om den ekonomiska politiken på medellång sikt

Regeringens proposition >

1987/88: 36 [S]

om den ekonomiska politiken på medellång Prop

sikt 1987/88: 36

Regeringen förelägger riksdagen vad som har upptagits i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 15 oktober 1987 för den åtgärd som framgår av föredragandens hemställan. På regeringens vägnar

Kjell-Olof Feldt

Bengt K Å. Johansson

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen behandlas — mot bakgrund av 1987 års långtidsutredning

och dess remissbehandling — den ekonomiska politiken på medellång sikt.

Regeringens syn på de ekonomisk-politiska målen och utvecklingen i den internationella ekonomin och den svenska ckonomin redovisas. Vidare redogörs för den ekonomiska politik regeringen avser föra de närmaste

åren för att med bibehållen balans i ckonomin uppnå en långsiktigt stabil

tillväxt och förbättrad välfärd. '

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner de angivna riktlinjerna

för den ekonomiska politiken på medellång sikt.

| Riksdagen 1987/88.1 samt. Nr 36

Prop. 1987/88: 36 Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 oktober 1987

Närvarande: statsrådet Feldt, ordförande, och statsråden Sigurdsen, Gustafsson, Leijon, Peterson, Bodström, R. Carlsson, Holmberg, Hellström, Wickbom, Johansson, Hulterström, Lindqvist

Föredragande: statsrådet Feldt

Proposition om den ekonomiska politiken på

medellång sikt

I Inledning

Utgångsläget I början av 1980-talet befann sig den svenska ekonomin i djup kris. Den ckonomiska tillväxten hade stannat av, arbetslösheten ökade snabbt och samtidigt var inflationen hög. Dessutom hade både statens budgetunderskott och underskottet i affärerna med utlandet vuxit dramatiskt. Nägra tecken på att denna utveckling höll på att vända fanns inte.

Sedan dess har en anmärkningsvärd förbättring i Sveriges ckonomiska läge skett. Tillväxten i ekonomin har under de senaste åren varit förhållandevis god. Detta har haft flera positiva konsekvenser. Sysselsättningen har ökat och arbetslösheten minskat. Reallönerna har ökat och med dem den privata konsumtionen. Även investeringarna har ökat. Ändå har det varit möjligt att skapa och upprätthålla balans i utrikesbetalningarna.

Trots att arbetslösheten idag är internationellt sett mycket låg har också pris- och lönestegringstakten sjunkit. Parallellt har statens budgetunderskott som andel av BNP reducerats från ca 13 32 1982 till beräknade ca I Zz 1987.

Inom industrin har vinstläget förbättrats jämfört med 1970-talet. Detta har, tillsammans med ctt förbättrat kapacitetsutnyttjande, medfört en betydande investeringsuppgång. Ett antal olika studier visar också att den svenska industrin har genomgått en omfattande omstrukturering och att den idag står väl rustad inför framtiden.

Mot denna bakgrund finns det flera goda skäl att se optimistiskt på framtiden för den svenska ekonomin. Utgångsläget är i dag ett annat än för bara några år sedan. Den akuta krisbekämpningen behöver inte på samma sätt som under 1980-talets första år dominera över andra frågor på den politiska dagordningen. Ökad uppmärksamhet kan ägnas åt frågor rörande resursernas användning och välfärdens utveckling på längre sikt.

Samtidigt är det viktigt att hålla i minnet att problemen för den svenska ckonomin långt ifrån är lösta. De ekonomiska framgångarna under de scnaste åren bygger — förutom på den inhemska ckonomiska politiken —

LA

också på en god internationell utveckling och fallande oljepriser. Det Prop. 1987/88: 36 förmånliga kostnadsläget och den goda vinstnivån i svenskt näringsliv beror bl. a. på två stora devalveringar åren 1981 och 1982, vilka ej kan

upprepas. Ett förändrat läge i något av dessa avseenden — t.ex. ett mer oförmånligt kostnadsläge — kan vara tillräckligt för att äventyra den fortsatta vägen mot balans i den svenska ekonomin.

Välfärd och ekonomisk tillväxt

Den ekonomiska utvecklingen är av avgörande betydelse för välfärden. För att det skall vara möjligt att bevara och förnya välfärdsstaten, med en

väl fungerande offentlig sektor och ett tillfredsställande socialt trygghetssystem och samtidigt tillgodose de välmotiverade kraven på reallöneök-

ningar, krävs en god ekonomisk tillväxt. Än mer skärps kravet på att ekonomin fungerar väl och att produktiviteten stiger om vi dessutom vill

ha kortare arbetstider.

Naturligtvis innebär detta inte att ekonomisk tillväxt är ett överordnat mål för politiken. Just därför att vi på många områden har så höga ambitioner behövs ekonomisk tillväxt.

Många olika typer av åtgärder krävs för att ekonomin skall fungera väl och för att resurserna skall växa. Det är viktigt att efterfrågan i ekonomin är så hög att vi kan ha full sysselsättning. Samtidigt gäller det att inte börja förbruka mer än vi producerar. Då hamnar ekonomin snart i obalans.

För att produktionen skall öka krävs emellertid mer. Vi måste ha ett väl

fungerande utbildningssystem på alla nivåer. Utbildnings- och kunskapsnivån måste vara hög, och utbildningssystemet måste smidigt kunna ställa

om sig till förändrade krav. Forskningen måste vara av hög klass, vilket bl. a. förutsätter väl utvecklade internationella kontakter. Det måste också löna sig att investera både i maskiner och byggnader och i utbildning. Belöningssystemet i ekonomin — inte minst skattesystemet — är här av

central betydelse. Det måste premiera både arbete och sparande.

En snabb resurstillväxt förutsätter också en god anpassningsförmåga, såväl bland hushåll och i företag som inom den offentliga sektorn. Det måste finnas en beredskap att utveckla nya idéer, starta nya företag, flytta resurser till nya verksamheter och söka nya jobb.

Konflikter kan naturligtvis uppkomma mellan olika ekonomisk-politiska mål. En snabb strukturomvandling medför att arbetsplatser försvinner i vissa företag, branscher och regioner. De som då drabbas måste stödjas

med möjligheter att söka nya jobb, med omskolning osv. Ett väl fungeran-

de trygghetssystem kan understödja den ekonomiska tillväxten genom att det hjälper medborgarna att klara av de oundvikliga anpassningskrav som den industriella omvandlingen och utvecklingen ställer. Strukturomvandlingens effekter på den regionala balansen måste beaktas och erforderliga åtgärder sättas in om denna balans störs.

För att få till stånd investeringar i ekonomin krävs goda vinster i närings-

livet. Om vinsterna är alltför låga drabbas nämligen både investeringar,

produktion och sysselsättning. De som då träffas hårdast är de med sva-

gast ställning på arbetsmarknaden. Alltså måste goda vinster accepteras — men de skall leda till investeringar och nya arbetstillfällen.

Med industrialisering och ekonomisk tillväxt har ofta följt en försämrad Prop. 1987/88: 36 |

miljö. Men det är inget nödvändigt samband. Ofta har miljöförstöringen varit en följd av att enskilda människor och företag tillåtits slita på miljön

och försämra den utan att betala för sig. Detta går att ändra. Med en mer ambitiös miljöpolitik, som bl. a. inkluderar ekonomiska styrmedel i högre

utsträckning än i dag, samt med ny och miljövänligare teknik behöver inte resurstillväxten gå ut över miljön. Den uppgift den ekonomiska politiken står inför på medellång sikt är inte enkel. Det gäller att bibehålla balansen i ekonomin parallellt med att grunden läggs för en stabil tillväxt. Detta skall ske utan att välfärdsstatens

principer eftersätts. Inga grupper skall ställas utanför utvecklingen. Inga regioner skall hamna i bakvattnet. Samtidigt skall vår miljö förbättras.

Politik på medellång sikt

Under den gångna våren publicerades 1987 års långtidsutredning. Ett

viktigt syfte med långtidsutredningen är att skissera en trovärdig strategi

för den ekonomiska politiken på medellång sikt. Det innebär att det är naturligt att i anslutning till långtidsutredningens publicering — och remiss-

behandlingen av den — låta riksdagen ta ställning till den ekonomiska politikens uppläggning på medellång sikt. Så skedde också efter 1984 års

längtidsutredning. |

Utvecklingen under de senaste 10—15 åren har eftertryckligt visat på

behovet av att den ekonomiska politiken förs utifrån ett längre perspektiv. Under senare delen av 1970-talet och de första åren på 1980-talet växte underskottet i utrikeshandeln. Detta var en följd av en allt sämre utveckling i de delar av den svenska ekonornin som är utsatta för konkurrens från utlandet. Först efter ett par år med mycket goda konkurrensförhållanden kunde balansen i utrikeshandeln återställas. För att denna förbättring skall vara bestående krävs ytterligare flera år med goda investeringar och stabil tillväxt. :

På liknande sätt förhåller det sig med underskotten i statens budget. Dessa växte kontinuerligt mellan 1975 och 1982. Därefter har en betydande förbättring skett. Men så bra som dagens budgetsiffror ser ut att vara är inte den underliggande situationen. En del av budgetförbättringen beror på

att den nominella lönestegringstakten i Sverige varit förhållandevis hög. Det medför ökade statsinkomster på kort sikt — samtidigt som det äventyrar konkurrenskraften och därmed riskerar att på sikt urholka statsfinan-

serna igen. Därför krävs att den medelfristiga strategin fullföljs, att finans-

politiken är fortsatt stram.

Också för att varaktigt förbättra sysselsättningssituationen krävs en mer

långsiktig politik. Med den politik sam bedrivits efter 1982 har det varit

möjligt att öka sysselsättningen och minska arbetslösheten. Först ett par år efter politikomläggningen inträffade emellertid en mer märkbar uppgång i sysselsättningen och en nedgång av arbetslösheten. För att den skall kunna fortsätta krävs att pris- och lönestegringstakten i Sverige kommer ner i

nivå med den i omvärlden och stanner där. Även för att bekämpa inflationen krävs att politiken bedrivs utifrån ctt

längre perspektiv. Pris- och lönestegringstakten är starkt beroende bl. a. av Prop. 1987/88: 36 människors förväntningar om den framtida ekonomiska utvecklingen och den ekonomiska politiken. Detta innebär att det kan ta flera är att få förtroende för en politik som varaktigt sänker pris- och lönestegringstakten.

Än mer påtagligt är behovet av ett längre perspektiv när problem som rör den ekonomiska tillväxten, resursanvändningen och ekonomins funktionssätt skall åtgärdas. Ekonomisk tillväxt förutsätter inte bara en väl avvägd stabiliseringspolitik utan också utbildning och forskning, långsiktiga investeringar, ett väl fungerande skattesystem som premierar arbete och sparande osv. Många åtgärder vidtagna med dessa syften verkar först i ett perspektiv på 10—20 år.

Mot denna bakgrund kommer jag i det följande att redovisa min syn på den ekonomiska politiken och den ekonomiska utvecklingen på medellång sikt.

2 Långtidsutredningen 1987 och remissyttranden

I mars i år publicerades 1987 års långtidsutredning (LU 87). Den består av en huvudrapport (SOU 1987:3) och 27 bilagor. Huvudrapporten har utarbetats inom finansdepartementets långsiktsenhet och är en tjänstemannaprodukt. Bilagorna har en självständig ställning till huvudrapporten. -

Långtidsutredningen har remissbehandlats, och yttranden har inkommit från sammanlagt 28 remissinstanser. I det följande sammanfattas remissvaren i anslutning till en redogörelse för innehållet i långtidsutredningen. En: mer fullständig sammanfattning av remissvaren lämnas i bilagan till denna proposition.

Syfte, uppläggning och metod Långtidsutredningen 1987 har till syfte att ge underlag för utformningen av den ekonomiska politiken. Analysen av den svenska ekonomin genomförs i utredningen bl. a. med utgångspunkt från några kvantifierade scenarion. Dessa tecknas i två tidsperspektiv: 1987— 1990 samt: 1984—1995. Därutöver analyseras i långtidsutredningen några funktionsproblem i den svenska ekonomin relaterade till skattesystemet. den offentliga sektorn och arbetsmarknaden. Avslutningsvis diskuteras några vidare aspekter på välfärden: inkomst- och förmögenhetsfördelningen, den regionala utvecklingen och miljöproblemen.

LU 87 skiljer sig i ett antal avseenden från sina föregångare. Huvudrap- . porten är kortare och mera problemorienterad, den ekonometriska analysen har tonats ned och de bilagor som behandlar specifika problem har en lösare anknytning till huvudrapporten än i tidigare utredningar. Dessa förändringar betraktas av remissinstanserna genomgående som positiva. Flera av dem framhåller att en liknande arbetsmetod bör tillämpas även i fortsättningen.

Remissinstanserna understryker att långtidsutredningen fyller en viktig

funktion genom att studera och fästa uppmärksamheten på de långsiktiga Prop. 1987/88: 36

möjligheterna till och begränsningarna för en gynnsam ekonomisk utveckling.

De ekonomisk-politiska målen och deras relation till det allmänna välfärdsbegreppet diskuteras utförligt i LU 87. Målen är full sysselsättning, hög tillväxt, fast penningvärde, jämn fördelning av levnadsstandarden,

regional balans och balans i utrikesbetalningarna. De fem förstnämnda målen betecknas som övergripande. De är direkt relaterade till medborgar-

nas välfärd, dess utveckling och fördelning. Annorlunda förhåller det sig

enligt utredningen med målet om balans i utrikesbetalningarna. Detta är

snarare en förutsättning för att det skall vara möjligt att uppnå de övergri-

pande målen. Detsamma gäller även balans i statens budget och en god

vinstnivå i näringslivet. Deras koppling till välfärden är indirekt och de bör därför i likhet med bytesbalansmålet betraktas som intermediära, i den

meningen att de behöver vara uppfyllda för att det skall vara möjligt att uppnå de övergripande målen. Remissinstanserna delar i stort denna syn,

även om nägra remissinstanser menar att frågor rörande den regionala

balansen, miljön och fördelningspolitiken genom denna uppläggning blivit i viss mån äsidosatta.

De siffermässiga preciseringarna av den ekonomiska utvecklingen skall

inte tolkas som prognoser. Precis som i de närmast föregående långtidsutredningarna har de karaktären av kravkalkyler, dvs de är avsedda att

klargöra vad som i olika avseenden krävs av den ckonomiska politiken och

av ekonomins funktionssätt för att det skall vara möjligt att uppnå vissa

ekonomisk-politiska mål. Särskilt betonas i långtidsturedningens kravkalkyler behovet av att åstadkomma en anpassning av pris- och lönestegrings-

takten till den takt som råder i vår omvärld. Ett genomgående tema i remissyttrandena är att man saknar en analys av medlen för att åstadkomma den i kravanalysen angivna utvecklingen.

Flera remissinstanser anser vidare att långtidsutredningen borde ha kompletterat sina kalkyler med en analys av alternativa utvecklingsvägar. Behovet av alternativa kalkyler motiveras med att den utveckling som

presenterats av LU — särskilt vad avser pris- och lönestegringstakten —

anses bygga på orealistiska bedömningar. Några remissinstanser anser

dessutom att långtidsutredningen bör analysera också ett längre tidsperspektiv (10—20 år). :

Internationell bakgrund Till grund för långtidsutredningens bedömningar av utvecklingen i den svenska ekonomin ligger antaganden om en något lägre produktionstillväxt i omvärlden än under de allra senaste åren. Även världshandeln kommer därmed att öka något långsammare under de närmaste ären. Under

1990-talet antas emellertid en viss återhämtning ske; för perioden som

helhet förutses världshandeln öka med 4-5 Z per år i volym. Inflationen bedöms under hela perioden fram till 1995 vara fortsatt låg (ca 3,5 70).

Fullmäktige i riksbanken påpekar att den internationella utvecklingen naturligtvis kan komma att avvika från den av LU antagna. Som utgångs-

punkt för LU:s kalkyler framstår enligt fullmäktiges mening ändock de Prop. 1987/88: 36

valda förutsättningarna som väl avvägda. Man saknar dock (i likhet med

Svenska Bänkföreningen) en analys av effekterna för Sverige av den ökade integrationen av EG. Enligt Sveriges Grossistförbund, Sveriges Köpmannaförbund och Sveriges Föreningsbankers Förbund talar mycket för att

LU har valt ett väl optimistiskt scenario för den framtida internationella

ekonomiska utvecklingen.

Utredningen framhåller dock att antagandena om den internationella utvecklingen kan kullkastas av många olika faktorer. Bakom den bild som tecknats ligger bl. a. förutsättningen att de betydande finansiella obalanser som i dag råder mellan Förenta staterna å ena sidan och Japan och delar av Västeuropa å den andra utjämnas.

Ett annat hot mot den skisserade utvecklingen utgör enligt LU förhållan-

dena på oljemarknaden. De bedömningar som gjorts innebär att oljepriset ligger kvar på samma nominella nivå fram till år 1990 som i januari 1987 (18

dollar per fat) och att det därefter sker en viss uppgång fram till 1995, då priset antas vara ca 27 dollar per fat. Om oljepriset skulle stiga snabbare innebär det försämrade betingelser för den svenska ekonomin.

Kostnadsproblemen Vilka problem som följer med en alltför snabb pris-och lönestegringstakt åskådliggörs i de beräkningar långtidsutredningen gjort för perioden 1987— 1990. I detta perspektiv tecknas två utvecklingsvägar för den svenska

ekonomin. Den första vägen innebär att ekonomin fortsätter att röra sig

mot balans. Tillväxten under 1988 blir visserligen förhållandevis låg till

följd av en begränsad konjunkturnedgång i omvärlden, men framförallt på

grund av den under 1986 och 1987 alltför höga pris- och lönestegringstakten. Under 1989 och 1990 kan emellertid BNP-tillväxten åter öka, vilket medför högre sysselsättning och lägre arbetslöshet. Avgörande för att denna förbättring skall komma till stånd är att nettoexporten blir positiv och ger ett ökat bidrag till tillväxten. Detta beror i sin tur huvudsakligen på hur relativpriserna på svenska produkter utvecklas.

Av kalkylerna framgår att om detta s.k. balansalternativ skall kunna förverkligas, är utrymmet för lönekostnadsökningar inte större än 3 §c per är under perioden 1988-1990. Detta är löneökningstal som är mycket låga, historiskt sett. Det bör emellertid observeras att även inflationstakten inom landet förutses kunna bli mycket låg. Därmed blir det, trots de låga nominella löneökningstalen, enligt långtidutredningen reallönehöjningar även under denna period.

Landsorganisationen i Sverige liksom Tjänstemännens Centralorganisation instämmer visserligen i att lönekostnadsökningarna i Sverige måste

ner i omvärldens nivå. LO anför dock att eftersom de genomsnittliga

löneökningarna i konkurrentländerna inte kan förväntas bli 376, kan detta

enligt LO inte motivera kravet i LU 87. Dessutom är 3 2& mindre än hälften

av den lägsta ökning som förekommit inom industrin de senaste tjugo åren.

För att belysa konsekvenserna av en pris- och löncökningstakt enligt det mönster som varit rådande historiskt har utredningen analyserat ytterliga-

re ett scenario. Pris- och lönestegringstakten framkommer 1 detta fall ur Prop. 1987/88: 36 beräkningar baserade på historiska samband och alltså inte som krav på utvecklingen. 1 övrigt är förutsättningarna i stort sett desamma. Beräkningarna visar att BNP-tillväxten under 1988 då faller mycket kraftigt, och

att arbetslösheten ökar. Även under 1989 och 1990 blir tillväxten låg och

arbetslösheten hög med svens”.a mått mätt.

Jämförelsen med balansalternativet framgår av tabell I som visar ut-

vecklingen för vissa nyckeltal i de båda alternativen. Det bör noteras. att

kalkylerna utgår från läget i den svenska ekonomin så som detta tedde sig

vintern 1987. Sedan dess har vissa förändringar skett; så har exempelvis

den offentliga sektorns sparande förstärkts påtagligt. Jag ämnar återkom-

ma såväl till skälen för detta som till hur det påverkar slutsatserna av

analysen.

Tabell I. Vissa nyckeltal 1988—1990 enligt balansalternativet resp. alternativet med snabbare pris- och lönestegringstal

Balansalterna- Alternativet med

tivet snabbare pris- och

lönestegringstakt

1988 1989 1990 1988 1989 1990 BNP-volym 1,8 2.1 2,5 0,9 0,8 1.0 Timlönekostnad" 3,0 3,0 3.0 5.8 58 SI

Konsumentpris" 2,7 1.9 1.6 S.0 4,5 4

Arbetslöshet" (22) 2,5 2,5 2.4 2.7 32 3,7 Bytesbalans

(miljarder kr, löpande priser) . || 5 7 2 4 5

Finansiellt sparande i offentlig sektor

(miljarder kr, löpande priser) -11 —6 -—2 Il -12 -—-17

" Industrin 5 Implicit deflator för privat konsumtion « Siffrorna enligt den tidigare AKU-definitionen, således inte helt jämförbara med den fr. o. m. 1987 redovisade AKU-seriea

Finns det då inte skäl att i alternativet med allt för höga pris- och.

lönestegringstakter kompensera det stora efterfrågebortfallet med hjälp av en mer expansiv finanspolitik och på så vis upprätthålla tillväxt och sysscl-

sältning? LU menar att detta i praktiken inte är möjligt. Ekonomiska

problem som beror på försvagad konkurrenskraft och för snabb inflation kan inte botas med expansiv efterfrågepolitik. Snarare riskerar de att

förvärras. Om det inhemska efterfrågeläget upprätthålls på konstlad väg försämras bytesbalansen snabbt, vilket sannolikt medför att en väsentligt högre räntenivå än dagens krävs för att försvara växelkursen. I sin tur medför detta ett fall i investeringarna, vilket bromsar tillväxten på sikt.

Vidare tyder erfarenheten — från såväl Sverige som omvärlden — på att stora budgetunderskott genererar snabbare pris- och lönestegringar. Alltså bidrar försöken att upprätthålla efterfrågenivån via en expansiv finanspolitik i en situation som denna till att permanenta den alltför höga pris- och lönestegringstakten. Därmed undergrävs möjligheterna att nå en god ckonomisk tillväxt.

På kort sikt beror svenskt näringslivs förmåga att konkurrera på hemma- Prop. 1987/88: 36 och exportmarknaderna huvudsakligen på hur kostnaderna utvecklas relativt omvärlden. På längre sikt finns det emellertid enligt utredningen större möjligheter att konkurrera med andra medel, nya produkter, bättre kvalitet etc. TCO lägger i sitt remissvar stor vikt vid detta.

Även i långtidsutredningens beräkningar i det längre tidsperspektivet 1984—1995 framkommer emellertid ett krav på relativprissänkningar för svensk export av bearbetade varor med ca 0,8 per år. En orsak till detta är att svensk industri förefaller tappa andelar på världsmarknaden; vid

givna relativpriser växer den svenska exporten inte lika snabbt som världsmarknaden. Ett flertal faktorer kan enligt långtidsutredningen förklara detta. Exempelvis har svensk export traditionellt skett till länder vars import vuxit långsammare än världsmarknaden i genomsnitt. Den svenska industrin förefaller även ha haft en oförmånlig produktsammansättning.

Långtidsutredningen redovisar dock ett antal studier av den industriella

utvecklingen och handeln under senare år som ger en något annan bild: svensk export förefaller ha genomgått en mycket snabb omvandling under de senaste tio åren. Enligt utredningen går det emellertid inte att spåra denna utveckling i de faktiska sambanden mellan den svenska export-

utvecklingen, relativpriserna och världsmarknadens utveckling. LO ifrågasätter dock de utnyttjade sambanden just mot bakgrund av dessa studier.

Realekonomisk utveckling

Långtidsutredningens beräkningar visar att en tillväxt i ekonomin som

helhet på mellan 2 och 2.522 per år bör vara möjlig att uppnå vid fullt

resursutnyttjande. Denna tillväxt bärs under den kommande 10-årsperio-

den upp av bl.a. en tillväxt i antalet arbetade timmar på 0.522 per år,

vilken bl. a. sammanhänger med att befolkningen ökar i de åldersgrupper där förvärvsfrekvensen normalt är som högst. Produktivitetsutvecklingen bedöms bara bli marginellt snabbare än under de senaste 10-15 åren, och väsentligt lägre än under t. ex. 1960-talet.

Fullmäktige i riksbanken anser att en central fråga är vilka faktorer som

bestämmer den långsiktiga tillväxtens storlek och hur den kan påverkas. Arbetskraftsutbudet påverkas bl. a. av skattesystemet och produktiviteten bestäms till stor del av investeringar i human- och realkapital, som i sin tur påverkas av skattesystemet och av hur väl arbets- och kapitalmarknaden fungerar. Den diskussion av ekonomins funktionssätt som förs i LU och i flera av bilagorna bör i kommande utredningar integreras i bedömningen av den långsiktiga ekonomiska utvecklingen.

LO delar LU:s bedömning att produktivitetsutvecklingen är av central

betydelse för möjligheterna att förverkliga de eckonomisk-politiska målen. Även TCO diskuterar i sitt remissvar produktivitetens utveckling. Enligt TCO är LU:s bedömning av den möjliga produktivitetstillväxten alltför försiktig. | Tillväxten i balansalternativet förutsätter en betydande kapitalbildning.

Utvecklingen under 1985 och 1986 — då konsumtionen var drivande i

tillväxtförloppet — måste alltså vridas i riktning mot ett ökat sparande. Det

är särskilt inom industrin som investeringsverksamheten behöver öka. Prop. 1987/88: 36 Detta sammanhänger med strävandena att skapa balans i utrikeshandeln. Endast om industrin byggs ut är det möjligt att skapa ett varaktigt överskott i bytesbalansen. En förnyelse av produktionsapparaten och tekniken är också nödvändig om de kvalitativa aspekterna i välfärden — såsom en bättre miljö — skall kunna förverkligas.

För att den nödvändiga investeringsutvecklingen — ca 3,5 2e per år inom

näringslivet — skall komma till står.d krävs det att företagen förväntar sig

en god framtida vinstnivå. I beräkningarna har vinstnivån förutsatts vara

marginellt lägre än 1984. Denna vinstnivå har bedömts vara tillräcklig för att ge en avkastning på investeringar i industrin som är tillfredsställande i

förhållande till alternativa placeringar i finansiella tillgångar. Den tekniska utvecklingens och därmed de immateriella investeringar-

nas roll för ekonomisk tillväxt tas upp av bl.a. styrelsen för teknisk utveckling (STU) som menar att de immateriella investeringarna måste tillmätas en allt större betydelse när det gäller industrins förmåga att

upprätthålla och öka sin konkurrenskraft. Det kan därför diskuteras om den typ av makromodeller som använts i LU är tillräckliga för en bedömning av de nödvändiga villkoren för industrins utveckling. Länsstyrelsen i

Stockholms län efterlyser en mer genomgripande diskussion om utbild-

ningens betydelse för den framtida utvecklingen. Även vid den ökade investeringsverksamhet långtidsutredningen räknar

med beräknas den privata konsumtionen kunna stiga med mellan 2 och 2,57 per år. Detta är lägre än under de senaste åren, men väsentligt högre än under 1970-talet och de tidiga åren på 1980-talet.

