Europeiska systemrisknämndens rekommendation av den 2 december 2021 om sårbarheter på medellång sikt inom sektorn bostadsfastigheter i Österrike (ESRB/2021/11) 2022/C 122/02

EUROPEISKA SYSTEMRISKNÄMNDENS STYRELSE HAR ANTAGIT DENNA REKOMMENDATION

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt,

med beaktande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1092/2010 av den 24 november 2010 om makrotillsyn av det finansiella systemet på EU-nivå och om inrättande av en europeisk systemrisknämnd, särskilt artikel 3.2 b och d samt artiklarna 16–18,

med beaktande av Europeiska systemrisknämndens beslut ESRB/2011/1 av den 20 januari 2011 om arbetsordningen för Europeiska systemrisknämnden, särskilt artikel 18, och

Fastighetssektorn utgör en viktig del av ekonomin och sektorns utveckling kan påverka det finansiella systemet i betydande grad. Historiska fastighetskriser har visat att en ohållbar utveckling på fastighetsmarknaden kan få stora konsekvenser för det finansiella systemets stabilitet och ekonomin som helhet, vilket även kan medföra oönskade spridningseffekter över gränserna. En negativ utveckling på fastighetsmarknaderna i vissa medlemsstater har tidigare medfört stora kreditförluster och/eller negativa följder för den reala ekonomin. Detta beror på det nära sambandet mellan fastighetssektorn, finansiärer och andra ekonomiska sektorer. Därutöver kan de starka återkopplingsprocesserna mellan det finansiella systemet och den reala ekonomin leda till att en negativ utveckling förstärkts.

Dessa samband är viktiga eftersom de innebär att risker som uppstår i fastighetssektorn kan få en systempåverkan som är procyklisk till sin natur. Sårbarheter i det finansiella systemet byggs ofta upp under den fas då fastighetssektorn befinner sig i en uppgång. När riskerna uppfattas som låga och tillgången till finansiering är god kan detta leda till en snabb ökning av både krediter och investeringar som, tillsammans med ökad efterfrågan på fastigheter, kan leda till stigande fastighetspriser. När säkerheternas värde ökar kan detta medföra att efterfrågan på, och tillgången till, krediter ökar ytterligare, vilket kan leda till en självförstärkande dynamik som i teorin kan få konsekvenser på systemnivå. Om fastighetssektorn istället befinner sig i en nedgångsfas kan begränsad tillgång till finansiering, ökad riskaversion och sjunkande fastighetspriser påverka båda långivare och låntagare negativt vilket då kan leda till försämrade ekonomiska förutsättningar.

Sårbarheter inom sektorn bostadsfastigheter kan utgöra en källa för systemrisk som kan påverka den finansiella stabiliteten både direkt och indirekt. Direkta effekter är kreditförluster i bolåneportföljerna p.g.a. en negativ ekonomisk eller finansiell utveckling samtidigt som bostadsmarknaden också utvecklas negativt. Indirekta effekter kan vara relaterade till förändringar i hushållens konsumtion som får ytterligare konsekvenser för den reala ekonomin och den finansiella stabiliteten.

Enligt vad som framgår av skäl 4 i Europeiska systemrisknämndens rekommendation ESRB/2013/1 är makrotillsynens slutmål att bidra till att värna stabiliteten i det finansiella systemet som helhet, genom att bland annat stärka det finansiella systemets förmåga att återhämta sig efter störningar och minska uppbyggnaden av systemrisker, för att därigenom säkerställa att finanssektorn på ett uthålligt sätt bidrar till den ekonomiska tillväxten.

För detta ändamål får makrotillsynsmyndigheter utifrån en riskbedömning tillämpa eller flera av de kapitalbaserade makrotillsynsåtgärder som framgår av Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 och/eller låntagarbaserade makrotillsynsåtgärder som är baserade på nationell lagstiftning. Medan de kapitalbaserade åtgärderna främst ska stärka det finansiella systemets motståndskraft, kan låntagarbaserade åtgärder vara särskilt lämpade om man vill undvika att ytterligare systemrisker byggs upp.

Under 2016 genomförde Europeiska systemrisknämnden (ESRB) en granskning av vilka sårbarheter som finns inom sektorn bostadsfastigheter i hela EU. I denna granskning identifierade ESRB olika sårbarheter på medellång sikt i flera länder som källor till systemrisk för finansiell stabilitet, vilket ledde till att man utfärdade beslut om varning till åtta länder, inklusive Österrike.

