Prop. 1992/93:100

med förslag till statsbudget för budgetåret 1993/94

Regeringens proposition 1992/ 93 : 100

med förslag till statsbudget för budgetåret 1993/94

Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 17 december 1992 för de åtgärder och de ändamål som framgår av föredragandenas hemställan.

På regeringens vägnar

Carl Bildt

Anne Wibble

Propositionens huvudsakliga innehåll

Det i 1993 års budgetproposition framlagda förslaget till statsbudget för budgetåret 1993/94 visar en omslutning av 520 698 miljoner kronor. Detta innebär en minskning i förhållande till vad som nu beräknas för innevarande budgetår med 58 818 miljoner kronor. Budgetförslaget utvisar ett underskott på 162 346 miljoner kronor. Budgetsaldot i statsbudgeten för innevarande budgetår är ett underskott på 100 177 miljoner kronor. Detta beräknas nu komma att uppgå till 198 288 miljoner kronor. Lånebehovet för budgetåret 1993/94 beräknas uppgå till 205 346 miljoner kronor. Den största skillnaden mellan budgetsaldo och lånebehovet utgörs av underskott i arbetsmarknads- och lönegaranti— fonden.

I bilagorna till budgetpropositionen redovisas regeringens förslag till inkomster och utgifter i statsbudgeten. I bilaga 1 behandlas dels den ekonomiska politiken mot bakgrund av den samhällsekonomiska utveck- lingen, dels budgetpolitiken och budgetförslaget.

Statsbudget för budgetåret 1993/94 PmP- 1992/931100

Inkomster: Skatter 322 596 615 000 Inkomster av statens verksamhet 27 992 967 000 Inkomster av försåld egendom 1 000 000 Återbetalning av län 6 160 896 000 Kalkylmässiga inkomster i 600 034 000 Summa kr. 358 351 512 000 Underskott 162 346 763 000

Summa kr. 520 698 275 000

(Q

Urgifisanslag: . Prop. 1992/93: 100 Kungliga hov- och slottsstatema 65 226 000 Justitiedepartementet 19 030 169 000 Utrikesdepartementet 16 103 498 000 Försvarsdepartementet 38 902 745 000 Socialdepartementet 117 721 443 000 Kommunikationsdepartementet 17 387 231 000 Finansdepartementet 96 871 154 000 Utbildningsdepartementet 29 656 648 000 Jordbruksdepartementet 6 966 627 000 Arbetsmarknadsdepartementet 47 232 449 000 Kulturdepartementet 15 898 349 000 Näringsdepartementet 4 250 937 000 Civildepartementet 2 179 650 000 Miljö- och naturresursdepartementet 2 064 371 000 Riksdagen och dess myndigheter m.m. 866 778 000 Räntor på statsskulden, m.m. 95 000 000 000 Oförutsedda utgifter 1 000 000 510 198 275 000

Minskning av anslagsbehållningar 4 500 000 000 4 500 000 000 Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto 6 000 000 000 6 000 000 000

Summa kr. 520 698 275 000

Specifikation av statsbudgetens inkomster 1993/94 Prop, 1992/93:100 1993/94 Tusental kronor

1.000 Skatter: - 1100 Skatt på inkomst:

1110 Fvsiska personers inkomstskatt:

1.1 11 Fysiska personers inkomstskatt 12 442 000 12 442 000 I 120 Juridiska personers inkomstskatt:

1 121 Juridiska personers inkomstskatt 17 148 000 1122 Avskattning av företagens reserver 4 143 000 1123 Beskattning av tjänstegruppliv 1 150 000 22 441 000 I 1 30 Ofärdelbara inkomstskatten

1 131 Ofördclbnra inkomstskatter 2 270 000 2 270 000 1140 Övriga inkomstskatten

1141 Kupongskntt 360 000 1142 Utskiftningsskatt och ersättningsskatt 0 1143 Bevillningsavgift 5 000 1144 Lotteriskatt 3 043 000 3 408 000 40 561 000 1200 lagstadgade socialavgifter: 1211 Folkpensionsuvgift 39 212 000 1221 Sjukförsikringsavgifl, nctto 11 209 000 1231 Barnomsorgsavgift 1 496 000 1241 Utbildningsavgift 152 000 1251 Ovriga socialavgiftcrmetto 1 509 000 1261 Allmiin sjukförsimriiigsuvgift 4 721 000 1271 Inkomster av arbetsgivaravgiftcr till arbetarskyddsverkets oeli arbets— miljöinsitutcts verksamhet 27 1291 Särskild löneskatt 5 23

1300 Skutt på egendom: 1310 Skatt på _]21st egendom:

000 63 809 000 63 809 000

1311 Skogsvårdsavgiftcr 107 000

1312 Fnstighetsskatt 16 160 000 16 267 000 1320 Förmågan/1etsskatt:

1321 Fysiska personers förmögenhetsskatt 2 170 000 1322 Juridiska personers förmögenlietsskatt 65 000 2 235 000 1330 Arvsskalt och gåvoskall:

1331 Arvsskatt 1 100 000 1332 Gåvoskatt 275 000 1 375 000 1340 Övrig skatt på egendom:

1341 Stämpclskatt 5 500 000 1342 Skatt på värdepapper O 5 500 000 25 377 000

1400 Skatt på varor och tjänster:

1410 Allmänna jb'rsäljningsskatter:

1411 Mervärdcskntt 116 500 000 116 500 000 1420, 1430 Skatt på speci/ika varor: 1421 Bcnsinskatt 23 600 000 1422 Särskilda varuskattcr 150 000 1423 Försäljningsskatt på motorfordon [ 580 000 1424 Tobaksskatt 8 265 000 1425 Skatt på spritdrycker 6 000 000 1426 Skatt på vin 3 220 000

1993/94

1440

1450

1460

1470

1480

1427 Skatt på malt- och läskedrycker 1428 Energiskatt 1429 Särskild avgift på svavclhaltigt bränsle 1431 Särskild skatt på elektrisk kraft från kärnkraftverk 1434 Skatt på viss elektrisk kraft 1435 Särskild skatt mot försurning Överskott vid jörsäljning av varor med statsmonopol: 1442 Systembolaget AB:s inlevererade överskott

Skatt på tjänster: 1451 Reseskatt 1452 Skatt på annonser och reklam 1453 Totalisator skatt 1454 Skatt på spel Skatt på vägtrafik: 1461 Fordonsskatt 1462 Kilometerskatt

Skatt på import: 1471 Tullmedel Övriga skatter på varor och tjänster: 1481 Ovriga skatter på varor och tjänster

2000 Inkomster av statens verksamhet: 2100 2110

2120

2130

2150

Rörelseöverskott:

Aftärsverkens inlevcrerade överskott: 2111 Postverkets inlevererade överskott 2112 Televerkets inlevererade överskott 2113 Statens järnvägars inlcvcrcradc överskott 2114 Luftfartsverkets inlevererade överskott 2116 Affärsverkcts svenska kraftsnäts inlevererade utdelning 21 18 Sjöfartsverkets inlevererade överskott 2119 Affärsverket svenska kraftnäts inleverans av motsvarighet till statlig skatt

Övriga myndigheters inlevererade överskott:

2123 Inlevererat överskott av uthyrning av ADB-utrustning 2124 Inlevererat överskott av Riksgälds- kontorets garantiverksamhet Riksbankens inlevererade överskott: 2131 Riksbankens inlevererade överskott

Överskott från spelverksamhet: 2151 Tipsmedel 2152 Lotterimedel

Tusental kronor

2 655 000 17 037 000

500 140 000 933 000

67 000 63 647 500

5455000 5185115

420 000 420 000

Summa skatter:

49388 1000000

185 000 193 000 50 425

71 181 1548 994

179000 179000

7900000 7900000

1 198 700

768 705 1 967 405

192 849 615 322 596 615

11 595 399

1 993 / 94 2200

2210

2300 2310,

2330

2340

23 70

2380,

Överskott av statens fastighets- törvaltnmg: Överskott av fastigheteralting:

2214 Overskott av Byggnadsstyrelsens verksamhet

Ränteinkomster:

2320 Räntor på näringslån: 2314 Ränteinkomster på. län till fiskeri- näringen 2316 Ränteinkomster på vattenkraftslän 2318 Ränteinkomster på statens lån till den mindre skeppsfartcn 2321 Ränteinkomster på. skogsväglån 2322 Räntor på övriga näringslän, Kammarkollegiet 2323 Räntor på övriga näringslän. Statens jordbruksverk 2325 Räntor på Postverkcts statslån 2327 Räntor på Statens vattenfallsverks statslån

Räntor på bostadslån: 2332 Ränteinkomster på län för bostadsbyggande 2333 Ränteinkomster på lån för bostads- försörjning för mindre bemedlade barnrika familjer 2334 Räntor på övriga bostadslån, Boverket

Räntor på studielån: 2341 Ränteinkomster på statens län för universitetsstudier och garantilän för studerande 2342 Ränteinkomster på allmänna studielån Räntor på energisparlån: 2351 Räntor på energisparlån

Räntor på medel avsatta till pensioner: 2361 Räntor på medel avsatta till folkpensioncring

Räntor på beredskapslagring: 2371 Räntor på. beredskapslagring och förrådsanläggningar 2390 Övriga ränteinkomster: 2383 Ränteinkomster på statens bosättningslån 2385 Ränteinkomster på lån för kommun- markförvärv 2385 Ränteinkomster på lån för student- kårslokaler

2386 Ränteinkomster på län för allmänna samlingslokaler 2389 Ränteinkomster på lån för inventarier i vissa specialbestäder 2391 Ränteinkomster på markförvärv för jordbrukets rationalisering

2392 Räntor på intressemcdcl 2394 Ovriga ränteinkomster

Tusental kronor

500000

11455 113

800

87 345

1 500 49 073

4029000

1800

140 18 200

166 000

7000

647 523

60

12 000 50

700 4 283 249 681

500 000 500 000

150 295

4 030 890

18 340

166000

7000

647523

1993/94

2400 2410

2500

2600

2700

2800

2395 Räntor på särskilda räkningar i Riksbanken

Aktieutdelning:

Inkomster av statens aktier: 2411 Inkomster av statens aktier

Offentligrättsliga avgifter:

251 1 Expeditionsavgifter 2522 Avgifter för granskning av filmer och videogram 2523 Avgifter för särskild prövning och fyllnadsprövning inom skolan 2527 Avgifter för statskontroll av krigs- materieltillverkningcn 2528 Avgifter vid bergsstaten 2529 Avgifter vid patent— och registreringsväsendet 2531 Avgifter för registrering i förenings - m.fl. register 2532 Avgifter vid kronofogdemyndigheterna 2534 Vissa avgifter för registrering av körkort och motorfordon 2535 Avgifter för statliga garantier 2536 Lotteriavgifter 2537 Miljöskyddsavgift 2538 Miljöavgift på bekämpningsmedel och handelsgödsel 2539 Täktavgift 2541 Avgifter vid Tullverket 2542 Patientavgifter vid tandläkar- utbildningen 2543 Skatteutjämningsnvgift 2545 Närradioavgifter 2547 Avgifter för Telestyrelsens verksamhet 2548 Avgifter för Finansinspektionens verksamhet 2549 Avgifter för provning vid riksprovplats 2551 Avgifter från kränkraftverk 2552 Ovriga offentligrättsliga avgifter

F örsäl jningsinkomster:

2611 Inkomster vid kriminlavården 2624 Inkomster av upphörd av fel- parkeringsavgiftcr 2625 Utförsäljning av beredskapslager 2626 Inkomster vid Banverket

Böter m.m.:

2711 Restavgifter och dröjsmålsavgifter 2712 Bötesmedel 2713 Vattenföroreningsavgift_

Tuscntal kronor

177 000

2328000

1 182 538 7 500 0

1 6 205

9900

19 050 905 000

196 029 182 909

1 605 89 060

151 091 40 767 75 500

5000 1396000 4608 3485

107 000

3 727 159 895 572 365

210000

84 615 150000 767 000

730 327 364 393 176

Övriga inkomster av statens verksamhet:

2811 Övriga inkomster av statens verksamhet

680 000

443 774

5 119 235

1211 615

1 094 896

680 000

Summa inkomster av statens verksamhet:

5 463 822

2 328 000

5 119 235

1. 21.1 615

1 094 896

680 000 27 992 967

1993/94 Tusental kronor

3000 Inkomster av försåld egendom: 3100 Inkomster av försålda byggnader och maskiner:

3110 A_yärsverkens inkomster av jörsålda fastigheter och maskiner: 3113 Statens järnvägars inkomster av försälda fastigheter och maskiner 0 - 0 3120 Statliga myndigheters inkomster av jörsålda byggnader och maskiner: 3124 Statskontorets inkomster av försålda

datorer m.m. 0 0 0 3200 Övriga inkomster av markförsäljning: 3211 Övriga inkomster av markförsäljning 1 000 1 000 1 000 3300 Övriga inkomster av försåld egendom: 3311 Inkomster av statens gruvegcndom 0 3312 Övriga inkomster av försåld egendom 0 0 0 Summa inkomster av försåld egendom: 1 000

4000 Återbetalning av län: 4100 Återbetalning av näringslån: 4120 Återbetalning av jordbrukslån: 4123 Återbetalning av lån till

fiskerinäringen 30 853 30 853 4130 Återbetalning av övriga näringslån: 4131 Återbetalning av vattenkraftslän 268 4133 Återbetalning av statens län till den mindre skeppsfarten 2 600 4135 Återbetalning av skogsväglän 37 4136 Återbetalning av övriga näringslån, Kammarkollegiet 88 083 4137 Återbetalning av övriga näringslån, Statens jordbruksverk 1 800 4138 Återbetalning av tidigare infriade statliga garantier ] 720 94 508 125 361 4200 Återbetalning av bostadslån m.m.:

4212 Återbetalning av lån för bostads-

tg'ggande 3 000 000 4213 terbetalning av lån för bostadsförv

sörjning för mindre bemedlade burnrika familjer 360 4214 Återbetalning av övriga bostadslån, Boverket 1 700 3 002 060 3 002 060

4300 Återbetalning av studielån: 4311 Återbetalning av statens län för

universitetsstudicr 1 10 4312 Återbetalning av allmänna studielån 4 000 4313 Återbetalning av studiemedel 2 606 000 2 610 110 2 610 110 4400 Återbetalning av energisparlån: 441 1 Återbetalning av energisparlån 300 000 300 000 300 000

1993/94

4500 Återbetalning av övriga län:

4514 Återbetalning av lån för studentkårs- lokaler 4515 Återbetalning av lån för allmänna samlingslokaler 4516 Återbetalning av utgivna startlån och bidrag

4517 Återbetalning från Portugalfonden

4519 Återbetalning av statens bosättningslån 4521 Återbetalning av lån för inventarier i vissa specialbestädcr 4525 Återbetalning av lån för svenska FN-styrkor 4526 Återbetalning av övriga lån

5000. Kalkylmässiga inkomster: 5100 5110

5120

5130

5140

5200

Avskrivningar och amorteringar:

Aj/Zirsverkens avskrivningar och amorteringar: 5113 Statens järnvägars avskrivningar 51 16 Statens vattenfallsverks amorteringar Avskrivningar på fastigheter: 5121 Avskrivningar på fastigheter

Uppdragsmyndigheters komplement-

kostnader: 5131 Uppdragsmyndigheters m.fl. komp- lcmentkostnader

Ö vri ga a vskri mi ngar: 5143 Avskrivningar på ADB-utrustning

5144 Avskrivningar på förrådsanläggningar för civilt totalförsvar Statliga pensionsavgifter, netto: 5211 Statliga pensionsavgifter, netto

STATSBUDGETENS "IUI'ALA INKOMSTER : 358 351 512.

Tusental kronor

180 6 500

5000 5500

0 80

45 000 61 105

123 365

Summa återbetalning av län:

167 760

23w3u 12 900

-930 000

167 760

2 362 274

-930 000

Summa kalkylmässiga inkomster:

123 365 6 160 896

2 530 034

-930 000 1 600 034

th

I. Kungliga hov— och slottsstatema

A Kungliga hovstaten

1 Hans Maj:t Konungens och det Kungliga husets hovhållning,

jörslagsanslag

B Kungliga slottsstaten

1. De kungliga slotten: Driftskostnader, förslagsanslag 2 Kungliga husgerådskammaren, fönslagsanslag

Summa kr.

Prop. 1992/931100

24 677 000

24 67 7 000

29 422 000 11 127 000

40 549 000 65 226 000

11. Justitiedepartementet ' PrOp. 1992/93:100

A Justitiedepartementet m.m.

1 Statsrådsberedningen, förslagsanslag 49 224 000 2 Justitiedepartementet, _)?"itslagsanslag 63 229 000 3 Utredningar m.m., reservationsanslag 30 200 000 4 Framtidsstudier, långsiktig analys, m.m., reservationsanslag * 12 432 000 155 085 000 B Polisväsendet 1 Rikspolisstyrelsen, ramanslag 475 000 000 2 Säkerhetspolisen, förslagsanslag 470 643 000 3 Polishögskolan 1 000 4 Statens kriminaltekniska laboratorium, ramatlslag 46 710 000 5 Lokala polisorganisationen, rama/islag 9 891 189 000 10 883 543 000 C Åklagarväsendet 1 Riksåklagaren, ramanslag 23 812 000 2 Åklagarmyndighetema, ramanslag 535 366 000 559 178 000 D Domstolsväsendet m.m. 1 Domstolsverket, ramanslag 63 910 000 2 Domstolama m.m., ramanslag 2 445 640 000

2 509 550 000 E Kriminalvården

1 Kriminalvårdsstyrelsen, mmanslag 106 609 000 Kriminalvården, ramanslag 3 298 089 000 3 Utlandstransporter, förslagsanslag 125 000 000

3 529 698 000 F Rättshjälp m.m.

1 Rättshjälpskostnader, förslagsanslag 815 100 000 2 Rättshjälpsmyndigheten, rantanslag 11 684 000 Allmänna advokatbyråer: 3 Uppdmgsverksamhet, förslagsanslag 1 000 4 Driftbidrag, förslagsanslag 11 410 000 11 411 000 5 Vissa domstolskostnader m.m., förslagsanslag 256 200 000 6 Diverse kostnader för rättsväsendet, förslagsanslag 24 694 000

1 119 089 000

G Övriga myndigheter

Prop. 1992/93: 100

1 Justitiekanslern, ramanslag 7 387 000 2 Datainspektionen, ramanslag 21 254 000 Brottsskadenämnden: 3 Förvaltningskostnader, ramanslag 7 103 000 4 Ersättning för skador på grund av brott, förslagsanslag 35 000 000 42 103 000 Brottsförebyggande rådet: 5 Förvaltningskostnader, förslagsamlag * 14 361 000 6 Utvecklingskostnader, rmervationsanslag * 4 823 000 19 184 000 89 928 000 H Diverse 1 Svensk författningssamling, förslagsanslag 10 112 000 2 Bidrag till vissa internationella sammanslutningar m.m., jönvlagsanslag 2 586 000 3 Stöd till politiska partier, förslagsanslag 141 200 000 4 Allmänna val, förslagsanslag 29 600 000 5 Bidrag till Stiftelsen för utvecklande av god redovisningssed, förslagsvnslag 600 000 ___—MMO!!

Summa kr.

19 030 169 000

lll.

Hänvisningar till S1

QWIQI—I OONIONUI

(»;wa

XICh

Utrikesdepartementet

Utrikesdepartementet m.m.

Utrikesförvaltningen, mmanslag Kursdifferenser, föra-lagsanslag I-Ionorärkonsuler, föns'lagsanslag

Särskilda förhandlingar med annan stat eller inom internationell organisation, föns'lag.s'a/zslag Nordiskt samarbete, förslagsanslag Utredningar m.m. , reservationmnslag Officiella besök m.m., förslag;—anslag Ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m. , )?)"rslagsanslag

Bidrag till vissa internationella organisationer

Förenta nationerna, fömlagsanslag Nordiska ministerrådet, jön-lagsanslag Europarådet, jQ'jrslagva/zs'lag

Organisationen för ekonomiskt samarbete och

utveckling (OECD), jörslagmnslag Europeiska frihandelssanmianslutningen (EFTA), förslagsanslag

Organisationer för internationell handel och råvarusamarbete m.m. , förslagsanslag

lntemationell råvarulagring, förslagsmzslag Övriga internationella organisationer m.m., fi*ilzx'lagsanslng Fredsbevaiande verksamhet, reserva!:"onsanslag Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa (ESK), förslagsanslag

Internationellt utvecklingssamarbete

Bidrag till intemationella biståndsprogram, reservarionsanslag Utvecklingssamarbete genom SIDA, raservarionsanslag Andra biståndsprogram, rescm'arian.s'(m.s'lug Styrelsen för internationell utveckling (SIDA), mmanslag Styrelsen för u-landsutbildning i Sandö (Sandö U-centrum), ranmnslag Styrelsen för u-landsforskning (SAREC), iam/anslag Nordiska afrikainstitutet. mmmzslag

1 495 441 000 1 000 15 500 000

60 000 000

1 610 000 10 552 000 10 180 000

4 500 000

1 597 784 000

191 890 000 250 000 000 29 780 000

21 500 000

1 10 000 000

8 713 000 2 000 000 2 864 000 407 000 000

23 328 000 1 047 075 000

3 148 404 000 6 702 000 000 I 804 500 000

303 219 000

24 963 000

26 936 000 5 470 000

10

())li»—

WN

xIONUl-Ä

Beredningen för internationellt tekniskt—ekonomiskt samarbete (BITS), ramamlag Bidrag till Styrelsen för u-landsutbildning i Sandö (Sandö U—centrum), förslagsanslag Styrelsen för internationellt näringslivsbistånd (SWEDECORP), förslagsanslag

Information om Sverige i utlandet, m.m.

Svenska institutet, resermtionsanslag Radioprogramverksamhet för utlandet, reservationsanslag Ovrig information om Sverige i utlandet, reservatiansanslag

Utrikeshandel och exportfrämjande

Kommerskollegium, mmanslag Exportfrämjande verksamhet, reservationsanslag Exportkreditnämnden, täckande av vissa utgifter för skadeersättningar, förslagsanslag Krigsmaterielinspektionen m.m., ramanslag

Bidrag till Stiftelsen Östekonomiska Institutet Medel för översättning av EG:s regelverk, reservationsanslag Medel för informationsinsatser om europeisk

integration, reservationsanslag

Nedrustnings- och säkerhetspolitiska frågor m.m.

Utredningar och andra insatser på det utrikespolitiska området, reservationsanslag

Information och studier om säkerhetspolitik och fredsfrämjande utveckling, reservatiansanslag

Bidrag till Stockholms internationella fredstbrsknings- institut (SIPRI), reservarionsanslag Forskningsverksamhet för rustningsbegränsning och nedrustning, förslagsanslag Utrikespolitiska Institutet, reservationsanslag

20 991 000

7 076 000

36 441 000

12 080 000 000

63 083 000 51 363 000

14 254 000

128 700 000 48 471 000 187 563 000 1 000

4 465 000 * 2 250 000 16 500 000

50 000 000 309 250 000

20 000 000

* 21310 000

* 15 840 000 * 10 028 000

69 689 000

Samarbete med Central- och Östeuropa

Samarbete med länderna i Central- och Östeuropa,

reservationsanslag Täckande av eventuella förluster i anledning av

statliga garantier till länder i Central—

och Östeuropa, förslagsamlag Avsättning för förlustrisker vad avser garantier för finansiellt stöd och exportkreditgarantier, reservationsanslag

Summa kr.

640 999 000

1 000

230 000 000

871 000 000 16 103 498 000

IV.

A

IQ

LA

mix)—'

bJIQv—l

AWB)»—

"11

qam-tt—wwb—

Försvarsdepartementet

Försvarsdepartementet m.m.

Försvarsdepartementet, ranzanslag Utredningar m.m., ramanslag

Arméförband

.Arméförband:

Ledning och förbandsverksamhet, ramanslag Angkaffning av materiel, ramanslag Anskaffning av anläggningar, reservationsanslag

Marinförband

M arinförband:

Ledning och förbandsverksamhet, ramanslag Anskaffning av materiel, ramanslag Anskaffning av anläggningar, reservarionsanslag

Flygvapenförband

Flygvapenförband:

Ledning och förbandsverksamhet, ramanslag Anskaffning av materiel, mmanslag Anskaffning av anläggningar, reservationsanslag

Operativ ledning m.m.

Operativ ledning m.m.: Ledning och förbandsverksamhet, ramanslag Anskaffning av materiel, ramanslug Anskaffning av anläggningar, maserimiansanslag Forskning och utveckling, ramanslag

Gemensamma myndigheter m.m. inom försvarsmakten

Försvarets sjukvårdsstyrelse, ramanslag Fortitikationsförvaltningen Försvarets materielverk. ramanslag Försvarets radioanstalt, ramanslag Vämpliktsverket, rwnanslag Militärhögskolan, ramanslag Frivilliga försvarsorganisationer inom den militära delen av totalförsvaret m.m.

57 152 000 12 900 000

70 052 000

8 638 903 000 3 777 295 000

603 200 000

13 019 398 000

2 754 180 000 2 920 355 000

166 000 000

5 840 535 000

5 364 947 000 7 547 941 000

423 600 000

13 336 488 000

1 125 342 000 117 396 000 79 580 000 167 218 000

1 489 536 000

46 099 000

1 000

1 318 841 000 389 195 000 213 772 000 104 802 000

157 710 000

8 Särskilda avvecklingskostnader för Försvarets datacenter, förslagsanslag 9 Ersättningar för kroppsskador, föns'lagsanslag

G Civil ledning och samordning

Överstyrelsen för civil beredskap: 1 Civil ledning och samordning, ramanslag 2 Tekniska åtgärder i ledningssystemet m.m., resermtimzsanslag 3 Civilbefälhavama, ramanslag

H Befolkningsskydd och räddningstjänst

1 Befolkningsskydd och räddningstjänst, ramanslag 2 Skyddsrum m.m., förslagsanslag 3 Förebyggande åtgärder mot jordskred och andra naturolyckor 4 Ersättning för verksamhet vid räddningstjänst m.m.,

förslagsanslag

5 Frivilliga törsvarsorganisationer inom den civila delen av totalförsvaret m.m. 6 Vapenfristyrelsen, ramamlag 7 Vapenfristyrelsen: Vapenfria tjänstepliktiga, förslagsanslag

I PSykologiskt försvar

1 Styrelsen för psykologiskt försvar, ramanslag

J Försörjning med industrivaror

Överstyrelsen för civil beredskap: Försörjning med industrivaror, ramanslag Industriella åtgärder, reservationsanslag Kapitalkostnader, förslagsanslag Täckande av förluster till följd av statliga beredskapsgarantier m.m. , förslagsa/Ls'lag

AWB.)—

wro— 7:

.P-

Övrig verksamhet

Försvarets civilförvaltning Gemensam försvarsforskning, rarnan.s'lag Försvarets forskningsanstalt: Avgi ftstinansierad verksamhet Kustbevakningen, mmanslag

1 000

_Lw

2 300 884 000

63 648 000 87 692 000

_asw

186 586 000

684 857 000 495 613 000 25 000 000

1 000

77 790 000 13 827 000

_lww

1 416 587 000

___—IOM

10 547 000

82 371 000 9 246 000 167 950 000

1 000 259 568 000

1 000 485 713 000

1 000 309 481 000

Ut

xlON

10 11 12 13

14 15

Anskaffning av materiel för Kustbevakningen, reservariamanslag

Flygtekniska försöksanstalten, ramanslag Flygtekniska försöksanstalten: Avgiftsfinansierad verksamhet

Försvarets mediecenter Försvarets förvaltningshögskola, ramanslag Försvarshögskolan, ramanslag

Krigsarkivet, ramanslag

Statens försvarshistoriska museer, ramanslag Vissa nämnder m.m. inom Försvarsdepartementets område, förslagsanslag Utredning av allvarliga olyckor, förslagsanslag Försvarsmaktens utlandsstyrka

Summa kr.

Prop. 1992/93:100

54 000 000 20 993 000

1 000

1 000

17 827 000 8 786 000 15 710 000 40 604 000

18 575 000 870 000 1 000

972 564 000

- 38 902 745 000

lx)

OLII-QUJIQ—

OOxl

OSM-PMK)»—

OOOOxl

Jawa.)—

CXUi

Soeialdepartementet

Socialdepartementet m.m.

Socialdepartementet, rama/ullig Utredningar, utveckling, samverkan m.m., rama/lslag

Familjer och barn

Allmänna bambidrag, fö/a'lagsanslug Bostadsbidrag, förslagsanslag Bidrag till föräldraförsäkringen, jQ'ilas'lagsanslag Bidragsförskott, förslagsanslag Särskilt bidrag för vissa adoptivbarn, förslagsanslag Bidrag till kostnader för internationellaadoptioner, förslagsanslag

Barnpensioner, jöns'lagsanslag Vårdbidrag för handikappade barn, fömlagsanslzzg

Ekonomisk trygghet vid sjukdom, handikapp och ålderdom

Bidrag till sjukförsäkring, förslagsanxlag Bidrag till ersättning vid närståendevård, förslagsanslag Förtidspensioner, förslagsanslag

Ålderspensioner, ji'm'lagm/islag Efterlevandepensioner till vuxna, f(h'slagsanslag Bidrag till kommunala bostadstillägg till folkpension, j??mlagsunslag

Handikappersättningar, förslagsanslag Särskilt pensionstillägg. för'_s'l(1g.s'(zn.s'1ag Vissa yrkesskadeersättningar m.m., förslagmnslag Ersättning till postverket m.m., förslagsanylag

Hälso- och sjukvård

Bidrag till hälso- och sjukvård, jörslagsanslag Insatser mot aids, reservatiansanslag Funktionen hälso— och sjukvård m.m. i krig, ramanslag Bidrag till Spri, _;Q'imlagsmzslug Bidrag till WHO, förslagsanslag Bidrag till WHO-enheten för rapportering av läkemedelsbiverkningar

52 839 000

77 933 000

130 772 000

17 000 000 000 * 2 300 000 000 2 750 000 000 3 110 000 000 8 530 000

28 800 000 280 000 000 1 285 000 000

26 762 330 000

4 649 000 000 3 425 000 14 315 000 000 52 185 000 000 1 720 000 000

6 700 000 000 933 000 000 12 000 000

3 900 000

. 231 163 000

80 752 488 000

1 211 332 000 185 220 000 164 300 000

26 300 000 29 800 000

2 591 000

I 619 543 000

E Omsorg om äldre och handikappade

Stimulansbidrag inom äldreomsorgen, reservationsanslag Boskadsanpassningsbidrag m.m., förslagsanslag Statsbidrag till vårdartjänst m.m., förslagsanslag Bidrag till viss verksamhet för personer med funktionshinder, reservatioruanslag Bidrag till handikapporganisationer Bidrag till pensionärsorganisationer Ersättning för texttelefoner, förslagsanslag Ersättning till postverket för befordran av blindskriftsförsändelser, förslagsanslag 9 Bilstöd till handikappade, förslagsanslag

Atom—-

OOXICKUI

F Socialt hehandlingsarbete, alkohol- och narkotikapolitik

Bidrag till missbrukar- och ungdomsvård, reservationsanslag Bidrag till organisationer, reservationmnslag Bidrag till centralförbundet för alkohol— och narkotikaupplysning

9310—-

G)

Myndigheter under Socialdepartementet

Riksförsäkringsverket, mnmnslng Allmänna försäkringskassor, rama/islag Socialstyrelsen, ramanslag Folkhälsoinstitutet, mmanslag Smittskyddsinstitutet, ramanslag

Läkemedelsverket

Rättsmedicinalverket, ramanslag Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, nznmnslng Statens institut för psykosocial miljömedicin, ranmnslag

Statens beredning för utvärdering av medicinsk metodik,

mnmnslag 11 Barnmiljörådet, ramanslag

12 Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor, ramanslag 13 Nämnden för vårdartjänst, ramanslag 14 Statens handikappråd, ntnmnslag 15 Statens institutionsstyrelse, ramanslag

16. Socialvetenskapliga forskningsrådet, reservationsanslag 17 Avvecklingskostnader, förslagsanslag

ONOOOXIONkh-IÅUJIQH

Summa kr.

1 100 000 000 133 700 000 136 580 000

60 023 000 129 248 000 2 446 000 67 700 000

49 825 000

206 000 000

1 885 522 000

480 000 000 31 630 000

7 964 000 519 594 000

604 806 000 4 121 817 000 316 395 000 136 555 000

* 62 117 000 1 000

163 136 000 14 560 000 * 5 741 000

13 921 000 * 5 199 000

5 998 000 8 971 000 6 027 000 470 000 000 * 79 175 000

36 775 000

6 051 194 000 117 721 443 000

VI.

A

1 2 3 4

Ui-låwN—l

5 6 7

OxmäwN...

Kom munikationsdepartementet

Kommunikationsdepartementet m.m.

Kommunikationsdepartementet, ramanslag Utredningar m.m., ramanslag Viss internationell verksamhet, förslag;—anslag Kostnader för avveckling av Trafiksärkerhetsverket, förslagsanslag

Vägväsende m.m.

Vägverket: Administrationskostnader, ramanslag Drift och underhåll av statliga vägar, reservationsanslag Byggande av riksvägar, reservationsanslag Byggande av länstrafikanläggningar, reservationsanslag Bidrag till drift och byggande av enskilda vägar, resermtionsanslag Vägverket: Särskilda bärighetshöjande åtgärder, reservationsanslag Vägverket: Försvarsuppgifter, reservationsanslag Kostnader för registerverksamhet, ramanslag Vägverket: Uppdragsverksamhet m.m.

Järnväg

Banverket: Administrationskostnader, mma/islag Drift och vidmakthållande av statliga järnvägar, reservationsamlag Nyinvesteringar i stomjämvägar, reservationsanslag Ersättning till banverket för vissa kapitalkostnader, förslagsanslag J ärnvägsinspektionen, ramanslag Banverket: Försvarsuppgifter, reservationsanslag Ersättningar till Statens järnvägar i samband med utdelning från AB SWEDCARRIER, förslagsanslag

Sjöfartsverket

Ersättning för fritidsbåtsändamål m.m., förslagsanslag Transportstöd för Gotland, förslagsanslag Handelsflottans pensionsanstalt Handelsflottans kultur- 0 fritidsråd Ersättning till viss kanaltrafrk m.m., förslagsanslag Bidrag till svenska rederier, förslagsanslag

45 726 000 12 490 000 5 151 000

32 000 000

95 367 000

462 000 000 5 633 721 000 * 1 556 500 000 * 925 400 000

648 500 000

* 707 300 000 47 667 000 507 500 000

1 000

10 488 589 000

301 000 000

2 825 656 000 * 1 392 087 000

* 368 000 000 15 689 000 41 123 000

*1000

4 943 556 000

60 754 000 160 000 000 1 000 1 000 63 000 000 90 000 000

373 756 000

E Luftfart

1

lx)»—

QUI-låta)

Beredskap för civil luftfart, reservationsanslag Bidrag till kommunala flygplatser m.m., reservationsanslag

Kollektivtrafik m.m.

Riksfärdtjänst, förslagsanslag Köp av interregional persontrafik på järnväg, reservationsanslag

Ersättning till trafikhuvudmännen för köp av viss kollektivtrafik, reservationsanslag Överstyrelsen för civil beredskap: Åtgärder inom den civila delen av totalförsvaret, reservationsanslag

Transportforskning

Statens väg- och trafikinstitut, förslagsa/Lvlag Bidrag till Statens väg- och trafikinstitut, reservationsanlag Transportforskningsberedningen, reservationsamlag

övriga ändamål

Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut Bidrag till Sveriges meteorologiska och hyrdologiska institut, ramanslag Statens geotekniska institut Bidrag till Statens geotekniska institut, ramanslag Statens haver-ikomrnission EUMETSAT, reservationsanslag

Telekommunikation

Telestyrelsen, förslagsanslag

Postväsende

Ersättning till postverket för riksstäckande betalnings- och kassaservice, reservationsanslag

Summa kr.

67 352 000

M

82 552 000

* 113 300 000

511 000 000

191 000 000

4 960 000 820 260 000

1 000 * 61 129 000

* 44 006 000

105 136 000

1 000

121 636 000 ] 000

16 376 000

1 000

70 000 000

208 015 000

M

20 000 000

M

250 000 000 17 387 231 000

VII.

ALAN—

Ur

AU.)

Abalo—

OxmAwN— B!

00

Finansdepartementet

F inansdepartementet m.m.

Finansdepartementet, ramanslag Ekonomiska råd, förslagsanslag Utredningar m.m. , ramanslag Utvecklingsarbete, reservationsanslag Uppdrag till Statskontoret, ramam'lag

Skatteförvaltningen och exekutionsväsendet

Riksskatteverket, ramanslag Skattemyndighetema, ramanslag Kronofogdemyndighetema, ramanslag

Statlig lokalförsörjning och fastighetsförvaltning

Statens lokalförsörjningsverk, ramanslag

Täckning av merkostnader för lokalkostnader m.m., förslagsanslag

Statens fastighetsverk

Kapitalkostnader, förslagsanslag Byggnadsstyrelsen: Avvecklingskostnader, förslagsanslag

Riksgäldskontoret och kostnader för statsskuldens förvaltning

Riksgäldskontoret: Förvaltningskostnader, ramanslag

Kostnader för upplåning och låneförvaltning, förslagsanslag Garantiverksamhet, förslagsam'lag In- och utlåningsverksamhet

Vissa centrala myndigheter m.m.

Tullverket, rama/islag Konjunkturinstitutet, ranmnslag Finansinspektionen, ramanslag Riksrevisionsverket, ramanslag Statskontoret: Uppdragsverksamhet Regeringskansliets förvaltningskontor, ramanslag Statistiska centralbyrån: Statistik, register och prognoser, ramanslag Uppdragsverksamhet

* 435 033 000 * 1 000

125 914 000

4 302 000 40 000 000 38 000 000 55 000 000

263 216 000

351 000 000 4 237 311 000 1 117 367 000

5 705 678 000

60 000 000

95 000 000 1 000 20 000 000 1 000

175 002 000

71 655 000 523 180 000 1 000 1 000

594 837 000

1 255 717 000 * 24 733 000 94 510 000 170 590 000

1 000

463 271 000

435 034 000

bälg—'

UlJå

OXUIAWN—

Nl

10 11

wro—

Bankstödsnämnden, förslagsanslag Nämnden för offentlig upphandling, mmanslag

Statliga arbetsgivarfragor

Statens arbetsgivarverk, ramanslag Statens löne— och pensionsverk Statens institut för personalutveckling: Avvecklingskostnader, förslagsanslag Vissa avtalsstyrda anslag, förslagsanslag Bidrag till Statshälsan, förslagsanslag

Täckning av merkostnader för löner och pensioner m.m., förslagsanslag

Tr'ygghetsåtgärder för statsanställda, reservationsanslag Tjänstepensioner för skolledare och lärare

Bostadsväsendet

Boverket: Förvaltningskostnader, ramanslag * 144 787 000 Uppdragsverksamhet * 1 000

Länsbostadsnämndema, ramanslag Räntebidrag m.m., förslagsanslag Investeringsbidrag för bostadsbyggande, förslagsanslag ' Tilläggslån för vissa reparations— och ombyggnadsåtgärder i hyres- och bostadsrättshus, föns'lagsanslag Vissa län till bostadsbyggande, förslagsanslag Statens bostadskreditnämnd: Förvaltningskostnader, ramanslag Garantiverksamhet, förslagsanslag Bonusränta för ungdomsbosparande, förslagsanslag Statlig kreditgaranti för bostadsanskaffningslån,

fältslagsanslag

16 000 000 1 000

Bidrag och ersättningar till kommunerna

Statligt utjämningsbidrag till kommuner, förslagsanslag Skatteutjämningsbidrag till landsting, förslagsanslag Bidrag med anledning av införandet av ett nytt statsbidragssystem m.m., förslagsanslag

1 000 6 100 000

2 449 957 000

47 848 000 1 000

1 000

14 501 000 258 600 000

100 000 000 324 438 000 2 444 492 000

3 189 881 000

144 788 000

* 126 066 000 31 180 000 000 3 100 000 000

175 000 000 1 000 000 16 001 000

4 000 000

1 000

34 746 856 000

40 200 500 000 7 922 000 000

790 000 000

48 912 500 000

i Övriga ändamål Prop. 1992/93:1oo

1 Bidrag till vissa handikappade ägare av motorfordon, förslagsanslag 6 000 000 2 Exportkreditbidrag, förslagsanslag 1 000 3 Kostnader för vissa nämnder m.m., förslagsanslag * 3 187 000 4 Bokföringsnämnden, förslagsanslag 4 364 000 5 Stöd till idrotten, reservationsanslag 511 173 000 6 Höjning av grundkapitalet i Nordiska - investeringsbanken, förslagsanslag 31 000 000 7 Bidrag till EFTA:s fond för ekonomisk och social utjämning, förslagsanslag 270 000 000 8 Statliga ägarinsatser m.m. i AB Industrikredit och Nordbanken, förslagsanslag 1 000 9 Åtgärder för att stärka det finansiella systemet, förslagsanslag 1 000 10 Samarbete avseende informationstjänster inom ramen för EES-avtalet, förslagsanslag ' 7 500 000

833 227 000

Summa kr. 96 871 154 000

Vlll. A

1 2 3

4 Ul

Utbildningsdepartementet Utbildningsdepartementet m.m.

Utbildningsdepartementet, ramanslag

Utredningar m.m., ramanslag Kostnader för Sveriges medlemskap i Unesco m.m., förslagsanslag

Sametinget, reservatiansamlag Utvecklingsarbete inom Utbildningsdepartementets område, reservationsanslag

Det offentliga skolväsendet

Statens skolverk, ramanslag Statens institut för handikappfrågor i skolan, ramanslag Skolutveckling och produktion av läromedel för elever med handikapp, reservationsanslag Stöd för utveckling av skolväsendet, reservationsanslag Forskning inom skolväsendet, reservationsanslag Fortbildning m.m., reservationsanslag Genomförande av skolreformer, resert-utionsanslag Särskilda insatser på skolområdet, förslagsanslag Bidrag till viss verksamhet inom det kommunala skolväsendet, förslagsanslag

Sameskolor, ramanslag Specialskolor: Utbildning m.m., förslagsanslag Specialskolor: Utrustning m.m., reservationsanslag Statens skola för vuxna i Härnösand, ramanslag Statens skola för vuxna i Norrköping, ramanslag Bidrag till svensk undervisning i utlandet m.m., förslagsanslag Bidrag till driften av fristående skolor, förslagsanslag

Folkbildning Bidrag till folkbildningen

Bidrag till vissa handikappåtgärder inom folkbildningen Bidrag till kontakttolkutbildning, reservatiansanslag

Den grundläggande högskoleutbildningen m.m.

Grundläggande högskoleutbildning samt vissa andra ändamål inom högskoleområdet

46 876 000 18 284 000

22 370 000 7 500 000

15 700 000 110 730 000

227 024 000 99 088 000

13 821 000 55 613 000 * 24 812 000 85 560 000 125 000 000 203 914 000

42 839 000 30 695 000 344 826 000 8 748 000 19 288 000 19 000 000

56 501 000 222 257 000

1 578 986 000

1 917 543 000 45 117 000 7 974 000

1 970 634 000

* 8 346 985 000

vg

OOXIOXUl-IÅWN—

Forskning och forskarutbildning

Forskning och forskarutbildning inom högskolan samt vissa andra forskningsändamål

Studiestöd m.m.

Centrala studiestödsnämnden m.m., ramanslag Centrala studiestödsnämndens återbetalningsverksamhet Studiehjälp m.m. , förslagsamlag

Studiemedel m.m. , förslagsanslag Vuxenstudiestöd m.m. , reservationsanslag

Timersättning vid vissa vuxenutbildningar, förslagsanslag Bidrag till vissa studiesociala ändamål, förslagsanslag Särskilt vuxenstudiestöd till studerande vid vissa lärarutbildningar, förslagsanslag

Lokalförsörjning m.m.

Inredning och utrustning av lokalerna vid högskoleenhetema m.m. , reservationsanslag

Summa kr.

* 7 039 137 000

159 610 000

1 000

2 086 780 000 6 130 000 000 1 078 600 000 71 925 000 * 110 660 000

100 000 000

9 737 576 000

* 872 600 000

872 600 000 29 656 648 000

lX.

ål.—>N—

OOxlONUI

10 11 12

Ö oxm-tswro

MANN—

J ordbruksdepartementet

Jordbruksdepartementet m.m.

Jordbruksdepartementet, rama/lslag Lantbruksråd, förslagsanslag

Utredningar m.m., ramanslag Bidrag till vissa internationella organisationer m.m., förslagsanslag

Jordbruk och trädgårdsnäring

Statens jordbruksverk, ramanslag Bidrag till jordbrukets rationalisering, m.m., förslagsanslag Markförvärv för jordbrukets rationalisering, reservationsanslag

Täckande av förluster på grund av statlig kreditgaranti, förslagsanslag

Stöd till skuldsatta jordbrukare, förslagsanslag Startstöd till jordbrukare, förslagsanslag Stöd till avbytarverksamhet m.m., förslagsanslag Stöd till jordbruket och livsmedelsindustrin i norra Sverige, förslagsanslag

Stöd till innehavare av fjällägenheter m.m., reserwzriansanslag

Omställningsåtgärder i jordbruket m.m., förslagsanslag Rådgivning och utbildning, resermtionsanslag Stöd till sockerbruket på Gotland m.m., Firslagsanslag

Skogsbruk

Skogsvårdsorganisationen, förslagsanslag Skogsvårdsorganisationen:

Myndighetsuppgifter, ramanslag

Frö- och plantverksamhet, förslagsanslag Bidrag till skogsvård m.m., förslagsanslag Stöd till byggande av skogsvägar, förslagsanslag Främjande av skogsvård m.m., reserwztionsanslag

* 310 080 000 * 1 000

Fiske

Fiskeriverket, mmanslag Främjande av fiskerinäringen, reservationsanslag lsbrytarhjälp åt fiskarbefolkningen, _)Q'irslagsanslag Bidrag till fiskets rationalisering m.m., förslagsanslag Lån till fiskerinäringen, reservaliansanslag

32 625 000

7 353 000 9 313 000

36 000 000

85 291 000

113 077 000 10 000 000

1 000

19 928 000 10 000 000 38 000 000 435 000 000

* 955 000 000 1 538 000 2 212 001 000 29 785 000

12 500 000

3 836 830 000

*1000

310 081 000

* 142 492 000 * 39 962 000

* 14 868 000

507 404 000

49 463 000

4 084 000 * 1 000

* 9 388 000 * 40 000 000

6

ÄNN—

Ur-P-w is.)»—

00

xlONkIl-IÅWIQ— C)

=

Mix)—-

Täckande av förluster vid statlig kreditgaranti till fiske, förslagsanslag

Prisreglerande åtgärder på fiskets område, firslagsanslag Ersättning för intrång i enskild fiskerätt m.m., förslagsanslag

Bidrag till fiskevård m.m., reservationsanslag

Rennäring m.m.

Främjande av rennäringen, reservatiansanslag Prisstöd till rennäringen, jöns'lagsanslag Ersättningar för viltskador m.m., förslagsanslag Ersättningar på grund av radioaktivt nedfall, fårslagsanslag

Djurskydd och djurhälsovård '

Statens veterinärmedicinska anstalt: Uppdragsverksamhet Bidrag till Statens veterinärmedicinska anstalt. jörslagsanslag

Distriktsveterinärorganisationen: Uppdragsverksamhet Bidrag till distriktsveterinärorganisationen, förslagsanslag Bidrag till avlägset boende djurägare för veterinärvård, jömlagsanslag

Djurhälsovård och djurskyddsfrämjande åtgärder, reservationsanslag Centrala försöksdjursnämnden, ramanslag Bekämpande av smittsamma husdjurssjukdomar, jönslagsanslag

Växtskydd och jordbrukets miljöfrågor

Statens utsädeskontroll: Uppdragsverksamhet Bidrag till Statens utsädeskontroll, förslagsanslag Statens växtsortnämnd, ramanslag Statens maskinprovningar: Uppdragsverksamhet Bidrag till Statens maskinprovningar, förslagsanslag Miljöförbättrande åtgärder i jordbruket, reservationsanslag Bekämpande av växtsjukdomar, förslagsanslag

Livsmedel

Statens livsmedelsverk, ramanslag Täckande av vissa kostnader för köttbesiktning m.m. Livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden, rama/lslag

*1000 *1000

1 000 000 3 612 000

107 550 000

11 017 000 38 000 000 12 320 000

1 000

61. 338 000

1 000

67 121 000 1 000

76 868 000 6 000 000

25 757 000 5 608 000

51 766 000

233 122 000

1 000 2 416 000

646 000 1 000 7 443 000 28 315 000 2 429 000

41 251 000

94 305 000 1 000 3 750 000

4 Inköp av livsmedel m.m. för beredskapslagring, reservationsamlag Kostnader för beredskapslagring av livsmedel m.m., förslagsanslag

Industrins råvarukostnadsutiämning, m.m., förslagsanslag Livsmedelsstatistik, förslagsanslag

Utbildning och forskning

Sveriges lantbruksuniversitet, reservationsanslag Lokalkostnader m.m. vid Sveriges lantbruksuniversitet, förslagsanslag

Inredning och utrustning av lokaler vid Sveriges lantbruksuniversitet m.m. , reservationsanslag

Skogs— och jordbrukets forskningsråd, reservationsanslag Stöd till kollektiv forskning, reservationsanslag Bidrag till Skogs- och lantbruksakademien, förslagsanslag

Biobränslen

Bioenergiforskning, reservationsanslag Bidrag för ny energiteknik, reservationsanslag

Summa kr.

Prop. 1992/93:1OO

87 398 000

247 280 000 172 000 000

11514 000

616 248 000

* 627 975 000

* 295 336 000

* 33 700 000 * 169 680 000 * 101 200 000

* 772 000

1 228 663 000

* 48 930 000

200 000 000

248 930 000 6 966 627 000

AMN-—

UU

NJOXCIl-PUÅND—

Jå-LNIQ—

8

let— CNUrJa

Arbetsmarknadsdepartementet

Arbetsmarknadsdepartementet m.m.

Arbetsmarknadsdepartementet, ramanslag Utredningar m.m. , reservationsanslag Internationella avgifter, förslagsanslag Arbetsmarknadsråd, förslagsanslag

Arbetsmarknad m.m.

Arbetsmarknadsverkets förvaltningskostnader, ramanslag Arbetsmarknadspolitiska åtgärder, reservationsanslag Arbetsdomstolen, ramanslag Statens förlikningsmannaexpedition, förslagsanslag Statens nämnd för arbetstagares uppfinningar, förslagsanslag Bidrag till vissa affärsverksinvesteringar, förslagsanslag Bidrag till Stiftelsen Utbildning Nordkalotten,

reservationsanslag

Arbetslivsfrågor

Arbetarskyddsverket, mmanslag Arbetsmiljöinstitutet, ramanslag Yrkesinriktad rehabilitering, ramanslag Yrkesinriktad rehabilitering: Utbildningsbidrag, förslagsmzslag

Yrkesinriktad rehabilitering: Uppdragsverksamhet, förslagsanslag

Särskilda åtgärder för arbetshandikappade, reservationsanslag Bidrag till Samhall Aktiebolag, reservationsanslag Bidrag till Samhall Aktiebolag för vissa skatter m.m., förslagsanslag

Regional utveckling

Lokaliseringsbidrag m.m. , reservationsanslag

Regionala utvecklingsinsatser, reservationsanslag Täckande av förluster på grund av kreditgarantier till företag i glesbygder m.m., förslagsanslag Ersättning för nedsättning av socialavgifter, förslagsanslag Sysselsättningsbidrag, förslagsanslag Särskilda regionalpolitiska infrastrukturåtgärder m.m.. reservationsunslag

42 524 000 17 220 000 16 130 000

6 616 000

82 490 000

2 875 016 000 28 448 611 000 14 395 000

1 684 000

75 000

1 000

2 500 000

31 342 282 000

387 645 000 * 172 252 000 787 783 000 570 017 000

1 000

6 386 203 000 4 934 274 000

1 000

13 238 176 000

350 000 000 1 012 000 000

1 000 500 000 000 200 000 000

179 900 000

7. Glesbygdsmyndigheten, resewationsanslag 8 Expertgruppen för forskning om regional utveckling (ERU), reservationsanslag

9 Kapitaltillskott till en utvecklingsfond för Västnorden, förslagsanslag 10 Transportstöd, förslagsanslag

Summa kr.

17 000 000

* 6 100 000

4 200 000

300 300 000

2 569 501 000 47 232 449 000

XI.

Hänvisningar till S7

kl.»

OOxlONU'l

0

10

11 17

13 14

15

16

17

18 19

Kulturdepartementet

Kulturdepartementet m.m.

Kulturdepartementet, ramanslag Utredningar m.m., ramanslag Internationellt samarbete m.m., reservationsanslag

Kulturverksamhet m.m.

Allmän kulturverksamhet m.m. Statens kulturråd, ramanslag Bidrag till utvecklingsverksamhet inom kulturområdet m.m., reservationsanslag

Bidrag till samisk kultur, reservationsanslag Stöd till icke—statliga kulturlokaler, förslagsanslag

Ersättningar och bidrag till konstnärer Visningsersättning åt bild- och formkonstnärer Bidrag till konstnärer, reservationsanslag .lnkomstgarantier för konstnärer m.m., förslagsanslag Ersättning åt författare m.fl. för utlåning av deras verk genom bibliotek m.m., föns'lagsanslag Ersättning till rättighetshavare på musikområdet

Teater, dans och musik Bidrag till Svenska riksteatem, Operan och Dramatiska teatern Bidrag till Svenska rikskonserter, reservationsanslag Täckning av vissa kostnader vid Svenska rikskonserter, förslagsanslag

Bidrag till regional musikverksamhet, förslagsanslag Bidrag till regionala och lokala teater-, dans- och musikinstitutioner, förslagsanslag Bidrag till fria teater-, dans- och musikgrupper m.m., reservationsanslag Bidrag till Musikaliska akademien

Bibliotek Bidrag till regional biblioteksverksamhet, förslagsanslag

Bildkonst, konsthantverk m.m.

Statens konstråd, ramanslag

Förvärv av konst för statens byggnader m.m., reservationsanslag

Bidrag för konstnärlig utsmyckning i bostadsområden, föns'lagsanslag

42 386 000 13 300 000 1 345 000

57 031 000

25 663 000 118 572 000

9 372 000 25 000 000

56 785 000 31 624 000 21 467 000 86 444 000 3 375 000 609 185 000 69 664 000

' 1" 000 226 270 000

370""Sb0 000

57 756 000 3 424 000

35 292 000

5 041 000 28 038 000

3 000 000

21

22 23

31 32 33 34 35 36

37

38

låt-db.)»—

Utställningar av nutida .wensk konst i utlandet, teservationsanslag Bidrag till Akademien för de fria konsterna Främjande av hemslöjden. förslagsanslag

Arkiv Riksarkivet och landsarkiven, ramanslag Dialekt— och ortnamnsarkiven samt svenskt visarkiv, förslagsanslag

Svenskt biografiskt lexikon, ramanslag

Kulturmiljövård Riksantikvarieämbetet, ramanslag Kulturmiljövård, reservationsanslag Riksantikvarieämbetet: Uppdragsverksamhet, förslagsanslag Kulturstöd vid ombyggnad m.m., förslagsanslag

Museer och utställningar Centrala museer: Myndigheter, ramanslag Centrala museer: Stiftelser

Bidrag till vissa museer m.m.

Bidrag till regionala museer, förslagsanslag Riksutställningar Inköp av vissa kulturföremål, förslagsanslag

Fo rskn i n g Forsknings— och utvecklingsinsatser inom kulturområdet, reservationsanslag

LokaU'önvötjning m.m. Inredning och utrustning av lokaler för kulturändamål, reservationsanslag

Massmedier m.m.

Film m.m.

Statens biografbyrå, ramanslug Stöd till svensk filmproduktion m.m., reservationsanslag Stöd till filmkulturell verksamhet, reservationsanslag Stöd till fonogram och musikalier, reservationsanslug

Dagspress och taltidningar Presstödsnämnden och taltidningsnämnden, nunanslag DrifLstöd till dagspressen, förslagsanslag Utvecklingsstöd till dagspressen, reservationsanslag

1 520 000 1 580 000 15 742 000

183 842 000

* 26 452 000 3 238 000

126 452 000 70 213 000

1 000 120 000 000

389 060 000 102 683 000 113 610 000 79 268 000 33 360 000 80 000

* 30 855 000

3 000 000

3 087 429 000

7 728 000 61 500 000 68 298 000 12 377 000

5 316 000 420 000 000 7 800 000

11 17

13 ]4

15 16

17 18 19

20

Ch 0!th—

OXDOOxl

ll

Täckande av förluster vid statlig kreditgaranti till dagspressen, förslagsanslag Distributionsstöd till dagspressen, förslagsanslag Stöd till radio och kassettidningar, förslagsanslag

Litteratur och tidskrifter

Litteraturstöd, reservationsanslag Stöd till kulturtidskrifter, reservationsanslag Stöd till bokhandeln, reservationsanslag

Bidrag till Stiftelsen för lättläst nyhetsinformation och litteratur, reservationsanslag Talboks- o punktskriftsbiblioteket, ramanslag Bidrag till Svenska språknämnden och Sverigefinska språknämnden, förslagsanslag

Radio och television Den avgiftsfinansierade radio- och TV-verksamheten Kabelnämnden, förslagsanslag

Närradionämnden, förslagsanslag Utbyte av TV—sändningar mellan Sverige och Finland, förslagsanslag

Bidrag till dokumentation av mediautvecklingen och till europeiskt mediesamarbete, reservationsanslag

Invandring m.m.

Statens invandrarverk, ramanslag Förläggningskostnader m.m. , fönslagsanslag Atgärder för invandrare, reservationsanslag

] 000 75 000 000 101 974 000

40 866 000 19 450 000 8 030 000

8 576 000 62 323 000

3 128 000

4 204 000 4 761 000

27 132 000

_IÖM

954 751 000

613 888 000 6 407 000 000 20 926 000

Overföring av och andra åtgärder för flyktingar m.m., förslagsanslag 269 960 000 Ersättning till kommunerna för åtgärder för flyktingar m.m.,

förslagsanslag Statsbidrag till Stiftelsen Invandrartidningen, reservationsanslag

Ombudsmannen mot etnisk diskriminering m.m., ramanslag Lån till hemutrustning för flyktingar m.fl., förslagsanslag

Utlänningsnämnden, ramanslag

Internationell samverkan inom ramen för flykting- och migrationspolitiken m.m., reservationsanslag Åtgärder mot främlingsfientlighet och rasism, reservationsanslag

4 295 000 000

15 589 000 3 829 000 92 264 000 51 550 000

2 000 000

10 000 000

11. 782 006 000

E .lämställdhetsfrågor

1 Jämställdhetsombudsmannen m.m., mmanslag 2 Särskilda jämställdhetsåtgärder, reservationsanslag

Summa kr.

Prop. 1992/93: 100

6 576 000

10 556 000

]7 132 000 15 898 349 000

XII.

åWIQr—I

10

lx.)

ww»—

N'äringsdepartementet

Näringsdepnrtementet m.m.

N äringsdepartementet, ramanslag lndustriråd/industriattaché, ramanslag

Utredningar m.m. . ramanslag

Avgifter till vissa internationella organisationer, ramanslag

Näringspolitik m.m.

Närings- och teknikutvecklingsverket: Förvaltningskostnader, ramanslag 172 200 000 Utredningar, reservationsanslag 7 500 000 Kostnader för omstrukturering av vissa statligt ägda företag m.m. , förslagsanslag Täckande av eventuella förluster i anledning av Statens vattenfallsverks borgensförbindelser, m.m., förslagsanslag Småföretagsutveckling, reservationsanslag Styrelsen för Sverigebilden, reservationsanslag Täckande av förluster vid viss garantigivning, m.m., förslagsanslag Räntestöd m.m. till varvsindustrin, förslagsanslag Medel till AB Göta Kanalbolag för upprustning och drift av kanalen, reservationsanslag Avveckling av Stiftelsen Institutet för företagsutveckling, förslagsanslag

Exportkrediter

Kostnader för statsstödd exportkreditgivning genom AB Svensk Exportkredit, förslagsanslag Kostnader för statsstödd exportkreditgivning avseende export av fartyg m.m., förslagsanslag Ersättning för extra kostnader för förmånlig kreditgivning till u-länder, förslagsanslag

Marknads- och konkurrensfragor

Marknadsdomstolen, ramanslag Konkurrensverket, ramanslag Särskilda avvecklingskostnader för näringsfrihetsombudsmannen och Statens pris- och konkurrensverk, förslagsanslag

51 711 000 1 335 000 18 000 000

4 638 000

75 684 000

179 700 000 1 000 1 000 170 000 000 100 000 000

5 000 000 100 000 000

15 000 000

1 000 569 703 000

1 000

1 000

55 000 000

55 002 000 5 080 000 62 000 000

1 000 68 081 000

E Energi

1 Drift av beredskapslager, förslagsanslag 2 Beredskapslagring och industriella åtgärder, reservationsanslag Särskilda kostnader för lagring av olja,

motorbensin m.m. , förslagsanslag

4 Åtgärder inom delfunktionen Elkraft, reservationsanslag Täckande av förluster i anledning av statliga garantier inom energiområdet, förslagsanslag 6 Vissa åtgärder för effektivare användning av energi, reservationsanslag 7 Insatser för ny energiteknik, reservationsanslag 8 Bidrag till Energiteknikfonden, förslagsanslag

U.)

Ul

F Teknisk forskning och utveckling

1 Teknisk forskning och utveckling, reservationsanslag Materialteknisk forskning, reservationsanslag Bidrag till Stiftelsen Sveriges teknisk-vetenskapliga attachéeverksamhet, resenrationsanslag Teknikvetenskapliga forskningsrådet, reservationsanslag Europeiskt rymdsamarbete m.m., förslagsanslag Nationell rymdverksamhet, reservationsanslag Europeiskt forsknings- och utvecklingssamarbete, reservationsanslag Bidrag till Ingenjörsvetenskapsakademien Forskning för ett avfallssnålt samhälle:

Miljöanpassad produktutveckling, reservationsanslag

10 Energiforskning, reservationsanslag 11 Byggnadsforskning, reservationsanslag 12 Stöd till experimentbyggande, reservationsanslag 13 Statens institut för byggnadsforskning, förslagsanslag 14 Bidrag till Statens institut för byggnadsforskning, reservationsanslag 15 Statens institut för byggnadsforskning: Utrustning, reservationsanslag 16 Avgifter till vissa internationella FoU-organisationer, förslagsanslag

bah)

xIONUl-lå

000

G Teknologisk infrastruktur m.m.