En förklaring till att utrymmet för privat konsumtion blir så pass stort är att den offentliga konsumtionen förutsatts öka långsammare än under 1960- och 1970-talen. Under perioden 1984— 1995 är den förutsatta genomsnittliga årliga offentliga konsumtionsökningstakten 0,87 (staten —0,5 och kommunerna +1,2 96 per år). Dessa utvecklingstakter överensstäm-

mer i stort sett med vad som angivits i de senaste årens finansplaner.

Långtidsutredningens kalkyl för försörjningsbalansens olika poster

framgår av tabell 2.

Tabell 2. Försörjningsbalansens utveckling 1984— 1995 1980 års priser

Miljarder Årlig procentuell

Huvudskälet till att utredningen räknar med en dämpad tillväxt för Prop. 1987/88: 36 offentlig konsumtion är att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn

mäste öka, annars blir det totala finansiella sparandet t hela ekonomin inte

tillräckligt stort för att finansiera nödvändiga investeringar med bibehållen

balans i utrikesbetalningarna. Samtidigt har långtidsutredningen utgått

ifrån att detta inte sker genom att skattetrycket höjs.

Trots att den offentliga konsumtionens tillväxt dämpas kommer den offentliga sektorns andel av det totala antalet sysselsatta att vara lika hög år 1995 som idag. Inte heller beräknas den offentliga produktionens andel av BNP minska. Det scnare beror på att kostnaden för offentliga tjänster

ökar snabbare än för övriga varor och tjänster.

Svenska kommunförbundets styrelse anser att utredningens fördelning

mellan privat och offentlig konsumtion på sikt kan leda till stora svårigheter att klara nya krav på den offentliga sektorn och samtidigt bibehålla den

offentliga sektorns generella karaktär. Liknande synpunkter framförs av

TCO. Mycket tyder enligt kommunförbundet också på att den allmänna

opinionen prioriterar t.ex. sjukvård, omsorg och kollektiva transporter högt. |

Landstingsförbundets styrelse är av den meningen att hälso- och sjuk-

vårdens resurser måste öka i minst samma takt som samhällets totala

resurser beroende på bl. a. ett stigande antal mycket gamla personer, nya

sjukdomar såsom AIDS, nya möjligheter att effektivt hjälpa allt fler samt ökade anspråk på att få bibehålla en anständig levnadsnivå även vid svår

sjukdom.

Landstingsförbundets styrelse framhåller dock i likhet med bl. a. Cent-

ralorganisationen SACOISR att man deltar utredningens uppfattning att skattetrycket inte bör öka. Det är enligt både landstingsförbundet och

SACO/SR angeläget att skapa förutsättningar för reallöneökningar och

därmed privat konsumtion efter de gångna åren med sänkta reallöner för stora delar av löntagarkolilektivet.

Enligt Sveriges Grossistförbund och Sveriges Köpmannaförbund förefaller det finnas betydande risk för att LU:s bedömning av den offentliga konsumtionens ökningstakt är en form av önsketänkande. Dämpas inte den offentliga konsumtionstillväxten i avsedd omfattning talar mycket för att detta går ut över den privata konsumtionens ökningstakt.

I långtidsutredningens kalkyler sker en fortsatt stark produktionstillväxt för både verkstadsindustrin och den kemiska industrin samt för den privata tjänstesektorn. Även för byggnadsverksamheten beräknas produktionsutvecklingen bli relativt snabb. Inom den privata tjänstesektorn finns dessutom anledning att vänta en påtaglig tillväxt av sysselsättningen. And-

ra delar av näringslivet minskar sin vikt i'den svenska näringsstrukturen både i produktions- och sysselsättningstermer. Dit hör jordbruket, delar av

de s. k. basindustrierna (gruvor, stål- och skogsindustri), tekoindustrin och varven. Inom den privata tjänstesektorn fortsätter de hushållsinriktade

tjänsterna att minska i relativ betydelse. I huvuddrag innebär den branschvisa strukturomvandling som följer av

långtidsutredningens kalkyler därmed en förlängning av de tendenser som

fått de senaste tio åren. Bakom den relativt måttliga förändringen på

branschnivå döljer sig dock med all sannolikhet en omfattande omvandling Prop. 1987/88: 36 inom delbranscher och enskilda företag i fråga om produktionsteknik, produktsortiment och marknadsinriktning. För många anställda kommer arbetsuppgifterna att skifta karaktär. Denna utveckling kommer enligt utredningen att ställa stora krav på flexibilitet och förnyelseförmåga.

Finansiell utveckling Det resonemang om den finansiella utvecklingen som långtidsutredningen för tar sin utgångspunkt i behovet att finansiera en fortsatt utbyggnad av främst industrin. Detta torde medföra en viss nedgång i de icke-finansiella företagens finansiella sparande. Samtidigt förväntas. bl.a. till följd av de fallande realräntorna, en viss nedgång ske även i de finansiella företagens sparande.

Däremot förefaller en uppgång av hushållens finansiella sparande möjlig mot bakgrund av den goda inkomstutveckling som är en del i den tecknade vägen mot balans. Denna förbättring av hushållens finansiella sparande är emellertid inte tillräckligt stor. Även en minskning av det offentliga sparandeunderskottet torde därmed krävas om det totala finansiella sparandet i ekonomin skall bli positivt.

Fullmäktige i riksgäldskontoret understryker att. det totala finansiella sparandet i ekonomin bör vara positivt: det finns inte några goda skäl till varför ett av världens mest avancerade industriländer uppträder som nettolåntagare på de internationella kapitalmarknaderna under en lång följd av år. Än mer anmärkningsvärt är det, enligt fullmäktige, att Sveriges utlandsskuldsättning i princip har använts för konsumtion i stället för investeringar. .

Fullmäktige i riksbanken och riksgäldskontoret anser att den av LU förutsatta ökningen av hushållens sparande är osäker. Riksbanken framhåller att ökade lånemöjligheter kan tänkas sänka sparbenägenheten och främja konsumtionen. Ett annat skäl till varför man skulle kunna räkna med cn fortsatt låg sparkvot är enligt fullmäktige att kalkylerna bygger på antagandet att dagens höga realränta halveras fram till 1995.

Sveriges Föreningsbankers Förbund menar att ambitionen att förbättra den offentlig sektorns sparande är vällovlig, men att den inte får drivas så långt att allt nysparande läggs i offentlig regi. Svenska Bankföreningen anser att sparandet måste beskattas betydligt mildare än vad som nu är fallet för att hushållens sparkvot skall kunna öka.

Långtidsutredningens beräkningar av sparandeutvecklingen inom den offentliga sektorn genomförs under restriktionen att skattetrycket (mätt som de samlade skatternas och avgifternas andel av BNP) inte skall stiga. Motivet för denna restriktion är bedömningen att en höjning av skattetrycket skulle medföra negativa effekter på samhällsekonomin. effekter som gör det svårare att uppnå andra för den ekonomiska politiken centrala mål.

De offentliga transfereringarna skrivs i princip fram efter den förväntade befolknings- och inkomstutvecklingen samt efter existerande regler för

utbetalningar. Samtidigt har den offentliga konsumtionstillväxten antagits "Prop. 1987/88: 36 bli långsammare än under 1960- och 1970-talen.

Under ovan givna betingelser — ett oförändrat skattetryck och en däm-

pad utgiftsökningstakt — beräknas en kontinuerlig förbättring av den of-

fentliga sektorns sparande kunna ske fram till 1995. Denna förbättring har av utredningen bedömts medföra ett såpass högt finansiellt sparande i ekonomin som helhet att nödvändiga investeringar skall kunna finansieras med inhemskt sparande.

Det finns emellertid enligt utredningen oroande drag även i denna finansiella utveckling. Ett — som utredningen lyfter fram — rör socialförsäk-

ringssektorns finansiella sparande. Vid nuvarande nivå på socialförsäk-

ringsavgifterna (inkl. av regeringen föreslagna höjningar under 1988) för-

sämras det finansiella sparandet snabbt under den kommande tioårsperio-

den. Detta är en orsak till att statens budgetunderskott — vid oförändrade

ATP-avgifter — måste minskas, elimineras och så småningom vändas i ett växande överskott för att den samlade offentliga sektorns finansiella spa-

rande skall kunna förbättras.

Att sparandet i socialförsäkringssektorn försämras beror bl.a. på att

avgifterna till ATP-systemet inte ökar i samma takt som tidigare, men framförallt på att pensionsutbetalningarna ökar. Detta är dessutom en utveckling som tenderar att bli allt mer g2kut framåt 2000-talet.

Enligt fullmäktiges i riksgäldskontoret mening illustreras problemen i

ATP-systemet på ett förtjänstfullt sätt i LU:s analys. Fullmäktige tillsam-

mans med styrelserna för allmänna pensionsfonden ställer sig dock ivek-

sam till fördelningen av den offentliga sektorns sparande mellan staten och socialförsäkringssektorn. LU:s kalkyl bör i detta avseende betraktas som

ett beräkningstekniskt och pedagogiskt exempel snarare än ett uttryck för en väl avvägd strategi.

AP-fonden är enligt styrelserna för allmänna pensionsfonden avsedd som en buffert och kan därför tillåtas variera. Den storlek fonden bör ha med hänsyn till buffertfunktionen kan diskuteras, men huvudsaken är enligt fondstyrelserna att den långsiktigt stabiliseras vid en mälsatt nivå.

Enligt fondstyrelserna behöver inte ATP-systemets växande finansicringsproblem innebära att det totala skatte- eller avgiftsuttaget måste skärpas under den närmaste 10-årsperioden. Mot bakgrund av de minskade

resursanspråken inom folkpensionens område bör det finnas möjligheter

att överföra delar av folkpensionsavgiften (f. n. 9.45 £& av lönesumman) till ATP. Höjningen av ATP-avgiften skulle balanseras av lika stora sänkningar av folkpensionsavgiften.

Liknande synpunkter framförs även av riksförsäkringsverket och Tjänstemännens Centralorganisation. Hela pensionssystemet, inkl. folkpensioneringen, bör enligt TCO behandlas som ett pensionsförsäkringssystem. Det finns därför enligt TCO:s uppfattning anledning att diskutera om inte hela det offentliga pensionsförsäkringssystemet bör betraktas fristående från den offentliga sektorn på samma sätt som skett för bostadsfinansieringen.

Utvecklingen på kreditmarknaden Prop. 1987/88: 36

Den finansiella bild som framkommer ur långtidsutredningens balansalternativ innebär en återgäng till ett mera normalt mönster på kreditmarkna-

den. Hushållens finansiella sparande blir åter positivt. I de icke-finansiella

företagen uppkommer sparandeunderskott, i takt med den ökande investeringsverksamheten. Den snabba uppgången i de finansiella företagens sparande dämpas. Samtidigt får den offentliga sektorn ett överskott i sparan-

det.

Detta bör enligt utredningen bidra till en lugnare utveckling på kredit-

marknaden än under de gångna tic åren. En ökad låneverksamhet från

företagssektorn kan förutses samtidigt som statens behov av nyupplåning

så småningom upphör. Fortfarande finns det dock en mycket stor stats-

skuld som skall omsättas. Staten kan därför genom förändringar i sammansättningen av sin skuldportfölj utöva eu stort inflytande på kreditmarkna-

den och på avkastningsrelationerna mellan olika kreditinstrument.

Om utvecklingen följer de utstakade banorna bör enligt utredningen även penningpolitiken underlättas. Det blir bl.a. lättare att finansiera statens underskott utan att penningmängden ökar. Räntenivån inom landet borde också kunna bli lägre, som en konsekvens av den fallande inflation som är en huvudingrediens i den balanserade utvecklingsvägen och av de

stabila överskotten i betalningarna rned utlandet. Fullmäktige i riksgäldskontoret understryker osäkerheten i utredningens

prognos Över statens nettoupplåningsbehov. Även om statsfinanserna trendmässigt förbättras kan det bli stora svängningar av konjunkturella

orsaker. Vidare bör enligt fullmäktiges mening statsupplåningen även fortsättningsvis ha sin bas i penning- och obligationsmarknaden. Det är därför

angeläget att dessa marknader utvecklas och blir så effektiva som möjligt. Det sänker upplåningskostnaderna.

Styrelserna för allmänna pensionsfonden anser att LU kan ha underskattat både det kollektiva och det privata försäkringssparandet och där-

med institutens placeringskapacitet. Om så är fallet är den diskussion

långtidsutredningen för felaktig när det gäller riskerna för att tillflödet av långfristigt kapital kan bli för litet.

Samma problematik diskuteras av Sveriges Föreningsbankers Förbund. Det säkraste sättet att öka utbudet av långa krediter skulle enligt förbundets mening vara att släppa in utländska placerare genom att slopa valutaregleringen. Motsvarande synpunkt framförs av bl. a. Svenska Arbetsgivareföreningen.

Skatterna och samhällsekonomin I längtidsutredningen belyses dels skattesystemets effekter på arbetsutbudet, dels några olika aspekter på kapitalbeskattningen. När det gäller den

första frågeställningen finns det både skäl som talar för och skäl som talar mot att skatte- och transfereringssystemet som helhet kan tänkas ha minskat arbetsutbudet. Ett exempel på en åtgärd som sannolikt har bidragit till

ett ökat arbetsutbud är särbeskattningens införande.

En annan fråga är emellertid enligt utredningen hur marginella föränd- Prop. 1987/88: 36

ringar i inkomstbeskattningen kan tänkas påverka arbetsutbudet. I en

bilaga till långtidsutredningen belyses denna frågeställning. Studien pekar på all en sänkning av marginalskattesatsen kan medföra betydande posi-

tiva effekter på arbetsutbudet.

Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att ett skattetryck på den rådande nivån visserligen är förenat med samhällsekonomiska kostnader, men att det med den givna uppgiften att förstärka det offentliga sparandet

för närvarande synes svårt att sänka skattetrycket. Detta är ett skäl till att

långtidsutredningen valt att i sina bedömningar av den övergripande eko-

Vissa negativa effekter av ett högt skattetryck kan emellertid enligt

utredningen motverkas genom att skatteuttaget omfördelas. En sänkning

av marginalskatterna I inkomstbeskattningen. finansierad med högre mer-

värdeskatt eller med minskade avdrag, skulle exempelvis lindra de nega-

tiva effekterna på arbetsutbudet. Även när det gäller kapitalbeskattningen kan förändringar göras som lindrar de negativa effekterna. Skattebaserna i

företagen kan breddas och förenklingar göras.

Flera av remissinstanserna, bl. a. Kooperativa Förbundet, Sveriges Föreningsbankers Förbund och Småföretagens Riksorganisation, är positiva till att skatterna lyfts fram i LU och delar uppfattningen att ett högt

skattetryck är förenat med negativa effekter på samhällsekonomin.

Såväl Landsorganisationen som Tjänstemännens Centralorganisation menar dock att utredningen drar alltför tvärsäkra slutsatser om sambandet mellan marginalskatter och arbetsutbud. TCO delar dock långtidsutredningens uppfattning att positiva effekter kan nås genom en breddad skattebas.

Sveriges Industriförbund och Svenska Arbetsgivareföreningen beklagar att de empiriska resultat om skatters effekter på samhällsekonomin som redovisas i långtidsutredningen inte utnyttjats.i den kvantitativa analysen. SAF gör även ett eget försök att med hjälp av föreningens makromodell kvantifiera effekterna fram till 1990 av en reformering av inkomst- och företagsbeskattningen. Resultatet blir bl.a. en högre tillväxt och sysselsättning.

Produktiviteten i den offentliga sektorn Den offentliga sektorn sysselsätter ca 30 Z av arbetskraften. Mot denna

bakgrund säger det sig självt att produktiviteten i den offentliga verksam-

heten är väsentlig för välfärdsutvecklingen. Under senare är har ett större projekt genomförts av expertgruppen för studier av offentlig ekonomi (ESO) med syftet att utveckla metoder för beräkning av produktivitetsut-

vecklingen i offentlig sektor. De genomförda studierna tyder på en produktivitetsnedgång för hela den offentliga sektorn på ca 1,59: per år 1970—- 1980.

Att en rad invändningar har riktats mot ESO:s produktivitetsmätningar

framgår av [ångtidsutredningen. Kritiken har huvudsakligen gått ut på att studierna inte på ett rimligt sätt har beaktat kvalitetsutvecklingen. Social-

styrelsen varnar för de risker som är förknippade med att alltför ensidigt Prop. 1987/88: 36

bedöma utvecklingen inom den offentliga sektorn efter enkla produktivitetsmått. Enligt skolöverstyrelsen har de försök som hittills gjorts för att

bestämma utbildningsväsendets produktivitet varit föga övertygande.

Längtidsutredningen menar att det är viktigt att förbättra produktiviteten i den offentliga sektorn. I några bilagor presenteras ett antal olika

förslag till förändrade organisationsformer. Särskilt mycket empiriska belägg om de nya organisationsformernas effekter finns inte. Långtidsutredningen framhåller samtidigt att det enda sättet att få kunskap om huruvida

de kan leda till ökad produktivitet eller ej är att prova och utvärdera dem.

Statskontoret anser att kunskap om produktivitetsutvecklingen är av intresse dels för makroekonomiska analyser. dels för styrning och uppfölj-

ning av offentlig verksamhet. Snäv: ekonomiska kriterier är dock inte de

enda som bör användas för att följa upp den offentliga tjänsteproduktionen utan dessa bör enligt statskontorets mening kompletteras med fördelningspolitiska kriterier.

Erfarenheterna från den statliga sektorn visar att en stram och äterhållsam resurstilldelning är den kanske viktigaste förutsättningen för att myn-

digheterna skall ägna produktivite:sfrågorna tillräcklig uppmärksamhet. Det är också statskontorets erfarenhet att det är särskilt svårt att rationali-

sera — och därmed upprätthålla en tillfredställande produktivitetsutveckling — 1 verksamheter som är politiskt högt prioriterade och som ges

möjlighet till cn snabbare tillväxt än andra. Utifrån den erfarenheten är det

särskilt viktigt att uppmärksamma hur en fortsatt utbyggnad av t. ex. vård

och omsorg kan förenas med en målmedveten strävan att upprätthålla en rimlig produktivitetsutveckling. Statskontoret instämmer i LU:s bedömning att det finns skäl att pröva

nya styr- och organisationsformer i offentlig verksamhet för att på så vis skaffa sig kunskap om dess effekter. Kooperativa Förbundet har samma uppfattning och framhåller att kooperativ i detta sammanhang kan vara ett

alternativ. |

Arbetsmarknadens funktionssätt Arbetsmarknadens funktionssätt är oå många vis avgörande för de bedöm-

ningar av den ekonomiska utvecklingen som långtidsutredningen har gjort. Uppenbart är att förutsällningarna för att åstadkomma en anpassning av

lönekostnadsutvecklingen till den i omvärlden i hög grad sammanhänger med hur arbetsmarknaden fungerar. Om det exempelvis råder stora oba-

lanser på arbetsmarknaden, så att det är brist på arbetskraft inom vissa

regioner, sektorer eller yrkesgrupper kan detta förväntas vara lönedrivan- : de. |

Även för möjligheterna att realisera den beräknade ekonomiska tillväx-

ten är arbetsmarknadens funktionssätt avgörande. Ur långtidsutred-

ningens kalkyler framkommer en förskjutning av branschmönstret i rikt-

ning mot dels tjänstenäringarna, dels de delar av industrin som förefaller ha en tekniskt förhållandevis sofistikerad produktion. Endast om det är möjligt att rekrytera arbetskraft till dessa sektorer kan den beräknade

tillväxten uppnås. Även den regionala utvecklingen mynnar ut i betydande Prop. 1987/88: 36 anpassningskrav: antalet sysselsättningstillfällen växer väsentligt snabbare i vissa regioner än i andra.

Möjligheten att minska arbetslösheten sammanhänger också den i hög

grad med arbetsmarknadens funktionssätt. Det krävs nämligen att en

snabb anpassning sker. så att existerande lediga platser fylls och arbetslösa

eller personer som nyligen har trätt in i arbetskraften får ett arbete. För att

denna ”matchning” skall fungera krävs det både en geografisk, sektoriell och yrkesmässig rörlighet.

Mot denna bakgrund framhåller utredningen att det är väsentligt att noga studera de varningssignaler som tyder på att arbetsmarknadens funktionssätt har försämrats. Brist på vissa typer av arbetskraft, främst med mer

specialiserade utbildningar, har observerats. Samtidigt ökar problemen på

arbetsmarknaden både för äldre arbetskraft och för ungdomar. Det förefal-

ler också finnas tendenser till en ökad segmentering på arbetsmarknaden i

den meningen att arbetslöshetsperioderna trendmässigt blivit längre. Det

finns dessutom betydande skillnader i arbetslösheten mellan olika regioner.

Enligt utredningen kan det för att åtgärda dessa problem krävas en förbättring av utbildningssystemet. Inte minst förefaller det vara väsentligt

att nå ut till medelålders och äldre, som annars riskerar att hamna på efterkälken i den snabba tekniska utveckling som sker. Samtidigt behöver

klyftan mellan skola och arbete bryggas över för att underlätta ungdomars inträde på arbetsmarknaden.

I detta synsätt förefaller arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) instämma.

Styrelsen framhåller att det är viktigt att väntetiderna på arbetsmarknaden förkortas. Problemen på arbetsmarknaden hänger enligt AMS i hög grad

samman med den ökade specialiseringen i yrkeslivet. Dessutom har kraven på de sökandes kvalifikationer skärpts under 1980-talet. Det finns

enligt AMS inga tecken på att de hittillsvarande tendenserna på arbets-

marknaden skall brytas under de närmaste åren, snarare förstärkas. Slutligen menar AMS att trögheter i dagens utbildningssystem med all sannolikhet förklarar en viss del av matchningsproblemen på arbetsmarknaden.

Tjänstemännens Ceniralorganisation menar att bristen på arbetskraft

inom vissa yrkesområden inte enbart kan lösas genom relativa löneökningar inom bristyrkesområden. Rekryteringen till de aktuella yrkena kan

endast påverkas på lång sikt. På kort sikt ökar inte tillgången på utbildad

arbetskraft. I stället kommer löneökningarna att spridas till andra yrkesområden och bidra till en stegring av den allmänna löncökningstakten.

Sett I detta perspektiv finner TCO åtgärder för att sätta ett tak för

löneökningarna inom den statliga sektorn svårförklarliga. Den offentliga arbetsmarknaden är inte isolerad från den privata. Om de offentliga arbets-

givarna inte kan erbjuda löner och anställningsförhållanden som är likvärdiga med den privata sektorns så kommer de att få allt svårare att rekrytera

och behålla utbildad och kompetent arbetskraft.

2 Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 36

Vidare aspekter på välfärden Prop. 1987/88: 36 Längtidsutredningens kalkylmodeller är främst inriktade på att belysa tänkbara utvecklingsvägar för att uppnå vissa, relativt entydigt kvantifierbara makroekonomiska mål som hög tillväxt, låg arbetslöshet, låg inflation och balans i utrikeshandeln. Den ekonomiska politikens mål är emellertid vidare än så, och omfattar även en jämn fördelning av levnadsstandarden samt regional balans. Målet en god miljö ingår visserligen inte bland de

traditionella ekonomisk-politiska målen, men är ändå av central betydelse

Inom långtidsutredningens ram har det inte varit möjligt att studera

konsekvenserna för inkomst- och förmögenhetsutvecklingen av de makro-

ekonomiska scenarion som redovisats. Sett i ett internationellt perspektiv har Sverige en mycket jämn inkomstfördelning. Tillgängliga data för de senaste ären tyder enligt utredningen på att utvecklingen mot minskade inkomstskillnader bromsats upp. Däremot finns inga klara indikationer på att inkomstskillnaderna generellt sett skulle ha ökat. Det finns dock tecken på att vissa grupper, främst ungdomar men även andra lågutbildade, tenderat att halka efter i inkomstutvecklingen, detta i första hand som en följd av deras svaga ställning på arbetsmarknaden.

Sverige har också en internationellt sett jämn förmögenhetsfördelning. Förändringarna i förmögenhetsfördelningen förefaller följa i stort sett samma mönster som för inkomstfördelningen — under senare år har enligt utredningen troligen ingen ökad utjämning ägt rum. Tvärtom finns det tecken som tyder på att förmögenhetsskillnaderna skulle ha ökat under senare delen av 1970-talet och början på 1980-talet. Dataunderlaget på detta område är emellertid bristfälligt. En viktig faktor i detta sammanhang är den höga inflationstakten, som tillsammans med ett nominellt skattesystem har gjort betydande kapitalvinster möjliga på bl. a. bostadsmarknaden. En annan faktor är den snabba aktieprisstegringen under 1980-talet — en följd främst av högre vinster i ingustrin, vilka i sin tur varit nödvändiga för att öka investeringarna.

Den regionala utvecklingen har under senare år präglats av en snabb tillväxt för Stockholm och ett antal universitetsorter. En pådrivande faktor i denna process är den privata tjänstesektorns expansion.

De konsekvenskalkyler som gjorts på grundval av långtidsutredningens utvecklingsbild pekar på att dessa tendenser kommer att bestå även framöver. Samtidigt öppnas också nya möjligheter till en positiv regional utveckling, bl.a. genom de nya produktionsvillkor som utvecklingen på informationsteknologins område skapar. Åtgärder för att förbättra infrastruktur, utbildningsmöjligheter, teknikspridning och nyföretagande torde bli allt mer centrala för regionalpolitiken i framtiden.

Den ekonomiska tillväxten ställs ofta i motsats till målet god miljö. Den

motsättningen är enligt långtidsutredningen reell i så motto att produk-

tions- och konsumtionstillväxten historiskt inneburit en i många fall påtag-

ligt negativ påverkan på miljön. Samtidigt är det uppenbart att den ekonomiska tillväxten kan ha mycket olika verkningar på miljön, beroende på hur produktionen organiseras och på vilken produktionsteknik som an-

vänds. Man bör dessutom komma ihåg att ekonomisk tillväxt också kan Prop. 1987/88: 36 innebära ökade resurser för att skydda miljön.

Långtidsutredningens scenario resulterar i en snabb tillväxt för tjänste-

näringar och förädlingsindustri, verksamheter som generellt sett är jämfö-

relsevis skonsamma visavi den yttre miljön. Detta talar för att den tillkommande miljöbelastningen skulle kunna bli relativt måttlig under 1990-talet.

För motsätsen talar möjligen den förhållandevis snabba tillväxten i privat konsumtion, vilken bl. a. kan tänkas ta sig uttryck i ett ökat resande med

bil. Dessutom finns stora miljöproblem som ackumulerats under lång tid, samtidigt som nya, hittills okända problem kommer fram, Tillsammans med det faktum att fiera viktiga problem — bl.a. försurningen — är av

utpräglat internationell karaktär. talar detta enligt utredningen för att miljöproblemen kommer att kräva stor uppmärksamhet i framtiden.

Enligt socialstyrelsen finns det anledning till viss tveksamhet när det gäller möjligheterna att inom LU:s ramar tillgodose kraven på jämn fördelning av levnadsstandarden och regional balans. Enligt styrelsens uppfattning kan det finnas risk för att det resursutrymme som utredningen tilldelar soctalsektorn inte ger möjlighet att tillgodose berättigade krav på cn rimlig andel av den samlade samhällsekonomiska tillväxten för vissa svaga grupper. Vidare kan enligt styrelsen redan nu konstateras allvarliga välfärdsmässiga konsekvenser av regionala obalanser och dessa kan enligt styrel-

sens bedömning komma att förstärkas av den ekonomiska politik som LU

förordar.

