Europeiska Systemrisknämndens Rekommendation av den 27 juni 2019 om sårbarheter på medellång sikt inom bostadssektorn i Sverige (ESRB/2019/9)2019/C 366/06

EUROPEISKA SYSTEMRISKNÄMNDENS STYRELSE HAR ANTAGIT DETTA BESLUT

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt,

med beaktande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1092/2010 av den 24 november 2010 om makrotillsyn av det finansiella systemet på EU-nivå och om inrättande av en europeisk systemrisknämnd, särskilt artiklarna 3, 16, 17 och 18, och

Fastighetssektorn utgör en viktig del av ekonomin och sektorns utveckling kan påverka det finansiella systemet. Historiska fastighetskriser har visat att en ohållbar utveckling på fastighetsmarknaden kan få stora konsekvenser för det finansiella systemets stabilitet och ekonomin som helhet, samt även medföra oönskade spridningseffekter över gränserna. En negativ utveckling på fastighetsmarknaderna i vissa medlemsstater har tidigare medfört stora kreditförluster och/eller negativa påföljder för den reala ekonomin. Detta beror på det nära sambandet mellan fastighetssektorn, finansiärer och andra ekonomiska sektorer. Därutöver kan de starka återkopplingsprocesserna mellan det finansiella systemet och den reala ekonomin leda till att en negativ utveckling förstärkts.

Dessa samband är viktiga eftersom de innebär att risker som uppstår i fastighetssektorn kan få en systempåverkan som är procyklisk till sin natur. Sårbarheter i det finansiella systemet byggs ofta upp under den fas då fastighetssektorn befinner sig i en uppgång. När riskerna uppfattas som låga och tillgången till finansiering är god kan detta leda till en snabb ökning av både krediter och investeringar som, tillsammans med ökad efterfrågan på fastigheter, kan leda till stigande fastighetspriser. När säkerheternas värde ökar kan detta medföra att efterfrågan på, och tillgången till, krediter ökar ytterligare, vilket kan leda till en självförstärkande dynamik som i teorin kan få konsekvenser på systemnivå. Om fastighetssektorn i stället befinner sig i en nedgångsfas kan begränsad tillgång till finansiering, ökad riskaversion och sjunkande fastighetspriser påverka båda långivare och låntagare negativt vilket då kan leda till försämrade ekonomiska förutsättningar.

Sårbarheter inom bostadssektorn kan utgöra en källa för systemrisk som kan påverka den finansiella stabiliteten både direkt och indirekt. Direkta effekter är kreditförluster i bolåneportföljerna p.g.a. en negativ ekonomisk eller finansiell utveckling samtidigt som bostadsmarknaden också utvecklas negativt. Indirekta effekter kan vara relaterade till förändringar i hushållens konsumtion som får ytterligare konsekvenser för den reala ekonomin och den finansiella stabiliteten.

Enligt vad som framgår av rekommendation ESRB/2013/1 är makrotillsynens slutmål att bidra till att värna stabiliteten i det finansiella systemet som helhet, genom att bland annat stärka det finansiella systemets förmåga att återhämta sig efter störningar och minska uppbyggnaden av systemrisk, för att därigenom säkerställa att finanssektorn på ett uthålligt sätt bidrar till den ekonomiska tillväxten.

För detta ändamål får makrotillsynsmyndigheter utifrån en riskbedömning tillämpa eller flera av de kapitalbaserade makrotillsynsåtgärder som framgår av Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 och/eller låntagarbaserade makrotillsynsåtgärder som är baserade på nationell lagstiftning. Medan de kapitalbaserade åtgärderna främst ska stärka det finansiella systemets motståndskraft, kan låntagarbaserade åtgärder vara särskilt lämpade om man vill undvika att ytterligare systemrisker byggs upp.

Därutöver rekommenderar rekommendation ESRB/2013/1 att medlemsstaterna bör inrätta en rättslig ram som ger makrotillsynsmyndigheterna möjlighet att ha direkta kontroll- eller rekommendationsbefogenheter över de makrotillsynsinstrument som omnämns i den rekommendationen.

Under 2016 genomförde Europeiska systemrisknämnden (ESRB) en granskning av vilka sårbarheter som finns inom sektorn bostadsfastigheter i hela EU. I denna granskning identifierade ESRB olika sårbarheter på medellång sikt i flera länder som källor till systemrisk för finansiell stabilitet, vilket ledde till att man utfärdade beslut om varning till åtta länder, däribland Sverige.

Under 2016 utgick sårbarheten inom sektorn bostadsfastigheter i Sverige främst från en längre period med avsevärt stigande huspriser och bostadslån, vilket medfört övervärderade huspriser samt en hög och stigande skuldsättning hos hushållen.

ESRB har nyligen genomfört en systematisk och framåtblickande granskning av vilka sårbarheter som är kopplade till bostadssektorn inom EES-området.