] Sprängämnesinspektionen, ramanslag 2 Statens provningsanstalt: Uppdragsverksamhet,

förslagsanslag 3 Bidrag till Statens provningsanstalt, reservationsanslag

330 551 000 10 054 000

1 000 63 946 000

1 000

100 000 000 222 000 000

72 000 000

798 553 000

* 753 348 000 * 36 150 000

30 630 000

* 184 966 000 * 447 439 000 * 58 287 000

* 211 000 000 5 520 000

* 24 607 000 * 280 764 000 * 178 200 000

* 10 000 000

* 1 000

* 53 625 000

* 810 000

* 544 000

2 275 891 000

15 275 000

* 1 000 * 51 722 000

Ul-P—

ON

OXOOOx)

11

12 13

14

Styrelsen för teknisk ackreditering: Myndighetsverksamhet, ramanslag Uppdragsverksamhet Bidrag till riksmätplatsverksamhet, reservationsanslag Bidrag till Standardiseringskommissionen Patent- och registreringsverket Patentbesvärsrätten, ramanslag Elsäkerhetsverket, ramanslag Sveriges geologiska undersökning: Geologisk undersökningsverksamhet m.m., ramanslag Geovetenskaplig forskning, reservationsanslag Bidrag till fonden för fukt- och mögelskador, förslagsanslag Bidrag till åtgärder mot radon i bostäder, förslagsanslag

11 150 000 1 000

8 800 000

131 245 000

* 5 000 000

Summa kr.

19 951 000 39 328 000

1 000 10 500 000 45 000 000

136 245 000

70 000 000

20 000 000 408 023 000

4 250 937 000

XIII. Civildepartementet Prop. 1992/93:100

A Civildepartementet m.m.

1 Civildepartementet, ramanslag 39 910 000 2 Utredningar m.m., ramanslag 22 600 000 62 510 000 B Länstyrelserna m.m.

1 Länsstyrelserna m.m., ramanslag 1 693 900 000

Kammarkollegiet: 2 Myndighetsuppgifter, ramanslag 19 100 000 ' 3 Uppdragsverksamhet 1 000 19 101 000

1 713 001 000 C Trossamfund m.m.

1 Stöd till trossamfund m.m., reservationsanslag 70 000 000 70 000 000 D Konsumentfrågor 1 Konsumentverket, ramanslag 75 100 000 2 Allmänna reklamationsnämnden, ramanslag 13 400 000 3 Stöd till konsumentorganisationer, resermtionsanslag 2 100 000 4 Konsumentforskning, reservationsanslag * 1 939 000 5 Bidrag till miljömärkning av produkter M 97 539 000 E Ungdomsfrågor 1 Statens ungdomsråd, ramanslag 6 066 000 2 Bidrag till central och lokal ungdomsverksamhet m.m., reservationsanslag 110 084 000 3 Stöd till internationellt ungdomssamarbete, reserwztionsanslag 7 950 000 124 1.00 000 F Folkrörelsefrågor, kooperativa frågor, m.m. l Lotterinämnden, ramanslag 2 200 000 2 Stöd till kooperativ utveckling, reservationsanslag 4 500 000 3 Bidrag till allmänna samlingslokaler m.m., förslagsanslag 85 000 000 4 Stöd till ideell verksamhet, reservationsanslag 17 800 000 5 Bidrag till kvinnoorganisationemas centrala verksamhet, reservationsanslag 3 000 000 112 500 000

Summa kr. 2 179 650 000

XIV.

OxUl-P-WNH

(”Xl

10 11 12

lx)

Miljö— och naturresursdepartementet

Miljö- och naturresursdepartementet m.m.-

Miljö- och naturresursdepartementet, ramanslag Utredningar m.m. , reservationsanslag

Miljövård

Statens naturvårdsverk, ramanslag Bidrag till miljöarbete, reservationsanslag Investeringar inom miljöområdet, resermtionsanslag Miljöforskning, reservationsanslag Landskapsvårdande åtgärder, reservationsanslag Sanering och återställning av miljöskadade områden, reservationsanslag Koncessionsnämnden för miljöskydd, ramanslag Kemikalieinspektionen Särskilda projekt inom bekämpningsmedelskontrollen, reservationsanslag Visst internationellt miljösamarbete, förslagsanslag Stockholms internationella miljöinstitut, tesermtionsanslag Forskning för ett avfallssnålt samhälle: Avfallshantering, reservationsanslag

Strålskydd, kärnsäkerhet m.m.

Statens strålskydds institut, ramanslag Statens kämkraftinspektion: Förvaltningskostnader, ramanslag Kärnsäkerhetsforskning, ramanslag Visst internationellt samarbete i fråga om kärnsäkerhet m.m. , förslagsanslag

Fastighetsdataverksamheten

Förvaltningskostnader för Centralnämnden för fastighetsdata, ramanslag Uppdragsverksamhet vid Centralnämnden för fastighetsdata

Lantmäteriet

Lantmäteriet Förvaltningskostnader för lantmäteriet, ramanslug

59 929 000 68 360 000

- 53 975 000

22 643 000

76 618 000

424 305 000 143 584 000 135 445 000 * 151 783 000 250 000 000

19 880 000 18 460 000 1 000

10 426 000 38 687 000 * 25 000 000

* 17 199 000

1 234 770 000

80 392 000

128 289 000

19 360 000

228 041 000

103 012 000

1 000 103 013 000

1 000 408 631 000

Bidrag enligt lantmäteritaxan, förslagsanslag

Övriga ändamål

Bidrag till internationellt samarbete kring den byggda miljön m.m., reservationsanslag Statens va-nämnd, ramanslag

Summa kr.

Prop. 1992/93: 100

6 900 000 415 532 000

1 200 000 5 197 000

6 397 000 2 064 371 000

XV. Riksdagen och dess myndigheter m.m.

A 1 2 3 4 5

B

1 Riksdagens ombudsmän, justitieombudsmännen,

förslagsanslag

2 Riksdagens revisorer och deras kansli, ramanslag 3 Nordiska rådets svenska delegation och dess kansli, förslagsanslag 4 Nordiska rådets svenska delegation och dess kansli: Andel i gemensamma kostnader för Nordiska rådet,

förslagsanslag

Rilsdagen

Riksdagens myndigheter

Riksdagens ledamöter och partier m.m., förslagsanslag Riksdagsutskottens resor utom Sverige, reservationsanslag

Riksdagens förlagsverksamhet, förslagsanslag Riksdagens byggnader m.m., reservationsanslag F örvaltningskostnader, ramanslag

Summa kr.

354 926 000 800 000 39 600 000 175 400 000 230 888 000

801 614 000

30 008 000 11651000

9 330 000

14 175 000

65 164 000 866 778 000

XVI. Räntor på statsskulden, m.m.

1 Räntor på statsskulden m.m., förslagsanslag

95 000 000 000

XVII. Oförutsedda utgifter

1 Oförutsedda utgifter, förslagsanslag

Prop. 1992/931100

. 1 000 000

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 december 1992

Närvarande: statsministem Bildt, ordförande, och statsråden B. Wester— berg, Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson, Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg, Odell, Lundgren, Unckel, Ask

Föredragande: statsråden Wibble, Davidson, Hellsvik, Laurén, Svensson, Dinkelspiel, Björck, B. Westerberg, Könberg, Odell, Lundgren, Unckel, ASk. Olsson, Hörnlund, Friggebo, Johansson, Thurdin

Proposition med förslag till statsbudget för budgetåret 1993/94

Statsråden föredrar inriktningen av den ekonomiska politiken under nästa budgetår samt de frågor om statens inkomster och utgifter m.m. som skall ingå i regeringens förslag till statsbudget för budgetåret 1993/94. Anförandena redovisas i underprotokollen för resp. departement.

Statsrådet Wibble anför:

Med beaktande av de föredragna förslagen har ett förslag till statsbud- get för nästa budgetår med därtill hörande specifikationer av inkomster och utgifter upprättats.

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

att beräkna inkomster och besluta om utgifter för staten i enlighet med det upprättade förslaget till statsbudget för budgetåret 1993/94.

Regeringen ansluter sig till föredragandenas överväganden och beslutar att genom proposition förelägga riksdagen vad föredragandena har anfört för de åtgärder och de ändamål som föredragandena har hemställt om.

Regeringen beslutar vidare att de anföranden som redovisas i under- protokollen jämte i förekommande fall översikter över förslagen skall bifogas propositionen enligt följande:

Bilaga 19

(femte hu Konununikationsdep

"tte huvudtiteln)

artementet

Närings (tolfte h .

Civ ildepartementet nde huvudtiteln)

Riksdagen o (femtonde huvu Räntor på stats.

dtiteln) kulden, m.m.

Bilaga 1 Prop. 1992/931100

Bilaga 2 Bilaga 3 Bilaga 4 Bilaga 5 Bilaga 6 Bilaga 7 Bilaga 8 Bilaga 9 Bilaga 10 Bilaga 11 Bilaga 12 Bilaga 13 Bilaga 14 Bilaga 15 Bilaga 16 Bilaga 17 Bilaga 18

gotab -:2656. Srosxholm 1992

Regeringens proposition

1992/ 93: 100 Bilaga 1

Bilaga 1 till budgetpropositionen 1993

Finansplanen Prop. 1992/93; 100

Bilaga 1 Finansdepartementet _

Utdrag ur protokoll vid regeringssammantråde den 17 december 1992

Föredragande: statsrådet Wibble

Anmälan till budgetpropositionen 1993 såvitt avser finansplanen

Finansplan

1 Inledning

Missgreppen i den ekonomiska politiken under 1970- och 1980-talen har fört Sverige in i den svåraste ekonomiska krisen sedan andra världs- kriget. Hög arbetslöshet, fallande produktion, allvarliga obalanser i den finansiella sektorn, ett stort underskott i de offentliga finanserna och fallet i den wenska kronans värde innebär stora påfrestningar för många människor.

Välfärden måste tryggas och utvecklas och utrymme skapas för nöd- vändiga miljösatsningar. De övergripande målen för den ekonomiska politiken är därför att återupprätta tillväxten och pressa ned arbets- lösheten. Därmed tas också produktionsresurser i hela Sverige till vara.

Arbetet med att lösa Sveriges ekonomiska problem är mödosamt och tar tid. Det finns inga genvägar i den ekonomiska politiken. Men vi kan redan se flera positiva utvecklingstendenser som visar att förutsätt- ningama för en god ekonomisk utveckling har stärkts. Inom näringslivet sker en kraftig förbättring av konkunenskraf'ten. Samtidigt väntas de svenska företagen under de närmaste åren möta växande utlands- marknader. Möjligheterna till en ny period av tillväxt, nyföretagande och tryggad sysselsättning finns inom räckhåll.

För att fånga dessa möjligheter måste den ekonomiska politiken nu inriktas på två huvuduppgifter:

För dajörsla krävs en fortsatt sanering av de offentliga finanserna för att öka förtroendet för den ekonomiska politiken och göra en varaktigt lägre räntenivå möjlig. En lägre ränta är den enskilda faktor som har

Bilaga 1

störst betydelse för att höja aktivitetsnivån i ekonomin och därmed minska arbetslösheten.

För det andra krävs fortsatta insatser för att skapa förutsättningar för en expansion i näringslivet. Det sker genom förändringar i de offentliga utgiftssystemen, strategiska skattesänkningar och satsningar på forskning, utbildning och infrastruktur. I detta perspektiv är EES-avtalet och ett framtida svenskt medlemskap i EG av central betydelse.

Förutsättningarna för att den svenska ekonomin skall komma stärkt ur krisen är goda. Lågkonjunkturen har utnyttjats till att förbereda'den svenska ekonomin för en kommande internationell konjunkturuppgäng.

Sedan år 1990 har en rad steg tagits i den ekonomiska politiken för att rätta till de strukturella brister som länge präglat den svenska ekonomin. Skattereformen, energipolitiken, EES-avtalet samt ansökan om medlem- skap i EG är exempel på beslut som fattades då socialdemokratema satt i regeringsställning. Att dessa strukturreformer dröjde så länge är emellertid en viktig orsak till dagens svära ekonomiska problem.

Efter regeringsskiftet hösten 1991 har ett omfattande sanerings- och fömyelsearbete av vårt lands ekonomi inletts:

* Under det senaste året har beslut fattats som innebär successivt minskade offentliga utgifter med sammantaget ca 70 miljarder kronor under de kommande åren. Det motsvarar ca 5 % av BNP. Förutsätt- ningama för att eliminera det strukturella underskottet i de offentliga finanserna har därmed förbättrats.

Tabell 1.1 Långsiktig effekt av åtgärder Föreslagna under 1992

Miljarder kronor

lnkomstöverföringar till hushållen

sjuk- och arbetsskadeförsäkringen 7 pensioner 10 barnbidrag, studiebidrag och föräldraförsäkringcn 3 Tandvårdsfö rsäkringen 0,5 Avgifter för läkemedel 1 Statsbidrag till kommunerna 7,5 Minskade subventioner till existerande bostäder 5 Nytt bostadsf'mansieringssystem samt slopat investeringsbidrag 19 Minskat branschstöd. stöd till företagshälsovärd,

organisationer m.m. 4 Minskat bistånd 1,5 Minskade utgifter för försvaret 1,2 Ovriga utgiftsminskningar 8 Summa minskade utgifter 68

* En genomgripande översyn och omprövning av socialförsäkrings- systemen har inletts i syfte att stärka motiven för arbete och sparande och minska de offentliga utgifterna.

Bilaga 1

* Politiken har lagts om för att stimulera konkurrens i alla delar av ekonomin. En- skärpt konkurrenslag har införts. Hinder för privata alternativ till den offentliga sektorn har undanröjts.

* Arbetslinjen i arbetsmarknadspolitiken har hävdats. Ett stort antal arbetslösa har kunnat erbjudas utbildning eller praktik. Insatser mot långtidsarbetslöshet har prioriterats. Målet för denna politik är att stärka arbetskraftens kompetens och förhindra att den höga arbets- lösheten permanentas.

* Omfattande åtgärder har vidtagits som innebär att tillväxtkraften i ekonomin har stärkts. Ett investeringsprogram för att förbättra den svenska infrastrukturen har inletts. Stora satsningar på högskole- utbildning har genomförts i alla delar av landet.

* Strategiska skattesänkningar har genomförts. Sammantaget har beslut fattats om fullt finansierade skattesänkningar på produktion och kapitalbildning med ca 40 miljarder kronor. De viktigaste inslagen är sänkta arbetsgivaravgifter, sänkt energiskatt för industrin, successivt slopad förmögenhetsskatt, slopad omsättningsskatt på aktier, slopad skogsvårdsavgift och slopad fastighetsskatt på kommer- siella lokaler.

* Hushållens sparande har förbättrats markant. Sparkvoten, som 1988 var minus 5 %, har ökat från 2,7 % 1991 till omkring 6 % 1992- 1994. En utveckling mot ökad enskild kapitalbildning har därigenom påbörjats.

* Inflationsbekämpningen har varit framgångsrik. Den underliggande

prisökningstakten år nu 2 %. Även de nominella löneökningarna har anpassats nedåt till en nivå som är lägre än i våra konkurrentländer.

* Konkurrenskmften i näringslivet har stärkts påtagligt. Genom låga löneökningar, förbättrad produktivitet, sänkta arbetsgivaravgifter och depreciering av kronan förstärks konkurrensläget med ca 17 % i förhållande till våra konkurrentländer.

Genom dessa åtgärder har grunden lagts för en exportledd expansion av den svenska ekonomin. Den ekonomiska politiken måste nu inriktas på att ytterligare förbättra förutsättningarna för återupprättad tillväxt och fortsatt låg inflation.

Bilaga 1

Diagram 1.1 Den konkurrensutsatta respektive skyddade sektorn 1981-1994

Produktions volym

Index 1981=100 130

125

1 r— r 1

1985 1987 1989

__,— ,— 95 . , r 1993 1995

1981 1983 1991

Diagrammet visar att den konkurrensutsatta sektorns tillbakagång nu bryts samtidigt som den skyddade sektorn hålls tillbaka.

Under de närmaste åren bör bl.a. följande riktlinjer gälla för den ekonomiska politiken:

] Den underliggande inflationstakten skall förbli låg

Låg inflation är en nödvändig förutsättning för varaktig tillväxt. Den fasta växelkursen var ett ankare i låginflationspolitiken. Förlusten av detta ankare skärper kraven på den ekonomiska politiken. Risken att den rörliga växelkursen leder in i en inflationsspiral måste undanröjas.

Den underliggande inflationstakten under 1993 väntas bli ca 2 %. Konsumentprisindex beräknas stiga med ca 5 % på grund av höjda indirekta skatter, reducerade subventioner samt de höjda importpriser som följer av deprecieringen. En större ökning kan inte tolereras. För 1994 kvarstår endast en mindre del av deprecieringens genomslag på priserna. Då måste också ökningen av konsumentprisindex bli lägre. Den underliggande inflationstakten skall således förbli låg.

En varaktigt låg inflation är en förutsättning för lägre räntor. Därmed är låg inflation också en förutsättning för tillväxt och tryggad syssel- sättning.

En hög inflationstakt är oacceptabel även av andra skäl. Den leder till ökade inkomst— och förmögenhetsklyftor. Inflationen är också samhälls- ekonomiskt skadlig eftersom den missgynnar sparande och uppmuntrar skuldsättning.

Bilaga 1

2 Underskottet i de ofentliga finanserna skall minska

Om vi underlåter att sanera de offentliga finanserna blir följden en fortsatt kraftig ökning av statsskulden. Växande ränteutgifter medför då att angelägna offentliga utgifter successivt trängs ut. Därför måste arbetet med att minska underskottet i de offentliga finanserna drivas vidare.

En betydande del av underskottet är strukturellt, dvs. det försvinner inte vid en konjunkturuppgång. Den strukturella delen av underskottet måste på sikt elimineras. ] det följande presenteras ett program för hur detta skall ske i ett medelfristigt perspektiv.

Diagram 1.2 Finansiellt sparande i offentlig sektor

Miljarder kr. löpande priser

ol' . +—— . . __. . a _20 X,_"'/ .......... _40 __. X ......... _..............._.._.._.._.,____-_—__—::__"._" ..................................... —so- ' '

—80- _1001 ................................................................................................................... _120_ _______________________ ............................................................................... _140 ______________________________________________________________________________________________________________________ —160- —180

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Detta program innebär krav på budgetförstärkningar på sammantaget 25 miljarder kronor under åren 1994—96 utöver de minskningar i offent- liga utgifter som följer av redan fattade beslut och förslagen i årets budgetproposition. Även 1997 och 1998 krävs beslut om fortsatta budget- förstärkningar.

Beräkningar för 1994-98 visar att årliga budgetförstärkningar på 10 miljarder kronor vid realt oförändrad offentlig konsumtion gör det möjligt att eliminera det strukturella underskottet under perioden.

Återhämtningen av tillväxten är central för att reducera det totala underskottet i de offentliga finanserna. Åtgärder som ökar tillväxten, t.ex. förbättrade motiv för arbete genom förändringar inom social— försäkrings- och skattesystemen, är därför avgörande även från budget-'

synpunkt.

3 De offentliga utgifterna skall minska

Saneringen av de offentliga finansema förutsätter fortsatta och målmed- vetna utgiftsminskningar. l budgetpropositionen föreslås eller aviseras

Bilaga 1

begränsningar av de offentliga utgifterna som långsiktigt uppgår till drygt 27 miljarder kronor. Därav hänför sig drygt 12 miljarder kronor till förslag som överenskommits i samband med uppgörelsen mellan rege- ringen och socialdemokratema hösten 1992. För budgetåret 1993/94 innebär förslagen att utgifterna minskar med 17 miljarder kronor. Genom dessa och tidigare förslag börjar de totala offentliga utgifterna nu minska.

1 förslaget till statsbudget för 1993/94 förslås bl.a. "följande utgifts- minskningar:

- Kompensationsgraden i delpensionsförsäkringen sänks, rätten till nedtrappning av arbetstiden begränsas och åldersgränsen för rätt till delpension höjs från 60 till 62 år fr.o.m 1 juli 1993. Från och med 1995 gäller rätten till delpension från 63 års ålder.

- Arbetsskadesjukpenningen slopas fr.o.m. 1 juli 1993 och ersätts av sjukpenning.

- Ersättningsnivån i arbetslöshetsförsäkringen blir i huvudsak den- samma som vid sjukdom. Samtidigt återinförs fem karensdagar.

Kronans minskade värde innebär en standardsänkningen för det svenska folkhushållet. För denna standardsänkning kan ingen kompensera sig. Därför skall alla basbeloppsanknutna förmåner reduceras för den pris- ökning som följer av deprecieringen.

***

Sverige bör återgå till en fast växelkurs. En viktig fördel med en fast växelkurs är att den minskar osäkerheten för utrikeshandel och investe- ringar.

För att en återgång till en fast växelkurs skall bli trovärdig är en varaktigt låg inflation nödvändig. Därför är inflationsbekämpningen central för möjligheterna att uppnå tillväxt, investeringar och ökad sysselsättning.

***

l förslaget till statsbudget föreslås bl.a. följande åtgärder för att öka tillväxtkraften i den svenska ekonomin:

- Förslag aviseras om att beskattningen av egenföretagare blir likvärdig med den för aktiebolag fr.o.m. 1994. 1 avvaktan på de nya reglerna föreslår regeringen vissa lindringar för beskattningsåret 1993.

- Arbetsmarknaden avregleras. Arbetsförmedlingsmonopolet avskaffas och förenklingar av arbetsrättsliga regler förbereds.

- lnkomst- och mervärdebeskattningen ses över i syfte att förenkla och PI'OP- 1992/932100 att uppnå konkurrensneutralitet. Bilaga 1

- Avregleringen av kommunikationsmarknaden, finansmarknaden, bostadsmarknaden, elmarknaden och den kommunala verksamheten m.m. drivs vidare. Ett antal förslag presenteras under våren.

- Satsningarna på infrastruktur fortsätter. Genom en övergång till lånefinansiering kan investeringsnivån höjas ytterligare. Detta innebär att nya projekt för ytterligare 20 miljarder kronor kan påbörjas.

Arbetslinjen hävdas. Utbildnings- och kompetenshöjande åtgärder samt insatser mot långtidsarbetslöshet prioriteras.

De närmaste årens ekonomiska utveckling har såväl mörka som ljusa inslag. Under det kommande året dominerar svårigheterna. Nedgången i den saudade produktionen av varor och tjänster fortsätter. Arbets- lösheten stiger. Deprecieringen av kronan innebär en standardsänkning för hushållen som är särskilt svår att bära för dem som lever med knappa ekonomiska marginaler.

En politik för att återupprätta tillväxten och trygga sysselsättningen kommer på kort sikt att medföra kännbara uppoffringar för alla med- borgare. Men om vi avstår från att ta itu med de ekonomiska problemen blir följden permanent hög arbetslöshet, varaktigt sänkt levnadsstandard och att välfärdssystemen vittrar sönder. En sådan utveckling skulle medföra stora fördelningspolitiska problem och måste med kraft förhindras.

Men den ekonomiska utvecklingen uppvisar också viktiga ljuspunkter. Den kraftiga förbättringen av näringslivets konkurrenska kommer successivt att leda till ökad export och industriproduktion. Under 1994 väntas den svenska ekonomin få en exportledd tillväxt som lägger en ny och stabil grund för välfärden.

2. Bakgrund

Orsaken till dagens ekonomiska problem står att finna i missgrepp i den ekonomiska politiken under 1970— och 1980-talen.

Överbryggningspolitiken på 1970-talet och devalveringspolitiken på 1980-talet hämmade drivkrafterna för effektivitet och förnyelse i ekonomin. Näringslivets strukturomvandling sköts på framtiden. Nödvändiga rationaliseringar inom den offentliga sektorn uteblev. Detta skapade djupgående strukturella brister som har inneburit att den ekono- miska tillväxten i Sverige under lång tid har halkat efter andra industri- länder.

Devalveringama krävde eftervård. Efter 1981 års devalvering inrik- tades den ekonomiska politiken på att sanera de offentliga finanserna. Vid

Bilaga 1

regeringsskiftet 1982 revs emellertid dessa besparingsbeslut upp samtidigt som en så kallad offensiv devalvering genomfördes.

Devalveringama medförde, tillsammans med en internationell konjunkturuppgång, en förstärkning av aktivitetsnivån i ekonomin. Devalveringama gav dock endast en respittid, under vilken de grund- läggande strukturella obalansema i ekonomin borde ha angripits. Men så skedde inte. Den nödvändiga eftervården försummades. Stabiliserings— politiken misslyckades med att hålla tillbaka den inhemska efterfrågan. Detta blev särskilt tydligt efter 1984. Strukturpolitiska reformer för att förbättra ekonomins funktionssätt och öka tillgången på produktions- resurser uteblev också.

Det stabiliseringspolitiska misslyckandet hade flera orsaker. Finans- politikens inriktning var inte tillräckligt stram. De offentliga utgifterna hölls inte tillbaka. Samtidigt medförde avregleringen av kreditmarknaden en kraftigt ökad utlåning under andra hälften av 1980-talet. Det dåvarande skattesystemet, med höga skattesatser och vidlyftiga avdrags— möjligheter, stimulerade hushållen och företagen att ta stora lån.

Kreditexpansionen innebar en kraftig påspädning av den inhemska efterfrågan. Följden blev en överhettning av ekonomin som vid slutet av 1980-talet blev akut. Inflationen steg till tvåsiffriga tal. Kostnadsläget försämrades snabbt. Svensk export förlorade marknadsandelar och affärerna med utlandet visade underskott.

Avsikten med devalveringarna var att föra över resurser från den skyddade till den konkurrensutsatta sektorn. Men eftersom den inhemska efterfrågan inte hölls tillbaka fick de konkurrensutsatta delarna av näringslivet inte tillräckligt expansionsutrymme.

1980—talets inflationsekonomi skapade ett drivhusklimat i ekonomin som ledde till spekulation baserad på höga inflationsförväntningar. Låne— baserade investeringar i fastigheter och andra tillgångar framstod som lönsamma. I takt med att inflationen växlades ned, försvagades utsikterna för framtida värdestegringar och fastighetsvärdena föll. Följden blev mycket omfattande kreditförluster och allvarliga obalanser inom hela den svenska finanssektorn.

Under 1970-talet grundlades obalanser i de offentliga finanserna. Mot slutet av 1980-talet medförde överhettningen att problemen tillfälligt kunde döljas. Den höga inflationen i kombination med bl.a. höga marginalskatter och brist på inflationsskydd i skatteskaloma ledde till ett stigande skattetryck. Efter det snabba konjunkturraset 1991 blev det strukturella underskottet åter synligt.

Den ekonomiska politikens misslyckande under 1980-talet gällde inte endast stabiliseringspolitiken. Också inom strukturpolitiken förekom stora försummelser. Bristen på utbudsstimulerande åtgärder bidrog till att över- hettningen blev så kraftig. Den regionala obalansen förstärkte detta.

Ingenting gjordes för att komma till rätta med de allvarliga bristerna i socialförsäkringssystemen. Utgiftema för sjukförsäkringen, arbets- skadeförsäkringen och förtidspensioneringen började under l980-talet att ökade okontrollerat. Under perioden 1985-90 växte utgifterna för transfe- reringar med 22 % realt medan den totala produktionen bara växte med

11 %. Antalet sjukdagar ökade, antalet personer som klassades som Pr0p. 1992/93:100 arbetsskadade ökade kraftigt och allt fler människor tvingades till Bilagal förtidspension. Många slogs ut från arbetsmarknaden och fastnade i bidragsberoende. Denna utveckling innebar också att utbudet på arbets- kraft hämmades vilket bidrog till överhettningen på arbetsmarknaden.

Bristen på förnyelse i den offentliga sektorn medförde ett stigande skattetryck och en svag produktivitetsutveckling för ekonomin som helhet. Hindren mot att låta enskilda alternativ konkurrera med offentliga producenter av vård, omsorg och utbildning motverkade en angelägen effektivisering och kValitetsförbåttring inom dessa områden.

Till försummelsema inom utbudspolitiken på 1980—talet skall även läggas osäkerheten kring energipolitiken, det dåliga klimatet för mindre och medelstora företag och fördröjningen av skattereformen.

Misstagen i den ekonomiska politiken innebar att de strukturella och stabiliseringspolitiska problemen i den svenska ekonomin successivt förvärrades. Vid 1990-talets början stod det klart att den svenska ekonomin var på väg in i en ny djup kris.

Diagram 2.1 lndustriproduktionen i Sverige och EG

index 1985=1OO 120

80 l _l l' __l—__l I

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992

Överhettningen ledde fram till en kostnadskris som innebär att nära 200 000 jobb har försvunnit i industrin sedan 1989. Industriinvesteringar— na har fallit med i genomsnitt 13 % per år under perioden 1990-92.

Det strukturella budgetunderskottet, den fallande produktionsnivån och den höga arbetslösheten har lett fram till ett underskott i statsfmansema som för budgetåret 1992/93 uppgår till nästan 200 miljarder kronor.

Den nödvändiga nedväxlingen av inflationen medför, liksom i andra länder, en period med mycket höga realräntor. Genom att skuldsättningen under 1980—talet ökat kraftigt har de åtstramande effekterna av fallande

Bilaga 1

tillgångsvärden och höga realräntor blivit mycket påtagliga. Industri- krisen, finanskrisen och krisen i de offentliga finanserna har skapat en ond cirkel som det tar tid att bryta.

Uppslutningen kring den fasta växelkursen har varit stark i Sverige. Däremot har inte den förda politiken och den ekonomiska utvecklingen i övrigt, t.ex. i fråga om lönebildningen, motsvarat de krav som en fast växelkurs ställer. De upprepade devalveringama under 1970- och 1980- talen skadade Sveriges trovärdighet vad gäller förmågan att varaktigt hålla en låg inflation. Dessa faktorer bidrog till att Sverige i novem- ber 1992 tvingades överge den fasta växelkursen.

3. De internationella förutsättningarna

Hänvisningar till S3

3.1. Den svaga internationella konjunkturen och prognosen för 1993—94

Den internationella ekonomin utvecklades svagare under 1992 än de flesta bedömare räknade med för bara några månader sedan. BNP- tillväxten för OECD-området som helhet uppskattas till ca 1,5 % medan tillväxten i Europa väntas vara knappt 1 %. Samtidigt föll inflationen, dock mindre i Europa än i OECD-området totalt. Flera faktorer talar för en fortsatt svag ekonomisk aktivitet i Europa och Japan de närmaste månaderna. En mycket måttlig återhämtning förutses därefter.

Räntorna har normalt fallit i lågkonjunkturer. Så har inte skett i Europa denna gång. En stram penningpolitik förs i Tyskland. Detta har med- verkat till höga räntor också i Europa i övrigt, vilket starkt hämmat aktiviteten. För flera länder blev priset till slut för högt att behålla en fast växelkurs. I Storbritannien, Italien, Spanien, Portugal, Finland, Sverige och Norge deprecierades valutorna med 5-15 % under perioden september-december 1992.

Återhämtningen har dröjt även i länder med en expansiv penning- politik såsom USA och Japan. Effekterna har dämpats dels av att bankerna har ökat sina marginaler, dels av att hushåll och företag i ökad utsträckning har betalat tillbaka sina skulder. De lägre räntorna har sålunda underlättat skuldsaneringen men i mindre grad lett till ökad konsumtion och investeringar. En viktig orsak är också att de långa räntorna i USA inte har sjunkit lika mycket som de korta, vilket hänger samman med fortsatta inflationsförväntningar. Den finansiella anpass- ningen har visat sig ta längre tid än man tidigare trott.

De flesta länder gick in i lågkonjunkturen med stora budgetunderskott. Det har inneburit att regeringarna i mindre grad än under tidigare låg- konjunkturer kunnat använda finanspolitiken för att stimulera ekono- mierna.

De redan låga räntorna i USA och Japan samt en kommande nedgång av räntorna i Tyskland och flertalet övriga europeiska länder väntas bidra till återhämtningen. Företagens och hushållens skuldsanering leder så

Bilaga 1

småningom till att inkomsterna åter i högre grad används till konsumtion och investeringar.

EG-ländema enades i december 1992 om ett s.k. tillväxtinitiativ för att stärka den ekonomiska utvecklingen. Dels skall länderna inom ramen för gällande ekonomisk-politisk strategi stödja privata och offentliga inve- steringar, dels inrättas på gemenskapsnivå en investeringsfond samt en tillfällig lånefacilitet i Europeiska investeringsbanken (EIB). Låne- garantier från fonden tillsammans med den nya lånefaciliteten beräknas kunna generera investeringar, främst i infrastruktur, på motsvarande 250 miljarder kronor. Avsikten är uttryckligen att initiativet framför allt skall påverka förväntningarna om en bättre tillväxt. Den direkta stimu- lanseffekten beräknas uppgå till ca en halv procentenhet av gemenskapens samlade BNP.

En lyckosam avslutning på de pågående GATT—förhandlingama skulle bidra till att förbättra de internationella konjunkturutsiktema. Inter- nationell handel har spelat en utomordentligt viktig roll som motor för ekonomisk tillväxt under hela efterkrigstiden. Förutom handelslibera- liseringar för industri- och jordbruksvaror skulle ett nytt GATT—avtal öppna nya områden för internationell konkurrens - framför allt tjänste- handel. De möjliga vålfärdsvinstema har uppskattats till inemot 200 miljarder dollar (motsvarande ca 1 400 miljarder kronor) årligen. EFTA-ländema skulle tillhöra de största vinnarna.

Sverige stöder utkastet till GATT—överenskommelse, vilken enligt planerna ska vara klar i mars 1993. Resultatet kan tidigast träda i kraft den 1januari 1994.

USA ligger längst fram i konjunkturcykeln och bedöms även ha kommit längst i skuldanpassningen. Under senare delen av 1992 framkom allt klarare indikationer på att den amerikanska ekonomin är inne i en snabbare återhämtning. Avgörande för dess styrka är hur konsumtionen utvecklas. Den amerikanska ekonomin förutses växa med 2,5 % 1993 och 3 % 1994. .

Den japanska ekonomin är mitt uppe i den mest djupgående reala och finansiella anpassningen på tjugo år. Den finansiella anpassningen underlättas av en expansiv penning- och finanspolitik som möjliggörs av ett offentligt sparandeöverskott och en lång period med låga pris- och löneökningar. Förutsatt att anpassningen sker gradvis och kontrollerat kan den japanska tillväxten väntas öka till 2,5 % 1993 och 3,1 % 1994.

Aktiviteten i den tyska ekonomin har dämpats kraftigt sedan våren 1992. Detta har skapat förutsättningar för lägre inflation och lägre räntor. Det tar dock tid innan lägre räntor får effekt på konsumtion och investe- ringar. Finanspolitiken väntas vara stram de närmaste åren mot bakgrund av att budgetunderskottet ökat kraftigt som en följd av kostnaderna för den tyska återföreningen. Dessutom hämmas exportsektom av D- markens faktiska appreciering. Tillväxten i de västra förbundsländerna väntas stanna vid 0,5 % 1993 och uppgå till 2 % 1994.

1 såväl Danmark som Finland och Norge sker för närvarande en anpassning av den finansiella sektorn. En viss återhämtning i de nordiska länderna förutses fr.o.m. l993.—Som en följd av den stora förbättringen

Bilaga 1

av den finska konkurrenskraften väntas återhämtningen där bli starkt exportledd. Tillväxten för 1993 väntas uppgå till 1,3 % med en ytter- ligare förstärkning 1994. 1 Danmark och Norge däremot är återhämt- ningen baserad främst på en ökad inhemsk efterfrågan. Tillväxten i båda länderna väntas uppgå till 1,5 % 1993 och förutses öka till ca 2,5 % 1994.

För OECD-ländema sammantagna bedöms BNP växa med 1,8 % 1993 och med 2,8 % 1994. Tillväxten väntas bli svagare i Europa, eller knappt 1 % 1993 och drygt 2 % 1994. I jämförelse med bedömningen i prop. 1992/93:50 i oktober innebär detta en viss nedrevidering för 1993. Inflationen förutspås ligga kvar på drygt 3 % i OECD—området de närmaste två åren, och arbetslösheten väntas öka ytterligare innan ,den vänder sakta nedåt 1994. Världshandeln förutses växa med 5,5 % 1993 och 6,5 % 1994.

Den internationella utvecklingen kan således ge vissa positiva impulser och möjligheter för svensk ekonomi. För att tillgodogöra sig dem krävs dock en stabil tillväxtfrämjande inhemsk politik.

Hänvisningar till S3-1

3.2. Den västeuropeiska integrationen

1 november 1992 godkände riksdagen med stor majoritet EES-avtalet. Schweiz valde genom resultatet i folkomröstningen att inte ansluta sig till EES, vars ikraftträdande därmed försenas. Regeringen kommer att verka för att avtalet för övriga länder träder i kraft under första halvåret 1993.

EES-avtalet innebär att ett ekonomiskt samarbetsområde med närmare 370 miljoner människor upprättas. EES-området svarar för nära tre fjärdedelar av svensk utrikeshandel. Ett deltagande på lika villkor på denna marknad är av stor betydelse för vår förmåga att bevara och stärka Sveriges ställning som livskraftig industrination.

Genom avtalet skapas i allt väsentligt fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital samt en enhetlig konkurrenspolitik. Dessutom kommer samarbete att ske på ett antal angränsande områden, t.ex. vad gäller miljö, utbildning, forskning och konsumentpolitik. EES-avtalet är betydelsefullt i sig, men utgör också ett viktigt steg på vägen till ett svenskt medlemskap i EG.

En väsentlig del av EG-samarbetet, som inte täcks av EES-avtalet, är det ekonomiska och monetära samarbetet. EG-länderna har i Maastricht- överenskommelsen enats om en fördjupning av det nuvarande samarbetet till en ekonomisk och monetär union (EMU). Slutsteget i EMU är in- förandet av en gemensam valuta.

Bildandet av en valutaunion i Europa har både positiva effekter samtidigt som det medför vissa risker.

Med en gemensam valuta minskar transaktionskostnadema i utrikes- handeln, vilket stimulerar handelsutbytet mellan länderna. Eliminering av växelkursrisker får också positiva dynamiska effekter genom en ökning av företagens investeringar. Upprättandet av en gemensam centralbank innebär att penningpolitiken utformas utifrån förhållandena i hela unionen

Bilaga 1

och inte som nu utifrån förhållandena i det dominerande landet i valuta- samarbetet, Tyskland.

Det finns emellertid också risker i bildandet av EMU. För att två ekonomiska områden skall ingå i samma valutaområde förutsätts att de är någorlunda homogena. Det betyder att ekonomierna skall reagera på externa chocker på likartat sätt. Därutöver skall arbetskraft och kapital vara lättrörliga över gränserna. Om dessa krav är uppfyllda kommer områdena att vinna på att förenas i en valutaunion.

Ytterligare andra faktorer talar för en valutaunion i Europa. Avveck- lingen av valutaregleringama i industriländema har bidragit till framväx— ten av en allt mer omfattande finansiell sektor. På de avreglerade finansiella marknaderna kan kapital mycket snabbt röra sig mellan olika valutor. Volymen på kapitalströmmama är mycket stor i förhållande till ländernas valutareserver, varför centralbankema kan få svårigheter att försvara fasta växelkurser. Särskilt mindre valutor kan komma under press när placerare söker sig till de valutor som bedöms som säkrast.

Händelserna under hösten 1992 illustrerar detta. Flera länder inom EG:s växelkurssamarbete har tvingats överge sina fasta växelkurser till följd av kapitalflöden som berott på förväntningar om växelkursjuste- ringar. I en valutaunion upphör sådana kapitalflöden. Därmed försvinner också de ränteskillnader som är förknippade med valutarisker.

Det finns stora fördelar för Sverige att delta i ett allt fastare europeiskt valutasamarbete. Lägre transaktionskostnader innebär betydande bespa- ringar för svenska företag och svenska konsumenter. Prisstabilitet och en väl fungerande lönebildning blir lättare att uppnå. Arbetsmarknadens parter vet då att möjligheten att devalvera försvunnit. Samtidigt ökar kraven på flexibilitet i relativa löner och priser.

Förutsättningama för den ekonomiska politiken blir mer stabila. Räntenivån i Sverige blir densamma som i övriga delar av det större valutaområdet. Risken för valutakriser och räntechocker elimineras. Intresset för investeringar i Sverige ökar.

Sammantaget innebär ett svenskt deltagande i ett sådant europeiskt valutasamarbete ökade möjligheter till lägre räntor och högre investe- ringar, och därmed fler jobb och högre välfärd. Mot denna bakgrund är det ett svenskt intresse att delta i EG:s arbete med att skapa en ekono- misk och monetär union.

4. Den ekonomiska utvecklingen i Sverige 1993-1994

Den utveckling under 1980-talet som redovisats tidigare har fått djupgående verkningar in på l990-talet. Den samlade produktionen av varor och tjänster föll med nästan 2 % 1991 och drygt 1 % 1992. Nedgången väntas fortsätta också 1993. Därmed får det svenska folkhushållet vidkännas en standardsänkning på över 60 miljarder kronor, motsvarande nästan 7 000 kronor per svensk. Om den svenska ekonomin hade utvecklats som OECD-ländema under treårsperioden skulle varje"

Bilaga 1

person i genomsnitt ha haft nästan 15 000 kronor högre disponibel inkomst 1993.

Deprecieringen av kronan innebär att den inhemska efterfrågan minskar genom att importprisema stiger. Samtidigt förbättras förutsättningarna för den konkurrensutsatta sektorn ytterligare. De svenska företagen kommer att möta växande utlandsmarknader under prognosperioden.

Förutsättningama är därför goda för en expansion av den utlandskon- kurrerande sektorn.

En remarkabel förbättring av konkurrenskraften sker nu. Lönekost- nadema väntas öka långsamt både 1993 och 1994, samtidigt som produktiviteten stiger snabbare i Sverige än i omvärlden. Till detta ska läggas effekterna av sänkningen av arbetsgivaravgifterna, den förkortade semestern samt deprecieringen. Sammantaget beräknas de relativa enhetsarbetskostnadema falla med drygt 15 % 1993 och med ytterligare drygt 1 % 1994. En del av denna förbättring beror dock på att den genomsnittliga produktiviteten ökat genom utslagning av industri med låg produktivitet varigenom produktionskapaciteten samtidigt har minskat.

Den svenska exporten väntas öka kraftigt även om marknadstillväxten förblir lägre än under föregående konjunkturuppgångar. Tidigare förluster av marknadsandelar vänds till vinster. Exportvolymen väntas stiga med 5 % 1993 och 8 % 1994. Därmed stimuleras också industriproduktionen, som bedöms öka med ca 1 % 1993 och med 6 % 1994.

Tabell 4.1 Försörjningsbalans

Miljarder Procentuell volymförändring kr. 1991

1991 1992 1993 1994 BNP ] 432,9 -1,8 -1,2 -1,4 1,6 Import 381,7 -5.9 0,5 -0,5 3,5 Tillgång ] 814.6 -2,9 -0.7 -1,1 2,1 Privat konsumtion 777.3 1,0 -1,5 -3,2 0,0 Offentlig konsumtion 387,l 0.2 0,9 -0,5 -0,8 Stat 112,2 -O,7 2,0 -0,3 -0,5 Kommuner 274,9 0,6 -0,5 -0,6 -0,9 Bruttoinvestcringar 270,7 -8,3 -8,7 -9,5 -3,0 Lagerinvestcringar -25 ,0 -2,1 0,9 0,2 0,5 Export 404,6 -2,2 1,2 5,0 8,0 Användning 1 814,6 -2,9 -0,7 -1,1 2,1 Inhemsk användning 1 410,0 -3,2 -l,4 -3,4 -0,3

& Förändring i procent av föregående års BNP. Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdcpartementct.

Den mycket svaga efterfrågan på arbetskraft bidrar till att hålla nere löneökningarna både 1993 och 1994. Det finns dock ett Iöneöverhäng från 1992 som drar upp genomsnittet 1993. Dessutom uppstår rent tekniskt en löneglidning till följd av företagsnedläggningar och personal- inskränkningar. När arbetsstyrkan minskas är det vanligtvis de sist anställda som friställs. Dessa har som regel en lägre lön än genomsnittet, varför den genomsnittliga lönenivån höjs även om ingen enskild anställd

Bilaga 1

fått löneförhöjning. Den uppmätta genomsnittliga timlönen väntas därför stiga med 3 % 1993 och 3,5 % 1994.

Konsumentprisema väntas öka med knappt 5 % under loppet av 1993. Av detta beräknas stigande importpriser m.m. till följd av deprecieringen av kronan svara för drygt 1,5 procentenheter och skatter och andra politiska beslut för drygt 1 procentenhet. Den underliggande inflations— takten uppgår således till endast ca 2 %. Under 1994 väntas den faktiska ökningen av konsumentprisindex reduceras till knappt 3 % beroende på att effekterna av skatteförändringama upphör samt att både importpris- och hyresutvecklingen dämpas något. Den underliggande inflationstakten beräknas understiga 2 %.

Hushållens realt disponibla inkomster beräknas falla med drygt 3,5 % 1993. Detta sker mot bakgrund av stora ökningar tidigare år, nämligen 2 % 1989, 3,1 % 1990, 4,9 % 1991 och 2,1 % 1992. Hushållens köp- kraft påverkas både av höjda importpriser och av de prisökningar som följer av höjningen av bensin-, tobaks— och den reducerade mervärdes- skatten samt av lägre subventioner. Motverkande effekter som ökar köpkraften uppkommer genom lägre räntor och den prissänkning som följer av de sänkta arbetsgivaravgiftema. Under 1994 bedöms de reala disponibla inkomsterna förbli oförändrade.

Hushållens sparkvot har stigit mycket kraftigt under de senaste åren. Detta är långsiktigt positivt. Sparkvoten har nu kommit upp på en för svenska förhållanden hög nivå. Från en lägsta nivå på minus 5,1 % 1988 ligger nu sparandet som andel av de disponibla inkomsterna på ca 6 %. Hushållen kan antas vilja upprätthålla sin konsumtionsstandard och Sparkvoten beräknas därför avta något 1993 för att sedan plana ut 1994. Osäkerheten i denna bedömning är dock mycket stor. Den privata konsumtionen väntas falla förhållandevis mycket under 1993 och sedan stabiliseras under 1994.

Den underliggande konsumtionsutvecklingen inom den offentliga sektorn uppvisar en fallande trend. Nedgången bromsas dock av att en stor del av beredskapsarbetena registreras som kommunal konsumtion. Den offentliga konsumtionen mäts på ett sätt som innebär att ökad effektivitet genom lägre kostnader registreras som minskad volym. En fallande konsumtionsvolym behöver alltså inte innebära att servicen har blivit sämre.

Näringslivets investeringar och bostadsbyggandet påverkas i hög grad av de omställningsprocesser som ekonomin genomgår. Fallande priser på fastigheter får - tillsammans med höga realräntor - en starkt kontraktiv inverkan. Dålig lönsamhet, lågt kapacitetsutnyttjande och försiktiga framtidsförväntningar verkar i samma riktning. Bruttoinvesteringama väntas falla med nästan 10 % 1993. En motverkande faktor är emellertid de omfattande satsningarna på infrastrukturinvesteringar. Dessa ligger nu på en nivå som är ca 3 gånger så stor som under 1980-talet.

Den starka konkurrenskraftsförbättringen väntas gradvis resultera i växande produktion och högre lönsamhet inom industrin, vilket för med sig ökade industriinvesteringar under 1994. Detta begränsar nedgången i de samlade bruttoinvesteringama. Lageravvecklingen bedöms fortsätta

Bilaga 1

under prognosperioden men ske i allt långsammare takt. Därmed uppstår ett positivt bidrag till BNP.

Sammantaget väntas BNP falla med l-l,5 % under 1993. Uppsvinget inom den konkurrensutsatta sektorn leder sedan till att tillväxten kommer igång under 1994. BNP—tillväxten beräknas då bli drygt 1,5 %. Det kommer dock att dröja viss tid innan detta får positiva effekter på arbetsmarknaden. Den produktionsökning som uppstår kan till en början tillgodoses genom höjd produktivitet. Uppgången i den öppna arbetslös- heten motverkas av de omfattande arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Den genomsnittliga arbetslösheten beräknas stiga till drygt 6 % 1993 och till 7 % 1994. Under 1994 väntas arbetslösheten plana ut och sedan successivt sjunka.

Tabell 4.2 Nyckeltal

Årlig procentuell förändring

199 1 1992 1993 1994 Disponihcl inkomst 4,9 2,1 -3,7 0,1 Sparkvot (nivå) 2,7 6,1 5,6 5,7 lndustriproduktion —5 , l -3 ,5 1,0 6,0 Relativ cnhetsarbctskostnad 1,4 -O,9 -15,4 -1 ,l Arbetslöshet (nivå) 2,7 4,8 6,2 7,0 Handelsbalans (mdr. kr.) "30,5 35,1 57,5 76,7 Bytesbalans (mdr. kr.) —20.2 —25,6 -4,7 23,0 Bytesbalans (% av BNP) -l,4 -l,8 -0,3 1,5

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutct och Finansdepartcmentet.

Den låga aktiviteten i ekonomin leder till en fallande import under 1993, medan en ökning sannolikt inträffar under 1994. Utrikeshandeln kommer att ge ett kraftigt positivt bidrag till tillväxten. Exportvolymen ökar betydligt kraftigare än importvolymen under prognosperioden. Detta är den främsta förklaringen till det mycket stora överskottet i handels- balansen 1994. Bytesbalansen kan därigenom för första gången sedan 1986 komma att uppvisa ett överskott, motsvarande ca 1,5 % av BNP.

Redan 1993 ger kapitalbildningen ett positivt bidrag till BN P-tillväxten. Detta ökar kraftigt under 1994 samtidigt som det negativa bidraget från konsumtionen minskar. Sammantaget får därmed den svenska ekonomin en långsiktig bättre struktur, som förbättrar förutsättningarna för en snabb ekonomisk återhämtning därefter.

Bilaga 1

Bidrag till BNP-tillväxten Procent av föregående års BNP

1991 1992 1993 1994

Konsumtion 0,6 -0,6 -l ,9 -0,2 Kapitalbildning -2,4 -0,6 0,5 1,8 BNP -l,8 -l,2 -l,4 1,6

Hänvisningar till S4

5. Finanspolitiken

5.1. Bestående låg inflation vid rörlig växelkurs

Den underliggande inflationen är i dag historiskt låg. På vissa marknader råder till och med deflation. Producentprisema har sjunkit under det senaste året.

Denna låga inflationstakt har uppnåtts under en period med sjunkande aktivitetsnivå och betydande kapitalförluster. Detta är en kostsam men nödvändig anpassning efter överhettningen i slutet av 1980—talet. Det är av yttersta vikt att den låga inflationen kan bibehållas även när konjunk- turläget förbättras så att inte anpassningskostnadema behöver tas en gång till.

Sverige har tydliga och smärtsamma erfarenheter av de nackdelar som är förknippade med hög och varierande inflation.

En hög inflation leder till fördelningspolitiska orättvisor. Inkomster och förmögenheter omfördelas på ett godtyckligt sätt. Låntagare tjänar på bekostnad av sparare. Hög inflation tenderar också att missgynna personer med en svag ställning på arbetsmarknaden.

Inflationen undergräver respekten för det som skapar välfärd, nämligen arbete, sparande och företagande. I stället gynnas spekulation. Mångårigt sparande kan raderas ut på kort tid. Inflation uppmuntrar ett osunt beteende.

Hög och varierande inflation leder till att prissättning och därmed marknadernas funktionssätt försämras. Det blir svårare för både hushåll och företag att fatta ekonomiskt korrekta beslut, t.ex. i fråga om investeringar för framtiden. Med ett nominellt företagsskattesystem ger inflation upphov till snedvridande effekter på investeringsbeslut genom att den reala avkastningen efter skatt påverkas på ett godtyckligt sätt. Detta leder till sämre resursanvändning och lägre effektivitet i ekonomin. Tillväxten blir lägre.

Det finns ingen konflikt mellan hög tillväxt och låg inflation. Tvärtom är låg inflation nödvändig för att nå uthållig tillväxt. För att främja tillväxten och därmed sysselsättning och välfärd måste således inflationen förbli varaktigt låg.

Den svenska ekonomin har ett antal särdrag som medför att inflationen lätt kan återkomma. Det är mycket viktigt att den ekonomiska politiken

Bilaga 1

utformas så att existerande inflationsmekanismer och uppkomsten av nya inflationsspiraler motverkas.

Sverige har under lång tid varit ett höginflationsland och det finns en risk att grundläggande förväntningar är anpassade till detta. Sedan länge har t.ex. arbetsmarknadens parter tenderat att sluta avtal som medför att kostnaderna ökar mer än produktiviteten. Risken för detta har inte blivit mindre genom att växelkursen för närvarande är rörlig. Den ekonomiska politiken måste därför medverka till att göra klart för arbetsmarknadens parter att sådan kostnadsinflation inte kan accepteras.

Efter devalveringen 1982 slog den svenska ekonomin i kapacitetstaket förhållandevis tidigt under den följande konjunkturuppgängen. Detta medförde en stigande inflation. Flaskhalsar som skulle riskera en liknande process när tillväxten kommer igång måste därför undvikas.

Arbetskraft och andra resurser måste föras över till den utlandskon- kurrerande sektorn. Även om utlandsbetalningama 1994 på grund av den låga aktivitetsnivån ger ett litet överskott, tycks Sverige ha haft ett underliggande, strukturellt underskott i bytesbalansen. Därför måste förutsättningar nu skapas för en kapacitetsökning av den utlandskon- kurrerande sektorn.

Under senare år har den internationella integrationen kraftigt ökat, inte minst vad gäller kapitalmarknadema. Mycket stora belopp omsätts på mycket kort tid. Detta tenderar att påskynda ekonomiska förlopp. Även begränsade inflationsimpulser kan riskera att snabbt övergå i ett accelererande förlopp.

Mot denna bakgrund är det centralt att utforma den ekonomiska politiken så att inflationsförväntningama stabiliseras på en låg nivå. Förlusten av den fasta växelkursen som ankare i en sådan politik skärper kraven på den ekonomiska politikens långsiktighet och utformning. Risken att den rörliga växelkursen leder in i en inflationsspiral måste avvärjas.

Den underliggande inflationstakten för 1993 väntas bli ca 2 %. Konsumentprisindex beräknas stiga med ca 5 % till följd av höjda indirekta skatter, reducerade subventioner samt de höjda importpriser som följer av deprecieringen. En större ökning kan inte tolereras. För 1994 kvarstår endast en mindre del av deprecieringens genomslag på priserna. Då måste också ökningen av konsumentprisindex bli lägre. Den underliggande inflationstakten skall således förbli låg.

Hänvisningar till S5-1

5.2. Den stabiliseringspolitiska avvägningen

Den svaga aktivitetsnivån i ekonomin leder till krav från olika håll på finanspolitiska stimulanser. Men det vore att upprepa 1980—talets misstag. En sådan politik vore inte hållbar och skulle inte ge avsett resultat. Allmänt ökade offentliga utgifter för att stimulera ekonomin skulle innebära en ytterligare försvagning av budgeten. I en situation när budgetunderskottet redan är mycket stort och statens upplåningsbehov driver upp räntorna skulle detta få negativa effekter bl.a. genom stigande inflationsförväntningar som driver upp räntorna ytterligare. Nettoresul-

Bilaga 1

tatet skulle kunna bli en hårdare åstramning via penning- och valutapoli— tiken.

Ytterligare en mekanism skulle verka i samma riktning. En fortsatt försvagning av budgeten skulle automatiskt leda till större statsskuld. Räntebetalningama skulle öka automatiskt och därmed leda till än större framtida besparingskrav. Inflationsförväntningarna skulle snabbt tillta, med starkt negativa effekter på tillväxt och sysselsättning.

Budgetunderskottet och statens lånebehov har nu nått sådan omfattning att sedvanliga stabiliseringspolitiska mekanismer inte fungerar. Minskade offentliga utgifter kan, genom att de leder till ett lägre budgetunderskott, totalt sett ge expansiva effekter på den ekonomiska aktiviteten genom att de möjliggör lägre räntor utan stigande inflationsförväntningar. Detta förutsätter naturligtvis ett väl fungerande samspel mellan finans- och penningpolitiken.

Med hänsyn till de åtgärder som redan vidtagits på närmare ca 70 miljarder kronor i minskade offentliga utgifter framstår det som angeläget att nya åtgärder träder i kraft stegvis under ett antal år framöver. En successiv minskning av de offentliga utgifterna ger utrymme för en lägre ränta och låg inflation. Stabiliseringspolitiken måste ha en sådan inriktning att realräntan kan sjunka utan att detta sker genom ökad inflation.

Riksbanken kan i stor utsträckning styra den korta räntans nivå bl.a. genom att bestämma marginalräntan. Om den korta räntan sänks kraftigt betyder det att den förväntade avkastningen på placeringar i svenska kronor sjunker. Därvid minskar efterfrågan på tillgångar i svenska kronor och växelkursen sjunker om finanspolitiken inte är tillräckligt stram. Detta i sin tur leder till större importerade prisökningar samt ökade inflationsförväntningar. Det senare återspeglas i den långa räntan som då stiger. Den penningpolitiska handlingsfriheten är med andra ord starkt beroende av att inflationen och inflationsförväntningama hålls nere.

Hänvisningar till S5-2

5.3. Strukturella och konjunkturbetingade underskott

Det strukturella underskottet i den offentliga sektorn

Underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande kan delas upp i en konjunkturrensad och en konjunkturell del. Den konjunkturrensade delen (något oegentligt kallad strukturell del) kvarstår även vid ett konjunkturmässigt normalt kapacitetsutnyttjande. Det beräknade strukturella underskottet är således justerat med hänsyn till BNP-nivå men inte med hänsyn till sammansättning av BNP. Det resterande konjunkturbetingade underskottet år en följd av att skatteunderlagen är tillfälligt låga på grund av lågt kapacitetsutnyttjande samt av att lågkon- junkturen medför extra kostnader för arbetslöshet och arbetsmarknads- politiska åtgärder. Utbetalt bankstöd har även medtagits här.

En uppdelning av det totala underskottet i en konjunkturell respektive en konjunkturrensad del är behäftad med osäkerheter. Underskotten utgör skillnaden mellan två mycket stora tal. Mindre beräkningstekniska förändringar kan ge stora effekter på de olika saldona. Icke desto mindre

Bilaga 1

är en uppdelning intressant, eftersom den ger en indikation på hur underskottet utvecklas när tillväxten kommer igång och de konjunkturella effekterna faller bort, både på inkomst- och utgiftssidan.

Som diskuteras närmare i den preliminära nationalbudgeten har uppdelningen av underskottet i en strukturell och en konjunkturbetingad del gjorts med utgångspunkt i att 1991 var ett år med ett konjunktur— mässigt normalt kapacitetsutnyttjande samt att den potentiella tillväxt- takten uppgår till 2 % per år.

Enligt denna bedömning var således det konjunkturberoende under— skottet år 1991 noll. Det faktiska underskottet på 15 miljarder kronor var därför strukturellt. Detta underskott kan i allt väsentligt hänföras till 1980-talets ökning av inkomstöverföringar samt det låga hushållsspa- randet, som medförde ohållbart höga mervärdesskatteintäkter från den privata konsumtionen.

Tabell 5.1 Finansiellt sparande i offentlig sektor

Miljarder kronor

1991 1992 1993 1994 Totalt finansiellt sparande -15 -l30 -170 -l40 därav Strukturellt - 15 -70 -70 -55 Konjunkturberoende 0 -60 -100 -85

Den stora försämringen i det strukturella underskottet inföll således mellan 1991 och 1992. I allt väsentligt hänger detta samman med beslut och utvecklingstendenser under slutet av 1980-ta1et som först 1992 blev synliga i det offentliga sparandet. Överhettningen, den höga nominella pris- och lönekostnadsökningen och det låga hushållssparandet hade inneburit att den offentliga sektorns inkomster blivit uppblåsta till långsiktigt ohållbara nivåer. Samtidigt var utgifterna för arbetsmarknads- politiska insatser låga på grund av det överhettade sysselsättningsläget. När pris- och lönekostnadsökningen dämpades och överhettningen på arbetsmarknaden försvann minskade inkomsterna och utgifterna ökade. De tidigare nivåerna visade sig vara långsiktigt ohållbara i den meningen att inkomsterna inte var tillräckliga för de utgifter som blev resultatet av ett mera normalt konjunkturläge. Enbart ökningen i hushållssparandet, som under perioden 1989-1992 ökade uppgick till närmare 100 miljarder kronor, motsvarar en minskning av mervärdesskatteintäk- terna från privat konsumtion med ca 20 miljarder kronor.

Bilaga 1

Försämringen i det strukturella underskottet mellan 1991 och 1992 kan Prop. 1992/932100 mer konkret förklaras av bl.a. följande faktorer:

Högre hushållssparande 6 miljarder kronor Övergång till lägre inflation 7 " " Ökad vinstandel 6 " " Ökade offentliga investeringar 4 " " Mervärdesskattesänkning 10 " " Ökade räntebidrag på grund av

dyrt byggande 1990-91 3 " " Ökade flyktingkostnader 6 " "

Det ökade hushållssparandet förklarar ca 6 miljarder kronor. Därigen- om försvagades den privata konsumtionen och basen för mervärdesskatte- intäktema. Ökningen av sparandet är positiv ur samhällsekonornisk synvinkel. Den beror på en kombination av skattereformen som gjorde det dyrt att låna och lönsamt att spara, på kreditmarknadens omsvängning till restriktiv utlåning samt på den ökade arbetslösheten som skapade behov i hushållen av en ekonomisk buffert.

