om styrnings- och samarbetsformer i biståndet
Regeringens proposition1992/93:244
Prop.
1992/93:244
Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifo-gade utdrag ur regeringsprotokollet den 25 mars 1993.
På regeringens vägnar
Carl Bildt
Alf Svensson
I propositionen föreslås att en ny modell för samarbetet med de större motta-garländerna av svenskt bistånd införs, att vissa förändringar av anslagsstruk-turen för biståndet genomförs och att nuvarande ambassader och bistånds-kontor samordnas i en integrerad fältadministration. Syftet med de före-slagna förändringarna är att öka effektiviteten i det svenska biståndet genomatt göra regeringens respektive myndigheternas ansvar och uppgifter tydli-gare inom ramen för en mål- och resultatorienterad styrning.
1¶Riksdagen 1992193. 1 saml. Nr 244
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 mars 1993
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Wester-berg, Hörnlund, Svensson, Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck,Davidson, Odell, Lundgren, Ask
Föredragande: statsrådet Svensson
Befolkningsutvecklingen, hoten mot miljön, krig, migrations- och flykting-problemen, AIDS-problematiken är exempel på frågor av stor global bety-delse. Om vi inte hittar bättre svar än de hittillsvarande, riskerar livet på vårjord att bli outhärdligt inom några få generationer. Den rika världen förblirinte opåverkad av utvecklingen i den fattiga världen. Om inte gemensammakrafttag tas för att upprätta framtidstro i de fattiga länderna, kommer det attbli omöjligt att skapa en hållbar global utveckling. Det krävs internationellsolidaritet och samverkan för att nå en lösning på problemen.
Frågorna visar också på vikten av helhetssyn i våra relationer till u-län-derna. Sveriges förbindelser med u-länderna innefattar ett brett engage-mang hos såväl individer som organisationer i internationell samverkan, ut-vecklingssamarbete, handel och kommersiella relationer och politisk dialog.Vårt nationella och internationella agerande bör främja utveckling i fattigaländer, genom direkt samarbete och genom att verka för en utveckling i deninternationella miljön som gynnar dessa länder. Vid ett EG-medlemskap börSverige inom organisationen och i samverkan med länder som för en likartadbiståndspolitik aktivt verka för att ett framsynt handlande gentemot u-län-derna får genomslag hos medlemsländerna.
Den faktiskt förda politiken i mottagarländerna, vad avser respekten förmänskliga rättigheter och utvecklingen mot demokrati och marknadseko-nomi, bör ges stor betydelse vid bedömningen av biståndet. I detta samman-hang kommer den nyligen inrättade kommittén för utvärdering och analysav effektiviteten i biståndet att spela en betydelsefull roll. Mångfalden i bi-ståndet kräver god överblick och medför att stora krav kommer att ställas påkompetens och sakunderlag för en ändamålsenlig styrning. Inriktningen påde fattigaste länderna och på fattiga grupper i mottagarländerna måste beto-nas. Prioriteringsfrågorna i biståndet blir viktigare. Utvecklingen i världenpekar på att fortsatta katastrofinsatser blir nödvändiga, men samtidigt börtyngdpunkten i biståndet ligga på den långsiktiga utvecklingen, vilket ocksåi viss mening är katastrofförebyggande. En viktig uppgift kommer att bli attfånga upp det stora intresse som finns vad gäller utformning och genomfö-
rande av ett långsiktigt och effektivt bistånd. Vikten av givarsamordning,både nationellt och internationellt, blir allt mer angelägen.
Att behoven av bistånd är omätbara och oändliga får inte förlama vårthandlande, utan måste bli en utmaning för oss att förstärka våra krav på ef-fektiviteten i det bistånd vi ger. Det är en oerhört betydelsefull uppgift attstyra biståndets resurser till de ändamål där de har störst förutsättningar attgöra nytta. Det är mot denna bakgrund viktigt att bekämpa korruption imottagarländerna. Genom att minska korruptionen kan biståndet kommadem som verkligen behöver det till del. För detta krävs en kontinuerlig ana-lys av sådana förutsättningar liksom av resultaten, både på kort och lång sikt,av det bistånd vi ger.
Regeringen har ansvar för styrningen av de svenska biståndsmyndighe-terna vad gäller uppgifter, resurser, organisation etc. Denna styrning har suc-cessivt blivit allt mer mål- och resultatorienterad. Det innebär att instrumen-ten för styrning och redovisning av verksamheten måste utvecklas. Målet fördessa insatser är tvåfaldigt. Utifrån målet om fattigdomsinriktning skall vårabiståndsmedel finna vägen till de länder och ändamål där deras utvecklings-effekt är som störst. Samtidigt skall de administrativa kostnaderna minime-ras.
Riksdagen biföll den 12 december 1991 utrikesutskottets hemställan (bet.1991/92:UU11, rskr. 1991/92:71) om en översyn av rollfördelningen mellanUtrikesdepartementet och SIDA, regeringens styrning av SIDA samt en för-bättrad redovisning till riksdagen av biståndsanslagets disposition. Riksda-gen beslutade den 22 april 1992 att med anledning av en motion ge rege-ringen till känna vad utrikesutskottet anfört om behovet av en översyn avkonsekvenserna av fördelningen mellan landramanslag och övriga anslag(mot. 1991/92:U202, bet. 1991/92:UU15, rskr. 1991/92:210).