Den senaste granskningen av Sverige visar att huspriserna inte längre ökar lika snabbt sedan 2016 och för närvarande ligger på samma nivå som 2016. Huspriserna är dock fortfarande övervärderade och hushållens skuldsättning har också avsevärt.

Sedan 2016 har de svenska myndigheterna förstärkt eller infört flera låntagar- och kapitalbaserade åtgärder: 2016 infördes krav om amortering av nya bostadslån. Dessa var kopplade till belåningsgraden (LTV-kvoten) av nya lån, med krav om att lån med en belåningsgrad över 70 procent måste amorteras med minst 2 procent per år, och att lån med en belåningsgrad mellan 50 och 70 procent måste amorteras med minst 1 procent per år. 2017 höjdes kraven avseende kvoten mellan lån/inkomst (LTI-kvot) för nya lån med 1 procentpunkt per år för nya bostadslån med en LTV-kvot över 4,5. 2018 införde Finansinspektionen regler om att alla inhemska kreditinstitut som tillämpar internmetoden, i enlighet med artikel 458 i förordning (EU) nr 575/2013, ska tillämpa ett för kreditinstitutet specifikt golv om 25 procent för den exponeringsviktade genomsnittliga riskvikten som tillämpas på portföljen av hushållsexponeringar mot gäldenärer med hemvist i Sverige som säkras genom fast egendom. Slutligen höjde Finansinspektionen 2018 den kontracykliska kapitalbufferten från 2 procent till 2,5 procent fr.o.m. september 2019.

Även om cykliska faktorer har spelat en viktig roll för de sårbarheter som identifierats i Sverige, så finns det även viktiga strukturella faktorer som medför en ökad systemrisk. Dessa faktorer inkluderar i) ett låg utbud av bostäder, vilket grunden för stigande huspriser och stigande skulder hos de hushåll som köper en bostad, ii) en förmånlig beskattning av bostäder, t.ex. avdragsmöjligheterna för bostadsräntor som kan medföra stigande huspriser och fungera som incitament för hushållen att ha en alltför hög belåning.

ESRB drar därför slutsatsen att åtgärderna, trots de omfattande makrotillsynsåtgärderna som vidtagits i Sverige och som alla fyller sin funktion, bara delvis tacklar de risker som utgår från bostadssektorn, särskilt vad gäller hushållens skuldsättning och de övervärderade huspriserna, på medellång sikt. Eftersom sårbarheten i viss mån beror på strukturella faktorer som går utöver vad makrotillsynen kan åtgärda, behövs andra åtgärder för att komplettera och förstärka de aktuella makrotillsynsåtgärderna, med målet att mer effektivt åtgärda de faktorer som bidrar till att systemrisk byggs upp på bostadsmarknaden i Sverige, utan att skapa onödigt höga kostnader för den reala ekonomin och det finansiella systemet i Sverige. De åtgärder som föreslås i denna rekommendation ska komplettera de existerande makrotillsynsåtgärderna i Sverige.

Målet för denna rekommendation är att rekommendera a) mer omfattande policyåtgärder för att begränsa de faktorer som bidrar till att hushållens skuldsättning ökar, och b) att man förstärker existerande, eller aktiverar nya, makrotillsynsåtgärder om de risker som utgår från hushållens skuldsättning och övervärderade huspriser fortsätter att öka pga. cykliska ekonomiska och finansiella faktorer.

Denna rekommendation är inte tänkt att påverka det arbete som unionens centralbanker utför inom ramen för sina penningpolitiska mandat.

ESRB:s rekommendationer offentliggörs efter det att styrelsen har informerat Europeiska unionens råd om sin avsikt att göra detta och rådet getts möjlighet att agera, och efter det att mottagarna har informerats om avsikten att offentliggöra.

HÄRIGENOM REKOMMENDERAS FÖLJANDE.

BILAGA I

SPECIFICERING AV DE KRITERIER SOM SKA UPPFYLLAS FÖR REKOMMENDATIONERNA

Rekommendation A – strukturella förändringar avseende bostadslån och bostadssektorn

Nedanstående kriterium ska uppfyllas för rekommendation A.

När man överväger nya alternativ som berör bostadspolitiken, och innan man genomför några förändringar, bör man bedöma vilka konsekvenser åtgärderna kan få mot bakgrund av var Sverige befinner sig i den ekonomiska och finansiella cykeln, så att man säkerställer att åtgärderna inte förstärker eller utlöser de ackumulerade sårbarheterna inom bostadssektorn i Sverige.

Rekommendation B – att bevaka sårbarheter och aktivera eller förstärka makrotillsynsåtgärder

Nedanstående kriterium ska uppfyllas för rekommendation B.

Innan man aktiverar andra, eller förstärker existerande, makrotillsynsåtgärder bör man göra en bedömning av var Sverige befinner sig i den ekonomiska och finansiella cykeln för att bedöma huruvida en aktivering eller förstärkning är lämplig.