Nedväxlingen i inflationstakten förklarar ca 7 miljarder kronor. Även detta är positivt, men innebär i övergångsskedet att utgifterna ökar snabbare än inkomsterna. När inflationen sjunker ökar inkomsterna med den nya låga inflationstakten medan många utgifter är basbeloppsstyrda och därför ökar med den tidigare högre inflationstakten. Effekten blir en engångsvis permanent försämring av saldot.

Ökade räntebidrag på grund av att det tidigare finansieringssystemet medförde dyrt byggande svarar för ca 3 miljarder.

Sänkningen av mervärdesskatten år 1992 svarar för 10 miljarder kronor.

Därtill kommer ett antal mindre poster som enligt den valda metoden inte är konjunkturberoende. De kan dock vara mer eller mindre till- fälliga. Dit hör t.ex. ökade utgifter för flyktingmottagningen och ränta på utbetalt bankstöd.

Av tabellen framgår att det strukturella underskottet är i stort sett oförändrat mellan åren 1992 och 1993. Detta kan synas egendomligt med hänsyn till de stora utgiftsminskningar som träder i kraft 1993. Samtidigt har emellertid deprecieringen medfört en kraftigt ändrad sammansättning av BNP, vilket kortsiktigt reducerat skatteintäkterna. Vinster är på kort sikt lägre beskattade än löner och genom deprecieringen ökar vinstan- delen. Deprecieringen medför även att exporten främjas medan den privata konsumtionen begränsas vilket minskar underlaget för mervärdes- skatt m.m. Den offentliga sektorns ränteutgifter, netto, ökar med ca 20 miljarder kronor. Skatteintäkterna påverkas också av slopade punkt- skatter samt av att pensionäremas grundavdrag inte längre avtrappas mot bl.a. kapitalinkomst. Nettoeffekten är att det strukturella underskottet är oförändrat 1993 jämfört med 1992.

Bilaga 1

Mellan 1993 och 1994 minskar det strukturella underskottet med ca 15 miljarder kronor. Detta är nettot av beslut om minskade utgifter på ca 25 miljarder kronor och ökade räntor netto på ca 10 miljarder kronor.

Analysen visar att finanspolitiken hade en kraftigt expansiv inriktning under 1992, om hela den offentliga sektorn beaktas, huvudsakligen till följd av tidigare fattade beslut. Under 1993 är finanspolitiken neutral. För 1994 förutses en finanspolitisk åtstramning.

Analysen visar också automatiken i saldoförsämringen. Betydande åtgärder krävs för att kompensera ökningen av ränteutgiftema och än mer för att minska det strukturella underskottet. Detta illustrerar vikten av att inte skjuta saneringen av de offentliga finanserna på framtiden.

Strukturellt underskott i statsbudgeten

Även statsbudgetens saldo kan delas upp i en strukturell del som består även vid ett konjunkturmässigt normalt kapacitetsutnyttjande och en resterande konjunkturbetingad del. Skillnaden mellan det faktiska, redovisade saldot för 1993/94 och det beräknade strukturella saldot visar således den konjunkturmässiga delen av underskottet.

Statsbudgetens saldo 1993/94

Miljarder kronor

Totalt saldo ca —160 Strukturellt saldo ca -105 Konjunkturberoende saldo ca - 55

Tabellen visar att om det inte varit lågkonjunktur 1993/94 skulle underskottet varit 55 miljarder kronor lägre. Det underskott som kvarstår på ca 105 miljarder kronor är att betrakta som strukturellt.

Det strukturella underskottet i de totala offentliga finanserna är summan av statsbudgetens strukturella underskott, viss upplåning utanför statsbudgeten samt sparandet i socialförsäkringssektorn och kommun- sektorn.

Hänvisningar till S5-3

5.4. Långsiktig utgiftsstrategi

Riksdagen har på förslag från regeringen lagt fast en långsiktig utgifts- strategi (LUS) för de offentliga utgifterna. Utgiftsstrategin innebär en prövning i tre led och har beskrivits i proposition 1991/92:38 Inrikt- ningen av den ekonomiska politiken (1991/92:FiU10). De tre leden är följande:

1) Att bedöma den långsiktiga utgiftsutvecklingen.

Bilaga 1

2) Att fastställa det totala utgiftsutrymmet och fördela detta, dels över tiden, dels enligt politiska prioriteringar på sektorer. Därmed krävs även ett ställningstagande inom vilka områden besparingar skall ske.

3) Att genomföra processen varje år, göra avstämningar och därmed bestämma utgiftsutrymme för en ny treårsperiod.

Som ett led i denna långsiktiga utgiftsstrategi föreslog regeringen omfattande besparingsåtgärder i budgetförslaget i januari 1992, i den reviderade finansplanen våren 1992 samt i proposition 1992/93:50 som en följd av överenskommelsen med socialdemokratema hösten 1992.

Under föregående riksmöte fattade riksdagen efter förslag i budgetpro- positionen beslut om utgiftsminskningar på sammanlagt ca 20 miljarder kronor. Därtill beslöt riksdagen att successivt reducera räntebidragen vid ny- och ombyggnad av bostadshus, vilket ger en tillkommande besparing på 15 miljarder kronor när det nya systemet gäller fullt ut.

Under innevarande riksmöte har riksdagen med utgångspunkt i regeringens proposition om åtgärder för att stabilisera. den svenska ekonomin fattat beslut som innebär budgetförstärkning för staten inkl. AP—fonden genom bl.a. införandet av en karensdag, sänkt kompensations- nivå för pensioner och sjukpenning och framtida höjd pensionsålder på ca 33 miljarder kronor per år.

Nyss nämnda beslut ger en sammanlagd långsiktig effekt på närmare 70 miljarder kronor.

Strukturellt motiverade reformer som bidrar till ett högre utbud av arbete och ett högre sparande ger långsiktiga budgeteffekter som är väsentligt större än de direkta besparingarna. Det gäller t.ex. för regelförändringar i socialförsäkringssystemen som uppmuntrar arbete och rehabilitering och motverkar frånvaro. Denna typ av reformer är därför särskilt angelägna både för att öka den långsiktiga produktionskapaciteten och för att förbättra de offentliga finanserna på medellång och lång sikt. Aven skattereformens dynamiska effekter bör göra sig gällande när tillväxten börjar ta fart. Den fram till år 1997 successivt höjda pensions- åldern medför ett tillkommande arbetsutbud som är särskilt stort när konjunkturläget blir bättre. Därigenom ökar basen för socialavgifter, inkomstskatter och indirekta skatter vilket ger fördelaktiga budgeteffekter utöver den direkta besparingen i form av lägre pensionsutgifter.

Utöver nu angivna besparingar har riksdagen fattat ett principbeslut om att ansvaret och därmed finansieringen av sjuk- och arbetsskadeför- säkringen skall flyttas ut från budgeten.

Som framgick av tabell 5.1 beräknas det strukturella underskottet för den offentliga sektorn till ca 55 miljarder år 1994. Riksdagen har fattat beslut om att detta underskott på sikt skall elimineras.

För att bedöma de krav detta ställer på budgetpolitiken under konnnande år redovisas en beräkning av det strukturella och det totala underskottets utveckling under år 1995-1998. Beräkningarna redovisas mera utförligt i den preliminära nationalbudgeten. Eftersom det inte

Bilaga 1

föreligger någon egentlig prognos för den svenska ekonomins utveckling under dessa år beaktas därvid endast ett begränsat antal faktorer. Liksom vid beräkningen av det strukturella underskottet för tidigare år antas en underliggande trendmässig tillväxt på 2 %. Jämförelsenormen är därför att alla inkomster ökar med 2 % realt. För de offentliga utgifterna är ökningen lägre därför att den offentliga konsumtionen antas vara realt oförändrad. Om pris- och kostnadsökningama i den offentliga konsum— tionen är större än i den övriga ekonomin antas detta mötas med olika åtgärder.

Beräkningarna baseras på antagandet att det sker en konjunkturmässig återhämtning från år 1994 till år 1998 så att skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP reduceras med en sjättedel per år, vilket motsvarar en årlig tillväxt på 3,2 %.

En årlig tillväxt på 3,2 % kan förefalla hög, bl.a. med hänsyn till att den genomsnittliga tillväxttakten efter 1982 års devalvering uppgick till 2,6 % för perioden 1983-1986. Å andra sidan bör tillväxtförutsätt- ningarna vara förhållandevis goda efter år 1994 dels med hänsyn till de förbättringar i ekonomins funktionssätt som följer av fattade beslut, dels med hänsyn till den stora outnyttjade kapaciteten i utgångsläget.

Vid denna beräkning antas en årlig tillkommande budgetförstärkning genom nya beslut på 10 miljarder kronor i 1994 års priser per år för åren 1995-1998 och på 5 miljarder för år 1994 utöver vad som nu föreslås för budgetåret 1993/94 samt att den offentliga konsumtionen är realt oförändrad som jag tidigare redovisat. Som framgår av tabellen beräknas dessa budgetförstärkningar resultera i ett trendmässigt sjunkande strukturellt underskott i de offentliga finanserna så att detta är eliminerat år 1998.

Det totala underskottet reduceras ännu kraftigare, vilket beror på den antagna konjunkturåterhämtningen under år 1995-1998.

Följande slutsatser kan dras:

- För att uppnå en godtagbar utveckling av det strukturella och det totala underskottet för den offentliga sektorn krävs årliga tillkom- mande budgetförstärkningar på minst 10 miljarder kronor under de kommande åren vid realt oförändrad offentlig konsumtion.

- Återhämtningen och tillväxten är central för att reducera det totala underskottet för den offentliga sektorn. Atgärder som ökar tillväxten, t.ex. ökade incitament till arbete genom förändringar av socialförsäk- rings- och skattesystemet, är därför avgörande även ur budgetsyn- vinkel.

- Även vid dessa tillkommande årliga besparingar och en förhållande-

vis stark konj unkturåterhämtning under l990-talet ökar den offentliga sektorns skuld kraftigt.

- Det strukturella underskottet i den offentliga sektorn kan elimineras under perioden.

Bilaga 1

Tabell 5.2 Avvecklingen av den offentliga sektorns strukturella underskott

Miljarder kronor, 1994 års priser

1994 1995 1996 1997 1998

Förändringar som på- verkar sparandet

Ökning av ränteutgifter utöver 2 % realt -9,1 -7,4 -5,8 -3,6 Effekter av tidigare besparingsbeslut 6,3 5,0 6,6 2,4 Andra faktorer -6,4 _8,4 -3,0 -2,4

Rcalt oförändrad offentlig konsumtion 8,2 8,4 8,5 8,7

Antagen tillkommande budgetförstärkning 5,0 10,0 10,0 l0,0 10,0

Minskat konjunkturbe- tingat underskott 12,9 13,6 14,4 l5,2

Strukturellt finansiellt sparande -49,6 -39,7 -'31,4 -l4,4 1,0

Totalt finansiellt sparande —137,2 -115,4 —94,3 -63,6 -33,3

1 tabell 5.2 redovisas utvecklingen av den offentliga sektorns sparande vid tillkommande budgetförstärkningar. Tabellen illustrerar det faktum att nuvarande stora underskott medför stora automatiska räntebetalningar varvid kraven på budgetförstärkningar för att minska underskottet blir betydande. Ju mer saneringen av de offentliga finansema skjuts på framtiden, desto större blir kraven på framtida budgetförstärkningar.

Mot denna bakgrund förslås i detta budgetförslag följande: Kompensationsgraden i delpensionsförsäkringen sänks samtidigt som begränsningar i rätten till nedtrappning av arbetstiden införs fr.o.m. den 1 juli 1993. Åldersgränsen för rätt till delpension höjs från 60 till 62 år. Fr.o.m. 1995 gäller rätten till delpension från 63 års ålder.

De ändrade reglerna i sjukförsäkringen som regeringen föreslagit i prop. 1992/93:31 medför ett behov av anpassning av arbetsskadeförsäk— ringen. Regeringen har för avsikt att förelägga riksdagen ett förslag om att arbetsskadesjukpenningen slopas fr.o.m. ] juli 1993.

Inom arbetslöshetsförsäkringen förändras kompensationsnivån så att den i huvudsak blir densamma som vid sjukdom. Dessutom återinförs fem karensdagar. Kostnaderna för beredskapsarbeten reduceras genom att arbetstiden begränsas till 90 % av heltid. Den högsta ersättningen inom arbetslöshetsförsäkringen, KAS och utbildningsbidragen avindexeras.

De föreslagna regelförändringama inom studiestödet innebär bl.a. att studiestödet begränsas till 10 månader per år. Inom Justitiedepartementets ansvarsområde minskas utgifterna genom rationaliseringar och effektivise-

Bilaga 1

ringar inom polisväsendet samt genom att utbildningen vid Polishög- skolan sker med studiemedel i stället för med lön.

Deprecieringen innebär en standardsänkning för det svenska folkhus- hållet. För denna standardsänkning kan ingen kompensera sig. Därför får inte basbeloppsanknutna förmåner, dvs. pensioner och andra transfere— ringar öka med den del av inflationen som beror på deprecieringen. Konjunkturinstitutet kommer senare att få i uppdrag att beräkna hur deprecieringen påverkar konsumentprisema för oktober 1993 respektive oktober 1994.

Skatten på starkare alkoholdrycker höjs så att priset på dessa drycker anpassas till prisutvecklingen för varor och tjänster i allmänhet. Dess- utom bör en ytterligare differentiering av skatten på alkoholsvagare drycker göras. Skatteintäkterna beräknas därigenom öka med ca 150 miljoner kronor.

Sammantaget föreslås eller aviseras utgiftsminskningar på 17 miljar- der kronor för budgetåret 1993/94. Därav hänför sig 4,9 miljarder kronor till förslag som aviserats i proposition 1992/93:50 och 11,9 miljar- der kronor till nya förslag. Den långsiktiga effekten är betydligt större eller sammantaget nära 28 miljarder kronor. De förslag som tidigare aviserats svarar för ca 12,5 miljarder kronor och de nya förslagen svarar för 15 miljarder kronor. Därtill förstärks budgeten med 150 miljoner kronor från den höjda alkoholskatten.

Tabell 5.3 Förslag i 1993 års budgetproposition samt i aviserade särpropositioner

Miljarder kronor

1993/94 Lång sikt

Höjd pensionsålder . 1,1 6,0 Samordnad sjuk- och arbetsskadesjukpenning 1,6 1,6 Regeländring inom delpensioneringen 0,2 1,5 Utebliven kompensation för deprecieringens

priseffekt i basbeloppsanknutna förmåner 1,2 3,0 Regeländringar inom studiestödet 0,6 0,6 Sänkt ersättningsnivå och karensdagar inom

arbetslöshetsförsäkringen 4 ,7 4,7 Minskade kostnader för beredskapsarbeten,

utbildningsbidrag m.m. 2,1 2,1 Sänkt dagpenning för asylsökande 0,2 0,2 Minskade bostadssubventioner 1,5 3,0 Besparingar inom försvaret 0,4 1,2 Minskat bistånd 0,9 0,9 Polisväsendet 0,2 0,5 Administrativa utgihsminskningar 2,1 2,1 Summa minskade utgifter 16,8 27,4

därav

aviserade i prop 1992/93:50 4,9 12,4 nya förslag till minskade utgifter 11,9 15,0

Bilaga 1

För att fullfölja saneringen av de offentliga finanserna måste budgetför— stärkningar ske även under kommande år. Jag återkommer senare till detta.

Hänvisningar till S5-4

5.5. Riktlinjer för budgetpolitiken

Målet för budgetpolitiken är att avskaffa det strukturella underskottet i de offentliga finanserna och därigenom skapa förutsättningar för en långsiktigt bättre ekonomisk utveckling.

Underskottet i de offentliga finanserna har ökat kraftigt under senare år. Detta beror i allt väsentligt på tidigare ekonomisk-politiska misslyck- anden. Problemen förstärks av den rådande djupa lågkonjunkturen. Underskottet i statsbudgeten har också ökat kraftigt.

Om vi underlåter att sanera de offentliga fmansema blir följden en fortsatt kraftig ökning av statsskulden. Växande ränteutgifter medför då att angelägna offentliga utgifter successivt trängs ut. Detta skulle få svåra konsekvenser för de människor som är beroende av offentliga insatser och leda till ökade orättvisor i samhället. Därför måste arbetet med att minska underskottet i de offentliga finanserna drivas vidare.

Följande normer skall gälla för budgetpolitiken:

] Det strukturella underskottet i de offentligafinansema skall avskajas

Med detta avses att. den offentliga sektorns finansiella sparande skall vara i balans över en konjunkturcykel.

Ett hjälpmedel i detta arbete är den långsiktiga utgiftsstrategin. För att uppfylla normen och fullfölja saneringen av de offentliga finansema krävs fortsatta budgetförstärkningar.

Under åren 1994-1996 bör budgetförstärkningama uppgå till ca 25 miljarder kronor samt vad som följer av att den offentliga konsum- tionen är realt sett oförändrad enligt den definition som jag tidigare redovisat. Detta gäller utöver de minskningar i offentliga utgifter som följer av redan fattade beslut och förslagen i årets budgetproposition. Atgärdema bör förslagsvis fördela sig med ca 5 miljarder kronor för 1994 och vardera 10 miljarder kronor för 1995 och 1996. Även 1997 och 1998 krävs beslut om fortsatta budgetförstärkningar.

Saneringen av de offentliga finanserna är ett långsiktigt arbete. Jag är öppen för att diskutera vilka budgetförstärkningar som bör genomföras. Det är angeläget att en bred parlamentarisk majoritet står bakom åtgärderna. Detta stärker trovärdigheten i budgetpolitiken vilket får positiva effekter på tillväxt, inflationsförväntningar och förbättrar förutsättningarna för ett varaktigt lågt ränteläge.

Åtgärderna kan beröra bl.a. följande tre områden:

* Sjukförsäkringen och andra delar av socialförsäkringssystemet. Detta kan ske exempelvis genom ytterligare sänkningar av ersättnings- nivåema och/eller utflyttning från statsbudgeten i kombination med vissa avgiftsförändringar.

Bilaga 1

* Bostadssektorns belastning på den offentliga sektorn. Möjligheterna att uppnå detta ökar i takt med sjunkande ränta som i sig dämpar boendekostnadema.

* Grundavdraget i inkomstskatteskalan.

Åtgärderna ovan ansluter till det förslag som regeringen aviserade den 19 november 1992. I detta ingick emellertid som en väsentlig ingrediens också en kraftig ytterligare sänkning av arbetsgivaravgifterna. Jag har inte bedömt det som ändamålsenligt att nu genomföra denna del av för- slaget.

Jag är öppen för att diskutera även andra förslag till i första hand minskade utgifter som läggs fram i riksdagen.

2 De ojentliga utgifterna bär successivt sjunka räknat som andel av BNP

Denna norm gäller för de offentliga utgiftemas utveckling. Eftersom normen är långsiktig bör den gälla oberoende av faktiskt konjunkturläge och således avse de offentliga utgifterna exklusive konjunkturberoende och tillfälliga utgifter, såsom arbetsmarknadspolitiska insatser och bankstöd. Normen avser således de konjunkturrensade offentliga utgifterna som andel av en konjunkturrensad BNP.

Som framgår av följande tablå innebär årets förslag till statsbudget att denna norm uppfylls.

Konjunkturrensade offentliga utgifterna som andel av en konjunkturrensad BNP

Procent

1991 1992 1993 1994 Konjunkturrcnsad utgiftskvot 63,3 65.4 64,2 62,7

Ökningen av den konjunkturrensade utgiftskvoten mellan 1991 och 1992 förklaras bl.a. av ökade offentliga investeringar, högre utgifter för räntebidrag och ökade kostnader för flyktingmottagning. Därefter sjunker den konjunkturrensade utgiftskvoten till följd av beslutade utgiftsminsk- ningar.

Ett liknande sätt att beskriva den strama utgiftutveckling som följer av tidigare fattade beslut och det budgetförslag som nu läggs fram är den nominella ökningen av de konjunkturrensade offentliga utgifterna. Som tidigare har framgått hade finanspolitiken en kraftigt expansiv inriktning under 1992 då de konjunkturrensade offentliga utgifterna ökade med 6,6 %. Därefter har utgiftsutvecklingen begränsats högst väsentligt. Ökningstakten för nominella konjunkturrensade utgifter beräknas bli 2,1 % för 1993 och 1,6 % för 1994. Detta innebär en real minskning.

Bilaga 1

Hänvisningar till S5-5

5.6. Statens budget och upplåningsbehovet Budgetläget

Den kraftiga försämringen av den offentliga sektorns sparande under de senaste åren beror i huvudsak på en kraftig försämring av statens budget från budgetåret 1990/91 till budgetåret 1992/93.

Under budgetåret 1993/94 kan en viss förbättring skönjas. Detta beror både på tidigare fattade beslut, de nedskärningar på utgiftssidan som regeringen genomfört i samverkan med socialdemokratema hösten 1992 och på de nu föreslagna åtgärderna. Saldoförbättringen motverkas dock av fortsatta fall på inkomstsidan. Samtidigt ökar statsskuldräntorna kraftigt på grund av den snabbt växande statsskulden. Denna utveckling visar påtagligt följden av att under en period ha stora underskott i budgeten.

Tabell 5.4 Statstinansernas utveckling Miljarder kr

1991/92 1992/93 1993/94 Utfall Inkomster 397,7 381 ,2 358,4 Arbetsmarknadspol itik 34,7 43 ,4 44 ,0 Statsskuldräntor 60,0 83,0 95,0 Einanskrisutgifter 4,2 22,6 .. Ovrigt 379,6 430,5 381,7 Summa utgifter 478,5 579,5 520,7 Budgetsaldo -80,8 -l98,3 -l62,3 Andel av BNP -5,6 % -l3,8 % -11,l % Statens lånebehov 88,7 230,1 205,3 Underliggande budgetsaldo -91,3 -173,2 -163,9

Statens lånebehov

Statens lånebehov räknas fram genom att utgå ifrån det redovisade budgetsaldot och sedan lägga till

- kassamässiga korrigeringar p.g.a. att skillnader mellan tidpunkten när transaktioner bokförs i myndigheters redovisning och när de registreras på statsverkets checkräkning, - finansiering av underskott i fonder som ligger utanför statsbudgeten, den del av statens kreditgivning som går via riksgäldskontoret och därför inte redovisas på statsbudgeten.

Bilaga 1

Statens lånebehov nästan fördubblas från budgetåret 1991/92 till budgetåret 1992/93. 1993/94 sker det en förbättring, vilken helt är att hänföra till förbättringen i det redovisade budgetsaldot för 1993/94.

Det starkt negativa offentliga sparandet, som ger upphov till det stora lånebehovet, motsvaras av ett starkt positivt privat sparande hos företag och hushåll. Bytesbalansen beräknas vara nära noll år 1993 och positiv år 1994. Det kommer således att finnas stor placeringskapacitet i den privata inhemska sektorn.

Hänvisningar till S5-6

5.7. Finanskrisen och statsbudgeten Budgetkonsekvenser av tidigare beslutade åtgärder

Riksdagen beslutade hösten 1991 att staten skulle garantera en nyemission av aktier i Nordbanken på ca 5,2 miljarder kronor och teckna sin andel av emissionen. Som en följd av beslutet har 4 191 milj kronor betalats ut över statsbudgeten under 1991/92 för nyteckning av aktier i Nordbank- en. Riksdagens beslut i juni 1992 om rekonstruktion av Nordbanken (prop. 1991/92:153, bet. l991/92:NU36, rskr. 1991/92:352) innebär att regeringen har bemyndigats att bilda Förvaltningsaktiebolaget Venantius med uppgift att inneha aktier i Nordbanken och svara för finansieringen av uppköp av utestående aktier i Nordbanken intill ett belopp om 2 050 miljoner kronor. Detta belopp belastar statsbudgeten under budgetåret 1992/93.

I nämnda beslut bemyndigades regeringen att inom en ram om 20 miljarder kronor besluta om garantier, lån och kapitaltillskott eller vidta andra åtgärder i syfte att förstärka den finansiella basen i Nord- banken och Securum. Den 29 oktober 1992 beslutade regeringen att tillskjuta sammanlagt 10 miljarder kronor till Nordbanken. vilket har belastat innevarande års statsbudget. Dessutom har en garanti på 9,85 miljarder kronor, syftande till att stärka den finansiella basen i Securum, utfärdats. Vid denna garantis infriande kommer de principer som riksdagen beslutat på förslag av regeringen i prop. 1992/93:135 om åtgärder för att stärka det finansiella systemet att tillämpas.

Dessutom kommer statsbudgeten att belastas av räntekostnader i samband med lån till den stiftelse som äger Sparbanken Första.

Budgetbelastningen av nämnda åtgärder uppgår under innevarande budgetår till 22,6 miljarder kronor. Därutöver uppkommer en svårbedöm- bar ytterligare budgetbelastning i den mån det generella bankstödet utnyttjas.

Hänvisningar till S5-7

5.8. Kommunala frågor

Kommunema och landstingens verksamhet har stor samhällsekonomisk betydelse. Den svarar för merparten av social service till hushållen. Staten har ett övergripande ansvar för att den offentliga verksamheten i vid mening utvecklas på ett sätt som är förenligt med samhällsekono- misk balans. Statsmaktemas riktlinjer för den kommunala ekonomin bör

Bilaga 1

ange omfattningen av den skattefinansierade verksamheten oavsett om denna produceras av kommunen eller privata tjänsteproducenter. Det innebär att riktlinjer främst bör ges för den totala finansiella ramen och därmed för den kommunala skattesatsen och de statliga transfereringama. Som jag framhöll i den reviderade finansplanen 1992 bör kommuner och landsting utgå från att det nya statsbidraget utvecklas mycket restriktivt under de närmaste åren.

Utrymme för att höja ambitionsnivån i den kommunala verksamheten måste huvudsakligen skapas genom rationaliseringar och effektiviseringar. Jag avser att till våren återkomma med en bedömning av det finansiella utrymmet för kommunsektorn i samband med att jag redovisar mitt förslag till inriktning av den ekonomiska politiken på medellång sikt. Jag avser då också att ta upp frågan om den kommunala utdebiteringen för år 1994.

Mellan 1985 och 1991 hade kommunsektorn ett negativt finansiellt sparande. Inkomsterna täckte de löpande utgifterna medan en del av investeringarna finansierades med upplåning, försäljning av tillgångar eller neddragningar av rörelsekapitalet. Den kommunala sektorns finansiella spamade förbättrades därefter mycket kraftigt under åren 1991 och 1992. År 1992 uppskattas det finansiella sparandet till ca 10 miljarder kronor. Det finansiella sparandet bedöms bli positivt även är 1993. För år 1994 förutses däremot en klar försämring.

Förbättringen av kommunernas och landstingens ekonomi mellan åren 1991 och 1993 beror på att inkomsterna ökar snabbare än utgifterna. Skatteinkomstema steg kraftigt 1991 och 1992 till följd av de höga löneökningarna två år tidigare. Samtidigt ledde den förutsedda dämpning- en av löneökningarna och inflationen till att de kommunala utgifterna inte växte i samma snabba takt. Konsumtions- och investeringsutvecklingen dämpades.

Med den finansiella utveckling som kan förutses i både den statliga och kommunala sektorn kommer frågan om finansiering av de tjänster som kommuner och landsting hittills erbjudit in i bilden. Finansieringen har en avgörande betydelse för resursanvändningen inom offentlig sektor. Utgångspunkten är att skattefmansieringen även i framtiden kommer att spela en huvudroll inom flera tjänstesektorer.

Avgifterna motsvarar idag ca 13 % av kommunernas kostnader. Avgiftstäckningen är högst inom de tekniska områdena och lägst inom kultur, utbildning, omsorg. Från bl.a. 1992 års långtidsutredning har framhållits att ökad avgiftsfinansiering kan bli nödvändig om det inte skattevägen är möjligt att täcka kostnaderna för den kommunala verksamheten. Jag återkommer till denna fråga i samband med den reviderade finansplanen till våren.

Under våren 1992 har en utredning om hälso— och sjukvårdens finansiering och organisation tillsatts. Enligt direktiven bör utredningen bl.a. analysera patientavgiftemas roll inom hälso- och sjukvården utifrån tre olika perspektiv; avgiftemas roll som finansieringskälla, avgiftemas roll som styrinstrument och avgiftemas fördelningspolitiska betydelse. Utredningens arbete beräknas vara slutfört senast den 1 mars 1994.

Bilaga 1

5.9. Fördelningseffekter

Den samhällsekonomiska utvecklingen de senaste tio åren har medfört en breddad och mer nyanserad syn på fördelningspolitiken. Debatten handlar inte längre enbart om de direkta effekterna av att staten omfördelar resurser genom skatter och inkomstöverföringar. Omfördelningen i ett livstidsperspektiv uppfattas allt oftare som viktig, liksom fördelningen mellan generationer samt mellan könen. Likaså har de samhällsekono- miska kostnaderna av inkomstomfördelning alltmer uppmärksammats.

Debatten handlar också om de fördelningspolitiska effekterna av arbetslöshet och inflation, liksom den än större frågan om fördelningen av arbetstillfällen mellan Sverige och andra länder.

Det finns inga vinnare i en ekonomi i kris. Alla förlorar genom att en låg tillväxt ger frisk som sjuk, gammal som ung, en lägre välfärd än om tillväxten skulle vara på samma nivå som i vår omvärld. Dessutom skapar krisen stora och godtyckliga klyftor mellan olika människor. Dessa klyftor är långt allvarligare än de som kan bli följden av ändrade skatter och inkomstöverföringar.

Tillväxten är avgörande för möjligheten att öka standarden för alla. En bestående tillväxt kräver låg inflation. Detta är ett starkt skäl för en kraftfull antiinflationspolitik. En hög inflationstakt leder också i sig till fördelningspolitiska orättvisor. Inkomster och förmögenheter omfördelas på ett godtyckligt sätt. Låntagare tjänar på bekostnad av sparare. Hög inflation tenderar också att missgynna personer med en svag ställning på arbetsmarknaden.

De som träffas av arbetslöshet eller permanent slås ut från arbetsmark- naden förlorar inte bara inkomster utan också möjligheten att försörja sig själva. Flera års besparingar kan försvinna på några månader genom höga räntor och sänkta priser på egna hem. Många små företagare förlorar sina kunder, sitt kapital och kanske hela sitt livsverk. Det är klyftor som inte enkelt kan mätas, men som är mycket viktiga i ett livstidsperspektiv.

Ett kontinuerligt växande budgetunderskott pressar upp räntorna och medför därför sämre tillväxt och hög arbetslöshet. Detta leder till fortsatta välfärdsförluster och växande klyftor. Växande underskott medför också en ökad orättvisa mellan olika generationer. Dagens generation konsumerar, men kommande generationer får betala genom lägre disponibla inkomster och sämre offentlig service. Underskotten har därmed också en moralisk dimension.

Minskade offentliga utgifter innebär smärtsamma omprövningar och uppoffringar. För att accepteras måste uppoffringama och de följande långsiktiga förbättringarna fördelas rättvist mellan olika grupper. Det är viktigt att alla är med om att sanera de offentliga finanserna och att utsatta grupper skyddas. Grundläggande är att basen för den saudade välfärden ökar och att fördelningen av ekonomiska resurser blir rättvis.

Den ekonomiska politiken utformas efter detta synsätt. Åtgärderna sätts in på ett sådant sätt att effekterna blir så rättvist fördelade som möjligt. Inkomstöverföringar som har störst betydelse för utsatta grupper har

Bilaga 1

undantagits från besparingar, t.ex. bostadsbidrag. Särskilda insatser har gjorts genom ökat kommunalt bostadstillägg, höjda pensionstillskott, höjt vårdbidrag till föräldrar med handikappade barn samt genom högkost- nadsskydd. Sänkningen av ersättningarna inom socialförsäkringen har fördelats så att många får avstå ganska små belopp. Förändringarna inom de direkta och indirekta skatterna är likaledes så utformade att flertalet hushåll berörs. De sammanlagda effekterna av ingreppen i inkomstöver— föringar och skatter är därför jämnt fördelade mellan olika inkomst— grupper och familjetyper samt mellan kvinnor och män.

I ett läge med krympande resurser ställs förmågan att prioritera på hårda prov. Ett viktigt inslag i regeringens politik är att ge förtur åt riktade insatser för grupper som har särskilda behov. Den proposition regeringen i vår lägger fram om bl.a. rätt till personlig assistent för svårt handikappade skall ses i detta sammanhang.

5.10. Pensionssystemet

I ett långsiktigt perspektiv är utformningen av pensionssystemet av avgörande betydelse för tillväxt, sparande, skattetryck och balans i de offentliga finanserna. Som påpekats av utredningen om ökat hushålls- sparande (SOU 1992:97) är pensionen ett viktigt sparmotiv. En långsik- tigt stabil ökning av sparandet i den svenska ekonomin är nödvändig, i allt väsentligt genom privat sparande. Pensionssystemet måste därför reformeras. Målet är att skapa ett pensionssystem som utöver att det ger grundtrygghet är långsiktigt hållbart, stimulerar sparandet och stärker sambandet mellan inbetalda avgifter och utgående förmåner. Förslag om sådana reformer kommer att läggas på basis av den pågående parlamen- tariska arbetsgruppens arbete.

Men även förändringar inom det nuvarande pensionssystemets ram är angelägna. Pensionsåldern kommer med början 1994 att höjas successivt till 66 år. En eventuell ytterligare höjning av pensionsåldern kan bli aktuell först mot slutet av l990-talet. Ersättningsnivån sänks samtidigt som särskilda åtgärder vidtas för att skydda de pensionärer som har det sämst ställt.

Även om det strukturella underskottet i den totala offentliga sektorn elimineras kommer betydande åtaganden att finnas inom pensions- systemet. Det är utomordentligt angeläget att förändringar i pensions— systemet påbörjas tidigt under 1990-talet så att full effekt kan nås då påfrestningarna på pensionssystemet blir som störst. Regeringen eftersträvar bredast möjliga förankring för en sådan reform.

6. Penning-, valuta- och statsskuldspolitik

Sverige har sedan 1982 haft en fast växelkurs. Riksbankens huvuduppgift har varit att försvara och skapa förtroende för den fasta växelkursen. Den fasta växelkursen har varit ett hjälpmedel för att åstadkomma en långsiktigt trovärdig låg inflation. Under denna period har emellertid

Bilaga 1

inflationstakten varit högre än i konkurrentländema och det relativa kostnadsläget har stadigt försämrats. Den ekonomiska politiken var således under stora delar av l980-talet inte förenlig med de krav som en fastkurspolitik ställer. Först under det senaste året har inflationen och kostnadsstegringama kommit ned på en låg internationell nivå.

Riksbanken lyckades försvara växelkursen även efter det att flera europeiska valutor devalverats eller lämnats att flyta fritt. De åtgärds- paket som presenterades under hösten av regeringen, i samarbete med socialdemokratema, var en viktig faktor i försvaret av växelkursen. Till slut tvingades dock riksbanksfullmäktige överge den fasta växelkurspoli— tiken. Det uthålliga försvaret av växelkursen bidrog ändå till att stärka förtroendet för regeringens och riksbanksfullmäktiges strävan att uppnå prisstabilitet.

Det finns exempel på små utrikeshandelsberoende länder med rörlig växelkurs som framgångsrikt vämat om penningvärdet. Mycket talar dock för att just små utrikeshandelsberoende länder som Sverige har fördelar av att ha en fast växelkurs. Osäkerhet om växelkursen leder till att den som gör affärer med Sverige kräver ersättning för risken, vilket tar sig uttryck i pris eller ränta. För investeringar blir utländska placerares avkastningskrav alltför höga vid kursrisk. Sverige bör därför sträva efter att på sikt återgå till en fast växelkurs.

Efter beslutet att lämna ecu-anknytningen binds inte längre penning- och valutapolitiken av kravet på att försvara kronkursen. De principiella kraven på penning— och finanspolitiken är emellertid oförändrade. Uppgiften att dämpa inflationen begränsar räntepolitikens rörelsefrihet. Riksbanken kan påverka de korta räntorna, främst den s.k. dagslåne- räntan. Men räntepolitiken påverkar också växelkursen. En låg ränta kan pressa ned kronkursen och ge upphov till inflationsimpulser. En expansiv penningpolitik skapar förväntningar om högre inflation i framtiden. vilket driver upp de långa räntorna. Det är de långa räntorna som främst påverkar hushållens konsumtionsmöjligheter och gör företagens investe- ringar dyrare. Låga räntor är möjliga enbart om penning- och finanspoli- tiken i förening bidrar till att förtroende skapas för penningvärdets stabilitet.

] avsaknad av en fast växelkurs som norm för inflationsutvecklingen finns det risk för att inflationen återigen tar fart när konjunkturen börjar förbättras. Den ekonomiska politiken måste därför utformas så att målet om varaktigt låg inflationstakt uppnås.

En lägre ränta som uppnås till följd av en trovärdig ekonomisk politik får betydande positiva effekter på de offentliga finanserna. En lägre ränta ger lägre upplåningskostnader. Konsumentprisema ökar långsammare och därmed de utgifter som styrs av basbeloppet. Räntebidragen för nya och omsatta bostadslån blir lägre. Tillväxten blir högre och det konjunktur- beroende underskottet lägre. Följande tablå visar de ungefärliga effektema på de offentliga finanserna ett år efter en räntenedgång med en procentenhet.

Bilaga 1

Effekt på den offentliga sektorns finanser av en procentenhets lägre ränta

Miljarder kronor

Offentlig sektor Staten Lägre ränta på nettoskuld 1.8 3,0 Lägre pensioner, studiemedel, m.m. 0,4 0,4 Lägre räntebidrag 1,0 1,0 Högre BNP 2,5 2,3 Summa ca 6 ca 7

Dessutom uppkommer en mycket betydande effekt genom minskat behov av stöd till den finansiella sektorn.

Enligt regeringsformen har Riksbanken ansvaret för kredit- och valutapolitiken. Något i lagstiftning preciserat mål för Riksbankens verksamhet finns inte angivet.

Den sittande Riksbanksutredningen har i uppdrag att utreda om Riksbanken bör få ett klart angivet mål och vilken ställning som banken skall ha gentemot riksdag och regering. Utredningen har också i uppdrag att lägga fram förslag som stärker Riksbankens oberoende. Utredningen skall lägga fram sitt betänkande i februari 1993.

Utredningens resultat och den därpå följande remissbehandlingen skall inte föregripas. Det kan dock konstateras att ett stabilt penningvärde är ett viktigt mål för den samlade ekonomiska politiken och att penning- och valutapolitiken har ett särskilt ansvar för att detta mål uppnås.

Riksdagen beslöt den 16 december att avskaffa valutalånenormen. Denna norm innebar att staten inte skulle nettolåna i utländsk valuta för att finansiera budgetunderskott eller för att förvalta statsskulden. Valutalånenorrnens uppgift var att bidra till finanspolitisk disciplin.

Att valutalånenormen nu är avskaffad innebär inte att statens valuta- upplåning fortsättningsvis bör bedrivas utan någon handlingsregel. Statens upplåning bör vara förutsägbar för att bidra till ökad säkerhet på kreditmarknaden och bättre fungerande marknader. Detta medför på sikt lägre upplåningskostnader för staten. Det är vidare angeläget att begränsa statens risktagande i skuldförvaltningen. Upplåningen, vare sig den sker i kronor eller i utländsk valuta, får inte heller bedrivas så att den försämrar penning- och valutapolitikens verkningsgrad.

Den nu avskaffade valutalånenormen bör således ersättas med riktlinjer för statens upplåning i valuta för finansiering av statsskulden. Principen bör vara att regeringen, efter samråd med Riksbanken, meddelar sådana riktlinjer till Riksgäldskontoret.

Riksgäldskontoret har under hösten 1992 tagit upp lån i utländsk valuta för Riksbankens räkning. Det rör sig dels om lån på, med gällande växelkurser, sammanlagt ca 110 miljarder kronor i syfte att öka valuta- reserven, dels om lån på sammanlagt ca 50 miljarder kronor som Riks- banken avser att, i huvudsak, låna vidare till de svenska bankerna. Upplåning för det senare ändamålet skall, i enlighet med vad som

Bilaga 1

meddelades i september 1992, fortgå till dess upplåningen uppgår till ett sammanlagt belopp av ca 125 miljarder kronor.

De förstnämnda lånen på 110 miljarder kronor avses den 1 januari 1993 föras över till upplåning för finansiering av statsskulden. Riksbank- ens och Riksgäldskontorets balansräkningar kan därigenom normaliseras. Åtgärden har den fördelen att Riksbankens utlåning till banksystemet i svenska kronor kan reduceras samtidigt som Riksgäldskontorets upplåningsbehov under den närmaste tiden i mindre utsträckning behöver täckas genom emissioner på den svenska marknaden.

De stora budgetunderskotten och den allmänna utvecklingen på fmansmarknadema gör att statsskuldpolitiken får en ökad roll. Den snabbt ökande statsskulden innebär en stor refinansieringsbörda. Det fmns mot denna bakgrund anledning att förlänga löptiden på statsskulden.

Sammanfattningsvis innebär avskaffandet av valutalånenormen att det finns ett behov av att riktlinjer för statens framtida upplåning för finansiering av statsskulden fastställs. Riksdagen har begärt att regeringen skall återkomma till riksdagen med förslag till sådana riktlinjer (bet. 1992/93zFiU1, rskr. 1992/93:134). Regeringen avser återkomma till riksdagen i 1993 års kompletteringsproposition med en fördjupad analys av frågan om riktlinjer för statlig valutaupplåning. Dessförinnan avses inte omfattningen av statens skuld i utländsk valuta för finansiering av statsskulden väsentligen utökas på något annat sätt än genom den nyss nämnda överföringen. '

7 Finanskrisen

De senaste årens ekonomiska utveckling har bl.a. kommit att präglas av att de finansiella systemen i många industriländer utsatts för betydande påfrestningar med återverkningar på den reala ekonomin. Problemen har kommit till uttryck i växande kreditförluster, en återhållsam kreditgivning och olika former av ingripanden från regeringamas sida.

Bakgrunden är en kombination av en osedvanligt utdragen internationell högkonjunktur under 1980-talet och avreglering av kreditmarknadema i flertalet OECD-länder. Avregleringama utlöste en allmän kreditexpan- sion, med kraftigt stigande priser på tillgångar som aktier och fastigheter. Förväntningar om fortsatta värdestegringar understödde en ökad skuldsättning hos företag och hushåll. Skattesystemen i många länder gynnade därtill låntagande framför sparande. Hushållens skulder satta i relation till BNP var i början av 1990-talet högst i länder som USA, Japan, Storbritannien. 1 Sverige har skuldsättningen med detta mått traditionellt legat något lägre men ökningen under andra hälften av 1980- talet har varit väl så stark.

När den internationella konjunkturen vände nedåt, samtidigt som den tidigare ohållbart höga inflationen i Sverige snabbt dämpades, förstärktes nedgången av den kraftiga och på många håll smärtsamma anpassningen på aktie- och fastighetsmarknadema. Hushållen har fått starka motiv att minska sin skuldsättning.

Bilaga 1

Bankerna i Sverige och övriga nordiska länder har drabbats jämförelse- vis hårt. Den tidigare prisuppgången och därefter prisfallet på den svenska fastighetsmarknaden har varit omfattande.

En viktig orsak till djupet i den svenska finanskrisen är ordningsföljden i de avregleringar som skedde under 1980-talet. Kreditregleringen togs bort vilket vitaliserade kreditmarknaden. Valutaregleringen hade spelat ut sin roll och avskaffades. Först l990-91 genomfördes dock den skattereform som gjorde det mer lönsamt att arbeta och att spara än att låna.

En alltför lättsinnig kreditgivning gav upphov till betydande kreditför- luster i det svenska banksystemet.

För perioden l990—l992 ligger dessa troligen i storleksordningen 100 miljarder kronor. De konstaterade kreditförlustema har successivt ökat och till detta skall läggas en stigande andel nödlidande krediter med s.k. ränteeftergifter. Bankernas intjäningsförmåga försämras vilket leder till lägre motståndskraft mot kreditförluster. Tidigare stigande ränte- netton, som bl.a. kom till stånd genom höjda marginaler mellan in- och utlåningsräntoma, har i allt fler fall förbytts mot sjunkande räntor. Staten har tidigare bistått Första Sparbanken och Nordbanken för att säkerställa långsiktigt hållbara lösningar för dessa banker. För Nordbank- en har staten i egenskap av ägare ett särskilt ansvar för bankens kapitalsituation och struktur. Under hösten 1992 försämrades situationen i Gota Bank kraftigt varvid regeringen utfäste att bankens förpliktelser skall tryggas. Ett omstruktureringsarbete pågår.

Oron på de finansiella marknaderna tilltog efter sommaren. Osäker— heten om bl.a. bostadsinstitutens ekonomiska situation ökade och marknaden för institutenskorta upplåning upphörde tidvis att fungera. Regeringen beslutade i det läget, i samråd med socialdemokratema, att lämna förslag till riksdagen om att staten garanterar att bankernas och vissa andra kreditinstituts förpliktelser kan fullgöras i rätt tid (prop. 1991/92:135). Näringsutskottet har hemställt att riksdagen antar de i propositionen framlagda förslagen (bet. 1992/93zNu16). Riksdagen behandlar ärendet den 18 december. Syftet med åtagandet är att stärka förtroendet för betalningssystemet och säkerställa kreditförsörjningen.

Staten har ett långtgående ansvar för att trygga stabiliteten i betalnings— systemet och allmänhetens förtroende för systemet. Vid allvarliga problem i enskilda institut kan detta förtroende snabbt rubbas och få spridningseffekter, som kan innebära omfattande störningar i betalnings—

och kreditsystemet i stort. Det ankommer därför på regering och riksdag att vidta tillräckliga åtgärder för att förhindra en sådan utveckling.

Åtagandet innebär att kapitalbasen i banker och deras dotterbolag samt i andra kreditinstitut med statlig anknytning kan vidmakthållas eller stärkas. Därmed minskas osäkerheten om institutens finansiella ställning, vilket bidrar till lägre upplåningskostnader samt en successivt normali— serad kreditgivning.

Stöd kan lämnas till fortsatt verksamhet i livskraftiga institut eller till rekonstruktion eller avveckling i ordnade former av institut med långsiktigt olönsamma utsikter. Stöd kan ges i form av lån, garantier,

Bilaga 1

kapitaltillskott eller på annat sätt. Åtgärderna skall utformas så att kostnaderna för stödet skall återvinnas till staten. Villkor om rationalise— ringar och omstruktureringar skall kunna kopplas till stödet. Staten skall inte eftersträva att bli ägare till kreditinstituten. Regeringens bemyn- digande att vidta åtgärder gäller tills vidare. En avveckling av stödsyste- met kan bara ske efter ett nytt beslut av riksdagen.

En särskild myndighet kommer att inrättas för att hantera stödet. Beslut om stöd av principiell vikt eller av större omfattning skall dock under- ställas regeringen för godkännande. Regeringen skall vidare fortlöpande informera riksdagen om genomförda åtgärder.

De åtgärder regeringen har föreslagit i nämnda proposition är nödvändiga för att under nuvarande förhållanden trygga oumbärliga funktioner för samhällsekonomin. Åtgärderna bör bidra till att kreditinsti- tuten inte onödigtvis begränsar en sund kreditgivning till livskraftiga företag. Kreditvolymema måste dock anpassas efter 1980-talets exceptio- nella kreditexpansion. Det kommer därför att ta tid innan tillståndet på kreditmarknaden kan sägas ha återgått till det normala.

Det allmänna ränteläget och realräntans höjd är av stor betydelse för en ekonomisk återhämtning. En varaktigt lägre ränta kan uppnås endast genom en trovärdig, långsiktig ekonomisk politik. En sådan är nödvändig också för att statens stöd till kreditinstituten skall kunna begränsas och återvinnas inom rimlig tid.

Det är av stor vikt att stödet är så generellt som möjligt och att stor uppmärksamhet ägnas konkurrensen på kreditmarknaden. Senare års utveckling visar också på behovet av ökade kunskaper om de förhållan- den och orsakssamband som lett fram till nuvarande problem på kreditmarknaden, samt om tillsynens och regelverkens ändamålsenlighet. Regeringen kommer därför inom kort att tillsätta en utredning med uppgift att analysera dessa förhållanden.

8. Arbetsmarknadspolitiken

På lång sikt finns det ingen annan möjlighet att öka sysselsättningen i Sverige än genom en politik som leder till stärkt och bevarad konkurrens- kraft, varaktigt låg inflation och därrned lägre ränta. Det fortsatt försvagade arbetsmarknadsläget skulle dock få mycket negativa konse— kvenser för många människor och ekonomin som helhet om inte direkta motågärder sätts in.

Arbetslinjen i arbetsmarknadspolitiken ligger fast. Målet är att bekämpa arbetslösheten och förhindra utslagning från arbetsmarknaden. Omfattan- de insatser för att skapa meningsfull verksamhet för ungdomar i form av ungdomspraktik och kraftigt utökade utbildningsinsatser har satts in. Främst prioriteras åtgärder för att motverka långtidsarbetslöshet. Ett stort antal personer kommer att vara sysselsatta i konjunkturberoende åtgärder 1993. Regeringens insatser innebär den mest massiva arbetsmarknadspoli- tiska satsning som genomförts för att dämpa arbetslösheten.

Bilaga 1

Arbetsmarknadspolitikens huvuduppgift är att förbättra arbetsmark- nadens funktionsförmåga. Denna uppgift måste fullföljas även i ett läge när kampen mot den öppna arbetslösheten kräver omfattande insatser. Arbetsmarknadspolitiken måste vara en integrerad del av den ekonomiska politiken. Dagens stora åtgärdsvolym får således inte innebära att denna prioritering åsidosätts.

En avgörande förutsättning för att inflationen skall kunna hållas tillbaka när tillväxten ökar är att arbetsmarknaden fungerar väl.

De arbetsmarknadspolitiska insatserna måste därför ges en sådan utformning att arbetskraften inte låses fast i åtgärder eller sektorer utan står till arbetsmarknadens förfogande när efterfrågan ökar. En förutsätt- ning för detta är att åtgärderna skall vara möjliga att avsluta snabbt. Flertalet av åtgärderna är också tidsbegränsade till sex månader och kan endast i undantagsfall förlängas.

De aktiva insatser som sätts in av sysselsättningsskäl måste också ges en tillväxtbefrämjande inriktning. Generella stimulanser till skyddade sektorer bör undvikas. Ett långsiktigt förbättrat sysselsättningsläge kan endast fås genom ökad tillväxt i de konkurrensutsatta delarna av svensk ekonomi. För att detta skall vara möjligt krävs en väl fungerande arbetsmarknad som säkerställer att denna sektor inte liksom under 1980- talet drabbas av kapacitetsrestriktioner i form av brist på arbetskraft.

Därför prioriterar regeringen utbildnings- och kompetenshöjande insatser samt tidigareläggning av tillväxtbefrämjande investeringar. Bl.a. har arbetsmarknadsutbildningen utökats kraftigt. Utbildningen bevarar och stärker arbetskraftens kompetens till den väntade uppgången i ekonomin. Ytterligare möjligheter har dessutom öppnats för arbetslösa att göra kompletteringar av sin tidigare utbildning. Statsmaktema har fattat beslut om 25 miljarder kronor i investeringar i infrastruktur avseende åren 1991-94. Det har vidare skett en kraftig förstärkning av rekryte- ringsstöd och beredskapsarbeten. Under innevarande budgetår har ytterligare 3 400 miljoner kronor anslagits, vilket motsvarar 30 000 personer i genomsnitt per månad.

Det har också skett en betydande förnyelse av arbetsmarknadspolitiken. Resurser som normalt används för att täcka utgifter för kontantstöd utnyttjas nu för att stärka arbetslinjen i form av ungdomspraktik och arbetslivsutveckling. Ungdomspraktiken som totalt beräknas ge 75 000 platser per månad har mycket snabbt kommit upp i höga volymer och ger ungdomar viktig yrkespraktik och arbetslivserfarenhet. Det ökar deras möjligheter att konkurrera om arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Arbetslivsutveckling som beräknas omfatta 20 000 personer per månad syftar till att bibehålla och stärka den arbetslöses anknytning till arbetslivet.

Arbetslösheten kommer trots åtgärderna att vara hög efter svenska förhållanden och utgöra ett allvarligt problem. Enskilda människor kan få stora sociala problem och kompetens går förlorad när den inte används och stimuleras. Stora Ungdomsgrupper riskerar att slås ut från arbets- marknaden.

Bilaga 1

Särskilt allvarliga problem uppstår vid långvarig arbetslöshet. Förutom väl kända sociala problem riskerar den att försämra ekonomins funktions- sätt så att en uppgång i ekonomin snabbt slår i kapacitetstaket med betydande risker för överhettning.

Samtidigt finns det en gräns för hur mycket arbetsmarknadspolitiken kan expanderas med bibehållna kvalitetskrav. Det är därför nödvändigt med en stark prioritering för att undvika att hög arbetslöshet permanen- tas. Som ett led i en långsiktig tillväxtstrategi syftar åtgärderna därför främst till att' ge ungdomar meningsfull sysselsättning främst i form av praktik, underlätta för svaga grupper, såsom handikappade, och motverka långtidsarbetslöshet och utslagning från arbetsmarknaden.

En varaktigt låg inflationstakt kräver en motsvarande låg löneökning. OECD beräknar den arbetslöshetsnivå som bedöms vara förenlig med en icke accelererande pris- och löneökningar (non-accelerating inflation rate of unemployment, NAIRU). Arbetslöshet under denna nivå leder till en stigande löneöknings- och därmed inflationstakt, vilket innebär att arbetslöshetsnivån inte går att upprätthålla på medellång och lång sikt. Denna nivå på arbetslösheten varierar mycket mellan olika länder och nivån beror bl.a. på arbetsmarknadspolitikens utformning, lönebildningssystemet och graden av löneflexibilitet. OECD har beräknat NAlRU till mellan 2,5 och 3 % för Sverige.

Under senare delen av 1980-talet låg arbetslösheten i Sverige mellan 1,5 och 2 % vilket var väsentligt lägre än den nivå där priser och löner inte accelererar. Överhettningen av den svenska ekonomin ledde också till accelererande pris- och löneökningar. Den nödvändiga anpassningen därefter resulterade i den kraftiga ökning av arbetslösheten som nu pågår.

Det är således inte möjligt att uppnå en varaktigt låg arbetslöshet genom en expansiv penning- och finanspolitik. Arbetslösheten kan däremot motverkas på ett varaktigt sätt genom strukturella reformer och en utformning av lönebildningsprocessen som reducerar den nivå på arbetslösheten där priser och löner inte accelererar. Politiken skall utformas så att denna nivå blir så låg som möjligt.

Offentliga regelsystem bör utformas så att en låg arbetslöshet är förenlig med en icke accelererande inflations- och löneökningstakt. De lägre marginalskattema medför att en given löneökning efter skatt kan uppnås genom en betydligt lägre löneökning före skatt.

Kostnaderna för arbetslöshet och arbetsmarknadsåtgärder bör i ökad utsträckning bäras direkt och på ett synligt sätt av personer som har arbete så att de i större utsträckning beaktar effekter på arbetslöshet i löneförhandlingama. En återhållsamhet i lönekraven blir då mera attraktiv för personer som har arbete genom att arbetslösheten och därmed kostnaderna för denna blir lägre. Denna koppling bör finnas på en så decentraliserad nivå som möjligt.

Även en sänkning av kompensationsnivån vid arbetslöshet och arbetsmarknadsåtgärder bidrar till en lägre arbetslöshetsnivå genom att

incitamenten för att söka och acceptera andra arbeten förstärks. Det bör således normalt vara privatekonomiskt lönsamt att acceptera ett mark— nadsmässigt arbete inom en annan bransch eller på annan ort jämfört

Bilaga 1

med en utdragen period av arbetslöshet eller deltagande i arbetsmark— nadsåtgärder.

Det nuvarande systemet för arbetslöshetsersättning har uppenbara brister. Avsikten har varit att genom arbetsgivaravgifter och i någon mån egenavgifter bygga upp en fond, arbetsmarknadsfonden, som skulle kunna tjäna som en buffert vid variationer i arbetslösheten. Detta system fungerar inte vid nuvarande arbetslöshetsnivåer. Underskottet i fonden beräknas för det innevarande budgetåret till närmare 15 miljarder kronor och underskottet beräknas överstiga 25 miljarder kronor budgetåret 1993/94. Den av regeringen tillsatta utredningen om en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring skall ge förslag till hur arbetslöshetsförsäkringen skall finansieras i framtiden.

Staten bör inte bedriva inkomstpolitik. När staten agerar som arbets- givare måste hänsyn tas till de egna ekonomiska resurserna och till att de för internationell konkurrens utsatta delarna av ekonomin bör vara löneledande.

Det besvärliga arbetsmarknadsläget gör det angeläget att uppmuntra till tidigareläggning av angelägna ombyggnadsåtgärder inom bostadsbe— ståndet. Det bör ske genom att räntebidragsandelen begränsas till 36 % för de ombyggnadsarbeten som påbörjas under 1995 och till 25 % för dem som påbörjas 1996 eller senare. Genom dessa regeländringar blir det ekonomiskt fördelaktigt att tidigarelägga ombyggnadsåtgärder i första hand till 1993 och 1994. Samtidigt klargörs att statliga räntebidrag inte kommer att utgå för eftersatt underhåll. Det bör stimulera till att i större utsträckning löpande genomföra erforderliga reparationsarbeten.

Dessa åtgärder kan kombineras med en ändring av fastighetsskatten så att om— och tillbyggnadsåtgärder inte leder till skatteökning.

Bättre långsiktiga förutsättningar för byggverksamhet och boende skapas genom de olika avregleringar inom bygg- och bostadsmarknaden som regeringen har satt igång.

Hänvisningar till S8

9. Tillväxtbefrämjande åtgärder

9.1. Förutsättningar för tillväxt

Den ekonomiska politiken syftar till att skapa uthållig tillväxt för att öka invånarnas välfärd. Detta förutsätter låg inflation.

Men prisstabilitet är inte tillväxtens enda förutsättning. Åtgärder som förlöser den svenska ekonomins långsiktiga tillväxtmöjligheter är nödvändiga. Den viktigaste uppgiften är att genomföra förändringar, som ger större utrymme åt initiativlusten och skaparkraften hos entreprenörer och anställda i hela den svenska ekonomin.

Ett starkt och konkurrenskraftigt näringsliv i hela landet är en förutsättning för en stabil ekonomi och en trygg välfärd. Långsiktiga åtgärder för att stärka näringslivet måste kombineras med kraftfulla åtgärder för att underlätta återhämtningen ur lågkonjunkturen. Regional- politiska insatser har i detta perspektiv också stor betydelse.

Bilaga 1

Regeringens politik har varit inriktad på att befrämja en stark tillväxt genom:

- strategiska skattesänkningar, - avregleringar, — förändringar av offentliga utgiftssystem.

De omedelbara behoven har tillgodosetts genom insatser för att minska skattetrycket på strategiska resurser. Beskattningen av sparandet och energin har anpassats för att förbättra näringslivets villkor och arbets- givaravgiftema har sänkts. Avregleringar och åtgärder för att öka utbudet av riskkapital underlättar mindre och nya företags expansion. Förändrade regler för beskattning och socialförsäkringar har stimulerat produktivitetsutvecklingen.

Den långsiktiga växtkraften förstärks genom en rad insatser. Satsningen på forskningen och den högre utbildningen ökar basen för de kunskaps- intensiva verksamheternas expansion, både inom industrin och tjänsten— äringama. Europapolitiken ökar Sveriges dragningskraft på investeringar, såväl svenska som utländska. Den öppnar också nya marknader inte minst när det gäller den offentliga upphandlingen, som är avcentral betydelse för flera av Sveriges viktigaste företagsgrupper. Infrastruktur— investeringama ökar tillväxtpotentialen. Omdaningen av den offentliga sektorn ökar de konkurrenSutsatta sektoremas möjlighet att expandera, utan att hämmas av 1980-talets brist på resurser.

Sammantagna har dessa åtgärder banat vägen för en kraftig förbättring av den svenska ekonomins konkurrenskraft.

Ökad anpassningsförmåga

Tillväxten är beroende av hur snabbt och hur smidigt näringslivet anpassar sig till förändrade villkor. Växande offentliga utgifter och faktiska monopol låste under 1970- och 1980-talen stora resurser i en offentlig sektor med påtagliga effektivitetsproblem. Stora delar av näringslivet har i praktiken varit skyddade från konkurrens. Ett alltmer omfattande arbetsrättsligt regelverk har minskat de små och medelstora företagens expansionsvilja.

Regeringens åtgärder ökar konkurrensen inom sektorer som hittills varit offentliga monopol. De konkurrensutsatta verksamheternas möjlighet att bära ekonomins framtida utveckling ökar. De förändrade villkoren för den offentliga verksamheten skapar mer likvärdiga konkurrensför- hållanden, när olika sektorer vill expandera sin verksamhet.

Regeringen förenklar det regelverk, som bestämmer villkoren för den privata verksamheten. Genom att företagandet underlättas ökar förutsätt- ningarna för en varaktig återhämtning.

Bilaga 1

Normer och spelregler

Den ekonomiska aktiviteten bedrivs i en miljö, som präglas av hävd- vunna normer och institutioner. I det korta perspektivet tas dessa betingelser ofta för givna.

Den ekonomiska och ekonomisk-historiska forskningen tillmäter institutionerna och etiken en viktigare roll än så. Framväxten av nya associationsformer och tydliga äganderegler skapade förutsättningar för marknadsekonomins utveckling.

Rättsreglema har utvecklats i ett nära samspel med etiska och religiösa normer. De gemensamma normerna underlättade det förtroende mellan aktörerna som var en förutsättning för att långväga handel och finansiella transaktioner skulle komma till stånd.

Det är sannolikt att sådana faktorer även gynnat den svenska ekono- mins utveckling.

En restriktion för marknadsekonomins tillväxtkraft är transaktionskost— nadema. Dessa kostnader ökar när ekonomins förankring i en god etik är svag. Samhällets svar på detta är lagar och andra offentliga ingrepp. Även om dessa kan motiveras utifrån den rådande situationen är det alltid effektivare om de ekonomiska aktörerna själva reducerar transaktions- kostnaderna. Ett sådant handlingssätt grundläggs genom en etiskt sammanhållen och förankrad politik.