2016 bedömdes de huvudsakliga sårbarheterna på bostadsmarknaden i Österrike utgå från kraftigt ökande bostadspriser och stigande bolånevolymer samt risken för att kraven på låntagarna skulle sänkas ytterligare.

Sedan 2018 har de nationella myndigheterna i Österrike använt kommunikationsverktyg för att säkerställa sunda lånevillkor, kompletterat med ett förstärkt makrotillsynsarbete. I sin uppföljningsrapport om länder som erhöll varningar om sårbarheter på medellång sikt inom sektorn bostadsfastigheter, uppmärksammade ESRB att de åtgärder som de nationella myndigheterna i Österrike infört kan vara effektiva mot de framväxande sårbarheterna. ESRB noterade dock också att nationella myndigheterna i Österrike getts behörighet att införa rättsligt bindande låntagarbaserade åtgärder under 2017 som kunde utnyttjas om de framväxande sårbarheterna skulle accelerera.

ESRB har nyligen genomfört en systematisk och framåtblickande granskning av sårbarheter som är kopplade till sektorn bostadsfastigheter inom EES-området. I detta sammanhang har ESRB därvid identifierat vissa sårbarheter på medellång sikt som källa till systemrisk för den finansiella stabiliteten som inte åtgärdats i tillräcklig utsträckning.

Covid-19-pandemins utbrott 2020 och den därmed sammanhängande krisen har inte lett till någon konjunkturnedgång på bostadsmarknaderna. Efter en period med successiv tillväxt, då det samtidigt har varit låg räntenivå, har i stället de reala bostadspriserna och utlåningen ökat ytterligare i flera länder och detta i en betydligt snabbare takt än hushållens inkomster. För att mildra effekterna av pandemin och den därav följande ekonomiska osäkerheten har olika åtgärder och strategier, såsom moratorier och offentliga garantier, genomförts. I denna breda politiska kontext har tidigare planerade makrotillsynsåtgärder tillfälligt lättats eller senarelagts i vissa länder. Den aktuella förbättringen av det ekonomiska läget gör det möjligt att anpassa makrotillsynen i de länder där sårbarheter i samband med bostadsfastigheter har fortsatt att byggas upp.

Vad gäller Österrike har denna utveckling på senare tid visat att de reala bostadspriserna, efter en period med måttlig tillväxt, åter börjat accelerera och utvecklats snabbare än de reala disponibla inkomsterna. Dessutom hat utlåningen till hushållen ökat kontinuerligt. ESRB:s beräkningar visar också att, efter september 2019, ökningen av de reala bostadspriserna tagit fart under första kvartalet 2021 och överstigit ökningen i de reala disponibla inkomsterna under den perioden. I linje med denna utveckling visar beräkningar från Oesterreichische Nationalbank att bostäder blivit ännu mer övervärderade under första kvartalet 2021. Den reala tillväxten på utlåningen till hushållen för bostadsköp har ökat kontinuerligt sedan 2019. Av ett meddelande från finansmarknadsstyrelsen i Österrike i juni 2021 framgår att lånevillkoren för bostadslån vad gäller belåningsgrad (LTV-kvoten) och kvoten mellan skuldbetalning/inkomst (DSTI) har fortsatt att öka i förhållande till femårsgenomsnittet, och att en försvarlig andel av utlåningen uppvisar höga LTV- och DSTI-kvoter.

De åtgärder som för närvarande tillämpas bedöms endast som delvis lämpliga och delvis tillräckliga för att tackla de ökande sårbarheterna. Österrike har heller inte vidare använt sig av kapitalbaserade åtgärder för att ta itu med befintliga sårbarheter och främja finansiell stabilitet. Sårbarheterna som identifierats inom bostadssektorn i Österrike speglas heller inte fullt ut i riskvikterna för bostadslån, som används av kreditinstitut som använder interna ratingsystem (IRB) för att beräkna sina kapitalkrav.

Mot denna bakgrund konstaterar ESRB att man bör införa rättsligt bindande låntagarbaserade åtgärder för att öka effekten på de åtgärder som redan finns på plats för att på allvar ta itu med de sårbarheter på medellång sikt som finns inom bostadssektorn i Österrike. Om sådana bindande låntagarbaserade åtgärder bedöms som otillräckliga för att effektivt minska sårbarheterna på medellång sikt, bör man överväga införandet av kapitalbaserade åtgärder, t.ex. Instrument som ökar riskvikterna i internmetoden (IRB) för exponeringar mot bostadssektorn, den sektoriella systemriskbufferten eller den kontracykliska kapitalbufferten. Dessa åtgärder skulle göra banksektorn i Österrike mer motståndskraftig mot de risker som kan ha uppstått, t.ex. den fortsatta övervärderingen av bostadspriserna och något lägre ställda krav på låntagarna för bostadslån som har beviljats de senaste åren.