Genom regeringsbeslut den 29 april 1992 bemyndigades det ansvarigastatsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över styrnings-och samarbetsformer i det svenska biståndet rörande regeringskansliet ochbiståndsmyndigheterna (dir. 1992:57).
Utredarens uppdrag var att se över det bilaterala biståndets organisationmed särskild tonvikt på styrnings- och samordningsfrågor. Särskilt skulle bi-ståndets fältadministration och bistånd på infrastrukturområdet uppmärk-sammas. En utgångspunkt skulle vara att säkra förutsättningarna för ettlångsiktigt och effektivt bistånd med fortsatt tyngdpunkt på de fattigaste län-derna. Utredaren skulle vidare belysa möjligheter att säkerställa riksdagensinsyn och inflytande samt precisera regeringens roll vid utformandet av rikt-linjer för biståndet. Utredaren skulle därutöver behandla landramsstödetsroll jämfört med bistånd som kanaliseras genom andra anslagsposter i detlångsiktiga utvecklingssamarbetet.
Utredaren avlämnade den 29 januari 1993 betänkandet Styrnings- ochsamarbetsformer i biståndet (SOU 1993:1), vilket har remissbehandlats. Enstor majoritet av remissinstanserna instämmer i allt väsentligt i utredningensöverväganden och förslag. En förteckning över remissinstanserna bör fogastill protokollet i detta ärende som bilaga 1. En sammanställning av remissvarpå utredningen finns tillgänglig på Utrikesdepartementets avdelning för in-ternationellt utvecklingssamarbete.
I betänkandet föreslås att åtgärder vidtas för att stärka biståndsmyndighe- Prop. 1992/93:244ternas kapacitet att hantera infrastrukturbiståndet, och anger särskilt viktigaområden. Vidare föreslås att projektgrupper med deltagande av berördamyndigheter blir ett naturligt samordningsinstrument i arbetet med stora in-frastrukturprojekt.
Utredningen föreslår även att formerna för utvecklingssamarbetet medCentral- och Östeuropa ses över, varvid styrformer, roll- och ansvarsfördel-ning och kompetensfrågor bör ägnas särskild uppmärksamhet.
Utredningen framhåller vidare att det troligen skulle underlätta en sam-manhållen multilateral politik om ansvaret för världsbanksfrågor återfördestill Utrikesdepartementets avdelning för internationellt utvecklingssamar-bete. Huvudansvaret för världsbanksfrågorna inom regeringskansliet över-fördes år 1989 från Utrikesdepartementet till Finansdepartementet.
Den i årets budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 4, s. 176) aviseradeöversynen av biståndsadministrationen kommer inom kort att inledas. Arbe-tet bör inriktas på att uppnå administrativa besparingar inom biståndsadmi-nistrationen fr.o.m. budgetåret 1994/95.1 utredningens uppdrag kommer attingå att pröva fördelningen av uppgifter mellan Utrikesdepartementet ochbiståndsmyndigheterna samt mellan olika myndigheter. Förutsättningarnaatt delegera ytterligare uppgifter och beslut till myndigheterna bör särskiltprövas.
I det nu avslutade utredningsarbetet har ingått att belysa olika möjligheteratt säkerställa riksdagens insyn och inflytande över biståndets utformning.
Inom det biståndspolitiska området har riksdagen sedan länge haft två hu-vuduppgifter. Den ena har gällt beslut om biståndets huvudsakliga inriktningoch verksamhetsformer. Den andra har varit att anvisa regeringen anslag förbiståndsändamål.
Till grund för riksdagens ställningstaganden har i första hand legat rege-ringens årliga budgetpropositioner. Dessa har även för regeringens bistånds-politik varit de mest centrala dokumenten. I så motto är kopplingen mellanbiståndets inriktning och budgetprocessen sedan länge väl etablerad. Ett yt-terligare uttryck för detta är att särskilda propositioner till riksdagen i bi-ståndsfrågor förekommit ytterst sparsamt under senare år.
Genom förändringarna av den statliga budgetprocessen har även riksda-gen successivt fått en förändrad roll. Kraven på att riksdagen i sina beslutgör mer långsiktiga och sektorövergripande överväganden har ökat.
Enligt min mening bör de av riksdagen fastställda målen för biståndspoliti-ken ges en mer tydligt styrande roll vad gäller regeringens insatser och dessstyrning av biståndsmyndigheternas verksamheter. Arbetet med att analy-sera och precisera de övergripande målen för biståndspolitiken bör ske kon-tinuerligt. Resultaten av biståndsinsatser bör ligga till grund för inriktningenav biståndet med avseende på ändamål och tilldelningen av medel.
I betänkandet Styrnings- och samarbetsformer i biståndet (SOU 1993:1)görs en tillbakablick på riksdagens behandling av biståndspolitiken. Denna
visar att riksdagen särskilt vad gäller tillkomsten och inriktningen av de än-damålsinriktade biståndsinstserna, t.ex. avseende miljö, demokrati ochmänskliga rättigheter, spelat en särskilt framträdande roll.