De senaste årens utveckling och debatt har understrukit institutionernas, rättsreglemas och etikens betydelse för en väl fungerande ekonomi. En etik som också betonar det personliga ansvaret bidrar till att lösa problem utan hämmande detaljregleringar.

Flera av de problem som den ekonomiska utvecklingen kan skapa, t.ex. på miljöns område, beror på att institutioner och rättsregler inte utformats för att beakta sådana effekter. Klara ägandeförhållanden skapar en tydlig ansvarsfördelning, som gör det lättare att undvika negativa följder av det ekonomiska livet.

- Intemationaliseringen av ekonomin och samhället innebär att olika kulturer och etiska normer allt oftare möts vid marknadens transak- Honen

- Den svenska ekonomins oförmåga att möta det växande efterfråge- trycket mot 1980-talets slut låg delvis på det institutionella och etiska planet. Inte minst skattereglemas utformning hade under flera årtionden frätt på värderingarna av arbetets och sparandets betydelse. Förtjänstmöjlighetema i avregleringens spår innebar frestelser, som aktörerna inte alltid visade sig kunna motstå. Varken inom närings- livet eller inom den offentliga sektorn var institutionerna och kontrollsystemen rustade att möta de påfrestningar som detta ledde till.

Bilaga 1

Regeringsförklaringen betonar de etiska värdenas grundläggande betydelse för det svenska samhället. Dessa värderingar hämtar inte sin kraft från staten, utan från medborgarna själva. Regeringens inriktning på att skapa långsiktiga och stabila spelregler, inom det ekonomiska livet såväl som på andra områden, syftar till att stärka det samspel mellan samhällets värderingar och offentliga ingrepp, som ger institutionerna och etiken den livskraft som en god samhällsutveckling kräver.

Jämställdhet

En viktig del i en politik för tillväxt är att stärka kvinnors ställning i ekonomin och att öka jämställdheten mellan kvinnor och män i samhället. En ökad tillväxt är också en förutsättning för att kunna vidareutveckla välfärden och jämställdheten. Hur de ekonomiska resurserna fördelas är därvid av stor betydelse.

Sverige har i ett historiskt och internationellt perspektiv, kommit långt när det gäller jämställdhet mellan män och kvinnor. Svenska kvinnors förvärvsfrekvens är bland de högsta i världen. Det är en styrka för Sverige i förhållande till många andra länder, där man inte på samma sätt tillvaratar kvinnors kompetens i arbetslivet. Familjepolitiken bidrar till detta.

Ändå återstår mycket att göra för att uppnå jämställdhet mellan kvinnor och män i Sverige. Det finns en stor tillväxtpotential i att bättre ta tillvara kvinnors kompetens i arbetslivet och på andra områden. En sådan utveckling underlättas när strukturer förändras och konkurrensen ökar, t.ex. i kommuner och landsting. Ett moderna tjänstesamhälle som svarar mot de krav medborgarna både kvinnor och män - ställer, kräver en förnyelse av arbetsorganisationen som uppmuntrar till initiativ och ansvar. Detta kan också stimulera även mer traditionella produktions— inriktade organisationer till förändringar. Möjligheterna till förnyelse och entreprenörskap är nu större än vad som hittills varit fallet. Därmed finns också goda möjligheter att öka jämställdheten, t.ex. genom att förbättra kvinnors villkor på arbetsmarknaden, inte minst inom områdena vård och omsorg. För detta krävs emellertid ett aktivt och målmedvetet arbete. Det är angeläget att kommuner och landsting riktar ökad uppmärksamhet mot arbetsvillkoren för de anställda kvinnorna samt uppmuntrar och stöder de kvinnor som vill ta ett ökat eget ansvar för verksamheten.

Utbildning och bamomsorg är grundläggande för jämställdheten. Det är därför värdefullt att utbyggnaden av olika typer av barnomsorg kommit så långt i Sverige. Inom utbildningen är kvinnor fortfarande underrepresenterade inom t.ex. tekniska yrken och överrepresenterade på t.ex. vårdutbildning. Det leder ofta till senare löneskillnader. Det är väsentligt att främja ett urval till högre utbildning som grundar sig på kompetens och inte på kön.

9.2. Skattepolitik för tillväxt

Regeringens skattepolitik innebär att skattetrycket successivt sänks. Takten och omfattningen måste avvägas mot de samhällsekonomiska

Bilaga 1

förutsättningarna. ] första hand skall tillväxthämmande skatter sänkas eller avskaffas. Hänsyn måste också tas till att utrymmet för avvikande skatteuttag vad avser internationellt lättrörliga skattebaser krymper successivt.

Genom den nödvändiga marginalskattereform som genomfördes 1990- 91 lades en god grund för fortsatt reformering av skattesystemet. Bolagsbeskattningen reformerades genom en sänkning av skattesatsen på en motsvarande breddning av basen. Sverige har därigenom fått OECD- områdets mest konkurrenskraftiga bolagsbeskattning enligt en nyligen publicerad studie. l betydande utsträckning eliminerades genom skatteför- ändringarna 1991 också snedvridningar genom en mera enhetlig beskattning av olika slag av inkomster.

Efter den nya regeringens tillträde hösten 1991 fattades en rad beslut som bidragit till att ytterligare förbättra villkoren för sparande och kapitalbildning och därmed tillväxt i den svenska ekonomin. Förmögen— hetsskatten på arbetande kapital i mindre och medelstora företag har slopats. Förmögenhetsskatten i övrigt tas ut med en enhetlig skattesats på 1,5 procent och slopas helt den 1 januari 1995. Den för riskkapitalförsör- jningen skadliga omsättningsskatten på aktiehandel har slopats, liksom den allmänna löneavgiften och skogsvårdsavgiften. Arvs- och gåvoskatten sänktes kraftigt och beslut togs om att sänka den generella skattesatsen för kapitalinkomster.

Våren 1992 genomfördes en omläggning av energibeskattningen som innebär att konkurrenskraften för den svenska industrin stärks kraftigt. Denna omläggning var motiverad från såväl tillväxt- som miljöpolitiska utgångspunkter.

Löneskattema, som för bara några år sedan uppgick till närmare 40 procent av lönesumman, reduceras ytterligare genom den beslutade sänkningen på 4,3 procentenheter från den I januari 1993. Denna åtgärd medför. förutom en omedelbar förbättring av konkurrenskraften, att snedvridningar till följd av skattesystemets uppbyggnad minskas. Sänkningen av löneskattema har i första hand avsett sådana som i ekonomisk mening utgör renodlade skatter. Därmed minskar beskatt- ningen av en extra arbetsinsats. Det finns starka skäl att gå vidare på denna väg. Den svaga kopplingen mellan avgifter och förmåner i systemet för löneskatter bidrar till en alltför hög total marginalskatt på arbetsinkomster. En starkare förmånsanknytning är därför mycket angelägen. Den förestående reformeringen av pensionssystemet är också betydelsefull från denna utgångspunkt.

Sammantaget har skatterna sänkts för produktion och kapitalbildning med ca 40 miljarder kronor. Finansieringen har i huvudsak skett inom skattesystemet. Totalt har dock beslut fattats om minskade skatter med ca l0 miljarder kronor.

I ett längre tidsperspektiv och i samband med ett kommande svenskt medlemskap i EG är det vidare angeläget. främst för att undvika besvärande gränshandel, att den svenska konsumtionsbeskattningen reduceras genom en sänkning av den generella skattesatsen.

Bilaga 1

Egenföretagare och delägare i handelsbolag som är fysiska personer beskattas idag hårdare för sina inkomster än vad som gäller för aktie- bolagen. Som aviserades redan i anslutning till margmalskattereformen bör detta förhållande undanröjas. Under 1993 kommer ett system att föreslås som ger egenföretagarna och delägare i handelsbolag likartade skatteregler, och därmed samma möjlighet till expansion som aktiebolag. De nya reglerna är avsedda att träda i kraft fr.o.m. den 1 januari 1994.

I avvaktan på att de nya reglerna kan träda i kraft kommer vissa lindringar i beskattningen för enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag att föreslås för beskattningsåret 1993. Förslagen innebär en tillfällig höjning av underlaget för inkomstbaserad skatteutjämningsreserv samt en senareläggning av återföringen av tidigare Obeskattade reserver. Genom dessa åtgärder lindras skatteuttaget samtidigt som likviditeten förbättras.

Dubbelbeskattningen av aktiebolagens vinster utgör en hämmande faktor vad avser företagens försörjning med riskvilligt kapital. Det nuvarande systemet innebär att en lånefinansiering blir billigare än en finansiering genom eget kapital. Detta skapar problem särskilt för de mindre företagen där företagarens eget sparande har stor betydelse för företagets expansion. En särskild utredare kommer att under sommaren presentera förslag om lättnader i dubbelbeskattningen.

Samtidigt bör ändringar i bolagsbeskattningen göras på grundval av betänkandet (SOU 1992167) Fortsatt reformering av företagsbeskatt- ningen.

Skatten på starkare alkoholdrycker höjs så att priset på dessa drycker anpassas till KPI-utvecklingen för varor och tjänster i allmänhet. Dessutom bör en ytterligare differentiering av skatten på alkoholsvagare drycker göras.

Ytterligare skattesänkningar inom ramen för den ovan angivna prioriteringen kommer att föreslås under våren 1993. Utgångspunkten är att förbättra Sveriges utvecklingskraft och att vidta sådana skatteföränd- ringar som är motiverade med hänsyn till den ökade ekonomiska integra- tionen inom Europa. Detta gäller bl.a dieselskatten, charterskatten och skatten på dryckesförpackningar. De ytterligare skattesänkningar som blir aktuella är fullt finansierade.

9.3. Riskkapital för tillväxt

En av grundstenama i regeringens politik för tillväxt är ett livskraftigt små- och nyföretagande. Regeringen har som mål att skapa goda gene- rella förutsättningar för nyetableringar och tillväxt i företagen. En viktig förutsättning för ett expansivt ny- och småföretagande är en fungerande privat riskkapitalmarknad för småföretag.

På grundval av propositionen om kapital för tillväxt har riksdagen beslutat om riktlinjer för utskiftning av aktier i två portföljbolag och åtta riskkapitalbolag som kapitaliserats med medel från de förutvarande löntagarfonderna (prop. 1992/93:41, FiU1992/93z3, rskr. 25). Dessa medel skall via särskilda riskkapitalbolag tillföras små och medelstora

Bilaga 1

företag i form av riskvilligt kapital. Riskkapitalbolagen skall ägas privat och drivas på strikt affärsmässiga grunder. Riskkapitalmarknaden tillförs 6,5 miljarder kronor.

Statens medverkan vid finansiering av företagsetableringar och utvecklingsprojekt i unga företag liksom statens insatser för att utveckla en väl fungerande privat riskkapitalmarknad förstärks och effektiviseras genom bildandet av lndustri- och nyföretagarfonden. Denna fond ersätter Industrifonden och erhåller även medel från Stiftelsen Småföretagsfonden samt från utvecklingsfondema. Industri- och nyföretagarfonden skall bl.a. ge förmånliga lån vid etablering av nya företag i samarbete med privata finansiärer (prop. 1992/93:82).

9.4. Avregleringar för tillväxt

En stor del av den svenska ekonomins Växtkraft finns i de nya företagen, i de mindre företagen - och i de företag som ännu inte kommit igång. Men många av de som skulle kunna växa tvekar eller avstår, när de möter uppgiften att forcera svårhanterliga regelverk. Därför måste det offentliga regelsystemet ständigt omprövas och regler som inte är ändamålsenliga mönstras ut.

Avreglering av arbetsmarknaden

Den parlamentariska kommitté som gör en översyn av den arbetsrättsliga lagstiftningen har följande övergripande mål: förslagen skall leda till enklare bestämmelser, de skall ge ökade möjligheter till information och inflytande för den enskilde arbetstagaren samt innebära en förskjutning av information och förhandlingar till det lokala planet. Kommittén skall särskilt beakta de mindre företagens intressen.

Förslag kommer att redovisas i ett delbetänkande våren 1993. Delbetänkandet kommer att omfatta anställningsskyddet och vissa frågor i medbestämmandelagen. Förslag baserade på utredningens arbete förbereds inom regeringskansliet. Kommitténs arbete förväntas vara helt slutfört före utgången av 1993.

Regeringen har också beslutat om översyn av ledighetslagstiftningen. Utredningen om avskaffande av arbetsförmedlingsmonopolet har under hösten 1992 avlämnat sitt slutbetänkande.

Enklare skatteregler

Ett omfattande arbete har inletts med syfte att skapa enklare skatteregler.

Nya regler om s.k. F-skatt har beslutats av riksdagen och kommer att tillämpas från och med den 1 april 1993. De nya reglerna gör det möjligt för en arbetsgivare att på ett enkelt sätt få veta huruvida han är skyldig att göra skatteavdrag och betala arbetsgivaravgifter eller inte.

Med början är 1993 genomförs vissa förenklingar på inkomstskatte- sidan genom att skattefrihet införs för vissa förmåner vid tjänsteresor. Ytterligare förenklingsförslag kommer under våren 1993. Ett förenklings- arbete pågår också när det gäller fastighetstaxeringen.

Bilaga 1

Regeringen tillsatte i januari 1992 en utredning för att se över mervärdesskattelagen från konkurrensneutralitetssynpunkt. Utredningen har i november lämnat ett delbetänkande som bl.a. behandlar vissa sjukvårdsfrågor, uthyrning av fastighet och vissa mervärdesskattefrågor ' inom bank- och försäkringsväsendet. Betänkandet kommer enligt planerna att leda till lagstiftning under våren 1993. Fler förslag kommer att presenteras senare.

Avreglering av kommunikationsmarknaden

Den inrikes flygtrafiken avreglerades i juni 1992. Erfarenhetema av denna avreglering är hittills att det uppstått en ökad konkurrens som skapat ett större utbud och lägre priser.

Jämvägstrafiken avregleras successivt. Riksdagen har beslutat att upphandling av interregional persontrafik på järnväg skall ske i kon- kurrens. En utredning om att tillåta konkurrens på spåren avlämnas i början av år 1993.

Enligt förslag i proposition 1992/93:132 skall postmarknaden slutligt avregleras genom att Postverkets brevmonopol avskaffas. Förslag om postlag och bolagisering av Posten kommer att presenteras.

Avregleringen av telemarknaden fortsätter. En ny tillsynsmyndighet - Telestyrelsen - har inrättats. Inom kort kommer riksdagen att föreläggas ett samlat förslag om telelag och bolagisering av Televerket.

Avregleringar av finansmarknaden

[ syfte att i första hand öka valfriheten för hushållen och stimulera till konkurrens om pensionssparandet har regeringen i en lagrådsremiss före— slagit utökade möjligheter för hushållen att pensionsspara. Ett individuellt pensionssparande med samma skatteregler som för sparande i pensions- försäkring, skall kunna ske på inlåningskonto i bank, i värdepappers— fonder eller i enskilda värdepapper. Sparandet skall vara bundet för pensionsändamål men kunna flyttas mellan tillåtna sparformer. Det nya sparsystemet föreslås att införas den 1 januari 1994.

Regeringens och kommuners rätt att utse offentliga styrelseledamöter i bankaktiebolag slopas från årsskiftet. Bestämmelsen att regeringen skall godkänna valet av styrelseordförande i bankaktiebolag tas också bort. Utlänningsförbehåll som intagits i bolagsordningar för bankaktiebolag och försäkringsaktiebolag liksom i de allmänna aktiebolagen till vilka övriga aktiebolag på kreditmarknaden räknas upphör att gälla den 1 januari 1993. Alla aktier blir således fria från årsskiftet. Från och med årsskiftet får en bank dels utföra vissa posttjänster, dels låta-vissa banktjänster utföras av annan än bankens egen personal i exempelvis butikslokaler.

Kreditinstitut från EES-området får efter avtalets ikraftträdande driva verksamhet i Sverige efter ett anmälningsförfarande.

En proposition som föreslår viss avreglering på försäkringsområdet kommer att presenteras under våren 1993. Försäkringsföretag från EG- länder kommer att kunna etablera sig i Sverige genom filialer och utan krav på deposition av tillgångar. Vidare kommer sådana företag att kunna

Bilaga 1

driva fri handel med tjänster till Sverige utan att vara etablerade här i landet och, med vissa undantag, utan tillstånd av svenska myndigheter.

Avreglering av bostadsmarknaden

Riksdagen har på regeringens förslag beslutat om en ny ordning för statliga räntesubventioner för ny- och ombyggnad av bostäder från och med år 1993. Beslutet innebär en radikal omläggning och förenkling av de statliga subventionerna. Regeringen prövar för närvarande en rad ytterligare förslag och synpunkter från utredningen om statens stöd för bostadsfmansieringen vad avser planprocessen, kraven på byggnader, bygglovsförfarandet samt kommunal bostadsförsörjning och kommunal bostadsförmedling. Boverket genomför en översyn av nybyggnadsregler- na. Syftet är att ta bort alla detaljföreskrifter om bostäders utformning och utrustning och ersätta dessa med föreskrifter om funktioner.

Konkurrens på elmarknaden

Ett arbete pågår för att genom ökad konkurrens på elmarknaden uppnå ett mer rationellt resursutnyttjande och erbjuda kunderna flexibla leveransvillkor och lägre priser. Utredningsförslag om ny ellag och svensk kraftbörs avlämnas under våren.

Avreglering av skogsbrukssektorn

En översyn och total genomgång av skogspolitiken har genomförts av 1990 års skogspolitiska kommitté. Kommittén föreslår en långtgående avreglering och förenkling av skogsvårdslagen. Regeringen har för avsikt att senare under detta riksmöte återkomma till riksdagen med förslag om skogspolitiken och den statliga skogsvårdsorganisationen.

Avreglering av kommunal verksamhet

I och med att statsbidragssystemet till kommunerna lagts om vid års- skiftet har de regler som följt de specialdestinerade statsbidragen försvunnit. Dessa ersätts med en påse pengar som fördelas enligt ett antal faktorer som relateras till kostnadsstruktur och inkomststruktur i form av skattekraft. Detta ger stor frihet för kommunerna att använda sina medel på ett effektivt sätt.

Inom Civildepartementet har ett arbete inletts som syftar till att öka den ideella sektorns möjligheter att i större utsträckning ta över och driva verksamheter som av tradition tidigare har varit kommunala.

Socialdepartementet har presenterat en rapport som beskriver hindren för utveckling mot privata driftsformer samt ger förslag på åtgärder som undanröjer eller begränsar onödiga hinder. Regeringen kommer successivt att lägga fram förslag som underlättar alternativa verksamhets— former.

Bilaga 1

Avreglering på utbildningsområdet

Från och med den 1 juli 1992 tilldelas fristående skolor på grundskole- och gymnasienivå medel av kommunerna. Regeringen avser att lägga en proposition om elevernas möjlighet att välja skola, de ekonomiska villkoren för fristående gymnasieskolor och kommunernas möjlighet att lägga ut utbildning på fristående huvudmän.

Även forskningen och utbildningen på högskolenivå avregleras. Bland annat introduceras inför budgetåret 1993/94 ett nytt resurstilldel- ningssystem som ökar konkurrensen mellan högskolor och universitet.

9.5. Konkurrens för tillväxt

Konkurrens och likvärdiga konkurrensvillkor är grundläggande för att nationell och internationell handel skall kunna utvecklas till samhälls-, ekonomins och konsumenternas fördel. Ett utökat internationellt sam- arbete med eliminering av handelshinder och en intemationalisering av företagandet ställer krav på en konkurrenspolitik på den nationella marknaden som ligger i fas med vad som gäller på de internationella marknaderna.

Sverige kommer genom EES-avtalet att ta ett viktigt steg mot att ingå i det europeiska samarbetet. Sverige kommer därmed att ansluta sig till de spelregler för en effektiv konkurrens som återfinns i Romfördraget. Detta innebär väsentligt förstärkt konkurrens bl.a. genom eliminering av hinder för internationell rörlighet för varor, tjänster, arbete och kapital. Nya regler kommer att gälla för bl.a. offentlig upphandling.

För svensk del innebär en offensiv konkurrenspolitik bl.a. att den offentliga sektorn i större utsträckning utsätts för konkurrens. Detta gäller inte minst kommunal verksamhet. En offensiv konkurrenspolitik innebär vidare att tidigare skyddade sektorer avregleras och öppnas för kon- kurrens samt att fasta och tydliga spelregler skapas för konkurrensen i den privata sektorn. Här kan noteras att ett av de viktigaste hindren för fritt marknadstillträde ofta är olika typer av regleringar.

Ett sätt att öka inslaget av konkurrens är att upphandla varor och tjänster på den öppna marknaden i konkurrens. Betydande kostnadsminsk- ningar kan uppnås när den offentliga verksamheten utsätts för kon— kurrens. En förutsättning för användande av entreprenader är dock att det finns verklig konkurrens mellan flera aktörer på den lokala marknaden. I prop. 1992z93z43 har regeringen klargjort förutsättningarna för ett ökat inslag av entreprenader och konkurrens i den kommunala verksamheten. Riksdagen har beslutat i enlighet med regeringens förslag.

I många fall kan potentiell konkurrens vara tillräcklig för att uppnå adekvat konkurrens. Det centrala är att privata producenter får kon- kurrera på helt likvärdiga villkor utan några öppna eller dolda etable- ringshinder.

Upphandling genom anbudstävlingar bör tillämpas i långt större utsträckning än vad som hittills skett. En departementspromemoria (Ds 19922121) med ett förslag till rättslig reglering av innebörd att viss verksamhet som bedrivs i egen regi skall utsättas för konkurrens, har

Bilaga 1

presenterats av Näringsdepartementet och remissbehandlas för när— varande.

Ett förslag till ny konkurrenslagstiftning har nyligen antagits av riksdagen (prop. 1992/93:56, NU17, rskr. 144). Den nya konkurrens- lagen träder i kraft den 1 juli 1993. Lagen innebär att de materiella konkurrensreglema har utformats med utgångspunkt i EG:s konkurrens- regler i Romfördraget och EES-avtalet. Den s.k. missbruksprincipen överges till förmån för den s.k. förbudsprincipen. Detta innebär att lagen innehåller uttryckliga förbud mot särskilt angivna typer av konkurrens- begränsningar. Överträdelse av förbuden kan medföra ekonomiska sanktioner på upp till 10 % av företagets årsomsättning. Lagen skall tillämpas av det nya Konkurrensverket och prövas ytterst av Marknads- domstolen.

9.6. Privatisering av statligt ägda företag

Under 1980-talet har det enskilda sparandet ökat bl.a. genom sparande i olika fonder, konvertibellån och aktieförsäljningar riktade till de anställda. Det är bra för vitaliteten i svensk ekonomi om många människor såsom ägare engagerar sig i hur det går för företagen, strävar efter att påverka deras utveckling samt bidrar till utbudet av riskvilligt kapital. Försäljningen av statliga företag tar därför sikte på att ge många människor möjligheter att spara i aktier och bli delägare i dessa företag.

En utförsäljning av statliga tillgångar inbringar betydande belopp. För att inte minska statens förmögenhet bör dessa medel användas dels för infrastrukturinvesteringar, dels för att amortera statsskulden.

Utförsäljningama ger givetvis inte något utrymme för ökade offentliga utgifter utan innebär främst en ändrad sammansättning av statens förrnögenhetsportfölj genom att aktier i statliga företag ersätts med andra tillgångar eller reducerad statsskuld. Privatiseringen ger dock ett samhällsekonomiskt överskott i form av effektivitetsvinster genom ökad konkurrens. I den mån dessa vinster tillfaller staten bör de användas för att reducera det strukturella underskottet och inte för att öka de offentliga utgifterna.

Regeringens privatiseringsprogram inleddes sedan riksdagen i december 1991 bifallit regeringens proposition om privatisering av statligt ägda företag, m.m. (prop. 1991/92:69, bet. 1991/92:NU10, rskr. 1991/92:92) och bemyndigat regeringen att sälja statens aktier i 35 helt eller delvis ägda bolag. I riksdagsbeslutet om nyteckning av aktier i Nordbanken (prop. 1991/92:21, bet. 1991/92zNU4, rskr. 1991/92z8) fick regeringen bemyndigande att sälja aktierna i banken.

Arbetet med bolagisering av statlig verksamhet som en förberedelse för privatisering har fortsatt. Vid årsskiftet 1991/92 ombildades Statens Vattenfallsverk till Vattenfall AB. Den 1 juli 1992 överfördes verksam- heten vid Domänverket till aktiebolagsform, Domän AB.

I maj 1992 har staten utfärdat och sålt köprätter avseende sitt innehav (42 %) i SSAB Svenskt Stål AB. Svenska folkets efterfrågan på SSAB-

Bilaga 1

paket blev mer än tre gånger större än efterfrågan. Även kvoten för institutionella placerare övertecknades kraftigt.

I maj 1992 fullföljdes privatiseringen av Svalöf AB, som arbetar med växtförädling inom lantbruk och trädgård. I augusti 1992 sålde staten merparten av sitt aktieinnehav i Svensk Avfallskonvertering AB, Sakab, till WMI Sellbergs AB.

Regeringens arbete med bolagisering och förberedelse för privatise- ring av ytterligare verksamheter pågår. Utförsäljning skall ske på kommersiella villkor. Tidpunktema för fortsatta utförsäljningar kommer att väljas med hänsyn till marknadsmässiga bedömningar av möjlighet- erna till ägarspridning.

9.7. Den nödvändiga infrastrukturen

l regeringens ekonomiska politik spelar satsningar på infrastrukturen en viktig roll. Produktiva investeringar utgör en viktig länk mellan de stabiliseringspolitiska ansträngningarna och regeringens politik för en uthållig tillväxt. Förbättrade kommunikationer skapar förutsättningar för ökad produktivitet och konkurrenskraft i näringslivet.

Den samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningen måste inta en fram- skjuten plats, när besluten om olika insatser fattas. Satsningarna på infrastrukturen måste koncentreras dit där de spelar störst roll för att avhjälpa flaskhalsar och komma hela landets näringsliv till godo.

Sammanlagt har närmare 25 miljarder tillförts infrastrukturområdet via ökade anslag och tidigareläggningar av planerade investeringar genom beslut under 1991 och 1992. Större delen utgörs av planeringsramen för investeringar i trafikens infrastruktur. Av de ca 20 intecknade miljarderna har 45 % avsatts för jämvägsinvesteringar, 28 % för väginvesteringar och 27 % för storstadsöverenskommelser. Ytterligare ca 5 miljarder har avsatts för investeringar i produktivitets- och sysselsättningsfrämjande åtgärder samt för underhåll av vägar och järnvägar.

Av dessa satsningar beräknas en stor del, ca 65 %, falla ut i form av investeringar till och med 1994. Under 1993 och 1994 beräknas den totala investeringsnivån i ekonomin vara ca 3 procentenheter högre än vad som skulle ha varit fallet utan dessa satsningar.

Bilaga 1

Diagram 9.1 Beslutade investeringar i infrastruktur 1991-1998

Miljarder kr 14000 .. . ... ._ _. _. .... ___.._ ___—..-.. . _. ..

12000, ---------------------------------- .; _

10000 ____________________________________ if

Anm: Avgiftslinansicradc projekt ingår ej Källa: Kommunikationsdepartementet

] syfte att åstadkomma en långsiktig hållbar finansiering för fortsatt utbyggnad av infrastrukturen, föreslås en övergång till lånefinansiering för investeringsanslag som gäller vägar och järnvägar. Förslaget medger ett fullföljande av påbörjade projekt samt en ytterligare ökning av investeringsnivån under 1990-talet. Under perioden innebär detta en låneram på 30 miljarder kronor, vilket innebär att nya projekt för ytterligare 20 miljarder kronor kan påbörjas.

9.8. Regional balans

Den djupa lågkonjunkturen slår hårt mot redan tidigare utsatta delar av vårt land. En större delaktighet i den europeiska integrationen innebär ökade möjligheter för regional utveckling. Syftet med regionalpolitiken är att hela landet skall kunna dra nytta av fördelarna med en skärpt internationell konkurrens och en fri marknad.

En central del i en ekonomisk politik för uthållig tillväxt är att tillvarata utvecklingsmöjlighetema i alla delar av landet, inte minst på landsbygden och de mindre orterna. Genom en kraftfull regionalpolitik skapas förutsättningar för att stimulera produktion och sysselsättning i regioner med underutnyttjande av resurser.

Att ta till vara utvecklingskraften i de mindre företagen är därvid avgörande för att åstadkomma en regionalt spridd sysselsättning liksom satsningar på bättre infrastruktur, teknikspridning, god service och en bra miljö. På detta sätt kan också sådana överhettningsproblem i ekonomin som uppkom under senare delen av 1980-talet undvikas.

Bilaga 1

Regeringen föreslår mot denna bakgrund att 2,6 miljarder kronor anvisas för skilda insatser på det regionalpolitiska området, bl.a. möjliggörs en fortsatt kreditgivning från Norrlandsfonden och en i övrigt hög ambitionsnivå på regionalpolitiska området.

9.9. Tillväxten - miljöpolitikens hävstång

En god tillväxt skapar förutsättningarna för den miljövänliga utveckling, som i sin tur är ett av villkoren för att tillväxten skall bli uthållig. Det är när ekonomin växer som produktionsapparaten förnyas och miljövänliga teknologier snabbast kommer i bruk. Det är också tack vare de resurser som tillväxten skapar som ambitionerna kan höjas när det gäller miljöpolitiska ingripanden. Därför syftar regeringens politik till att vårda det ömsesidiga beroendet mellan tillväxt- och miljöpolitiken.

Den ekonomiska utvecklingen skall präglas av hänsyn till miljön och naturresurserna. Miljöskulden får inte öka. För svensk del innebär det att särskilt stor vikt måste läggas på det internationella miljösamarbetet. De för Sverige svåraste miljöproblemen kan endast lösas i samarbete med andra länder.

Regeringen har tillsatt en utredning med uppgift att ta fram förslag på hur Sverige tillsammans med andra länder gemensamt kan uppfylla inter- nationella miljökonventioner, främst klimatkonventionen men även beträffande svavel och andra gränsöverskridande föroreningar. Av sär- skild vikt att belysa är Sveriges möjligheter att få tillgodoräkna sig utsläppsminskningar vid åtgärder i andra länder, eftersom det i vissa fall kan vara den kostnadseffektivaste lösningen.

Det är viktigt att miljöpolitikens alla medel koordineras på ett effektivt sätt. Samtidigt som användningen av ekonomiska styrmedel utökas, skall regleringarna tillåtas ge näringslivet ett större inslag av valfrihet och flexibilitet när det gäller åtgärderna. På regeringens uppdrag ser Naturvårdsverket över frågan om s.k. bubblor. För att hänsynen till miljön skall infogas i marknadsekonomins mekanismer och arbetet bli förebyggande arbetar regeringen målmedvetet för att öka inslagen av ekonomiska styrmedel och producentansvar.

En kretsloppsanpassad samhällsutveckling kräver att producenterna tar sitt ansvar, men det kräver också att det individuella ansvaret ökar. Regeringen kommer under året att arbeta vidare med förslag på detta område.

10. Avslutning

Missgreppen i den ekonomiska politiken under 1970- och l980-talen har fört in Sverige i den svåraste ekonomiska krisen sedan andra världs- kriget. Arbetet med att lösa Sveriges ekonomiska problem är mödosamt och kommer att ta tid.

Regeringens politik är en samlad strategi för att återupprätta tillväxten och pressa ned arbetslösheten i hela Sverige. Vi kan redan se flera

Bilaga 1

positiva utvecklingstendenser som visar att förutsättningarna för en god ekonomisk utveckling har stärkts. _

Möjligheterna till en ny period av tillväxt, nyföretagande och tryggad sysselsättning finns inom räckhåll. De riktlinjer för den ekonomiska politiken som redovisas i denna budget innebär att dessa möjligheter till- varatas.

Bilaga 1

Statsbudgeten och särskilda frågor 1 Statsbudgetens och statens utveckling

1.1 Statsbudgeten budgetåren 1992/93 och 1993/94

1 . 1 .] Beräkningsförutsättningar

Riksrevisionsverket (RRV) har den 17 december 1992 redovisat en beräkning av statsbudgetens inkomster. De antaganden som RRV grundat sina beräkningar på framgår av tabell 1. De antaganden som görs om den ekonomiska utvecklingen i samhället är en viktig utgångspunkt i dessa beräkningar. En sammanfattning av beräkningen bör bifogas protokollet i detta ärende som bilaga 1.2.

Under slutskedet i arbetet med den preliminära nationalbudgeten har beräkningen av den ekonomiska utvecklingen reviderats. Det gör att jag nu räknar med något förändrade antaganden till grund för inkomst— beräkningen. Dessa återfinns i tabell 1. I Övrigt finns ingen anledning att avvika från RRV:s beräkningsförutsättningar.

Tabell 1. Antaganden om den ekonomiska utvecklingen Procentuell förändring

1992 1993 1994 RRV Föred ra- RRV Föredra— RRV Föredra- ganden ganden ganden Lönesumma 0.9 0.9 -O.7 0.2 2.1 3,1 Konsumentpriser, årsgenomsnitt 2,0 2.3 4.9 5,1 2,9 2,8 Privat konsumtion, löpande priser 0,2 0,9 1,2 2,3 3,0 3.3

1.1.2 Statsbudgetens inkomster och utgifter under budgetåret 1992/93

RRV:s senaste beräkning av budgetutfallet för budgetåret 1992/93 utgörs av verkets budgetprognos nr 2/3 från den 17 december 1992. Be- räkningarna av inkomsterna för budgetåret 1992/93 redovisas också i verkets inkomstberäkning.

Inkomster

I sin inkomstberäkning har RRV för budgetåret 1992/93 beräknat inkomsterna till 379 751 milj.kr.

Till följd av vad jag nyss anfört om lönesummans utveckling samt ny information räknar jag upp inkomsttiteln Fysiska personers inkomstskatt med 1 162 milj. kr. Med anledning av regeringens proposition om åtgärder för att stärka den svenska ekonomin (prop. 1992/93:50) samt regeringens proposition om lönegarantifonden m.m. (prop. 1992/93:117, bet. FiUl, rskr. 134) vad beträffar arbetarskyddsavgift och sjukför-

Bilaga 1

säkringsavgift räknar jag ned inkomsttiteln Sjukförsäkringsavgift, netto med 438 milj. kr. och upp inkomsttiteln Inkomster av arbetsgivaravgifter till arbetarskyddsverket och arbetsmiljöinstitutets verksamhet med 101 milj. kr. Till följd av ny information räknar jag ned inkomsttiteln Sjukför- säkringsavgift, netto med 89 milj. kr. Sammantaget räknar jag sålunda ned inkomsttiteln Sjukförsäkringsavgift, netto med 527 milj. kr.

I enlighet med vad jag anfört om den privata konsumtionens utveck- ling räknar jag upp inkomsterna på inkomsttiteln Mervärdeskatt med I 100 milj.kr. Med anledning av vad jag nyss anfört angående löne- summans utveckling räknar jag upp inkomsttiteln Folkpensionsavgift med 75 milj. kr. Av samma anledning justerar jag även upp inkomsttiteln Övriga socialavgifter, netto med 17 milj. kr.

Med anledning av en annan bedömning av den ekonomiska utveck- lingen räknar jag upp inkomsttiteln Juridiska personers inkomstskatt med 300 milj. kr., Jag räknar även ned inkomsttiteln Juridiska personers inkomstskatt med 750 milj. kr. med anledning av de åtgärder på skatteområdet beträffande enskilda näringsidkare som statsrådet Lundgren senare idag kommer att presentera. Sammantaget räknar jag sålunda ned inkomsttiteln Juridiska personers inkomstskatt med 450 milj. kr. Vidare räknar jag ned inkomsttiteln Energiskatt med 50 milj. kr. till följd av regeringens proposition om åtgärder för att stärka den svenska ekonomin (prop. 1992/93:50, bet. 1992/93 FiUl, bet. 1992/93 SkU18, rskr. 158) avseende senareläggning av slopande av avdrag för allmän energiskatt på det bränsle som åtgår för värmeproduktion i kraftvärmeanlåggningar. Dessutom räknar jag ned samma inkomsttitel med 30 milj. kr. till följd av regeringens proposition om skatt på dieselolja m.m. (prop. 1992/93: 124, bet. 1992/93 SkU13, rskr. 147) avseende miljöklasser för tunga fordon. Sammantaget räknar jag således ned inkomsttiteln Energiskatt med 80 milj. kr. Till följd av ny information räknar jag upp inkomsttiteln Räntor på energisparlån med 3 milj. kr. Slutligen justerar jag upp inkomsttiteln Ränteinkomster på lån för bostadsbyggande med 76 milj. kr. med anledning av en annan bedömning av den ekonomiska utveck- lingen.

Sammantaget medför mina justeringar en beräknad ökning av inkom- sterna med 1 477 milj. kr. jämfört med RRV:s beräkning. Ändringarna framgår av tabell 2.

Bilaga 1

Tabell 2. Ändringar i RRVs beräkningar av statsbudgetens inkomster budgetåret 1992/93 Tusental kronor

RRVs Förändring beräkning enligt före- draganden 1111 Fysiska personers inkomstskatt 7 168 000 + 1 162 000 1121 Juridiska personers inkomstskatt 18 918 000 - 450 000 1211 Folkpensionsavgift 43 865 000 + 75 000 1221 Sjukförsäkringsavgift, netto 117 000 - 527 000 1251 Ovriga socialavgifter, netto 7 354 000 + 17 000 1271 Inkomster av arbetsgivaravgifter till arbetarskyddsverkets och arbetsmiljö- institutets verksamhet 315 000 + 101 000 1411 Mervärdeskatt 115 500 000 + 1 100 000 1428 Energiskatt 13 325 000 - 80 000 2332 Ränteinkomster på lån för bostadsbyggande 4 830 000 + 76 000 2351 Räntor på energisparlån 212 700 + 3 300 Summa inkomster 379 750 702 Summa förändringar enligt föredraganden + 1 477 300

RRV:s beräkningar föranleder i övrigt inte någon erinran från min sida. Sammantaget medför justeringama av RRV:s beräkningar att jag beräknar inkomsterna för budgetåret 1992/93 till 381 228 milj.kr.

Utgifter

I statsbudgeten för innevarande år uppgår utgifterna till 482 160 milj.kr. RRV har i sin prognos beräknat de totala utgifterna till 574 792 milj.kr.

RRV har beräknat belastningen på anslaget Räntor på statsskulden m.m. till 78 miljarder kronor. Med anledning av ett förändrat budget- och ränteläge samt ny information angående valutaförluster sedan RRV:s prognos publicerades beräknar jag ränteutgiftema för budgetåret 1992/93 till 83 miljarder kr.

Tabell 3. Räntor på statsskulden budgetåret 1992/93 Miljarder kronor

Beräkning till Nuvarande grund för stats- beräkning budgeten Räntor på lån i svenska kronor 64.0 60,5 Räntor på lån i utländsk valuta 5,1 16,8 Valutaförluster. netto - 0,1 5 .7 Summa 69,0 83,0

Med anledning av regeringens proposition om åtgärder för att stärka den svenska ekonomin (prop. 1992/93:50) samt regeringens proposition om lönegarantifonden m.m. (prop. 1992/93:117, bet. FiUl, rskr. 134) om arbetarskyddsavgiften räknar jag ned anslaget Bidrag till arbets-

Bilaga 1

miUöfond med 267 milj. kr. Efter samråd med chefen för Justitie- departementet räknar jag ned anslaget Lokala polisorganisationen med 250 milj. kr. som en följd av att åtgärder kommer att vidtas för att minska belastningen på detta anslag. Vidare räknar jag ned anslaget Bidrag till sjukförsäkringar med 66 milj. kr. med anledning av ny information. Slutligen räknar jag upp utgifterna med 1 307 milj. kr. med anledning av regeringens förslag om tilläggsbudget I till statsbudgeten för budgetåret 1992/93 (prop. 1992/93:105).

Enligt RRV kommer de totala anslagsbehållningarna på reserva- tionsanslag under innevarande budgetår att minska med 6 523 milj.kr. och uppgå till 29 338 milj.kr. Bedömningen är självfallet osäker men jag accepterar tills vidare RRV:s beräkning som baseras på uppgifter från de ansvariga myndigheterna. I tabell 4 redovisas utvecklingen av anslags— behållningama mellan budgetåren 1991/92 och 1992/93.

Tabell 4. Anslagsbehållningarna vid utgången av budgetåren 1991/92 och 1992/93 Miljarder kronor

l-luvudtitel 1991/92 1992/93

Utrikesdepartementet 8 Kommunikationsdepartementet 16 Arbetsmarknadsdepartementet 3, Näringsdepartementet l Ovriga huvudtitlar 5 5

Summa 3 ,

Jag vill också nämna att RRV för Tillkommande utgiftsbehov. netto tar upp 16 miljarder kronor. Jag beräknar dessa utgifter till 15 miljarder kr.

Sammantaget beräknar jag därmed utgifterna under budgetåret 1992/93 till 579 516 milj. kr.

Tabell 5. Statsbudgetens utgifter budgetåret 1992/93 Milj.kr.

Statsbudget RRV Föredragkmdcn Utgiftsanslag exkl. statsskuldräntor ' 425 660 474 269 474 993 Statsskuldräntor 69 000 78 000 83 000 Förändring i anslagshehållningar 4 500 6 523 6 523 Beräknat tillkommande utgil'tsbehov. netto -17 000 16 000 15 000 Summa 482 160 574 792 579 516

Bilaga 1

1.1.3 Statsbudgetens inkomster och utgifter under budgetåret 1993/94

Inkomster

RRV beräknar statsbudgetens totala inkomster till 344 711 milj.kr. för budgetåret 1993/94. De skillnader i antaganden om pris- och löne— utveckling som jag nyss redovisat samt vissa förändringar som förs fram i förslaget till statsbudget för nästa budgetår påverkar statsbudgetens inkomster. I det följande redovisas de förändringar av RRV:s beräkningar som jag därmed funnit nödvändiga.

Till följd av vad jag anfört om den ekonomiska utvecklingen samt ny information räknar jag upp inkomsttiteln Fysiska personers inkomstskatt med 3 066 milj. kr. I och med upprättandet av den nya inkomsttiteln Allmän sjukförsäkringsavgift för jag de medel RRV har beräknat att den allmänna sjukvårdsavgiftcn skall inbringa, dvs. 4 721 milj. kr. från inkomsttiteln Fysiska personers inkomstskatt till inkomsttiteln Allmän sjukförsäkringsavgift. Jag justerar även ned inkomsttiteln Fysiska personers skatt med 100 milj. kr. med anledning av regeringens proposition om vissa frågor om beskattning av inkomst av tjänst (prop. 1992/93:127, bet. 1992/93:5kUl4, rskr. 148) med avseende på bil- avdraget. Sammantaget räknar jag sålunda ned inkomsttiteln Fysiska personers inkomstskatt med 1 755 milj. kr.

Till följd av vad jag nyss anfört angående den privata konsumtionens utveckling räknar jag upp inkomsttiteln Mervärdeskatt med 2 100 milj. kr. Med anledning av att jag gör en annan bedömning av den ekonomiska utvecklingen räknar jag upp inkomsttiteln Juridiska personers inkomst— skatt med 538 milj. kr. Samtidigt justerar jag ned samma inkomsttitel med 430 milj. kr. med anledning av vad statsrådet Lundgren senare idag kommer att anföra angående åtgärder på skatteområdet som rör enskilda näringsidkare. Sammantaget justerar jag således upp inkomsttiteln Juridiska personers inkomstskatt med 108 milj. kr.

Till följd. av att jag gör en annan bedömning av den ekonomiska utvecklingen räknar jag upp inkomsttiteln Avskattning företagens reserver med 100 milj. kr. Vidare justerar jag ned inkomsttiteln Sjukförsäkrittgs- avgift, netto med 1 074 milj. kr. och justerar upp inkomsttiteln Inkomster av arbetsgivaravgifter till arbetarskyddsverkets och arbetsmiljöinstitutets verksamhet med 248 milj. kr. med anledning av regerings proposition om åtgärder för att stärka den svenska ekonomin (prop. 1992/93:50) samt regeringens proposition om lönegarantifonden m.m. (prop. 1992/932117, bet. FiUl, rskr. 134) vad beträffar arbetarskyddsavgift och sjukför- säkringsavgift. Med anledning av lönesummans utveckling räknar jag upp Sjukförsäkringsavgift, netto med 111 milj. kr. Till följd av det förslag som chefen för socialdepartemcntet senare idag kommer att framföra beträffande bruttobudgetering av försäkringskassomas administration räknar jag upp inkomsttiteln Sjttkförsäkritzgsaigm, netto med 3 808 milj. kr. Sammantaget räkar jag sålunda upp inkomsttiteln Sjukförsäkring- avgift, netto med 2 845 milj. kr. I enlighet med vad jag anfört om lönesummans utveckling räknar jag upp inkomsttiteln Folkpensionsai-gift

Bilaga 1

med 336 milj. kr. och inkomsttiteln Övriga socialavgifter, netto med 74 milj. kr. Vidare räknar jag upp inkomsttiteln Övriga socialavgifter, netto med 1 658 milj. kr. med anledning av att chefen för arbets— marknadsdepartementet beräknar att antalet personer som genomgår arbetsmarknadsutbildning med bibehållen arbetslöshetsersättning kommer att öka. Sammantaget justerar jag således upp inkomsttiteln Övriga socialavgifter, netto med 1 732 milj. kr.

Med anledning av vad chefen för näringsdepartementet senare idag kommer att föreslå angående slopad överföring från allmän energiskatt räknar jag upp inkomsttiteln Energiskatt med 72 miljoner kronor. Dessutom räknar jag ned inkomsttiteln Energiskatt med 50 milj. kr. till följd av regeringens proposition om åtgärder för att stärka den svenska ekonomin (prop. 1992/93:50 bet. 1992/93 FiUl, bet. 1992/93 SkU18, rskr. 158) med anledning av senareläggning av slopande av avdrag för allmän energiskatt på det bränsle som åtgår för värmeproduktion i kraftvärmeanläggningar. Sammantaget räknar jag sålunda upp inkomst- titeln Energiskatt med 22 milj. kr.

Vidare räknar jag upp inkomsttiteln Expeditions- och ansöknings— avgifter med 47 milj. kr. med anledning av vad chefen för utbildnings- departementet senare idag kommer att anföra angående uppläggnings- kostnad för studielån. Jag räknar även upp inkomsttiteln Avgifter vid kronofogdennl'ndigheterna med anledning av bruttobudgetering av avgiftsfinansierad verksamhet och breddning av avgiftsunderlaget med 905 milj. kr. Vidare räknar jag upp inkomsttiteln Övriga offentlig— rättsliga avgifter med 572 milj. kr. med anledning av bruttobudgetering av avgiftsfinansierad verksamhet. Vidare räknar jag upp inkomsttiteln Avgifter för finansinspektionens verksamhet med 7 milj. kr.

Med anledning av mitt förslag om övergång till lån i riksgäldskontoret som jag senare idag kommer att redovisa i avsnitt 2.4 räknar jag upp dels inkomsttiteln Uppdragsntvndigheters m.fl. komplementkostnader med 118 milj. kr. dels inkomsttiteln Avskrivningar på ADB—utrustning med 1 283 milj. kr. Till följd av vad chefen för Utbildningsdepartementet senare idag kommer att redovisa angående förbättrad återkravsverksamhet för studielån tillför jag inkomsttiteln Återbetalning av studiemedel 20 milj. kr.

Vidare räknar jag upp inkomsttiteln Avgifter för statliga garantier med 156 milj. kr. med anledning av vad jag senare idag kommer att redogöra för avseende avgifter för statliga garantier.

Jag justerar upp inkomsttiteln Räntor på energilån med 3 milj. kr. till följd av ny information. Slutligen räknar jag upp inkomsttiteln Ränte- inkomster pä län för bostadsbyggande pga en annan bedömning av den ekonomiska utvecklingen med 72 milj. kr.

Sammanlagt innebär avvikelserna från RRV:s beräkningar en upp- skrivning av inkomsterna för budgetåret 1993/94 med 13 641 milj. kr. Jag beräknar således statsbudgetens inkomster för budgetåret 1993/94 till 358 "352 milj. kr. Förändringarna i förhållande till RRV:s beräkningar framgår av tabell 6.

.. _ _ _ Prop. 1992/93:100 Tabell 6. Andrmgar l RRVs beräkningar av statsbudgetens inkomster B'l 1 budgetåret 1993/94 1 aga Tusental kronor

RRVs Förändring beräkning enligt före- draganden

Inkomsttitel 1111 Fysiska personers inkomstskatt 14 197 000 - 1 755 000 1121 Juridiska personers inkomstskatt 17 040 000 + 108 000 1122 Avskattning av företagens reserver 4 043 000 + 100 000 1211 Folkpensionsavgift 38 876 000 + 336 000 1221 Sjukförsäkringsavgift. netto 8 364 000 + 2 845 000 1251 Ovriga socialavgifter, netto - 223 000 + 1 732 000 1261 Allmän sjukförsäkringsavgift 0 + 4 721 000 1271 Inkomster av arbetsgivaravgifter till

arbetarskyddsverkets och arbetsmiljö—

institutets verksamhet 28 000 + 248 000 1411 Mervärdeskatt 114 400 000 + 2 100 000 1428 Energiskatt 17 015 000 + 22 000 1471 Tullmedel 5 185 000 +115 2332 Ränteinkomster på lån för bostads-

byggande 3 957 000 + 72 000 2351 Räntor på energisparlån 162 700 + 3 300 2511 Expeditions— och ansöknings-

avgifter ] 135 538 + 47 000 2532 Avgifter vid kronofogdemyndigheterna 0 + 905 000 2535 Avgifter för statliga garantier 26 909 + 156 000 2548 Avgifter för finansinspektionens

verksamhet 100 000 + 7 000 2552 (_)vriga offentligrättsliga avgifter 0 + 572 365 4313 Aterbetalning av studiemedel 2 586 000 + 20 000 5131 Uppdragsmyndigheters m.fl.

komplementkostnader 50 000 + 117 760 5143 Avskrivningar på ADB-utrustning 1 066 000 + 1 283 374 Summa inkomster 344 710 598 Summa förändringar enligt föredraganden + 13 640 914

Avslutningsvis vill jag redovisa förändringarna i indelningen av statsbudgetens inkomster i förslaget till statsbudget för budget- året 1993/94 (tabell 7).

Bilaga 1

Tabell 7. Förslag till förändringar i uppställningen av statsbudgetens inkomster för budgetåret 1993/94

Inkomsttitel/Inkomsthuvudgrupp/lnkomstgrupp

1261 Allmän sjukförsäkringsavgift

Förslag

Ny inkomsttitel

1281 Allmän löneavgift Upphör 1431 Särskild skatt på elektrisk kraft från kärnkraftverk Namnändring 1432 Kassettskatt Upphör 1433 Skatt på videobandspelare Upphör 1441 V & S Vin & Sprit AB:s inlevererade överskott Upphör 1482 Tillfällig regional investeringsskatt Upphört 1511 Avräkningsskatt Upphör 2115 Affärsverket FFV:s inlevererade överskott Upphört 2117 Domänverkets inlevererade överskott Upphör 2124 Inlevererat överskott av Riksgäldskontorets garanti- v_erksamhet Namnändring 2211 Overskott av kriminalvårdsstyrelsens överskott Upphört 2214 Overskott av Byggnadsstyrelsens verksamhet Namnändring 2311 Räntor på lokaliseringslån Upphör 2317 Ränteinkomster på luftfartslån Upphört 2324 Räntor på televerkets statslån Upphör 2325 Räntor på Postverkets statslån Namnändring 2326 Räntor på affärsverket FFV:s statslån Upphört 2395 Räntor på särskilda räkningar i Riksbanken Namnändring 2396 Ränteinkomster på det av byggnadsstyrelsen förvaltade kapitalet Upphör 2512 Tillsynsavgifter Upphör 2531 Avgifter för registrering i förenings— m.fl. register Namnändring 2532 Avgifter vid kronofogdemyndigheterna Namnändring 2541 Avgifter vid Tullverket Namnändring 2546 Avgifter för registrering av fritidsbåtar Upphört 2547 Avgifter för Telestyrelsens verksamhet Namnändring 2612 Inkomster vid statens rättskemiska laboratorium Upphört 2619 Inkomster vid riksantikvarieämbetet Upphört 2626 Inkomster vid Banverket Namnändring 3121 Kriminalvårdsstyrelsens inkomster av försålda byggnader och maskiner Upphört 4111 Aterbetalning av lokaliseringslån Upphör 4132 Aterbetalning av luftfartslån Upphört 4211 Aterbetalning av lån till egnahem Upphört 4213 Aterbetalning av lån för bostadsförsörjning för mindre bemedlade barnrika familjer Namnändring 4514 Aterbetalning av lån för studiekårslokaler Namnändring 5311 Avgifter för företagshälsovård Upphör Utgifter

I förslaget till statsbudget för budgetåret 1993/94 uppgår utgifterna sammanlagt till 520 698 milj.kr. Utgiftsanslag exkl. statsskuldräntor svarar då för 415 198 milj.kr. Anslagsbehållningarna på reservationsanslag beräknas minska med 4 500 milj.kr. under budgetåret 1993/94. I syfte att förslaget till statsbudget skall visa en realistisk budgetbelast- ning förs på budgetens utgiftssida. upp posten Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto. Denna beräknas till 6 miljarder kr. Vid beräkningen av denna post har en uppskattning gjorts av sådana utgifts- och in— komstförändringar som inte redovisats på något annat ställe i budgeten.

Bilaga 1

Riksdagen har begärt att regeringen bör pröva huruvida denna post borde redovisas brutto. Det kan enligt min mening finnas skäl att göra en tydligare redovisning när mycket stora förändringar förväntas ske avseende inkomster och hur dessa beräknas i tillkommande utgiftsbehov. Något sådant förhållande föreligger inte för närvarande. Jag beräknar därför posten tillkommande utgiftsbehov netto.

Tabell 8. Statsbudgetens utgifter budgetåret 1993/94

Milj.kr.

Förslag till

statsbudget Utgiftsanslag exkl. statsskuldräntor 415 198 Suitsskuldräntor 95 000 Förändring av anslagsbehållningar 4 500 Beräknat tillkommande utgiftsbehov. netto 6 000 Summa 520 698

1.1.4 Statsbudgetens saldo för budgetåren 1992/93 och 1993/94

Med hänvisning till redovisningen i det föregående beräknas utfallet av statsbudgetens inkomster och utgifter för innevarande budgetår och förslaget till statsbudget för budgetåret 1993/94 såsom framgår av tabell 9 och tabell 10.

Hänvisningar till US56

Sammanfattningsvis beräknas budgetunderskottet till 1983 miljarder kronor för 1992/93 och till 1623 miljarder kronor för 1993/94.

Tabell 9. Statsbudgeten budgetåren 1991/92-1993/94 Miljarder kronor

1991/92 1992/93 1993/94 Utfall Stats— Beräknat utfall Förslag till budget __ statsbudget enligt enligt RRV föredra— ganden Inkomster 397.7 382.0 379.8 381.2 358.4 Utgifter exkl. smtsskuldräntor 418.5 4132 4968 496.5 425.7 Statsskuldräntor 60.0 69.0 78.0 83.0 95.0 Saldo - 80,8 - 100.2 - [95.0 - 198.3 - 162.3

Bilaga 1

Tabell 10. Förslag till statsbudget för budgetåret 1993/94

Inkomster:

Skatter

Inkomster av statens verksamhet Inkomster av försåld egendom Återbetalning av lån Kalkylmässiga inkomster

322 596 615000 27 992 967000 1000000 6160 896000 1600034000

Summa kr. 358 351 512 000

Underskott 162 346 763 000

Summa kr. 520 698 275 000

Utgiftsanslag:

Kungl.hov och slottsstatema Justitiedepartementet Utrikesdepartementet Försvarsdepartementet Socialdepartementet Kommunikationsdepartementet Finansdepartementet Utbildningsdepartementet Jordbruksdepartementet Arbetsmarknadsdepartementet Kulturdepartementet Näringsdepartementet Civildepartementet

Miljö- och naturresursdepartementet Riksdagen och dess myndigheter Räntor på statsskulden, m.m. Oförutsedda utgifter Beräknad övrig medelsjörbrulcning: Minskning av medelsbehållningar Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto

Summa kr.

65 226 000 19 030 169 000 16 103 498 000 38 902 745 000 117 721 443 000 17 387 231000 96 871 154 000 29 656 648 000 6 966 627 000 47 232 449 000 15 898 349 000 4 250 937 000 2 179 650 000 2 064 371000 866 778 000 95 000 000 000 1000 000

4500000000

6 000 000 000 520 698 275 000

510 198 275 000

10500000000

Bilaga 1

1.1.5 Statsbudgetens utgifter fördelade på ändamål och realekonomiska kategorier budgetåret 1993/94

Utgiftema för den statliga konsumtionen utgör drygt en femtedel av statsbudgetens utgifter. Dessa består av löner och andra utgifter för framför allt statlig förvaltning, försvaret och högskolan.

Investeringarnas andel av de totala utgifterna på statsbudgeten uppgår till ca 2 procent. De största investeringarna som finansieras över statsbudgeten avser investeringar i infrastruktur.

Transfereringarnas andel av statsutgifterna uppgår till ca 60 procent. Transrereringarna utgörs av hushållstransfereringar, transfereringar till utlandet samt transfereringar till företag m.m. Drygt hälften av trans— fereringarna går till hushållen. De största posterna är utgifter för pensioner, sjuk- och föräldraförsäkring, barnbidrag samt arbetsskade- ersättningar.

De statliga transfereringarna till kommunerna utgörs främst av utjäm- ningsbidrag till kommunerna och skatteutjämningsbidrag till landstingen.

Transfereringarna till utlandet består huvudsakligen av utvecklings- bistånd. Biståndet uppgår till ca 0,9 procent av bruttonationalinkomsten (BNI).

Transfereringar till företag inkluderar överföringar till såväl privata som statliga företag. Här ingår även räntebidrag till bostäder samt bidrag för omställning av jordbruket.

Statsskuldräntorna beräknas uppgå till 95 miljarder kronor 1993/94 och utgör därmed drygt 16 procent av statsbudgetens utgifter.

Diagram 1. Realekonomisk fördelning av statsbudgetens utgifter

:..-, ..

..... ; lx'eusutnliott - ”"'"—X ------ 1.817. Inver-"le— " ===.

ringar =. lll-"ä? Slalsskuld _ ra 1 '. Lt.:I'

ll if(- 'l't'uns Lill toret-ng

saat 'l'rnnslill X=; ' hushåll "'

" i"? 'I't'ttttslzll utlandet

115-'_'. 'l'r'atns till koznz'nztner

I tabell 1 1 visas budgetförslagets utgifter fördelade på olika ändamål. Av tabellen framgår att den största enskilda posten i budgeten är statsskuldräntorna. Knappt 90 miljarder kronor avser utgifter för pensioner. åldrings— och handikappomsorg. Vidare utgör allmänna bidrag

Bilaga 1

mellan stat och kommuner ca 50 miljarder kronor. I denna utgiftspost ingår det statliga utjämningsbidraget till kommunerna samt skatteut- jämningsbidraget till landstingen.

Stöd till barnfamiljer utgörs främst av utgifter för föräldraförsäkring och barnbidrag. Inkomsttrygghet vid sjukdom utgörs främst av utgifter för sjuk— och arbetsskadeförsäkring.

I utgiftsposten bostadsförsörjning ingår bl.a. räntebidrag och bostads— bidrag.

Tabell 11. Ändamålsfördelning av statsbudgetens utgifter Miljarder kronor

Belopp Andel i procent Pensioner. åldrings— och handikappomsorg 87.5 15,0 Allmänna bidrag mellan stat och kommuner 48.6 8.4 Stöd till barnfamiljer 40.8 7.0 Inkomsttrygghet vid sjukdom 43.0 7.4 Försvar 40.2 6.9 Bostadsförsörjning 41.3 7.1 Utbildning och forskning 32.9 5.7 Atgärder inom arbetsmarknadsområdet 32,7 5,6 Samhällsskydd och rättsskipning 23.0 4.0 Infrastruktur 17,5 3.0 Internationellt ekonomiskt bistånd 12,4 2,1 Näringslivsändamål 10.7 1.8 Fritidsvcrksamhet och kultur 4,6 0,8 Allmän miljö- och naturvård 1.4 0,2 Statsskuldräntor 95,0 16.3 Ovrigt 49,9 8,6 Summal 581.5 100,o

' Inklusive tillkommande utgiftsbehov.

1.2 Underliggande budgetutveckling

Den underliggande utvecklingen av statsbudgetens saldo erhålls när det redovisade saldot korrigeras för effekter som är av tillfällig art eller sammanhänger med förändringar i redovisningsprinciperna. Som bas används de förhållanden som skall gälla för budgetåret 1993/94. Detta innebär att den underliggande budgetutvecklingen i ett budgetförslag inte kan jämföras med den i ett tidigare.

Det bör betonas att det ofta är en bedömningsfråga om en enskild post skall betraktas som en reguljär inkomst/utgift eller som en extraordinär effekt. Trots att avgränsningarna i det enskilda fallet inte är helt självklara anser jag det ändå angeläget att redovisa en beräkning där de extraordinära effekterna uteslutits, så att statsbudgetens underliggande utveckling klargörs.

På inkomstsidan har bl.a. följande effekter betraktats som extra- ordinära vid framräkning av det underliggande budgetsaldot:

vissa engångsvisa höjningar/sänkningar av skatter eller avgifter — tillfälliga extra inleveranser från affärsverk till statsbudgeten

Bilaga 1

— inkomster från sjukförsäkringsfonden, delpensionsfonden och arbets- miljöfonden

På utgiftssidan har bl. a. följande effekter betraktats som extraordinära vid framräkning av det underliggande budgetsaldot:

valutaförluster/vinster som uppstår vid amortering av statens utlandslån — kapitaltillskott till Nordbanken och Industrikredit engångsvisa besparingar

Tabell 12 visar statsbudgetens underliggande utveckling under perioden 1991/92-1993/94.