HÄRIGENOM REKOMMENDERAS FÖLJANDE.

BILAGA

Rekommendation A – att införa rättsligt bindande låntagarbaserade åtgärder

Nedanstående kriterier ska uppfyllas för rekommendation A.

När man inför rättsligt bindande låntagarbaserade åtgärder bör adressaterna sträva efter att förhindra en betydande eller ökande andel av:

nya lån med säkerhet i en bostad som kan medföra kreditförluster om det inträffar fallissemang och huspriserna faller pga. detta,

Låntagare som tecknar nya hypotekslån där det finns en avsevärd risk för att låntagaren inte kan återbetala sina skulder som planerat utan att avsevärt minska sin konsumtion till följd av ogynnsamma ekonomiska eller finansiella förhållanden, ökande kostnader för att betala sina lån eller en ogynnsam utveckling på bostadsmarknaden.

Mottagarna bör använda en eller flera rättsligt bindande låntagarbaserade åtgärder för att säkerställa att de aktuella åtgärderna är effektiva och för att minimera risken för att de kringgås eller för oönskade konsekvenser som kan reducera deras effekt eller t.o.m. skapa risker inom andra områden, särskilt genom att se till att rättsligt bindande låntagarbaserade åtgärder gäller för lån som beviljas alla typer av låntagare av alla typer av långivare.

Innan man inför rättsligt bindande låntagarbaserade åtgärder bör man göra en bedömning av var Österrike befinner sig i den ekonomiska och finansiella cykeln för att bestämma hur sådana åtgärder bör kalibreras och fasas in.

Innan man inför rättsligt bindande låntagarbaserade åtgärder, och för att bestämma hur sådana åtgärder bör kalibreras och fasas in, bör adressaterna beakta vilka låntagarbaserade åtgärder som redan tillämpas och hur dessa kalibrerats, för att på så sätt bemöta de sårbarheter som identifierats i Österrike på bästa möjliga sätt.

Efter det att rättsligt bindande låntagarbaserade åtgärder har införts kan det bli nödvändigt att skärpa dem ytterligare eller aktivera ytterligare makrotillsynsåtgärder för att bemöta de sårbarheter som identifierats i Österrike. Detta beror på vilka låntagarbaserade åtgärder som införts, hur dessa har kalibrerats initialt samt hur bedömningen av sårbarheterna utfallit.

När rättsligt bindande låntagarbaserade åtgärder införs eller kalibreras bör mottagarna beakta alla lån som hushållen betalar från sina inkomster, oavsett vilken form av lån det gäller, dvs. man behandlar lånebetalningar avseende bostad som en skuld för hushållet.

Rekommendation B – att införa eller förstärka kapitalbaserade åtgärder

Nedanstående kriterier ska uppfyllas för rekommendation B.

När man aktiverar nya, eller förstärker existerande, kapitalbaserade åtgärder bör mottagarna försöka säkerställa motståndskraften hos kreditinstitut med tillstånd i Österrike mot bakgrund av att systemrisk kan utgå från sektorn bostadsfastigheter, vilket kan medföra direkta eller indirekta kreditförluster från bostadslån, eller kan uppstå som konsekvens av att hushåll med bostadslån minskar sin konsumtion.

Innan man inför nya, eller förstärker existerande, kapitalbaserade åtgärder bör man göra en bedömning av var Österrike befinner sig i den ekonomiska och finansiella cykeln och huruvida rättsligt bindande låntagarbaserade åtgärder, som införs i överensstämmelse med rekommendation A, är tillräckliga för att minska sårbarheterna på medellång sikt och undersöka huruvida det vore lämpligt att införa eller förstärka kapitalbaserade åtgärder.

Efter det att man infört nya, eller förstärkt existerande, kapitalbaserade åtgärder kan det bli nödvändigt att förstärka åtgärden ytterligare eller införa ytterligare makrotillsynsåtgärder för att bemöta de sårbarheter som identifierats i Österrike. Detta beror på vilka kapitalbaserade åtgärder som införs, hur dessa tillämpas initialt samt hur bedömningen av sårbarheterna utfallit.