Regeringens redovisning till riksdagen av den förda biståndspolitiken börenligt min mening ske årligen i anslutning till budgetpropositionen och avseverksamhetens resultat (myndigheternas prestationer och mätbara effekterav dessa) med avseende både på sektorer och länder. Jag avser att mot dennabakgrund fortsätta utveckla den redovisning som lämnades i en underbilagatill årets budgetproposition (Sveriges bistånd 1991/92). Den kommitté sominrättats med uppgift att analysera effektiviteten i det svenska biståndet börenligt min mening komma att bidra med ytterligare underlag för riksdagensställningstaganden.
En samlad redovisning av inriktning och omfattning samt resultat av bi-ståndssamarbetet bör årligen lämnas i budgetpropositionen. Riksdagen börhärvid ges möjlighet att ge sin mening till känna vad gäller storleken av deindikativa planeringsramar regeringen föreslås ha som en grund för sin styr-ning av det bilatarala biståndet. Jag återkommer till denna fråga vid behand-lingen av frågan om en förändrad anslagsstruktur.
Regeringen har i ett flertal tidigare sammanhang angett att förhållandet mel-lan regeringen och myndigheterna skall präglas av en mål- och resultatorien-terad styrning.
Utgångspunkterna för den mål- och resultatorienterade styrningens till-lämpning vad gäller de statliga myndigheterna redovisades av dåvarandechefen för Finansdepartementet i dennes anmälan till 1989 års komplette-ringsproposition (prop. 1988/89:150 bil. 1, s. 68 ff). Där angavs att statsmak-ternas styrning bör inriktas på verksamhetens övergripande mål och huvud-sakliga inriktning. Till grund för detta skärptes kraven på myndigheterna attinom ramen för budgetprocessen redovisa och analysera verksamhetens re-sultat. Införandet av den nya styrformen har sedan dess skett genom ett stortantal successiva förändringar.
I sin anmälan till årets finansplan (prop. 1992/93:100 bil. 1, s. 85) poängte-rar chefen för Finansdepartementet att en rad positiva effekter åstadkom-mits i det pågående reformarbetet med den statliga budgetprocessen. Honanger vidare att arbetet med att utveckla mål- och resultatstyrningen i statennu fullföljs. Detta sker bl.a. genom fortsatt delegering av befogenheter tillmyndigheterna, renodling av verksamhetsformer och uppstramning av myn-dighetsledningarnas och styrelsernas ansvar och ledningsformer.
Svårigheterna med att införa den mål- och resultatorienterade styrformenpå det biståndspolitiska området sammanhänger med att biståndet endast tillliten del utgörs av verksamhet som utförs av svenska myndigheter. Svenskabiståndsinsatser och biståndmyndigheter har huvudsakligen en stödjanderoll, som finansiär eller rådgivare, i förhållande till en verkställande part imottagarlandet. Arbetet bedrivs dessutom ofta tillsammans med andra in-ternationella eller nationella biståndsorgan och till övervägande del i turbu-
lenta miljöer, där många faktorer - konjunkturbetingade svängningar, poli- Prop. 1992/93:244tisk instabilitet, säkerhetsläget etc. - påverkar insatserna. Sammantaget gördetta att det ofta är svårt att fastställa effekterna av en svensk specifik insats.
Inom biståndsområdet kännetecknas förhållandet mellan regeringen ochberörda myndigheter av i vissa fall oklara ansvarsförhållanden och onödigtkomplicerade beslutsvägar. Att formulera tydliga mål, att ställa resultatkrav,att precisera ansvar och att delegera befogenheter ser jag som angelägna in-satser i syfte att höja biståndets effektivitet. En mål- och resultatorienteradstyrning i enlighet med de allmänna principer regeringen tidigare lagt fastbör därför enligt min mening få sin tillämpning i förhållandet mellan rege-ringen och biståndsmyndigheterna.
De föreslagna förändringarna föranleder ett antal ställningstaganden iförsta hand vad gäller regeringens roll. För min del ser jag det som angelägetatt förändringarna sker snarast möjligt. Vissa förslag kräver riksdagens ställ-ningstagande, andra kan beslutas av regeringen och ytterligare andra bör be-redas vidare i detalj för att slutligen kunna fastställas av regeringen eller avberörda myndigheter.
Det bilaterala biståndssamarbetet är en viktig del av vårt lands utrikespoli-tiska relationer. I ett relativt stort antal länder svarar biståndssamarbetet förhuvudparten av den bilaterala relationen. Omfattningen av och formerna församarbetet bör spegla vad vi från svensk sida vill uppnå i relationen med detenskilda landet - vilka mål vi har för samarbetet - samtidigt som det byggerpå erfarenheterna och resultaten från tidigare biståndssamarbete.
I betänkandet Styrnings- och samarbetsformer i biståndet (SOU 1993:1)analyseras det bilaterala biståndssamarbetets utveckling och tendenser un-der senare år. Några viktiga slutsatser är:
- Antalet länder som mottar svenskt bistånd i någon form har ökat, liksom
de länder som mottar ett omfattande svenskt bistånd.