Tabell 12. Underliggande budgetsaldo för budgetåren 1991/92-1993/94 Miljarder kronor

1991/92 1992/93 1993/94 Underliggande budgetsaldo - 91.3 - l73.2 - 163,9 Som andel av BNP - 6,4% -12.l% - 11.2%

1.3 Lånebehov och statsskuld

Statens budgetsaldo utgör den viktigaste orsaken till statsskuldens förändring och storlek. Förhållandet är emellertid inte så enkelt som att statsskulden enbart är lika med de ackumulerade budgetunderskottcn och att statsskuldförändringen under en tidsperiod är lika med budgetunder- skottet under samma tidsperiod.

Statsskuldförändringen under en given tidsperiod är i stället lika med det totala, utifrån kommande lånebehov som staten har att finansiera samt effekterna av de tillfälliga bokföringstransaktioner av dispositiv karaktär som riksgäldskontoret vidtar och som påverkar statsskuldens storlek.

Riksgäldskontoret har till uppgift att låna för att finansiera utgifter som beslutats av riksdagen och som inte täcks av statsinkomster. Budgetunder- skottet utgör den viktigaste beståndsdelen i detta lånebehov (tabell 12). Det är emellertid inte det redovisade budgetutfallet baserat på inkomst/ut— giftsmässiga principer som är relevant i det här sammanhanget, utan i stället dess kassamässiga motsvarighet som är utfallet på statsverkets checkräkning i riksbanken. I tabellen är skillnaden mellan redovisat budgetutfall och rörelserna på statsverkets checkräkning angivet som kassamässiga korrigeringar. Dessa korrigeringar kan i allmänhet endast göras i efterhand när utfallen är kända. I prognosperspektivet antas att de kassamässiga flödena är lika med budgetsaldot. Med anledning av ökad arbetslöshet, beroende på försämrat konjunkturläge, har underskott i arbetsmarknadsfonden uppstått vilket medför upplåningsbehov. Detta upp- låningsbehov beräknas till 12,7 mdr för budgetåret 1992/93 och 27,6 mdr

Bilaga 1

för budgetåret 1993/94. På grund av det försämrade konjunkturläget har även underskott uppstått i lönegarantifonden. I detta fall sammanhänger underskottet med ökat antal konkurser. Det beräknade upplåningsbehovet uppgår till 3.3 mdr 1992/93 och 3.6 mdr 1993/94.

Riksgäldkontoret har en omfattande utlåning till affärsverk och myndigheter, bl.a. till CSN för studielån. Riksgäldskontorets utlåning påverkar inte budgeten men väl statens lånebehov.

Statsskuldens förändring påverkas därutöver av transaktioner av dispositiv karaktär som riksgäldskontoret gör. Dessa transaktioner, eller skulddispositioner, är ofta betingade av tidsförskjutningar mellan de kassamässiga betalningar statsskulden ger upphov till och redovisningen av dessa. Som exempel kan nämnas utbetalningar och regleringar av förskott för inlösen av obligationer och premieobligationsvinster. Valutaomvärderingar utgör en annan betydelsefull del av skulddisposi- tionema. Valutaskulden värderas löpande till aktuella valutakurser samtidigt som avräkningen mot statsbudgeten enbart avser de realiserade valutadifferensema. Redovisningen av uppköpta obligationer sker däremot på ett sätt som inte påverkar statsskuldens förändring. Prognosen för skulddispositionema innehåller enbart beräknade realiseringar av valutadifferenser. Dessa utgör en del av förändringarna på valutaomvär- deringskontot. De övriga skulddispositionema kan inte prognostiseras. Med anledning av att den svenska kronan depricierats så ökar valuta- skulden. Detta återspeglas i beräkningen av skulddispositioner.

Tabell 13. Lånebehov och statsskuld Miljarder kronor

1991/92 1992/93 1993/94

Budgetunderskott 80,8 198,3 162,3 Kassamässiga korrigeringar - 6,3 I - - Avskrivning av Vattenfalls

statslån 17,2 - Utlåning 31.4 12.0 7.0 Finansiering av underskott

i Arbetsmarknadsfonden - 12.7 27.6 Finansiering av underskott i Lönegarantifonden 3.3 3.6 Infrastrukturinvesteringar - 4.8 Lån till Sparbanken Första - 3.8 - Lånebehov 88,7 230,1 205,3 Skulddispositioner - 4.4 30.0 - 7.2 Statsskuldförändring 84,3 260,1 198,1 Statsskuld vid utgången

av resp. budgetår 7ll.0 971,1 ] 169.2

Anm: lnbetalning markeras med minustecken.

Bilaga 1

1.4 Strukturellt saldo i statsbudgeten

Statsbudgetens saldo analyseras i detta avsnitt i en strukturell och en konjunkturell del. Avsikten är att visa hur stor del av budgetsaldot i statsbudgeten som skulle varit kvar budgetåret 1993/94 om konjunkturen då återtagit en mer normal nivå. En beräkning av underskottet i den konsoliderade offentliga sektorn särredovisas i den preliminära national— budgeten. Där framgår att detta underskott är betydligt mindre än i ststabudgeten framför allt beroende på AP-fondens överskott.

Det finns olika metoder för att beräkna statsbudgetens strukturella saldo. De olika metoderna innefattar bedömningar som i sin tur påverkar resultatet.

I följande avsnitt har en beräkning gjorts utifrån mikronivå, dvs. utifrån statsbudgetens enskilda anslag och inkomsttitlar. Med samma utgångspunkter och antaganden om den ekonomiska utvecklingen, men med en makroansats, har ytterliggare en beräkning av det strukturella saldot gjorts. Den beräkningen presenteras i den preliminära national- budgeten.

Beräkningarna har gjorts med utgångspunkt från 1991 som antas vara ett år med normalt kapacitetsutnyttjande med avseende på arbetslöshet och BNP-nivå. Utgående från detta år antas sedan en BNP-tillväxt på 2% årligen, vilket är i enlighet med bedömningen av den långsiktiga tillväxt- potentialen. Definitionsmässigt innebär det att underskottet år 1991 i sin helhet var strukturellt. Från år 1991 har sedan en uppräkning gjorts av de olika inkomsterna och utgifterna i takt med en konjunktumeutral utveckling. Ökningstakten för priser, timlön och räntor skiljer sig dock inte, enligt den valda metoden, från den faktiska. Utöver detta har även de regelbeslut som ligger till grund för budgetförslaget beaktats.

Skillnaden mellan det faktiska, redovisade saldot för budgetår 1993/94 och det beräknade strukturella saldot visar den konjunkturmässiga delen av underskottet.

De antaganden som används för hur ekonomin skulle ha utvecklats med normal konjunktur är följande:

BNP-tillväxten 1992-1994 sätts till 2,0'% per år. — Arbetslösheten såväl som de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna hålls på 1991 års nivå (realt). — Arbetskraftsutbudet samt produktivitetsökningen sätts i enlighet med de långsiktiga bedömningar som gjorts i bl.a. LK—kalkylen 1992. Dessa bygger på befolkningsutveckling, långsiktig teknikutveckling etc.

För offentlig konsumtion används de faktiska prognoserna. Det- samma gäller för bostadsinvesteringar samt investeringar i offentliga myndigheter. Övriga försörjningsbalanskomponenter ökar i volym så att tillväxten blir 2% per år. De faktiska prognoserna för pris— och löneutvecklingen används. Detta gäller också för ränteprognoserna.

Bilaga 1

— Statsskuldräntorna hålls på den faktiska nivån. Avsikten är att tala om hur mycket av det redovisade saldot 1993/94 som är strukturellt betingat och statsskulden är ju given av den faktiska utvecklingen.

Om det inte varit lågkonjunktur skulle underskottet för budgetår 1993/94 bli ca 54 miljarder kronor lägre än vad som beräknas i budget- förslaget. Det underskott som ändå kvarstår på ca 108 miljarder kronor är därmed att betrakta som strukturellt. För att eliminera detta underskott krävs strukturella åtgärder i form av förändrade regelsystem och omprioritering av olika verksamheter.

Tabell 14. Strukturellt saldo för statsbudgeten budgetåret 1993/94 Miljarder kronor

Redovisat saldo 162 Konjunkturell inkomstjustering 38 Konjunkturell utgiftsjustering 18 Justering för engångsinkomster -9 Justering för engångsutgifter 7 Strukturellt saldo —108

Tabell 15. Redovisade inkomster och utgifter enligt budgetförslaget för 1993/94 Miljarder kronor

Budget- Strukturell Saldoeffekter förslaget beräkning Inkomster 358 396 38 Justering för engångsinkomster - -9 -9 Utgifter exkl. statsskuldräntor 425 407 18 Statsskuldräntor 95 95 - Justering för engångsutgifter 7 7 Budgetsaldo -162 -108 54 Tillfälliga utgifter 10 10 - ' (Ej konjunkturberoende) Finansiellt sparande: Arbetsmarknadsfonden, netto -28 -4 24 Lönegarantifonden —4 - 4

Statsbudgetens inkomster minskar med automatik med den lägre tillväxten i ett sämre konjunkturläge. Utgiftema förändras till viss del med automatik, men huvudsakligen är det nya beslut som ligger bakom utgiftsökningama i en lågkonjunktur.

De största skillnaderna mellan ett normalkonjunkturår och det faktiska budgetförslaget, dvs. om det inte vore lågkonjunktur, är följande:

Både inkomst- och utgiftssidan har korrigerats för den större löne- summan i normalkonjunkunkturantagandena. Störst effekt får detta för statens inkomster där det bl.a. innebär att inkomstskatten från privat- personer ökar med 10 miljarder kronor bl.a. beroende på omläggningen av kommunalskattesystemet. Fr.o.m. 1995 träder det nya systemet i

Bilaga 1

kraft, vilket kommer att påverka beräkningen för senare år. Inkomster av sociala avgifter blir högre då även dessa är beroende av lönesumman.

Företagen skulle gå bättre vid en normalkonjunktur och betala ca 2 miljarder kronor mer i inkomstskatt.

Den privata konsumtionsvolymcn har justerats upp i normalkonjunktur- bilden, vilket påverkar inkomstsidan genom ökade inkomster av mervärdeskatt och övriga indirekta skatter. Detta förbättrar budgetsaldot med 20 miljarder kronor.

Totalt ger inkomstsidan en positiv saldoeffekt på 38 miljarder kronor. De största justeringama på utgiftssidan, dvs. de utgifter som enligt beräkningen är konjunkturberoende, görs för arbetsmarknadspolitiska åtgärder och infrastrukturåtgärder. Utgiftema för arbetsmarknads- politiska åtgärder korrigeras över statsbudgeten med 17 miljarder kronor till följd av den lägre arbetslösheten i en normalkonjunktur. För infrastrukturinvesteringar har 1-2 miljarder kronor tillkommit för att skapa ökade sysselsättningseffekter och tillhör därmed den konjunktur- känsliga delen av saldot.

De minskade utgifterna ger totalt en positiv saldoeffekt på 18 miljarder kronor.

En justering för engångsinkomster och engångsutgifter på 9 miljarder respektive 7 miljarder kronor, har gjorts då dessa endast uppkommer budgetåret 1993/94. Engångsinkomsterna består bl.a. av avskattning. Engångsutgifterna består till största del av valutaförluster för statsskulden till följd av frisläppandet av kronan.

Arbetsmarknadsfondens utbetalningar beräknas minska med omkring 24 miljarder kronor. Den lägre arbetslösheten påverkar således det strukturella sparandeunderskottet i fonden i större utsträckning än i statsbudgeten.

[ det strukturella budgetsaldot kan det ingå utgifter av mer tillfällig karaktär men som inte är konjunkturberoende. Exempel på sådana utgifter för innevarande år är insatser i det finansiella systemet, utgifter för en stor flyktingtillströmning samt utgifter till följd av en omfattande byggverksamhet. Beräkningar för budgetåret 1993/94 påverkas av en omfattande byggnadsverksamhet under framför allt början av 1990-talet. Den innebär att de strukturella utgifterna för räntebidragen är 10 miljarder kronor högre budgetåret 1993/94 än vad som vore fallet om byggnadsverksamheten legat på en mer normal nivå. Lånestocken 1993/94 är liksom statsskulden given av den faktiska utvecklingen och utgifterna för räntebidrag måste därför ses som strukturella. De tillfälliga utgifter särredovisas i tabell 15.

Många av de beslut som fattats får inte effekt förrän efter 1993/94. Det finns anledning att anta att de strukturella åtgärder som vidtagits under de senaste åren kommer att innebära att det strukturella budgetunder— skottet minskar på sikt.

[ samband med den långsiktiga konsekvenskalkylen kommer beräk— ningar också av utvecklingen av det strukturella saldot på längre sikt att genomföras. Dessa beräkningar presenteras för riksdagen i den revi- derade finansplanen.

Bilaga 1

1.5 Statsutgifternas förmögenhetseffekter

Ett arbete har inletts inom finansdepartementet med att ta fram komplett- erande information om statens finansiella utveckling bl.a. för att kunna redovisa den statliga verksamhetens effekter på den statliga förmögen- heten. Jag återkommer till detta i avsnitt 1.6. Som en del i detta arbete ingår att dela upp statsbudgetens och den statliga verksamhetens utgifter på löpande drift i form av ett resultat i företagsekonomiska termer samt i investeringar. Fr.o.m. redovisningen av budgetåret 1993/94 kommer myndigheterna att upprätta fullständiga årsredovisningar. Riksrevisions- verket (RRV) utvecklar för närvarande en modell för konsolidering av dessa för att ta fram redovisning för hela staten. Det arbete jag pre- senterar i det följande får ses som ett sätt att förbättra beslutsunderlaget tills dess att denna information finns tillgänglig.

Resultatet av de beräkningar som nu gjorts i företagsekonomiska termer påverkar inte bilden av det statsfinansiella läget. Det rör sig i och för sig om effekter på ett antal miljarder kronor men i förhållande till den totala omslutningen och saldot är förändringarna endast marginella.

1.5.1 Tidigare behandling av frågan om drift- och kapitalredovisning

I en motion (mot. 1990/9leiUT43) som återges i finansutskottets betänkande 1990/9leiU 30, sid 76-78 påtalas att nuvarande redovisning och budgetering innebär att investeringsutgifter försvagar budgeten lika mycket som driftsutgifter trots att utgifter för produktiva investeringar endast innebär en omvandling från finansiellt till realt kapital.

Utskottsmajoritetens uppfattning var att en återgång till en uppdelning av budgeten i en drift- och kapitalbudget inte skulle lösa de problem som redovisats i motionen. Den menade att andra metoder i stället borde övervägas för att komma till rätta med de olägenheter som motionärerna påtalat och förordade att frågan borde utredas vidare.

Det var i slutet av 1970—talet som redovisningen av budgeten ändrades från en uppdelning i drift- och kapitalbudget till en sammanslagen totalbudgct (prop. l976/77:130, bet. 1977/78:FiU1). I propositionen anfördes främst praktiska skäl för en sammanläggning. Sambanden mellan drifts- och kapitalbudgetama ansågs komplicerade och bedömdes försämra överblicken över den statliga budgeten. Det framhölls att förmögenhetsredovisningen över kapitalfonder var ofullständig. Bland annat redovisades endast tillgångar som kunde förväntas ge en monetär avkastning. Infrastrukturinvcsteringar i exempelvis vägar skulle således inte ha fått en annorlunda redovisning än i dag. Från konjunkturpolitisk utgångspunkt ansågs uppdelningen vidare mindre betydelsefull.

Samtliga myndigheter upprättar numera balansräkning, i vilken dock flertalet myndigheter inte redovisar anläggningstillgångar. Fullständiga balansräkningar finns för affärsverken samt för vissa andra verksam- heter. RRV har vidare sedan mitten av l980-talet med hjälp av myndig- heternas bokslut och enkäter beräknat en balansräkning för staten. Denna återges i publikationen Årsbokslut för staten, vilken dock trots namnet

Bilaga 1

inte innehåller någon resultaträkning. Sammanfattningsvis finns således för närvarande varken någon sammanhållen förmögenhetsredovisning med balans- och resultaträkningar för hela den statliga verksamheten eller någon förmögenhetsredovisning som kan användas i budgetarbetet. Fr.o.m. budgetåret 1993/94 skall i princip samtliga myndigheter redovisa fullständiga balansräkningar.

1.5.2 Mätning av den statliga verksamhetens förmögenhetseffekter

Jag anser att det som en del i regeringens och riksdagens beslutsunderlag är önskvärt med information om den statliga verksamhetens effekter på den statliga förmögenheten.

Informationen om den statliga verksamhetens förmögenhetseffekter bör vara så heltäckande som möjligt. En komplett information skulle bl. a. kräva beräkningar av effekter på humankapital och naturresurser utöver de mer konventionella investerings- och förmögenhetsberäkningarna. Dessa frågor behandlas bl.a. i rapporten Nationalförmögenheten, bilaga 11 till 1992 års långtidsutredning. Jag anser det dock orealistiskt att löpande lämna information om den statliga verksamheten som innefattar så komplicerade och osäkra bedömningar.

Jag anser mot denna bakgrund att informationen bör begränsas till att omfatta den statliga verksamhetens effekter på vad som i redovisnings— sammanhang betecknas som förmögenhet. En möjlighet är då att tillämpa de metoder och värderingsgrunder som används i nationalräkenskapema (NR). Sådana beräkningar görs emellertid redan av Statistiska Central- byrån och Konjunkturinstitutet för de institutionella sektorerna staten och socialförsäkringssektom.

Arbetet har bl.a. mot bakgrund av de kommande förändringarna av myndigheternas redovisning i stället inriktats på att tillämpa de principer som ligger till grund för upprättandet av företags bokslut och årsredo- visningar, dvs. på att beräkna ett "företagsekonomiskt resultat" för den statliga verksamheten. Uppgifter som möjliggör jämförelser med NR är dock önskvärda.

Med denna inriktningen kommer investeringsutgifter inte att belasta årets resultat. Resultatet kommer i stället att belastas med avskrivningar på årets och tidigare års investeringar. På så sätt erhålls dels en mer rättvisande periodisering av investeringsutgiftema, dels ett bättre mått på den statliga verksamhetens förmögenhetseffekter, dvs. på det statliga sparandet. För att erhålla ett mått på statens sparande som överens- stämmer med NR:s definition, vilken är den oftast använda, krävs dock vissa ytterligare korrigeringar vilka framgår av avsnitt 1.5.3.

Utgångspunkten vid beräkningen av det företagsekonomiska resultatet är den nuvarande statliga inkomst- och utgiftsredovisningen i RRV:s s.k. realekonomiska fördelning. Den korrigeras på i huvudsak följande sätt:

— Från inkomsterna dras främst återbetalning av lån för att erhålla periodens intäkter. Från utgifterna dras främst lämnade lån och gjorda investeringar samt läggs till anskaffningskostnader för försåld egendom för att erhålla periodens kostnader vid sidan av avskrivningar.

Bilaga 1

Teoretiskt sett finns det behov av ytterligare omperiodiseringar av inkomster och utgifter. Det har dock inom ramen för det hittills- varande arbetet inte varit möjligt att genomföra detta.

Till periodens kostnader läggs beräknade avskrivningar. Dessa har beräknats genom att utgå från de statliga bruttoinvesteringarna enligt NR och tillämpa samma genomsnittliga livslängdsantaganden som i NR:s kapitalförslitningsberäkningar.

Det valda investeringsbegreppet innebär vissa avvikelser från den företagsekonomiska redovisningskonventionen. Enligt denna konvention får ett företag inte redovisa en investering som tillgång om avkastningen från investeringen inte tillfaller företaget. De framtida inkomsterna från många statliga investeringar tillfaller- inte staten direkt utan andra samhällssektorer. I själva verket är den kanske viktigaste orsaken till att viss verksamhet inte på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt kan bedrivas i privat regi utan bör tas om hand av exempelvis staten eller kommun- erna att inkomsterna från verksamheten inte tillfaller ägaren utan sprids i samhället. Verksamheter som karaktäriseras av sådana svårigheter för ägaren att - på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt - få betalning för tillhandahållna tjänster brukar i ekonomisk teori benämnas kollektiva varor. Det anförda visar att den företagsekonomiska redovisnings- konventionen inte i alla delar är lämplig att använda för statlig verksam- het. Med hänsyn till detta, till möjligheterna att företa avstämningar mot NR och mot bakgrund av de informationsbehov som jag vill tillgodose, bedömer jag det lämpligt att här utgå från NR:s definition av inves- teringar.

1.5.3 Sambandet mellan företagsekonomiskt resultat och sparande enligt nationalräkenskapema

Det företagsekonomiska nettoresultatet är inte detsamma som årets nettosparande enligt NR. En del av skillnaden mellan det företags— ekonomiska nettoresultatet och NR:s nettosparande kan hänföras till olika beräkningsgrunder för avskrivningar respektive kapitalförslitning. En annan skillnad är att vid beräkning av nettosparandet all resursför- brukning omräknas till aktuella priser. De företagsekonomiska avskriv- ningarna beräknas genom att utgiften för att anskaffa investeringen fördelas på dess ekonomiska livslängd. NR beräknar i stället kapitalför- slitningen på återanskaffningsvärdet. En svaghet med ett företags- ekonomiskt redovisningssätt med avskrivningar baserade på historiska anskaffningsvärden är att det vid inflation medför, åtminstone delvis, fiktiv förbättring av det redovisade resultatet.

En annan skillnad är att realiserade kapitalvinster eller —förluster ingår i det företagsekonomiska resultatet men inte i sparandet enligt NR. Detsamma gäller nedskrivningar av fordringar eller uppskrivningar av skulder enligt den s.k. försiktighetsprincipen. De viktigaste skillnaderna mellan NR och ett företagsekonomiskt resultat utgörs i detta avseende i praktiken av valutakursvinster och -förluster i den statliga utlands— upplåningen. Realiserade kapitalvinster eller —förluster samt ned-

Bilaga 1

skrivningar av fordringar eller uppskrivningar av skulder ingår hos NR i posten omvärdering av förmögenhet.

För att beräkna den totala förmögenhetsförändringen på ett mer rättvisande sätt än vad vanliga redovisningsprinciper tillåter, behöver den vid årets utgång befintliga förmögenheten omvärderas till den då gällande prisnivån. Reala tillgångar värderas då till återanskaffningsvärden och finansiella tillgångar till marknadspriser. I tider av stigande tillgångs- priser kan sådana orealiserade omvärderingsvinster som ligger utanför det företagsekonomiska resultatet utgöra en stor del av den totala förmögen- hetsförändringen.

Huvudprincipema för sambandet mellan företagsekonomiskt resultat, sparande och förmögenhetsförändring enligt NR sammanfattas nedan. Det skall dock betonas att det även finns andra poster, exempelvis omperiodi— seringar, vissa skillnader i behandlingen av transfereringar och åter- betalning av studielån, samt omklassificeringar mellan sektorer, som påverkar detta samband.

Tabell 16. Huvudprinciper för sambandet mellan företagsekonomiskt resultat samt sparande och förmögenhetsförändring enligt nationalräkenskapema

Företagsekonomiskt rörelseresultat efter finansnetto men före avskrivningar

- företagsekonomiska avskrivningar = företagsekonomiskt rörelseresultat netto

lagerprisvinster (ej tillämpligt för staten) skillnad mellan kapitalförslitning enl. NR och företagsek. avskrivningar realiserade kapitalvinster netto + vissa företagsekonomiska reserveringar (nedskrivn. av fordringar etc.) = sparande netto enl. NR omvärdering av förtnögenhet netto

l|+

förändring av förmögenhet

Anm: Sparande netto enl. NR kan delas upp i finansiellt och realt sparande. Det finansiella sparandet är i princip statens bidrag till bytesbalanssaldot. det reala sparandet är i princip investeringar minus kapitalförslitning.

1.5.4 Beräkningar av statens företagsekonomiska resultat

Beräkningarna omfattar de verksamheter som ingår i RRV:s redovisning av realekonomisk fördelning av statsbudgetens respektive statens totala inkomster och utgifter. Därutöver ingår en sammanställning av affärs- verkens företagsekonomiska resultat baserad på deras årsredovisningar. Resultatet av beräkningarna återges i tabell 17. Som framgår innebär omräkningen från den existerande statliga redovisningen till företags- ekonomiska redovisningsprinciper korrigeringar av resultatet med flera miljarder kronor. I relation till de totala utgifterna eller budgetsaldot är korrigeringarna dock små. Redovisningen i företagsekonomiska termer påverkar därför inte bilden av det statsfinansiella läget nämnvärt. Det redovisade budgetsaldot uppgick budgetåret 1991/92 till -81 miljarder kronor. För att komma till det företagsekonomiska resultatet görs först korrigeringar som netto uppgår till -6 miljarder kronor och sedan justeras för avskrivningar på -4 miljarder kronor. Beräkningen för budgetåren 1992/93 och 1993/94 redovisas i tabell 18 och ger samma bild med

Bilaga 1 '

endast tnarginella skillnader mellan budgetsaldo och ett beräknat företagsekonomiskt resultat. För den totala verksamheten är det ännu mindre skillnad mellan de båda måtten när det gäller budgetåret 1991/92.

Statens nettosparande kan som framgått ovan sägas utgöra statens förmögenhetsförändring, vid sidan av omvärderingseffekter. Avskriv- ningama är i huvudsak beräknade med utgångspunkt från uppgifter om bruttoinvesteringar enligt NR och samma ekonomiska livslängd som genomsnittligt tillämpas i NR:s kapitalförslitningsberäkningar. In- vesteringsuppgifterna ger en bild av statens kapitalanvändning för investeringsändamål vilken representerar, åtminstone huvuddelen av, den "kapitalbudget" som staten ianspråktagit under budgetåret.

Flera typer av utgifter som i ett samhällsekonomiskt betraktelsesätt skulle kunna sägas ge förmögenhetseffekter klassificeras inte som investeringar vid beräkningen av statens företagsekonomiska resultat. Två av dessa är utgifter för utbildningsändamål och utgifter för militär,- materiel. Utgiftema för utbildning underhåller eller ökar stocken av: humankapital men klassificeras i enlighet med vedertagna internationella konventioner som offentlig konsumtion. Detsamma gäller utgifterna för militär materiel som underhåller eller bygger landets militära kapacitet. För att ge en bild av storleken på och utvecklingen av dessa utgiftsslag samt de investeringar som ingår i korrigeringama ges en särskild redovisning i tabell 19 och 20 för de senaste åren. Det kan tilläggas att även utbildning inom de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna skulle kunna ses som investeringar i humankapital. Utgifter för detta ingår dock inte i tabellen.

Bilaga 1

Tabell 17. Statens beräknade företagsekonomiska resultat och nettosparande budgetåret 1991/92

Miljarder kronor

Stats- Statens tot. verk- Affärsverken budgeten samhet enl. RRV Ar 1991 Inkomster enligt redovisning 398 626 90 Utgifter enligt redovisning -478 708 —74 Resultat enligt redovisning -81 -83 16 Korrigeringar.) av inkomster -16 -21 - av utgifter 10 20 - Summa korrigeringar -6 -1 — Företagsekonomiskt resultat efter finansnetto men före avskrivningar -87 —84 16 Företagsekonomiska avskrivningar -4__ -5__ -10 Företagsekonomiskt nettoresultat -91 ) -89 ) 6 Minnesposter: Kapitalförslitning enligt NRs metod -6 —8 -10 Ovriga korrigeringar jämfört med NR - -8 - Nettosparande enligt NR -100 - Varav: Finansiellt sparande - —104 - Realt sparande - 4 _ Bruttoinvesteringar 10 12 16

Anm: I statens tot. verks. enligt RRV ingår i princip socialförsäkringssektorn exkl AP—fonderna.

) Korrigeringar som minskar det företagsekonomiska resultatet anges med minus- tecken ") Affärsverken skall leverera in ca 7 miljarder kronor till staten avseende verksamheten 1991. Därav utgör motsvarigheten till inkomstskatt ca 1 miljard kronor och återbetalning av lån minst 1 miljard kronor. Vid beräkning av statens resultat inkl. affärsverken skall de inleveranser från affärsverken som intäktsförs i staten elimineras för att undvika dubbelräkning. Det är f.n. inte möjligt att beräkna storleken av denna eliminering.

Tabell 18. Statsbudgetens beräknade företagsekonomiska resultat och nettosparande budgetåren 1992/93 och 1993/94 Miljarder kronor

Statens företagsekonomiska resultat 1992/93 1993/94 Inkomster enligt redovisning 380 358 Utgifter enligt redovisning 580 520 Resultat enligt redovisning -200 -162 Korrigering:-H*) av inkomster -9 -9 av utgifter 18 10 Summa korrigeringar 9 1 Företagsekonomiskt resultat efter finansnetto men före avskrivningar -191 -161 Företagsekonomiska avskrivningar -4 -4 Företagsekonomiskt nettoresultat -195 -165 Minnesposter: __ Bruttoinvesteringar ) 19 11

Anm: [ statens tot. verks. enligt RRV ingår i princip socialförsäkringssektorn exkl AP—fonderna.

) Korrigeringar som minskar det företagsekonomiska resultatet anges med minus— t_e_cken

)Avskrivningar baseras på dessa uppgifter

Tabell 19. Utgifter för utbildningsändamål och för försvarsändamål i statsbudgeten Miljarder kronor

1987/88 1988/89 1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94

"Investeringar" inom 9 10 9 14 13 13 14 försvarsramen '

Utbildning och universitets- 45 45 48 59 62 55 33.) forskning

Statsbudgetens totala utgifter 337 350 398 438 478 581 519

"Fr.o.m. 1993 går inget bidrag särskilt till gundskolan över statsbudgeten. Det ingår istället i det generella bidraget till kommunerna. Källor: Realekonomisk fördelning av statsbudgeten. RRV. Utfallet av statsbudgeten för budgetåret 1990/91. SCB SM 9201 och ändamålsfördelning av statsutgifterna 1991/92, RRV samt finansdepartementet.

Tabell 20. Utgifter för investeringar i statsbudgeten Miljarder kronor

1987/88 1988/89 1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 Investeringar' 12 9 11 11 10 19 11

'lnvesteringsutgifterna i hela staten beräknas i den preliminära nationalbudgeten (bilaga 1.1).

1.6 Framtida former för budgetering och redovisning av statens verksamhet

Högre krav på redovisningen av den statliga verksamheten bör ställas. Beslut om prioriteringar och besparingar i statens utgifter ställer anspråk på en mer fullständig redovisning av statens finansiella situation. Behovet av en heltäckande finansiell information är också angelägen utifrån statens ökade beroende av kapitalmarknaden för finansiering.

Statsbudgeten ger idag inte en rättvisande eller ens fullständig bild av statens finansiella åtaganden bl.a. p.g.a. att stora delar av statens utgifter inte på ett tydligt sätt redovisas som utgiftsposter i statsbudgeten. I avsnittet 1.5 har jag redovisat vad en utbrytning av investeringar och avskrivningar medför för statsbudgeten. Olika finansiella metoder såsom nettoredovisning, låneramar, avgiftsfinansiering eller annan finansiering utanför statsbudgeten gör att omslutningen på statsbudgeten inte korrekt avspeglar statens finansiella verksamhet. Det är viktigt att formerna för budgetering och redovisning är sådana att statens verksamhet och omslutning tydligt framgår. Föreliggande budgetproposition innehåller ett visst ökat inslag av bruttobudgetering på statsbudgeten på vissa områden. Förändringar i denna riktning har gjorts bl.a. genom att socialför— säkringens administrationskostnader i princip redovisas som brutto— utgifter. I tidigare budgetpropositioner har merparten av dessa utgifter redovisats som nettoinkomster. Detta genom att huvuddelen av utgifterna subtraherats från inkomsterna medan resterande utgifter redovisats under anslag.

Bilaga 1

Den i avsnitt 2.4 föreslagna ordningen att samtliga myndigheter skall finansiera sina anläggningsinvesteringar genom lån i Riksgäldskontoret innebär att statsbudgeten i högre grad kommer att avspegla myndig- heternas kostnader för verksamheten i stället för deras utgifter. Denna förändring och övriga förändringar av myndigheternas finansiella styrning innebär att skillnaden tncllan statsbudgetens saldo och statens upp- låningsbehov kommer att öka. Detta leder till att behovet av komplet- terande information ökar. Regeringen avser att löpande vidareutveckla och förbättra statens redovisning. Riksrevisionsverket arbetar bl.a. med att ta fram en modell för en konsoliderad balans- och resultaträkning för staten med utgångspunkt i myndigheternas årsredovisningar. Konsolide- ringen innebär att statens samlade upplåningsbehov kan fastställas utifrån en finansieringsanalys för staten.

Statsbudgeten omfattar inte statens tillgångar. Statens tillgångar är omfattande och balanserar till en del statsskulden. För statsbudgeten innebär detta att utgifterna för statsskuldräntor i viss mån balanseras av utdelningar eller inleveranser från förvaltningen av tillgångarna. Statsbudgeten avspeglar däremot inte förändringar av värdet på statens tillgångar. Detta innebär att en överföring av statens tillgångar utan vederlag till annan part inte innebär någon belastning på statsbudgeten trots att denna transaktion i princip innebär att statsskulden ökat och att en statsfinansiell belastning därmed uppstår.

Jag bedömer att statsbudgetens syfte att sätta upp finansiella restrik- tioner för statens verksamhet inte kan ersättas med en budget i balans- och resultaträkningstertner. Det finns däremot ett behov av ett förbättrat beslutsunderlag. Det krävs ett omfattande utvecklingsarbete för att bl.a. precisera principer för den konsoliderade och fullständiga statliga redovisningen och hur den skall kunna göras operativ i budgettermer samt presenteras för riksdagen.

Jag bedömer det sotn angeläget att förbättra underlaget för statsrnak- ternas beslut som berör statens finansiella situation. Jag avser att återkomma senare och närmare beskriva utvecklingsarbetets fortsatta riktning. '

1.7 Redovisning av verksamheten med statliga garantier m.m. för budgetåret 1991/92

Riksrevisionsverket (RRV) har redovisat verksamheten med statliga kreditgarantier inkl. grundlondsförbindelser. Uppgifterna bygger på myndigheternas rapporter till RRV. I det följande lämnas en samtnan- ställning av och kortfattade kommentarer till myndigheternas uppgifter. Uppgifterna avser. med undantag av garantiramarna. garantistockens ställning per den 30 juni 1992. De redovisade utgifterna och inkomsterna för verksamheten avser budgetåret 1991/92.

Garantier i utländska valutor redovisas till den kurs som gällde den 30 juni 1992. Hänsyn till senare kurslluktuationer har alltså inte tagits. Riksbankens garanti på drygt nio miljarder kr. för Världsbanken redovisas enligt den dollarkurs som gällde per den 30 juni 1992.

Bilaga 1

Garantier för Forsmarks Kraftgrupp AB redovisas i år i sin helhet under Riksgäldskontoret.

Gällande garantiramar

Gällande, av riksdag och regering "tilldelade, garantiramar per den 1 juli 1992, uppgår till 184 miljarder kronor en ökning med 15 miljarder kronor.

Bland de ramar som ökat under det gångna året dominerar ramen för Riksgäldskontoret. Under året har Riksgäldskontorets ram höjts från 53,8 till 80,5 miljarder kronor. Till största delen beror detta på att Riks— gäldskontoret tagit över ansvaret för de garantier som tidigare förvaltades av Statens Vattenfallsverk, samt garantin till Första Sparbanken.

Gjorda garantiutfästelser

Gjorda garantiutfästelser per den 30 juni 1992 uppgår till 138 miljarder kr.

Enligt gällande regler kan utfästelser för exportkreditgarantier lämnas till belopp som överstiger de fastställda garantiramarna, eftersom endast en del av det utfästa beloppet normalt resulterar i garanterad kapitalskuld. Vid utgången av denna redovisningsperiod håller sig emellertid utfästel- serna inom garantiramarna.

Större ökningar av utfästelserna kan noteras för Riksgäldskontoret, Televerket och Bostadskreditnämnden, en ny myndighet som började sin verksamhet 1 januari 1992.

Minskningar i utfästelserna förekommer främst för exportkreditnämn- dens garantier.

Garanterad kapitalskuld

Den garanterade kapitalskulden per den 30 juni 1992, var 112 miljarder kr. vilket är 7 miljarder kr. mer än året innan. Grundfondsförbindelser har ökat med 11 miljarder kr. till 66 miljarder kr. Garantin till Första Sparbanken utgör 7,5 miljarder kr. av ökningen.

Skillnaden mellan den garanterade kapitalskulden och gjorda garanti- utfästelser beror till största delen på det faktiska utnyttjandet av export- kreditgarantiema.

Ökningen av den garanterade kapitalskulden per samhällsområde har särskilt berört garantier till bostäder och övrigt, där kreditinstituten ingår.

Minskningar av den garanterade kapitalskulden gäller Riksbankens garanti för Världsbanken och beror på lägre dollarkurs.

Utgifter till följd av infriade garantier

Utgiftema till följd av infriade garantier under budgetåret 1991/92 uppgår till 1,0 tniljard kr. Utgiftema härrör främst från exportkredit— nämndens garantier till Brasilien, Irak, f d Sovjetunionen, Mexico och Egypten. Ökade utgifter märks också inom jordbruksområdet. Utgiftema uppgick till 39 miljoner kr.

Bilaga 1

Inkomster från lämnade garantier

Inkomster från garantiavgifter under budgetåret 1991/92 uppgår till 388 miljoner kr. Inkomsterna genereras främst av exportkreditgarantierna och Riksgäldskontorets garantier. Garantiavgifterna har minskat med över 100 miljoner kr. sedan förra budgetåret.

Exportkrcditnämndens inkomster minskade kraftigt beroende på att premier på viktiga marknader sänkts och att nya garantier beviljats till mer kreditvärdiga länder. Riksgäldskontoret har fått ökade inkomster från bl a garantin till Första Sparbanken.

Inkomster till följd av återbetalning av infriade garantier uppgår till 378 miljoner kr. Dessa inkomster härrör från exportkreditgarantierna. Stora återbetalningar har gjorts inom exportkreditsektorn bl.a. från Libyen, Mexico, Egypten, Panama och Nigeria.

Resultatet av verksamheten

Summan av inkomsterna från garantiavgifter och återbetalningar för tidigare infriade garantier har i förhållande till utgifterna för infriade garantier resulterat i ett nettounderskott på ca 260 miljoner kr. Detta är en avsevärd försämring av resultatet jämfört med föregående budgetår då verksamheten redovisade ett nettoöverskott på ca 450 miljoner kr.

Riksgäldskontoret har i samband med prop 1991/92:29. FiU4, rskr.38 givits det övergripande ansvaret för kostnadsuppföljning och redovisning av statliga garzmtier. Detta zmsvar avspeglas i Riksgäldskontorets redovisning för verksamhetsåret [991/92 där verksamheten med statliga garantier redovisas särskilt. Riksgäldskontorets årsredovisning för år [992/93 bör utvecklas ytterligare och omfatta samtliga statliga garantier. Regeringen .vser att i kommande års budgetpropositioner redovisa verksamheten med statliga garantier under sjunde huvudtiteln, Riksgälds— kontoret. Regeringens uppdrag till RRV att årligen redovisa verksam— heten kan därmed upphöra.

Bilaga 1

Tabell 21. Statliga garantier per den 30 juni 1992 (garantiram per den 1 juli 1992). Milj.kr.

Garantier utfärdade av Gällande garanti- Gjorda garantiut- Garanterad kapi- Under budgetåret 1991/92 per den 30 juni 1992 ram per den 1 juli fästelser per den talskuld per den --------------------------------------------------------------- 1992 30 juni 1992 30 juni 1992 Utgifter till Inkomster Inkomster till följd av infri- från garanti följd av åter- ade garantier avgifter betalningar av tidigare infri- ade garantier

NO _! _D

5.

Riksgäldskontoret 80 499,35") 50 491,0ab 50 491,0ab

Televerket 19 020,0b 16 478,0') 16 478,ob Sveriges Riksbank 9 346,0b 9 346,0b 9 346,0!) Jordbruksverket 3 791,0 2 111,0 2 111,0 3 Bostadskreditnämnden 1 222,9 1 222,9 1 222.9

Statens vägverk 503,0b 2,6b 0.0b NUTEK 338,2 43,0 43,0

Delsumma 114 720,4 79 694,5 79 6919 44,9 198,0 Övriga 784,4 145,3 127,6 10,4 0,7 0.0 Delsumma 115 5048 79 839,8 79 818,5 55,3 198,7 1,2 Exportkreditnämnden 69 006,0 58 206,0 31 857,0 1 037,0 189,8 440.7 Totalsumma 184 510,8 138 045,8 111 675,5 1 092,3 388,5 441,9 ElVarav varvsgarantier 15 167.0 2 266.8 2 266,8 0,0 l3,2 1,2 IJVarav grundfondsförbindelse 71 666.7 65 706,2 65 706,2 0,0 118,8 0,0

.Drn _D oooqom

oooäoom

Bilaga 1

Hänvisningar till PS14

2 Styrning av statsförvaltningen och de finansiella förutsättningarna för myndigheterna

2.1. Finansiell styrning

Hänvisningar till S2-1

2.1.1. En förändrad budgetprocess

Riksdagen har begärt att regeringen för riksdagen redovisar hittills- varande erfarenheter av den nya budgetprocessen samt förslag till eventuell modifiering av budgetmtinerna (bet. 1992/93zFiU4, rskr. 1992/93:29).

Samtliga myndigheter i de tre budgetcyklema har nu lämnat en fördjupad anslagsframställning och myndigheterna i budgetcykcl 1 har lämnat årsredovisningar. Följaktligen börjar nu underlag finnas för att kunna dra mer långtgående slutsatser av budgetreformen.

I 1988 års kompletteringsproposition (prop. 1987/881150 bil. l s. 68 ff) pekade chefen för Finansdepartementet bl.a. på behovet av en effektivare resurshushållning i den offentliga sektorn och det angelägna i att fortlöpande kunna omprioritera i de offentliga utgifterna. Regeringen har därefter fortlöpande redovisat för riksdagen hur arbetet med en effek— tivare styrning av den statliga verksamheten fortskrider.

I 1992 års budgetproposition (bil. 1) presenterade regeringen en samlad strategi för regeringens styrning av de verksamheter som borde bedrivas under statligt huvudmannaskap liksom inriktningen på det fortsatta arbetet.

Ett viktigt led i detta arbete har varit att utveckla den statliga budget- processen. Motivet bakom detta har varit att skapa bättre förutsättningar för att analysera och utvärdera resultaten i offentlig verksamhet. Kraven borde skärpas vad gäller redovisning och analys av vilka resultat som uppnåtts. Intresset borde förskjutas från ambition till uppföljning och utvärdering. Därmed skulle statsmakterna få bättre underlag för att styra den offentliga verksamheten.

I 1988 års kompletteringsproposition angavs att följande riktlinjer borde gälla för detta arbete. Det betonades att det var fråga om successiva förändringar och att det inte var aktuellt att införa en viss given lösning, utan att det var fråga om att inleda ett arbete i en viss riktning.

— Statsmaktema borde styra genom att ange övergripande mål och huvudsaklig inriktning av verksamheten. — Förutsättningar måste skapas för fördjupad analys och bättre styrning av verksamhetens inriktning. — Kraven borde skärpas på redovisning och analys av vilka resultat som uppnåtts. Intresset borde förskjutas från ambitioner till uppfölj-

ning och utvärdering.

Föredraganden underströk behovet av bättre förutsättningar för en långsiktig och fördjupad verksamhetsanalys och en övergång till en mål- och resultatstyrning. Ett centralt inslag i denna förändrade budgetprocess

Bilaga 1

var att en fördjupad redovisning och prövning skulle ske vart tredje år av hela den verksamhet som myndigheterna administrerade eller ansvarade för. En sådan fördjupad prövning skulle kunna resultera i en mer långsiktigt inriktad styrning av verksamheten. Denna styrning skulle normalt komma till uttryck genom treåriga budgetramar för förvaltnings— kostnadsanslagct och riktlinjer för förändring av inriktningen av verksamheten under den kommande treårsperioden.

Som jag framhöll i min anmälan till 1992 års budgetproposition har en rad positiva effekter åstadkommits i det pågående reformarbetet med den statliga budgetprocessen. Jag finner det angeläget att ånyo poängtera detta. Ett antal myndigheter har i arbetet med både den fördjupade anslagsframställningen och med årsredovisningen visat att en resultat— kultur är på väg att etableras. Många myndigheter har i utarbetandet av den fördjupade anslagsframställningen engagerat hela sin organisation för att bedöma den egna verksamheten och den inriktning verksamheten bör ha i framtiden. I tider då allt större krav ställs på myndigheterna att ompröva och effektivisera sin verksamhet måste även det fortlöpande ansvaret för resultatstyrning och resultatredovisning ligga på samtliga linjeansvariga inom myndigheten och inte enbart vara en fråga för ekonomifunktionen.

De årsredovisningar som inkommit till regeringen under hösten 1992 visar också att framsteg nåtts i förhållande till det underlag som tidigare funnits tillgängligt. Årsredovisningarna har tillfört regeringen värdefull rcsultatinformation som på ett tydligare sätt visar vad som har åstad- kommits samtidigt som underlag ges för snabba korrigeringar från regeringens sida. De avlämnade årsredovisningarna ger goda utgångs- punkter för det fortsatta utvecklingsarbetet.

2.1.2. Mål och resultatstyrning

Ett centralt syfte med den nya budgetprocessen är att ge regeringen och riksdag ett bättre beslutsunderlag vid ställningstagande till de offentliga utgifternas utveckling och inriktning, bl.a. genom krav på resultat— rapportering och effektanalyser. I linje med riktlinjerna i 1988 års kompletteringsproposition och i enlighet med den strategi som presen- terades i 1992 års budgetproposition fullföljs nu arbetet med att utveckla mål- och resultatstyrningen i staten. Delegeringen av befogenheter till myndigheterna, även finansiella sådana, fortsätter. Verksamhetsformerna i staten renodlas. Statliga särlösningar skall undvikas. Regelverken för den statliga verksamheten skall vara tydliga. Lämnad resultatinformation skall granskas och bedömas av revisionen. En uppstramning av myndig- hetsledningarnas och styrelsernas ansvar och ledningsformer skall genom- föras.

Regeringen kommer att bygga vidare på erfarenheterna från de senaste årens arbete med att införa resultatstyrning. Erfarenheterna måste sammantaget, trots vissa konstaterade brister, bedömas som goda. Det är fråga om en mycket omfattande och långsiktig process att med resultat- uppföljning som bas göra rationella resursavvägningar. En utveckling av

Bilaga 1

de instrument som utgör basen i resultatstymingen måste successivt ske. Mål- och resultatstymingen bör också utvidgas till att omfatta inte bara myndigheternas inre effektivitet utan också effekterna av myndigheternas verksamhet i omvärlden. Regeringen behöver kvalificerat underlag för att bestämma lämplig ansvars- och uppgiftsfördelning för offentlig verksam— het samt för att utforma ändamålsenliga styrformer i övrigt. Rege— ringskansliets kompetens att beställa resultatinformation och utforma styrningen i resultattcrmer bör i detta sammanhang vidgas.

Det är dialogen mellan regeringen och myndigheterna samt myndig- hetsledningarnas ansvar att följa upp resultatet, ompröva och effektivisera sin verksamhet som är kärnan i mål- och resultatstymingen. Ansvaret för att utveckla resultatstymingen och genomföra en löpande, effektiv uppföljning ligger således på myndigheterna. Det åligger också myndig— heterna att, inte enbart på grundval av uppdrag från regeringen, utan på eget initiativ genomföra periodiska, större utvärderingar inom och av sina verksamhetsområden. Perspektivet måste successivt vidgas till att omfatta analyser av vilka effekter som uppkommer inom skilda samhällssektorer genom den egna verksamheten. Den myndighetsinterna resultatin- formationen skall vid skilda tidpunkter kunna aggregeras till ett för regeringen relevant beslutsunderlag. Detta innebär starka krav på såväl myndigheternas kompetens att redovisa resultat och analysera effekter som på en väl fungerande ekonomistyrning och verksamhetsanpassade uppföljningssystem.

En viktig komponent i mål- och resultatstymingen är myndigheternas ekonomiadministrativa förmåga. Riksrevisionsverket (RRV) har uppgiften att både granska och ge stöd i dessa frågor. RRV:s rapporter utgör ett underlag för regeringens bedömning av myndigheternas ekonomi— administrativa förmåga och därmed förutsättningarna för fortsatt delegering. RRV har vidare uppdraget att utveckla ett systematiskt sätt att bedöma myndigheternas ekonomiadministrativa förmåga i form av ett s.k. ratingsystem.

En utökad delegering av finansiella befogenheter till myndigheterna innebär att vcrifieringen av myndigheternas resultatinformation ökar i vikt. Det kan därför bli aktuellt att volymmässigt öka utrymmet för redovisningsrevision. Jag återkommer till denna fråga inför 1994 års budgetproposition.

Erfarenheter av fördjupade anslagsfrarmtällningar från budgetcykel 3

För att kunna införa en budgetberedning i statsförvaltningen på grundval av de riktlinjer som presenterades i 1988 års kompletteringsproposition framstod det som ändamålsenligt att fördela myndigheterna i tre grupper i syfte att låta en tredjedel av myndigheterna genomgå fördjupad prövning hösten 1990, den andra tredjedelen hösten 1991 och den sista tredjedelen hösten 1992. Sammanlagt har nu ca 150 myndigheter genomgått sådan fördjupad granskning.

[ budgetberedningen hösten 1992 har ca 80 myndigheter och deras verksamhetsområden genomgått fördjupad prövning. För ett femtiotal

Bilaga 1

myndigheter kommer regeringen att lägga förslag om verksamhetens inriktning för en treårsperiod. I likhet med förra året är den främsta anledningen till att regeringen inte föreslår en planeringsram för tre år för vissa myndigheter att utredningar och särskilda översyner pågår. I en del fall har resultatanalysen i den fördjupade anslagsframställningen inte bedömts ha den kvalitet som erfordras för att regeringen skall kunna ta ställning till verksamhetens inriktning för en längre period.

Erfarenheterna från innehållet i de fördjupade anslagsframställning- arna från myndigheter i budgetcykel 3 liknar dem som tidigare har anmälts för myndigheterna i budgetcyklema 1 och 2 (prop.]990/912100 bil. 1 och prop. 1991/92:100 bil. 1). Ett ambitiöst arbete pågår inom många myndigheter att utveckla mer systematiska och övergripande resultatanalyser. Resultattänkandet är på väg att vinna insteg i många myndigheter.

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en undersökning av ett urval av de fördjupade anslagsframställningama. En iakttagelse som Statskontoret förmedlar är att många myndigheter har en god uppföljning av mängden prestationer, men att det är svårt för myndig- heterna att relatera resultaten av sin verksamhet till insatta resurser. Många gånger är också kopplingen mellan kraven på nya resurser och slutsatserna i resultatanalysen otydlig.

En bedömning som Statskontoret gör, vilket också har konstaterats tidigare, är att de fördjupade anslagsframställningama många gånger är alltför omfattande och svåröverskådliga för att utgöra ett bra bered- ningsunderlag inom regeringskansliet. Icke oväsentliga delar av informa- tionen i den fördjupade anslagsframställningen saknar relevans för regeringens beslutsfattande. Detta betyder att myndigheternas resultat- information till regeringen framdeles måste aggregeras och koncentreras. Samtidigt beställer regeringen information i myndighetsspecifika direktiv som inbjuder till omfattande redogörelser och i många fall saknar relevans för beredningsarbetet. Regeringen måste mot denna bakgrund i högre utsträckning bl.a. differentiera kraven i de myndighetsspecifika direktiven med hänsyn tagen till berörda verksamheters art och komplexi- tet.

Statskontoret pekar också på att myndigheterna ofta saknar en verksamhetsindelning som är ändamålsenlig för att kunna mäta resultatet. Ofta sker heller ingen nedbrytning av målen på verksamhetsgrenar. Myndigheternas resultatanalys är i många fall mer beskrivande än analyserande.

Erfarenheterna av årsredovisningar från budgetcykel ]

Under hösten 1992 har statliga förvaltningsmyndigheter för första gången lämnat årsredovisningar till regeringen. De myndigheter som berörs ingår i budgetcykel 1, dvs. den treåriga budgetcykel som omfattar budgetåren 1991/92 - 1993/94, och samtliga myndigheter under försvarsdeparte- mentets verksamhetsområde. Årsredovisningen avser utfallet för budgetåret 1991/92. Sammanlagt har ett femtiotal årsredovisningar inkommit till regeringen.

Bilaga 1

Samtliga årsredovisningar granskas av RRV. RRV:s revisionsberättel- ser över årsredovisningarna ställs till regeringen med kopia till myndig- hetsledningarna.

Årsredovisningarna innehåller dels en resultatredovisning, dels ekonomiska dokument i form av resultat— och balansräkning samt en anslagsredovisning och finansieringsanalys. I ett par fall har myndigheter erhållit dispens från regeringen att inkomma med resultatredovisning. Detta avser myndigheter som funnits under kort tid och ej hunnit bygga upp fungerande uppföljningssystem. RRV har av regeringen medgivits rätt att meddela dispens vad gäller innehållet i de ekonomiska dokumen- ten och kraven att redovisa enligt den nya bokföringsförordningens bestämmelser. Detta gäller för myndigheter som var bildade innan de nya redovisningsbestämmelserna trädde i kraft den 1 juli 1991. RRV har i ett relativt stort antal fall meddelat sådan dispens för det aktuella budgetåret. Sådana dispenser avses inte lämnas fr.o.m. budgetåret 1993/94.

De generella iakttagelserna från RRV:s granskning vad gäller resultat— redovisningen är att verksamhetsbeskrivningama är ambitiösa och att myndigheterna i huvudsak klarat att till regeringen avrapportera de särskilda uppdrag som lämnats i regleringsbreven. Innehållet i årsredovis- ningarna kan betecknas som ett framsteg i förhållande till det underlag som tidigare funnits tillgängligt i budgetberedningen. Sammantaget har de årsredovisningar som inkommit tillfört regeringen värdefull resultatin- formation som tidigare inte funnits tillgänglig.

De brister i resultatredovisningama som kan konstateras är att myndigheterna i många fall ännu inte har en ändamålsenlig verksamhets- indelning på vilken resultatredovisningen kan byggas upp. Så länge detta består föreligger stora hinder för att redovisa kostnader för slutpres- tationer vilket innebär att nyckeltal som speglar produktivitet och styckkostnadcr blir svåra att få fram. Man kan därutöver konstatera att kvalitetsmätningar oftast inte utförs och att jämförelser över tid och med andra "producenter" ofta saknas.

Vad gäller årsredovisningarna är också erfarenheten att endast ett begränsat antal personer inom myndigheterna deltagit i arbetet med denna.

Vissa av RRV:s iakttagelser är av central betydelse. Emellertid har RRV:s revision detta första år valt att göra uttalanden av begränsad natur i revisionsberättelsema. Det som inte har varit tillfredsställande i resultatredovisningama har behandlats i särskilda revisionsrapporter som lämnats till myndigheternas styrelser och till regeringen för kännedom.

RRV:s iakttagelser pekar på tre viktiga slutsatser för att mål- och resultatstymingen ytterligare skall kunna utvecklas:

— Regeringen måste ange tydliga och verksamhetsrelaterade mål och resultatkrav. — Myndigheterna måste ha en god intern verksamhetsstyming för att kunna lämna den resultatinformation som regeringen efterfrågar. Ändamålsenliga interna styrnings- och uppföljningssystcm måste därför utvecklas på myndigheterna.

Bilaga 1

Inriktningen på det fortsatta arbetet

Jag berörde de utgångspunkter som bör gälla för utvecklingsarbetet i min anmälan till 1992 års budgetproposition.

Den inriktning för det fortsatta arbetet som jag då anmälde har resulterat i ett förändringsarbete med bl.a. följande inslag.

— Statskontoret har fått i uppdrag att medverka i arbetet med att utveckla metoder för sektorsövergripande analyser i regerings- kansliet. ' — Myndigheterna utvecklar verksamhetsanpassadc resultatmått, resultat— analys och resultatredovisning samt är i färd med att ytterligare stärka sin ekonomiadministrativa kompetens. RRV arbetar med att implementera de nya reglerna och metoderna. Dessa åtgärder avser att höja informationsvärdet av myndigheternas ekonomiska rapporte- ring väsentligt. Årsredovisningen kommer att få en vidgad roll i budgetprocessen, vilket kommer att ge resultatredovisningen en ökad vikt och ställa högre krav på myndigheterna att utveckla sin resultatuppföljning. I samband därmed bör en volymrnässig ökning av redovisningsrevisionens insatser aktualiseras i syfte att få en ökad kunskap om tillförlitligheten i myndigheternas resultatinformation. — Budgetcykelindelningen har gjorts mer flexibel. Verksamhetsmässiga skäl och statsmakternas bedömning måste avgöra vid vilka tidpunkter ett område skall bli föremål för regeringens fördjupade prövning. — Samtliga revisionsberättelser över myndigheternas årsredovisningar ställs till regeringen som underlag för prövning och ställningstagande till myndigheternas verksamhet. — En översyn av de s.k. budgetförordningarna görs. Den nya förord- ningen, som avses gälla för samtliga myndigheter, inkl. myndigheter inom försvarsdepartementets område, beräknas träda i kraft den 1 juli 1993. — RRV vidareutvecklar vägledningarrra för budgetprocessen. — En budgetberedning med ramteknik har genomförts under kalender- året 1992 i regeringskansliet. Tekniken innebär att regeringen gör en bedömning av det samhällsekonomiska utrymmet för de offentliga utgifterna, gör en prioritering mellan olika ändamålsområden och fördelar tillgängligt utgiftsutrymme på departementsvisa budgetramar. — Vissa organisatoriska konsekvenser för regeringskansliet har utretts. — I syfte att stärka kompetensen och uppfylla de krav på fortbildning som bör ställas på tjänstemän i regeringskansliet inleddes under våren 1992 ett program för utbildning på området finansiell styrning.

Som jag nyss nämnde pågår för närvarande ett arbete med en ny budgetförordning. Den nya förordningen beräknas träda i kraft den 1 juli 1993. Strävan är att förtydliga förutsättningarna för mål- och resultat- stymingen. Innehållet i årsredovisningen ges en mer central ställning i förordningen. Kraven på resultatredovisningen i årsredovisningen preciseras. En tydligare fokusering görs på resultatanalysen i den

Bilaga 1

fördjupade anslagsframställningen. En annan förändring är att den fördjupade anslagsframställningen bör lämnas till regeringen tidigare i budgetberedningen än vad som nu är fallet.

En vidgning bör ske av mål- och resultatstymingen. Tillämpning bör ske för all statligt finansierad och reglerad verksamhet. Den bör även omfatta den av myndigheterna bedrivna sakverksamheten. Uppföljningen av statligt finansierade och reglerade transfereringar och verksamheter i kommuner och landsting bör vidareutvecklas.

Vidare bör en förstärkning ske av resultatstymingen på myndighets- nivå. Det är myndigheternas uppgift som huvudansvariga för verkställig- heten att även på eget initiativ göra fördjupningar för att tillgodose sitt behov av kunskap om verksamhetsområdet. Resultatet av uppföljningen bör redovisas i koncentrerad form på en relevant nivå till regeringen. Därutöver behöver regeringen underlag från kommittéer, stabsorgan m.fl. för sin omprövning och åtgärder för effektivisering av offentlig verk- samhet

För att motverka alltför standardiserade beställningar av resultatinfor— mation från regeringens sida måste i regeringskansliet finnas goda kunskaper om verksamheters särart och för att specifika krav skall kunna ställas i beställningen. I sin rapport till regeringen om vissa fördjupade anslagsframställningar i budgeteykel 3 har t.ex. Statskontoret skisserat sex kategorier av myndigheter som vardera ställer olika krav på resultat- information. Ett arbete bör påbörjas som anknyter till denna idé från Statskontoret.

Jag har också för avsikt att verka för att åstadkomma en moderniserad grundutbildning för tjänstemän i regeringskansliet med betoning på resultatstyming och en fortsatt utbildning på området finansiell styrning.

Uppföljning av organisations— och strukturförändringar inom statsförvaltningen

I samband med riksdagens ställningstagande till det program för minskning av den statliga administrationen som presenterades i l99l års kompletteringsproposition (prop. 1990/91 : 150 del II, bet. 1990/91 :F iU37, rskr. 1990/911390) uttalade Finansutskottet att riksdagen borde ges möjlighet till en kontinuerlig och samlad uppföljning av programmets effekter. En sådan uppföljning borde innehålla en närmare precisering av de besparingseffekter som kommer att uppnås. Vidare borde de verksamhetsmässiga och personalmässiga konsekvenserna analyseras.

I 1992 års kompletteringsproposition (1991/92:150 bil. l:5, bet. l99l/92: FiU30, rskr. 1991/92:350) redovisades regeringens bedömning av personalkonsekvenserna av de strukturförändringar som pågår i statsförvaltningen inte bara till följd av det s.k. administrationsprogram— met utan också till följd av andra riksdagsbeslut. Däremot gjordes ingen bedömning av andra effekter av strukturförändringama.

Jag anser mot denna bakgrund att Statskontoret bör ges i uppdrag att följa upp organisations- och strukturförändringama inom statsförvalt- ningen.

Bilaga 1

Hänvisningar till S2-1-2

2.1.3. Det ekonomiadministrativa läget och revisionens resultat 1992

RRV har nyligen avlämnat sin årliga rapport till regeringen om det ekonomiadministrativa läget och revisionens resultat. Av rapporten framgår att antalet revisionsberättelser med invändningar har minskat från 33 1991 till 11 1992. Detta är en indikation på att antalet otillfreds- ställande förhållanden har minskat. Antalet kan komma att öka då revisionen ännu inte kunnat avslutas för fyra myndigheter. Revisionen har dock resulterat i betydligt fler revisionsrapporter till myndigheternas ledning och styrelse med anledning av att den löpande redovisningen ofta har betydande svagheter. RRV bedömer att de externa krav som ställs på redovisningen klaras av bättre än tidigare, men att myndigheterna i allmänhet ännu inte har en kvalitativt god nivå på den löpande redovis— ningen och resultatredovisningen. RRV konstaterar dock att myndigheter- nas ledningar ägnar allt större uppmärksamhet åt ekonomifrågor och att intresset för dessa frågor inom myndigheterna har ökat. Detta intresse har bl.a. visats i en ökad efterfrågan på utbildning, rådgivning och stöd i ekonomistyrningsfrågor samt i form av myndighetsegna insatser för utveckling av ekonomiadministrativa system och redovisningsrutiner.