Flera andra remissinstanser t. ex. Tjänstemännens Centralorganisation,

Kooperativa Förbundet och Lantbrukarnas Riksförbund uttrycker liknande uppfattningar. För att motverka de inneboende tendenser mot regional

obalans som finns i utredningens scenarion krävs en mer aktiv regionalpolitik.

Landstingsförbundets styrelse anser att det i tidsperspektivet fram till 1995 är nödvändigt att mer förutsättningslöst pröva vissa grundläggande

fördelnings- och rättvisefrågor. Exempel på sådana viktiga frågor för män-

niskors välfärd gäller förebyggande av ohälsa och tillgång till en god sjukvård, en rättvis lön i yrken som domineras av män respektive kvinnor

samt en regionalpolitisk balans där arbeten, bostäder, vård, kommunika-

tioner och service kan utvecklas i enlighet med människors behov och

önskningar, Enligt styrelsens mening lämnar långtidsutredningens snäva

perspektiv föga underlag för ställningstaganden till dessa frägor.

3 Ekonomisk politik för välfärd och samhällsekonomisk balans

Den ekonomiska politikens mål

Den ekonomiska politikens yttersta syfte är att bidra till att ge medborgarna en hög välfärd. I detta ingår en rad olika uppgifter. Riksdagen har i olika

sammanhang preciserat målen för den ekonomiska politiken. De är full sysselsättning. hög tillväxt, fast penningvärde, jämn fördelning av lev-

nadsstandarden, regional balans och balans i utrikesbetalningarna. LU 84 Prop. 1987/88: 36 valde dessutom att arbeta med ytterligare två mål: Stabila statsfinanser

och en god vinstnivå.

I 1987 års långtidsutredning förs ett resonemang om relationen mellan de olika målen för den ekonomiska politiken. Innebörden av resonemanget är att vissa mål — full sysselsättning, hög tillväxt, prisstabilitet. jämn fördelning och regional balans — är övergripande i den meningen att de direkt kan relateras till medborgarnas välfärd. Andra mål. såsom balans i utrikesbetalningarna, stabila statsfinanser och en god vinstnivå, benämns däremot av längtidsutredningen intermediära. Tanken är att de inte har ett värde i sig men att de lika fullt måste vara uppfyllda, åtminstone sett över en längre tidsperiod, för att de övergripande målen skall kunna nås.

Jag har inget att invända mot dessa resonemang men vill betona att

skillnaden mellan övergripande” och ”intermediära”” mål inte får tolkas

som att den förstnämnda kategorin bör prioriteras framför den senare i den ekonomiska politiken. De intermediära målen kan ses som restriktioner. som måste vara uppfyllda för att de övergripande målen skall kunna nås. Därför är det nödvändigt att paralle:lt ta hänsyn till samtliga ovan nämnda

mål.

För egen del vill jag särskillt framnålla den fulla sysselsättningen. Målet om full sysselsättning innebär att varje människa som vill arbeta skall ha rätt till ett meningsfullt arbete. Om något skall sägas vara den ekonomiska politikens huvuduppgift är det att pressa tillbaka arbetslösheten och att göra det på ett sådant sätt att sysselsättningen tryggas också på längre sikt. För att klara detta krävs oundgängligen en god och stabil ekonomisk

tillväxt.

Också målen om en jämn fördelning av levnadsstandarden och regional balans tillmäts den allra största betydelse av regeringen. Enligt min uppfattning är den viktigaste fördelningspolitiska insats regeringen kan göra

att driva en ekonomisk politik som teder till full sysselsättning och stabila

priser. Den ekonomiska politik som för närvarande bedrivs är därför i sig ett stöd för strävandena till utjämning.

Samtidigt kan emellertid en politik för att sanera en ekonomi i kris

otvivelaktigt skapa vissa fördelningspolitiska spänningar. Strävan alt sti- -mulera den konkurrensutsatta sektorn och att sanera statsfinanserna medför att den offentliga sektorns tillväxt blir lägre än tidigare. Vinsterna i den konkurrensutsatta delen av näringslivet har ökat under 1980-talet och måste vara höga även framgent för att den nödvändiga expansionen skall

kunna komma till stånd.

Det är min bestämda uppfattning att en hög och stabil vinstnivå förutsätter en fördelningspolitik, som sprider tillväxtens frukter — liksom de

bördor krispolitiken på kort sikt förutsätter — rättvist. Ett centralt moment i den politik som förts av denna regering har därför varit att komplettera stabiliseringspolitiken med fördelningspolitiska ingrepp. vilkas syfte är att

bördorna skall fördelas efter bärkraft. I detta syfte har bl.a. realisa-

tionsvinstbeskattningen på aktier skärpts, en omsättningsskatt på aktie-

handel har införts och löntagarfonder och förnyelsefonder har införts för

att påverka vinsternas användning.

Det är också regeringens fasta ambition att bevara det sociala trygghets- Prop. 1987/88: 36 systemet. Redan under hösten 1982 upphävdes tidigare beslutade försämringar av tryggheten. Sedan dess har flera förbättringar genomförts: bl. a. har barnbidragen höjts kraftigt liksom arbetslöshetsersättningen och delpensionen. En omfattande reform av sjukförsäkringen genomförs för närvarande.

Ambitionen att bevara det sociala trygghetssystemet får inte tolkas som att reglerna för all framtid skall vara oförändrade. Tvärtom: För att utveck-

la och effektivisera välfärdssystemen, krävs att olika inslag i systemet

löpande anpassas till nya förutsättningar. Jag vill vidare understryka att en stark och stabil tillväxt är en oundgänglig förutsättning för alt på sikt kunna klara ambitionen att bevara och förnya de trygghetssystem som byggts

upp.

Målet regional balans innebär att strävan är att nå full sysselsättning i hela landet och att göra landets olika delar mer likvärdiga när det gäller tillgång till social, kommersiell och kulturell service.

Även från denna synpunkt är god ekonomisk tillväxt betydelsefull. Utan

tillväxt på nationell nivå är det betydligt svårare, för att inte säga omöjligt.

att ästadkomma en positiv utveckling i de landsdelar som i dag har syssel-

sättningsproblem. Samtidigt framgår det av långtidsutredningens beräk-

ningar att en god ckonomisk utveckling i landet som helhet inte innebär någon garanti för befolknings- och sysselsättningsutvecklingen i landets alla delar. Till detta problem återkommer jag i det följande.

Jag vill också understryka vikten av en tillräcklig rörlighet på arbets-

marknaden för att nå regional balans. Det är visserligen inte önskvärt med

en återgång till omfattande befolkningsomflyttningar av det slag som in-

träffade under 1950- och 1960-talen. Men samtidigt är en god rörlighet nödvändig om regional balans skall kunna etableras.

Låga pris- och kostnadsökningar är nödvändiga för att en god konkurrenskraft skall kunna bevaras och sysselsättningen garanteras på längre

sikt. Låg inflation är också av största betydelse för att nå en rättvis fördelning. Inflationen har det senaste decenniet omfördelat mycket omfattande förmögenhetsvärden från sparare till låntagare. Kampen mot inflationen är därför en huvuduppgift. Av vad som tidigare har sagts framgär att en god ekonomisk tillväxt gör

det lättare både att uppnå och bibehålla full sysselsättning och att åstad-

komma en jämn fördelning av levnadsstandarden samt regional balans. Ekonomisk tillväxt är vidare en förutsättning för högre privat konsumtion och för en utbyggnad av den offentliga sektorn. Det är också från tillväxten som en del måste avsättas till investeringar, för att bidra till en framtida

hög tillväxt och till återbetalningar på de lån som folkhushållet dragit på

sig.

Samtidigt vill jag betona att den ekonomiska tillväxten inte är ett över-

ordnat mål. Ökad produktion till priset av försämrad miljö, tilltagande

regionala obalanser eller en ojämnare inkomstfördelning är självfallet inte

önskvärd. En sådan tillväxt innebär de facto minskad välfärd för många

samhällsmedborgare.

Motsättningen mellan den ekonomiska tillväxten och målet om en god

miljö bör emellertid inte överdrivas. På det hela taget torde det vara lättare Prop. 1987/88: 36

att verka för en god miljö om tillgängliga resurser växer: Med en hög

tillväxt är det lättare att avstå ifrån produktionsmetoder som skadar vår

miljö och att öka resurserna för att förebygga eller reparera skador på miljön.

Flera remissinstanser uttrycker sin oro för att kvantifieringen i långtids-

utredningens beräkningar av vissa mål som full sysselsättning och stark bytesbalans får som konsekvens att övriga mål tillmäts mindre betydelse. Det är inte svårt att se denna risk. Samtidigt är det — så länge långtidsutredningen använder kvantifierade utvecklingsbanor som ett hjälpmedel i sin analys — oundvikligt att detta problem uppkommer. Det framstår

nämligen inte som troligt att det är möjligt att beskriva så mångfacetterade

mål som en jämn fördelning av levnadsstandarden och regional balans i enkla, kvantitativa termer som är lämpade för analys i makroekonomiska

modeller. Det är därför viktigt att hålla i minnet att långtidsutredningens

modellanalys enbart är ett av flera inslag i underlaget för utformandet av

den ekonomiska politiken. Självklart måste den kompletteras av andra.

mer kvalitativt inriktade bedömningar.

Likväl analyseras i 1987 års långtidsutredning både inkomst- och förmögenhetsfördelningens utveckling och den regionala balansen. Vidare diskuteras konsekvenserna för den fysiska miljön av långtidsutredningens balansalternativ. Det vore värdefullt om dessa resonemang kunde utvecklas ytterligare i kommande långtidsutredningar.

Pris- och löneutvecklingen de närmaste åren

Långtidsutredningen konstaterar aut pris- och lönestegringstakten i Sverige måste ned till — och helst under — den nivå som råder i utlandet. Det är en förutsättning för att det skall vara möjligt att öka den svenska produktio-

nen i en omfattning som är tillräcklig för att arbetslösheten skall kunna

pressas tillbaka ytterligare vid bibehållen balans i ekonomin. I denna allmänna utgångspunkt instämmer flertalet remissinstanser.

För egen del vill jag särskilt fästa uppmärksamheten på den analys som utredningen genomför i tidsperspektivet 1987-1990. Där framgår att en fortsatt lönestegringstakt i nivå med vad vi haft under de senaste åren skulle leda till en mycket låg tillväxt och till en oacceptabelt hög arbetslöshet i slutet av perioden. Orsaken är att en fortsatt hög kostnadsstegring

skulle urholka konkurrenskraften i näringslivet.

Riskerna med en sådan utveckling är väl kända: Den negativa utveckling som präglade svensk ekonomi under den senare delen av 1970-talet och

under 1980-talets första år hängde i hög grad samman med det alltför höga

kostnadsläget. Detta förbättrades drastiskt med devalveringarna 1981 och

1982, vilka stimulerade en snabb ökning av produktion och investeringar i

näringslivet. Under senare år har även sysselsättningen skjutit fart. Under åren 1984—1987 har emellertid en del av den förbättring i kostnadsläget

som devalveringarna åstadkom gåt förlorad, som en konsekvens av en snabbare pris- och lönestegringstakt i Sverige än i omvärlden. Den prognos

för den ekonomiska utvecklingen åren 1988 och 1989 som nyligen utarbe- ta td

tats inom finansdepartementet (Skr. 1987/88: 30) visar klart att kostnads- Prop. 1987/88: 36 stegringen redan nästa år kan leda till underskott i bytesbalansen. Med fortsatt snabba pris- och lönestegringar skulle detta underskott ytterligare förvärras under år 1989. Skulle denna utveckling fortsätta är vi så småning-

om tillbaka i situationen från krisåren 1976—1982, med stagnerande produktion och ökande arbetslöshet.

Av stor betydelse för vilken dämpning av pris- och lönestegringstakten som krävs är hur svensk export och import reagerar på förändringar i prisutvecklingen relativt omvärlden. Konjunkturinstitutet har studerat det-

ta problem och kommit till slutsatsen att svenskt näringsliv tenderar att förlora marknadsandelar även vid oförändrade relativpriser.

Samtidigt visar ett antal studier gjorda med andra metoder, och delvis för att besvara andra frågor, att en mycket snabb omstrukturering av svensk industri har skett under senare år. Denna omstrukturering och den förbättrade lönsamheten kan ha stärkt svenskt näringslivs konkurrenskraft så pass mycket att oförändrade relativpriser skulle vara tillräckligt för att

bibehålla exportens och importens marknadsandelar. Ett tecken på att så

skulle kunna vara fallet är att den svenska export- och importutvecklingen under senare år har varit gynnsammare än vad man skulle väntat sig mot

bakgrund av de historiska export- och importsambanden.

Det är emellertid enligt min mening för tidigt att dra några säkra slutsatser för lönebildningen av de allra senaste årens utveckling. Dessutom är det värt att observera att cn högre lönestegringstakt medför att vinstnivån

pressas tillbaka, vilket häller tillbaka industrins investeringsverksamhet

och försämrar den långsiktiga konkurrenskraften: den omstrukturering som har skett och fortfarande sker i svenskt näringsliv kan då bromsas

upp.

Eftersom den relativa prisutvecklingen spelar en avgörande roll för importens och exportens utveckling är det självfallet så att inflationstakten utomlands är betydelsefull för vilken pris- och lönestegringstakt vi kan tillåta oss i Sverige. Under senare år har pris- och lönestegringen i de viktigaste konkurrentländerna varit mycket långsam. Så var exempelvis den genomsnittliga lönestegringstakten i de sju största västliga industriländerna lägre än 44 under fjolåret. I Sveriges främsta konkurrentland, Förbundsrepubliken Tyskland, var inflationen t. o. m. negativ. All tillgänglig information tyder på att pris- och lönestegringarna I de viktigaste konkurrentländerna kommer att ligga kvar på en mycket låg nivå. Det finns också en icke oväsentlig risk att de stora obalanserna i världsekonomin utlöser recessionstendenser på de internationella marknaderna, vilket

skulle riskera att drabba den svenska exporten.

Mot denna bakgrund delar jag bedömningen att det säkraste sättet att

åstadkomma en fortsatt gynnsam utveckling för svensk ekonomi är att hålla nere kostnadsstegringen de närmaste åren. Då läggs en stabil grund

för fortsatt produktionstillväxt, ökad sysselsättning och reallönestegringar. Den takt som långtidsutredningen räknar med, ca 376 årlig ökning av arbetskraftskostnaden, bör, mot bakgrund av den låga internationella prisoch lönestegringen, vara ett riktmärke för vad som vore önskvärt att

uppnå. ta 'p

Konkurrenskraften på längre sikt Prop. 1987/88: 36 Längtidsutredningen räknar med att det krävs relativprissänkningar även i det scenario som sträcker sig fram till 1995. Utredningen framhåller emellertid att dessa beräkningar är väsentligt mer osäkra. Ju längre tidsperspektivet är desto större förutsättningar finns för att påverka det svenska näringslivets konkurrenskraft genom andra medel än bara priserna.

I det föregående konstaterade jag att det visat sig svårt för svenskt näringsliv att behålla sina marknadsandelar även vid — i förhållande till omvärlden — oförändrade priser. Detta torde delvis bero på att svenskt näringsliv till stor del har befunnit sig inom produktionsområden eller sålt till länder som vuxit långsammare än världshandeln i stort. Det kan också hänga ihop med t. ex. kvaliteten i svensk produktion. Om det är möjligt att förändra dessa förhållanden minskar kraven på relativprissänkningar samtidigt som utrymmet för inhemsk konsumtion enligt utredningen ökar.

Det pågår en snabb omstrukturering av svenskt näringsliv, De traditionea basnäringarna spelar en allt mindre roll produktions- och sysselsättningsmässigt. Däremot växer t. ex. verkstadsindustrin, den kemiska industrin och den privata tjänstesektorn I betydelse. Inom dessa sektorer är det dessutom de mer utbildningsintensiva och tekniskt utvecklade delarna som expanderar snabbast.

Mot denna bakgrund finns det anledning att vara optimistisk. I bästa fall finns det på längre sikt förutsättningar för cen mer gynnsam utveckling, med mindre strikta krav på prisutvecklingen för svenska produkter. Men det är viktigt att inte dra för stora växlar på denna möjlighet. Det tar tid att ställa om produktionsapparaten och att omvandla den industriella strukturen. Expansionen inom delar av den snabbt växande industrin riskerar också att hämmas av brist på utbildad arbetskraft.

För att det svenska näringslivets långsiktiga konkurrenskraft skall kunna förstärkas och omstruktureringen av ekonomin fortsätta krävs åtgärder på mänga olika områden av samhällslivet. Det centrala är att företag och enskilda måste ha förmåga och vilja att anpassa sig till en ständigt föränderlig värld med hård konkurrens.

En kvalitativt högtstående och flexibel utbildning på alla nivåer är i detta sammanhang av avgörande betydelse. Regeringen har under det senaste året lagt fram en forskningspolitisk proposition, som bl. a. innehöll betydande satsningar på naturvetenskaplig-teknisk forskning inom områden som är av stor betydelse för svenskt näringsliv. Vidare har såväl industripolitiken som arbetsmarknadspolitiken under senare år givits en mer offensiv inriktning. | |

För en god konkurrenskraft torde också krävas internationellt samarbete på många områden. Mot bakgrund av den ökade intensitet med vilken integrationsprocessen inom den Europeiska gemenskapen drivs blir det allt viktigare att underlätta svenska företags export till — och etableringar på — denna marknad. Vi måste också vara beredda att underlätta motsvarande etableringar I Sverige för utlär:dska företag.

I detta sammanhang finns det också anledning att beröra politiken på skatteområdet. För näringslivets konkurrenskraft är skattesystemets ut-

formning i Sverige relativt omvärlden av stor betydelse. Detta är en viktig Prop. 1987/88: 36

aspekt — bland flera — som enligt min uppfattning måste beaktas när ett

framtida skattesystem utformas. Till skattefrågorna äterkommer jag i det

följande.

Av stor betydelse för konkurrenskraften är också utvecklingen när det

gäller kommunikationerna. Regeringen har för avsikt att senare lägga en trafikpolitisk proposition på riksdagens bord.

Lönebildningen och den ekonomiska politiken Det ställs mycket strikta krav på pris- och lönebildningen under de närmaste åren. Samtidigt häller vi fast vid vår ambition i Sverige att upprätthålla

ningen är så svår; vi skall komma ned till eller under omvärldens pris- och lönestegringstakt samtidigt som vi har en arbetslöshet som är mycket lägre än den i omvärlden.

Hur viktigt det är att klara denna uppgift framgår ännu tydligare om man

studerar vad som har inträffat i flera av de länder som bedrivit en mycket

restriktiv politik — och accepterat en väsentligt högre arbetslöshet — för

att få ner inflationstakten. Arbetslösheten har där visat sig öka inte bara

tillfälligt utan permanent, bl. a. som följd av att personer som varit arbets-

lösa länge fär allt svårare att få arbete. .

I den ekonomisk-politiska debatten har tanken lanserats att den svenska kronans värde i förhållande till andra valutor borde tillåtas fluktuera.

Därmed skulle konkurrenskraften kunna bibehållas även om vår pris- och lönestegringstakt är snabbare än den i omvärlden. God tillväxt och full sysselsättning skulle då, påstås det. gå att upprätthålla, men vi skulle

samtidigt få acceptera en högre intlationstakt.

Det råder bred politisk enighet om att avvisa en politik av detta slag. En

sådan politik avspeglar inget annat än en ambitionsnivåsänkning för den

ekonomiska politiken — målet om prisstabilitet uppges.

Med en rörlig växelkurs finns heller ingen påtaglig gräns för hur höga

pris- och lönestegringarna kan tillåtas bli. Detta kan mycket väl komma att

leda oss in i en pris-lönespiral, eller en löne-lönespiral, där olika löntagarkollektiv försöker kompensera sig för vad övriga har fått och därmed

driver upp ckonomin på allt högre inflationstakter. En sådan utveckling

har visat sig utomordentligt svår att bryta utan en hård och brutal åtstram-

ningspolitik — med alla de problem och den höga arbetslöshet en sådan för

med sig.

Sparandet i den offentliga sektorn

Den offentliga sektorn har vuxit snabbt under efterkrigstiden. På olika vis

har den offentliga scktorns expansion bidragit till att förbättra välfärden.

Exempelvis har allt fler kunnat erbjudas längre utbildning, vården av

gamla och sjuka har förbättrats och barnomsorgen har byggts ut. Samtidigt

har också det sociala skyddsnätet förbättrats. ATP, sjukförsäkring, föräld-

raförsäkring m. m. bidrar till att utjämna levnadsvillkoren både mellan

människor och över tiden för var och en av oss.

Från mitten av 1970-talet förändrades situationen för den svenska cko- Prop. 1987/88: 36

nomin i ett antal avseenden. bl. a. minskade den takt med vilken ekonomin växte. Därmed dämpades även skatteinkomsternas tillväxt. Samtidigt blev

utrymmet för skattehöjningar mindre; mot bakgrund av den lägre tillväxttakten skulle höjda skattesatser hårt ha beskurit utrymmet för reallöner och hushållens egen disponibla köpkraft. Någon anpassning nedåt av de

offentliga utgifternas ökningstakt till den lägre takt med vilken inkomster-

na ökade skedde emellertid inte under senare delen av 1970-talet. Därför försämrades den offentliga sektorns sparande snabbt. Särskilt drastiskt ökade det statliga budgetunderskottet.

De stora och ökande finansiella sparandeunderskotten i den offentliga sektorn åtföljdes inte av någon motsvarande ökning av det privata sparan-

det. Underskotten bidrog därmed till att det totala sparandet i ekonomin

blev för lågt. vilket bl. a. tog sig uttryck i allt större underskott i betalningarna med utlandet. Stora underskott i den offentliga sektorns sparande, som inte kompenseras av en motsvarande förbättring i det privata sparan-

det, leder också normalt till en snabbare inflationstakt, vilket i sin tur försvårar möjligheterna att öka tillväxten och skapa full sysselsättning.

En huvuduppgift under de senaste åren har varit att åter skapa starka offentliga finanser. Väsentliga steg har också kunnat tas i rätt riktning tack vare allt tillväxten i den svenska ekonomin har stärkts och att finanspolitiken givits en stram inriktning under en följd av år. De offentliga utgifternas reala ökningstakt har begränsats från 52 per år 1970—1982 till 1 per är

1982-1986 samtidigt som den offentliga sektorns inkomster har ökat realt med närmare 457 per år 1982—1986. Sammantaget har detta medfört en kraftig förbättring av den offentliga sektorns finanser.

Läångtidsutredningen konstaterar. på basis av gjorda finansiella kalkyler, att det 1995 behövs ett stabilt överskott i den offentliga sektorns finansiella sparande. Utredningens utgångspunkt är att bytesbalansens saldo skall vara positivt. För att kunna expandera ekonomin och trygga sysselsättningen med bibehållen balans i utrikesbetalningarna krävs att industrin byggs ut. Denna utbyggnad måste finansieras. Detta torde medföra en viss nedgäng i företagens finansiella sparande. Samtidigt är en viss uppgång i hushållens finansiella sparande möjlig, mot bakgrund av den goda inkomstutveckling som ligger i utredningens balansalternativ. Denna förbättring är

rande fortsätta att förbättras.

Jag instämmer i allt väsentligt i detta resonemang. Målet är att Sverige skall ha ett överskott i bytesbalansen. Vi bör sträva mot alt successivt minska den stora utlandsskuld som byggdes upp under senare delen av 1970-talet och de första åren på 1980-talet.

Sedan långtidsutredningen publicerades har statistiken över den offentli-

ga sektorns inkomster och utgifter reviderats. Statsbudgetens underskott

har minskat och den offentliga sektorns finansiella sparande har förstärkts. Under 1987 uppnås ett sparandeöverskott i den offentliga sektorn och

detta även om de tillfälliga inkomsterna från den s.k. engångsskatten på

livförsäkringsbolag exkluderas.

En icke oväsentlig del av det senaste årets förbättring beror emellertid

på en för snabb pris- och lönestegringstakt, vilken i det korta perspektivet Prop. 1987/88: 36 dragit med sig en snabbare uppgång av skatteintäkterna än väntat. Dessa effekter är inte alltigenom positiva, eftersom den höga inflationen samtidigt undergräver den svenska ekonomins konkurrensförmåga — vilket kan

slå tillbaka på den offentliga sektorn i form av ett försämrat sparande under kommande år.

Vidare har den bedömning av-hushållssparandet 1987 som långtidsutred-

ningen utgått ifrån visat sig vara väl optimistisk: likaså framstår utredning-

ens bedömning för 1988 och 1989 som optimistisk. när den jämförs med de prognoser som finansdepartementet nyligen publicerat. Därmed blir det totala privata finansiella sparandet i ckonomin lägre än beräknat, vilket ställer större 'krav på offentligt sparande för att upprätthålla en positiv balans i utrikesbetalningarna.

I detta sammanhang kan det vara värt att betona det positiva i ett högt hushållssparande, och jag erinrar om att regeringen på olika sätt verkar för

att huskållsparandet skall stiga. Inte minst torde förändringar i skattesyste-

met i sparfrämjande riktning kunna spela en betydelsefull roll.

Skattetrycket och de offentliga finanserna Långtidsutredningen har i sina beräkningar av den offentliga sektorns finansiella utveckling valt att utgå ifrån att skattetrycket (mätt som de samlade skatternas och avgifternas andel av BNP) inte skall stiga. Vidare har utredningen förutsatt en i huvudsak oförändrad kvantitativ ambitions-

nivå för den offentliga verksamheten, vilket inneburit att såväl offentlig

konsumtion (vård. omsorg, utbildning m.m.) som transfercringar har skrivits fram i enlighet med beslutade regler och med hänsyn tagen exempelvis till prisutvecklingen och till förändringar i befolkningens älderssammansättning — något som dock inte utesluter att kvaliteten i den offentliga verksamheten kan öka vid ett mer effektivt resursutnyttjande. Under dessa förutsättningar har utredningen erhållit en kontinuerlig förbättring av den offentliga sektorns finansiella sparande. Denna förbättring har utredningen bedömt vara tillräcklig för att generera det sparande som krävs i ekonomin som helhet.

Bland de remissinstanser som berört denna problematik har flertalet instämt i utgångspunkten att skattetrycket inte bör stiga ytterligare. Detta

är också enligt min uppfattning en lämplig utgångspunkt. Det råder nämli-

gen ingen tvekan om att en ytterligare uppgång av skattetrycket skulle medföra negativa konsekvenser för samhällsekonomin. Höjningar av skatterna begränsar också utrymmet för reallöneökningar, vilket riskerar att ytterligare försvåra avtalsrörelserna. Efter det sena 1970-talets och det

tidiga 1980-talets kraftiga försämring av reallönerna är det, till yttermera

visso, rimligt att huvuddelen av den ekonomiska tillväxten under de när-

maste åren går till ökade rcallöner eller förkortad arbetstid.