- Det bilaterala biståndet genom BITS, SAREC och SWEDECORP har
ökat och verksamheten har breddats.
- I allt fler mottagarländer är flera svenska biståndsmyndigheter verk-samma samtidigt.
Utredningen finner att det saknas såväl en samlad redovisning som ensamlad prövning av det samlade bilaterala biståndet till de stora mottagar-länderna. Budgetprocessen fokuseras huvudsakligen på det landramsfinan-sierade biståndet genom SIDA. Som exempel kan nämnas att insatser av lik-artat slag finansieras från olika anslag.
I biståndssamarbetet finns för närvarande olika huvudgrupper av motta-garländer. Programländer kallas med rådande terminologi de för närvarande19 samarbetsländer för vilka en s.k. landram anvisas. Endast biståndet inomde av riksdagen beslutade landramarna, som utbetalas av SIDA till program-
länderna, har kommit att kallas landprogram. Sverige bedriver också ett om- Prop. 1992/93:244fattande och långsiktigt samarbete med mellan fem och tio länder utanfördenna krets. Ytterligare ett stort antal länder mottar svenskt bistånd i formav stöd till enstaka projekt, genom enskilda organisationer etc.
Utredningen har belyst landramsstödets roll jämfört med bistånd som ka-naliseras genom andra anslagsposter i det långsiktiga utvecklingssamarbetet.Landramssamarbetet och beteckningen programland har både i givarkretsaroch av mottagarländerna kommit att bli symbol för en speciell relation tillSverige. Samtidigt har under 1980-talet en allt större andel av biståndet tillprogramländerna kommit att utbetalas vid sidan av landramarna. Biståndetsom förmedlas av BITS, SAREC och SWEDECORP ligger utanför land-programmet, som begreppet har använts. Det landramsfinansierade bistån-dets minskande andel av biståndet till programländerna och av det totala bi-laterala biståndet innebär enligt utredningen att landramarna inte längre ärett relevant styrinstrument för riksdagen om man vill påverka den totala bi-ståndsvolymen till ett visst land.
Syftet med landramarnas inrättande var att de skulle ge kontinuitet i verk-samheten och flexibilitet inom ramarna. Samtidigt har landramssystemet in-neburit viss rigiditet gentemot andra biståndsformer och behov. Vidare före-ligger ofta betydande skillnader mellan planerad verksamhet och utfall.
Utredningen framhåller följande behov som primära för regeringens ställ-ningstaganden:
- Helhet och överblick - utformande av övergripande policy för samarbe-tet med samtliga större mottagarländer.
- Att möjliggöra regeringsöverläggningar med alla större mottagarländerpå ett tidigare stadium i beredningsprocessen.
- Att effektivt kunna utnyttja den kunskap som finns vid ambassaderna,inom myndigheterna och hos övriga intressenter vad beträffar samarbetetmed enskilda länder.
Vad beträffar biståndsmyndigheterna är det enligt utredningen viktigt attmålet med biståndssamarbetet tydligt anges, att klarhet råder om vilken in-formation regeringen behöver för beslut om samarbete med det enskildalandet och att ansvaret för att genomföra biståndsinsatserna delegeras tillberörda myndigheter.
Behovet av styrning och samordning av biståndet kan enligt utredningentill stor del tillfredsställas genom att man utnyttjar tillgängliga instrumentinom budgetprocessens ram. Av särskild betydelse härvidlag är att den mål-och resultatorienterade styrningen kommer i praktisk tillämpning i förhål-lande mellan regeringen och biståndsmyndigheterna. Regleringsbrevet gesökad vikt som styrinstrument liksom myndigheternas årsredovisningar.
En följd av de förändrade styrformerna är att även myndighetsstyrelsernasansvar och sammansättning bör prövas. En generell analys av denna frågagörs för närvarande av utredningen (Fl 1992:03) om förvaltningsmyndighe-ternas ledningsformer m.m., men frågorna bör även övervägas vad gäller deenskilda myndigheterna på biståndsområdet.
Biståndsorganisationsutredningen föreslog i sitt betänkande (SOU1990:17) att landprofiler skulle införas som ett nytt planeringsinstrument i
biståndet. Sedan riksdagen fattade beslut har elva landprofiler samman- Prop. 1992/93:244ställts. Utvecklingen av landprofiler visar att den typen av instrument behövs
i situationer när man står inför frågor om att uppta eller utveckla samarbetetmed ett visst land.
5.1¶En förändrad ansiagsstruktur
Mitt förslag: Såväl riksdagens styrning av biståndets övergripande måloch inriktning som regeringens styrning av biståndsmyndigheternasverksamhet bör komma till uttryck genom en ansiagsstruktur ochverksamhetsredovisning som i ökad utsträckning bygger på verksam-hetens ändamål.
En tydligare redovisning av det samlade svenska utvecklingssamar-betet med de enskilda mottagarländerna bör ske.
Indikativa planeringsramar ersätter nuvarande avtalsfästa landra-mar i samarbetet med enskilda mottagarländer.