Jag har i det föregående redovisat RRV:s iakttagelser i granskningen av myndighetemas årsredovisningar och utvecklingen av resultatstyr— ningen inom myndigheterna samt vilka åtgärder jag anser bör vidtas med anledning av detta (avsnitt 2.1.2). Andra viktiga iakttagelser är att respekten för god redovisningssed och internkontroll generellt fortfarande inte är på en godtagbar nivå. Detta visar sig bl.a. i form av att anslags- överskridande fortfarande förekommer i stor utsträckning. Riskerna för en icke avsedd användning av statliga medel har också ökat genom att internkontrollen i flera fall försvagats i samband med decentralisering och delegering inom myndigheterna. Vidare har RRV funnit att affärsmässig- heten i anskaffningen av varor och tjänster generellt sett inte är tillfreds- ställande, vilket är oroande med hänsyn till upphandlingens omfattning i staten som helhet. Det är också vanligt att redovisningen av s.k. blandfinansierad verksamhet. inkl. externfinansierad verksamhet vid universitet och högskolor, inte är upplagd så att redovisningen ger en rättvisande bild av utfallet. RRV pekar även på att ett antal myndigheter inte har färdigställt sina bokslut i rätt tid.

Jag anser att de brister RRV funnit inte är acceptabla. En utökad delegering inom myndigheterna får inte leda till att kvaliteten på ekonomiadministrationen eftersätts. Att myndigheter inte färdigställer bokslut i rätt tid försämrar inte bara RRV:s möjligheter att granska bokslutet utan kan också innebära att regeringen inte får ett beslutsunder- lag i tid. Ansvaret för att upprätta redovisningen, att se till att regler följs och att förhindra brister ligger hos den enskilda myndigheten. För att möta de höga krav som nu ställs på myndigheterna genom de utökade finansiella befogenheterna krävs att myndighetcma har en hög am— bitionsnivå vad gäller ekonomiadrninistrativ kompetens. ändamålsenligt utnyttjande av ekonomiadministrativa system samt den egna interna resultatstymingen och uppföljningen. Det ankommer på myndighetsled—

Bilaga 1

ningarna att se till att så sker. Det är därför positivt att myndighets— ledningar i allt större utsträckning engagerat sig i ekonomi- och redovisningsfrågor för att öka myndighetens ekonomiadministrativa förmåga.

Många förvaltningsmyndigheter genomför för närvarande stora insatser för att lägga om sin redovisning och förbättra sin resultatuppföljning. För att möta myndigheternas behov av råd och stöd i omläggningsarbetet genomför RRV och Kammarkollegiet samt Försvarets civilförvaltning omfattande insatser. De system, metoder och rutiner som nu tillhanda- hålls myndigheterna ger förutsättningarna för en ekonomi- och resultat- styrning av god kvalitet.

Hänvisningar till S2-1-3

2.1.4. Renodling av verksamhetsformer inom statsförvaltningen

Tillämpning av verksamhetsformer i staten behandlades i 1992 års budgetproposition. Här konstaterades att myndighetsformen är den verk- samhetsform som bör väljas för statlig verksamhet. Konkurrensutsatt verksamhet bör, om inte särskilda skäl talar för det, inte bedrivas i myndighetsform och, i normalfallet, inte av staten. Bolag under myndig— heters förvaltning bör inte förekomma, ej heller bör statlig verksamhet bedrivas i stiftelseform om inte särskilda skäl föreligger. Jag kommer i det följande att presentera ett antal åtgärder i det fortsatta arbetet med att tillämpa dessa principer på den statliga verksamheten.

Konkurrensutsatt verksamhet

Regeringen presenterade i prop. 1991/92:38 Den ekonomiska politiken en strategi för statens förmögenhetsförvaltning. En av utgångspunkterna är att statens ägande bör begränsas till områden och funktioner där marknaden inte själv förmår skapa de bästa förutsättningarna för en fungerande samhällsekonomi. Detta innebär att staten endast i undantags- fall och då med bestämda motiv bör uppträda som ägare av verksamheter med kommersiella förutsättningar.

RRV har på regeringens uppdrag gjort en översyn av vissa konkurrens- utsatta verksamheter. Uppdraget innefattade principer för bolagisering och när en bolagiserad verksamhet inte kan bedömas lämplig att drivas i privat ägo.

RRV redovisar i översynen ett antal olika kriterier för när en affärs— verksamheten inom en myndighet kan bedömas lämplig att bolagisera och senare övergå till privat ägo. Regeringen har, utifrån RRV:s analys- modell, utarbetat följande generella kriterier för när en affärsverksamhet kan bedömas aktuell för ombildning till aktiebolagsform: — verksamheten är av betydande omfattning — verksamheten styrs inte primärt av politiska uppgifter och mål — verksamheten bedrivs under fungerande konkurrensvillkor verksamheten har kommersiella förutsättningar och är oberoende av direkta anslagsmedel ' — verksamheten innebär ingen myndighetsutövning

Regeringen har under hösten presenterat riktlinjerna för en bolags-

Senare denna dag lägger regeringen förslag om bolagisering av AMU. Olika utredningar har också lagt förslag om ytterligare bolagiseringar. Regeringen kommer att arbeta vidare med flertalet av de verksamheter som RRV bedömer aktuella för en bolagisering samt vidta nödvändiga strukturella åtgärder.

Kriterier för när ett statligt bolag kan bedömas lämpligt att kvarstå i statlig ägo bedömer jag, utifrån RRV:s analysmodell, främst vara:

väl fungerande konkurrensvillkor saknas — hög effektivitet och affärsmässighet saknas

Vad gäller det första kriteriet ligger ansvaret för att utforma väl fungerande konkurrensvillkor på statsmakterna. Riksdagen har i samband med prop. 1992/93:56 (bet. 1992/93zNUl7, rskr. 1992/93:144) fattat beslut om en ny konkurrenslag. På en rad områden, t.ex. el— och teleom- rådet, utarbetas för närvarande förslag till förändrad lagstiftning. Konkurrensvillkoren skall utformas på ett sådant sätt att kraven på mångfald och samhällsekonomisk effektivitet tillgodoses.

När det gäller det andra kriteriet är det av stor vikt att statens roll som ägare är klart separerad från statens ansvar för regelverk och konkurrens inom en sektor. Särskilda krav på en korrekt och konkurrensfrämjande upphandling bör ställas på berörda myndigheter. Det statliga ägaransvaret för ett aktiebolag bör bl.a. därför ej ligga på en myndighet utan på regeringen med aktieinnehavet formellt redovisat hos Kammarkollegiet. Staten som ägare bör ställa höga krav på lönsamhet i verksamheten. Det värde som det statliga ägandet representerar är med utgångspunkt i statens balansräkning helt intecknat genom statsskulden. Detta innebär att varje statlig tillgång belastar statsbudgeten med sin del av statsskuld- räntan minus inlevererad utdelning. Statliga tillgångar som har en samhällsekonomisk avkastning som understiger statsskuldräntan är en årlig statsfinansiell belastning.

Verksamheter som bedöms möjliga att bedriva i bolagsform men där effektivitet och affärsmässighet bedöms förhindra en privatisering bör därför i normalfallet avvecklas.

Regeringens fortsatta arbete med att minska den statliga balansomslut- ningen genom bolagiseringar och privatiseringar och därmed bl.a. minska statsbudgetens underskott bör utgå från här presenterade riktlinjer.

Omprövning av statliga stiftelser och nrvndighetsbolag

RRV har i två olika rapporter granskat bolag under myndigheter och statliga stiftelser. Regeringen har. liksom den förra regeringen. intagit en mycket restriktiv hållning till att bedriva statlig verksamhet i stiftelse- form resp. i bolag direkt under myndigheter (prop. l99l/921100 bil.l. bet. l99l/9Z:FiU20, rskr. l99l/922128). Ett skäl för den restriktiva in- ställningen till stiftelser och bolag under myndigheter är att staten

Prop. 1992/931100 bildning av verksamheten vid Statens bakteriologiska laboratorium. Bilagal

Bilaga 1

avhänds egendom samtidigt som svårigheter föreligger för statsmakterna att få ändamålsenlig insyn i och möjligheter att påverka och kontrollera användningen av de insatta statliga medlen. Å andra sidan finns verksamheter som även fortsättningsvis. bör bedrivas i privaträttsliga former, t.ex. inom det kulturella området.

Jag anser därför att statens engagemang i de stiftelser som staten medverkat i som stiftare fortlöpande bör ses över för att tillse att de insatta statliga medlen används på ett effektivt och ändamålsenligt sätt.

RRV har i Hera granskningar funnit att myndigheter, i strid med rege- ringsformens bestämmelser, medverkat i bildande av stiftelser och bolag genom avsättande av statliga medel utan att inhämta tillstånd från stats- makterna. Ett sådant förfarande kan inte accepteras och måste enligt min uppfattning föranleda att åtgärder vidtas av berörda myndigheter och statsmakterna genom omprövning av statens åtaganden i dessa verksam- heter.

Mot denna bakgrund bör en särskild utredare tillkallas med uppgift att göra en översyn av befintliga bolags- och stiftelsebildningar och lämna förslag till åtgärder. En utgångspunkt för utredaren bör, mot bakgrund av den restriktiva synen på statliga stiftelser och myndighetsbolag, vara att det statliga huvudmannaskapet begränsas. I de fall verksamheten som bedrivs är av centralt statligt intresse bör myndighetsformen vara den verksamhetsform som skall tillämpas.

RRV har nyligen i en rapport till regeringen föreslagit att RRV bör ges rätt att revidera samtliga av myndigheter bildade bolag och till myn- digheter knutna stiftelser. Bakgrunden till förslaget är inte bara de svårigheter revisionen haft att få insyn i de i bolag eller stiftelser avknoppade verksamheterna, utan också att frånvaron av gransknings- rätten försvårar för revisionen att verifiera hur de statliga medlen används av berörda myndigheter. Jag anser att det är viktigt att stats- makterna garanteras insyn i olika verksamheter när stora befogenheter har delegerats till myndigheterna. Jag avser att återkomma till regeringen i frågan i samband med prövningen av hur det statliga ekonomi- administrativa regelverket skall tillämpas.

Tillämpning av det statliga ekonomiadministrativa regelverket

Det statliga ekonomiadministrativa regelverket och de finansieringsformer som tillkommer statliga myndigheter tillämpas idag även av icke—statliga organisationer, dvs. organisationer som inte ingår i den juridiska personen staten. Således förekommer det att t.ex. en stiftelse inplaeerats i systemet med budgetcykler, har krav på sig att lämna formella anslagsframställningar i enlighet med vad myndigheterna har att lämna. har egen dragningsrätt på statsverkets checkräkning eller har ålagts krav på att den statliga bokföringsförordningen skall tillämpas.

Delegeringen av finansiella befogenheter till myndigheterna innebär att myndigheterna kommer att ges större möjligheter att göra bindande ekonomiska åtaganden över längre tid. Ramanslag innebär att den som disponerar anslaget har möjlighet att "låna" upp till en viss nivå på det

Bilaga 1

efterföljande budgetårets anslag genom utnyttjande av anslagskredit. Vidare föreslås dels ett system med generell räntebeläggning av statliga medelsflöden, dels lån för finansiering av anläggningstillgångar för förvaltningsändamål. I den mån dessa generella finansiella befogenheter även ges icke-statliga organisationer, kan staten hamna i en situtation som innebär att staten får stå riskerna vid en eventuell försämrad betalnings- förmåga inom organisationen eller vid en nedläggning av verksamheten.

Enligt min mening bör statsmakternas krav på underlag för prövning av resurstillskott och på kontroll av medlens användande regleras i särskild ordning.

RRV har mot denna bakgrund fått regeringens uppdrag att identifiera vilka organisationer som, utan att vara statliga myndigheter, anvisas anslag på statsbudgeten och därmed, eller på grund av andra bestämmel- ser. kommit att omfattas av det ekonomiadministrativa regelverk som gäller för myndigheter under regeringen. RRV skall lämna förslag till vilka bestämmelser som behöver ändras för att de skall omfatta endast statliga myndigheter och hur berörda organisationer bör hanteras i budgetprocessen vad gäller finansieringsform och krav på beslutsunder- lag samt återrapporteringskrav. I uppdraget ingår även att lämna förslag till hur statsmakternas behov av insyn och kontroll av hur de statliga medlen används genom revision skall tillgodoses. Jag avser att åter- komma till regeringen med förslag till vilka tekniker som bör tillämpas för finansiering m.m. av organisationer som inte är statliga myndigheter men som erhåller statliga bidrag för sin verksamhet.

Hänvisningar till S2-1-4

2.1.5. Effektiv medelshantering

Ett intensivt utvecklingsarbete har pågått de senaste åren i syfte att effektivisera den statliga medelshanteringen. Arbetet har koncentrerats på att skapa så marknadslika och konkurrensneutrala förhållanden som möjligt i den statliga verksamheten samt att ge myndigheterna större frihet att, inom ramen för tillgängliga resurser, själva göra avvägningar i finansiella frågor. För att skapa förutsättningar för rationellt besluts- fattande på myndighetsnivån är det väsentligt att samtliga kostnader staten har för verksamheten beaktas vid myndighetens beslut om utformning av verksamheten. Denna utveckling ställer höga krav på myndighetens redovisning.

I 1992 års budgetproposition redovisade jag ett antal förändringar i detta syfte. Jag kommer i det följande att presentera vilka åtgärder regeringen vidtagit på området samt lämna förslag till utveckling av den finansiella styrningen av myndigheterna med syftet att en effektivare medelshantering erhålls. Förslagen innebär dels effektivare system för den statliga medelshanteringen på "koncernnivå", dels utökade möjlig— heter att delegera finansiella befogenheter till myndigheterna. Förslagen bör i de flesta fall kunna genomföras på samtliga myndigheter vid ingången av budgetåret 1993/94.

Bilaga 1

Ramar för myndigheternas förvaltningskostnader

Riksdagen har godkänt riktlinjerna beträffande ramar för myndigheternas förvaltningskostnader (prop. l99l/921100 bil.l s. 46-48. bet. l99l/92: FiU20, rskr. 1991/92:128). Nya riktlinjer för budgetering av myndig— heternas förvaltningskostnader har därför tillämpats i årets förslag till statsbudget.

De nya riktlinjerna för budgetering innebär att ett utrymme för förväntade kostnadsökningar budgetåret 1993/94 för samtliga resursslag har beaktats. Myndigheternas anslag motsvarar således det likviditets— utrymme som resp. myndighet totalt disponerar och är ett uttryck för regeringens bedömning av vilka resurser som sammantaget skall stå till buds för att de verksamhetsmässiga målen skall kunna uppfyllas under budgetåret 1993/94. Samtliga löne- och prisökningar under nästa budgetår skall finansieras inom denna ram samt det utrymme som anslagssparandet resp. anslagskrediten medger. Vidare kommer kompensation för kostnadsökningar inom samtliga resursslag att fastställas med utgångs- punkt i den allmänna prisutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn.

Myndigheterna får genom detta förslag information om vilket hand— lingsutrymme som ges i finansiellt avseende. Därigenom ökar möjlig— heterna att vidta åtgärder för att kunna uppnå de av statsmakterna uppställda målen för verksamheten. ,

En omläggning av detta slag medför omfattande förändringar av teknisk natur. Jag återkommer till detta och vissa övergångsfrågor i det följande (avsnitt 2.2).

Anslagstypcrna på statsbudgeten

Ett av de främsta verktygen statsmakterna har för den finansiella styr- ningen av den statliga verksamheten är, vid sidan av att imvisa anslag på statsbudgeten för ett visst ändamål, att ange hur dessa medel får dispone- ras. Detta sker bl.a. genom val av anslagstyp, dvs. vilken beteckning de anvisade anslagen ges. De anslagstyper som nu används är obetecknat anslag, förslagsanslag. reservationsanslag och ramanslag.

Jag kommer i det följande (tvsnitt 2.7) att närmare redogöra för vilka villkor som nu gäller för de olika anslagstyperna samt lämna vissa förslag till förändringar. Jag föreslår här en effektivare rutin för återförande av återstående reservationer på reservationsanslag, vilket innebär förändrade villkor i förhällzmde till nuvarande regler för dispositionsrärt till reserverade medel. Jag förslår även en förändring av beräkningen av ramanslagskrediicns storlek i syfte att anpassa kreditutrymmet till de förändringar som nu införs inom ramen för finansiell styrning.

Statlig kassahållning In— och itlbelalningstidpitnkter för statliga betalningar

Den tidigare (prop. l99l/92:100 bil. I) aviserade översynen av in— och utbetalningstidpunktcr för statliga betalningar har nyligen genomförts av

Riksgäldskontoret (RGK) och RRV. Översynen har omfattat de stora be— talningsflöden som vid förändrade betalningstidpunkter kan ge betydande ränteeffekter för staten. De betalningar som har studerats är bl.a. pensionsutbetalningar, barnbidrag, dagersättningar, kulturbidrag, bidrag till folkbildningen, inbetalning av inkomstskatt och arbetsgivaravgifter, in- och utbetalning av mervärdesskatt, bidrag till kommuner samt utbetalning av studiemedel. I översynen har även delar av reglerings- brevens bestämmelser vad gäller betalningstidpunkter behandlats. Chefen för Utbildningsdepartementet kommer senare idag att redovisa vissa åtgärder i fråga om ändrade betalningstidpunkter (bil. 9). Jag har för avsikt att återkomma med förslag till åtgärder angående förändrade tidpunkter för statliga betalningar i 1993 års kompletteringsproposition.

Utveckling av statens betalningssystem

I 1992 års budgetproposition (bil. I) redovisades de krav som bör ställas på det statliga betalningssystemet. Dessa krav sammanfattas i det följande.

—— Förmedlingen av de statliga betalningarna bör ske på ett utifrån statens synvinkel kostnadseffektivt sätt. —— Det statliga betalningssystemet skall vara anpassat till statens redovis- ningssystem och statens samlade informationsbehov. —— Det statliga betalningssystemet skall vara så utformat att det skapas valfri/tet för betalningsavsändare och betalningsmottagare vid val av

betalningsförmedlare. — Det statliga betalningssystemet skall vara så sammansatt att hög

säkerhet kan garanteras.

Mot bakgrund av dessa krav har RRV på regeringens uppdrag utrett och lämnat förslag till utveckling av det statliga betalningssystemet. Jag konuner i det följande att lämna vissa förslag angående en utveckling av statens betalningssystem (avsnitt 2.8). Jag kommer bl.a. att föreslå att betalningar till och från staten skall kunna förmedlas av såväl Postgirot som Bankgirot.

Räntebeläggning av statliga medelmöden

I l992 års budgetproposition (bil. 1) redovisades frågan om att räntebe- lägga statliga medelsflöden. Jag framhöll då vikten av att öka kostnads- medvetandet hos myndigheterna genom att de kostnader som för närvarande redovisas gemensamt på statsbudgeten istället bör redovisas i anslutning till resp. verksamhet. Ett system med ränta på myndig- heternas medel ger myndigheterna frihet att själva göra avvägningar i finansiella frågor och därmed incitament till en god kassahållning. RGK och RRV har utrett frågan och lämnat förslag till en modell för räntebe- läggning av statliga medelsflöden. RGK:s och RRV:s utredning visar att de medel som myndigheterna disponerar i den egna verksamheten kan räntebeläggas budgetåret 1993/94. Jag kommer i det följande att lämna

Bilaga 1

förslag angående en räntebeläggning av statliga medelsflöden och därmed föreslå att de medel som myndigheterna disponerar i den egna verksam- heten skall räntebeläggas fr.o.m. budgetåret 1993/94 (avsnitt 2.3).

Lån till investeringar för förvaltningsmyndigheters anläggningstillgångar

Lån i RGK för investeringar för förvaltningsmyndigheternas anläggnings- tillgångar har behandlats i de senaste årens budgetpropositioner. Modellen har utvecklats av RRV med sikte på att denna modell skall kunna ersätta flera av de befintliga finansieringsmodellerna. Genom tillämpning av lånemodellen bärs statens kostnader för en investering den myndighet som gör investeringen, vilket ökar förutsättningarna för rationella investeringsbeslut på myndighetsnivån. Lånemodellen ligger väl i linje med resultatstyrningens idé att myndigheten själv får besluta om fördelning av sina resurser. De årliga utgifterna för en eventuell investering i form av räntor och amorteringar får av myndigheten ställas mot övriga utgifter där myndighetens egna prioriteringar får avgöra om en investering skall genomföras eller inte.

Lånemodellen har införts successivt fr.o.m. budgetåret 1990/91. Innevarande budgetår tillämpar ett tjugotal myndigheter med tillhörande undermyndigheter lånemodellen för ADB-och kommunikationsutrustning. Tio myndigheter har tilldelats lånemodellen för att finansiera i princip samtliga typer av anläggningstillgångar för förvaltningsändamål. Erfarenheterna från tillämpningen visar att lånemodellen nu kan införas generellt i statsförvaltningen.

Jag kommer därför i det följande (avsnitt 2.4) att redogöra för utform- ningen av lånemodellen och föreslå ett generellt införande av lån i RGK för finansiering av förvaltningsmyndigheternas investeringar i anlägg- ningstillgångar för förvaltningsändamål.

Avgiftsfinansierad verksamhet

I 1992 års budgetproposition redovisades huvudprinciper för styrning och budgetering av avgiftsfinaniserad verksamhet. Syftet var att renodla tillämpningen av avgiftsfinaniserad verksamhet och formerna för verksamhetens kapitalförsörjning. Arbetet har i stor utsträckning inriktats på att klargöra myndigheternas handlingsutrymme för att bedriva sådan verksamhet. Regeringen har genom avgiftsförordningen (l992:l9l) och kapitalförsörjningsförordningen (l9921406) beslutat om generella regler för avgiftsfinansierad verksamhet i enlighet med de riktlinjer som redovisas i propositionen.

Jag kommer i det följande (avsnitt 2.5) att lämna vissa förslag som innebär en utökad rätt för myndigheterna att genom avgifter finansiera viss verksamhet. Jag föreslår bl.a. att en myndighet som tillhandahåller avgiftsfinansierade tjänster, där det ekonomiska målet är full kostnads— täckning, även skall-få ta ut ersättning för postbefordran av handlingar i anledning av den avgiftsbelagda tjänsten. Jag föreslår vidare att samtliga myndigheter som bedriver avgiftsfinansierad verksamhet och som får

Bilaga 1

disponera avgiftsinkomsterna bör få balansera årets resultat i den avgifts- finaniserade verksamheten i ny räkning.

Riktlinjer m.m. för risk- och skadehanteringen i staten

l prop. 1990/91:100 bil.1, aviserades en utredning om försäkring av statens egendom m.m. Frågan har utretts av en särskild utredare som har överlämnat betänkandet (SOU 1992140) Risk— och skadehantering i statlig verksamhet.

Jag kommer i det följande (avsnitt 2.6) att lämna förslag om riktlinjer m.m. för risk— och skadehanteringen i staten.

Utgångspunkten för mina förslag är att den enskilda myndigheten har bäst förutsättningar att avgöra inriktningen av sin risk- och skade- hantering. Jag föreslår därför att myndigheten själv skall få välja system för riskfinansiering samtidigt som den i princip får bära hela kostnaden för inträffade skador. Försäkringar bör dock undvikas i så stor utsträck- ning som möjligt. Jag bedömer att den mest angelägna åtgärden i stället är att minska skadekostnaderna, t.ex. genom skadeförebyggande arbete.

En förutsättning för att en myndighets risk- och skadehantering skall kunna genomföras på ett meningsfullt sätt är att verksamhetens skade- risker och skadekostnader är kända. Jag föreslår därför att varje myndighet skall vara skyldig att genomföra riskanalyser.

Medvetandet om risker och skador är eftersatt hos flertalet myn- digheter. Jag anser därför att särskild vikt måste läggas vid att lämna stöd för myndigheternas hantering av dessa frågor. Ett vägledande regelverk bör även utarbetas. Jag föreslår att ansvaret för det stödjande arbetet skall läggas på Kammarkollegiet. Dessutom bör den nuvarande försäkringsliknande verksamheten hos Försvarets civilförvaltning flyttas över till kollegiet, Chefen för Försvarsdepartementet återkommer senare i dag i denna fråga.

Förutom de generella riktlinjerna m.m. för risk- och skadehanteringen i staten kommer jag att ta upp frågan om ett särskilt försäkringsskydd vid statliga tjänsteresor.

Frågan har utretts av en särskild utredare. Utredningen initierades mot bakgrund av olyckan på Oskarshamns flygplats år 1989. Efter olyckan konstaterades bl.a. att det fanns betydande skillnader i försäkringsskyddet för de omkomna. De efterlevande till dem som reste i tjänsten för statens räkning fick nämligen sämre ersättning än om det hade rört sig om en tjänsteresa inom den privata sektorn.

Enligt min mening är det motiverat att statligt anställda och uppdrags— tagare hos staten får ett försäkringsskydd eller motsvarande skydd vid tjänsteresor som svarar mot vad som allmänt tillämpas för privatanställ- da. Jag föreslår därför att ett sådant skydd skapas. Vad som skall avses med tjänsteresa och vilka slags resor som skall omfattas av försäkrings- skyddet bör dock avgöras av varje myndighet.

När det gäller administrationen av försäkringsskyddet föreslår jag att Försvarets civilförvaltning bör få möjlighet att skapa ett skadereglerings— och ersättningssystem liknande det som finns för statens fordon. Försäk-

ringsskyddet bör även kunna upphandlas på den privata försäkringsmark- Prop. 1992/932100 naden. Varje myndighet bör således själv få möjlighet att avgöra hur Bilaga 1 försäkringsskyddet vid tjänsteresor skall ordnas.

Myndigheternas lokalförsörjning

Ett led i regeringens arbete med att delegera ansvar och befogenheter till myndigheterna är att dessa även får ta ansvar för sin lokalförsörjning. Byggnadsstyrelsens monopol på lokalförsörjningsområdet har därför avskaffats (prop. 1990/91:150 bil. 1:1, bet. 1990/91 :FiU30, rskr. 1990/91:386). Senast den i juli 1993 kommer samtliga myndigheter att ha övertagit det fulla ansvaret för den egna lokalförsörjningen.

Som ett led i ombildningen av Byggnadsstyrelsen är två nya fastighets— koncemer under uppbyggnad (prop. 1992/93:37 bil. 1, bet. 1992/93: FiU8, rskr. 1992/93:123). Av detta följer att de ca 8 000 upplåtelse- handlingar som idag reglerar förhållandet mellan lokalbrukaren och Byggnadsstyrelsen successivt skall omsättas till civilrättsliga avtal.

Regeringen beslutade den 26 mars 1992 om nya riktlinjer för myndig- heternas lokalförsörjning. I beslutet lades fast att villkoren i upplåtelse- handlingen gäller tills nytt avtal tecknats med det nya fastighetsbolag som kommer att bildas.

Regeringen beslutade den 26 november 1992 om tillägg till övergångs- bestämmelserna i de nya riktlinjerna för myndigheternas lokalförsörjning vilka skall gälla såvitt inte myndigheterna och de nya fastighetsförvaltar— na ömsesidigt kommer överens om andra villkor. ] tilläggsbestämmelser— na fastställdes en hyrestid och en ömsesidig uppsägningstid på upplåtelse- handlingama. Hyrestiden fastställdes till den treårsperiod resp. myndighet tillhör inom budgetcyklerna 1, 2 och 3, dvs. budgetåren 1991/92— 1993/94, 1992/93-1994/95 och 1993/94-1995/96.

Eftersom lokaler är en relativt trögrörlig resurs anser jag att det är viktigt att kunna ge myndigheterna incitament att effektivisera resurs- användningen vad gäller de statsägda lokaler som nu kommer att föras över till de två nya fastighetskoncemema. Under tidigare år har det funnits en ordning för myndigheter som anvisats medel för lokalkostnader under förslagsanslag, som inneburit att de efter samråd med Byggnads- styrelsen kunnat lämna "förslag till regeringen om att få tillgodoräkna sig resurser för reella lokalbesparingar. Jag anser att myndigheterna över- gångvis bör kunna ges möjlighet att tillgodoräkna sig frigjorda resurser till följd av lokalbesparingar under den treårsperiod upplåtelsehandlingen gäller för de lokaler som kommer att föras över till de två nya fastighets- koncernerna. Jag har för avsikt att senare föreslå regeringen att i ett förvaltningsbeslut ge den nyligen inrättade stabs- och servicemyn- digheten, Statens lokalförsörjningsverk, ett bemyndigande att övergångs- vis få överta betalningsansvaret för upplåtna lokaler eller delar av upplåtna lokaler som myndigheterna valt att lämna men inte kunnat tillgodoräkna sig på grund av de nya villkoren i upplåtelsehandlingama.

Regeringen medgav den 27 maj 1992 att Byggnadsstyrelsen fick införa ett system med hyresdebitering kvartalsvis i förskott. De förändrade

Bilaga 1

debiteringsrutinerna innebär en tidsmässig tidigareläggning av hyresbetal- ningarna jämfört med tidigare rutiner. Flertalet anslagsfinansierade myndigheter betalar fr.o.m. budgetåret 1992/93 sina lokalhyror kvar— talsvis i förskott. I samband med skiftet av rutinerna för debitering uppstår en engångsvis merbelastning'på statsbudgeten på grund av att hyresbcloppet för budgetårets första kvartal skall betalas senast den 30 juni budgetåret innan. För budgetåret l99l/92 uppstod inte denna mer— belastning då debiteringssystemet inte var fullt utvecklat inom Byggnads— styrelsen. Merbelastningen kommer istället att inträffa vid slutet av innevarande budgetår förutsatt att myndigheterna betalar sin första kvartalshyra för budgetåret 1993/94 i rätt tid, dvs. senast den 30 juni 1993. Jag avser att återkomma till regeringen med förslag om en regle- ring som medger en engångsvis merbelastning på berörda myndigheters anslag, vilken skall motsvara den första kvartalshyran för budgetåret 1993/94.

Staten som avtalspart

Statligamyndigheter träffar avtal å statens vägnar. Förutom köpe- och hyresavtal kan en myndighet t.ex. lägga ut förvaltningsuppgifter på entre- prenad för att få en kostnadseffektivare verksamhet. Det kan också vara fråga om avtal där myndigheten åtar sig uppgifter åt en annan part.

Riktlinjer och regler för under vilka former som statliga myndigheter får ingå avtal med annan part saknas i stor utsträckning. I flera av RRV:s granskningar har olika problem med ingångna avtal påtalats. Behovet av stöd till myndigheterna i avtalsfrågor är tilltagande. Då myndigheternas finansiella befogenheter ökas successivt finns det, enligt min mening, behov av att klargöra myndigheternas handlingsutrymme även på detta område. Jag avser därför att föreslå regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av formerna för de avtal som för närvarande ingås av statliga myndigheter. Utredaren bör lämna förslag till riktlinjer och regler för myndigheternas tillämpning samt det eventuella stöd som myndigheterna kan behöva.

Hänvisningar till S2-1-5

2.2. Principer för beräkning av anslagen

Den nya budgetprocessen med resultatstyming innebär att statsmakterna anger mål och ställer resultatkrav samt preciserar ambitionsnivån i verksamheten genom att anvisa medel. Myndigheterna ansvarar för formulering av produktionsmål och för verkställande inom givna ramar. Budgetprocessen bygger på fördjupad redovisning och analys inom varje myndighet och en årlig redovisning till statsmakterna mot uppställda mål. Det ankommer på statsmakterna att årligen värdera och pröva ambitions- nivån i den statliga verksamheten.

Den nya budgetprocessen skall vara ett stöd för statsmakterna i arbetet att nå högre effekt inom ramen för givna medel. Processen bygger på ett. tydliggörande och en precisering av ansvarsfördelningen mellan stats- makterna och myndigheterna i cn rad praktiska avseenden. Den ställer nya krav på statsmakterna att precisera mål och resultatkrav, men

Bilaga 1

förutsätter samtidigt att statsmakterna avstår från att detaljreglera myndigheternas produktion och avstår från att lägga restriktioner på hur medlen får disponeras. En utvecklad budgetprocess förutsätter delegering av ansvar och befogenheter till myndigheterna, vilket i sin tur kräver utveckling av styrformer och finansiella förutsättningar och revision på det sätt som jag redovisat i 1992 års budgetproposition (bil. 1, Statsbud- geten och särskilda frågor).

Inom ramen för budgetprocessen skall ambitionsnivån i den statliga verksamheten prövas och preciseras genom förslag till årlig anslagsnivå för resp. myndighet. Denna prövning måste följas upp med en förbättrad budgetteknik. Idet följande redovisar jag en teknisk lösning att budgetera myndigheternas förvaltningskostnader som ökar myndigheternas handlingsutrymme och förbättrar incitamenten till en effektiv resurs- hantering. Syftet med tekniken är att tydligare än för närvarande ange myndigheternas handlingsutrymme i förväg. Tillsammans med övrig delegering och den utvecklade finansiella styrningen ges resp. myndighet handlingsutrymme inom de av statsmakterna årligen angivna ekonomiska ramarna. Därmed undviks den s.k. cash—limiteffekt som tidigare tillämpning av löneutgiftsramar kunde leda till och som riksdagen tidigare ifrågasatt (bet. 1988/89:FiU20, rskr. 1988/89:101-103).

Beslut som innebär förändringar i verksamhetens inriktning eller som förutsätter resurstillskott måste även fortsättningsvis hanteras inom ramen för budgetprocessen. En ökad andel operativa beslut bör dock kunna fattas direkt av myndigheterna förutsatt att de ekonomiska ramarna är kända. Inom dessa ramar har sedan myndigheterna ansvaret att formulera mål för sin produktion, att besluta om resursallokering etc. För att stimulera långsiktighet krävs en rättvisande teknik för att beräkna priskompensation över tiden. Därmed ökar incitamenten till effektivt utnyttjande av resurser.

Myndigheternas förutsättningar måste därför göras tydligare så att de så tidigt som möjligt känner till de ekonomiska ramarna för verksamheten och på vilket sätt de kommer att kompenseras för kostnadsutvecklingen. Inom dessa givna ramar måste myndigheterna ges stora finansiella friheter. De produktivitetsvinster som kan frigöras i verksamheten måste få disponeras av myndigheterna. Beslut om effektivisering måste i så hög utsträckning som möjligt kunna fattas av myndigheterna själva inom givna ekonomiska ramar, utan att statsmakternas godkännande måste inhämtas. Eftersom löner i normalfallet utgör en merpart av förvaltnings— kostnadema är det också viktigt att myndigheterna ges ökade möjligheter att själva lokalt påverka lönebildningen. Utöver dessa rena effektivitets— åtgärder är det statsmakternas uppgift att bestämma inriktning och omfattning av olika verksamheter.

Utgångspunkten för det pågående utvecklingsarbetet med finansiell styrning har varit att genom modifieringar av nuvarande styrformer och anslagstyper uppnå dessa syften. Jag kommer senare att redovisa förslag till räntefaktor på statliga medelsflöden, utökade möjligheter till låne— finansiering av investeringar samt utökat bemyndigande att redovisnings- mässigt utjämna mellan olika budgetår. I det följande redovisar jag nu

Bilaga 1

förslag till teknik för budgetering av myndigheternas anslag för förvalt— ningskostnader vilken i förväg både ger besked om ekonomiska ramar och en rättvisande kompensation över tiden.

Omläggningen bör genomföras samtidigt med flera andra förändringar av teknisk natur. För att hantera detta och ge myndigheterna tillfälle att komplettera underlaget bör dessa justeringar göras samlat i reglerings- brevet för resp. myndighet.

2.2.1. Ramar för myndigheternas förvaltningskostnader Huvudprinciper

Riksdagen har godkänt riktlinjerna beträffande ramar för myndigheternas förvaltningskostnader (prop. 1991/92:100, bet. 1991/92:FiU20, rskr. 1991/92:128-129). Riktlinjerna innebär att en ram för myndigheternas samlade förvaltningsutgifter och inte endast för enskilda resursslag läggs fast. Det finns tre huvudsakliga syften med de nya budgeteringsprin- ciperna.

Det första syftet är att myndighetens verksamhet skall prövas som en helhet och att anslagsnivån är ett uttryck för beslutad och förväntad ambitionsnivå i verksamheten. De nya budgeteringsprincipema innebär att myndighetens hela verksamhet, med dess olika resursslag, budgeteras samlat och på ett likartat sätt. Dessutom beräknas ett särskilt utrymme som skall användas för att möta kostnadsökningar för samtliga resursslag under löpande verksamhetsår. Utrymmet kommer att ligga som en permanent buffert i myndighetens anslag.

Den ekonomiska ramen inför ett aktuellt budgetår bör resp. myndighet känna i sin helhet så tidigt som möjligt. Därigenom ökar myndigheternas möjligheter att förbereda och vidta åtgärder för att kunna uppnå de av statsmakterna uppställda målen för verksamheten.

Myndigheter som disponerar medel på ramanslag kan fritt fördela det totala ekonomiska utrymme som givits av statsmakterna. Några särskilda restriktioner för hur mycket av det ramanslag som tilldelas myndigheten som skall användas till t.ex. löner och lokaler kommer normalt inte att finnas. Dessutom föreslår jag i det följande att ytterligare befogenheter skall tilldelas myndigheterna i form av möjligheter att ta upp lån för investeringar, att få ränta på anslagsmedel etc. Dessa ökade befogenheter kommer att kunna utnyttjas av majoriteten av alla myndigheter eftersom de allra flesta myndigheter kommer att ha tilldelats ramanslag från och med budgetåret 1993/94.

Det andra syftet med nya principer för statsmakternas budgetering är att den allmänna prisutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn skall utgöra utgångspunkt vid fastställandet av kompensationen för kostnadsutvecklingen inom samtliga resursslag. Hittills har denna princip tillämpats endast för lokalkostnader och övriga förvaltningskostnader. Härigenom uppnås en stabilitet och långsiktighet i kompensationen och en följsamhet mot övriga ekonomin.

Merparten av en normal förvaltningsmyndighets budget utgörs av lönekostnader. Valet av teknik för kompensation för lönekostnadsut-

Bilaga 1

vecklingen kommer att ha inflytande på effektiviteten och incitamenten inom det statliga förhandlingssystemet. Denna kompensation kan fördelas lika för alla myndigheter oavsett avtalsutfall eller selektivt beroende på myndighetens lönestruktur eller genom att utfallet av förhandlingarna tillåts påverka den årliga priskompensationen för resp. myndighet.

Förslag till modeller utifrån dessa grunder har lämnats av Ramanslags- utredningen (SOU 1992:102). Utredningen har även lämnat förslag beträffande kompensation för lokalkostnader resp. övriga förvalt- ningskostnader.

Det tredje syftet är att klart skilja statsmakternas ansvar inom ramen för den statliga budgetprocessen från frågor som det ankommer på staten som arbetsgivare att förhandla om i likhet med andra parter på arbets- marknaden.

Frågor som rör ambitionsnivåer och verkningsgrader i den statliga verksamheten skall prövas inom ramen för budgetprocessen. Inom den ekonomiska politiken måste statsmakterna bl.a. bekämpa inflationen och genom avregleringar och konkurrensbefrämjande åtgärder verka för en konkurrenskraftig prisnivå i den svenska ekonomin. Det är på mot- svarande sätt en huvudfråga för statsmakterna att verka för en fungerande arbetsmarknad, personalförsörjning och kompetensutveckling för att stimulera tillväxten i hela ekonomin. Däremot bör statsmakterna avstå ifrån att direkt reglera priser på enskilda varor och tjänster, så även i fråga om löner. Som arbetsgivare inom det statliga området bör statsmakterna endast ange allmänna arbetsgivarpolitiska riktlinjer. Statsmaktema måste således avstå ifrån att försöka tillgodose sitt arbetsgivarintresse genom att via budgetpolitiken bedriva inkomstpolitik på det statliga avtalsområdet (jfr. prop. l99l/92:100 bil. 1). Detta bör enligt min mening vara möjligt genom de förslag till nya principer för budgetering av förvaltningskostnader som har tillämpats i årets förslag till statsbudget.

För att myndigheterna skall kunna möta kostnadsökningar under löpande budgetår har ett särskilt utrymme (buffertutrymme) beräknats vid budgeteringen av myndigheternas ramanslag. Detta buffertutrymme skall användas för att möta prisutveckling på såväl löner som för lokaler och övriga förvaltningskostnader. Anslagsnivån i budgetpropositionen skall därmed ses som ett uttryck för det likviditetsutrymme som myndig- heten har tillgång till under det löpande verksamhetsåret. Merutgifter eller överskridande för löneökningar eller andra kostnadsökningar kommer inte att medges under budgetåret. Myndigheterna skall i stället utnyttja den möjlighet till anslagssparande eller anslagskredit som ramanslaget medger. Jag vill samtidigt betona att förändringar i verksamheternas inriktning eller omfattning på sedvanligt sätt måste underställas rilmdagen.

De nya budgeteringsprincipema bör enligt min mening tillämpas på samtliga myndigheter, oavsett anslagstyp. Beträffande lönekostnads- komponenten innebär det i fortvarighetstillståndet att kostnadsut- vecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn kommer att ligga till grund för kompensationen för kostnadsutvecklingen för myndigheterna.

Bilaga 1

För det tjugotal myndigheter som även under budgetåret 1993/94 kommer att ha förslagsanslag, reservationsanslag eller obetecknat anslag för sina förvaltningskostnader innebär detta att de principer om löneutgiftsram som redovisades i 1989 års budgetproposition (prop. 1988/89:100 bil. 1) föreslås vara utgångspunkten vid tillämpningen under nästa budgetår. Om de faktiska avtalskostnadema för någon enskild myndighet i denna kategori blir avsevärt högre än den kompensation de fått enligt de nya principerna och detta bedöms leda till större verksamhetsmässiga konsekvenser bör" regeringen återkomma till riksdagen med förslag om att reglera dessa frågor.

Beräkning av förändrade lönekostnader

Ramanslagsutredningen (dir. 1992z28) har i ett betänkande (SOU 1992:102) Myndigheternas förvaltningskostnader - budgetering av pris- och löneökningar redovisat en modell för att fastställa omräkningen av lönedelen av anslaget för den statliga sektorn där utgångspunkten är att anslagen beräknas utifrån lönekostnadsutvecklingen inom den konkurrens- utsatta sektorn. Dessutom har utredningen föreslagit en modell för hur uppräkning av ramanslagen skulle kunna ske, bl.a. avseende korrigering av lönebasen.

Den hittillsvarande ordningen har inneburit att de statliga löneavtalen har underställts Finansutskottets godkännande. Detta har inte bara inneburit ett ställningstagande till det materiella innehållet för de statligt anställda. Avtalens faktiska nivå och fördelning har dessutom legat till grund för beräkningarna av myndighetemas förvaltningskostnadsanslag. Något incitament att hålla tillbaka kostnadsökningar har därför inte funnits på myndighetsnivån.

I detta sammanhang vill jag nämna att jag senare denna dag (bil. 8, anslaget Fl. Statens arbetsgivarverk) kommer att redogöra för mina förslag beträffande en ny utformning av statens centrala arbetsgivar- organisation enligt de förslag som Arbetsgivarkommittén nyligen lagt fram i sitt betänkande (SOU 1992:100) Staten och arbetsgivarorganisa— tionema. I korthet innebär förslagen att Statens arbetsgivarverk (SAV) ombildas till en myndighet som finansieras med avgifter från de anslutna myndigheterna. Arbetsgivarorganistionen får i och med denna konstruk- tion en i förhållande till regeringen mer självständig ställning. Jag kommer även att föreslå att endast de s.k. huvudavtal och MBA-R skall underställas statsmakterna för godkännande. Övriga kollektivavtal som arbetsgivarorganisationen sluter bör inte behöva slutas under förbehåll om riksdagens och regeringens godkännande. Dessutom vill jag påpeka, vilket är relevant i övervägandena om de nya budgeteringsprinciperna, att mitt förslag till arbetsgivarorganisation förutsätter att ett system med ramar för myndigheternas förvaltningskostnader införs.

Mitt förslag till nya budgeteringsprinciper innebär att en uppräkning av baserna för samtliga myndigheter måste göras, främst för att inhämta den eftersläpning som nuvarande budgetering av löner ger upphov till. Utredningen har förordat att en sådan uppräkning sker genom att vid

Bilaga 1

omläggningstillfället lämna ett särskilt utrymme (buffertutrymme) som kan användas för att möta kostnadsökningar under löpande budgetår genom en schablonuppräkning av myndigheternas anslag. Schablon- uppräkningen bör baseras på en prognos för förväntade kostnadsökningar. En permanent buffert läggs sålunda in i myndigheternas anslag.

Efter övergången till de nya budgeteringsprincipema kommer fast— ställande av myndigheternas kompensation för lönekostnader att göras med utgångspunkt i lönekostnadsutvecklingen inom andra delar av arbets- marknaden. Därmed upprättas en naturlig koppling till tillväxten i ekonomin som helhet.

Ramanslagsutredningen har tagit fram två grundmodeller samt en förenklad modell med vilka kompensationen för lönekostnads- komponenten kan fastställas. I alla tre modellerna fastställs totalutrymmet för kompensation för lönekostnadsökningar genom att multiplicera lönekostnadsutvecklingen på den konkurrensutsatta sektorn med den totala lönesumman i statsförvaltningen. Det som skiljer de tre modellerna från varandra är sedan hur fördelningen av detta fastställda totalutrymme skall ske mellan myndigheterna. Iden första modellen, ensektormodellen, som utredningen förordar, fördelas totalutrymmet enligt en eventuell fördelningsprofil i de centrala statliga avtalen. I den andra modellen, delsektormodellen, fördelas totalutrymmet mellan myndigheterna enligt lönekostnadsutvecklingen inom varje delsektor av den konkurrensutsatta sektorn. I denna modell är det lönekostnadsutvecklingen inom delsektorer av övrig arbetsmarknad, till vilka myndigheterna naturligt kan relateras, som direkt bestämmer kompensationsutrymmet på myndighetsnivå. Ingen hänsyn tas i denna modell till eventuell fördelning i de centrala statliga avtalen utan fördelningen är beroende av hur myndigheterna klassificeras i förhållande till delsektorer på den privata arbetsmarknaden. I den tredje modellen, det förenklade förfarandet, fördelas det fastställda total— utrymmet mellan myndigheterna med samma procenttal, dvs. den konkurrensutsatta sektorns lönekostnadsutveckling. Denna modell tar varken hänsyn till eventuell profil i statliga avtal eller till delsektorer på den konkurrensutsatta sektorn.

Utredningens betänkande har remissbehandlats och en majoritet av remissinstansema anser att ensektormodellen är att föredra. De flesta anger dock både för- och nackdelar med de olika modellerna. Remiss- yttrandena finns tillgängliga på Finansdepartementet.

En av fördelarna med ensektormodellen är att den medger att avtals- förhandlingar får genomslag i budgetregleringen. Överväganden och prioriteringar mellan t.ex. olika yrkesgrupper ligger inom det avtals- reglerade området och bör därmed få genomslag vid budgeteringen av myndigheternas anslag. Långsiktiga obalanser i lönenivån kan dessutom åtgärdas inom den tilldelade delen av totalutrymmet. Modellen tillåter också att de centrala parterna överlåter lönebildningen till lokal nivå.

En möjlig nackdel med ensektormodellen är att det inom ett fastställt totalt löneutrymme kan uppstå konkurrens mellan myndigheterna samt att vissa myndigheter kan få svårt att hävda sina intressen vid förhand- lingarna. Denna nackdel kan dock förebyggas med ett moget arbetsgivar- uppträdande hos myndigheter och SAV.

Bilaga 1

Jag anser att det är viktigt att de tre tidigare anförda huvudsyftena med att genomföra de nya budgeteringsprinciperna uppnås. Valet av modell för kompensation för lönekostnadsutvecklingen spelar en viss roll för myndigheternas möjligheter att påverka lönebildningen. Av de föreslagna modellerna anser jag att ensektormodellen har de flesta fördelarna. Denna modell stöds även av de flesta remissinstansema. Mot denna bakgrund förordar jag ensektormodellen. De närmaste årens erfarenheter får visa om valet behöver omprövas.

Mitt huvudmotiv för att välja ensektormodellen är att den medger såväl en decentraliserad lönebildning som riktade satsningar, t.ex. i form av avsättningar för trygghetsåtgärder för de statsanställda.

De nya budgeteringsprinciperna bör tillämpas på samtliga myndig- heter, oavsett anslagstyp. För avgiftsfinsierade myndigheter bör RRV vid det föreskrivna samrådet granska att myndigheterna inte lägger större kostnadsökningar till grund för beräkning av avgiftemas storlek än vad som skulle ha gjorts vid en medelstilldelning över statsbudgeten. Beträffande statsbidrag som avser kostnader för statligt reglerade löner anser jag att även för dessa bör tydliga ekonomiska ramar fastställas. För dessa bör därför tillämpas samma principer som för beräkningen av lönekostnadskompensationen för myndigheter med motsvarande anslags- typ.

Beräkning av förändrade lokalkostnader

Ramanslagsutredningen har föreslagit en uppräkningsmodell för myndigheternas lokalkostnader som i princip innebär att dessa räknas upp med hyreskontraktens KPI—koppling fram till det första omförhandlings- tillfället och därefter med 100 % av KPI.

Enligt den nuvarande ordningen genomför Byggnadsstyrelsen årligen en avisering av hyreskostnaderna för varje myndighet inom dess lokalhållningsområde som underlag för regeringens budgetprövning av myndigheternas lokalkostnader. Aviseringen utgör en prognos över hyresutvecklingen t.o.m. det budgetår hyran avser. Differenser mellan aviserad hyra och utfallet har belastat Byggnadsstyrelsens resultat.

Enligt de nya riktlinjerna för de statliga myndigheternas lokalförsörj- ning kommer någon detaljerad prövning av myndigheternas lokalkost- nader inte att ske i framtiden. Myndigheterna skall, inom ramen för den fortlöpande budgetprövningen, få kompensation för den allmärma prisutvecklingen, så även när det gäller lokalkostnadema.

Enligt min mening innehåller Ramanslagsutredningens förslag kom— ponenter av alltför inflationsdrivande karaktär som jag inte kan ställa mig bakom. Jag anser att utgångspunkten för budgeteringen av myndig- heternas lokalkostnader bör vara ett myndighetsspecifikt index som bör baseras på bedömningar av t.ex. area per anställd, hyra per kvadratmeter och specifik ortsinformation. Den nybildade myndigheten Statens lokalförsörjningsverk bör få i uppdrag att utveckla och redovisa ett sådant underlag inför regeringens budgetprövning av myndigheternas lokal— kostnader inför 1994 års budgetproposition.

Bilaga 1

Beräkning av förändringar av övriga kostnader

De former som idag tillämpas för kompensationen av prisökningar på övriga förvaltningskostnader ligger väl i linje med en tydlig ekonomisk ramstyrning. Jag anser därför inte att några förändringar behöver göras i denna del. Ramanslagsutredningen har redovisat samma inställning i denna fråga. Buffertutrymmet kan även användas för att möta kostnads- ökningar inom detta resursslag.

Övriga frågor

De nya riktlinjerna för budgeteringen samt mina förslag beträffande utformningen av statens centrala arbetsgivarorganisation innebär i vissa fall ändringar jämfört med dagens förhållanden. I det följande kommer jag att peka på vilken innebörd de nya förslagen har för riksdagen. regeringen, myndigheterna samt parterna på det statliga avtalsområdet.

Riksdag och regering kommer även fortsättningsvis att inom ramen för budgetprocessen besluta om olika verksamheters inriktning och utgifter över statsbudgeten. De nya budgeteringsprinciperna innebär att de förslag till anslagsnivåer som redovisas i budgetpropositionen är lika med det faktiska likviditetsutrymme (inkl. sparande och kredit) som ställs till myndigheternas disposition under det aktuella budgetåret. Vidare innebär de nya principerna att någon merutgift för löne— och prisökningar inte kommer att medges myndigheterna under löpande budgetår. För myndigheterna gäller att ramanslagen (inkl. sparande och kredit") utgör totalt tilldelat utrymme för budgetåret. Samtidigt gäller, enligt tidigare gällande regler för ramanslaget, att inga restriktioner finns för disposition av medel inom ramanslaget under det löpande budgetåret. Anslags— krediten föreslås ökas till S%, högst 7%, av anslagsbeloppets storlek efter regeringens prövning (se avsnitt 2.7).

I fortvarighetstillståndct kommer endast ett mycket litet centralt anslag att budgeteras för att täcka lönekostnader under löpande budgetår för de få myndigheter som även fortsättningsvis kommer ha reservationsanslag, förslagsanslag eller obetecknat anslag. Kompensationen för dessa myndigheter kommer dock att beräknas på samma grunder som för ramanslagsmyndigheter, dvs. kompensationen kan aldrig överstiga lönekostnadsutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn. Förord- ningen om anslagsöverskridande till följd av löneavtal samt beslut rörande täckning av merkostnader för löner m.m. konuner att finnas kvar i någon form för dessa myndigheter.

Behovet av särskilda beslut om lönemerkostnader för myndigheter med ramanslag bortfaller om riksdagen godkänner de riktlinjer som jag lagt fram denna dag. Detta är en konsekvens av att ramanslagsmyndigheter redan i sitt anslag kommer att ha ett utrymme för kostnadsökningar under löpande budgetår.

Beträffande underlag för beräkning av lönckostnadskomponenten bör ett uppdrag lämnas om att ta fram statistik över lönekostnadsutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn som kan tillämpas vid budgeteringen av anslagen till 1994 års budgetproposition.

Bilaga 1

De centrala parterna på den statliga arbetsmarknaden ansvarar som tidigare för lönebildningen i fria förhandlingar. Beslut om konfliktåt- gärder sker i likhet med i dag centralt. De centrala parterna har möjlighet att centralt besluta att delegera förhandlingarna men inte konflikträtten till lokal nivå. Skillnaden för parterna i och med de nya budgeterings- principerna är att de redan vid ingången av förhandlingama vet att den budgetkompensation myndigheterna kommer att få baseras på löne- kostnadsutvecklingen på den konkurrensutsatta sektorn oavsett vad de statliga avtalen kostar. Principerna innebär att alla kostnader skall finansieras inom det fastställda utrymmet, inkl. eventuella avtal som medför att kostnaden för någon centralt framförhandlad åtgärd förs upp på statsbudgeten. Kostnaden för sådan åtgärd räknas av mot utrymmet.

Hänvisningar till S2-2-1

Sammanfattningsvis föreslår jag följande riktlinjer för budgetering av myndigheternas förvaltningskostnader.

— Myndigheternas anslag budgeteras inkl. ett buffertutrymme för att möta kostnadsökningar under löpande budgetår. — Kompensation för kostnadsökningar inom samtliga resursslag fastställs med utgångspunkt i den allmänna prisutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn.

2.2.2 Beräkning av anslagen för budgetåret 1993/94

] årets förslag till statsbudget har samtliga förvaltningskostnadsanslag budgeterats enligt de nya riktlinjerna för budgetering av myndigheternas förvaltningskostnader. Budgctcringen har i ett första skede genomförts på samma sätt som tidigare i år. Anslagsnivåerna har med andra ord justerats i basen med hänsyn till kostnadsökningar avseende träffade avtal inom den statliga sektorn samt med hänsyn till kostnadsökningar inom resursslagcn lokaler och övriga förvaltningskostnader. Dessutom har hänsyn tagits till att arbetsgivarinträdet slopats (se bil. 8). Därefter har ett permanent buffertutrymme beräknats som skall användas för att möta kostnadsökningar avseende löner, lokaler och övriga förvaltnings- kostnader under löpande budgetår. För myndigheter som disponerar ramanslag innebär det att ett buffertutrymme har beräknats inom resp. anslag. För de tjugotal myndigheter med reservationsanslag, förslags— anslag eller obetecknat anslag innebär de nya budgeteringsprincipema att kompensationen för lönekostnadsökningar under budgetåret 1993/94 kommer att ske som tidigare år genom s.k. täckningsbeslut samt genom förordningen om anslagsöverskridande till följd av löneavtal med stöd av riksdagens nuvarande bemyndigande. Beräkningen av kompensation för kostnadsutvecklingen kommer dock att ske utifrån samma principer som tillämpats när buffertutrymmct fastställts för ramanslagsmyndigheterna.

Det är viktigt att framhålla att årets budgetprövning av anslagens storlek i tlcra fall varit mycket stram. Rationaliseringar och besparingar men även reformer på viktiga och prioriterade områden. har genomförts. Det kan därför vara svårt att entydigt jämföra årets budgetförslag med föregående års statsbudget.

Bilaga 1

Beräkningen av buffertutrymmet har för lokaler baserats på Byggnads- styrelsens bedömning av prisutvecklingen på lokaler. För övriga förvalt- ningskostnader är det beräkningsmässigt ingen skillnad från tidigare år. Beträffande löner har jag som teknisk beräkningsgrund baserat beräk- ningarna på de antaganden som jag tidigare denna dag redovisat för lönekostnadsutvecklingen. Dessa antaganden stämmer dessutom väl överens med den lönekostnadsutveckling som skett det senaste året. Detta antagande är med andra ord grunden för beräkningen av den del av buffertutrymmet som består av löner.

] avtal mellan de centrala statliga parterna har överenskommits att arbetsgivarinträdet för statligt anställda beträffande sjukpenning enligt lagen om allmän försäkring slopats från och med den 1 juli 1992 (se bil. 8). Under den tid arbetstagare med statligt reglerade anställningar omfattades av arbetsgivarinträdet fick arbetstagaren lön enligt kollektiv- avtal från myndigheten i stället för sjukpenning från försäkringskassoma. För arbetstagare vid myndigheter betalades ersättningen (reglerat via förordningen (1984: 1014) om myndigheternas uppgiftsskyldighet till de allmänna försäkringskassoma, m.m, ändrad senast l991:1814) då till en inkomsttitel på statsbudgeten, Statliga pensionsavgifter, netto. För dessa arbetstagare betalades en lägre ersättning för arbetsgivaravgifter, som för staten motsvaras av lönekostnadspålägget, vilket för närvarande uppgår till 42,5% av utbetald lön. I samband med att löneutbetalningen bokförs skall lönekostnadspålägget omföras till den nämnda inkomsttiteln på stats— budgeten.

För myndigheterna innebär avtalet om att arbetsgivarinträdet upphör att lönekostnaden för sjukfrånvaro tninskar med den sjukpenning som tjänstemannen uppbär enligt lagen om allmän försäkring. Jag har vid budgeteringen av myndigheternas anslag för budgetåret 1993/94 tagit hänsyn till att denna utgift har försvunnit.

Med antaganden om sjukpenningens storlek för arbetstagare vid statliga myndigheter för vilka arbetsgivarinträdet gällde samt om lönesumman i statsförvaltningen motsvarar lönekostnaden för sjukpenningen ca 3 procentenheter av den totala lönesumman i statsförvaltningen. Antagandet som jag använt för beräkningen av buffertutrymmet motsvarar således storleksmässigt den utgift som jag beräknar bortfaller för myndigheterna till följd av att arbetsgivarinträdet slopats. Jag avser att återkomma till regeringen med förslag om hur regeringen skall reglera det förhållandet att det i myndigheternas anslagsbaser under innevarande budgetår finns ett utrymme till följd av att arbetsgivarinträdet slopats.

Beträffande den höjning av lönekostnadspålägget som gjordes med en procentenhet i samband med att arbetsgivarinträdet för föräldrapenning vid barns födelse slopades per den 1 juli 1989 (prop. 1988/89:150 bil. 12 s. 5) anser jag även fortsättningsvis bör inräknas i lönekostnadspå- lägget. Jag anser dock att en översyn bör göras beträffande lönekostnads— pålägget, bl.a. med avseende på den del som rör höjningen i samband med slopandet av arbetsgivarinträdet för föräldrapenning vid barns födelse. Redan tidigare (prop. 1991/92:100 bil. 1, avsnitt 4.3.2) har jag aviserat att jag har för avsikt att tillkalla en särskild utredare med uppgift

Bilaga 1

att studera förutsättningarna för att införa arbetsgivaravgifter även för Prop. 1992/932100 statliga myndigheter. Oversynen bör ingå i denna utredares uppdrag.

I det följande redogör jag mer i detalj för lönenivån i anslagsberäk- ningarna.

Lönerna för det stora flertalet statstjänstemän och för vissa andra arbetstagare i offentlig verksamhet bestäms genom förhandlingar mellan SAV och de fackliga organisationerna på det statliga avtalsområdet.

Den 13 januari 1992 träffade SAV avtal med Statsanställdas förbund, SACO och TCO-OF om tillägg till slutlig reglering enligt RALS 1989- 90. Den 26 oktober 1992 träffade SAV och de fackliga organisationerna på det statliga avtalsområdet en uppgörelse om hur löneutrymmet i RALS 1991—93 den 1 april 1992 skall användas.

I förhållande till det löneläge som låg till grund för beräkningen av lönekostnaderna i budgetpropositionen 1992 har beaktats dels fördel- ningen av avsatta medel för löneåtgärder för arbete av lika värde (totalt 60 milj. kr.), dels löneutrymmet fr.o.m. den 1 april 1992 (2,6 % dock lägst 369 kr) dels medel som avsattes till Trygghetsstiftelsen fr.o.m. den 1 juli 1992 (0,4 % dock lägst 57 kr). När det gäller avsättningen till Statshälsan för perioden 1 april-30 juni 1992 har denna ingen inverkan på lönenivån i anslagsberäkningarna för budgetåret 1993/94. Vidare har INU (kvalifikationstillägg) om 0,5 % beaktats fr.o.m. den 1 april 1992.

Höjningarna av chefslöner den 1 april 1992 med motsvarande kom— ponenter har beaktats. I löneomräkningen har dessutom avsättningen om 1,5 % av lönesumman för den individuellt kompletterande ålders— pensionen beaktats.

I budgetförslaget har de olika avtalskomponentemas kostnadseffekt beräknats utifrån varje myndighets faktiska löneprofil.