Ambitionen att skattetrycket inte skall öka måste ses i ett medel- och

längfristigt perspektiv. Under de ailra senaste åren har en uppgång i skattetrycket skett. Delvis är detta en följd av en alltför snabb pris- och

lönestegring. Vid en lugnare utveckling av priser och löner torde skatte-

trycket åter komma att sjunka. Att utöver detta aktivt söka sänka skatter- Prop. 1987/88: 36

na är i nuvarande stabiliseringspolitiska situation inte möjligt. Sänkta

skatter — utan motsvarande utgiftsnedskärningar — medför ett ökat budgetunderskott och en uppgång i den inhemska efterfrågan i ekonomin. En sådan utveckling skulle göra det svårare att uppnå andra ekonomisk-poli-

tiska mål såsom en låg inflationstakt och balans i utrikesbetalningarna. Särskilt gäller detta när — såsom fallet är idag — ekonomin i flera avseen-

den befinner sig nära fullt kapacitetsutnyttjande.

Till detta kommer, som jag tidigare berört, att budgetförbättringen under senare år sammanhänger med att priser och löner ökat snabbare än beräk-

nat och snabbare än vad som är långsiktigt önskvärt. Att lägga dessa

inkomstförstärkningar till grund för permanenta skattesänkningar vore enligt min uppfattning en oklok politik, särskilt som de snabba pris- och lönestegringarna utgör ett hot mot den ekonomiska utvecklingen på sikt.

Svårigheterna att för närvarande sänka det totala skattetrycket utgör dock inte något hinder för att sänka vissa skatter och omfördela skattetrycket för att göra skattesystemet mer effektivt. Jag ämnar återkomma till detta. De angelägna utgiftsbehov som naturligtvis finns inom många områden

— inte minst inom vård- och utbildningsområdena — och som bl. a. lands-

tingsförbundet och kommunförbundet framhåller i sina båda remissvar bör

kunna klaras utan att det totala skattetrycket ökas. Det kommer emellertid att kräva omprioriteringar och produktivitetsförbättringar inom hela den offentliga sektorn.

Én annan typ av restriktion för den offentliga konsumtionsökningen utgörs av tillgången på arbetskraft. Med den utveckling på detta område som vi nu kan se framför oss förefaller LU:s bedömning en kommunal konsumtionsökning under de närmaste åren med ca Iz per år som rimlig.

rimlig.

I ett något längre perspektiv ökar emellertid valfriheten, förutsatt att

budgetsaneringen då framgångsrikt har slutförts och att samhällsekonomin

även i övrigt är i balans. Det kan då bli möjligt att väga ökade utgifter mot ett sänkt skatteuttag.

ATP-systemet i framtiden Beräkningarna av socialförsäkringssektorns finansiella sparande har i långtidsutredningen gjorts med samma utgångspunkter som gällt den offentliga

sektorn i Övrigt: oförändrade avgifter har förutsatts från 1987 års nivå

(dock inkluderande de höjningar av vissa avgifter som riksdagen beslutat om för 1988), samtidigt som utbetalningarna har skrivits fram med existerande regler och hänsyn har tagits till Jemografiska faktorer. När socialförsäkringssektorns inkomster och utgifter skrivs fram på detta vis resulterar det i ett kontinuerligt fallande finansiellt sparande för sektorn. Bakom denna utveckling döljer sig ett försämrat sparande i ATP-systemet. LU

drar av detta slutsatsen att statsbudgeten mäste förstärkas kraftigt. AP-fondens styrelser kritiserar i detta avseende långtidsutredningen.

Det är fondstyrelsernas uppfattning att utredningen i stället borde ha utgått

ifrån någon målsatt nivå för AP-fondens storlek och därifrån ha härlett

nödvändiga avgiftshöjningskrav.

Fullmäktige i både riksbanken och riksgäldskontoret anser att mycket Prop. 1987/88: 36 talar för att det positiva finansiella sparande som krävs i den offentliga sektorn — för finansiell balans i nationen som helhet — bör ske i AP-fonden snarare än i staten. Eftersom kopplingen till framtida utbetalningar i så fall blir mer direkt bör det enligt de båda fullmäktigeförsamlingarna bli lättare

att argumentera för ett positivt överskottssparande i den offentliga sektorn

som helhet.

Enligt min mening är kalkylernas uppläggning i huvudsak en pedagogisk

fråga. Långtidsutredningens kalkyler visar på ett förtjänstfullt sätt att

ATP-systemet, även under gynnsamma ekonomiska betingelser. utsätts

för påfrestningar under kommande år och att denna problematik ytterligare

förvärras bortom den tidshorisont utredningens kalkyler täcker. Genom att AP-fonden ges utvidgade placeringsmöjligheter kan avkastningen på dess

kapital förbättras. Detta är dock inte tillräckligt för att lösa problemen. Det

inkomster om AP-fonden skall kunna bibehålla sin funktion som buffert vid tillfälliga svängningar i avgiftsinkomster och pensionsutbetalningar.

Eventuella höjningar av avgifterna till ATP-systemet skall emellertid ske inom ramen för ett totalt sett oförändrat skatte- och avgiftstryck. Det innebär alltså att andra skatter och avgifter måste sänkas — vilket i sin tur förutsätter besparingar och omprövningar inom andra delar av den otfentli-

ga verksamheten. Det bör i detta sammanhang dessutom noteras att höjda ATP-avgifter skulle inkräkta på det förhandlingsbara löneutrymmet och därmed också göra det svårare att dämpa pris- och lönestegringen. Om löneökningsutrymmet inte skall intecknas av ytterligare ökade arbetsgivaravgifter, måste beslut om kostnadskrävande reformer inom de områden

som finansieras med sådana avgifter undvikas och den nuvarande kraftiga automatiska utgiftsökningen begränsas. Vidare bör möjligheterna att till en del finansiera de nödvändiga utgifterna på annat sätt prövas.

Utvecklingen på kreditmarknaden

Under 1980-talet har den svenska kreditmarknaden genomgått en mycket snabb omvandling. Ett stort antal regleringar har tagits bort, vilket möjliggjort framväxten av helt nya marknader för finansiella tillgångar. Dessa

bidrar till att kreditförmedlingen blir effektivare. Samtidigt har möjligheter öppnats för riksbanken att genom kontinuerliga operationer på marknaderna påverka ränteläget.

Även om det på några av marknaderna — särskilt den för riskkapital — har förekommit stötande inslag torde den utveckling som har skett i huvudsak ha varit av godo för samhällsekonomin. Detta hindrar inte att många

frågor rörande kreditmarknadens organisation ännu är olösta. Regeringen har därför tillsatt flera utredningar; kreditmarknadskommittén, värdepap-

persmarknadskommittén och optionsutredningen, vilka skall lägga fram förslag om kreditmarknadens framtida organisation.

Om långtidsutredningens finansiella utvecklingsbana realiseras kommer statens roll som nyemittent på penningmarknaden att minska. Fortfarande skall dock en mycket stor statsskuld omsättas. Samtidigt finns det skäl att

vänta sig en ökad låneverksamhet från företagssektorn. Sannolikt kan vi Prop. 1987/88: 36 också vänta oss en ökad kreditförmedling inom olika sektorer. Därmed bör utvecklingsbetingelserna för den finansiella sektorn vara fortsatt goda, om än den mest expansiva tillväxtfasen nu torde vara överstånden.

Långtidsutredningens balanserade utvecklingsbana innebär även att den svenska inflationstakten under en följd av år är i nivå med omvärldens, att utrikesbetalningarna är i balans och att den offentliga sektorns sparande

förbättras. I en sådan situation förenklas naturligtvis penningpolitikens

arbetsuppgifter. Det blir lättare att finansiera statens underskott utan att penningmängden ökar. Räntemarginalen gentemot utlandet bör också kunna reduceras.

Ett par remissinstanser har tagit upp frågan om valutaregleringen. De förbättringar I det allmänna ekonomiska läget som har skett under senare

år har skapat förutsättningar för en liberalisering av valutaregleringen. Sålunda har kraven på utlandsupplåning vid direktinvesteringar i utlandet

avskaffats samtidigt som reglerna när det gäller svenskars förvärv av fastigheter i utlandet har mjukats upp. Därutöver har ett antal åtgärder vidtagits som underlättar näringslivets finansiella transaktioner över grän-

serna.

Ytterligare liberaliseringar av valutaregleringen bör kunna ske framgent. Vissa centrala delar av valutaregleringen bör dock finnas kvar. Motiven för detta är stabiliseringspolitiska. Hit hör i första hand att förhindra kortfristiga kapitalplaceringar som styrs av ränteskillnader och förväntningar om ränte- och växelkursutvecklingen. Om sådana kapitalplaceringar skulle tillåtas, skulle potentialen för spekulativa valutaflöden öka kraftigt. De delar av valutaregleringen som förhindrar uppbyggandet av sådana tillgångar — såväl svenskars placeringar i utländsk valuta som utlänningars placeringar i svenska kronor — bör därför bibehållas.

Avvecklingen av andra delar av valutaregleringen kan emellertid mycket väl leda till påfrestningar i form av valutaflöden under själva övergångsske-

det. Det är dock uteslutet att använda statlig utlandsupplåning som instru-

ment för att mildra sådana övergångsproblem. Normen att staten inte skall nettolåna i utlandet ligger fast.

Tillväxt och produktivitet Den ekonomiska tillväxten beror dels på hur antalet arbetade timmar utvecklas, dels på hur produktiviteten, dvs produktionen per arbetad timme, växer. Långtidsutredningen gör bedömningen att antalet arbetade timmar — huvudsakligen av demografiska skäl — kan komma att öka snabbare fram till 1995 än vad som varit fallet under de senaste 10—15 åren.

Bakom långtidsutredningens bedömningar av arbetstidens utveckling

den. Skulle arbetstiderna kortas under perioden innebär det att tillväxten, allt annat lika, blir lägre, att den offentliga konsumtionen växer långsammare (på grund av minskade skattebaser) och att utrymmet för löneökningar minskar ytterligare.

Enda möjligheten att på sikt åstadkomma ett högre reallöneutrymme är

att höja produktivitetstillväxten i ekonomin. Enligt långtidsutredningen Prop. 1987/88: 36 kan vi under kommande år se fram mot en produktivitetstillväxt som är låg jämfört med de första decennierna under efterkrigstiden, men något högre

än under 1970-talet och de första åren på 1980-talet.

När produktivitetsökningstakten i västvärlden sjönk kraftigt under 1970-talet var det säkerligen i hög grad en följd av ett allmänt lägre efterfrågetryck i oljekrisernas och 1970-talsstagnationens spår och den därmed sammanhängande låga investeringsnivån. När lönekostnaderna ökade snabbare än produktiviteten medförde det dessutom ett ytterligare fall av vinsterna och investeringarna, vilket förvärrade problemen på längre sikt.

I långtidsutredningens bedömningar av den ekonomiska utvecklingen fram till 1995 förutses emellertid en relativt hög tillväxt och en snabb investeringstakt. inte minst i industrin. Trots detta beräknas inte produk-

tiviteten stiga nämnvärt snabbare än under det föregående decenniet. Det finns skäl att tro att den långsammare produktivitetstillväxten delvis häng-

er samman med ekonomins funktionssätt.

Ett rättvisare och effektivare skattesystem ] detta sammanhang spelar skattesystemet en central roll. Väsentliga förbättringar av ekonomins sätt att fungera kan åstadkommas genom skattereformer. |

Skattesystemet har med tiden blivit allt mer komplicerat. Nya skattereg-

ler har lagts till det gamla systemet. Därigenom har helheten blivit svårare

att överblicka.

Ett krångligt skattesystem leder till orättvisor. Krångliga regler kan dessutom tolkas olika. och leder till att skauskyldiga utsätts för olika

behandling. Det leder till ett minskat förtroende för skattesystemet som

helhet och eventuellt också till att skattemoralen försämras. Riksdagen har därför beslutat om ett antal åtgärder i syfte att förenkla skattesystemet. Varje framtida skattereform måste ha enkelhet som ledstjärna.

En annan utgångspunkt för det arbete som pågår med att reformera hushållsbeskattningen är att skattesatserna skall sänkas och skattebaserna breddas. Höga skattesatser tvingar fram olika former av avdrag samtidigt som de inbjuder till skattefusk och skatteplanering. De kan även leda till svårigheter i avtalsrörelsen och minska möjligheterna att komma till rätta med den fortfarande alltför höga pris- och lönestegringstakten.

En sänkning av skattesatserna bör samordnas med en begränsning av avdragsrätten. Avdragen har skapat stora fördelningspolitiska orättvisor

och urholkat effekten av den progressiva skatteskalan. De har sannolikt också haft en negativ effekt på sparandet i ekonomin.

Inkomstskattesystemet brister i neutralitet och likformighet. Exempel-

vis beskattas arbetsinkomster och vissa slag av kapitalinkomster härt,

medan kapitalvinster i allmänhet är lindrigt beskattade. Nominella principer. reala principer och i vissa fall fullständig skattebefrielse blandas med varandra på ett oöverskådligt sätt. Nettointäkterna av kapitalbeskattningen är negativa. Det finns således starka skäl att reformera kapitalbe- 31 skattningen.

Även företagsbeskattningen skall reformeras. Det nuvarande systemet Prop. 1987/88: 36

innebär att kapital låses in i befintliga verksamheter. Detta är en konse-

kvens av höga nominella skattesatser och omfattande dispositionsmöjlig-

heter. Inlåsningsproblemen förstärks dessutom av den olikartade behandlingen av utdelningsinkomster och kapitalvinster hos ägarna.

Ett annat problem är att skattebelastningen varierar kraftigt mellan olika

slag av investeringar och finansieringsformer. Flera skäl talar för att även företagsbeskattningen skall förändras i riktning mot bredare skattebaser och lägre skattesatser.

Ekonomins funktionssätt — några problemområden Inom delar av ekonomin finns funktionsproblem som behöver lösas för att medborgarnas önskemål om bättre och billigare produkter och tjänster skall kunna tillfredställas. Många av de åtgärder som är önskvärda torde

dessutom verka i tillväxtfrämjande riktning. Jag vill i detta sammanhang beröra fyra områden, som är föremål för

regeringens särskilda uppmärksamhet och där åtgärder för att befrämja

produktionsutvecklingen och skapa bättre förutsättningar för en god effektivitet och servicenivå skall vidtagas.

Trafikpolitiken

Kommunikationerna spelar en central roll både för hur människors liv och

arbete utvecklas och för ekonomins tillväxt. Allt viktigare under senare är

har den elektroniska överföringen av information blivit. Därför är t. ex. det stora investeringsprogram som televerket för närvarande genomför av stor betydelse för att befrämja kommunikationerna inom landet. Genom moderniseringen av telekommunikationsnätet kommer det sålunda att bli

möjligt att utnyttja den nya teknikens fördelar i fler delar av vårt land.

Även för flyget har betydande insatser gjorts. Exempelvis har inrikesfly-

get effektiviserats. Parallellt har ett antal flygplatser planerats och byggts. Trots detta kvarstår det inom det trafikpolitiska området betydande uppgifter. Eftersatta behov finns bäde vad avser järnvägar och vägar. På

sikt kan detta Ieda till flaskhalsar och en lägre ekonomisk tillväxt.

Det finns också andra problem. Resursutnyttjandet är inte tillräckligt

effektivt på flera områden. De olika transportslagen bär inte heller sina

samhällsekonomiska kostnader. Särskilt miljökostnaderna torde i en del

fall — t.ex. när det gäller flyg och bilism — vara betydande. Detta bör beaktas när skatter och avgifter läggs fast. Syftet bör vara att jämställa konkurrensvillkoren för olika transportsätt, vilket medför ett mer effektivt transportsystem.

Regeringen avser att senare lägga fram cen trafikpolitisk proposition. Utgångspunkten för denna är att de olika trafikslagen skall bära sina samhällsekonomiska kostnader. Propositionen kommer att innehålla för-

slag till satsningar på vägar och vägunderhåll och på utvecklingsinsatser särskilt vad avser kollektiva transporter. Vidare kommer en genomgripan-

de rekonstruktion av SJ att föreslås. Järnvägen skall ges rimliga förutsätt-

ningar att konkurrera med annan trafik. Den trafikpolitiska propositionen Prop. 1987/88: 36

kommer även att innehålla förslag om avregleringar, bl. a. vad avser taxi.

Sammantaget innebär dessa åtgärder att infrastrukturen byggs ut, samtidigt som de möjliggör ett effektivare utnyttjande av trafikapparaten. De ger därmed enligt min mening ett väsentligt bidrag till den ekonomiska tillväx-

ten.

Jordbrukspolitiken

Jordbrukspolitiken syftar till att erbjuda konsumenterna livsmedel med god kvalitet till låga priser och att ge jordbrukarna en inkomstutveckling i

paritet med övriga grupper i samhället. Vidare skall livsmedelsförsörjningen såväl i fredstid som under avspärrning och krig tryggas. Slutligen skall produktionen bedrivas på ett sådant sätt att miljön inte tar skada.

Det har visat sig svårt att uppnå de uppsatta målen. Konsumenternas

krav på livsmedel av god kvalitet till rimliga priser tillgodoses inte i

önskvärd utsträckning. De intensiva produktionsmetoder som används tär

på miljön. De teder dessutom dels till överproduktion, dels till att maten i vissa fall blir sämre än den skulle kunna vara.

Inkomstmålet för jordbrukarna uppnås för vissa högproduktiva företag med stora arealer. medan andra grupper, i synnerhet jordbrukarna i mellersta och norra Sverige, får ett sämre utbyte och ofta arbetar under

pressade förhållanden.

Beredskapsmålet överskrids med bred marginal. 1985/1986 kostade

överproduktionen landet ca 3,5 miljarder kronor bara i exportsubven-

tioner. Dessa exportkostnader innebär en belastning för både producenter och konsumenter — producenternas lönsamhet pressas, samtidigt som kostnaderna driver upp konsumentpriserna.

Den viktigaste anledningen till problemen inom jordbruket torde vara den höga koncentrationen i förädlingsleden och den omfattande prisregleringen.

Det är svårt att genom reglerad prissättning på produktionen styra inkomstutvecklingen för jordbrukarkollektivet på ett fördelningspolitiskt rimligt sätt, när olika jordbrukare lever under så skilda förhållanden med avseende på inkomster och förmögenheter och när jordbrukarfamiljernas inkomster totalt sett bara till en tredjedel kommer från själva jordbruket. Prisregleringen stimulerar vidare fram en alltför stor produktion på vissa områden. Produktionen får ”fel signaler”. samtidigt som konsumenterna inte har möjlighet att påverka produktionens inriktning och produkternas kvalitet.

Regeringen avser att under innevarande riksdagsår lägga fram förslag

rörande förändringar i jordbrukspolitiken. Avsikten är att bättre uppfylla

målen för livsmedelspolitiken, där konsumenternas mål om låga priser och inkomstmålet för bönder kombineras med hänsyn till miljö och matkvalitet

samt djurens hälsa och välbefinnande. Detta är en svår omställning, som rymmer många konflikter. Arbetet

föras in i jordbruksnäringen. Även med ett bibehållet gränsskydd finns

3 Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 326

stora möjligheter att successivt förenkla och minska regleringarnas omfatt- Prop. 1987/88: 36

ning. Genom att avreglera kan jordbruket bli mer likt andra branscher, där det är kundernas krav på god kvalitet och rimligt lågt pris som styr produktionen. Detta torde också innebära ett bättre resursutnyttjande i

ekonomin som helhet — med positiva effekter på produktivitet och tillväxt.

Bostadspolitiken

Det finns anledning att i detta sammanhang även beröra bostadspolitiken. Under senare delen av 1970-talet oca de första åren på 1980-talet minskade

bostadsbyggandet. Det var bl.a. en följd av att boendekostnaderna steg kraftigt, samtidigt som realinkomsterna sjönk och bostadsbidragen urhol-

kades. I många kommuner runt om i landet ökade samtidigt antalet outhyr-

da lägenheter.

Den snabba ckonomiska återhämtningen efter 1982 har skapat en i

grunden ny situation. I och med ökande ekonomisk aktivitet och stigande köpkraft har efterfrågan på bostäder ökat snabbt. Antalet outhyrda lägenheter har minskat och brist på bos:äder har blivit ett problem på många orter. Detta gäller i första hand i storstadsområdena, men uckså på andra

orter med en positiv utveckling inorn näringslivet.

Den viktigaste förutsättningen för att komma till rätta med bostadsbristen är att öka bostadsbyggandet. Ett antal åtgärder har vidtagits med detta syfte. Tillfälliga hyresrabatter gällde 1983, 1984 och 1985. År 1984 startades ROT-programmet (reparation, ombyggnad och tillbyggnad) huvudsak-

ligen för att skapa förutsättningar för en förnyelse av det befintliga bostadsbeståndet.

För att motverka negativa konsekvenser av en snabb prisutveckling på bostadsrätter infördes en tidsbegränsad hembudsskyldighet. Under senare

år har flera åtgärder vidtagits för att göra det lättare för bl. a. barnfamiljer

och unga att få bostäder. Insatser har även gjorts för att mildra överhettningstendenserna inom byggsektorn i storstäderna och bereda ökat utrymme för bostadsbyggande.

Inom bostadsmarknaden finns emellertid problem, som hänger samman med existerande subventionssystem och bostadsbeskattning. Statens kostnader för bostadsfinansieringssystemet är stora. Även om det har skett en påtaglig utjämning på själva bostadsområdet under det senaste årtiondet är

det oklart i vilken utsträckning bostadssubventionerna sammantaget bidrar

till att utjämna levnadsstandarden. Mot denna bakgrund bör i utredningen

om reformerad inkomstbeskattning särskild vikt läggas vid en översyn av

beskattningen av bostäder.

Arbetsmarknaden Slutligen skulle jag vilja beröra situationen på arbetsmarknaden. På det

hela taget fungerar den svenska arbetsmarknaden bra. Ett tecken på detta

är den internationellt sett mycket låga arbetslöshet vi har i Sverige.

Det hindrar emellertid inte att det finns problem också på detta område — och sådana är ofta mycket allvarliga från både ett mänskligt och ekono-

miskt perspektiv. Långtidsutredningen framhåller å ena sidan att det råder Prop. 1987/88: 36

brist på vissa typer av arbetskraft, främst med specialiserade utbildningar. Detta riskerar att hämma näringslivets expansion och därmed försvåra strävandena att åstadkomma en varaktig balans i ekonomin. Å andra sidan finns det tecken på att situationen för andra grupper — främst äldre och handikappade. men även ungdomar med läg utbildning — är fortsatt besvärlig. Arbetslöshetens omfattning varierar också mellan olika regioner.

Efter devalveringen 1982 gjordes betydande arbetsmarknadspolitiska insatser för att förhindra en fortsatt ökning av arbetslösheten. I takt med att efterfrågan på arbetsmarknaden har stärkts har antalet sysselsatta i

arbetsmarknadspolitiska åtgärder kunnat reduceras. Arbetsmarknadspoli-

tiken har de senaste åren förskjutits från sysselsättningsskapande åtgärder till större insatser för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och för att höja kunskapsnivån hos människor i arbetslivet. Denna förändrade inriktning bör bli än mer markerad under kommande år.

Arbetsmarknadsverket har eftfektiviserat arbetsförmedlingen. Samtidigt

Utöver utbildning för dem som är celler riskerar att bli arbetslösa har den

s.k. flaskhalsutbildningen för anställda inom industrin fått ökad omfatt-

ning.

Särskilda insatser för de grupper som visat sig ha problem på arbetsmarknaden har också gjorts. Både nya utbildningsformer och mera resurser har tillförts arbetsmarknadsutbildningen för ungdomar. Arbetsförmedlingen har också fått resurser för att göra extra insatser för de långtidsarbetslösa.

Effektiviteten i den offentliga sektorn I långtidsutredningen refereras resultaten av ett antal studier huvudsakligen genomförda på initiativ av Expertgruppen för studier i offentlig ckono-

mi (ESO), som belyser produktivitetsutvecklingen i den offentliga sektorn. Slutsatsen av studierna är att produktivitetsutvecklingen varit läg och

t.o.m. negativ I stora delar av den offentliga verksamheten.

Flera remissinstanser riktar kritik mot de genomförda produktivitetsstudierna bl.a. för att de inte i tillräcklig utsträckning har beaktat kvalitetsutvecklingen i den offentliga sektorn. Jag kan delvis instämma i dessa synpunkter, i så måtto att de mätningar som ESO genomfört självfallet inte säger hela sanningen om hur produktiviteten i den offentliga sektorn har utvecklats.

I själva verket mäter de huvudsakligen kostnaderna för produktionen.

För att få rättvisande produktivitetsmått är det nödvändigt att dessa kost-

nadsmått så långt som möjligt kompletteras med mätningar av hur kvaliteten utvecklats under motsvarande period. Det samlade intrycket av ESO-studierna är ändå att kostnaderna på en rad områden stigit oroväc-

kande mycket. Undersökningarna tyder därför på att det finns ett

produktivitetsproblem inom den offentliga sektorn i Sverige.

Under alla omständigheter är det väsentligt att arbeta för en mer effektiv

resurshushållning inom den offentliga sektorn. Om resurserna kan utnytt- ET 'n

jas mer effektivt blir det lättare att nå centrala välfärdsmål utan ett ökat Prop. 1987/88: 36

skattetryck: på sikt ökar också möjligheterna att sänka skattetrycket utan att försämra den offentliga verksamhetens kvalitet eller minska dess volym.

En hög effektivilet förutsätter en hög produktivitet. För alla som vill värna och bygga ut den offentliga verksamheten är en god produktivitetsutveckling i den offentliga sektorn en uppgift av första rang.

För att förbättra produktiviteten i den offentliga verksamheten krävs åtgärder inom ett brett fält. I det arbetet kan de genomförda kostnadsstudierna utgöra en väsentlig utgångspunkt, i synnerhet om de kompletteras med studier av hur verksamhetens Kvalitet utvecklats.

Inom regeringskansliet pågår ett arbete med att utveckla och förnya den offentliga sektorn. I detta sammanhang behandlas bl. a. frågan om medbor-

garnas och folkrörelsernas möjligheter till aktiv medverkan, delaktighet och ansvar i den kommunala verksamheten. Vidare behandlas frågor som

decentralisering, förenkling av det statliga regelsystemet, begränsning av normgivning etc. Genom detta arbete möjliggörs en prövning av existerande offentliga verksamheter, så att de bättre svarar mot medborgarnas behov och önskemål utan att åtgärderna går ut över de svagaste grupperna i samhället.

I kommunerna har under senare år prövats en rad nya organisationsformer. Det är viktigt att detta arbete i kommunerna drivs vidare. I nägra

bilagor till långtidsutredningen presenteras ett antal olika förslag till för-

ändrade organisationsformer. Vederhäftiga empiriska undersökningar om olika styr- och beslutsformers effekter på produktiviteten finns inte. Samti-

digt torde det enda sättet att få kunskap om huruvida de kan leda tull ökad

produktivitet eller ej vara att pröva och utvärdera dem.