Importstöden inom ramen för nuvarande landramar bör som kon-sekvens härmed sammanföras med och handläggas integrerat med dets.k. betalningsbalansstödet (stöd till ekonomiska reformprogram ochskuldlättnadsåtgärder).
Utredningens forslag: Utredningen har i sitt betänkande huvudsakligen ar-betat utifrån förutsättningen att göra biståndets inriktning tydligare inom ra-men för nuvarande ansiagsstruktur. Denna är huvudsakligen geografisk ochutredningen föreslår en anslagstilldelning utifrån regionala ramar.
Utredningen föreslår vidare att långsiktigt land- och regionanknutet bi-stånd som för närvarande finansieras utanför landramarna, t.ex. genom an-slagsposterna för miljö, demokrati och mänskliga rättigheter överförs till deföreslagna planeringsramarna.
Remissinstanserna: En stor del av remissinstanserna har lämnat utred-ningens förslag i denna del utan erinran. SWEDECORP, RRV och Stats-kontoret tillstyrker utredningens förslag till ny ansiagsstruktur. BITS anserdet för egen del fördelaktigt med föreslagen uppdelning på myndigheter,med särskilda poster för myndighetens skilda verksamheter, vilket, menarman, kan förtydliga resultatredovisningen till regering och riksdag.
Förslaget att ersätta nuvarande avtalsfästa landramar med planeringsra-mar tillstyrks av sex remissinstanser (Exportrådet, Industriförbundet, am-bassaderna i Gaborone och Nairobi och delegationerna i Geneve och Paris)med motiveringen att det bör medföra större effektivitet och flexibilitet.Fem instanser (SIDA, Sveriges Lantbruksuniversitet, Afrikagrupperna ochambassaderna i New Delhi och Windhoek) är negativa till förslaget och an-ser att det innebär en försämring utifrån mottagarländernas perspektiv ochförsämrar möjligheterna till planering.
SIDA avvisar förslaget att riksdagen endast skall besluta om ramar för re-spektive region, vilket, menar man, minskar riksdagens inflytande över bi-ståndsflödena. SIDA avstyrker vidare förslaget att avskaffa samarbetsavta-let med programländerna, men menar att riksdagen, om det genomförs, börfastställa indikativa ramar för programländerna.
De sju remissinstanser som berört frågan om import- och betalningsba-lansstöd (SIDA, Sveriges Lantbruksuniversitet, Afrikagrupperna, Diako-nia, Svenska Missionsrådet, delegationen i Paris och Swedish CooperativeCenter) har inget att erinra om förslaget att dessa två anslagsposter samman-förs och handläggs integrerat. Sex av instanserna är negativa till förslaget attstödet skall behandlas vid sidan av nuvarande landramar.
Skälen för mitt förslag: Ett utmärkande drag för det svenska biståndet un-der senare år är de s.k. landramarnas minskande betydelse som styrinstru-ment. Även deras andel av det bilaterala biståndet har minskat; i dag styrsendast en dryg tredjedel av det bilaterala biståndet genom landramsbeslut.Ett annat utmärkande drag är det ändamålsanknutna biståndets ökande an-del av biståndsbudgeten. Det gäller t.ex. medlen till forsknings- och närings-livsbistånd, stöden till demokrati och mänskliga rättigheter samt miljöinsat-ser.
Enligt min mening bör såväl riksdagens som regeringens möjligheter attstyra biståndets inriktning förbättras. Detta är särskilt viktigt i ett läge närstatsfinansiella skäl tvingar till återhållsamhet även vad gäller biståndet.
En styrning som i större utsträckning utgår ifrån en ändamåls- och sektors-indelning av biståndsmyndigheternas verksamheter har enligt min meningstörre möjligheter att bli mål- och resultatorienterad än den nuvarande hu-vudsakligen landinriktade styrningen. Detta bör understrykas genom en kla-rare koppling mellan anslags- och myndighetsstrukturerna vad gäller enverksamhet som biståndet. Enligt min mening har den hittillsvarande land-ramsstyrningen tenderat att bli utbetalningsinriktad. Detta befrämjar inteett effektivt utnyttjande av biståndet.
Det nu föreslagna innebär att regeringens redovisning till riksdagen blirtydligare vad avser biståndets inriktning och sammansättning i enlighet medvad jag tidigare anfört. Fokus i regeringens styrning av biståndsmyndighe-terna läggs på den verksamhet och de resultat som uppnås. En verksamhets-redovisning som i ökad utsträckning tydliggör prioriterade områden och än-damål inom biståndet samt understryker myndigheternas olika roller ochkompetens skall utvecklas.
Den indikativa planeringsramen för ett visst mottagarland bör omfatta alllångsiktig sektor- eller projektbunden verksamhet. Inom ramen kommer så-ledes att inrymmas såväl det långsiktiga stödet inom nuvarande landramar,liksom huvuddelen av det övriga långsiktiga biståndet genom SIDA.