2.2.3 Tekniska justeringar av anslag för budgetåret 1993/94

Flera tekniska justeringar av anslagen kommer att genomföras för budgetåret 1993/94 till följd av avtal, de nya riktlinjerna för bud- geteringen av myndigheternas förvaltningskostnadsanslag m.m. Just- eringarna är neutrala både på statsbudgetnivå och för den enskilda myndigheten. För att myndigheterna skall få en möjlighet att komplettera underlaget som skall ligga till grund för dessa justeringar börjusteingarna göras samlat i myndigheternas regleringsbrev.

Lönekostnadspålägget (LKP)

Regeringen har i prop. 1992/93:50 bil. 3 föreslagit att arbetsgivar- avgifterna sänks med 4,30 procentenheter. Regeringen har vidare i samma proposition (bil. 5) föreslagit att den särskilda löneskatten bör sänkas med 4,16 procentenheter i konsekvens med förändringarna av egenavgifterna enligt socialavgiftslagen (1981:691). 1 prop. 1992/93:31 föreslår regeringen dessutom att det i sjuklönelagen och sjukförsäkringen införs ett system med karensdag den första dagen i sjuklöneperioden- resp. sjukperioden.

Bilaga 1

För att undvika snedvridning i konkurrensvillkoren mellan verksamhet i privat resp. offentlig regi anser jag att de föreslagna åtgärderna även skall beaktas vid uttaget av lönekostnadspålägget inom den statliga sektorn.

Åtgärderna bör dock gälla från 1 juli 1993 för den statliga sektorn. Det innebär att lönekostnadspålägget från den 1 juli 1993 bör justeras till följd av de nyss föreslagna åtgärderna.

För att neutralisera sänkningen och göra justeringama saldoneutrala' måste också myndigheternas inkomster (anslag och avgifter) samtidigt justeras i motsvarande tnån eftersom inkomsterna är budgeterade inkl. lönekostnadspålägg. Underlag för en sådan justering har inte kunnat inhämtas i tid till budgetförslaget. Justeringen bör i stället göras i myndigheternas regleringsbrev genom att beloppet ställs till regeringens disposition.

Arbetsgivarinträde och buffertutrymme

Som jag tidigare anfört motsvarar buffertutrymmet storleksmässigt de utgifter som bortfaller för myndigheterna till följd av att arbets- givarinträdet slopas. Detta bortfall kan dock beloppsmässigt variera mellan olika myndigheter. Buffertutrymmet skall däremot procentuellt vara lika stort på alla myndigheter. För att få en rättvisande anslagsnivå krävs därför en individuell justering av varje myndighets anslag. Denna justering kan rent tekniskt ske med hjälp av statistik på myndighetsnivå. Statistiken har inte kunnat inhämtas i tid till budgetförslaget men inhämtas för närvarande från Statistiska centralbyrån och skall bearbetas av Riksförsäkringsverket. Denna justering bör göras i myndigheternas regleringsbrev samtidigt med övriga tekniska justeringar.

Ny finansieringsform för Statshälsan

Avtalet om en ny finansieringsform för Statshälsan träder i kraft den 1 januari 1993. Avtalet innebär att de myndigheter, som är anslutna till Statshälsan. efter detta datum skall betala avgifter direkt till Statshälsan. Myndigheterna har också rätt att välja annan företagshälsovård än Statshälsan. Detta kan dock ske tidigast den 1 juli 1994 på grund av de varsel och uppsägningstider som gäller i förhållandet till Statshälsan. Enligt vad jag återkommer till senare denna dag (bil. & anslag F 6. Bidrag till Statshälsan) skall myndigheterna efter den 1 januari 1993 svara för finansieringen av företagshälsovården inom ramen för tilldelade medel.

Budgcttnässigt innebär detta att för andra hälften av budgetåret 1992/93 ca 102 milj. kr. skall fördelas på myndigheterna som ett engångsbelopp. [ syfte att förenkla övergången tnellan de båda systemen bör från detta engångsbelopp dras det belopp som skulle ha tillförts en inkomsttitel på statsbudgeten enligt den gamla ordningen. Myndigheterna bör tillföras medlen genom ett regeringsbeslut.

För budgetåret 1993/94 bör anslagsbaserna justeras för de myndigheter som enligt avtalet mellan parterna har rätt till kompensation. Myndig-

Bilaga 1

heterna bör kompenseras med hänsyn till avtalsnivån, dvs. 217 milj. kr. och till antalet anställda. I avvaktan på att statistik för antalet anställda som avser läget den 1 september 1992 kan inhämtas, har jag beräknat nämnda belopp under anslaget F 6. Bidrag till Statshälsan.

Justeringen bör göras i myndigheternas regleringsbrev genom att delar av anslaget F 6. Bidrag till Statshälsan i stället ställs till resp. myndig- hets disposition.

Justering med anledning av övergången till län i Riksgäldskontoret

Införandet av lån i Riksgäldskontoret för finansiering av förvaltnings- myndigheternas anläggningstillgångar (se avsnitt 2.4) innebär att enbart utgifter för räntor och amorteringar, och inte investeringsutgifter, skall belasta statsbudgeten.

För att inte en merbelastning skall uppstå på statsbudgeten måste en justering av myndigheternas förvaltningskostnadsanslag som tidigare använts för finansiering av investeringar göras. Justeringen bör ske genom att nuvarande investeringsutrymme på anslag dras bort men att kompensation för räntor och amorteringar lämnas. Övergången till län blir därmed resursmässigt neutral för såväl myndigheten som för staten som helhet. Statsbudgetens saldo kommer därmed att förbättras tem— porärt.

Underlag för en sådan justering har inte beaktats i budgetförslaget. Resp. myndighet bör ges möjlighet att komplettera underlagen för denna justering. På underlag av myndigheternas utfallsredovisning bör justeringen göras i myndigheternas regleringsbrev.

Trygghetsåtgärder för statsanställda

Jag kommer senare denna dag (bil. 8) att redogöra för ramavtal om löner m.m. 1991—1993 för statstjänstemän m.fl. (RALS 1991-93). I avtalet har avsatts 0,4% av lönesumman, dock lägst 57 kr, till Trygghetsstiftelsen fr.o.m. den 1 juli 1992.

En justering av myndigheternas anslag är nödvändig till följd av att medelsbehovet med anledning av denna avsättning för budgetåret 1993/94 har förts upp på statsbudgeten (anslaget F 8. Trygghetsåtgärder för statsanställda).

Underlag för en sådan justering har inte kunnat inhämtas i tid till budgetförslaget. Justeringen kommer i stället att göras i myndigheternas regleringsbrev med ett motsvarande belopp.

2.3 Räntebeläggning av statliga medelsflöden

[ 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 1, bet. 1991/92: FiU20, rskr. 1991/92:128) aviserades att frågan om en räntebeläggning av statliga medelsflöden skulle utredas. Riksgäldskontoret (RGK) och Riksrevisionsverket (RRV) har utrett frågan och lämnat förslag till modell för räntebeläggning av statliga medelsflöden. Den modell som föreslås är en vidareutveckling av räntekonto med kredit som för närvarande

Bilaga 1

tillämpas av myndigheter med s.k. uppdragsmodell för avgiftsfinansierad verksamhet. Räntekonto med kredit regleras i kapitalförsörjnings- förordningen (1992z406).

En tillämpning av räntemodellen för anslagsfinansierade myndigheter innebär att var och en får tillgång till ett räntekonto i RGK. Myndigheter- nas anslagsbelopp delas upp i tolftedelar, och en tolftedel tillförs myndigheternas konton varje månad. Den kredit som för närvarande är kopplad till ett räntekonto i RGK får för anslagsfinansierade myndigheter en annan innebörd. Kreditutrymmct blir i detta fall lika med det anslagsbelopp satnt den anslagskredit som ställs till myndigheternas förfogande. Ränteberäkningen görs på saldot på myndighetens konto. Myndigheten får disponera de ränteintäkter resp. finansiera de räntekost— nader som uppstår. RGK:s räntesättning för både in- och utlåning sker på marknadsmässiga grunder baserat på RGK:s upplåningskostnader.

Jag anser att RRV:s och RGK:s förslag till räntemodell visar att ett generellt införande är möjligt redan nu. Jag föreslår därför att en ränte- beläggning av de medel som myndigheterna disponerar i den egna verksamheten skall införas fr.o.m. budgetåret 1993/94. De myndigheter som här blir aktuella framgår av resp. huvudtitelbilaga. Bedömningen har utgått från att myndigheten dels har tilldelats ramanslag för sina för- valtningskostnader, dels kommer att redovisa enligt bokföringsför- ordningen (1979:1212, ändr. 1991:1026), dels har en betalningsprofil som någorlunda kommer att stämma överens med tidpunkten för in- betalning på kontot. I samband med att anslagsfinansierade myndigheter kommer att tillämpa räntemodellen upphör dessa myndigheters direkta dragningsrätt på statsverkets checkräkning för de medel som skall räntebcräknas.

En särskild myndighet bör enligt min mening ansvara för att medel förs mellan statsverkets checkräkning och myndigheternas konton. RGK och RRV föreslår i sin rapport endera av de två myndigheterna då det i dagsläget inte står klart vilken myndighets tekniska system som bäst kan hantera medelsöverföringarna. Denna fråga behöver övervägas ytter— ligare. Det bör ankomma på regeringen att besluta om vilken myndighet som skall ansvara för tnedelsöverföringarna under budgetåret 1993/94. Regeringen bör återkomma till riksdagen i nästa års budgetproposition med ett slutligt förslag på ansvarig myndighet.

De flesta myndigheter med s.k. uppdragsmodell för avgiftsfinansierad verksamhet har för närvarande tillgång till räntekonto med kredit i RGK. I dessa fall skall kreditutrymtnet i RGK spegla myndighetens behov av likvida medel. Detta behov bör enligt min mening tillgodoses genom att samtliga myndigheter som disponerar inkomster från avgiftsfinansierad verksamhet får disponera krediter i RGK. Detta innebär bl.a. att ett lik— viditetsbehov för en avgiftsfinansierad verksamhet som budgeteras under ett anslag fortsättningsvis skall täckas med kontokrediten, och inte som nu är fallet via anslagsmedel på statsverkets checkräkning.

Det är enligt min mening viktigt att redovisningsmässigt hålla i sär anslags— och avgiftsfinansierade verksamheter. Sotn jag nyss nämnde innebär övergången till räntebeläggning av tnedelsllöden att myndig-

Bilaga 1

heternas direkta dragningsrätt mot statsverkets checkräkning avskaffas för de anslagsmedel som räntebeläggs. Denna dragningsrätt måste för den avgiftsfinansierade verksamheten ersättas med ett ökat kreditutrymme i RGK. Regeringens nuvarande bemyndigande från riksdagen om rätt att disponera krediter i RGK för uppdragsmyndigheter måste ges en annan utformning. Behovet av ett ökat kreditutrymme i RGK innebär som jag nyss nämnde dock inte ett ökat upplåningsbehov för staten totalt eftersom detta behov tidigare finansierats med medel från statsverkets check- räkning. Övergången till räntemodellen kommer i detta avseende således inte att få någon saldoeffekt på statens upplåning. Genom den generella räntebeläggningen och redovisningen enligt bokföringsförordningen (l979:1212, ändr. 1991:1026) kommer i princip samtliga myndigheter, oaktat hur de finansieras, att tillämpa samma finansierings- och redovis- ningsprinciper fr.o.m. budgetåret 1993/94. Mot denna bakgrund anserjag att det i fortsättningen bör ankomma på regeringen att besluta om det kreditutrymme som förvaltningsmyndigheter får disponera i RGK.

Det finns ytterligare frågor av övergångskaraktär som jag vill belysa. Myndigheter som har ramanslag för budgetåret 1992/93 kan komma att redovisa ett anslagssparande eller en nyttjad anslagskredit vid utgången av budgetåret. Avsikten är att eventuellt sparande eller kredit skall föras till myndighetens konto i RGK. För de myndigheter som för närvarande disponerar reservationsanslag och som fr.o.m. budgetåret 1993/94 föreslås tilldelas ramanslag kommer eventuell utgående reservation på motsvarande sätt att föras till myndighetens konto i RGK.

RRV och RGK har för närvarande regeringens uppdrag att utreda lämplighet och möjlighet till räntebeläggning av andra medelsflöden såsom transfereringar, uppbörd och andra regelstyrda utgifter där myndigheterna är ansvariga för utbetalning av medlen men inte kan påverka betalningstidpunkterna. Jag har för avsikt att återkomma till denna fråga vid ett senare tillfälle.

Hänvisningar till PS15

Sammanfattning

Sammanfattningsvis föreslår jag att en generell räntebeläggning av de medel som myndigheterna disponerar i den egna verksamheten genomförs fr.o.m. budgetåret 1993/94. Mitt förslag innebär att myndigheterna tilldelas ett konto i RGK till vilket anslagsmedel förs en gång per månad. Myndigheternas direkta dragningsrätt mot statsverkets checkräkning avskaffas för de medel som räntebeläggs. En särskild myndighet bör därför ansvara för att medel förs mellan statsverkets checkräkning och myndigheternas konton. För att räntebeläggningen skall fungera på ett ändamålsenligt sätt fr.o.m. budgetåret 1993/94 bör det ankomma på regeringen att besluta om vilken myndighet som skall ansvara för medelsöverföringama för detta budgetår. Jag föreslår även att det i fortsättningen bör ankomma på regeringen att besluta om det totala kreditutrymmet i RGK för avgiftsfinansierade verksamheter.

Bilaga 1

2.4 Lån till investeringar för förvaltningsmyndigheters anläggningstillgångar

Lån i Riksgäldskontoret (RGK) för att finansiera investeringar i ADB- och kommunikationsutrustning infördes på försök för vissa myndigheter budgetåret 1990/91 (prop. 1989/90:100 bil.l, bet. l989/90:FiU20, rskr. 1989/90:204). I 1992 års budgetproposition redovisades riktlinjer för den fortsatta tillämpningen av lån för finansiering av investeringar i anläggni- ngstillgångar för förvaltningsändamål. Denna lånemodell bör i princip kunna tillämpas på samtliga förvaltningsmyndigheter. En förutsättning för övergång till lånemodellen är dock att myndigheten upprättar fullständig tillgångsredovisning och bokslut enligt bokföringsförordningen enligt dess lydelse fr.o.m. ljuli 1991.

Fr.o.m. budgetåret 1992/93 infördes lånemodellen för ADB- och kommunikationsutrustning generellt för samtliga förvaltningsmyndigheter som uppfyllde redovisningskravcn. För att samla erfarenheter till grund för ett ställningstagande till slutlig utformning av lånemodellen inleddes en ny försöksverksamhet där vissa myndigheter erhöll lån i RGK för att finansiera samtliga anläggningstillgångar av icke-infrastrukturell art. Även återstående kapitalskulder för redan gjorda investeringar som berörda myndigheter finansierat genom lån via det generella ADB— anslaget som Statskontoret disponerat resp. utrustningsanslag har konverterats till lån i RGK (prop. 1991/92:100 bil. 1, bet. 1991/92: FiU20, rskr. 1991/92:128).

Regeringen har reglerat lånemodellen i kapitalförsörjningsförordningen (19922406). Regeringen beslutar om en låneram för resp. myndighet, som omfattar investeringsbehov i såväl anslagsfinansierad som avgifts- finansierad vcrksamhet. RGK bestämmer lånevillkoren på marknads— mässiga grunder och kontrollerar att myndighetens låneanspråk ryms inom den tilldelade låneramen. RGK aviserar räntor och amorteringar halvårsvis. Enstaka investeringsbehov som uppstår under budgetåret där värdet uppgår till ett mindre belopp får dock direktfinansieras med medel på anslag för förvaltningskostnader.

Då samtliga förvaltningsmyndigheter fr.o.m. budgetåret 1993/94 förutsätts uppfylla de redovisningskrav som måste ställas upp för att myndigheterna enkelt skall kunna använda lånemodellen kan lånemo- dellen införas generellt för samtliga myndigheter. Erfarenheterna från de tidigare försöksverksamheterna visar också att det är fullt möjligt.

Lån i RGK bör enligt min mening införas fr.o.m. budgetåret 1993/94 som generell metod för finansiering av de statliga myndigheternas samtliga investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål. Undantag från lånemodellen bör endast få ske efter särskilt beslut av regeringen. Eventuella kapitalskulder som myndigheterna har till statsverket för redan gjorda investeringar som finansierats över statsbud— geten, i form av bl.a. särskilda utrustningsanslag och investeringsanslag, bör lösas genom lån i RGK och befintliga utrustningsanslag avvecklas. För att kostnaderna för investeringen skall fördelas över den tid till- gången brukas bör amorteringstiden i normalfallet motsvara tillgångens ekonomiska livslängd.

Bilaga 1

Av praktiska skäl bör myndigheterna inte behöva invänta att lånemedel överförts till myndigheten för att den skall kunna beställa och betala en anläggningstillgång om det är klart att utgiften ligger inom den låneram myndigheten lämnats. För att inte enskilda lån skall behöva tas vid varje enskild betalning som avser köp av anläggningstillgång bör myndigheter- na under pågående budgetår kunna erhålla medel i form av löpande kredit i RGK, som räknas av mot låneramen. Även likvida medel på det egna räntekontot bör kunna användas i avvaktan på att lån tecknas. Löpande krediter eller medel på räntekonto som tas i anspråk för investeringar i anläggningstillgångar bör dock konverteras till län minst en gång om året, senast inför budgetårets slut. I den mån ett investeringsbehov uppstår under det löpande budgetåret som ej kan finansieras inom låneramen bör myndighetens tilldelade låneram kunna omprövas av regeringen.

Regeringen bör inhämta riksdagens bemyndigande att disponera ett låneutrymme i RGK för att finansiera myndigheternas investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål. Låneutrymmet bör definieras som en låneram som avser den totala skuld till RGK som regeringen genom myndigheterna sammanlagt får ikläda sig. Det i belopp preciserade bemyndigandet bör gälla tills vidare. Regeringen bör återkomma till riksdagen när behov av justering av låneramen föreligger.

Regeringen bör vidare lämna en årlig redovisning till riksdagen som visar utnyttjat låneutrymme föregående budgetår, tilldelat låneutrymme det pågående budgetåret och beräknat lånebehov för det kommande budgetåret fördelat på resp. departementsområde. En särredovisning bör kunna lämnas för sådana sektorer som bedöms vara av särskilt intresse för riksdagen att ta del av. RGK bör ges i uppgift att lämna underlag för en sådan redovisning.

Regeringen prövar myndigheternas investeringsverksamhet inom ramen för den ordinarie budgetberedningen. Till grund för regeringens prövning av den totala låneramens storlek och för fördelning på departementsområ- den/sektorer ligger de enskilda myndigheternas investeringsplaner och deras bedömning av lånebehov för kommande budgetår. För att kunna möta oförutsedda behov bör låneramen även rymma ett belopp som ställs till regeringens disposition. De förväntade kostnaderna för nya åtagan- den, tillsammans med kostnader för eventuella tidigare låneåtaganden. bör sättas i relation till vad resp. myndighet bedöms klara av att finansiera inom ramen för sina resurser. Prövningen kan därmed sägas koncentreras på en kreditprövning snarare än en prövning av det enskilda objektet i investeringsplanerna. Inom ramen för riksdagens bemyndigande bör regeringen tilldela resp. myndighet ett investeringsutrymme i form av en låneram. Låneramen avser den totala skuld en enskild myndighet får ha till RGK.

Myndigheternas investeringar och hur de finansierats skall redovisas i myndighetens bokslut i årsredovisningen. Resultatet bör återrapporteras till riksdagen i budgetpropositionen som en del av regeringens redovis- ning av myndighetens resultat i resp. huvudtitelbilaga.

För att införandet av lånemodellen skall bli statsbudgetmässigt neutral

Bilaga 1

krävs att en justering görs av de förvaltningskostnadsanslag som tidigare använts för att direktfinansiera anläggningstillgångar för förvaltningsända— mål som jag redogjort för tidigare idag (avsnitt 2.2.3).

Lånebehov för budgetåret 1993/94

Jag beräknar förvaltningsmyndigheternas samlade lånebehov för finan- siering av anläggningstillgångar för förvaltningsändamål för budgetåret 1993/94, inkl. ett belopp till regeringens disposition för att möta oförutsedda behov, till 4 500 000 000 kr. Av detta belopp beräknas 1 400 983 000 kr. användas för att lösa återstående kapitalskulder till statsverket för investeringar gjorda t.o.m. budgetåret 1992/93. Reger— ingen har, inom ramen för det bemyndigande riksdagen lämnat reger- ingen för budgetåret 1992/93, t.o.m. 30 november 1992 bemyndigat myndigheterna att uppta lån i RGK intill ett sammanlagt belopp av drygt 970 milj. kr. för innevarande budgetår. Då låneramen skall avse den totala skuld myndigheterna får ikläda sig, har de tidigare bemyn- digandena beaktats i min beräkning av det sammanlagda lånebehovet för budgetåret 1993/94.

Vissa undantag bör dock lämnas för ingång i lånemodellen för budget— året 1993/94. Undantag bör lämnas för de myndigheter som kommer att ingå i den nya myndigheten Försvarsmakten som inrättas den 1 juli 1994. Vidare bör undantag lämnas för budgetåret 1993/94 för universitet och högskolor inom utbildningsdepartementets område. Dessa är för när- varande föremål för en större omstrukturering med utgångspunkt från de riktlinjer som angivits i prop. 1992/93zl om universitet och högskolor - frihet för kvalitet. Berörda myndigheters investeringsbehov ingår därför inte i den beräkning av lånebehov jag redovisade nyss. Avsikten är dock att även dessa myndigheter senare skall tillämpa lånemodellen. Jag har i denna fråga samrått med cheferna för Försvarsdepartementet och Utbildningsdepartementet.

Det samlade lånebehovet för budgetåret 1993/94 fördelas enligt följande:

Departementsområde Lånebehov 1993/94 varav inlösen Justitiedep. ] 121 709 000 294 875 000 varav polissektorn (680 000 000) (196 913 000) Utrikesdep. 37 500 000 28 217 000 Försvarsdep. 14 200 000 Socialdep. 705 675 000 373 465 000 Kommunikationsdep. 61 178 000 3 761 000 Finansdep. 977 124 000 580 478 000 Utbildningsdep. 24 798 000 4 218 000 Jordbruksdep. 276 100 000 - varav SLU (75 000 000) Arbetsmarknadsdep. 305 350 000 - Kulturdep. 67 748 000 4 787 000 Näringsdep. 104 159 000 10 892 000 Civildep. 86 890 000 31 490 000 Miljö. och naturresursdep. 274 403 000 68 800 000 Till regeringens disposition 443 166 000

Summa 4 500 000 000 1 400 983 000

Bilaga 1

Jag föreslår att regeringen begär riksdagens bemyndigande att via RGK uppta lån för förvaltningsmyndigheternas investeringar i anläggningstill- gångar för förvaltningsändamål intill ett sammanlagt belopp av 4 500 000 000 kr. samt att, inom denna låneram, besluta om rätt för myndigheter att ta upp lån i RGK för detta ändamål.

Hänvisningar till PS16

Sammanfattning

Sammanfattningsvis föreslår jag att lån i RGK införs som generell metod för att finansiera förvaltningsmyndigheternas samtliga investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål fr.o.m. budgetåret 1993/94. Samtliga befintliga kapitalskulder myndigheterna har till statsverket för investeringar i sådana tillgångar bör vid övergången lösas med lån. Regeringen bör begära riksdagens bemyndigande att få disponera ett låneutrymme, en låneram, som utgör den totala skuld som får iklädas för detta ändamål. Som underlag för riksdagens ställnings— tagande bör regeringen lämna en årlig redovisning av låneverksamheten. Inom ramen för riksdagens bemyndigande bör regeringen tilldela resp. myndighet ett investeringsutrymme i form av en låneram som avser den totala skuld myndigheten får ikläda sig för investeringar. Jag föreslår slutligen, i enlighet med vad jag redovisat, att regeringen begär riksdagens bemyndigande att uppta lån i RGK intill ett sammanlagt belopp av 4 500 000 000 kr.

2.5 Avgiftsfinansierad verksamhet Styrning och budgetering av avgiftsfinansierad verksamhet

I föregående års budgetproposition (bil. 1 s. 52 ff) redovisades huvud- principer för styrning och budgetering av avgiftsfinansierad verksamhet. Regeringen har genom avgiftsförordningen (1992:191) och kapitalför- sörjningsförordningen (19921406) beslutat om generella regler för avgiftsfinansierad verksamhet i enlighet med de i propositionen redovisa- de riktlinjerna. Förordningama trädde i kraft den 1 juli 1992. Principerna för budgetering har nu tillämpats vid budgeteringen av avgiftsfinansierad verksamhet för budgetåret 1993/94.

Med stöd av kapitalförsörjningsförordningen får myndigheter med s.k. uppdragsmodell självständigt besluta om att balansera årets resultat i den avgiftsfinansierade verksamheten i ny räkning. Detta gäller förutsatt att det ackumulerade överskottet inte överstiger 10 % av verksamhetens om- sättning. RRV har i en rapport till regeringen den 29 september 1992 föreslagit att denna balanseringsrätt även bör omfatta myndigheter med avgiftsfinansierad verksamhet som nettobudgeterats på ett anslag. Jag anser att RRV:s förslag bör genomföras men vill i sammanhanget understryka att om ett öVerskott uppstått i verksamheten har myndigheten att beakta detta i en omprövning av avgiftemas storlek för att ett över- uttag av kunderna ej skall ske.

Bilaga 1

Statliga myndigheters telefonservice

Riksdagen har behandlat frågan om användningen av s.k. 020-nummer (bet. 1988/89zFiU30, rskr. 1988/891327. bet. 1991/92zKU30. rskr. 1991/92:273, bet. l991/92:FiU17). 020-nummer innebär att uppringaren endast betalar markeringsavgift motsv. lokalsamtal och mottagaren resten. Riksdagen ansåg att statliga myndigheters telefonservice borde förbättras genom en ökad användning av OZO—nummer, men att den närmare omfattningen av denna service fick övervägas av regeringen.

Jag anser att det är angeläget att myndigheterna tillhandahåller och utvecklar en hög servicegrad gentemot allmänheten. STATTEL—delegatio- nen (dir. 199lz29) har bl.a. i uppgift att föreslå metoder för en ökad telefonservice. .

Erfarenheterna av 020-nummer i statlig verksamhet är hittills mycket begränsade. SJ införde 020-nummer för information och bokningar av biljetter i maj 1991. Totalt inkommer ca 4 miljoner samtal per är via 020-numret. Enligt information jag erhållit under hand från SJ har detta inneburit en ökad tillgänglighet för kunderna och givit möjligheter att rationalisera på biljettförsäljningskontoren genom att kunden kan välja att få beställd biljett hemsänd med ett inbetalningskort. Vissa köproblem föreligger för närvarande men är under åtgärdande. Kostnaden för själva 020-tjänsten är ca 6 mkr per är, vilken finansieras genom biljettintäkter. SJ:s uppfattning är att införandet av 020-nummer är en riktig åtgärd för att öka tillgängligheten. SJ betonar dock att den etablering som skett av telefonbokningscentraler, som är kärnan i 5115 tillämpning av 020- nummer. inte skulle ha kommit till stånd utan ekonomisk samverkan med kommuner och andra samhällsorgan.

Genom mål— och resultatstyming har statsmakterna i stor utsträckning delegerat till myndigheterna att själva besluta om utformningen av sin verksamhet för att, inom ramen för tillgängliga resurser, uppfylla de mål och krav på resultat statsmakterna ställt. Genom de utökade finansiella befogenheterna förstärks myndigheternas möjligheter att även resurs— mässigt prioritera olika insatser för att uppfylla de åligganden myndig- heten har, t.ex. vad gäller former för uppgiftslämnande. Jag avser här bl.a. införandet av ramanslag för förvaltningskostnader och den rätt myndigheterna givits att själva få besluta om att ta ut avgifter för vissa varor och tjänster.

Det bör enligt min mening ankomma på den enskilda myndigheten att själv bedöma om den, inom ramen för sina resurser, bättre kan uppfylla de krav som ställs på verksamheten i servicehänseende genom att införa O20—nummer eller andra motsvarande lösningar som kan komma att erbjudas på telefoniområdet. Jag har därför inte för avsikt att föreslå någon reglering av denna fråga.

Televerket har även infört ett system med s.k. O71-nummer som innebär att den uppringande, utöver sedvanlig markeringsavgift, får betala en avgift till mottagaren. I regleringsbrev för Patent— och registreringsverket (PRV) för budgetåret 1991/92 bemyndigades verket att bedriva avgiftsbelagd telefonservice för uppgiftslämnande ur

Bilaga 1

bolagsregistret. Syftet var att minska de långa väntetiderna som länge varit ett stort problem. PRV beslutade med stöd av bemyndigandet att införa 071-nummer fr.o.m. mars månad 1992. Därmed utökades antalet öppna linjer från 12 till 24. Efter samråd med RRV fastställde PRV avgiftsnivån enligt principen full kostnadstäckning, som gäller för bolagsbyråns verksamhet i övrigt. För att tillgodose allmänhetens behov av avgiftsfritt uppgiftslämnande beslutade PRV att fyra av de 24 linjerna fortfarande skulle vara avgiftsfria.

Efter en anmälan till Riksdagens ombudsmän (JO), där det ifrågasattes om PRV:s beslut var förenligt med offentlighetsprincipen, uttalade JO i beslut den 5 maj 1992 (Dnr 1028/1992) att PRV från rättslig synpunkt handlat korrekt. JO förutsatte emellertid att PRV, så snart erfarenheter kan dras från det nyinförda systemet, kontrollerar att de fyra avgiftsfria telefonlinjerna tillgodoser allmänhetens behov av avgiftsfritt uppgifts— lämnande och att PRV tillställer JO resultatet av utvärderingen. Rege— ringen har i regleringsbrev till PRV för innevarande budgetår begärt att en utvärdering av den avgiftsbelagda telefonservicen skall redovisas i PRV:s anslagsframställning för budgetåret 1994/95.

Med samma motiv som jag anfört i fråga om 020-nummer anser jag att en myndighet självständigt bör kunna besluta om att ta ut avgift för telefonupplysningar genom s.k. 071—nummer, om det kan medföra att myndigheten därmed tillhandahåller en service som går utöver den skyldighet myndigheten har enligt sekretesslagen och förvaltningslagen. Givetvis är det myndighetens ansvar att tillse att ett införande av 071- nummer, eller andra motsvarande telefontjänster som kan komma att erbjudas av andra leverantörer, sker på ett sätt som inte står i strid med dessa bestämmelser. Det bör ankomma på myndigheten själv att besluta om avgiftens storlek, dock med den begränsningen att avgiften skall grundas på att inkomsterna från verksamheten inte får överstiga myndighetens kostnader för den utökade servicen. Ett sådant bemyndig- ande bör lämnas myndigheterna genom ett tillägg till avgiftsförordningens bestämmelser. Jag avser därför att återkomma till regeringen med förslag om ändring i avgiftsförordningen med den innebörd jag nu redogjort för.

Avgifter för viss postbefordran

Riksdagen beslutar om offentligrättslig verksamhet skall finansieras med avgifter. Oftast har riksdagen slagit fast att avgifterna skall sättas så att full täckning erhålls för de kostnader myndigheten har för tillhan- dahållande av den avgiftsbelagda tjänsten. Exempel på sådana avgifter är avgifter för ansökning om prövning av tillstånd av olika slag och avgifter för utlämnande av kopior av allmänna handlingar m.m. (prop. 1989/90: 138, bet. 1989/90:FiU38, rskr. 1989/90:289).

Vanligen skickas t.ex. ett tillståndsbeslut eller kopior av allmänna handlingar med post till den som begärt tillståndet eller kopiorna. Kostnaderna för sådan postbefordran belastar idag i de flesta fall den berörda myndighetens anslag. Jag anser dock att mottagaren i princip även bör svara för portokostnaderna. Ett sådant avgiftsuttag får anses

Bilaga 1

ligga inom ramen för riksdagens beslut om full kostnadstäckning. Myndigheterna bör få disponera inkomsterna från avgifter för postbe- fordran av handlingar.

Jag avser att föreslå regeringen att ge RRV i uppdrag att lämna förslag till hur dessa avgifter skall regleras. RRV bör även beräkna vilka anslagsmässiga justeringar som bör göras för berörda myndigheter vid en övergång till avgiftsfinansiering av postbefordran som föranleds av en avgiftsbelagd tjänst. Uppdraget bör genomföras så att en övergång till avgiftsfinansiering kan ske redan vid ingången av budgetåret 1993/94. Som en konsekvens bör medel som i budgetförslaget budgeterats på berörda anslag för 1993/94 för täckande av sådana kostnader inte ställas till myndigheternas disposition. Det bör ankomma på regeringen att besluta om dessa frågor i samband med beslut om regleringsbrev för budgetåret 1993/94.

Sammanfattning

Sammanfattningsvis anser jag att samtliga myndigheter som bedriver avgiftsfinansierad verksamhet och som får disponera avgiftsinkomstema bör få balansera årets resultat upp till en viss nivå i ny räkning. Jag anser vidare att myndigheterna själva bör få besluta om utformning av sin telefonservice vad gäller tillämpning av s.k. 020-nummer resp. 071- nummer eller liknande tjänster som kan komma att erbjudas på telefoni- området. Jag anser även att myndigheter som tillhandahåller avgifts- finansierade tjänster, där det ekonomiska målet är full kostnadstäckning, bör få ta ut ersättning för postbefordran av handlingar i anledning av den avgiftsbelagda tjänsten.

2.6 Riktlinjer m.m. för risk- och skadehanteringen i staten

I detta avsnitt kommer jag inledningsvis att redovisa min syn på hur de generella riktlinjerna m.m. för risk- och skadehanteringen i staten bör utformas. Därefter tar jag upp frågan om ett särskilt försäkringsskydd vid statliga tjänsteresor.

Generella riktlinjer m.m. Bakgrund

För närvarande gäller som grundregel att statliga myndigheter inte får teckna försäkring för statens egendom eller för att skydda staten eller statligt anställda mot ansvarighet. Utgångspunkten är att staten själv kan stå risken genom s.k. självförsäkring. För att täcka skadekostnader är myndigheterna i princip tvungna att använda anslagsmedel. Vissa undantag från försäkringsförbudet finns dock. T.ex. får ett antal myndigheter teckna trafikförsäkring.

I prop. 1990/91:100 bil. 1, aviserades en utredning om försäkring av statens egendom m.m. Frågan har utretts av en särskild utredare som har överlämnat betänkandet (SOU l992z40) Risk- och skadehantering i statlig verksamhet. I uppdraget har undantag gjorts för skador som uppkommit

Bilaga 1

vid myndighetsutövning som kan ersättas enligt 3 kap. 2 Q' skadestånds- lagen (1972z'207) samt försäkringar som skyddar statens personal mot personskador.

Utredaren föreslår att samtliga myndigheter skall göra en riskanalys. Den skall sammanställas vart tredje år i den fördjupade anslagsframställ- ningen. Vidare föreslås att det gällande försäkringsförbudet för statens egendom m.m. fortfarande skall gälla som princip. För att underlätta fortsatt verksamhet om en skada skulle inträffa föreslår utredaren ett system med s.k. nödfallskrediter hos Riksgäldskontoret (RGK).

För närvarande finns möjlighet för myndigheterna att låta Försvarets civilförvaltning (FCF) reglera de trafikskador som uppkommer när statens fordon är inblandade. Utredaren föreslår att denna försäk- ringsliknande verksamhet skall fortsätta. Även personskador som inte uppkommit i följd av trafik föreslås ingå i denna hantering.

Betänkandet har remissbehandlats. Remissyttrandena finns tillgängliga i Finansdepartementets ärende (dnr 2980/92).

Flertalet förvaltningsmyndigheter instämmer i förslagen eller har mindre erinringar. Bland de myndigheter som har väsentliga invändningar dominerar uppdragsmyndigheter och affärsverk. Även företrädare för försäkringsbranschen är kritiska. En vanlig synpunkt är att det gällande försäkringsförbudet bör slopas samt att nödfallskrediter inte behövs. Dessutom får den föreslagna uppläggningen av riskanalysen kritik.

Flertalet remissinstanser i huvudsak förvaltningsmyndigheter - stöder förslaget att trafikskadorna även i fortsättningen skall kunna regleras av FCF. Några instanser anser dock att hanteringen skall utsättas för konkurrens. Även förslaget att FCF skall hantera personskadorna får ett omfattande stöd.

Riktlinjer

Enligt min mening bör risk- och skadehanteringen i staten ha följande inriktning.

En förutsättning för att en myndighets risk- och skadehantering skall kunna genomföras på ett meningsfullt sätt är att verksamhetens skade- risker och skadekostnader är kända. Därför är det angeläget att risk- analyser genomförs. Jag föreslår att varje myndighet skall vara skyldig att genomföra sådana analyser på det sätt som utredaren föreslår. I likhet med flera remissinstanser anser jag dock att analyserna inte skall inordnas i budgetprocessen. Riskhanteringen bör i stället vara en del i myndighetens löpande verksamhet.

För att kunna upprätthålla verksamheten om den drabbas av en större skada krävs någon form av riskfinansiering. De problem som utredaren avser lösa med hjälp av nödfallskrediter torde i de flesta fall kunna hanteras inom det system med lån i RGK jag föreslagit i det föregående (avsnitt 2.4). Dessa lån avser finansiering av investeringar i anläggnings— tillgångar för förvaltningsändamål. Om en anläggningstillgång skulle utsättas för en större skada eller bli förstörd finns möjlighet att anpassa låneramen med hänsyn till detta. Jag bedömer därför att det för

Bilaga 1

närvarande inte finns behov av särskilda nödfallskrediter. Av detta skäl avser jag inte lägga fram förslag om ett ytterligare finansieringssystem. I den mån erfarenheterna av tillämpningen av det nya regelverket visar att ändringar är nödvändiga är jag beredd att åter överväga denna fråga.

Utredaren föreslår vidare att det rådande förbudet för myndigheter att teckna försäkringar skall kvarstå. Ett sådant förbud ligger dock inte i linje med det arbete som pågår att delegera beslutanderätten i finansiella frågor till myndigheterna. Jag anser därför att myndigheterna själva skall få välja system för riskfinansiering. Utgångspunkten för denna bedöm- ning är att den enskilda myndigheten har bäst förutsättningar att avgöra inriktningen av sin risk- och skadehantering. Dessutom torde myn— digheten få bättre möjligheter att kunna minska sina riskkostnader om den själv får avgöra sin riskfinansiering.

Som jag tidigare föreslagit skall varje myndighet göra en riskanalys. Med denna analys som utgångspunkt kan myndigheten ta ställning till olika metoder för riskfinansiering. Därmed finns det förutsättningar att bedöma myndighetens samlade risk- och skadehantering inom ramen för den fortlöpande revisionen.

] utredningen framhålls att finansieringen av myndigheternas risker är ett mindre problem eftersom staten själv kan betala inträffade skador. Frågan om att teckna försäkring eller att avstå från detta är därför av underordnad betydelse. Det viktigaste är i stället att minimera den totala riskkostnaden. Jag bedömer att den mest angelägna åtgärden i detta sammanhang är att minska skadekostnadema, t.ex. genom skadeföre- byggande arbete. En förutsättning är därvid att ett system för skade- rapportering finns hos varje myndighet. Försäkringslösningar bör dock undvikas i så stor utsträckning som möjligt.

Enligt min bedömning torde en myndighets arbete med risk- och skadehantering främjas genom att den i princip får bära hela kostnaden för sina skador genom den föreslagna lösningen för riskfinansiering. Myndigheten bör således inte i utgångsläget kunna räkna med att få ökat anslag i den kommande budgetprövningen på grund av inträffade skador. Som jag tidigare nämnt kan även i vissa fall ramen för lån i RGK anpassas med hänsyn bl.a. till större skador.

Administration

Utredaren har visat att medvetandet om risker och skador är eftersatt hos flertalet myndigheter. Jag anser därför att särskild vikt måste läggas vid att lämna stöd för myndigheternas hantering av dessa frågor. Det kan t.ex. gälla vägledning för arbetet med riskanalyser. Dessutom bör ett regelverk för risk— och skadehanteringen utarbetas.

Ansvaret för det stödjande arbetet bör läggas på en central förvalt- ningsmyndighet. Behovet av stöd torde vara störst hos små och medel— stora myndigheter. Eftersom Kammarkollegiet har som inriktning att stödja sådana myndigheter på det ekonomiadministrativa området föreslår jag att kollegiet får ansvaret för denna uppgift. Kvalificerad kompetens som behärskar risk- och skadehantering bör dock tillföras.

Bilaga 1

l Kammarkollegiets uppgifter bör bl.a. ingå att lämna förslag till riskfinansiering i enskilda fall. T.ex. bör den myndighet som överväger att teckna en försäkring först samråda med kollegiet. Dessutom bör ansvaret för att i vissa fall upphandla standardiserade försäkringar ligga på kollegiet - t.ex. det ramavtal för en konsultansvarsförsäkring som utredaren föreslår.

Kammarkollegiet bör även ta initiativ till att interna statliga lösningar för riskfinansiering skapas i de fall dessa är kostnadseffektiva för staten som helhet. T.ex. beskriver utredaren olika system för intern riskfinan- siering som bygger på skadefonder och kreditgivning. De myndigheter som har behov av att skydda sig mot vissa skador - företrädesvis av mindre omfattning - skulle kunna välja att ingå i ett sådant system. En sådan lösning har samma principiella utgångspunkt (självförsäkring) som den nuvarande försäkringsliknande verksamheten hos FCF. Även 1 de fall försäkring tecknas kan statens fördelaktiga finansiella ställning utnyttjas. Exempelvis kan större delen av risken flyttas över (cederas) till en riskbärare som staten har kontroll över (en intern statlig enhet). En sådan lösning ligger nära den nuvarande självförsäkringsprincipen som är mest fördelaktig ur strikt ekonomisk synpunkt. Samtidigt utnyttjas de fördelar som finns inbyggda i ett försäkringssystem.

Jag föreslår att det stödjande arbete som jag beskrivit ovan skall påbörjas av Kammarkollegiet under budgetåret 1993/94. Verksamheten bör på sikt avgiftsfinansieras.

Som jag tidigare nämnt har vissa myndigheter möjlighet att teckna trafikförsäkring i ett försäkringsbolag. I enlighet med den grundläggande principen att varje myndighet själv skall kunna välja system för riskfinansiering föreslår jag att denna möjlighet bör utsträckas till att gälla alla myndigheter. Sålunda bör samtliga myndigheter kunna försäkra sina fordon hos ett försäkringsbolag.

För närvarande drivs en försäkringsliknande verksamhet hos FCF. En grundläggande förutsättning för denna ordning är tillgången till samman- hållen kompetens för trafikskadereglering. Utredaren bedömer att verksamheten varit mycket kostnadseffektiv och av hög kvalitet. Flertalet remissinstanser har goda erfarenheter av denna hantering. Regleringen av trafikskadorna bör därför i enlighet med utredarens förslag fortsätt- ningsvis ske centralt. Chefen för Försvarsdepartementet kommer senare i dag (bilaga 5) att föreslå att FCF läggs ned senast den 30 juni 1994. Jag föreslår att regleringen av trafikskador i samband därmed förs över till Kammarkollegiet.

Om en myndighet kan visa att den på grund av sin speciella verksam- het har särskild kompetens på trafikskadeområdet bör regeringen kunna medge dispens från kravet på central handläggning. För den myndighet som väljer att försäkra sig i ett försäkringsbolag sker skaderegleringen naturligtvis hos detta bolag.

Utredaren föreslår vidare att även andra personskador än trafikskador skall handläggas centralt. Efter regeringens bemyndigande utsåg statsrådet Laurén i december 1991 en utredare för att se över Justitie— kanslems (JK) uppgifter (Ju 1991108). bl.a. uppgiften att bevaka statens

Bilaga 1

rätt. I denna innefattas JK:s uppgift enligt kungörelsen (1972z416) om statsmyndigheternas skadereglering i vissa fall. Jag anser därför att ställningstagandet till utredarens förslag om andra personskador än trafikskador bör ske i samband med beredningen av resultatet av JK- utredningens arbete. Jag har erfarit att utredningen beräknar att avge sitt betänkande i början av år 1993.

Försäkringsskyddet vid statliga tjänsteresor har utretts av en särskild utredare. Jag kommer i det följande att lämna vissa förslag på detta område. Bl.a. bör Kammarkollegiet få möjlighet att hantera ett skade- reglerings- och ersättningssystem liknande det som finns för statens fordon.

Administrationen av den föreslagna interna statliga verksamheten på trafikskadeområdet samt för skydd vid tjänsteresor bör finansieras med avgifter. Denna verksamhet bör redovisas som ett eget resultatområde avskild från övrig verksamhet hos Kammarkollegiet.

I frågan om administrationen av risk- och skadehanteringen i staten har jag samrått med statsrådet Laurén och med cheferna för Försvars- och Civildepartementen.

Reg el ve rk

Jag har för avsikt att återkomma till regeringen med förslag till regler för risk- och skadehanteringen i staten. Det bör ankomma på Kammar- kollegiet att utarbeta allmänna råd för myndigheterna i deras arbete med risk- och skadehantering. Reglerna bör träda i kraft efter det att kollegiets stödjande arbete har etablerats. Som jag tidigare föreslagit bör detta arbete påbörjas under budgetåret 1993/94. Jag bedömer att det nya regelverket kan börja tillämpas tidigast fr.o.m. den 1 juli 1994.

Som jag tidigare redovisat är den nuvarande risk- och skadehanter- ingen eftersatt hos många myndigheter. Detta har bl.a. medfört att utredaren inte kunnat göra en samlad bedömning av det historiska skadeutfallet och därtill hörande kostnader. Därför saknas underlag för ett definitivt ställningstagande till vilka metoder för riskfinansiering som är mest adekvata. Den skadehistorik som för närvarande saknas bör efter hand kunna tas fram. Med denna som grund finns förutsättningar att göra förändringar i regelverket i den mån sådana bedöms nödvändiga. Mot denna bakgrund är det viktigt att utvecklingen av myndigheternas risk— och skadehantering följs noga. Jag avser därför att ta initiativ till en uppföljning och utt-'ärdering av regelverket när det har tillämpats under en tid. Detta bör göras fristående från de myndigheter som administrerar risk- och skadehanteringen i staten.

[försäkringsskydd vid statliga tjänsteresor

l föregående avsnitt har min syn på de generella riktlinjerna m.m. för risk- och skadehanteringen i staten redovisats. I det följande kommer jag att ta upp frågan om ett särskilt försäkringsskydd vid statliga tjänsteresor.

Bilaga 1

Bakgrund

Den 8 maj 1989 störtade ett passagerarflygplan på flygplatsen i Oskars- hamn. Vid olyckan omkom bl.a. tolv personer som reste i tjänsten för Tele- och postutredningens (K 1988z02) räkning. Det visade sig att betydande skillnader fanns iförsäkringsskyddet för de tolv omkomna. Det framkom även att de efterlevande fick sämre ersättning än om det hade rört sig om en tjänsteresa inom den privata sektorn. Detta berodde på att resan hade gjorts för statens räkning.

Med anledning av det inträffade beslöt riksdagen på regeringens förslag (prop. 1989/90:108, bet. 1989/90zLU39, rskr. 1989/90:260) att staten ex gratia skulle betala ut 500 000 kr till dödsboet efter var och en av de omkomna deltagarna i Tele- och postutredningen.

Utredningen m.m.

Efter riksdagsbehandlingen av regeringens förslag beslöt regeringen den 28 juni 1990 att tillkalla en särskild utredare för att överväga hur ett särskilt försäkringsskydd vid statliga tjänsteresor skulle kunna utformas.

Utredningen överlämnade den 8 mars 1991 betänkandet Försäkrings- skydd vid statliga tjänsteresor samt betänkandet Försäkringsskydd för särskilda persongrupper den 19 juni 1991.

I betänkandet Försäkringsskydd vid statliga tjänsteresor konstateras att man till rimliga kostnader och genom enkla administrativa förfaranden snabbt bör kunna erbjuda statligt anställda m.fl. i huvudsak samma försäkringsskydd vid tjänsteresor som privatanställda.

Utredningen anser vidare att det finns skäl som talar för lösningen av försäkringsfrågan såväl genom utnyttjande av enskilda försäkringsbolag som genom ett internt statligt system. Några helt avgörande skäl för den ena eller den andra modellen finns knappast enligt utredningens mening.

Betänkandet Försäkringsskydd för särskilda persongrupper behandlar försäkringsskyddet för personer som t.ex. får statlig utbildning, värnpliktiga eller personer intagna på kriminalvårdsanstalt eller annars berövade sin frihet. De två senare kategorierna omfattas av lagen (1977:265) om personskadcskydd.

Utredningen anser att en generell försäkring i samband med att dessa persongrupper gör resor knappast kan utformas. I stället måste det ankomma på resp. myndighet att överväga och komma med förslag i den mån detta resande skulle kunna betecknas som en form av tjänsteresa.

Betänkandena har remissbehandlats. Remissyttrandena finns tillgäng- liga i Finansdepartementets ärende (dnr 4603/91).

Remissinstansema tillstyrker att försäkringsfrågan löses så att i princip samma skydd ges på den statliga arbetsmarknaden som på den privata. Uppfattningen om vilken som är den bästa organisatoriska lösningen för att uppnå detta försäkringsskydd skiftar dock mellan dem. Remiss- instansema stöder även utredningens förslag om försäkringsskyddet för särskilda persongrupper.

Bilaga 1

Riktlinjer

Jag föreslår att försäkringsskyddet vid statliga tjänsteresor skall utformas enligt följande riktlinjer.

Det är enligt min mening motiverat att statligt anställda och uppdrags- tagare hos staten får ett försäkringsskydd vid tjänsteresor som svarar mot vad som allmänt tillämpas för privatanställda. Jag föreslår sålunda att alla anställda och uppdragstagare skall få ett försäkringsskydd eller motsvarande skydd vid tjänsteresor. Som utredningen föreslår bör vissa grundläggande moment alltid finnas med. Dessa delar bör omfatta ersättning vid dödsfall och invaliditet, ersättning för förlorat personligt resgods, möjlighet till ersättning för kostnader vid reseavbrott, över— fallsskydd vid personskada samt rättsskydd. Det bör också vara möjligt för en myndighet att komplettera med ytterligare moment beroende på omständigheterna.

Vad som skall avses med tjänsteresa och vilka slags resor som skall omfattas av försäkringsskyddet bör enligt min mening avgöras av varje myndighet. De definitioner som används i skattelagstiftningen och i reseavtalen på det statliga avtalsområdet bör kunna användas som vägledning.

Riksdagen beslöt att även de efterlevande till två AMU—elever som omkom i flygolyckan i Oskarshamn skulle få samma ex gratiaersättningar som de efterlevande till de omkomna som deltog i Tele- och postutred- ningen. Det förekommer att personer som får statlig utbildning samt de övriga särskilda persongrupper som jag tidigare nämnt gör resor i statlig regi. Dessa resor kan dock enligt min mening inte anses ha karaktären av tjänsteresor med den innebörd som läggs i detta begrepp. Jag föreslår därför att dessa kategorier inte skall omfattas av den ordning som jag tidigare redovisat. I stället bör varje myndighet som är huvudman för dessa kategorier av resande se över villkoren för dessa resor. Om kriterierna för tjänsteresa kan anses uppfyllda finns möjlighet att tillställa regeringen förslag hur försäkringsskyddet skall ordnas. För värnpliktiga finns det för övrigt ett väl utvecklat försäkringsskydd vid resor.

Administration m.m.

När det gäller administrationen av försäkringsskyddet föreslår jag att FCF bör få möjlighet att skapa ett skadereglerings- och ersättningssystem liknande det som finns för statens fordon. Det är för övrigt ett av de alternativ som redovisas i utredningen. Vid den planerade avvecklingen av FCF bör denna verksamhet föras över till Kammarkollegiet.

En myndighet bör även kunna anlita den privata försäkringsmarknaden. En sådan lösning ligger i linje med den av mig tidigare föreslagna principen att varje myndighet själv skall få välja system för sin riskfinan- siering. En myndighet har även i övrigt fått större befogenheter vad gäller ansvaret för sin ekonomi. Den kan därför väga in kostnaderna för sitt försäkringsskydd i planeringen av tjänsteresoma. För att minska dessa kostnader bör möjligheten prövas att upphandla en standardiserad försäkring. I enlighet med vad jag föreslagit tidigare bör ansvaret för denna upphandling ligga på Kammarkollegiet.

Bilaga 1

Jag avser att återkomma till regeringen med förslag till regler som innebär att statliga myndigheter skall se till att anställda och upp- dragstagare får ett försäkringsskydd eller motsvarande skydd vid tjänsteresor med den omfattning jag redovisat ovan. Reglerna bör träda i kraft snarast.

Hänvisningar till PS18

Sammanfattning

Jag föreslår att varje myndighet själv skall få välja system för riskfinan— siering samtidigt som den -i princip får bära hela kostnaden för inträffade skador. Försäkringar bör dock undvikas i så stor utsträckning som möjligt. Dessutom föreslår jag att varje myndighet skall vara skyldig att genomföra riskanalyser.

Jag föreslår även att ansvaret för stöd i myndigheternas arbete med risk- och skadehanteringen skall läggas på Kammarkollegiet. Dessutom bör den nuvarande försäkringsliknande verksamheten hos FCF flyttas över till kollegiet vid den planerade avvecklingen av FCF.

Vidare föreslår jag att alla anställda och uppdragstagare hos staten skall få ett försäkringsskydd eller motsvarande skydd vid tjänsteresor. Vad som skall avses med tjänsteresa och vilka slags resor som skall omfattas av försäkringsskyddet bör dock avgöras av varje myndighet.

När det gäller administrationen av försäkringsskyddet vid tjänsteresor föreslår jag att FCF bör få möjlighet att skapa ett Skadereglcrings- och ersättningssystem liknande det som finns för statens fordon. Försäkrings— skyddet bör även kunna upphandlas på den privata försäkringsmarknaden. Varje myndighet bör således själv få möjlighet att avgöra hur försäk— ringsskyddet vid tjänsteresor skall ordnas.

2.7 Anslagstyper på statsbudgeten

De beslut som riksdagen fattar om anslag på statsbudgeten och ställer dessa till regeringens förfogande har en dubbel innebörd. Riksdagen anger dels ändamål, dels de finansiella villkoren för anslagens använd- ning. Således kan riksdagen besluta att för ändamålet får användas högst det anvisade beloppet eller att ändamålet skall tillgodoses även om det anvisade beloppet måste överskridas. Vidare kan riksdagen medge att en besparing på anslaget får behållas (reserveras) och utnyttjas även under kommande budgetår. Sådana villkor anger riksdagen genom att åsätta anslagen olika beteckningar som anger anslagens finansiella karaktär och ekonomiska räckvidd. Anslagssystemets innebörd behandlades senast i 1987 års budgetproposition.

Regeringen kan överföra bemyndigandet att disponera anslaget, och därmed motsvarande medel från statsverkets checkräkning, till en myndighet som har att genomföra ändamålet med anslaget genom beslut i regleringsbrev. Regeringen har möjlighet att indela anslaget i anslag- poster för olika deländamål. Bestämmelser om en myndighets disposi- tionsrätt till anslag och anslagsposter avgörs av den beteckning som anslaget eller anslagsposten har. Regeringen beslutade i maj 1992 om en anslagsförordning (1992z760) som trädde i kraft 1 juli 1992. I förord-

Bilaga 1

ningen lämnas föreskrifter för myndigheternas rätt att disponera anslag och avråkningsreglcr mot statsverkets checkräkning.

Nuvarande anslagstyper

Ett obetecknat anslag får inte överskridas utan riksdagens medgivande och outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår. Förslagsanslag får överskridas av regeringen utan riksdagens hörande om det behövs för att ändamålet med anslagen skall uppfyllas. Riksdagen kan dock begränsa möjligheterna att överskrida genom att ange villkor för de enskilda anslagen. Överskridanderätten överförs emellertid inte med automatik till myndigheten som tilldelats dispositionsrätt till anslaget. Regeringen har i anslagsförordningen föreskrivit att myndigheterna endast får överskrida ett förslagsanslag efter särskilt beslut av regeringen. Outnyttjade medel på förslagsanslag får inte reserveras till följande budgetår.

Reservationsanslag får inte överskridas men reserverade medel på anslaget får disponeras efter budgetårets slut. Om ett reservationsanslag inte längre finns upptaget på statsbudgeten får reserverade medel användas för avsett ändamål intill utgången av tredje budgetåret efter det att anslaget fanns upptaget på statsbudgeten. När ett reservationsanslag avser investeringar får dock reserverade medel användas för avsett projekt under obegränsat antal år, förutsatt att projektet påbörjats inom tre år från den tidpunkt då anslaget först kunde disponeras. Regeringen har i anslagsförordningen föreskrivit att myndigheterna får disponera reserverade medel högst två budgetår efter det att anslaget senast var uppfört. Regeringen kan dock besluta om bemyndigande att disponera reservationen under ytterligare budgetår inom ramen för de bestämmelser jag redovisade nyss.

Ett ramanslag medger möjlighet att överföra ej utnyttjat belopp till följande budgetår i form av s.k. anslagssparande. Anslaget får överskri— das genom ett utnyttjande av s.k. anslagskredit eller, efter regeringens beslut i varje enskilt fall, genom att merutgift redovisas under anslaget. Anslagssparande läggs till och anslagskredit dras från det följande budgetårets anslagsbelopp för att fastställa det årets totalt disponibla anslag. Regeringen beslutar om anslagskreditens storlek som i normal- fallet får uppgå till högst 5% av anslagsbeloppet. I det fall myndigheten bedriver avgiftsfinansierad verksamhet som redovisas mot anslaget kan dock anslagskrediten beräknas på myndighetens totala utgifter för att kunna möta eventuella fluktuationer i den avgiftsfinansierade verksam- heten (prop. 1991/92:100 bil. I).

Behov av vissa förändringar

Jag bedömer att de anslagstyper som nu används fyller det behov som finns för att styra de olika typer av ändamål som finansieras med medel på statsbudgeten. Jag anser dock att vissa förändringar bör göras dels vad gäller bestämmelserna om rätten att disponera reserverade medel på reservationsanslag, dels för hur anslagskredit på ramanslag beräknas.

Bilaga 1

Då dispositionsrätten till reserverade medel på reservationsanslag upphör vid olika tidpunkter beroende på ändamålet med det enskilda an- slaget, har det inte varit tekniskt möjligt att på ett enkelt sätt återföra eventuella återstående reservationer från anslaget till statsbudgeten. Ett konstaterande av att dispositionsrätten har upphört måste föregås av en bedömning av ändamålet med anslaget. Om anslaget avser investeringar måste en undersökning göras om huruvida projektet har inletts inom rätt tid eller om det avslutats.

Erfarenheterna visar att reservationer inte kommit att återföras till statsbudgeten trots att dispositionsrätten till medlen formellt har upphört. Jag anser därför att ett effektivare system måste införas med den innebörden att dispositionsrätten till reserverade medel på reservations- anslag alltid skall upphöra tre år efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten, oavsett ändamål. Medlen bör återföras till statsbudgeten utan att ett särskilt beslut måste fattas av regeringen.

I det fall ett reservationsanslag avser investeringar och det konstateras att projektet inte kan avslutas inom treårsperioden får regeringen föreslå riksdagen att föra upp anslaget på statsbudgeten igen. Ett sådant system, bör enligt min bedömning, förbättra underlaget för regeringens och riks- dagens stållningstagande till utgiftsbelastningen på statsbudgeten.

Jag har tidigare idag föreslagit att det införs ett system med ramar för myndigheternas förvaltningskostnader (avsnitt 2.2). Genom att någon särskild kompensation inte kommer att medges för kostnadsökningar under året utöver vad som beaktats i budgeteringen, finns det behov av att utöka anslagskreditens storlek på ramanslag jämfört med idag. Enligt min mening bör kreditgränsen inte i något fall behöva sättas högre än 7% av anslagsbeloppets storlek. I normalfallet bör den dock sättas till S% av anslagsbeloppet. Jag har också föreslagit ett införande av en generell räntebeläggning av statliga medelsflöden (avsnitt 2.3), som innebär att myndigheternas direkta dragningsrätt till statsverkets checkräkning avskaffas ifråga om medel för förvaltningsändamål. [ stället tilldelas varje myndighet ett räntekonto med kredit dit anslagsmedel och betalning för avgifter myndigheten själv får disponera förs. Därmed kommer fluktua- tioner i den avgiftsfinansierade verksamheten belasta räntekontot, varför sådan verksamhet fortsättningsvis inte behöver beaktas vid beräkning av anslagskredit.

Hänvisningar till PS19

Sammanfattning

Sammanfattningsvis föreslår jag att dispositionsrätten till reserverade medel på reservationsanslag alltid skall upphöra tre år efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten. Om ändamålet med anslaget ännu inte uppfyllts vid utgången av det tredje året bör regeringen föreslå riksdagen att föra upp anslaget på statsbudgeten igen. Jag föreslår även, med anledning av de förändringar som nu införs inom ramen för finansiell styrning, att storleken på anslagskrediten på ramanslag utökas med 2 % till att i normalfallet uppgå till 5 % av anslagsbeloppets storlek.

Bilaga 1

2.8 Utveckling av statens betalningssystem och Postgirot

Utveckling av statens betalningssystem

I 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 1, bet. 1991/92: FiU20, rskr. l99l/921128) redovisade jag de krav som bör ställas på det statliga betalningssystemet. Dessa krav konkretiseras i det följande.

— Förmedlingen av de statliga betalningarna bör ske på ett utifrån statens synvinkel kostnadseffektivt sätt. Ränteförluster skall mini- meras och fördröjningar skall undvikas. Det statliga betalningssystemet skall vara anpassat till statens redovis- ningssystem och statens samlade informationsbehov. Det måste vidare anpassas till det arbete som pågår med utvecklingen av den finansiella styrningen av myndigheter. Det statliga betalningssystemet skall vara så utformat att det skapas valfrihet för allmänheten och myndigheterna att välja den betal- ningsförmedlare som bäst passar betalningsavsändarens eller betal- ningsmottagarens behov. Valfriheten möjliggör konkurrens mellan olika bctalningsförmedlare och främjar den långsiktiga effektiviteten i betalningsförmedlingen. — Det statliga betalningssystemet skall vara så sammansatt att hög säkerhet garanteras. Kriterier för behörighet till systemet skall definieras. Myndigheternas säkerhetstänkande måste öka. Säkerhet i betalningsförmedling måste garanteras.