Årliga översyner av verksamheter och transfereringssystem genomförs

också i regeringskansliet för att ge ett genomarbetat underlag för beslut om

omprövningar och omprioriteringar i det årliga budgetarbetet. Åtgärder har också vidtagits för att få de statliga myndigheterna att höja effektiviteten i den egna verksamheten. En viktig del i detta arbete är försöksverksamheten med treäriga budgetramar. I årets kompletteringsproposition gav regeringen uttryck för uppfattningen att det s. k. huvudförslaget är produktivitetsbefrämjande. Riksrevisionsverket och statskontoret arbetar också för närvarande med att utveckla metoder för att kunna mäta och rapportera resultaten av myndigheternas verksamhet. Jag vill slutligen också nämna att delegationen för forskning om den offentliga sektorn (C 1984: A) bland sina uppgifter har att ekonomiskt stödja forskning om aktuella frågeställningar I förnyelsearbetet.

Inkomst- och förmögenhetsfördelningen

Sverige har i ett internationellt perspektiv en mycket jämn inkomst- och förmögenhetsfördelning. Det finns emellertid tecken på att vissa grupper. främst personer med en svag och osäker ställning på arbetsmarknaden, har halkat efter i inkomstutvecklingen. Under den senaste tivårsperioden kan också förmögenhetsskillnaderna ha ökat. Två förhållanden som verkat i

den riktningen är dels uppgången i priserna på fastighetsmarknaden under Prop. 1987/88: 36

senare delen av 1970-talet i hägnet av stigande inflation, växande budgetunderskott och då rådande skattesystem, dels utvecklingen på aktiemarknaden under 1980-talet.

För regeringen är det en huvuduppgift att åstadkomma rättvisa och

likvärdiga levnadsvillkor för människorna i alla delar av vårt land.

Grundläggande ekonomiska förhållanden har stor och på mänga vis

avgörande betydelse för inkomst- och förmögenhetsfördelningen. Detta

gäller i synnerhet arbetslösheten. som inte bara spelar en viktig roll för inkomstfördelningen, utan också på ett helt avgörande sätt bestämmer andra sociala och välfärdsmässiga skillnader i samhället.

Om det skall vara möjligt att bekämpa stora inkomstklyftor krävs alltså

en politik som bringar ned arbetslösheten, särskilt för de långtidsarbetslösa. En annan central faktor är inflationen, som tenderar att leda till stora och godtyckliga omfördelningar av förmögenheterna. Att bekämpa infla-

förutsättning för en god allmänekonomisk utveckling, utan i lika hög grad

därför att en hög inflation tenderar att drabba dem i samhället som har

minst resurser.

Samtidigt är det uppenbart att vägen till en mer balanserad ckonomisk utveckling kan innebära vissa fördelningspolitiska påfrestningar. De

devalveringar som genomfördes 1981 och 1982 innebar 1. ex. ett — bl.a.

från sysselsättningssynpunkt — nödvändigt återställande av näringslivets

konkurrenskraft och lönsamhet. De innebar emellertid också en förskjutning av fördelningen mellan löner och vinster till vinsternas förmån. Detta

bidrog i sin tur till den starka kursuppgången på aktiemarknaden, med

åtföljande effekter på förmögenhetsfördelningen. Om man med hänvisning till dessa effekter skulle ha avstätt från att rätta till de makroekonomiska

obalanserna skulle emellertid de fördelningspolitiska konsekvenserna ha blivit mycket kännbara och tagit sig uttryck i hög och varaktig arbetslöshet, sjunkande reallöner, stagnerande skattebaser och en urholkning av det sociala välfärdssystemet.

Det hävdas ofta i den ekonomiska och allmänpolitiska debatten att ambitionen om en jämn fördelning av levnadsstandarden direkt motverkar

strävandena att nå en god ekonomisk tillväxt. Jag delar inte denna uppfatt-

ning.

En viktig fråga är vad det är för typ av åtgärder som används för att

utjämna levnadsstandarden. En del åtgärder som leder till en utjämnad

standard har i sig själva en tillväxtbefrämjande effekt. Ett uppenbart exem-

pel på detta är insatserna för att göra en god utbildning tillgänglig för alla.

Till detta kommer att en jämn fördelning av välfärden kan vara produktiv i

den meningen att den skapar trygghet för alla, vilket befrämjar rörlighet och vilja till anpassning. Under kommande är är det därför nödvändigt att driva politiken för en

rättvis fördelning vidare. Det innebär att kampen mot arbetslösheten och inflationen även framgent måste sättas främst. Den offentliga sektorns service måste på centrala områden — som vård av gamla och sjuka. barnomsorg och skola — förbättras ytterligare.

Den regionala utvecklingen Prop. 1987/88: 36 Sambandet mellan den nationella ekonomiska utvecklingen och vad som händer i landets olika delar är mycket tydligt. Under de senaste åren. när

arbetslösheten har sjunkit i riket som helhet, har en minskning av arbets-

lösheten skett i samtliga län.

Under 1980-talet har man kunnat skönja tendenser till en ny regional problembild. Dessa tendenser bekräftas t huvudsak av den studie långtids-

utredningen låtit göra av den framtida regionala utvecklingen.

Det finns anledning att förvänta sig en snabb tillväxt i flera delar av den privata tjänstesektorn, framför allt uppdrags- och konsultverksamhet av

olika slag, liksom inom de ”kunskapsintensiva”” delarna av tillverkningsin-

dustrin. Dessa växande delar av näringslivet är mycket starkt koncentrerade i första hand till Stockholmsområdet, i andra hand till övriga utbildnings- och kommunikationscentra. .

Den snabba expansionen inom de högteknologiska” delarna av industrin och tjänstesektorn riskerar att gå delar av landet förbi. Det kan drabba inte bara de traditionella problem- och stödområdena, utan också flera medelstora industriorter i mellan- och sydsverige.

Det är väsentligt att förhindra denna utveckling. Regionalpolitiken har därför på senare år givits en annan inriktning än vad som varit traditionellt under 1970-talet och de första åren på 1980-talet. I stället för omfattande stöd till befintliga. mer eller mincre krisdrabbade företag har politiken

inriktats på långsiktiga åtgärder för att bygga upp miljöer där nya verksam-

heter och nya företag kan skapas och växa. Regionalpolitiken måste även framgent vara offensiv och förebyggande.

I 1987 års budgetproposition presenterades insatser med denna inriktning på en rad områden. Vidare innebar den forskningspolitiska proposition som regeringen presenterade under våren 1987 satsningar på de mindre högskolorna. Under de senaste åren har betydande insatser också gjorts på kommunikationsområdet. Som ag tidigare framhållit förstärks dessa i den trafikpolitiska proposition som regeringen ämnar lägga fram. Skatteutjämningsbidragen och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna spelar en viktig roll för att utjämna de regionala spänningarna. Ett arbete pågår i regeringskansliet med syfte att få fram ett förslag till nytt skatteutjämningssystem. Regeringen har vidare för avsikt att redan under denna höst lägga förslag om särskilda regionalpolitiska åtgärder för att förbättra förutsätt-

ningarna för produktion och sysselsättning i delar av Bergslagen och norra

Sverige.

Tillväxten och miljön Jag har tidigare framhållit värdet av ekonomisk tillväxt. Samtidigt har jag

betonat att ekonomisk tillväxt inte är ett överordnat mål. Tillväxten får

inte innebära rovdrift på vår natur.

Motsatsställningen mellan den ekonomiska tillväxten och målet om en

god miljö bör emellertid inte överdrivas. Den ckonomiska tillväxten — som den nu mäts — kan ha mycket olika verkningar på miljön, beroende på

bl.a. vilken produktionsteknik som används. Ekonomisk tillväxt kan ock- Prop. 1987/88: 36 så innebära ökade resurer för att skydda miljön.

Miljöproblemen är i många fall en följd av dålig hushållning. Produk-

tions- och konsumtionsbeslut har ofta vägletts av felaktig information om kostnader och resursåtgång. Om detta förändras — t.ex genom att ekonomiska styrmedel används mera systematiskt inom miljöpolitiken — kan det få en stor och positiv betydelse för miljön i framtiden.

Regeringen avser att under det kommande året lägga fram flera åtgärds-

förslag på miljöområdet. Under våren kommer ett miljöpolitiskt program att läggas fram, som också kommer att innefatta ekonomiska styrmedel.

Målet är att förena en bättre miljö med en god ekonomisk tillväxt.

En politik för framtiden Under de senaste fem åren har den svenska ckonomin förstärkts i snabb takt. Den är nu ute ur den akuta krisen. Alla problem är dock inte lösta.

Flera uppgifter återstår. Inte minst viktigt är att slå vakt om det vi uppnått

och se till att de goda resultaten blir bestående. Vi vet av egen erfarenhet hur snabbt ett litet och utrikeshandelsberoende land som Sverige kan

hamna i ekonomiska svårigheter om vi tillåter en för snabb pris- och

kostnadsstegring eller om vi börjar förbruka mer än vi producerar. Den

uppgift vi nu står inför i det korta perspektivet är att pressa tillbaka tendenserna till överhettning för att kunna bevara den uppnådda ekono-

miska förbättringen. I det längre perspektivet är uppgiften att slå in på en

väg som leder till en stabil och långsiktigt hållbar samhällsekonomisk

jämvikt med god tillväxt, full sysselsättning. prisstabilitet och överskott i bytesbalansen.

För detta krävs lägre pris- och kostnadsstegringar, stram finanspolitik,

begränsad offentlig konsumtionstillväxt och en mer flexibel ekonomi. Uppgiften under de kommande åren kommer att i hög grad handla om att

förbättra den svenska ckonomins funktionssätt. De stabiliseringspolitiska uppgifterna har således ändrat karaktär — från att lyfta landet ur stagnation och arbetslöshet till att angripa inflation och begynnande överhettning. Samtidigt måste ökad uppmärksamhet ägnas den långsiktiga politiken för en slagkraftig ekonomisk struktur och en väl fungerande ekonomi.

Huvuduppgiften för en sådan politik är att bidraga till att upptäcka och utveckla nya verksamheter med framtiden för sig och att smidigt och flexibelt föra över resurser till dessa nya verksamheter.

Det kräver en politik som stimulerar arbete, sparande och innovationer:

en politik för att vidga flaskhalsar i ekonomin: en politik för utbildning och

forskning med inriktning på framtida expansionsområden; en politik för att stimulera nyföretagande; kort sagt en politik som stimulerar skaparkraft, arbetsglädje och ökad effektivitet i alla sektorer i ekonomin. Lyckas vi med detta, har vi goda möjligheter att lägga grunden till en ny epok av industriell expansion, full sysselsättning och välfärd för hela folket.

Prop. 1987/88: 36

4 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

föreslår riksdagen att godkänna de riktlinjer för den ekonomiska politiken på medellång

sikt som jag har förordat i det föregående.

5 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga de förslag som föredraganden lagt fram.

Bilaga Prop. 1987/88: 36

Remissyttranden över långtidsutredningen 1987

Längtidsutredningen 1987 (LU 87) publicerades i mars 1987. Utredningen består av en huvudrapport (SOU 1987: 3) och 27 bilagor. Huvudrapporten har utarbetats inom finansdepartementets långsiktsenhet, medan bilagorna genomgående har publicerats i namn av respektive myndighet eller författare som också ansvarar för de bedömningar som görs. Därmed har bilagorna en självständig ställning i förhållande till huvudrapporten.

Utredningens huvudrapport har sedan remissbehandlats. En förteckning

över de myndigheter och organisationer m.m. som inkommit med yttran-

den återfinns i ett appendix till denna sammanställning.

I det följande presenteras en sammanfattning av remissyttrandena. Med hänsyn till att utredningen täcker ett så vidsträckt område och att remissin-

stanserna lämnat en mångfald synpunkter har det inte varit möjligt att ge en fullständig översikt av remissinstansernas åsikter. Avsikten har i stället varit att lämna en redogörelse för de centrala tankarna i remissvaren.

Dessa kommenteras inte i denna sammanställning.

I några fall har remissinstanserna också behandlat de specialstudier som publicerats i bilagor. Dessa synpunkter redovisas i en kort sammanfattning i slutet av föreliggande sammanställning.

Utredningens uppläggning och metod Enligt fullmäktige i riksbanken tyller långtidsutredningen cn viktig funktion genom att studera och fästa uppmärksamheten på de långsiktiga möjligheterna till och begränsningarna för ekonomisk tillväxt. Enligt fullmäktige visar LU 87 dessutom på ett pedagogiskt sätt hur det kortsiktiga konjunkturella förloppet hänger samman med den långsiktiga strukturella utvecklingen. Det är vidare förtjänstfullt att utredningen tagit upp skattesystemets effekter på arbetsutbudet och resursfördelningen liksom andra

viktiga problem som regleringar på olika marknader och den offentliga

sektorns organisation och effektivitet. Fullmäktige vill understryka betydelsen av dessa analyser och framhålla vikten av att de fördjupas och

integreras i kalkylerna.

Svenska kommunförbundets styrelse anser att den förändrade tonvikten i LU 87 från detaljerade sektoranalyser till mer översiktliga analyser av de ekonomiska förutsättningarna är positiv. Utredningen ger på detta sätt ett bidrag till en intellektuellt öppnare diskussion av den svenska ekonomins

problem på något längre sikt.

Också socialstyrelsen betraktar LU 87 som ett utomordentligt intressant och viktigt dokument som ger en väl genomarbetad och på många områden

nyanserad genomgång av problem och möjligheter i svensk ekonomi för de närmaste åren. Statskontoret anför att en arbetsmetod liknande den i LU 87 med probleminriktade och delvis fristående analyser som redovisas i bilagorna bör 41

tillämpas även i fortsättningen. Om detta inte visar sig möjligt, bör t. ex. Prop. 1987/88: 36 ESO ges ökade möjligheter att med utgångspunkt i finansplanens årliga bedömningar beställa och finansiera motsvarande typer av sektoranalyser.

Även Landstingsförbundet anser att analysen blir mer allsidig genom att

delstudierna, som genomförts fristående frän finansdepartementet. i vissa fall kan peka på en annan utveckling än den som förespråkas i huvudtän-

kandet. Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) noterar att huvudbetänkandet i LU 87 är mindre omfattande och mer problemorienterat samt att behandlingen av bilagorna är mer självständig än vad som gällt för tidigare LU. TCO ser dessa förändringar som 1 huvudsak positiva. Man

finner det dock otillfredsställande att flertalet av bilagorna presenterats mycket sent i relation till huvudbetäakandets publicering och remisstidens utgång.

I sitt remissyttrande anför Sveriges Industriförbund inledningsvis att

finansdepartementets långtidsutredningar traditionellt spelar en central

roll vid bedömningar av den långsiktiga ekonomiska utvecklingen i Sverige. Denna roll har inte främst försvarats med ett högt prognosvärde utan snarare med två andra egenskaper. För det första är långtidsutredningarna unika genom det mycket breda grepp de tar över den ekonomiska utvecklingen. För det andra har de uppfyllt högt ställda krav på konsistenta

beräkningar av hur olika delar av ekonomin kan komma att utvecklas

under vissa väl preciserade förutsärtningar. Enligt Industriförbundet har dessa positiva egenskaper emellertid inte gåll att uppnå utan att ge avkall på andra viktiga egenskaper. Det breda greppet har medfört en så hög aggregeringsgrad att viktiga strukturförändringar ej har kunnat analyseras.

Kraven på konsistenta beräkningar har förutsatt användning av ekono-

metriska modeller som utelämnat viktiga aspekter av ekonomin.

Industriförbundet noterar att LU 87 ger intryck av ett försök att komma till rätta med de nämnda nackdelarna. Vikten av den ekonometriska analysen har tonats ned och de bilagor som behandlar specifika problem har en lösare anknytning till huvudrapporien än i tidigare utredningar. Denna något förändrade uppläggning har dock inte kunnat utnyttjas till en förnyelse uv analysen. Samtidigt ger LU 87 intryck av att vara mindre genomarbetad än sina föregångare när det gäller utformningen av de utvecklingsalternativ som preciserats numeriskt.

Industriförbundet finner utredningens ganska ensidiga koncentration på

lönekostnadsutvecklingen som något märklig. För det första skall LU ge underlag för den ekonomiska politiken och lönekostnadsutvecklingen har i

stor utsträckning visat sig ligga utanför den ekonomiska politikens kontroll. För det andra finns det i LU:s bilagor underlag för en betydligt mer djupgående diskussion och analys av andra förändringar än en ändrad lönebildning som skulle bidra till en snabb och balanserad utveckling av den svenska ekonomin. Som exempel på detta anför Industriförbundet

bilagorna om skatternas effekter och den offentliga sektorns produktivitet.

Industriförbundet är också kritisk mot hur industrins utveckling har

behandlats i LU 87. Bedömningarna utgår ifrån vad som krävs för att uppnå full sysselsättning och extern balans. För att de exportkrav som genereras av importen vid full sysselsättning skall vara förenliga med den

antagna internationella utvecklingen anpassas relativpriserna på svensk Prop. 1987/88: 36

export i förhållande till utlandet, vilket ger vissa krav på lönekostnadsutvecklingen.

Metoden innebär enligt Industriförbundet att t.ex. en bättre internationell utveckling än den antagna inte skulle leda till en större industriproduktion. Paradoxalt nog skulle den i stället innebära en lägre industriproduktion eftersom kravet på relativprisminskningen skulle bli mindre och extern balans skulle kunna uppnås vid en lägre exportvolym och lägre industriproduktion. Industrins utveckling bestäms alltså inte av dess egen utvecklingskraft utan av de övergripande målen full sysselsättning och extern balans.

Enligt Industriförbundet hade det varit naturligare att fråga vad industrin har för utvecklingsmöjligheter och vad som krävs av ekonomins funktions-

sätt för att dessa skall förverkligas, än att som i LU vända på frågeställ-

ningen.

Flera remissinstanser anser att långtidsutredningen borde ha kompletterat sina kalkyler med en analys av alternativa utvecklingsvägar. Behovet av alternativa kalkyler motiveras med att den utveckling som presenterats av LU anses — särskilt vad avser de utnyttjade pris- och lönestegringstakterna — bygga på orealistiska bedömningar. Ett genomgående tema i remissyttranden är vidare att man saknar en analys av medlen för att åstadkomma den i kravanalysen angivna utvecklingen.

Svenska kommunförbundets styrelse menar att det är otillfredställande att den enda väg till ekonomisk balans som anges i LU grundas på att

Sverige skall lyckas hävda sig bättre på exportmarknaden än de nationer i vär omvärld som med hög arbetslöshet i utgångsläget satsar på samma strategi. Det är inte heller realistiskt att tala om relativprissänkningar på

exporten i storleksordningen 8-124 fram till 1995 samtidigt som man förutsätter reallöneökningar som neutraliserar produktivitetstillväxten.

Styrelsen anser därför att alternativa vägar till ekonomisk balans än den som helt grundas på exportledd expansion borde ha diskuterats i utredningen.

Fullmäktige i riksbanken noterar att utredningens kalkyler inte är prognoser över den framtida ekonomiska utvecklingen. utan visar de krav som ställs på ekonomins funktionssätt och på den ekonomiska politiken för att balans i ekonomin skall uppnås. Den relativt utförliga diskussion av målen för den ekonomiska politiken som förs i LU skulle enligt fullmäktige

i riksbanken vinna på att kompletteras med en mer ingående analys av

medlen. Annars finns en risk att målen framstår som orealistiska.

För den kortsiktiga perioden redovisas i LU 87 två utvecklingsförlopp;

ett som är förenligt med balans i det längre perspektivet och ett där man

avlägsnar sig från den långsiktiga balansbanan. Ett pedagogiskt problem är

enligt fullmäktige i riksbanken att skillnader mellan ett balanserat och obalanserat förlopp på tre års sikt blir relativt begränsat, delvis beroende på fördröjningsmekanismer i ekonomin. Fullmäktige påpekar vidare att

analysen av utvecklingen under den kommande treårsperioden i det två

senaste långtidsutredningarna har ägnats allt större intresse. Enligt fullmäktiges mening är det dock viktigt att detta ses som ett komplement till

analysen av den långsiktiga potentiella tillväxten och inte sker på bekost- Prop. 1987/88: 36

nad av denna.

I LU 84 analyserades också utvecklingen under de närmaste 15 ären. Detta långsiktiga perspektiv tas inte upp i LU 87. En diskussion av den ekonomiska utvecklingen på mycket lång sikt kunde dock enligt fullmäkti-

ges mening vara ett värdefullt komplement till analysen av utvecklingen på medellång sikt. Det som i första hand är intressant är inte siffersatta kalkyler utan en identifikation och analys av tillväxtens viktigaste bestämningsfaktorer. Fullmäktige i riksgäldskontoret noterar att LU:s kalkyler inte är progno-

ser utan kravkalkyler. Uppläggningen medför att det är analysens krav på

den ckonomiska politiken som lyfts fram snarare än prognoselementet.

Diskussionen av långtidsutredningen bör med andra ord fokuseras på de

krav som ställs bl. a. på den ekonomiska politiken för att balans i ekonomin

skall uppnås. Samtidigt är det viktigt att de krav som lyfts fram i analysen

skall vara realistiska annars blir inte analysen meningsfull. |

Sveriges Grossistförbund och Sveriges Köpmannaförbund påpekar att LU:s prognoser avser vad som är önskvärt och inte vad som är sannolikt. Därmed kan LU inte utgöra någon lämplig grund för företags och institu-

tioners beslutsfattande, vilket ju mäste baseras på en realistisk bedömning

av framtiden. Enligt förbunden vore det befogat om arbetet mer inriktades

på analyser av förutsättningarna för att den önskvärda utvecklingen skall

kunna uppnås. T.ex. förutsätts i LU:s balansalternativ att de totala löne-

kostnaderna stiger med 3 Z per år. Så låga löneökningar har inte förekom-

mit i Sverige de senaste 30 åren. Mot den bakgrunden borde det ha varit av

intresse att analysera hur detta trendbrott i kostnadsutvecklingen skall komma till stånd.

Eftersom framtida devalveringar utesluts som ekonomisk-politisk åtgärd hade det enligt förbunden varit önskvärt i LU med en diskussion av hur konkurrenskraften framöver skall kunna förstärkas. Detta grundläggande problem presenteras i stället som en förutsättning för prognosarbetet. Så länge löneantagandet är dåligt underbyggt reduceras påtagligt värdet av de kalkyler som bygger på denna förutsättning.

Enligt förbunden borde LU:s kalkyler ha kompletterats med alternativa

scenarier för lösning av konkurrenskraftsproblemet. Ett närliggande alter-

nativ hade varit att presentera prognoser som baserats på ett antagande om flytande svensk växelkurs framöver i enlighet med rekommendationen

från Brooking institute.

Den utveckling där tjänstesektorn är den expanderande såväl när det gäller sysselsättning som andel av BNP, medan de varuproducerande sektorerna får minskande andelar, avspeglas enligt Svenska Försäkrings-

bolags Riksförbund mycket dåligt i den ekonomiska analys som görs av

LU. Även samhällsdebatten i stort är fortfarande starkt koncentrerad till de varuproducerande företagen, deras andel av olika marknader och deras

betydelse för sysselsättningen. Det är ofta med utgångspunkt från industrins förhållanden som olika frågor, t.ex. skattefrågor, diskuteras, Riks-

förbundet finner det därför angeläget att större uppmärksamhet ägnas tjänstenäringarna så att deras förutsättningar och betydelse för ekonomin 44 får den plats i den ekonomiska analysen som de är värda.

Ekonomisk-politiska mål Prop. 1987/88: 36

Svcialstyrelsen kan i stort sett instämma i LU:s diskussion kring de upp-

räknade målen och analysen av deras inbördes samband. Enligt styrelsens

uppfattning kan det emellertid finnas risk för att det resursutrymme som

tilldelas socialsektorn inte ger möjlighet att tillgodose berättigade krav på

en rimlig andel av den samlade samhällsekonomiska tillväxten för vissa

svaga grupper. Vidare kan redan nu konstateras allvarliga välfärdsmässiga konsekvenser av regionala obalanser och dessa kan enligt styrelsens bedömning komma att förstärkas i den ekonomiska politik som LU förordar. Argumenten för en effektiv regional politik har inte beaktats i tillräcklig grad av LU 87.

Socialstyrelsen påpekar också att om de förutsättningar LU 87 arbetat med inte kommer att realiseras, finns det risk för en betydligt större arbetslöshet än som varit vanligt under efterkrigstiden.

Svenska kommunförbundets styrelse påpekar att i valet mellan tillväxt och fördelning anges i LU att tillväxt ger alltid mer att fördela. Huruvida

en jämnare fördelning kan skapa ökad tillväxt diskuteras ej i betänkandet.

Den regionala analysen i LU visar på risker för en ökad regional obalans. Alla andra alternativ anges emellertid leda till lägre tillväxt. och därmed till att regionala obalanser ytterligare förvärras. Slutsatsen i LU blir att den ogynnsamma regionala utvecklingen trots allt är den mest

gynnsamma. Också beträffande miljöproblem blir den hoppfulla slutsatsen

att produktionstillväxten över tiden kommer att kunna innebära avtagande belastning på den yttre miljön.

Styrelsen menar inte att det varit utredarnas uppgift att ta ställning i de

olika målkonflikterna. Men genom att hävda att målkonflikterna upplöses

eller minimeras om den angivna vägen mot ckonomisk balans följs har man i praktiken tagit ställning.

Landstingsförbundets styrelse anser att det i tidsperspektivet fram till 1995 är nödvändigt att man förutsättningslöst prövar vissa grundläggande fördelnings- och rätt visefrågor. Exempel på sådana viktiga frågor för människors välfärd gäller förebyggande av ohälsa och tillgång till en god sjukvård, en rättvis lön i yrken som domineras av män respektive kvinnor samt en regionalpolitisk balans där arbeten, bostäder, vård, kommunikationer och service kan utvecklas i enlighet med människors behov och önskningar. Enligt styrelsens mening lämnar långtidsutredningens snäva perspektiv föga underlag för ställningstaganden till dessa centrala politiska

frågor. Kooperativa förbundet (KF) delar LU:s uppfattning att både den regio-

nala balansen och en god yttre miljö är nära relaterade till välfärdsbegrep-

pet och bör således vara väsentliga mål för välfärds- och fördelningspoliti-

ken. KF vill i detta sammanhang framhålla vikten av en långsiktig regional-

politik som tar sikte på mer generella åtgärder för att skapa förutsättningar

och miljöer för nya företag och verksamheter. Ett viktigt inslag i denna politik är att olika slag av service i glesbygden och mindre tätorter kan

upprätthållas.

Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) påpekar att LU 87 i sina kravanaly-

ser betonar det finansiella sparandet i den offentliga sektorn, pris- och Prop. 1987/88: 36 lönestegringstakten samt produktivitetsutvecklingen. Andra krav som inte inryms i de angivna problemkomplexen har enligt LRF fått vika då LU bedömt att en politik utformad för att lösa huvudproblemen i svensk

ekonomi på sikt även tillgodoser målen för andra politikområden. LRF

ifrågasätter om denna bedömning är riktig. Det är stor risk att bl. a. frågor

rörande den regionala obalansen, railjön och i viss mån fördelningspolitiken blir åsidosatta. Enligt Tjänstemännens Centralorganisation vilar LU 87. liksom tidigare

LU, tungt på det makroekonomiska modellarbetet och modellresultaten. Denna ansats förutsätter att man kan kvantifiera viktiga välfärdspolitiska

mål. LU:s analys och slutsatser är därför starkt styrda av ”hårda” variabler som priser, arbetslöshet, bytesbalans och finansiellt sparande. Regio-

nal balans, inkomst- och förmögenhetsfördelning och fysisk miljö finns inte med i modellarbetet och spelar därför en undanskymd roll i LU:s analys och politikrekommendationer.