Genom att regeringens dialog med mottagarlandet inte längre avslutasmed att en s.k. landram avtalsfästs uppnås en rad fördelar. En viktig sådanär att samarbetets inriktning samt förväntade och uppnådda resultat ställs icentrum. En ytterligare fördel är att en ökad flexibilitet mellan olika bi-ståndsformer uppnås. Även detta bidrar till en effektivare resursanvänd-ning. Erfarenheterna från Danmark, Norge och Nederländerna, vilka arbe-
tar med indikativa planeringsramar av liknande slag som här föreslås, är Prop. 1992/93:244goda.
Mottagarländerna kan inte i samma grad som nu räkna med att det an-givna beloppet automatiskt står till förfogande oberoende av hur det totalasamarbetet med landet utvecklas. Ansvaret för ett effektivt resursutnytt-jande vilar därmed tydligare på mottagaren. Detta är enligt min mening ienlighet med sedan lång tid etablerade principer för det svenska biståndet.
Fleråriga insatsavtal för projektsamarbetet kommer liksom i dag att ut-göra grunden för långsiktigheten och ge mottagarlandet den nödvändiga pla-neringstryggheten. För att ytterligare befästa möjligheterna till långsiktigheti biståndet föreslår jag att den vid ett visst tillfälle möjliga åtagandevolymen,dvs. möjligheten att göra utfästelser i olika biståndsprojekt, ökar från tregånger landramen upp till fem gånger den aktuella planeringsramen.
Icke utnyttjade medel under ett av riksdagen tilldelat anslag skall kunnaöverföras från ett budgetår till ett kommande sedan orsaken till den s.k. oin-tecknade reservationen grundligt analyserats av den myndighet som dispo-nerar medlen och redovisats för regeringen. Intecknade medel skall liksomhittills kunna överföras utan särskilda åtgärder.
Vad gäller det s.k. importstödet, som i dag ingår i landramarna för vissasamarbetsländer, och stödet till ekonomiska reformprogram och skuldlätt-nadsinsatser har regeringen redan i årets budgetproposition (1992/93:100 bil.4, s. 105) aviserat vissa förändringar vad gäller ansiagsstruktur, berednings-ordning m.m. Som framhölls i det sammanhanget bör förändringen genom-föras successivt.
De närmare följderna av förslaget vad gäller anslagsberäkningar etc., av-ser jag att återkomma till regeringen i min anmälan i samband med 1994 årsbudgetproposition.
5.2¶En ny modell för samarbetet med mottagarländerna
Mitt förslag: Regeringens ansvar för det bilaterala utvecklingssamar-betet bör tydligare framhållas genom att:
- Av regeringen fastställda landstrategier införs som ett nytt styr-nings- och samordningsinstrument i utvecklingssamarbetet medmottagarländerna.
- Regeringens ansvar för att inleda och upprätthålla en dialog medmottagarlandets regering markeras.
- Samordning och helhetssyn vad gäller utrikesrelationer och bi-stånd framhålls genom att den svenska fältrepresentationen i mot-tagarländerna samordnas inom ramen för utrikesrepresentatio-nen.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt.
Remissinstanserna: En övervägande majoritet av de remissinstanser somkommenterat utredningens förslag om införandet av landstrategimodellen
är positiva till förslaget (BITS, SWEDECORP, Nordiska Afrikainstitutet,Riksrevisionsverket, Statskontoret, Diakonia, Svenska Missionsrådet,Afrikagrupperna, Swedish Cooperative Center, ambassaderna i Dar es Sa-laam, Dhaka, Gaborone och Nairobi och delegationerna i Paris och NewYork). SIDA, SAREC och ambassaden i Windhoek ifrågasätter utredning-ens förslag i denna del. Flertalet instanser har lämnat förslaget utan erinran.
SWEDECORP menar att det nya systemet kommer att förbättra samord-ningen mellan myndigheterna och underlätta möjligheterna för Sverige attställa krav i frågor som rör övergången till en fungerande marknadseko-nomi. Myndigheten anser dock att det är väsentligt att det nya systemet gerstor frihet och flexibilitet vad gäller de enskilda insatsernas utformning ochvaraktighet.
SIDA välkomnar utredningens förslag om ett tydliggörande och en för-enkling av regeringens styrinstrument vis ä vis myndigheterna, men pekar påbudgetprocessens centrala roll för regeringens och riksdagens styrning.SIDA betonar vidare att gällande regler angående myndigheternas bere-dande funktioner gentemot regeringen måste upprätthållas. Om landstrate-gimodellen genomförs föreslår SIDA att verket får i uppdrag att utforma för-slag till strategiska överväganden, mål och inriktning för det svenska bistån-det till programlandet i en landöversikt som inlämnas till utrikesdepartemen-tet.
SAREC menar att förslaget medför risker för tjänstemannastyrning.Myndigheten förordar att strategierna bör avse centrala policyfrågor av bi-ståndspolitisk karaktär. Biståndsmyndigheterna bör rimligen pröva förut-sättningarna för bilaterala insatser, skriver SAREC.
Ett fåtal remissinstanser pekar på vikten av att fånga in mottagarlandetsprioriteringar i processen och några andra pekar på vikten av att biståndetsolika intressenter kommer till tals i landstrategiarbetet vid intressentmöten.
