5 % under år 2018 till ca 37 % år 2023.

Trots att den nederländska makrotillsynsmyndigheten (Financieel Stabiliteitscomité) har rekommenderat att man sänker den rättsligt bindande övre gränsen för LTV-kvoten ytterligare (till 90 %), har den nederländska regeringen, som ansvarar för genomförandet av detta, valt att inte följa rekommendationen. Eftersom de aktuella regelverket inte innehåller någon "reagera eller förklara"-mekanism för rekommendationer från den nederländska makrotillsynsmyndigheten, har den nederländska regeringen inte behövt förklara för makrotillsynsmyndigheten varför den inte vidtagit några åtgärder, utan har bara förklarat sin ståndpunkt för det nederländska parlamentet. För att åtgärda de sårbarheter som har identifierats i Nederländerna vad gäller huspriser som på sina håll är övervärderade och de säkerheter som ställs för nya bostadslån, borde tröskelvärdet som gäller för LTV-kvoten reduceras. Dessutom finns det för närvarande inga kapitalbaserade makrotillsynsåtgärder på plats, t.ex. högre riskvikter för bostadslån, för att tackla de ackumulerade sårbarheterna relaterade till säkerheterna som ställs för befintliga bostadslån och potentiella sekundäreffekter relaterade till hushållens skuldsättning.

Även om kvoten mellan skuldbetalning/inkomst (DSTI-kvoten) för bostadslån kan bidra till att minska risker, t.ex. i form av antaganden om möjliga räntehöjningar, minskar vissa delar av den aktuella metoden för att kalibrera tröskelvärdena för DSTI-kvoten i Nederländerna åtgärdernas effekt och kan förstärka dess procykliska effekter på de finansiella och ekonomiska cyklerna. Trots att vissa åtgärder (t.ex. användningen av 4-års genomsnittsvärden vid beräkningen av kvoterna som används som input för kalibreringen) vidtagits för att korrigera metodens procykliska effekter, återstår fortfarande vissa element.

Även om cykliska faktorer har spelat en viktig roll för den ökade sårbarheten i Nederländerna, så finns det även strukturella faktorer vilket medför en ökad systemrisk. Dessa faktorer inkluderar i) ett låg utbud av bostäder, vilket grunden för stigande huspriser och stigande skulder hos de hushåll som köper en bostad, samt ii) avdragsmöjligheterna för bostadsräntor som kan fungera som incitament för hushållen att ha en alltför hög belåning.

ESRB drar därför slutsatsen att de makrotillsynsåtgärder som finns på plats i Nederländerna är delvis lämpliga och delvis tacklar de risker som utgår från hushållens skuldsättning på medellång sikt. Följaktligen behövs det ytterligare policyåtgärder för att åtgärda sårbarheten som kan vara en källa till systemrisk. De åtgärder som föreslås i denna rekommendation ska komplettera de existerande makrotillsynsåtgärderna i Nederländerna.

Eftersom sårbarheten i viss mån beror på strukturella faktorer som går utöver vad makrotillsynen kan åtgärda, behövs andra åtgärder för att komplettera och förstärka de aktuella makrotillsynsåtgärderna, med målet att mer effektivt åtgärda de faktorer som bidrar till att systemrisk byggs upp på bostadsmarknaden i Nederländerna, utan att skapa onödigt höga kostnader för den reala ekonomin och det finansiella systemet i Nederländerna.

Målet för denna rekommendation är att rekommendera att man a) i lagstiftningen i Nederländerna inrättar en "reagera eller förklara"-mekanism för rekommendationer från makrotillsynsmyndigheten avseende aktiveringen av rättsligt bindande låntagarbaserade åtgärder, b) skärper den existerande rättsligt bindande övre gränsen för LTV-kvoten, c) ändrar metoden för att fastställa det övre gränsvärdet för DSTI-kvoten, samt d) aktiverar kapitalbaserade åtgärder för att säkerställa att banksektorn kan hantera de sårbarheter på medellång sikt som identifierats i Nederländerna. Denna rekommendation vill också understryka behovet av mer omfattande policyåtgärder för att begränsa de faktorer som bidrar till att hushållens skuldsättning ökar.

Denna rekommendation är inte tänkt att påverka det arbete som unionens centralbanker utför inom ramen för sina penningpolitiska mandat.

ESRB:s rekommendationer offentliggörs efter det att styrelsen har informerat Europeiska unionens råd om sin avsikt att göra detta och rådet getts möjlighet att agera, och efter det att mottagarna har informerats om avsikten att offentliggöra.

HÄRIGENOM REKOMMENDERAS FÖLJANDE.

BILAGA I

SPECIFICERING AV DE KRITERIER SOM SKA UPPFYLLAS FÖR REKOMMENDATIONERNA

Rekommendation B – skärpning av låntagarbaserade åtgärder och metod för kalibrering

Nedanstående kriterium ska uppfyllas för del-rekommendation B.1.

Innan man skärper belåningsgraden (LTV-kvoten) ytterligare bör man göra en bedömning av var Nederländerna befinner sig i den ekonomiska och finansiella cykeln för att bestämma hur åtgärderna bör kalibreras och fasas in.

Nedanstående kriterium ska uppfyllas för del-rekommendation B.2.

När man kalibrerar tröskelvärden för DSTI-kvoten bör Nederländerna beakta vilka procykliska effekter de olika elementen i metoden som används för kalibreringen kan medföra.

Rekommendation C – att aktivera kapitalbaserade åtgärder

Nedanstående kriterier ska uppfyllas för rekommendation C.

Innan man aktiverar kapitalbaserade åtgärder bör man göra en bedömning av var Nederländerna befinner sig i den ekonomiska och finansiella cykeln för att bedöma huruvida sådana åtgärder är lämpliga.

Efter det att man har aktiverat kapitalbaserade åtgärder kan det vara nödvändigt att förstärka dem, eller vidta ytterligare makrotillsynsåtgärder, för att åtgärda de sårbarheter som har identifierats i Nederländerna; detta beror på vilka kapitalbaserade åtgärder som aktiverats, hur dessa tillämpats initialt samt hur bedömningen av sårbarheterna utfallit.

Rekommendation D – strukturella förändringar avseende bostadslån och bostadssektorn

Nedanstående kriterium ska uppfyllas för rekommendation D.

När man överväger nya alternativ som berör bostadspolitiken, och innan man genomför några förändringar, bör man bedöma vilka konsekvenser åtgärderna kan få mot bakgrund av var Nederländerna befinner sig i den ekonomiska och finansiella cykeln, så att man säkerställer att åtgärderna inte förstärker eller utlöser de ackumulerade sårbarheterna inom bostadssektorn i Nederländerna.