Enligt TCO bör utgångspunkten för en långsiktig utveckling först och främst vara en god social miljö med ambition att ge ökad välfärd till alla

individer och grupper i samhället. Denna målsättning kan konkretiseras i

krav på en bra fysisk. psykisk och social miljö, ett tryggt och utvecklande arbete för alla samt en stigande och jämn materiell levnadsstandard. Från denna grupp av centrala mål för samhällets utveckling kan man sedan

identifiera olika viktiga delmål av mera ekonomisk karaktär. Enligt TCO är dessa full sysselsättning och läg arbetslöshet, stigande reallöner, regional

balans och inkomst- och förmögenhetsutjämning samt en bra arbetsmiljö och en god fysisk miljö. Dessa mål kan enligt TCO inte rangordnas.

För att nå de viktiga välfärdspolitiska målen måste en rad restriktioner

uppfyllas. Dessa är enligt TCO en viss minsta kapitalbildning i privat och offentlig verksamhet, rimlig vinstnivå i näringslivet, hänsyn till utländsk påverkan på räntor, inflation och kostnadsutveckling samt en långsiktigt

balanserad utveckling av det yttre och inre finansiella sparandet. TCO

understryker dock att restriktioner inte har något egenvärde i sig. Häri ligger den stora skillnaden gentemot de välfärdspolitiska målen.

Internationell bakgrund Fullmäktige i riksbanken påpekar att den internationella utvecklingen naturligtvis kan komma att avvika från den av LU antagna. Som utgångspunkt för LU:s kalkyler framstår enligt fullmäktiges mening ändock de valda förutsättningarna som väl avvägda. Man saknar dock en analys av

effekterna för Sverige av den ökade integrationen av EG. I det kortare perspektivet, 1987-1990, utgår LU från en mycket jämn

internationell tillväxt. Detta förutsätter antingen att tillväxten är stadig i. samtliga större länder eller att konjunkturuppgången eller -nedgången inte

sker samtidigt. Antagandet leder dock — enligt fullmäktiges mening — till

att kraven på anpassningsförmågan i den svenska ckonomins underskat-

tas. Större svängningar i den internationella tillväxten innebär också att konjunkturella avvikelser från de långsiktiga målen om balans i utrikeshan- 46 deln och statsbudgeten kan vara nödvändiga.

Styrelserna för allmänna pensionsfonden anför att man med tanke på de Prop. 1987/88: 36 betydande ekonomiska obalanserna mellan de större industriländerna skulle kunna konstruera alternativ med högre internationell prisstegringstakt än den som använts I LU 87. I och för sig skulle det därmed vara motsvarande lättare för Sverige att prestera den relativprisförbättring som utredningen anger som en nödvändig förutsättning för en balanserad utveckling med förstärkt konkurrenskraft de närmaste ären. Man mäste dock även väga in de negativa effekter som följer med förnyade inflationsimpulser. bl. a. ålerverkningarna för den internationella ränteutvecklingen. Denna skulle tendera att bli högre än vad som anges i LU:s perspektiv, vilket

också skulle påverka den svenska räntenivån.

Enligt styrelsernas mening hade det varit av stort intresse att ha tillgång till alternativa och konsistenta utvecklingsmönster i Sverige och omvärlden för sysselsättning, löner, priser och räntor. Huruvida utredningen på basis av alternativa scenarier hade kommit fram till andra slutsatser beräffande kraven på den ekonomiska politikens utformning är dock en öppen

fråga.

Enligt Sveriges Grossistförbund och Sveriges Köpmannaförbund talar mycket för att LU har valt ett väl optimistiskt scenario för den framtida internationella ekonomiska utvecklingen. Också Sveriges Föreningsbankers Förbund menar att man inte kan bortse från risken av en försvagning av den internationella ekonomin. De internationella förutsättningarna skulle då bli sämre än vad som kalkylerats i LU 87.

Realekonomisk utveckling I LU 87 visas att den ekonomiska utvecklingen i Sverige under de senaste åren på flera områden har överträffat de kalkyler som gjordes i LU 84, och som bedömdes leda till balans. Fullmäktige it riksbanken vill dock understryka att denna gynnsamma utveckling inte är ett uttryck för att de fundamentala balansproblemen i svensk ekonomi är lösta. Fortfarande är inflationstakten för hög och sparandet för lågt.

Mot bakgrund av de krav som formuleras av LU ter sig, enligt fullmäktiges mening, utvecklingen under de närmaste åren problemfylld. För att uppnå bytesbalansmålet krävs att relativpriserna sänks med 1S6 per år, vilket leder till att utredningen förutsätter en dämpning av lönekostnadsökningen till 3 92 från och med 1988. En höjning av arbetsgivaravgiften med 1,3 22 1988 skulle medföra att reallönen efter skatt minskar detta år. Under perioden som helhet utvecklas samtidigt hushållens transfereringsinkomster betydligt snabbare än löneinkomsterna, vilket försvårar lönebildningen genom att utrymmet för avtalsmässiga löneökningar begränsas. Fullmäktige anser att en mer utförlig redovisning i LU av real inkomstutveckling efter skatt för olika hushållstyper och inkomstslag hade varit värdefull för att bedöma rimligheten i den förutsatta lönekostnadsökningen.

Fullmäktige vill också betona ett annat dilemma för lönebildningen, nämligen de vinstkrav utredningen förutsätter för att tillräckliga investeringar skall komma till stånd. Genom den antagna relativprissänkningen på exporten åsamkas ekonomin terms-of-trade förluster som, med de av LU 47

gjorda vinstantagandena, i sin helhet får bäras av löntagarna. Detta skärper Prop. 1987/88: 36 ytterligare kraven på lönebildningen.

Den offentliga sektorns, och särskilt statens, finansiella sparande förutsätts förbättras under de närmaste åren om än i något långsammare takt än under de senaste 4—5 åren. Samtidigt eftersträvas ett oförändrat skattetryck mätt som totala skatter och avgifter i förhållande till BNP. Den restriktiva utgiftspolitiken har hittills utgått från relativt jämnt fördelade besparingskrav över så gott som alla verksamhetsområden. En sådan politik kan vara framgångsrik bara under en begränsad tid. Enligt fullmäktiges mening måste fortsatta besparingar inom den offentliga sektorn göras

mer selektiva. Risken är annars stor att kvaliteten på den offentliga ser-

vicen försämras även inom starkt prioriterade områden.

Fullmäktige i riksbanken påpekar vidare att den potentiella långsiktiga tillväxten i LU beräknas genom bedömningar av det framtida arbetskraftsutbudet och produktivitetstillväxten. Intresset fokuseras sedan till frågan hur det tillgängliga resursutrymmet kan fördelas. Fullmäktige anser emellertid att en central fråga också är vilka faktorer som bestämmer den

långsiktiga tillväxtens storlek och hur den kan påverkas. Arbetskraftsutbu-

det påverkas bl. a. av skattesystemet och produktiviteten bestäms till stor

del av investeringar i human- och realkapital, som i sin tur påverkas av

skattesystemet och av hur väl arbets- och kapitalmarknaden fungerar. Enligt fullmäktiges mening är den diskussion av ekonomins funktionssätt som görs i LU och i flera av bilagorna ett viktigt första steg mot att integrera dessa faktorer i bedömningen av den långsiktiga ekonomiska utvecklingen. Förhoppningsvis kan kommande långtidsutredningar fördjupa analysen och även koppla förändringar inom dessa områden till kalkylerna.

Längtidsutredningens krav på låga nominella löneökningar granskas och kommenteras i flera remissyttranden. Landsorganisationen i Sverige påpekar att enligt utredningens s.k. balansalternativ för perioden t.o.m. 1990 krävs att timlönekostnaderna inte ökar med mer än 3 76 per år, vilket är mindre än hälften av den lägsta ökning som förekommit inom industrin de senaste tjugo åren. LO anser att mycket starka argument måste föreligga för att motivera detta drastiska krav. Cängtidsturedningen har dock,

enligt LO:s mening. inte presenterat några sådana argument.

Den ena motiveringen till 3-procentkravet som anförs i LU är att lönekostnadsökningarna i Sverige måste ner i nivå med den i omvärlden. LO instämmer visserligen i denna allmänna formulering, men anför att eftersom de genomsnittliga löneökningarna i konkurrentländerna varken har

varit eller kan förväntas bli 3 Z:, kan detta enligt LO inte motivera kravet i LU 87. |

LU:s andra motivering grundar sig på undersökningar av exportens och importens utveckling. Dessa undersökningar visar att svenska leverantörer tappar marknadsandelar även om man inte höjer sina priser i förhållande till konkurrenterna. LO ifrågasätter undersökningarnas värde på flera grunder. För det första sträcker de sig bara fram till 1983 och kan inte ge svar på frågan om de stora devalveringarna brutit trenden med andelsförluster vid oförändrade relativpriser. För det andra har de inte tagit hänsyn 48

till att vändningen i vinstutvecklingen bör ha gett positiva utbudseftfekter Prop. 1987/88: 36

| på marknadsandelarna. För det tredje finns det undersökningar som pekar

i annan riktning (t.ex. Brookingsrapporten samt SIND:s bilaga till LU 87).

Av dessa skäl motsätter sig LO bestämt att de "extrema och dåligt underbyggda” kraven på lönebildningen i LU 87 ligger till grund för

diskussionen om lönebildningen under de närmaste åren. Enligt LO är det

grundläggande lönebildningsproblemet svårt nog: med en arbetslöshet som är mycket lägre än den i omvärlden skall Sverige åstadkomma samma prisoch löneökningstakt. |

LO delar däremot LU:s bedömning av produktivitetsutvecklingens centrala betydelse för möjligheterna att förverkliga de ekonomisk-politiska

målen.

Tjänstemännens Centralorganisation anser att LU 87 har överdrivit lönekostnadernas betydelse. Därtill verkar LU vara av uppfattningen att

lönekostnaderna enbart bestäms av löntagarna ensamma celler av parterna vid centrala förhandlingar. Enligt TCO:s uppfattning påverkas lönekostna-

derna naturligtvis av centrala avtal. Men grundläggande är att löncökningstakten också beror på den ekonomiska utvecklingen i landet: på inflationstakt, på efterfrågan på arbetskraft, på vinstutvecklingen etc.

Liksom LO medger TCO att de svenska lönekostnaderna inte kan öka

kraftigt oberoende av utvecklingen i andra industriländer utan att det får

effekter på svensk ekonomi. Enligt TCO:s mening finns det dock inte

nägot entydigt samband mellan konkurrenskraft å ena sidan och låga kostnader och höga vinster å den andra. Företagens förmåga till flexibilitet och anpassning till förändrade marknader beror i hög grad på företagsorga-

nisation, forskning och utveckling, kompetensen hos de anställda, före-

tagsbeskattning etc. TCO avvisar med skärpa vad man uppfattar som propåer i LU om s.k.

inkomstpolitiska lösningar. TCO avvisar sådana lösningar av principiella

skäl eftersom fria och oberoende fackföreningar utgör ett värde i sig.

Därtill anses både svenska och internationella erfarenheter visa att olika direkta regeringsingripanden i lönerörelsen inte långvarigt minskar löncök-

nings- eller inflationstakten. Erfarenheter i Sverige av regeringsingripan-

den på det offentliga området de senaste åren visar tvärtom att sådan politik är destabiliserande.

TCO noterar att en betydande inkomstfördelning har skett de senaste åren från arbete till kapital. En förutsättning för att detta skall accepteras

är enligt TCO att denna vinstökning omvandlas i investeringar i näringsliet. En andra förutsättning är att löntagarna kan vänta sig en positiv

reallöneutveckling. En av de viktigaste åtgärderna för att få en lugnare kostnadsutveckling i Sverige är att inflationstakten sjunker. Här spelar enligt TCO:s uppfattning företagens prissättningsbeteende en stor roll.

Denna syn på vinster och vinstnivåer i näringslivet skiljer sig enligt TCO betydligt från LU:s tekniska och relativt oproblematiska behandling av vinstens roll i ekonomin.

TCO understryker kapitalbildningens avgörande roll för en god ekono-

misk tillväxt och anser att LU har räknat med en för låg investeringsnivå. Också LU:s bedömning av produktivitetsutvecklingen är enligt TCO:s 49

uppfattning för försiktig.

4 Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 36

Svenska Arbetsgivareföreningen noterar att kraven på lönebildningen i Prop. 1987/88: 36 LU:s balansalternativ är stora. I LU sägs inget om hur det skall vara

möjligt att få ner löneökningarna till den nivå som krävs för att uppnå

balans. Enligt föreningen medför LU:s krav att de avtalsmässiga löneökningarna i stort sett måste vara noll under hela treårsperioden fram till

1990.

Beträffande den tekniska utvecklingen anser styrelsen för teknisk utveckling alt det inom ramen för LU borde ha förts en diskussion om kvantiteten och kvaliteten på den teknisk-vetenskapliga basen i Sverige. Ny teknik är i hög grad vetenskapsbaserad. Saknas den vetenskapliga

basen eller är den otillräcklig jämfört med omvärldens nivå brister också en väsentlig förutsättning för fortsatt industriell tillväxt och internationell

konkurrenskraft.

Teknisk utveckling, liksom internutbildning, redovisas i den ekonomis-

ka statistiken som s. k. immateriella investeringar. Dessa ingår emellertid

inte i LU:s modeller. Styrelsen för teknisk utveckling menar att de immateriella investeringarna måste tillmätas en allt större betydelse när det gäller industrins förmåga att upprätthålla och öka sin konkurrenskraft. Det kan därför diskuteras om den typ av konventionella nationalekonomiska

maåkromodeller som använts i LU är tillräckliga för en bedömning av de nödvändiga villkoren för industrins utveckling.

Med hänsyn till den roll immateriella investeringar i forskning och utbildning spelar för ekonomins funktionssätt är det också enligt skolöversty-

relsen beklagligt att LU 87 i sitt betänkande inte lägger samma vikt vid kunskapsutveckling och utbildning som vid industrins materiella investeringar. Nästa långtidsutredning bör enligt styrelsens mening låta analysen

av kunskapsutveckling och utbildning för samhällsekonomins utveckling på lång sikt få en framträdande roll.

Även länsstyrelsen i Stockholms län anser att de immateriella investeringarna borde ha behandlats mer ingående. Dessa investeringar har ökat under hela 1970-talet och första hälften av 1980-talet och är i dag cirka två gånger större än de materiella. Olika undersökningar har också visat att det snarare är den s.k. residualen eller teknikfaktorn som varit avgörande för produktivitetsutveckling och ekonomisk tillväxt än tunga investeringar i realkapital. I LU har i stället industrins teknikförnyelse och dess framtida

utveckling i alltför hög grad koncentrerats kring de s. k. basnäringarna. Teknikförnyelsen och teknikspridningen samt den kvalifikationsutveck-

ling som dessa är förknippade med ställer ökade krav på utbildningen —

både den offentliga och den företagsinterna. En mera explicit diskussion

om utbildningens roll i dessa sarnmanhang saknas emellertid i LU. En

snabb teknikförnyelse medför att arbetskraften skall kunna omdisponeras och sättas in i olika funktioner. En låsning till alltför många och specialiserade utbildningslinjer innebär att cet blir svårare att anpassa arbetskraften

till den snabba tekniska utvecklingen. Länsstyrelsen efterlyser också en diskussion om nödvändigheten av vidarutbildning och omskolning av ar-

betskraften. |

Länsstyrelsen anser vidare att transportsektorns betydelse för utvecklingen — och då i synnerhet för den strukturella och regionala omvandling-

en — borde ha behandlats mera explicit. Inte heller den privata tjänstesek- Prop. 1987/88: 36 torns kompetensstruktur och kvalifikationsutveckling samt de nya flyttströmmarna och orsakerna bakom dessa har. fått den genomgripande behandling som enligt länsstyrelsens mening skulle varit önskvärt.

Ett grundläggande villkor för att LU:s tillväxt- och balansmål skall kunna nås på medellång sikt anges vara att löncökningarna i Sverige blir lägre än i våra konkurrentländer. Svenska kommunförbundets styrelse konstaterar i detta sammanhang att en avgörande fråga är hur fördelningen av reallöneutrymmet skall klaras av vid låga nominella löneökningar. Det ömsesidiga beroendet mellan privat och offentlig sektor måste komma till uttryck också i den framtida lönepolitiken.

Enligt LU kan vid gynnsamma tillväxtbetingelser, vilket bl. a. innebär

mycket begränsade nominella löneökningar, den kommunala verksamhe-

ten expandera med drygt 194 per år, medan den privata konsumtionen skulle kunna öka med ca 2,5 26 ärligen under hela tioårsperioden. Styrelsen anser att denna fördelning av det reala konsumtionsutrymmet på sikt kan leda till stora svärigheter att klara nya krav på den offentliga sektorn och samtidigt bibehålla den offentliga sektorns generella karaktär. Mycket

tyder på att den allmänna opinionen också prioriterar t.ex. sjukvård, omsorg och kollektiva transporter högt. Högre offentlig konsumtion på

bekostnad av det privata konsumtionsutrymmet leder till större krav på vårt skattesystem men skulle samtidigt reducera det mycket höga exportkrav som redovisas i utredningen.

Svenska kommunförbundets styrelse konstaterar vidare att om LU:s mål för sysselsättning uppnås på det sätt som anges i utredningen. kommer

stora krav att ställas på olika marknasstödjande insatser från kommunernas sida. Styrelsen konstaterar att svårigheterna att balansera dessa krav mot de regionalpolitiska målen och många kommuners strävanden att stärka den egna arbetsmarknaden kan bli stora.

Enligt styrelsens uppfattning har konsekvenserna av den regionala utvecklingen tonats ner i betänkandet. Styrelsen menar att riskerna för en ökad regional obalans borde leda till att olika medel att stärka tillväxt- och förändringskrafterna utanför storstadsområdena måste prövas. Detta gäller inte minst politikområden vid sidan av den traditionella regionalpolitiken som utbildning och forskning, transporter och kommunikationer, skatte- och energipolitik.

Landstingsförbundets styrelse tramför synpunkter liknande de kommunförbundet fört fram på konsumtionsutrymmets fördelning. Styrelsen

påpekar att det konsumtionsutrymme som i LU ges åt hälso- och sjukvår-

den endast räcker till för att bibehålla den nuvarande konsumtionsstandarden för olika befolkningsgrupper och infria gjorde åtaganden. Utrymme för angelägna utbyggnader och standardförbättringar bör kunna skapas genom omprövningar och rationaliseringar.

Att under en längre period eftersätta hälso- och sjukårdens resursbehov leder enligt styrelsen till starkt oönskade konsekvenser. Förutom sämre folkhälsa och längre vårdköer kan effekten bli en snabbt växande andel privat organiserad och finansierad sjukvård. Landstingens resurser kommer helt enkelt inte att räcka för att alla som behöver det skall kunna få den 51

behandling som det tekniskt är möjligt att ge. Därmed kommer de som har — Prop. 1987/88: 36 ekonomiska möjligheter därtill att efterfråga denna vård på annat håll och

marknaden för privat värd kommer att växa. Styrelsen ser detta som en

olycklig utveckling eftersom den på sikt kommer att äventyra möjligheter att förverkliga en vård till alla på lika villkor.

Landstingsförbundets styrelse är därför av den meningen att hälso- och

sjukvårdens resurser måste öka i minst samma takt som samhällets totala

resurser beroende på bl. a. ett stigande antal mycket gamla, nya sjukdomar bl.a. AIDS, nya möjligheter att effektivt hjälpa allt fler och ökade anspråk

på att få bibehålla en anständig levnadsnivå även vid svår sjukdom.

Det finns alltså enligt landstingsförbundet starka skäl för att överväga alternativ till den fördelning av konsumtionsutrymmet som LU 87 före-

språkar. Ett sådant alternativ kan bestå i en annan fördelning av resurserna

inom den offentliga sektorns ram. Det ligger också nära till hands att ifrågasätta den kraftiga satsningen på privat konsumtion som LU 87 redovisar. Under perioden 1984— 1995 beräknas den öka 2,5 gånger så snabbt

som landstingens konsumtion. Orsaken till att LU 87 kommit fram till detta resultat är kravet att den offentliga sektorns finansiella sparande mäste

förbättras utan att det totala skattetrycket ökar.

Styrelsen delar uppfattningen att skattetrycket inte bör öka. Det är angeläget att skapa förutsättningar för reallöneökningar efter de gångna åren med sänkta reallöner för stora delar av löntagarkollektivet. Styrelsen

vill dock starkt ifrågasätta om denna inriktning konsekvent kan genomföras ända fram till 1995. I synnerhet om det går ut över en verksamhet som hälso- och sjukvården där god kvalitet och service är en viktig del av

välfärden. I flera opinionsundersökningar har hälso- och sjukvården utpe-

kats som den mest angelägna av den offentliga sektorns verksamheter.

Enligt Sveriges Grossistförbund och Sveriges Köpmannaförbund måste man ifrågasätta om det i verkligheten är möjligt att åstadkomma en så låg ökning av den offentliga konsumtionen som LU har räknat med. Det förefaller finnas betydande risk för att LU:s bedömning i detta avseende är en form av önsketänkande. Dämpas inte den offentliga konsumtionstillväxten i avsedd omfattning talar mycket för att detta går ut över den privata konsumtionens ökningstakt.

Förbunden uppmärksammar också utbildningskostnadernas svaga ut-

veckling enligt LU och understryker att nedskärningarna inte får gå ut över utbildningens innehåll.

Centralorganisationen SACOI/SR anser det vara rimligt att ökningen av den offentliga sektorn. efter den kraftiga tillväxt som skett under flera decennier, får stå tillbaka för den privata konsumtionen. Det totala skatte-

trycket bör inte heller tillåtas öka. Tvärtom är en sänkning av marginalskatterna motiverad, bl. a. för att öka utbudet av högt utbildad och specia-

liserad arbetskraft.

Fördelningen av det offentliga korsumtionsutrymmet borde dock enligt SACO/SR ha behandlats mer ingående. Sålunda borde stat, socialförsäk-

ring. primärkommuner och inte mirst landstingen ha behandlats var för

sig. Jämförelsen mellan den övergripande samhällsekonomiska bedöm-

ningen och sektorernas egna behovsberäkningar och krav skulle härige- tin bra

nom ha underlättats. Man borde också ha diskuterat och gjort beräkningar — Prop. 1987/88: 36

över effekterna av andra organisations- och finanstieringsformer än dagens.

En begränsning av den offentligt finansierade hälso- och sjukvårdens tillväxt behöver enligt SACO/SR inte lIeda till att sektorn som helhet inte

växer ytterligare. Ökningen av den privata konsumtionen kan mycket väl

komma att delvis tas ut som konsumtion av hälso- och sjukvård. Därvid får

medborgarna bestämma om de vill anlita offentliga eller privata vårdgiva-

re. Konkurrensen som sådan är också viktig och ett verksamt medel mot

irrationell. dyrbar och dålig vård.

Den utveckling fram till 1995 som anges i LU innebär trendbrott på flera områden. Enligt Lantbrukarnas Riksförbund kommer dessa trendbrott inte till stånd utan betydande ekonomisk-politiska åtgärder. De åtgärder som krävs har dock behandlats endast knapphändigt. Den ekonomiska tillväx-

ten under de senaste åren har enligt ERF haft en utomordentligt god

draghjälp av oljeprisfall, nedgång i den internationella räntenivän och ökat

kapacitetsutnyttjande efter de stora devalveringarna. Denna draghjälp kan

inte väntas bli bestående. LU:s analys av den ekonomiska tillväxten 1986-1995 förefaller därför enligt LRF:s uppfattning vara alltför optimistisk. ee

LRF anför vidare att den av LU anvisade utvecklingsvägen har betydande regionala konsekvenser. Genom den antagna sysselsättningsminsk-

ningen för jord- och skogsbruket kommer landsbygden att drabbas hårt.

Enligt LRF:s uppfattning är detta oacceptabelt. I stället krävs omfattande regionala åtgärder för att motverka en geografisk koncentration av tillväx-

ten.

Småföretagens Riksorganisation understryker vikten av att stimulera

det privata sparandet och effektivisera den offentliga verksamheten. Orga-

nisationen delar LU:s uppfattning att ett högt skattetryck är förenat med

negativa effekter.

När det gäller att anpassa pris- och lönestegringstakten till omvärlden anser organisationen att prisstopp inte är en effektiv metod för att uppnå inflationsmålet. Beträffande strävanden att förbättra produktiviteten re-

kommenderar Småföretagens Riksorganisation alt utnyttja det expansionsutrymme som småföretagen har. Organisationen anser därför att förhållan-

dena för småföretagen måste förbättras för att öka möjligheterna och viljan alt expandera.

Fullmäktige i riksgäldskontoret anser att LU:s ”referensalternativ” inte är övertygande i sin tekniska konstruktion. Stagnationen i alternativet åstadkommes, enligt fullmäktige, genom att en högre räntenivå. som medför att investeringarna faller, etableras. Samtidigt hinner inte bytesbalan-

sen att påverkas under den period som analyseras. Fullmäktige ifrågasätter

därför om antagandet om den höga räntenivån i alternativet är konsistent

med analysen i övrigt.

Finansiell utveckling

Fullmäktige i riksgäldskontoret delar LU:s uppfattning att de inhemska investeringarna bör finansieras med inhemskt sparande. Sverige har under 'A Vv

en lång följd av år varit nettoimportör av kapital. Den totala svenska Prop. 1987/88: 36 nettoskulden till utlandet har under 1980-talet ökat mycket snabbt. 1980 utgjorde den knappt 107 av BNP. 1986 hade den vuxit till ca 2196 av BNP. Det finns enligt fullmäktige inga goda skäl till varför ett av världens mest avancerade industriländer uppträder som nettoläntagare på de internationella kapitalmarknaderna under en lång följd av år. Än mer anmärkningsvärt är det. enligt fullmäktige, att Sveriges utlandsskuldsättning i princip har använts för konsumtion i stället för investeringar. Bytesbalansunderskottet och utlandsupplåningen har därför skapat problem som under

en lång följd av år kommer att vara oetydande.

Fullmäktige anser att problemen i ATP-systemet på ett förtjänstfullt sätt illustreras i LU:s analys. Fullmäktige ställer sig dock tveksam till fördelningen av av den offentliga sektorns sparande mellan staten och socialförsäkringssektorn i LU:s kalkyl. Kalkylen bör i detta avseende betraktas som ett beräkningstekniskt och pedagogiskt exempel snarare än än ett uttryck för en väl avvägd strategi. Fullmäktige anser att det kan vara betydligt lättare att åstadkomma ett positivt offentligt sparande i socialförsäkringssektorn än genom en överbalansering av statens budget. Fullmäktige anser därför att det är angeläget att se över hur utgifter och inkomster fördelas mellan statens budget och socialförsäkringssektorn.

Mot bakgrund av osäkerheten och svårigheten att generera ett stort

sparöverskott i den offentliga sektorn anser fullmäktige det mycket angelä-

hållens sparbeteende göras så att effektiva sparstimulerande åtgärder kan vidtas.