Skälen för mitt förslag: Budgetprocessen utnyttjas som det centrala styr-nings- och samordningsinstrumentet. Det finns dock behov av ett särskiltstyrnings- och samordningsinstrument som kan ligga till grund för en fördju-pad prövning av det samlade svenska biståndet till ett enskild lånd. När såvälantalet samarbetsländer som antalet verksamma myndigheter i samma landökar, accentueras behoven av ett sådant instrument. Syftet bör vara att redo-visa resultaten av det hittillsvarande biståndet och att styra inriktningen avdet framtida svenska biståndet till landet i fråga.
Förslaget innebär att regeringen får två olika instrument till sitt förfo-gande, vilka svarar mot skilda behov i de bilaterala relationerna och som kantjäna som underlag för prövning av de bilaterala svenska biståndsinsatserna.
Landprofiler bör även fortsättningsvis fylla en viktig funktion som under-lag för regeringens överväganden rörande samarbete med länder som hittillsinte mottagit mer omfattande svenskt bistånd. Landprofilerna bör användasför kartläggning av utvecklingssituationen samt för inventering och avstäm-ning mellan olika aktörer.
Utredningen har föreskrivit att landstrategier införs som ett nytt styrnings-och samordningsinstrument i det bilaterala utvecklingssamarbetet. Lands-trategin bör ange övergripande mål och inriktning samt utgöra den huvud-sakliga grunden för biståndsmyndigheternas verksamheter i samarbets-
landet. Regeringen bör svara för att landstrategier upprättas och fastställs Prop. 1992/93:244samt att de förnyas efter behov, i regel vart tredje år.
Processen som leder fram till en landstrategi för ett samarbetsland inne-håller enligt utredningens förslag följande viktigare steg:
- Utarbetande av en landöversikt.
- Resultatredovisning.
- Intressentmöte (med företrädare för folkrörelser, enskilda organisatio-
ner, näringslivet m.fl.).
- Överläggningar på regeringsnivå med mottagarlandet (vilka kan avslutasmed ett ”Memorandum of understanding”).
- Beslut av regeringen om att berörda myndigheter skall utgå från landstra-tegin i sina insatser i det berörda landet.
Av inte minst praktiska skäl bör delar av processen, särskilt vad gäller dessinledande kartläggande skede, bedrivas utanför regeringskansliet. Jag finnerdet angeläget att SIDA och övriga berörda myndigheter vid utformandet avlandöversikterna inte bara redovisar den verksamhet som hittills bedrivits,utan också sina förslag vad gäller inriktning och utformning av det fortsattasvenska biståndet. Ansvaret för processen bör dock ligga hos Utrikesdepar-tementets avdelning för internationellt utvecklingssamarbete.
Jag ansluter mig till utredningens förslag om att regeringen får en merframträdande roll i ett betydligt tidigare skede av det bilaterala samarbetetän vad som gäller i dag. Detta underlättar för regeringen att hålla riksdagenlöpande underrättad om sina planer vad gäller det bilaterala utvecklingssam-arbetet.
I takt med att en allt större del av biståndet ges i form av insatser till stödför mottagarländernas utveckling vad avser fungerande marknadsekonomi,demokrati och mänskliga rättigheter samt en hållbar utveckling - förstärkssom jag ser det ytterligare kraven på politiska och ekonomiska bedömningarför att utforma grundvalen för det bilaterala samarbetet.
Det finns enligt min mening goda förutsättningar att landstrategier kanbidra till att uppfylla de krav som en mål- och resultatorienterad styrningställer. Resultaten och erfarenheterna av tidigare samarbete med ett landkan fångas upp och arbetas in i processen och på ett naturligt sätt utgöraunderlag för styrningen av det fortsatta samarbetet. Intressentmötets syftebör vara att tillvarata den kunskap som finns samlad i den svenska resursba-sen.
Jag anser att landstrategier också ur mottagarländernas perspektiv har för-delar. Strategin kommer i sig att vara den svenska regeringens uttryck för ettlångsiktigt åtagande och engagemang i det aktuella landets utveckling. Jagvill också påpeka att de föreslagna landstrategierna bör beslutas av rege-ringen efter regeringsöverläggningarna med mottagarlandet.
Genom landstrategier kan antalet enskilda regeringsbeslut begränsas ochregeringens arbete kan i större utsträckning koncentreras till mål, ramar ochriktlinjer. Samordningen mellan myndigheterna underlättas och ger möjlig-heter till ökad delegering till biståndsmyndigheterna; med landstrategin somgrund kan dessa utforma biståndsinsatserna enligt sina respektive arbetssätt.
12 Mitt förslag: En integration bör genomföras av ambassader och bi-ståndskontor i programländerna. Grundstrukturen bör vara en en-chefsmyndighet, vilket innebär en chef, som tillika är biståndschef.Utredningens detaljerade förslag bör beredas ytterligare.
Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker i huvudsak utred-ningens förslag.