Fullmäktige noterar att förutsättningarna för statsupplåningen under

perioden fram till 1995 kommer att förändras..Det mest anmärkningsvärda

är att staten inte kommer att ha nägot nettoupplåningsbehov 1995. Fullmäktige vill dock understryka osäkerheten i denna prognos.

Riksgäldskontoret måste enligt fullmäktiges mening ha en stor flexibilitet för att möta antingen en siluation med nettoamortering av statsskulden eller ett förhållandevis stort nettoupplåningsbehov. Även om statsfinanserna trendmässigt förbättras kan det bli stora 'svängningar av konjunkturella orsaker. Genom att statsskulden har en mycket kort genomsnittlig löptid uppkommer ett stort upplåninsbehov brutto även om nettouppläningsbehovet sjunker.

Enligt fullmäktiges mening bör statsupplåningen även fortsättningsvis ha sin bas I penning- och obligationsmarknaden. Det är därför angeläget att dessa marknader utvecklas och blir så effektiva som möjligt. Det sänker

upplåningskostnaderna. Marknaderna måste hålla en viss volym för att

kunna fungera. Fullmäktige anser art effekterna på kreditmarknaden av en nettoamortering av statsskulden måste analyseras mer än vad långtidsutredningen gör.

Riksgäldsfullmäktige diskuterar också statsskuldspolitikens effekter på kreditmarknaden och poängterar alt det är empiriska förhållanden som avgör vilka realekonomiska effekter statsskuldspolitiken får. Fullmäktige vill därför understryka vikten av ytterligare undersökningar av dessa för-

hällanden inte minst med tanke på de senaste ärens avreglering av den

svenska kreditmarknaden.

Fullmäktige påpekar också att en ökad efterfrågan på långa obligationer Prop. 1987/88: 36 kan komma till stånd om utlänningar beredes tillfälle att köpa kronobligationer. Detta skulle givetvis vara möjligt om valutaregleringen avvecklades. Men samtidigt skulle den penningpolitiska autonomin undergrävas. Fullmäktige änser dock att möjligheten att avveckla valutaregleringen, på sikt, bör finnas med i diskussionen, om räntenivån drivs upp av inhemska faktorer. Fullmäktige pekar också på möjligheten att göra en begränsad

emmission av kronobligationer till utländska placerare. Detta skulle kunna ske utan att valutaregleringen avskaffades. Vidare är det enligt riksgäldsfullmäktige en brist i utredningen att man

inte diskuterar normen för statens utlandsupplåning som innebär att staten inte skall nettolåna utomlands. Normen medför att riksbanken vid bytes-

balansunderskott mäste driva upp räntan till en sådan nivå att ett balan-

serande privat kapitalflöde uppstår. Fullmäktige anser att balanseringen av valutaflödena bör göras över en längre tidsperiod. Om sä inte sker blir räntefluktuationerna onödigt stora.

Konsekvenserna av en ekonomisk utveckling som medför bytesbalansunderskott skulle genom etablerandet av utlandsupplåningsnormen bli tyd-

liga och förhoppningsvis påverka beteendemönstren. Tanken bakom normen är således att den skall utgöra ett stöd för en fast växelkurspolitik.

Huruvida normen får någon effekt på hushållens. företagens och arbets-

marknadens parters agerande för att vidmakthålla en balanserad pris- och

löneutveckling är dock enligt fullmäktiges mening en öppen fråga.

Styrelserna för allmänna pensionsfonden påpekar att LU:s kalkyler rörande AP-fondens utveckling har resulterat i ett allvarligt trendbrott till följd av växande obalanser mellan inkomster och utgifter. De reala utgif-

terna beräknas växa med ca 476 per år och kan inte påverkas under den

aktuella perioden fram till 1995. AP-fondens avgitftsinflöde beräknas växa i en väsentligt lägre takt, med ca 296 per år i volym. Utredningen har vidare uteslutit att det kommer att finnas utrymme för höjda skatter eller arbetsgivaravgifter (ATP-avgifter). En sådan utveckling innebär att en allt större

del av fondens tillgångar måste tas i anspråk för pensionsutbetalningar.

För närvarande räntefinansieras ca en femtedel av de totala ATP-pensionerna, medan i den framtida av LU kalkylerade utvecklingen andelen

överstiger en tredjedel. Enligt fondstyrelserna kan visserligen dagens av-

giftsunderskott väl bäras med dagens portföljavkastning vid realränteni-

våer på 7-8, men vid de mer måttliga avkastningsnivåer som ingår i

LU:s scenario kommer de snabbt växande avgiftsunderskotten att urholka

AP-fondens tillgångar. LU har dessutom inte räknat med några som helst

förbättringar i gällande förmåner för pensionärskollektivet, trots den för-

utspådda stabila reallönetillväxten fram till 1995. Beviljas sådana förbätt-

ringar under perioden blir givetvis nedgången i ATP-systemets sparande än mer accentuerad, om inte avgiftsuttaget parallellt kan tillåtas öka.

Enligt fondstyrelsernas mening bör de tillgångar som AP-fonden

förvaltar som en lägsta ambitionsnivå på lång sikt hållas realt oförändrade.

Fonden är avsedd som en buffert och kan därför tillåtas variera. Den

storlek fonden bör ha med hänsyn till buffertfunktionen kan diskuteras.

'n in

men huvudsaken är att den långsiktigt stabiliseras vid en målsatt nivå. Prop. 1987/88: 36 Detta har enligt fondstyrelsens uppfattning avgörande betydelse för all-

mänhetens fortsatta tilltro till ATP-systemets hållfasthet och till att givna pensionsutfästelser kommer att infrias.

att diskutera hur det grundläggande kravet på flödesbalans mellan inkoms-

ter och utgilter inom socialförsäkringssektorn skall tillgodoses under de närmaste åren. LU har stannat vid en närmast automatisk framräkning av

betydande sparandcunderskott för ATP, dvs. en dramatisk tillbakagång för

AP-fonden. Denna utveckling motsvaras inte av någon uppgång i privat

långfristigt försäkringssparande. I stället har utredningen härlett ett behov av Ööverskottssparande i statsbudgeren. dvs. årliga budgetöverskott som

balanserar såväl socialförsäkringens urholkning som stagnationen inom

privat försäkring.

Enligt fondstyrelserna borde en given första utgångspunkt hellre ha varit att försöka bryta den nedåtgående trenden i pensionssparandet än att lagra

överskott via statens budget. Förutsättningarna för att klara pensionsförpliktelsernas successiva tillväxt måste skapas fortlöpande genom ett stabilt

realt sparande. Frågan är om inte detta sparande är lättare att åstadkomma

om det direkt kopplas till sin framtida användning än om det bara motive-

ras med en hänvisning till sunda statstfinanser. samhällsekonomisk balans

eller mer eller mindre arbiträra bytesbalansmål. Enligt fondstyrelserna

hade längtidsutredningen varit rätt plats för en makroekonomiskt övergri-

pande diskussion av denna problematik. Fondstyrelserna anför vidare att ATP-systemets växande finansierings-

problem inte behöver innebära att det totala skatte- eller avgiftsuttaget

måste skärpas under den närmaste 10-årsperioden. Mot bakgrund av de

minskade resursanspråken inom folkpensionens område bör det finnas möjligheter att i god tid motverka framväxten av obalanser inom socialförsäkringen genom direkta inkomstöverföringar från statsbudgeten inom ramen för nuvarande totala arbetsgivaravgiftsuttag. En enligt styrelsernas uppfattning näraliggande lösning är att överföra delar av folkpensionsavgiften (f.n. 9,45 62 av lönesumman) "ill AFP. Höjningen av ATP-avgiften skulle balanseras av lika stora sänkningar av folkpensionsavgiften. Detta kan betraktas som en naturlig omfördelning inom den samlade socialförsäkringen med hänsyn till hur resursanspråken utvecklas framöver. Denna alternativa sparandefördelning torde närmast öka förutsättningarna för att

den målsatta, nödvändiga förbättringen i det totala sparandet i svensk ekonomi verkligen kommer till stånd under 1990-talet.

Fondstyrelserna anser att LU kan ha underskattat både det kollektiva och det privata försäkringssparandet och därmed institutens placeringskapacitet. Enligt styrelserna framstår det som mindre troligt att de allvarliga

balansbristerna under 1990-talet kommer att accepteras utan några politiska ingrepp vad gäller finansieringen. Vid oförändrade regler för

ATP-systemet kommer därutöver allt fler pensionärer att slå i systemets

förmäånstak (7,5 basbelopp), vilket kan ge motivationen för komplettering-

ar, antingen inom offentlig försäkring eller med privata pensionstörsäkringar. Sparandeökningar kan också te sig lönande bl. a. eftersom den reala n [=

räntan under den beaktade perioden med en betryggande marginal förutsättes hälla sig på den positiva sidan. I övrigt anser styrelserna att det knappast lönar sig att i detalj spekulera om det framtida utseendet på kreditmarknaden. I den pågående förändringsprocessen tenderar gränser-

na att upplösas mellan kreditinstrumenten, vilket i sin tur kommer att återverka på bl. a. obligationsmarknadens sätt att fungera. :

Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF) anser att det är omotiverat med en politik som syftar till att skapa stora budgetöverskot. SAF delar LU:s uppfattning att även det statliga sparandet mäste förbättras om bytesbalansen skall förbättras. Förbundet anser dock att hushållen i högre grad än vad som är fallet i LU:s kalkyl bör bidra till bytesbalansförbättringen. Detta skulle enligt SAF kunna åstadkommas genom skattepolitiska åtgärder. Några lämpliga åtgärder, enligt SAF, är att ta bort dubbelbeskattning av aktieutdelningar, mildra kapitalbeskattningen och sänka marginalskatterna. SAF anser att det är önskvärt att näringslivet i högre grad än nu

erhåller riskkapital direkt från hushållen.

SAF anser också att räntan bör sänkas. Detta skulle, enligt SAF, kunna ästadkommas genom att valutaregleringen avskaffades.

Riksförsäkringsverket påpekar att det är ställt utom tvivel att med gällande finansieringsregler finns ett behov av successiva framtida höjningar

av uttagsprocenten om de pensionsutfästelser som finns i dag skall kunna

infrias. Det faktum att sådana behov skulle uppstå under hela den period under vilket ATP-systemet utvecklas mot ett fullfunktionsstadium stod

giltigheten i denna slutsats har inte skett. Verket kommer att i slutet av 1987 lämna ett underlag till regeringen för ett ställningstagande om det framtida avgiftsuttaget till ATP.

Fullmäktige i riksbanken anser att den av LU förutsatta ökningen av

hushållens sparande är långtifrån säker. Ökade lånemöjligheter kan tänkas

sänka sparbenägenheten och främja konsumtionen. Ett annat skäl till

varför man skulle kunna räkna med en lägre sparkvot är att kalkylerna

bygger på antagandet att dagens höga realränta halveras fram till 1995. I

LU har realräntan uppenbarligen antagits spela en underordnad roll för hushållssparandets utveckling. vilket kan ifrågasättas.

Fullmäktige i riksbanken noterar att penningpolitiken tilldelats en passiv roll i LU:s balansalternativ genom att den svenska räntan förutsatts följa den internationella räntenivån. Anpassningen av den svenska ekonomin sker i detta fall via finanspolitikens utgiftssida, medan intäktssidan är bunden av det förutsatta oförändrade skattetrycket. I det konjukturella

förloppet med en snabbare pris- och löneökning får dock penningpolitiken

en mer aktiv roll eftersom en viss ränteuppgång där ansetts nödvändig för att upprätthälla förtroendet för den fasta växelkursen. Fullmäktige vill i detta sammanhang understryka utredningens slutsats att de sysselsättningsproblem som skapas om kostnadsökningarna är alltför höga inte kan mötas med en expansiv finanspolitik. Detta förvärrar de ekonomiska pro-

blemen på längre sikt.

LU utgår från att den långa räntan under kalkylperioden inte faller lika

mycket som den korta då AP-fondens placeringskapacitet minskar kraftigt 57

S Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 36

under den aktuella tidsperioden. Enligt fullmäktiges mening kan dock Prop. 1987/88: 36 invändningar resas mot LU:s analys i detta avseende, bl. a. mot bakgrund av att även utbudet av statspapper med långa löptider bör minska i takt med att det finansiella sparandet i staten förbättras. Till detta kommer att utbudet av bostadsobligationer kan väntas öka i långsammare takt än tidigare eftersom kreditexpansionen under 1986 till viss del var en engångseffekt av avregleringen.

Enligt Landsorganisationen i Sverige bör finansieringen av pensionerna i största möjliga utsträckning klaras av utan höjda avgifter. Avgiftshöjningar riskerar att försvåra lönepolitiken. Det utrymme till sänkning av folkpensionsavgiften som uppkommer bör enligt LO:s mening utnyttjas för

finansieringen av ATP-systemet.

Vidare noterar LO att den svenska räntan enligt långtidsutredningen

förväntas falla successivt fram till 1995, då den nominellt antas bli fem

procent. Kalkylerna grundas bl. a. på ett stabilt överskott i bytesbalansen, lägre inflation än i omvärlden och en kontinuerlig förstärkning av den offentliga sektorns finansiella sparande. Enligt LO bör dessa ”objektiva” faktorer få snabbast möjliga genomslag i en sänkning av räntorna. Erfarenheten visar emellertid, skriver LO, att penningpolitiken inte enbart styrs

av dess ”objektiva” faktorer. I så fall hade de svenska räntorna varit

markant lägre under de senaste åren.

Tjänstemännens Centralorganisation anser att LU har intagit en mycket skeptisk inställning till den traditionella finans- och penningpolitikens möjligheter. Enligt TCO är en av de viktigaste uppgifterna för penningpolitiken

att hälla en låg räntenivå med hänsyn till en långsiktig balans i valutaflödet.

Även om internationaliseringen av finansmarknaderna ökar finns utrymme för en självständig svensk penningpolitik.

TCO avvisar vad man uppfattar som ett förslag i LU om att låta överskottet i statsbudgeten finansiera ett ökande underskott i AP-fondsystemet. Hela pensionssystemet, inkl. folkpensioneringen, bör behandlas som ett pensionsförsäkringssystem. Det finns därför enligt TCO:s uppfattning anledning att diskutera om inte hela det offentliga pensionförsäkringssyste-

met bör betraktas fristående från den offentliga sektorn på samma sätt som

skett för bostadsfinansieringen.

Svenska Bankföreningen saknar i LU en analys av utvecklingen på kreditmarknaden. Det hade enligt bankföreningens mening varit värdefullt med en diskussion om betydelsen och följderna av kreditmarknadens avreglering samt om avvägningen mellan finans- och penningpolitik. Vidare anser bankföreningen att det hade varit önskvärt att LU hade behandlat

frågan om effekterna av Sveriges framtida relationer till den Europeiska

Gemenskapen. Enligt bankföreningens uppfattning är det angeläget att Sverige inte hamnar utanför det ökande europeiska samarbetet på t.ex. kapitalmarknaden. |

Svenska bankföreningen påpekar vidare att det svenska hushållsparandet under flera år har minskat och att nettosparkvoten i Sverige är mycket

låg i internationell jämförelse. En viktig orsak till hushållens låga sparkvot

är säkerligen att ränteintäkter vid beskattning läggs ovanpå tjänsteintäkter och att sparavdraget uppgår till ett mycket begränsat belopp. Det är

bankföreningens bestämda uppfattning att sparandet måste beskattas be- Prop. 1987/88: 36 tydligt mildare än vad som nu är fallet för att hushållens sparkvot skall kunna öka från en nivå på ca — 1926 av inkomsterna 1986 till ca +27Z 1995 som förutsätts i LU 87.

Det skattefavoriserade sparandet på allemanssparkonton finansierar sta-

tens upplåning men bidrar till skillnad från traditionellt banksparande inte

till att öka kapitalet för industriinvesteringar. Enligt bankföreningens uppfattning är det viktigt att vidta åtgärder som direkt syftar till att stimulera långsiktigt sparande. Bankerna bör få möjlighet att erbjuda spararna kontoformer med skatteförmån som utformas efter förebild av vad som gäller för sparande i pensionsförsäkringar.

Sveriges Föreningsbankers Förbund delar LU:s uppfattning att man

måste föra en stram finanspolitik, även om budgetunderskottet på sistone

minskat kraftigt. Att i stället hålla tillbaka efterfrågan med penningpolitis-

ka medel, dvs höga räntor, skulle inte befrämja investeringar och tillväxt. Enligt förbundet är det vidare viktigt att genom återhållsamhet med de offentliga utgifterna skapa utrymme för reformer på skatteområdet.

LU 87 har refererat till studier som visar att en sänkning av skatteuttaget leder till ökat arbetsutbud. Enligt förbundet finns det emellertid skäl att vänta att sänkta skatter även på annat sätt befrämjar en gynnsam ekonomisk utveckling. Genom att minska skillnader mellan lönekrav före och efter skatt skapas förutsättningar för en dämpning av lönestegringstakten och därmed en lugnare inflationsutveckling. Sänkta marginalskatter mins-

kar dessutom det skattemässiga värdet av underskottsavdrag och verkar

därigenom sparfrämjande.

Förbundet vill också fästa uppmärksamheten på det extremt låga hus-

hållssparandet och menar att det under de närmaste åren behövs generella

sparstimulanser riktade till hushållen. Ambitionen att förbättra den offent-

lig sektorns sparande är vällovlig. men får inte drivas så långt att allt nysparande läggs i offentlig regi.

Förbundet anser att de åtgärder som vidtagits för kreditmarknadens avreglering har varit välgörande, inte bara för bankerna utan sannolikt för ekonomin i stort. En sådan fortsatt avreglering skulle verksamt kunna bidra till att stabilisera den inhemska obligationsmarknaden och därmed räntebildningen. Som utredningen noterar råder ett överutbud av långa obligationer i samband med den portföljanpassning som ägt rum i anslutning till kreditmarknadens avreglering. Mot bakgrund av den nedgäng som

förutses för pensionssparandet kan ett sådant efterfrägeöverskott på långa krediter förutses bestå under överskådlig tid. Enligt förbundet bör tiden snart vara mogen för en fortsatt avveckling av valutaregleringen. En sådan

fortsatt avreglering skulle verksamt kunna bidra till att stabilisera den

inhemska obligationsmarknaden och därmed räntebildningen.

LU:s kalkyler över kommunscktorns utgifter och inkomster baseras

bl. a. på att statsbidragens andel av utgifterna är oförändrad under perioden.

Svenska kommunförbundets styrelse vill påpeka att detta inte överensstämmer med nuvarande regler för statsbidrag till framför allt barn- och äldreomsorg. I kommunförbundets bilaga till LU 87 (nr 25) redovisas 59

kommunernas finansiella utveckling dels vid oförändrad andel av statsbi- Prop. 1987/88: 36 drag, dels vid statsbidrag med nuvarande regler. Skillnaden i finansiellt sparande mellan de två kalkylerna motsvarar närmare fem kronors utdebiteringsbehov.

Landstingsförbundets styrelse anför att landstingen har en mer ogynnsam ekonomisk utveckling än kommunerna. För att klara sina uppgifter på ett tillfredställande sätt måste landstingen enligt styrelsens uppfattning tillföras betydande ekonomiska resurser genom statliga transfereringar redan inom de närmaste åren. När sedan balansen i landstingens ekonomi väl har återställts bör det finnas möjlighet att skapa ett finansiellt utrymme för en volymökning med två procent per år. Det förutsätter en viss fortsatt ökning av de statliga transfereringarna. En ökad samordning mellan sjukvården och sjukförsäkringen bör också prövas som ett sätt all utnyttja resurserna effektivare.

Den offentliga sektorn och tillväxten Tjänstemännens Centralorganisation hävdar att LU:s analys av produktiviteten baseras på studier av den offentliga sektorn där man låtit olika sektorsvisa. och I vissa fall företagsvisa, effektivitetsstudier bilda underlag för siffersatta kalkyler över hela den offentliga sektorns produktivitetsutveckling. Detta är enligt TCO inte lika med en samhällsekonomisk analys av produktivitetsutvecklingen i den offentliga sektorn. Detta innebär inte enligt TCO att man inte kan, eller bör, göra olika typer av effektivitetsstudier av olika näringsgrenar, inklusive den offentliga sektorn. Tvärtom, det ligger ett fackligt intresse i att förbättra och effektivisera verksamheten inom den offentliga sektorn säväl sem inom andra näringsgrenar.

Landsorganisationen i Sverige vill varna för alt några långtgående slutsatser dras av de undersökningar sam utförts avseende produktivitetsutvecklingen inom den offentliga sektorn. Eftersom undersökningarna i huvudsak begränsats till resursförbrukningens utveckling är det enligt LO oegentligt att tala om produktivitetsstudier.

Enligt socialstyrelsen kan ett samhällsekonomiskt synsätt på socialsektorn inte begränsas till frågan. om fördelning av resurser, utan man måste också studera växelverkan mellan den sociala sektorn och samhället i stort. Den sociala sektorn har genom sin växande storlek kommit att spela en alltmer betydelsefull roll för sysselsättning och regionalpolitik. Sektorn utgör vidare en stor marknad för näringslivet, främst när det gäller läkemedel, sjukvårdsutrustning och byggnader. Omvänt är det uppenbart att många fler samhällsekonomiska faktorer än blott och bart tillgången på resurser har betydelse för sektorns utveckling. Dessa faktorer är dels sådana som påverkar vårdutbudets utformning såsom exempelvis arbetstidens längd och förekomsten av deltidsarbete, utvecklingen av ledighet och frånvaro, arbetsmiljölagstiftningen osv. dels sådana som inverkar på efterfrågan eller behovet av vårdsektorns insatser. Det kvinnliga förvärvsarbetet. den geografiska rörligheten, bocndestrukturen och kommunikationerna är exempel på sådana faktorer som inverkar på vårdefterfrågan, utan att för den skull vara direkt kopplade till förekomsten av sjukdom och ohälsa. 60

Enligt socialstyrelsen synes det finnas ett behov att komplettera långtids- Prop. 1987/88: 36 utredningens ekonomiska kalkyler med en djupare analys avscende effekterna för den sociala sektorn av sådana övergripande variabler.

Beträffande rationalisering och effektivisering av den offentliga verk-

samheten varnar socialstyrelsen för de risker som är förknippade med att

alltför ensidigt bedöma utvecklingen efter enkla produktivitetsmått. So-

cialsektorns prestationer är inte mål i sig utan medel att uppnå olika

välfärdsmål. Det är därför nödvändigt att komplettera produktivitetsstu-

dierna med analyser av olika prestationers kvalitet och deras bidrag till en mer överordnad måluppfyllelse.

Omstruktureringen av socialsektorns resurser bör enligt socialstyrelsen komma att innebära ett bättre resursutnyttjande och därmed kunna bidra

till högre produktivitet. Utvecklingen hittills har dock visat att prioritering-

en av primärvården inte lett till stora kostnadsbesparingar. Förändringen av resurser för boende, service och vård för äldre och handikappade till ett minskat institutionsberoende innebär att primärkommunernas uppgifter ökar och landstingens minskar. Detta kräver en väl utvecklad samverkan

mellan huvudmännen. Det kan också finnas behov av ytteligare riktade

statsbidrag för att underlätta en önskvärd utveckling. I annat fall finns det stor risk för att t.ex. institutionsresurser avvecklas i en takt som inte motsvarar utbyggnaden av alternativa resurser utanför institutionerna.

Socialstyrelsen överväger att under hösten 1987 i en rad seminarier med

forskare och företrädare för olika verksamhetsområden söka mer ingående belysa bl.a. några av de problemområden som behandlas i yttrandet. Avsikten är att i så fall dokumentera seminarierna i en skrift som kan bli en

fördjupad och utvidgad kommentar till LU 87.

Statskontoret delar LU:s bedömning att produktivitetsutvecklingen inom offentlig sektor under kommande år måste ägnas stor uppmärksam-

het. Kunskap om produktivitetsutvecklingen är av intresse dels för makroekonomiska analyser, dels för styrning och uppföljning av offentlig verksamhet. Snävt ekonomiska kriterier är dock inte de enda som bör användas för att följa upp den offentliga tjänsteproduktionen utan dessa bör enligt statskontorets mening kompletteras med fördelningspolitiska kriterier. Det är därför viktigt att ett utvecklingsarbete kommer till stånd i syfte att belysa hur fördelningspolitiska kriterier kan användas i styrning och

uppföljning av offentlig verksamhet. Initiativet till ett sådant utvecklings-

arbete bör enligt statskontoret tas av regeringen.

Det är viktigt att de metoder för att mäta produktivitetsutvecklingen som

utvecklats och prövats under senare år nu börjar tillämpas på bred front

som ett inslag i styrning och uppföljning av offentlig tjänsteproduktion. Inom statsförvaltningen bör kunskap om och analyser av produktivitetsutvecklingen ingå i den uppföljning av uppnådda resultat som sker inom

respektive myndighet. Förslag till åtgärder för att upprätthålla och/ eller uppnå en tillfredställande produktivitetsutveckling bör också ingå i budgetdialogen mellan regering och myndigheter. Enligt LU är den enligt gjorda studier närmast negativa produktivitetsut-

vecklingen i stora delar av offentlig sektor ett allvarligt problem som måste

angripas. Statskontoret instämmer i denna bedömning. men vill samtidigt 61

understryka att såväl mätningarna som framför allt analyserna är gjorda på Prop. 1987/88: 36 en så övergripande nivå att samband mellan orsaker och lämpliga åtgärder

är svåra att klarlägga.

Erfarenheterna från den statliga sektorn visar att en stram och äterhällsam resurstilldelning är den kanske viktigaste förutsättningen för alt myndigheterna skall ägna produk'iivitetsfrågorna tillräcklig uppmärksamhet.

Det är också statskontorets erfarenhet att det är särskilt svårt att rationali-

sera — och därmed upprätthålla en tillfredställande produktivitetsutveckling — i verksamheter som är politiskt högt prioriterade och som ges

möjlighet till en snabbare tillväxt än andra. Utifrån den erfarenheten är det särskilt viktigt att uppmärksamma hur en fortsatt utbyggnad av t. ex. vård och omsorg kan förenas med en målmedveten strävan att upprätthålla en

rimlig produktivitetsutveckling.

Statskontoret instämmer i LU:s bedömning att det finns skäl att pröva nya styr- och organisationsformer i offentlig verksamhet för att på så vis skaffa sig kunskap om dess effekter. Arbetet med att finna nya organisatoriska lösningar har hittills huvudsakligen dn drivits i kommunerna. Även inom

sat inslag av experiment i syfte att finna nya och mer ändamålsenliga lösningar. Enligt statskontoret är statsförvaltningen i denna mening mer konservativ och händelsefattig. För sin egen del är verket berett att myc-

ket aktivt medverka i detta arbete.

Kooperativa förbundet (KF) anser liksom utredningen att en fortgående

effektivisering av den offentliga verksamheten är nödvändig. Gamla verk-

samheter kan omprövas och nya verksamheter prövas. KF vill speciellt

framhålla att kooperativa verksamheter kan startas på områden där sådana

är speciellt lämpliga.

Enligt skolöverstyrelsen har dock de försök som hittills gjorts för att bestämma utbildningsväsendets produktivitet varit föga övertygande vad avser vare sig den teoretiska ansatsen eller det empiriska underlaget. Föreställningen att produktiviteten inom verksamheten förbättras om resurserna minskas är enligt styrelsens mening alltför förenklad.

Skolöverstyrelsen argumenterar också mot att begränsningen av myndigheternas förvaltningskostnader skall ses som ett uttryck för en löpande produktivitets- och effektivitetsförbättring inom den statlig sektorn. Såväl inom p utbildningsförvattningen sora inom ftningen krävs enlig styrel

grundval av klara ställningstaganden i varje särskilt fall. i 1 stället för att anslagsminskningarna fortsätter under schablonmässiga antaganden om

förbättringar i produktivitet och effektivitet.

Landstingsförbundets s styrelse anser att de utförda produktivitetsmät-

som hela tiden sker vad gäller vårdens innehåll, kvalitet och resultat. Enligt styrelsen har den redovisade produktivitetsberäkningen inte något

praktiskt värde som underlag för bedömning av hälso- och sjukvårdens

utveckling. Tvärtom kan den, om den används okritiskt, få skadliga effekter eftersom en försämring av vården skulle kunna tolkas som en produktivitsförbättring.

Beträffande behovet att främja produktiviteten i offentlig verksamhet Prop. 1987/88: 36 anför Svenska kommunförbundets styrelse att för stora delar av de tjänster som nu finns inom den kommunala sektorn är möjligheterna att ersätta mänsklig arbetskraft med avancerad och billig teknik mycket begränsade. Vad gäller en viss övergång till privat producerade men offentligt finansi-

erade tjänster pekar styrelsen på risken att den privata producenten åtar

sig den problemfria delen av produktionen. medan den offentliga sektorn

får rycka in när specialproblem uppstår.

Svenska Bankföreningen delar LU:s uppfattning att ändrade organisa-

tionsformer skall prövas inom olika delar av samhällsekonomin för att därmed främja produktiviteten. Sålunda skulle vissa av de tjänster som i

dag utförs inom den offentliga sektorn kunna göras i privat regi. Bankför-

eningen anser också att man skulle kunna sälja delar av de statliga företagen och använda intäkterna till att lösa in statspapper. Detta skulle främja

effektiviteten genom konkurrens och ökat kostnadsmedvetande.

Svenska Arbetsgivareföreningen anser att de offentliga monopolen har en negativ effekt på den offentliga sektorns produktivitet. De har dessutom, enligt SAF, en hämmande effekt på den privata tjänstesektorn. Monopolen bör därför. enligt föreningen, avvecklas.

"Arbetsmarknadens funktionssätt Arbetsmarknadsstyrelsen noterar att arbetsmarknadens funktionsätt enligt långtidsutredningen är av helt avgörande betydelse för den ekonomiska utvecklingen. En förutsättning för att den svenska ekonomin skall kunna utvecklas mot balans och nå full sysselsättning är att strukturomvandlingen inom näringslivet kan ske smidigt och utan allvarliga störningar. Denna omvandling kommer att tvinga fram en betydande mängd av såväl yrkes- som arbetsgivarbyten. En nyckelfråga, inte minst för arbetsmarknadspolitiken och utbildningspolitiken, blir att kunna möta arbetsmarknadens krav på rörlighet och omställning om det skall bli möjligt att nå

uppsatta mål.

Enligt arbetsmarknadsstyrelsen är en av huvudtrågorna hur väntetiderna på arbetsmarknaden skall kunna förkortas. Av beräkningar som arbetsmarknadsstyrelsen gjort framgår att värdet för de offentliga finanserna av att kunna byta ut en dags arbetslöshet mot en dags produktion uppgår till ca 240 milj. kr.. räknat på antalet arbetslösa sökanden under budgetåret

1985/86.

Studier som arbetsmarknadsstyrelsen genomfört visar att det är de allt längre arbetslöshetstiderna som främst förklarar den trendmässiga ökningen av den relativa arbetslösheten. Antalet personer som under ett år berörts av arbetslösheten har däremot ökat i en mycket begränsad omfattning.

En viktig förklaring till att arbetslöshetstiderna har förlängts är enligt

styrelsens bedömning svårigheterna att inom ramen för den befintliga arbetskraftsefterfrågan kunna koppla samman sökande och platser. Detta har bl. a. sin förklaring i en ökad specialisering såväl på arbetsmarknadens

utbuds- som efterfrågesida.

Det finns enligt arbetsmarknadsstyrelsen inga tecken på att de hittillsva- Prop. 1987/88: 36 rande utvecklingstendenserna på arbetsmarknaden skall brytas under de närmaste åren, Snarare finns det skäl att anta att tendenserna kan förstärkas. Detta ställer stora krav på arbetsmarknadspolitiken. Arbetsförmed-

lingens effektivitet måste upprätthållas och ökas. Vidare mäste de ckonomiska incitamenten verka i rätt riktning. Samspelet med andra politikområden måste också fås att fungera. Utbildningspolitiken spelar här en särskilt viktig rolt. I långtidsutredningen påpekas att inte minst utbildningen — både inom

utbildningsväsendet och inom företagen — kommer att spela en central roll för att möjliggöra en önskvärd strukturomvandling och långsiktig konkurrenskraft. Styrelsen delar utredningens bedömning om utbildningens nyckelroll men framhåller samtidigt att utbildningen kan försvåra möjligheter-

na till omställning på arbetsmarknaden såvida inte utbildningssystemet som helhet kan få den flexibilitet sorn krävs för anpassning till marknadens

förändrade krav på kvalifikationer och yrken. Trögheter i dagens utbildningssystem förklarar med all sannolikhet en viss del av matchningsproblemen på arbetsmarknaden. Beträffande utbildningssystemets betydelse för en bättre fungerande arbetsmarknad påminner skolöverstyrelsen om att en utbyggnad av vuxenutbildningen försvåras av att statsmakterna de senaste åren inte medgivit ökning av antalet undervisningstimmar inom statlig och kommunal vuxenutbildning. Härigenom riskerar den medelålders och äldre arbetskraften att hamna på efterkälken i den snabba tekniska utvecklingen.

Enligt Tjänstemännens Centralorganisation finns det tydliga tecken på

ökande flaskhalsproblem på arbetsmarknaden. Bristtalen för yrkesarbeta-

re ligger högt och bristtalen för tekniska tjänstemän mycket högt. I delar av

landet är det svårt att överhuvudtaget få fram arbetskraft till industrin. Inom sjukvården är bristen på kompetent personal på många håll akut. Enligt TCO:s uppfattning kan inte bristen på arbetskraft inom vissa yrkes-

områden enbart lösas genom relativa löneökningar inom bristyrkesområ-

den. Rekryteringen till de aktuella yrkena skulle endast kunna påverkas på lång sikt. På kort sikt ökar inte tillgången på utbildad arbetskraft. I stället

skulle löneökningarna spridas till andra yrkesområden och på kort sikt bidra till en stegring av den allmänna löneökningstakten. Även utan följsamhetsklausuler skulle löneökningarna spridas genom att andra arbetsgivare sökte slå vakt om sina personalresurser.

Sett i detta perspektiv finner TCO åtgärder för att sätta ett tak för

löneökningarna inom den statliga sektorn som är oberoende av löneut-

vecklingen inom den övriga arbetsmarknaden som svårförklarliga. Den

offentliga arbetsmarknaden är inte isolerad från den privata. Om de offentliga arbetsgivarna inte kan erbjuda löner och anställningsförhållanden som

är likvärdiga med den privata sektorns så kommer de att få allt svårare att

rekrytera och behålla utbildad och kompetent arbetskraft.

När det gäller att uppnå en god anpassning och rörlighet på arbetsmarknaden vill Kooperativa förbundet speciellt framhålla betydelsen av utbildningsinsatser, riktade till speciellt utsatta grupper eller till de med läg .

utbildning. Även bostadspolitiken och bostadsbyggandet har enligt KF:s 64

mening en stor betydelse för rörligheten och underlättar anpassningen på Prop. 1987/88: 36 arbetsmarknaden.

Enligt Svenska Abetsgivareföreningen kommer kraven på arbetskraftens rörlighet framöver att växa. Därför krävs att relativlönerna blir mer flexibla så att lönerna bättre än i dag kan fungera som signaler för att styra hur arbetskraften bör fördelas.

Skatterna och samhällsekonomin Flera av remissinstanserna, bl.a. Kooperativa förbundet, Sveriges Föreningsbankers Förbund och Småföretagens Riksorganisation, är positiva till att skatterna lyfts fram i LU och delar uppfattningen att ett högt skattetryck är förenat med negativa effekter på samhällsekonomin.

Lantbrukarnas Riksförbund skriver att det är lovvärt att man tar upp skatteproblematiken men att det är vanskligt att kvantifiera skatternas

effekter. Enligt förbundet är det dock klart att skatterna har en negativ

effekt på företagssamheten. Systemet har blivit synnerligen komplicerat

och dessutom vosymmetriskt. Skatteplanering har härigenom premierats på

ett sätt som mänga gånger medfört ett snedvridet ekonomiskt agerande.

Förbundet kräver därför en grundläggande förändring av nuvarande skat-

tesystem. Krav på ett nytt system är att det är symmetriskt och så stabilt

som möjligt. Det är viktigt att nyföretagande underlättas och att det är möjligt att utveckla företag utan ovidkommande skattehänsyn.

Lundsorganisationen i Sverige och Tjänstemännens Centralorganisa-

tion är dock kritiska till en del av LU:s resonemang. LO menar att LU drar

alltför tvärsäkra slutsatser om sambandet mellan marginalskatter och ar-

betsutbud. I en OECD-studie som behandlar skatternas effekt på arbetsut-

budet konstaterar man, enligt LO, att det är mycket svårt att dra några

bestämda slutsatser eftersom de undersökningar som genomförts uppvisar mycket varierande resultat. LO tillägger också att om vi ser till de grupper

som står helt utanför arbetsmarknaden är det inte skatterna utan andra förvärvshinder som är problemet.

TCO menar att LU bygger sin analys på partiella studier av marginella förändringar i inkomstbeskattningen. Enligt TCO kan dylika undersökningar inte ligga till grund för generella slutsatser om det svenska skatte-

ringar i delar av beskattningen inte kan ske. TCO delar t. ex. LU:s uppfattning att positiva effekter kan nås genom en mera breddad skattebas.

Sveriges Industriförbund beklagar att de empiriska resultat om skatters

effekter på samhällsekonomin som redovisas i långtidsutredningen inte

utnyttjats i den kvantitativa analysen medan Svenska Arbetsgivareföreningen gör ett försök att med hjälp av föreningens makromodell kvantifiera effekterna fram till 1990 av en reformering av inkomst- och företagsbeskattningen.

Beräkningarna uppges bygga på samma förutsättningar som LU:s balansalternativ i det korta tidsperspektivet fram till 1990. SAF har dock kompletterat förutsättningarna med skatteregler som sägs följa den ideskiss som Kjell Olof Feldt lät publicera i våras. 65

Enligt SAF blir resultatet av förbundets kalkyler att sysselsättningen i Prop. 1987/88: 36 näringslivet, jämfört med balansalternativet i LU, fram till 1990 ökar med 2,42 och att arbetsproduktiviteten ökar med 0,65 46. Tillsammans leder detta till en höjning av BNP med 2 1/3'Z utöver vad LU räknat med i balansalternativet.

Bakom SAF:s resultat ligger ett antagande om att en sänkning av inkomstskattens genomsnittliga marginaleffekt med I procentenhet leder till

en ”engångshöjning av arbetskraftsutbudet på 0.31 Z under perioden fram till kalkylperiodens slut 1990. Med en sänkning av den genomsnittliga

marginaleffekten på 5.3 procentenheter leder detta antagande till att arbetskraftsutbudet ökar med 1.7 Z£ under kalkylperioden. SAF antar att

hela det ökade utbudet av arbetskraft kommer att syssclsättas i näringsli-

vet. Därmed blir arbetslösheten 199) densamma som i LU:s balansalternativ. I näringslivet blir sysselsättningen 1990 2,4 Zz större än i LU:s balansalternativ.

Ökningen av arbetsproduktiviteten med 0,65 procentenheter i SAF:s

kalkyl grundar sig på ett förmodande om att de minskade skattekilarna som

skatteförslaget medför kommer att leda till en ökad rörlighet på faktormarknaderna som befrämjar produktiviteten. Dessutom tror SAF att den förändring av bolagsbeskattningen som ligger till grund för kalkylen kommer att stimulera till ökade investeringar. Även detta kommer att bidra till '

en högre produktivitet.

Andra effekter av de ändrade skarttereglerna som SAF räknar fram är att

de totala skatterna räknat som andel av BNP minskar med knappt 2

procentenheter. Trots detta får SAF ett något bättre finansiellt sparande

för den offentliga sektorn 1990 än i LU:s balansalternativ.

Yttranden över bilagorna till LU 87 Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) kommenterar i sitt remissyttrande även

bilaga 6 till LU 87 (Skogen vår räddningsplanka?, utarbetad av skogssty-

relsen och institutionen för skogsekonomi vid Sveriges lantbruksuniversitet). LRF anser att de slutsatser som redovisas i bilaga 6 inte styrker huvudrapportens uppfattning att skogsavverkningen är alltför låg från samhällsekonomiska utgångspunkter. För egen del anser LRF att nuvarande

avverkningsnivå är väl anpassad till den industriella kapaciteten. LRF

delar den av forskarna redovisade uppfattningen att en viktig faktor för

virkesmarknadens funktion är skogspolitikens utformning. Samhällets reg-' lering av virkesråvarans användning är ett hinder för en väl fungerande

virkesmarknad. LRF anser att det aris som skogsägarna får ut i hög grad styr avverkningarna.

I sitt remissvar kommenterar bostadsstyrelsen den i bilaga 8 till LU 87

redovisade bostadsprognosen (Bostäder och byggande, utarbetad av Statens institut för byggnadsforskning). Styrelsen påpekar att enligt de resul-

tat från 1985 års folk- och bostads räkning (FoB 85) som nu föreligger var det faktiska antalet hushåll redan detta år något större än vad som i prognoser beräknats för 1990. Man kan också konstatera att den föränd-

ring av hushållens storleksfördelning som prognoserats till 1995 i stort sett 66

har inträffat redan 1985. Även den beräknade avgången av bostäder är Prop. 1987/88: 36 osäker. Bostadsstyrelsen anser därför att den redovisade bostadsprognosen inte kan användas som underlag för bedömningar av nyproduktionens omfattning och inriktning eller för planering inom bostadssektorn.

Beträffande bilaga I1 till LU 87 (Omvärld i omvandling, utarbetad av kommerskollegium) anser styrelsen för teknisk utveckling att kollegiet

dragit långtgående slutsatser av en jämviktsmodell, vilken hår vissa grund-

läggande svagheter och dessutom givits litet väl förenklade ingångsdata. Bl.a. arbetar modellen enbart med nettohandel och antar dessutom att

varor utgör perfekta substitut för varandra. Härigenom bortser man från de olikheter i kvalitet och egenskaper hos produkten som är en huvudorsa-

kerna till dagens handelsmönster. En annan allvarlig svaghet i den av kommerskollegium valda modellen är enligt styrelsens mening att interregtonala kapitalöverföringar endast tycks möjliga genom särskilda exogena antaganden. Vidare förutsätts samma teknologiutveckling i hela

OECD-området. De slutsatser som dras ur modellens olika scenarios är därför knappast trovärdiga.

Beträftande bilaga 13 till LU 87 (Svenskt jordbruk inkl. trädgärds- och

fiskenäring — framtidsbedömningar, problem och alternativ, utarbetad av

professor Olof Bolin m. fl. vid Sveriges Lantbruksuniversitet) anser Lunt-

brukarnas Riksförbund (LRF) att analyserna är dåligt underbyggda och

innehåller väsentliga brister. Att införa importkvoter som alternativ till nuvarande prisregleringssystem skulle enligt LRF få en rad negativa kon-

sekvenser för jordbruket och livsmedelsindustrin och leda till svåröverskådliga problem, såväl praktiska som handelspolitiska. Påståendet att

nuvarande regleringssystem leder till en låg effektivitet i jordbrukets uppsamlings- och förädlingsled saknar grund. Enligt LRF visar ett flertal jämförelser mellan de reglerade industrileden och annan tillverkningsindustri att förstnämnda led hävdar sig väl.

Bilaga 13 kommenteras också av statens jordbruksnämnd som opponerar sig mot den i bilagan framförda kritiken att man i jordbrukspolitiken inte tar hänsyn till marknadssituationen vid prissättningen. Jordbruksnämnden avfärdar också pästaäendet att jordbruksproduktionens omfattning inte längre styrs via priset. Enligt nämndens uppfattning är priset det huvudsakliga medlet för att styra produktionens omfattning medan de produktionsbegränsande åtgärderna tillkommit för att påskynda och socialt underlätta produktionsanpassningen. Att priserna i ett långsiktigt perspektiv skulle ligga på en för hög nivå är heller inte styrkt. Vidare kritiserar. jordbruksnämnden de alternativ till den nuvarande regleringen som diskuterats i bilagan. En kvantitativ reglering av importen skulle enligt nämn-

dens uppfattning inte innebära några väsentliga fördelar jämfört med dagens system. |

Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF) kommenterar i sitt remissvar bilaga 16 (Socialförsäkring i ett ekonomiskt perspektiv, utarbetad av riks-

försäkringsverket). Föreningen anser att den offentliga sektorn och socialförsäkringssystemet ställer betydande och växande anspråk på samhällets resurser.

SAF konstaterar utifrån egna beräkningar att antalet personer som på 67

direkt eller indirekt väg erhåller sin försörjning från den offentliga sektorn i Prop. 1987/88: 36 det närmaste har fördubblats i förhållande till antalet sysselsatta under perioden 1970-1980. Föreningen konstaterar också att den relativa standarden för de personer som får bidrag från socialförsäkringen har höjts.

SAF anser att AYP-systemet står inför en kris. Föreningen noterar att RFV, med förhållandevis optimistiska antaganden om den ekonomiska utvecklingen kommer fram till att ATP-avgifterna, om systemet skall kunna bestå, under tiden fram till år 2010 måste höjas till ca 20 Za. Dagens uttag är på ca 1092. Kraven på höjda avgifter mildras något om man tar hänsyn till att de framtida högre ATP-utbetalningarna kommer att minska folkpensionsutgifterna och höja skatteinkomsterna. Men fortfarande är pressen på systemet så stor att man, enligt SAF, inte kan öka pensionsförmånerna t.ex. genom att sänka pensionsåldern eller genom att höja taket för den” bidragsgrundande inkomsten. Tvärtom ifrågasätter SAF om man inte kan höja pensionsåldern och minska möjligheterna till delpensionering. Om man cj höjer taket för den bidragsgrundande inkomsten så kommer ATP-systemet så småningom att få karaktären av ett folkpensionssystem. Staten bör därför, enligt föreningen, medge skattelättnader och andra stimulanser för ett ökat privat pensionssparande som kan komplettera ATP-systemet.

SAF noterar också att antalet anmälda arbetsskador ökat mycket kraftigt. Även bifallsprocenten har ökat kraftigt. I RFV:s bilaga beräknas att arbetskadeförsäkringsavgiften som fr. o. m. 1988 är 0,9 7z måste höjas till 1.596 1989. RFV räknar också med att de årliga kostnaderna fram till 1995 nästan kan ha tredubblats i fasta priser. SAF menar att med hänsyn till den höga förmånsnivå som ges från den allmänna försäkringen och till kompletterande system (AGS och TFA) måste hela arbetsskadeförsäkringen omprövas.

Bilaga 19 till LU 87 (Industriell förnyelse. basindustri, högteknologi, utarbetad av Statens industriverk) kommenteras av styrelsen för teknisk utveckling. Styrelsen instämmer i stort i de förslag till: näringspolitiska insatser eller bevakningsområden sam framförs avslutningsvis i denna bilaga. Industriverket för där bl.a. fram behovet av FoU-satsningar på strategiska områden, kompetenshöjning hos industrins anställda, teknikspridning samt behovet av tyngdpunktsförskjutning: från materiella till immateriella investeringar. :

Däremot anser styrelsen att den uppdelning i i hög-, mellan- respektive lågteknologisk industri som görs i bilagan varken återspeglar FoU-intensiteten eller tekniknivån i svensk industri. Uppdelningen kan därför knappast läggas till grund för meningsfulla analyser om sambandet mellan Sveriges satsningar på FoU och den kunskapsintensiva industrins tillväxt.

Svenska Bankföreningen noterar med tillfredsställelse att i bilaga 22 till LU 87 (Regleringar inom bostads-,. livsmedels- och transportområdena — kartläggning och analys, utarbetad av statens pris- och kartellnämnd) gjorts en omfattande kartläggning av bl.a. de olägenheter som subventions- och regleringspolitiken medfört inom bostadssektorn.

Trots att bostadssektorn sedan årtionden är ett av de mest reglerade områdena i Sverige har enligt bankföreningens mening statsmakterna långt 68

ifrån lyckats komma till rätta med de problem som regleringarna varit Prop. 1987/88: 36 avsedda att lösa. Många problem inom bostadssektorn har tvärtom accentuerats just till följd av att marknadskrafterna alltmer satts ur spel. De bostadspolitiska regleringarna har dessutom medfört negativa effekter för andra delar av samhällsekonomin, inte minst för kreditmarknaden. Under 1985 och 1986 har dock flera av regleringarna avseende bostadskrediter avskaffats, vilket enligt bankföreningen är mycket positivt. Statsmakterna

bör gå vidare på den inslagna vägen så att man via marknadsmässiga medel kan uppnå de bostadssociala målen.

Även statens jordbruksnämnd kommenterar bilaga 22 avseende de delar som berör livsmedelsområdet. Nämnden delar inte det i bilagan framförda påståendet att statsmakterna via jordbruksprisregleringen har ersatt utbud

och efterfrågan i en fri marknadsekonomi med ett administrativt avgiftsoch regleringssystem. I själva verket skulle en mer korrekt beskrivning

vara att regleringen syftar till att via prissättningen styra marknaden på så sätt att balans uppnås mellan utbud och efterfrågan. Man har inte heller

redovisat några alternativ till prisregleringen som bättre skulle kunna uppfylla de jordbrukspolitiska målen. De samhällsekonomiska kalkyler som presenteras i bilagan är flera år gamla och förutsättningarna har sedan dess

ändrats i flera avseenden.

Prop. 1987/88: 36

Appendix

Förteckning över avgivna remissyttranden över 1987 års långtidsutredning SOU 1987: 3.

Efter remiss har följande instanser avgett yttranden över långtidsutredningen: - Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), bostadsstyrelsen, kommerskollegium, riksförsäkringsverket (RFV), skolöverstyrelsen, socialstyrelsen, statens jordbruksnämnd. statskontoret, styrelserna för allmänna pensionsfonden. styrelsen för teknisk utveckling (STU), fullmäktige i riksbanken, fullmäktige i riksgäldskontoret, Centralorganisationen SACO/SR, länstyrelsen i Stockholms län, Kooperativa förbundet (KF), Landsorganisationen i Sverige (LÖ), — som bifogat yttrande fråns Svenska byggnadsarbetareförbundet samt Svenska kommunalarbetareförbundet, Lantbrukarnas Riksförbund (LRF), Småföretagens Riksorganisation (SH1O), Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF), Svenska Bankföreningen, Svenska Försäkringsbolags Förbund, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Sveriges Föreningsbankers Förbund, Sveriges Grossistförbund, Sveriges Köpmannaförbund, Sveriges Industriförbund. Tjänstemännens Centralorganisation (TCO).

Innehåll Prop. 1987/88: 36

Regeringens PpropOsitiO0 -sosssssseseserererreerere ere rr ers rer ra | Propositionens huvudsakliga innehåll oossosossssesesrrer rr rs ere 1 | InledfilAg ooserrererrreerrere reser r rr rr ss rer ars resa Kass K rss 2

Utgångsläget .sssossssesssesr rea re rerr rer ers er rer rr rer r rest 2

Välfärd och ekonomisk tillväxt ososssesesessersererrr rer ere ers 3

Politik på medellång sikt s.sssssosssessosesssrrsr error rs ere rena 4

2 Långtidsutredningen 1987 och remissyttrande sovsssrrrrerrrr ra 5

Syfte, uppläggning och MClOd sosoosocsseresrsresresr rss sars aa 5 Internationell bakgrund osossosesssrerrrsrserrrr rs r rr rss rss 6

Kostnadsproblemen oososeeesereresrresrrersrr ers ras sr er areas 7

Rcealekonomisk utvecklifng —ssssosssrerererereererrer ere rer ess 9 Finansiell utvecklifig =soooooososereserer ere ere rr rr rr rr er rer ra 12 Utvecklingen på kreditmarknadeN sosssssossrsereerrrrrser rerna 14 Skatterna och samhällsekOnOMinN sosossssserseererserrer ere rer 14 Produktiviteten i den offentliga Sektorf «..sssssssssersssss esse ra 15 Arbetsmarknadens funktionssätt .sosssssssereersererrsrer rss sa 16

Vidare aspekter på välfärdeft s.sssossossreesrerersrr rr rr ere rens 18

3 Ekonomisk politik för välfärd och samhällsekonomisk balans 19

Den ckonomiska politikens Mål sossssorsrsssrserrereerrerr ers 19 Pris- och löneutvecklingen de närmaste årel s..sososssrssesrsee> 22 Konkurrenskraften på längre sikt sssssosssssssersererirrs rr ess 24

Sparandet i den offentliga sektOrf s.sssososssseses serie rs ss rr rs 25 Skattetrycket och de offentliga finanserna s..ososssrsserserss srt 27 ATP-systemet i framtiden osossssesoseererrrererrererser reser ert 28 Utvecklingen på kreditmarknaden sossossesossrerrerreeereer sars 29 Tillväxt och produktivitet =sssossssssesseerserer ser ere reser era 30

Effektiviteten i den offentliga sektorn s.ssssssesrsrerrrserrs ser ses 35 Inkomst- och förmögenhetsfördelningen —..sooossssesrsserssret 36 Den regionala utvecklingen s.sossssssesssrersrrsr reser reser ers 38 Tillväxten och miljön osomoseseserreerererererer rss s as rss rss sa 38 En politik för framtiden sosssosesrsesererrsrrrerr rss r rr r rer era 39

4 Hemställan ooooooserrrrerrrrrrrerer rr rr rr rer ers rr rr rskr sana 40 I CA [0 40

Bilaga : Remissyttranden över Långtidsutredningen 1987 mrsssrsssrrrsr rea 41 Utredningens uppläggning och Metod sssossoeeesreseerrrer rr area 41

Ekonomisk-politiska Mål -ososssosseseerrsrerereee reses ere sera 45

Internationell bakgrund sosososerrererrerrersrrer arr rs ers ras tess 46 Realekonomisk utveckling sosossossrseesrersrserrrrr ere rr rer resa 47 Finansiell utvecklifng -oooooosesrrererrerererr rr rer rer rer ere sr ses 53 Den offentliga scktorn och tillväxtef —.ssosssssssereress rer rss rt 60 Arbetsmarknadens funktionssätt =. ...sssss.ssses se ss es ere seas 63 Skatterna och samhällsekonoOmiN sosssosssesererrrrrr ers ers ere rs 65 Yttranden över bilagorna till LU 87 =ososososessrsrrer ers rer rr rea 66

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1987 71