BITS, SIDA och SWEDECORP poängterar att det är viktigt att myndig-heterna ges instruktionsrätt till den integrerade ambassaden. Flera remissin-stanser framhåller vikten av klarhet i det regelverk som aktörerna har attverka inom, vikten av en klar definition av ansvarsfördelningen och behovetav utformning av detaljerade förslag rörande vissa aspekter.
SIDA föreslår att en modell med regionala ambassader blir föremål förytterligare överväganden, vilket överensstämmer med det särskilda yttran-det i utredningen. Också ett fåtal andra remissinstanser förordar att dettaförslag bör prövas ytterligare.
Ett stort antal remissinstanser, i första hand ambassader, har därutöverframfört synpunkter vad gäller olika praktiska frågor i samband med genom-förandet av de föreslagna integrerade ambassaderna.
Skälen för mitt förslag: Kraven på helhetsperspektiv, behovet av en för-djupad policy-dialog med mottagarländerna, bredden i det svenska utveck-lingssamarbetet med flera organisationer verksamma i de enskilda mottagar-länderna, kraven på samordning av de svenska relationerna med enskildaländer samt kraven på besparingar och ett effektivt resursutnyttjande i bi-ståndet talar entydigt för att fältadministrationen bör samordnas.
Jag ser biståndet som en i dag mycket viktig utrikespolitisk relation tillmånga u-länder. I ett längre och vidare perspektiv bör ett mål vara att rela-tionerna utvecklas och övergår till samarbete i flera andra former, t.ex. han-del, investeringar och turism. Även detta talar för att den svenska represen-tationen i u-länderna integreras.
Även i ett internationellt perspektiv skiljer sig den svenska fältrepresenta-tionen från flertalet andra länder. Bara USA har en dubbelrepresentation aven liknande modell som den svenska.
Riksdagen fattade redan år 1973 beslut om förstärkt integration av bi-ståndskontoren och ambassaderna i programländerna (bet. UU 1973:3).Den nuvarande svenska strukturen vad gäller biståndets fältadministrationpräglas av otydlighet och dubbelarbete; Oklarheter i ledningen av verksam-heten är inbyggda i systemet och skilda administrativa system leder till bety-dande dubbelarbete.
Beslut om utnämningar av chefer för de nya integrerade biståndsambassa-derna fattas i vanlig ordning av regeringen efter att synpunkter på lämpligtsätt inhämtats från berörda myndigheter. Direkt underställd chefen bör fin-nas en tjänsteman med ansvar för biståndsfrågor, som normalt också bör
vara ställföreträdande chef. Ambassaden bör i normalfallet bestå av tre or- Prop. 1992/93:244ganisatoriska enheter (administrativ, politisk/ekonomisk och bistånd).
Det är viktigt att det administrativa systemet blir ändamålsenligt och bil-dar ett samlat rationellt system med enhetlig handläggning. För bistånds-myndigheterna innebär förslaget ingen förändring vad gäller direktivrätten iförhållande till de svenska ambassaderna i mottagarländerna. En integrationenligt förslaget innebär enligt min mening att vissa aspekter måste beredasvidare. Arbetet vad gäller frågor med anknytning till personaltillsättning,budget, arkiv m.m. bör närmare studeras. Det bör ankomma på regeringenatt ange de närmare riktlinjerna för detta arbete.
Integrationen och de förändringar denna föranleder bör genomföras suc-cessivt.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen före-slår riksdagen att
1. godkänna vad jag anfört om en förändrad ansiagsstruktur (5.1),
2. godkänna mitt förslag till modell för samarbetet med mottagarländerna(avsnitt 5.2),
3. godkänna mitt förslag om en integrerad fältadministration (5.3)
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar attgenom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredragandenhar lagt fram.
14 Yttranden har lämnats av Beredningen för internationellt tekniskt-ekono-miskt samarbete (BITS), Kommerskollegium, Nordiska Afrikainstitutet,Styrelsen för internationellt näringslivsbistånd (SWEDECORP). Styrelsenför internationell utveckling (SIDA), Styrelsen för u-landsforskning(SAREC), Svenska institutet, Exportkreditnämnden, Riksrevisionsverket(RRV), Riksskatteverket (RSV), Statistiska Centralbyrån (SCB), Statskon-toret, Universitetet i Lund, Universitetet i Uppsala, Sveriges Lantbruksuni-versitet (SLU), Sveriges Exportråd, Svenska Kommunförbundet, Lands-organisationen i Sverige (LO), Centralorganisationen SACO/SR, Svenskaarbetsgivareföreningen (SAF), Industriförbundet, Afrikagrupperna, Diako-nia, Röda korset, Swedish Cooperative Center, Svenska Handikapporgani-sationernas Internationella biståndsstiftelse (SHIA), Svenska Missionsrå-dets biståndsnämnd, ambassaderna i Addis Abeba, Dar es Salaam, Dhaka,Gaborone, Hanoi, Harare, Luanda, Lusaka, Managua, Maputo, Nairobi,New Delhi, Vientiane, Windhoek, delegationerna i New York, Geneve ochParis samt legationen i Pretoria.
Bilaga 1
gotab 43440, Stockholm 1993
Lagreglering av det statligastödet till banker
och andra kreditinstitut, m.m.