I detta sammanhang lämnades förslag om en avveckling av Postgirots ensamrätt till de statliga betalningarna. Förslaget om avveckling förutsatte dock en utveckling av det statliga betalningssystemet och en analys aviserades om dess framtida utformning. RRV har i samråd med Riksbanken och Riksgäldskontoret genomfört nyss nämnda analys och lämnat förslag till utveckling av statens betalningssystem i en rapport från RRV. Jag kommer i det följande att behandla denna rapport samt redovisa den inriktning som jag anser bör gälla för utvecklingen av det statliga betalningssystemet.

RRV föreslår i sin rapport att det statliga koncernkontosystem Cassa- Nova som finns i Postgirot i ett första steg byggs ut så att det även kan kommunicera med banksystemet. Förslaget innebär att CassaNova även fortsättningsvis utgör statens koncernkontosystem. Varje myndighet får ett samlingskonto i CassaNova som kan hantera betalningar via såväl Postgirot som Bankgirot. De motiv RRV länmar för denna lösning är att den skapar valfrihet för både betalningsavsändare och betalningsmot- tagare samtidigt som en rättvisande redovisning för statsförvaltningen som helhet uppnås. Detta förslag skall enligt RRV kunna tillämpas fr.o.m. den 1 juli 1993. I ett längre perspektiv ser RRV möjligheten att ett eller flera koncernkontosystem hanteras inom statens betalnings- system. Denna utveckling måste dock utredas vidare.

Jag anser att en stegvis utveckling av statens betalningssystem i enlighet med RRV:s förslag bör genomföras. RRV:s förslag uppfyller i

Bilaga 1

huvudsak de krav söm regeringen ställer på statens betalningssystem. Det bör ankomma på regeringen att besluta om i vilken takt utvecklingen i huvudsak bör ske. Jag avser att återkomma till regeringen med förslag om att ge RRV i uppdrag att genomföra denna utveckling i enlighet med det förslag som RRV presenterat. Målet bör vara att ett utbyggt CassaNova skall kunna kommunicera med banksystemet fr.o.m. den 1 juli 1993. I uppdraget skall ingå att teckna affärsmässiga avtal med Postgirot och Bankgirot. Parallellt med detta uppdrag skall nödvändiga tekniska justeringar göras så att systemet anpassas till pågående utveckling av den finansiella styrningen av myndigheterna. RRV skall i sitt uppdrag även utreda och lämna förslag till fortsatt ägande av CassaNova vid en bolagisering av Postgirot.

Genomförandet av ett utvecklat statligt betalningssystem i enlighet med vad jag ovan anfört innebär att Postgirots ensamrätt till statliga betalning- ar upphör att gälla. Förordningen (1974r59l) om skyldighet för statlig myndighet att anlita Riksbanken eller Postgirot måste därvid upphävas. Friheten att välja betalningsförmedlare får dock inte innebära att staten som koncern får ökade kostnader för sin betalningsförmedling. Den får vidare inte hindra en effektiv hantering av statens redovisning samt i övrigt inte motverka statens samlade informationsbehov. Den nyss nämnda förordningen skall därför ersättas med ett nytt regelverk. Regelverket skall ta tillvara statens intressen i enlighet med vad jag tidigare anfört. Myndigheternas ansvar och befogenheter skall i detta sammanhang tydligt framgå. Det bör skapas möjligheter för myndig- heterna att själva teckna avtal med aktuella betalningsförmedlare. En viktig utgångspunkt bör dock enligt min mening vara att myndigheterna alltid skall samråda med RRV, som bevakar att statens samlade intressen inte åsidosätts. För att underlätta myndigheternas betalningsförmedling bör t.ex. betalkort och checkar kunna användas i större utsträckning. RRV bör därför teckna affärsmässiga avropsavtal med leverantörer av vissa betalningstjänster. Regeringen bör ge RRV i uppdrag att lämna förslag till ett samlat regelverk för statliga betalningar. I samband med att regeringen tar ställning till RRV:s förslag till regelsystem kan förord- ningen (l974:591) om skyldighet för statlig myndighet att anlita Riksbanken eller Postgirot upphävas. Eventuellt kan övergångslösningar behövas. En successivt ökande konkurrens om den statliga betalnings- förmedlingen kan sedan uppkomma allteftersom myndigheterna och betalningsförmedlarna uppfyller de krav som ställs i det nya regelverket.

RRV bör vidare ges i uppdrag att lämna mer utvecklade förslag om statens betalningssystem i ett längre perspektiv. Inriktningen bör vara att möjliggöra val av ett eller flera koncernkontosystem inom det statliga betalningssystemet. RRV bör i detta sammanhang även lämna förslag till hur prognoser över statliga betalningar bör hanteras.

Postgirot

På betalningsmarknaden kommer Postgirot att verka under allt hårdare konkurrens till följd av avregleringen av de statliga betalningarna. För att

Bilaga 1

klara denna situation bedömer jag det, i likhet med chefen för Kom- munikationsdcpartementet, som angeläget att verksamheten i Postgirot drivs i aktiebolagsform. Chefen för Kommunikationsdepartementet kommer senare idag (bil. 7) att föreslå att Postgirot ombildas till aktiebolag vid Postverkets bolagisering.

I prop. l99l/92:100 bil. 1 anfördes skäl för att föra in postgiro— rörelsen under Finansinspektionens tillsyn. Detta borde, enligt proposi- tionen, åstadkommas senast vid en bolagisering.

Postgirot driver en verksamhet som i flera avseenden liknar den som bedrivs av banker, vilka verkar i enlighet med bankrörelselagens regler. Med bankrörelse avses i 1 kap. 2 & bankrörelselagen (19871617) verksamhet i vilken ingår inlåning från allmänheten på sådan räkning som bank allmänt använder. Bankrörclse får efter tillstånd (oktroj) av regeringen drivas av bankaktiebolag. sparbanker, centrala förenings- banker samt, också efter regeringens tillstånd, i filialer till utländska banker. Ett särskilt undantag i den nämnda bestämmelsen ger Postverket rätt att för sin postgirorörelse hålla konton för allmänheten. Postverket tar således i dag i sin postgirorörelse emot medel från allmänheten på konto. I enlighet med föreskrifterna för förvaltning av Postverkets likvida medel (placeringsreglementet) har Postverket också rätt att dels betala ränta på juridiska personers postgirokonton, dels att ipostgirorörelsen ge juridiska personer kredit upp till 30 dagar i samband med betalnings- förmedlingen.

Ett förslag till en ny lag som skall gälla för postgiroaktiebolagets verksamhet bör underställas riksdagen. Med hänsyn till att postgiro- rörelsen till viss del liknar bankrörelse bör det ställas åtminstone samma krav på postgirorörelsen som på banker såvitt gäller placering av medel och krav på riskbärande kapital. Den nya lagen bör därför innehålla bestämmelser om t.ex. kapitalkrav och vilka placeringar som skall vara tillåtna för postgiroaktiebolaget. I lagen skall fastställas att verksamheten skall stå under Finansinspektionens tillsyn.

Den översyn av Postgirots verksamhet som aviserades i prop. 1991/92:100 bil. 1. har slutförts. Härvid framkom att postgirorörelsen inte är i behov av utökade befogenheter att driva verksamhet för att kunna konkurrera på betalningsmarknaden. De minskade intäkter som kan bli följden av en ökad konkurrens om statliga betalningar bör kunna kompenseras med ökade avgiftsintäkter. I den mån postgirorörelsen anser sig behöva komplettera betalningsförmedlingstjänsten med andra rena banktjänster, bör detta. i enlighet med chefens för Kommunikations- departementct förslag (bil. 7), lösas genom samarbete med andra banker.

För närvarande sköts förvaltningen av de likvida medel som uppstår i postgirorörelsen av en särskild avdelning inom Postverket, Posten Finans. Med hänsyn till att postgirorörelsen i och med bolagiseringen avskiljs från den övriga postverksamheten får postgiroaktiebolagets medels— förvaltning inte sammanblandas med Postens övriga finansiella verksam- het.

Bilaga 1

Sammanfattning

Sammanfattningsvis föreslår jag att det statliga koncemkontosystemet CassaNova byggs ut så att det fr.o.m. den 1 juli 1993 kan förmedla betalningar såväl via Postgirot som Bankgirot. Postgirots kvarvarande ensamrätt som statens betalningsförmedlare kommer härmed att av- skaffas. Förordningen (1974:591) om skyldighet för statlig myndighet att anlita Riksbanken eller Postgirot skall ersättas med ett nytt regelverk för statliga betalningar. Det statliga betalningssystemets utformning på längre sikt utreds vidare med en inriktning som möjliggör val av ett eller flera koncernkontosystem inom betalningssystemet. Mitt förslag innebär att de krav som regeringen ställer på det statliga betalningssystemet kommer att uppfyllas. RRV bör ges i uppdrag att dels genomföra utvecklingen av betalningssystemet per den 1 juli 1993, dels lämna förslag till ett samlat regelverk om de statliga betalningarna, dels lämna förslag om det statliga betalningssystemets utformning på längre sikt. Beträffande Postgirot kommer ett förslag till en ny lag som skall gälla för postgiroaktiebolagets verksamhet att underställas riksdagen vid ett senare tillfälle.

Bilaga 1

3 Budgetkonsekvenser av EES-avtalet

EES-avtalet godkändes den 18 november 1992 av riksdagen. Mot bakgrund av utfallet av folkomröstningen i Schweiz kommer avtalet inte att träda i kraft den 1 januari 1993 som tidigare var avsikten. Avtalet är för närvarande föremål för en teknisk bearbetning och det kan, efter nytt godkännande av berörda parlament, beräknas träda i kraft under första halvåret 1993.

Medel har dock beräknats för budgetåret 1993/94" för att ge en beredskap att täcka de utgiftsåtaganden som följer av avtalet. Till de direkta kostnader som följer av avtalet hör kostnaderna för det s.k. programsamarbetet, kostnaderna för nya EFTA-organ och gemensamma EES-institutioner, deltagandet i EGs kommitté- och lagstiftningsarbete samt bidraget till EFTA:s fond för ekonomisk och social utjämning inom EES. Samtliga kostnader finansieras genom omprioriteringar inom statsbudgeten. '

Beräkningarna är i vissa delar behäftade med osäkerheter. Dessa beror bl.a. på att en stor del av kostnaderna för programsamarbetet till följd av överenskomna principer för kostnadsdelning är direkt kopplade till vilka belopp som avsätts inom gemenskapsbudgeten för respektive verksamhet. Gemenskapsbudgeten fastställs kalenderårsvis. Den fastställda gemen- skapsbudgeten fanns inte tillgänglig som underlag för budgeteringen av de svenska kostnaderna för programsamarbetet. För 1994 finns för närvarande endast mycket preliminära siffror.

Utgiftsåtagandena för programsamarbetet avser dels anslag för det aktuella budgetåret som motsvarar en andel av gemenskapsbudgeten för programmet ifråga, dels belopp för bemyndigande att ingå civilrättsligt åtagande som avser en längre tid än det aktuella budgetåret. I genomsnitt omsätts dessa bemyndiganden på tre år.

Åtagandena enligt EES-avtalet omfattar inga bemyndiganden som beslutats före 1 januari 1993.

Bilaga 1

Till regeringsprotokollet i detta ärende bör fogas som bilagor: Preliminär nationalbudget (Bilaga 1.1) Utdrag ur riksrevisionsverket inkomstberäkning (Bilaga 1.2) Vissa tabeller rörande den statsfinansiella utvecklingen (Bilaga 1.3)

Hemställan

Med hänvisning till vad jag har anfört hemställer jag, att regeringen dels föreslår riksdagen att '

1. godkänna de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken som jag har förordat i det föregående,

2. godkänna de allmänna riktlinjer för budgetregleringen som jag har förordat i det föregående,

3. godkänna det program för budgetförstärkningar på 25 000 000 000 kr i 1994 års priser för åren 1994—1996 som jag har förordat i det föregående,

4. godkänna de riktlinjer statsskuldspolitiken som jag förordat i det föregående,

5. för budgetåret 1993/94, i avvaktan på slutliga förslag i komplette- ringspropositionen och i enlighet med vad jag har förordat i det föregående,

a) beräkna statsbudgetens inkomster, b) beräkna förändringar i anslagsbehållningama, c) beräkna Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto,

6. godkänna riktlinjerna för budgetering av myndigheternas förvalt- ningskostnader (avsnitt 2.2.1),

7. bemyndiga regeringen att genomföra räntebeläggning av statliga medelsflöden (avsnitt 2.3),

8. bemyndiga regeringen att besluta om myndigheternas kredit- utrymme i riksgäldskontoret (avsnitt 2.3),

9. godkänna riktlinjerna för finansiering av myndigheternas investeringar för förvaltningsändamål (avsnitt 2.4),

10. bemyndiga regeringen att besluta om lån i Riksgäldskontoret till investeringar för myndigheternas anläggningstillgångar upp till belopp av 4 500 000 000 kr (avsnitt 2.4),

11. godkänna riktlinjerna för risk- och skadehantering i staten (avsnitt 2.6),

12. godkänna förändringar i dispositionsrätten till vissa anslagstyper på statsbudgeten (avsnitt 2.7),

13. bemyndiga regeringen att genomföra redovisade förändringar av det statliga betalningssystemet (avsnitt 2.8), dels bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag har anfört om

14. det strukturella saldot (avsnitt 1.4), 15. statsutgiftemas förmögenhetseffekter (avsnitt 1.5), 16. framtida former för budgetering och redovisning av statens verksamhet (avsnitt 1.6),

17. statliga garantier (avsnitt 1.7),

18. finansiell styrning (avsnitt 2.1), - Prop. 1992/93:100 19. beräkning av anslagen för budgetåret 1993/94 (avsnitt 2.2.2), Bilaga 1 20. tekniska justeringar av anslag för budgetåret 1993/94 (avsnitt 2.2.3), - - -' 21. myndigheternas lånebehov för finansiering av anläggnings- tillgångar (avsnitt 2.4), 22. statliga myndigheters telefonservice och avgifter för post-

befordran (avsnitt 2.5), _ _ 23. postgirot och utvecklingen av det statliga betalningssystemet

(avsnitt 2.8), 24. budgetkonsekvenser av EES-avtalet (avsnitt 3).

Bilaga 1

1 Inledning

Den svenska ekonomin befinner sig i efterkrigstidens djupaste lågkon- junktur. Produktionen av varor och tjänster föll sammantaget med 3% 1991 - 1992. Nedgången väntas fortsätta i en takt av ungefär 1 1/2% också i år. Därefter förutses emellertid de allt mer positiva betingelserna för den konkurrensutsatta sektorn resultera i en tillväxt i ekonomin under 1994 på drygt 1 l/2%.

En viktig förklaring till att utvecklingen är betydligt sämre i Sverige än i flertalet jämförbara länder hänger samman med kraften i den omställ- ningsprocess som ekonomin genomgår och omfattningen av de tidigare grundlagda obalansema. Eftersom erfarenheter i stor utsträckning saknas om hur dessa förlopp går till och hur länge de varar, blir ekonomiska bedömningar i detta läge behäftade med ovanligt stor osäkerhet. Föreliggande prognos får ses som den mest sannolika av många möjliga utvecklingsvägar.

En starkt återhållande kraft i ekonomin är den Skuldsanering som pågår. I samband med överhettningen under slutet av 1980—talet steg utlåningen brant till hushåll och företag. I takt med de tilltagande realräntorna och de ändrade skattereglerna har incitamenten blivit starka för aktörerna i ekonomin att minska sin skuldsättning. Utgiftsbenägen- heten i (len privata sektorn har fallit. Privat konsumtion och näringslivets investeringar hämmas.

De höga realräntorna och den allt sämre konjunkturen har bidragit till att priserna fallit på ett flertal tillgångsmarknader. från en högt uppdriven nivå. Det gäller exempelvis kommersiella fastigheter, permanentbostäder, fritidshus, bilar, båtar. konst m.m. Därmed minskar både viljan och möjligheterna för hushåll och företag att belåna sina tillgångar. samtidigt som nyinvesteringar bortfaller när det blir allt billigare att köpa begagnade fastigheter, bilar etc. Dessutom innebär prisfall att det blir lönsamt att vänta med anskaffning. Anpassningen av ekonomin är ofrånkomlig och nödvändig. men deflationen på vissa tillgångsmarknader får i det korta perspektivet en starkt negativ inverkan på den ekonomiska tillväxten.

En samverkande faktor är den krisartade situation som den finansiella sektorn befinner sig i. De mycket stora kreditförlustema i bankerna och oron kring bostadsinstitutens situation har urholkat förtroendet för betalningssystemet och nödvändiggjort den statliga garanti som utfärdats. En restriktiv utlåningspolitik tillämpas från bankernas och institutens sida, vilket får en hämmande inverkan på den ekonomiska aktiviteten.

Den djupa lågkonjunkturen för också med sig en ökad utslagning av produktionskapacitet och driver upp arbetslösheten, även den som har en mer långvarig karaktär. Framtidsförvz'intningarna hos företag och hushåll blir därmed mer negativa. Ekonomins långsiktiga produktionsförmåga riskerar att skadas och en återhämtning försvåras.

Dessa kontraktiva processer i ekonomin är ännu inte avslutade utan kommer att fortsätta att prägla utvecklingen under 1993 och inom vissa sektorer också under 1994. Kraften och varaktigheten är dock svårbe-

Bilaga 1.1

dömd. Erfarenheterna från andra länder — bl.a. Förenta staterna och Norge — tyder på att .processen kan bli utdragen. En betydande risk för en negativ avvikelse finns i prognosen.

Ett symptom på obalansema i den internationella och svenska ekonomin är den höga realräntan, som får en rad kontraktiva effekter. Skuldsaneringen drivs på och tillgångsvärdena pressas. Produktiva investeringar motverkas, eftersom avkastningen på alternativa finansiella placeringar blir högre. Skuldtyngda hushåll med knappa marginaler drabbas hårt. Eftersom denna kategori är mycket sårbar kan effekterna bli dramatiska, i form av personliga konkurser och exekutiva auktioner. Underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande växer p.g.a. ränteutgifter för tillkommande skuld men också via sämre tillväxt som genererar lägre inkomster och via högre utgifter för understöd till arbetslösa o.dyl. Kreditförlusterna i det finansiella systemet blir allt större, vilket också för med sig ökade statsutgifter. Förutom de mer omedelbara effekterna på ekonomin blir också hushållens och företagens framtidsförväntningar mer pessimistiska.

En viktig förutsättning för en gradvis ökande aktivitet i den svenska ekonomin är att realräntorna kommer ner. De finanspolitiska åtgärder som vidtas bör — tillsammans med lägre tyska räntor under 1993 möjliggöra att räntenivån faller i en sådan omfattning att återhämtningen säkerställs.

Det finns andra faktorer som också motverkar nedgången i ekonomin och bidrar till att skapa betingelser för tillväxt nästa år. Visserligen ter sig de internationella utsikterna nu något sämre än tidigare, men svenska företag kommer ändå att möta växande utlandsmarknader under prognosperioden.

Exporten gynnas också av att industrins konkurrenskraft håller på attförbättras dramatiskt. Lönekostnaderna ökar långsamt, samtidigt som produktiviteten stiger snabbare i Sverige än i omvärlden. Till detta ska läggas effekterna av sänkningen av arbetsgivaravgifterna, den förkortade semestern och den lägre kronkursen. Sammantaget beräknas de relativa enhetsarbetskostnaderna förbättras med 15% i år och med ytterligare 1% nästa år.

Bilaga 1.1

Diagram I:] K- respektive S-sektorns produktion.

Index 19811100 150 __. _ ._ _

125--

105 --

100 _| _' I

95 - . . - 198 1983

'I 1- 'I

1985 1987 1989 1991 1995

Anm.: Indelning enligt EFG—modellen. men där S—sektorn också inkluderar stat och kommun. Källor: Statistiska cenralbyrån och Finansdepartementet.

Den svenska ekonomin kommer under främst 1993, men även under 1994, att präglas av två motsatta tendenser. Den konkurrensutsatta sektorn kommer gradvis att expandera, vilket ger ett stort positivt bidrag till tillväxten. Samtidigt kommer den skyddade sektorn att pressas av fallande efterfrågan och dålig lönsamhet.

Diagram 1:2 Procentuell utveckling av nominella BNP [9230-1994

70 14 _____.... ..____ __ ...__ 13 12 11 10

Ao—Nw-P—U'IOWXJO'JLO - .....

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Källor: Statistiska centralbyrån. Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

Bilaga 1.1

Sammantaget väntas denna utveckling leda till att BNP faller med knappt 1,5% i år. BNP i löpande priser i det närmaste stagnerar, vilket visar på kraften i desinflationsprocessen. Nästa år börjar de expansiva krafterna att ta överhanden så att BNP kan börja stiga igen. Tillväxten blir dock sannolikt inte tillräckligt hög för att förhindra att kapacitets— utnyttjandet i ekonomin fortsätter att falla. Därmed växer arbetslösheten ytterligare.

Jämförelse med tidigare prognoser

Flera faktorer ligger bakom att ekonomin utvecklats betydligt sämre än vad som förutsågs för ett år sedan i den preliminära nationalbudgeten och även i den reviderade nationalbudgeten från april. En sådan faktor är den svagare internationella konjunkturen som inneburit att marknadstillväxten för svensk export reviderats ned. Orsakerna står att finna i trögheten i den amerikanska uppgången, bl.a. beroende på att skuldsaneringen och anpassningen till fallande tillgångsvärden tagit längre tid än väntat. Dessutom har kostnaderna för den tyska återföreningen blivit högre än beräknat, vilket hållit uppe räntorna på en hög nivå. Den turbulens som inträffade på den europeiska valutamarknaden under hösten har också haft stor betydelse.

Flera inhemska faktorer har också bidragit till att ekonomin utvecklas sämre än vad som tidigare förutsågs. Desinflationsproeessen i ekonomin totalt och deflationsproeessen på olika delmarknader har gett stora negativa effekter på aktivitetsnivån. Den med obalansema i ekonomin sammanhängande höga nivån på realräntorna och den djupa finanskrisen har verkat i samma riktning.

De åtgärdspaket som regeringen och socialdemokratema har utarbetat har naturligtvis också påverkat prognosförutsättningarna, liksom beslutet att låta kronan flyta.

Revideringarna för 1992 och 1993 har således orsakats dels av omständigheter som svårligen kunnat förutses, dels av att effekterna av redan påbörjade processer underskattats. Ett problem i sammanhanget har varit att erfarenheterna av den anpassning som många länder — och inte minst Sverige — genomgår är mycket begränsade. De ingår inte i de prognosmodellcr som används, utan effekterna måste läggas på efter att det "normala" beräkningsarbetet avslutats. De varningar som tidigare utfärdats för att utvecklingen är osedvanligt svårbedömd med betydande risk för sämre utfall har visat sig vara berättigade.

De största prognosavvikelserna föreligger mot denna bakgrund för privat konsumtion, näringslivets investeringar och bostadsinvesteringar, där omställningsprocessens effekter är starkast. Detta slår i sin tur igenom på importen. Den privata konsumtionen har reviderats ned både därför att Sparkvoten stigit snabbare än väntat 1992 och därför att de disponibla inkomsterna utvecklas sämre 1993.

För exporten har en upprevidering gjorts för 1993. Visserligen har den internationella konjunkturen försvagats, men detta uppvägs mer än väl av konkurrenskraftsförbättringen som leder till vinster av marknads-

Bilaga 1 . l

andelar. För bytesbalansen har mycket små korrigeringar gjorts i prognoserna.

När det gäller löneutvecklingen har prognoserna gradvis reviderats ned något. i takt med det allt sämre arbetsmarknadsläget. Detsamma gäller synen på den underliggande inflationstakten. Däremot har olika politiska åtgärder, liksom kronans depreciering, medfört att prognosen för KPI har behövts justeras upp.

Internationella förutsättningar

Recessionen inom OECD-området kulminerade våren 1991. I USA och Kanada, de länder som ligger tidigast i konjunkturcykeln, har tillväxten därefter ökat. Uppgången har dock varit trög och fylld av besvikelser. I Japan och Kontinentaleuropa dämpades å andra sidan den ekonomiska aktiviteten under 1992. Eftersom de stora länderna ligger i olika faser i konjunkturförloppet blir uppgången måttlig, sett i ett historiskt perspek- tiv. För OECD-området totalt väntas tillväxten i BNP stiga från 1 1/2% 1992 till 1 3/4% 1993 och till 2 3/4% 1994. Den svaga utvecklingen beror till stor del på den skuldsanering och deflationsprocess på tillgångsmarknadema som de anglosaxiska ländema, Japan och Norden genomgår, samt på det höga ränteläget som etablerats i Europa.

Inflationstrycket har gradvis dämpats inom OECD-området. Under prognosperioden finns det gott om ledig kapacitet inom näringslivet samtidigt som arbetslösheten ligger kvar på en hög nivå. Pris- och kostnadsstegringama kommer att vara måttliga och bedöms inte utgöra något hot mot den ekonomiska stabiliteten.

Tabell 1:1 Internationella förutsättningar Arlig procentuell förändring

1991 1992 1993 1994 BNP i OECD 0,8 1,5 1,8 2,8 Konsumentpriser i OECD 4.3 3,1 3,1 3,1 (KPI årsgenomsnitt) Råoljepris (dollar per fat) 20,0 19,4 19,5 21,0 Dollarkurs (i kr.) 6,05 5,83 6.84 6.84 Växelkursförändring SEK/ECU - 0.4 12,0 0

Anm.: Stoppdatum för växelkursen var 10 december då ECU-index noterades till 1139 Detta motsvarar en appreciering av ECU mot kronan på 13,9% jämfört med riktmärket index=100. Motsvarande depreciering av kronan mot ECUzn blir då 12,2% (119/1.139) Källor: OECD och Finansdepartementet.

Den amerikanska ekonomin verkar nu ha kommit in i en mer påtaglig tillväxtfas, efter det att merparten av den finansiella konsolideringen sannolikt klarats av. Den främsta drivkraften bakom återhämtningen förutses bli den privata konsumtionen, även om en svag reallöne- och sysselsättningsutveckling håller tillbaka hushållens disponibelinkomster. Skuldsättningen och arbetsmarknadsläget väntas dessutom dämpa hushållens konsumtionsutgiftcr till förmån för en uppgång i sparandet.

Bilaga 1 . l

Stigande vinster och låga räntor medför att företagens finansiella situation stadigt förbättras, vilket stimulerar investeringarna. Så länge världs- marknadstillväxten förblir svag kommer doekexporten att utvecklas trögt. Sammantaget bedöms tillväxten uppgå till 2 1/2% 1993 och till drygt 3% 1994. Inflationen väntas ligga kvar på 3% de närmaste åren.

Den ekonomiska aktiviteten i västra Tyskland mattades påtagligt under 1992 och en regelrätt recession kan inte uteslutas. Återföreningen med de östra delstaterna har resulterat i ett stigande inflationstryck. För att hålla tillbaka pris- och kostnadsökningarna har Bundesbank fört en fortsatt stram penningpolitik, vilket hållit uppe räntorna. Den privata konsumtionen hålls tillbaka av den svaga utvecklingen av hushållens realinkomster, investeringarna sjunker p.g.a. fallande kapacitetsut- nyttjande och exporten motverkas av den gradvis försämrade konkurrens- kraften. BNP väntas stiga med 1/2% i år och med 2% nästa år. En ännu svagare utveckling kan emellertid inte uteslutas.

Det höga tyska ränteläget påverkar Europa i övrigt och bidrar till en dämpad ekonomisk aktivitet i ett flertal länder. Efter det att pundet lämnade det europeiska valutasamarbetet och började flyta fritt har Storbritannien aviserat en mer expansiv ekonomisk politik, även om risken för högre inflation därmed ökat. BNP väntas stiga med drygt 1% 1993 och med 21/2% 1994.

Utvecklingen i de tre nordiska grannländerna blev svag under 1992, beroende på den försämrade internationella konjunkturen och den fortsatta skuldsaneringen i den privata sektorn. Under 1993 förutses alla länderna uppvisa en viss tillväxt då den finansiella anpassningen kommit en bra bit på väg i Danmark och Norge och då Finland efter raset i ekonomin under 1991 och 1992 kan räkna med en stark expansion för exporten.

Den internationella prognosen är behäftad med betydande osäkerheter. Statsfinanserna är pressade i många länder och behov av budgetkon- solidering föreligger. Finanspolitiken kan därför få en stramare inriktning än vad som här antagits. Även penningpolitiken är svårbedömbar. Om inflationstrycket i Tyskland kvarstår kan den förutsedda räntenedgången utebli eller gå långsammare än beräknat. Det kan emellertid inte uteslutas att det amerikanska uppsvingct får en mer normal karaktär med högre tillväxtsiffror som följd. Riskerna förefaller denna gång vara mer balanserade än tidigare. '

Löner och konsumentpriser

Den nedväxling av lönestegringstakten i Sverige som påbörjades 1991 väntas fortsätta också under 1993 och 1994. Den viktigaste faktorn för lönebildningen är arbetsmarknadsläget. Detta kommer att förbli svagt under hela prognosperioden, även om ökningen av den öppna arbets- lösheten gradvis kommer att dämpas. Visserligen kommer vinstläget i den konkurrensutsatta sektorn att stärkas efter det att kronan deprecierats, men i den skyddade sektorn sker i stället en försvagning.

Bilaga 1 . l

En viss löneglidning uppstår även vid en lågkonjunktur, eftersom de sist anställda vanligtvis avskedas först, när personalstyrkan ska reduceras. Denna grupp har för det mesta lägre lön än genomsnittet, varför en ökning av timlönerna registreras. Samma effekt uppstår om hela företag, med en genomsnittligt lägre lönenivå, slås ut. Dessutom innebär avgångsvederlag vid avskedande att företagens lönekostnader i förhållan- de till antalet arbetade timmar höjs, vilket registreras som löneglidning. Mot denna bakgrund bedöms den genomsnittliga timlönen stiga med 3% i år och med 3 1/2% nästa år, då aktiviteten stärks något.

Tabell 1:2 Löner och priser Arlig procentuell förändring

1991 1992 1993 1994 Timlön. kostnad 5.6 3.5 3,0 3,5 KPI dec.-dec. 8,0 1,9 4,9 2,9 NPI dec.—dec. 5.1 2,8 3,4 2,7 KPI årsgenomsnitt 9.4 2,3 5,1 2,8 NPI årsgenomsnitt 5,5 4,2 3,4 2,6

Anm.: KPI = Konsumentprisindex. NPI = Nettoprisindex. Källor: Statistiska centralbyrån. Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

Prisutvecklingen under de kommande åren förväntas bli mycket lugn, om man ser till den underliggande utvecklingen. Lönerna ökar långsamt, den inhemska efterfrågan är svag och inflationsförväntningarna år dämpade. I år kommer dock en del tillfälliga faktorer att dra upp konsumentprisindex. Mervärdeskatten på livsmedel m.m. stiger till 21 %, bensinskatten liksom vissa miljöavgifter ökar samtidigt som räntebidragen reduceras. Deprecieringen av den svenska kronan innebär att import- prisema stiger, även om utländska företag som exporterar till Sverige sannolikt pressar sina marginaler. Sänkningen av arbetsgivaravgifterna med 4,3 procentenheter verkar i prisdämpande riktning.

Under loppet av 1993 beräknas KPI öka med knappt S% och under den efterföljande lZ-månadersperioden med knappt 3 %. Bilden blir dock annorlunda avseende den underliggande inflationstakten. I detta mått är frånräknat effekterna av ändrade indirekta skatter och arbetgivaravgifter, extra sänkning av räntebidragen samt 1992 års depreciering. Mätt på detta sätt ligger inflationstakten i Sverige kring 2% under de kommande två åren.

F örsörjningsbalans

Den omställningsprocess som den svenska ekonomin är inne i påverkar i hög grad hushållens situation. Fram t.o.m. 1992 har de realt disponibla inkomsterna ökat kontinuerligt, trots lågkonjunktur och växande arbetslöshet. Nytt skattesystem, höga realräntor, behovet av skuldkon- solidering, fallande tillgångsvärden och oro inför framtiden har medfört att Sparkvoten stigit mycket snabbt, med ca 11 procentenheter på 3 år. Detta resulterade i en nedgång i den privata konsumtionen under förra året med ca 1 l/2%.

Bilaga 1.1

Låga löneökningar, växande arbetslöshet, extraordinära prishöjningar och besparingar i transfereringssystemen gör att realinkomstema faller markant i år, med nästan 4%. Eftersom en del av dessa effekter klingar av nästa år, upphör då nedgången. Vad som händer med Sparkvoten är osäkert. Många av de krafter som drivit upp sparandet under de gångna åren kommer att fortsätta att verka, även om anpassningsprocessen nu hunnit en bit på väg. Däremot kan hushållen väntas vara obenägna att dra ned sin privata standard alltför mycket, särskilt om de tror att den starka nedgången i köpkraften i år är tillfällig. Huvudscenariet är därför att Sparkvoten kommer att minska något under 1993 för att sedan plana ut 1994. Fallet i privat konsumtion bedöms ändå bli betydande i år, 3 - 3 l/2%, medan en stabilisering är sannolik nästa år.

Den statliga konsumtionen steg 1992 p.g.a. ökade utgifter för arbetsmarknadspolitiken m.m. De besparingskrav som ställs på statliga myndigheter väntas resultera i fallande konsumtion under prognos— perioden. För kommunema bedöms antalet sysselsatta avta i en takt av ungefär 2% per år. Antal arbetade timmar minskar dock inte lika mycket, eftersom andelen vikarier och deltidsarbetande sjunker. Dessutom tillkommer en uppdragande effekt via beredskapsarbeten, motsvarande ca 1/2 procentenhet. Den totala kommunala konsumtionen beräknas minska med drygt 1/2% 1993 och ca 1% 1994.

Den starka investeringsnedgången som registrerats under de båda senaste åren har främst varit koncentrerad till näringslivet. Industriinve— steringarna har pressats av höga räntor, lågt kapacitetsutnyttjande, oförmånligt kostnadsläge och vikande lönsamhet. Inom övrigt näringsliv har fastighetskrisen haft stor inverkan, liksom den fallande inhemska efterfrågan. En gradvis återhämtning av industriinvesteringama förutses. Konkurrenskraften förbättras och lönsamheten stiger. Inom övrigt näringsliv fortsätter investeringarna att minska, men i avtagande takt. Desinflationsproeessens effekter slår hårt mot denna sektor. Eftersom omställningen av ekonomin hunnit en bit på väg, borde merparten av investeringsraset redan ha inträffat.

Genom beslut under 1991 och 1992 har närmare 25 miljarder kr. utöver ordinarie anslag tillförts infrastrukturområdet. En stor del av dessa satsningar beräknas falla ut som investeringar under prognosperioden. Förra året höjdes de totala investeringarna med ca 1 1/2 procentenheter till följd av dessa satsningar. För 1993 och 1994 beräknas nivån bli ca 3 procentenheter högre än vad den skulle ha varit fallet utan dessa åtgärder.

Efterfrågan på lägenheter avtar i takt med stigande realräntor, ökade boendekostnader, minskad sysselsättning och sjunkande inkomster. Nybyggandet hölls dock uppe relativt väl under första halvåret 1992, delvis p.g.a. effekterna av övergångsreglerna för investeringsbidraget. Nedgången under prognosperioden väntas bli kraftig, över 35% per år. Ombyggnadsinvesteringama har hållits uppe av den tidigareläggning som uppkommit genom successivt sjunkande räntebidrag. Även på detta område väntas stora minskningar framöver.

Bilaga 1.1

Sammantaget innebär dessa bedömningar att bruttoinvesteringarna faller med ca 9 1/2% i år och med ca 3% nästa år.

Lagren inom näringslivet minskade mycket kraftigt under 1991. Neddragningama fortsatte också under 1992. Höga realräntor och svag produktionsutveckling har bidragit till detta. Även för 1993 förutses en avveckling, bl.a. av färdigvaror inom industrin samt av parti- och detaljhandelslagren. Nästa år förväntas lagren vara ungefär oförändrade. Eftersom det är förändringen i lagerinvesteringarna som påverkar BNP- tillväxten ger lagerposten ett positivt bidrag under prognosperioden.

Tabell 1:3 Försörjningsbalans

Miljarder Procentuell volymförändring kr. 1991

1991 1992 1993 1994 BNP l432,9 —l,8 -l,2 -l,4 1.6 Import 381,7 -5,9 0,5 —0,5 3,5 Tillgång 1 814,6 -2,9 -0,7 -1,1 2,1 Privat konsumtion 7773 1,0 -l,5 -3,2 0,0 Offentlig konsumtion 387,1 0.2 0,9 -O,5 —0,8 Stat 112,2 -O,7 2,0 —0,3 -0,5 Kommuner 2749 0,6 0,5 -0,6 —O.9 Bruttoinvesteringar 270.7 -8,3 —8,7 -9,5 -3,0 Lagerinvesteringar1 -25,0 -2,1 0,9 0,2 0,5 Export 404,6 -2,2 1,2 5,0 8,0 Användning 1 814,6 -2,9 -0,7 -1,1 2,1 Inhemsk användning 1 410,0 —3,2 -l,4 -3,4 -O,3

' Förändring i procent av föregående års BNP. Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

Den svaga marknadstillväxten och fortsatta andelsförluster gjorde att exporten bara ökade med 1% under förra året. De krympande andelarna hänger bl.a. samman med oförmånlig varusammansättning och ökad konkurrens från nyindustrialiserade länder. En något bättre marknadsm- veckling kommer att ge viss draghjälp åt exporten under 1993 och 1994. Den viktigaste faktorn är dock att konkurrenskraften nu förbättrats starkt p.g.a. produktivitetsförbättringar, sänkningen av arbetsgivaravgifterna och kronans lägre kurs. Den relativa enhetsarbetskostnaden väntas falla med drygt 15% i år och med drygt 1% nästa år. Därmed skapas förutsättningar för betydande marknadsandelsvinster framöver, även om en del av företagens prissänkningsutrymme sannolikt används till marginalförstärkningar. Exporten kan komma att öka med 5% resp. 8% under de båda åren. Detta gör att industriproduktionen kan börja stiga något 1993 för att sedan accelerera 1994 då också fallet i den inhemska efterfrågan bromsas upp.

Under 1991 minskade importen mycket kraftigt, beroende på fallet i maskin— och lagerinvesteringarna, för att sedan plana ut under 1992. De kommande åren bidrar framför allt efterfrågan från exporten och lagerutvecklingen till högre import, medan privat konsumtion och investeringar verkar i andra riktningen. Sammantaget väntas importen falla svagt 1993 men stiga något 1994.

Sammanfattningsvis kan konstateras att den inhemska efterfrågan sjunker Prop. 1992/932100 med ca 3 1/2% 1993, vilket är betydligt mer än året innan. Nedgången Bilaga 1.1 motverkas dock till en del av nettoexportens allt större positiva bidrag. Nästa år upphör i det närmaste fallet i inhemsk efterfrågan, medan nettoexporten fortsätter att utvecklas starkt.

Diagram 1:3 BNP och produktivitet i Sverige 1981-1994 Ärlig procentuell förändring 5 _ _ ___.

fil BNP [] Produktivitet

1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993

K_ällor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet

Under hela prognosperioden ger produktiviteten stora positiva bidrag till tillväxten. Först 1994 dämpas emellertid fallet i sysselsättningen så pass mycket att BNP stiger.

Tabell 1:4 Bidrag till BNP-tillväxten Procent av föregående års BNP

1991 1992 1993 1994 Privat konsumtion 0,5 —0,8 —1,7 0.0 Offentlig konsumtion 0,1 0,3 -0,1 -0,2 Bruttoinvesteringar -1,8 —l ,8 -l ,8 —0,5 Lagerinvesteringar —2,1 0,9 0,2 0,5 Nettoexport 1.5 0,3 2,1 1,9 BNP -l,8 -1,2 -1,4 1,6

Anm.: Pga. avrundning summerar inte alltid delarna till totalen. Källor: Statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

Bilaga 1.1

Bytesbalans

Exportvolymen utvecklas genomgående betydligt starkare än import— volymen under prognosperioden. Återhämtningen av ekonomin beror helt på den utlandskonkurrerande sektorn. Detta gör att överskottet i handelsbalansen gradvis växer till en rekordnivå 1994.

Därmed förbättras också bytesbalansen. Dessutom bedöms utgifterna för resevaluta avta kraftigt, delvis p.g.a. de fallande relativpriserna på turisttjänster i Sverige. Även räntenettot förbättras, trots deprecieringen av kronan. Detta beror på att den räntebärande skulden till utlandet inte ökar lika mycket som tidigare, som en effekt av den starkare bytesbalan- sen och en nedgång i svenska direktinvesteringar utomlands. Nästa år väntas bytesbalansen uppvisa ett överskott motsvarande 1 1/2% av BNP.

Tabell 1:5 Nyckeltal Arlig procentuell förändring

1991 1992 1993 1994 Disponibel inkomst 4,9 2,1 ' -3,7 0,1 Sparkvot (nivå) 2.7 6,1 5,6 5,7 Industriproduktion -5,1 -3,5 1,0 6,0 Relativ enhetsarbetskostnad 1.4 —0,9 -15.4 —1,l Arbetslöshet (nivå) "2.7 4,8 6.2 7.0 Handelsbalans (mdr. kr.) 30.5 35,1 57,5 76,7 Bytesbalans (mdr. kr.) —20.2 —25.6 -4,7 23,0 Bytesbalans (% av BNP) —1,4 -1.8 -0,3 1,5

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

Arbetsmarknad

Efterfrågan på arbetskraft är mycket svag. Den öppna arbetslösheten har hittills begränsats av ett kraftigt fall i arbetskraftsutbudet. Detta orsakas dels av de allt mer omfattande arbetsmarknadspolitiska insatserna, dels av att många människor lämnat arbetsmarknaden.

Även i år avtar utbudet. Främst beror detta på att volymen av arbetsmarknadspolitiska åtgärder stiger, till en nivå motsvarande över 5 % av arbetskraften. Fallet i BNP medför att arbetslösheten förutses växa till 6,2%. Nästa år fortsätter uppgången till en nivå på 7% som årsgenom- snitt. Rationaliseringar och effektiviseringar förväntas leda till en så pass stark produktivitetsökning att behovet av arbetskraft avtar ytterligare, trots att ekonomin då kommit in i en återhämtningsfas.

Sparande

Bruttosparandet i ekonomin, summan av realt och finansiellt sparande, sjönk ytterligare 1992 och uppgick till 14% av BNP, vilket var i paritet med den rekordlåga nivån från början av l980—talet. Huvudförklaringen till nedgången var fallet i de fasta investeringarna. Dessa tendenser väntas fortsätta också i år. Nästa år stiger dock bruttosparandet tillbaka till 1992 års nivå, beroende på den förbättrade bytesbalansen, vilken är identiskt med det totala finansiella sparandet i ekonomin.

Bilaga 1.1

Tabell 1:6 Sparande Procent av BNP i löpande priser

1991 1992 1993 1994

Bruttosparandc 15,8 13,9 12,8 14,1 Realt sparande 17,1 15,7 13,1 12,5 Fasta investeringar 18,9 16.9 14.2 13.1 Lagerinvesteringar -l .7 —l .2 -l .0 —O,6 Finansiellt sparande -1,4 -1,8 0,3 1,5 Offentlig sektor -l.2 —8.9 -12.0 —9,5 Hushåll 1.8 4.4 4.5 4.6 Företag —2,0 2.8 7.1 6.4

Källor: Statistiska centralbyrån. Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

Diagram 1:4 Finansiellt sparande i privat- offentlig sektor samt bytesbalans som andel av BNP 1980—1994

................_,__ .............................

/ X i s '

"träl-[By esbolon |

___.._.T'X.—._ ' 1

----- [Offentlig .................................... T.. ..- 40.1 ____________________ fseklor ___________________________________________ _12 [_ ___ _

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Källor: Statistiska centralbyrån. Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

Fördelningen av det finansiella sparandet på sektorer förändras kraftigt under perioden 1991-1993. Den offentliga sektorns underskott växer mycket starkt beroende på att lågkonjunkturen och den snabbt avtagande inllationstakten minskar de nominella skattebaserna samtidigt som utgifterna för bl.a. arbetsmarknadspolitiken ökar. Dessutom stiger ränteutgiftema på statskulden. Den ökande aktiviteten i ekonomin och de olika bcsparingsåtgärderna medför dock att den nedåtgående trenden bryts och att underskottet krymper något 1994. Det strukturella underskottet, dvs. den del som inte beror på kapacitetsutnyttjandet i ekonomin. beräknas uppgå till knappt 5% av BNP 1992 för att sedan sjunka till ca 3 1/2% av BNP 1994.

Försämringen av det offentliga sparandet motverkas emellertid av en uppgång inom privat sektor. Hushållens sparande som andel av BNP —— steg betydligt förra året och uppgången väntas fortsätta. Företagsspa-

Bilaga 1 . 1

randet ökade markant 1992 p.g.a. de fallande reala investeringarna. Den successiva förstärkningen av företagssparandet som förutses för prognos- perioden beror dock i stigande utsträckning på högre lönsamhet.

Kapitalmarknad

Under sommaren och hösten utsattes EG:s monetära samarbete för stora påfrestningar. Turbulensen på de europeiska valutamarknadema i kombination med en sämre ekonomisk utveckling i Sverige urgröpte gradvis förtroendet för den fasta växelkursen. Trots omfattande åtgärder i form av räntehöjningar, finanspolitisk åtstramning och sänkning av arbetsgivaravgiften kunde förtroendet inte återställas. Den 19 november beslutade riksbanksfullmäktige att låta kronan flyta fritt.

Den fördjupade ekonomiska krisen bidrog tillsammans med höga realräntor till en fortsatt försämrad situation för kreditinstituten under 1992. För att säkerställa stabiliteten i betalningssystemet och trygga kreditförsörjningen har staten garanterat att banker och vissa andra kreditinstitut kan fullgöra sina förpliktelser.

Bedömningen är att en depreciering av kronan i storleksordningen 10- 20% i nuvarande konjunkturläge inte behöver öka förväntningama om den underliggande inflationen. Målet att begränsa inflationstakten ligger fast. Sammantaget bör det finnas utrymme för sänkta räntor under prognosperioden innefattande en krympande differens mot Tyskland.

Bilaga 1 . 1

2 Den internationella utvecklingen 2.1 Allmän översikt

Tillväxten i totalproduktionen i OECD—området nådde sin botten våren 1991. I USA och Kanada, dvs de stater som leder konjunkturförloppet, har tillväxten därefter ökat. [ Kontinentaleuropa dämpades å andra sidan den ekonomiska aktiviteten något 1992. Mest markant var uppbroms- ningen i västra Tyskland. I Japan sjönk tillväxten till den lägsta nivå som noterats sedan den första oljepris-chocken 1973—74. Aktiviteten väntas tillta i Nordamerika, Japan och Storbritannien under 1993, medan avmattningen i allmänhet fortsätter i Västeuropa. Eftersom de stora länderna ligger i olika faser blir konjunkturuppgången i ett historiskt perspektiv förhållandevis svag. För OECD-omrädet som helhet väntas BNP-tillväxten stiga från ll/z procent 1992 till 1 3/4 procent 1993 och 2 3/4 procent 1994.

Tabell 2:1 Bruttonationalproduktens utveckling i vissa OECD-länder Arlig procentuell förändring

Andel av 1991 1992 1993 1994 OECD- områdets totala

BNP i %' Förenta staterna 36.0 -l.?. 2 2 1/2 3 Japan 19.2 4.4 1 3/4 "2 1/4 31/4 Västtyskland 8.8 3.7 1 1/2 2 Frankrike 7.0 1.2 2 1 1/4 2 3/4 Storbritannien 5,5 -2,4 -l 1 1/4 2 12 Danmark 0.8 1.3 1 1/4 1 1/2 21/4 Finland 0.7 —6,5 —2 1 1/4 13/4 Norge 0,7 1,9 2 1/2 1 1/2 3 Sverige 1.3 —1.8 -1 1/2 -1 1/2 11/2 Norden2 2.2 -1.0 1/2 1 1/2 2 1/4 OECD-Europa 38.2 1.2 1 1 21/4 OECD-totalt 0,8 1 1/2 1 3/4 "2 3/4

1 1987 års BNP " Exklusive Sverige Källor: OECD och Finansdepartementet

Efter att förnyade svaghetstecken gjort sig gällande under hösten 1991, växte den amerikanska ekonomin kraftigt under första och tredje kvartalet 1992. Penningpolitiken väntas bidra till att inhemsk efterfrågan stiger på bred front under 1993, samtidigt som finanspolitiken kan komma att lättas något av den nytillträdda Clinton-administrationen. Det finns dock en betydande risk att en svag sysselsättnings— och realinkomsttillväxt samt fortsatt skuldredueering i hushålls- och företagssektorema håller tillbaka konsumtion och investeringar. Styrkan i återhämtningen förutses bli mycket måttlig i jämförelse med tidigare perioder. BNP-tillväxten väntas uppgå till 2'/z procent 1993 för att öka till 3 procent 1994.

Såväl Japan som västra Tyskland erfor en markant avmattning under loppet av 1992. Under intrycket av fallande aktie— och fastighetspriser

Bilaga 1.1

började japanska konsumenter och företag agera alltmer försiktigt, vilket resulterade i en lägre konsumtionstillväxt och en fortsatt neddragning av de privata investeringarna. Grundorsaken till avmattningen i västra Tyskland är kostnaderna för återföreningen. Som svar på försämringen av de offentliga finanserna och det för tyska förhållanden höga kostnads- och inflationstrycket förs en stram penningpolitik, vilket håller tillbaka den inhemska efterfrågan. Utsiktema att undvika recession har försämrats betydligt. Medan tillväxten väntas öka svagt i Japan under 1993, förutses en fortsatt avmattning i västra Tyskland.

Penningpolitiken i OECD-området under 1992 karaktäriserades av de inledningsvis motsatta rörelseriktningarna i å ena sidan USA och Japan och å andra sidan Tyskland och därmed i praktiken övriga västeurope- iska länder. I de förstnämda länderna lättades penningpolitiken successivt för att stimulera ekonomierna. I USA har detta bidragit till ett uppsving i investeringarna, framför allt bostadsbyggandet, medan konsumtionen påverkats i mindre utsträckning. De långa räntorna har tenderat att falla mindre än de korta. vilket sannolikt begränsat effekten på företagsinvest- eringama. I Tyskland var politiken fortsatt stram under första halvåret 1992 efter allt fler tecken på ihållande pris- och kostnadsstegringar. Därefter har politiken lättats något i syfte att minska spänningarna inom EMS, vilket resulterat i fallande marknadsräntor. [ föreliggande prognos väntas penningpolitiken lättas ytterligare i Tyskland under 1993, i takt med att inflationstrycket avtar.

Finanspolitiken i OECD-området 1992 var lätt expansiv. Japan har som enda större industriland mer aktivt använt finanspolitiken för att stimulera den inhemska efterfrågan genom tidigareläggning av offentliga infrastruk- turinvesteringar. Ett redan ansträngt budgetläge i övriga OECD—länder har försämrats till följd av att utgifter för bl a arbetslöshetsunderstöd har ökat samtidigt som skatteinkomsterna eroderats. Finanspolitiken under 1993 och 1994 förutses vara inriktad på fortsatt budgetkonsolidering. Om återhämtningen dröjer kan det dock inte uteslutas att det sker en viss lättnad i USA och vissa EG—länder. EG-länderna enades vid Europeiska Rådets möte i Edinburgh om ett tillväxtinitiativ i syfte att stärka den ekonomiska utvecklingen. Den direkta stimulanseffekten blir sannolikt begränsad och uppgår till ca 0,5 procent av EGs samlade BNP utspritt över ett antal år. Avsikten med initiativet är att det framför allt skall verka på förväntningarna.

Inflationen inom OECD-området dämpades markant under 1992. Bland de större länderna var det endast i Tyskland som inflationstrycket ökade. Under prognosperioden väntas prisstegringstakten inom OECD-området stabiliseras på en låg nivå. Ledig kapacitet inom såväl industrin som på arbetsmarknaden dämpar kostnadsutvecklingen. I Tyskland väntas inflationen avta som en följd av den svaga ekonomiska utvecklingen. Vissa länder får en inflationsimpuls efter höstens valutakursförändringar, men deprecieringarna förutses inte få fullt genomslag i konsumentledet.

Bilaga 1 . 1

Tabell 222 Konsumentprisernas utveckling i vissa OECD-länder Arlig procentuell förändring

1991 1992 1993 1994 Förenta staterna 4,2 3 3 3 Japan 3.3 2 2 2 1/2 Västtyskland 3.5 4 3 1/2 3 Frankrike 3,2 3 2 3/4 3 Storbritannien 5.9 3 3/4 4 4 Danmark 2,4 2 2 2 1/4 Finland 4.1 2 1/2 3 1/2 3 Norge 3.4 2 1/2 3 1/2 2 1/2 Sverige 9,4 2 1/4 5 3 Nordenl 3.3 2 1/2 3 2 1/2 OECD-Europa 4,7 4 4 3 1/2 OECD-totalt 4,3 3 3 1/4 3

l Exklusive Sverige Källor: OECD och Finansdepartementet

Arbetslösheten inom OECD-området steg till nära 8 procent under 1992. Den förutsett svaga återhämtningen under 1993 kan knappast hindra att arbetslösheten stiger ytterligare och först under 1994 väntas en dämpning påbörjas. Utsikterna om en fortsatt ökning av arbetslösheten i Europa har inneburit att arbetslöshetsfrågan givits högre prioritet i det internationella samarbetet.

Världshandeln ökade med ca 5 procent 1992. När den gradvisa återhämtningen fortsätter under 1993 och 1994 beräknas världshandeln fortsätta att utvecklas positivt. En betydande osäkerhetsfaktor är dock utgången av GATT—förhandlingarna inom ramen för Uruguayrundan. En positiv utgång av förhandlingarna skulle lägga grunden till en långsiktigt gynnsam utveckling för världshandeln.

Det finns ett antal stora osäkerhetsrnoment i det aktuella kon- junkturläget. I ljuset av den senaste kvartalssiffran för BNP och fortsatt posititv utveckling av flertalet konjunkturvariabler i USA, bedöms riskerna vara mer balanserade än tidigare. I Japan och Västeuropa däremot kan det inte uteslutas att utvecklingen blir svagare än beräknat.

I förgrunden för utvecklingen i Europa står risken för ett fortsatt uppdrivet ränteläge. Utformningen av den ekonomiska politiken i Tyskland är avgörande för möjligheten till lägre realräntor i övriga Europa. Penningpolitiken bedöms lättas under det första halvåret 1993, men därvidlag finns en stor osäkerhet. Fördröjs denna lättnad kommer sannolikt tillväxten i Europa att bli svagare än prognosticerat. Vidare föreligger det en osäkerhet om effekterna av den valutaoro som rådde i Europa hösten 1992. Italien och Storbritannien lämnade växelkurssa- marbetet inom EMS med stora deprecieringar som följd. Spanien samt Portugal skrev ned sina valutor. Storbritannien har aviserat en mer expansiv ekonomisk politik efter beslutet att lämna ERM. Italien går motsatt väg och har presenterat ett omfattande åtstramningspaket.

Osäkerhet kvarstår vidare om hur långt skuldsaneringen bland hushåll och företag har kommit. Processen är sannolikt inte slutförd och kommer

Bilaga 1.1

att medverka till en dämpad utveckling de kommande åren. Anpassningen inleddes tidigast i USA och har där underlättats av de låga räntorna. Vidare är deflationsproccssen i tillgångspriscrna i Japan sannolikt inte avslutad. Oklarhet råder dessutom om styrkan i det japanska finansiella systemet och den möjliga inverkan på den reala ekonomin.

De offentliga finanserna försämrades i flertalet OECD—länder 1991 och 1992. Till största delen beror försämringen på konjunkturella faktorer men i vissa länder har även diskretionära åtgärder bidragit till budgetför- svagningen. Endast ett fåtal EG-länder uppfyller de konvergenskrav för de offentliga finanserna som stipulerats för deltagande i den monetära unionen. [ Tyskland har kostnaderna för återförening med de östra delstaterna systematiskt underskattats. Det står nu klart att stora budgetförstärkningar krävs de närmaste åren. I USA har det federala underskottet ökat ytterligare. Det har därmed uppstått behov för medelfristig budgetkonsolidering i flertalet OECD-länder de kotntnandc åren, vilket på kort sikt kan ha en dämpande inverkan på den ekonomiska aktiviteten.

Den amerikanska ekonomin nådde konjunkturbottcn våren 1991. Återhämtningen därefter har kännetecknats av att den varit betydligt svagare än i tidigare uppgångar. trots stöd från en mycket expansiv penningpolitik. Orsakerna till denna utveckling har främst varit dels en hög skuldsättning hos hushåll och företag. dels en svag framtidstro hos dessa grupper. Tillväxten i hushållens reala disponibla inkomster har dessutom varit svag. Totalproduktionen ökade preliminärt med knappt 2 procent 1992. Den svaga tillväxten i efterfrågan i kombination med stabila oljepriser medförde att inflationen dämpades till 3 procent, en historiskt sett låg nivå i Förenta staterna.

Den snabbare tillväxten under tredje kvartalet 1992 bedöms i stor utsträckning varit tillfällig. Huvudscenariet i föreliggande prognos är att återhämtningen även fortsättningsvis blir relativt svag.

Vad valet av Bill Clinton till president kommer att innebära för den amerikanska ekonomin är för tidigt att sia om. Optirnismen bland hushållen tycks redan spira i hopp om en expansiv och sys- selsättningsskapande finanspolitik. Clintons hittillsvarande planer för finanspolitiken — infrastruktursatsningar, skattekrediter för investeringar, arbetsmarknadsutbildning och utbildningsinsarser — skulle innebära en måttlig stimulans fr o in andra halvåret 1993. En svår fråga är hur Clinton kan kombinera dessa planer "med kraven på medelfristig budgetkonsolidering som lagts fast i 1990 års budgetuppgörelse mellan kongressen och presidenten. I princip krävs att alla utgiftsökningar och skattesänkningar finansieras. Vid oförändrad politik skulle budgetttnder- skottet minska både 1993 och 1994. Om Clintons program verkställs innebär det sannolikt att underskottet ökar något och att anpassningen mot budgetbalans fördröjs.

Penningpolitiken väntas under 1993 vara fortsatt expansiv för att stötta den svaga återhämtningen. Även om penningpolitiken under lång tid inte givit märkbart stöd för den inhemska efterfrågan, har den underlättat hushållens och företagens ansträngningar att reducera skuldbördan. Denna anpassning bedöms allmänt ha kommit långt i Förenta staterna i jämförelse med andra länder med likartade problem. I den mån processen håller på att avslutas kommer konsumtion och investeringar att alltmer gynnas av en expansiv politik. Det kan dock inte uteslutas att anpass- ningen fortsätter under 1993 och därmed lägger en hämsko på ekonomin.

Den främsta drivkraften bakom återhämtningen förutses bli den privata konsumtionen. även om en svag reallöne- och sysselsättningsutveckling håller tillbaka hushållens disponibelinkomster. Skuldsättningen och arbetsmarknadsläget väntas dessutom leda till att hushållen håller tillbaka konsumtionsutgifterna till förmån för en uppgång i sparandet. Stigande vinster och låga räntor. medför att företagens finansiella position stadigt förbättras. Företagens investeringar tilltar därför i styrka såväl 1993 som 1994. Det kraftiga uppsvingct i bostadsinvesteringama 1992 väntas fortsätta 1993 bl a mot bakgrund av att bostadsräntorna är på den lägsta nivån sedan början av 1960-talet. Den stigande inhemska efterfrågan leder till en fortsatt kraftig importtillväxt 1993 samtidigt som exporten stagnerar. Nettoexporten väntas därför ge ett betydande negativt bidrag till tillväxten under 1993. Först l994 —— när tillväxten i världsekonomin kommit igång ordentligt bedöms exporten kunna öka i takt med importen. '

Sammantaget bedöms tillväxten uppgå till 21/2 procent 1993 och 3 procent 1994. Inflationen väntas ligga kvar på 3 procent de närmaste två aren.

Japan

Efter att ha uppvisat en stark tillväxt under det första kvartalet dämpades aktiviteten betänkligt i den japanska ekonomin under det andra och tredje kvartalet 1992. Nedgången är den kraftigaste sedan första oljepris- chockcn i mitten på 1970-talet. Den främsta orsaken var en kraftig försvagning av inhemsk efterfrågan. Penningpolitiken, som lättats avsevärt sedan mitten av 1991, kunde inte förhindra en betydande avmattning i privat konsumtion och företagens investeringar. Regeringens tidigareläggning av offentliga infrastrukturinvesteringar sedan våren 1992 utgjorde en motvikt till den vikande aktiviteten inom andra sektorer. Bytesbalansöverskottet steg till rekordnivå under 1992. främst beroende på att den svaga inhemska efterfrågan lett till vikande import. Sam- mantaget bedöms tillväxten 1992 ha dämpats till 1 3/4 procent. Penningpolitiken i Japan väntas vara fortsatt expansiv under 1993. Det kan inte heller uteslutas att centralbanken genomför ytterligare diskon— tosänkningar om det visar sig att inhemsk efterfrågan inte tar fart. Japan är det enda större OECD—land som utan påfrestningar har möjlighet att bedriva en expansiv finanspolitik. Regeringens åtgärdspro- gram från augusti 1992 inkluderar tidigareläggning av offentliga

Bilaga 1 . l

investeringsprojekt, åtgärder för att stimulera de privata investeringarna samt insatser för att stödja den finansiella sektorn med sikte på att minska trycket från fallande aktie— och fastighetspriser. Totalt uppgår paketet till motsvarande 2,4 procent av BNP. De direkta stimulanseffekterna på ekonomin bedöms emellertid bli avsevärt mindre, eller drygt 1 procent av BNP, och infaller främst under budgetåret 1993.

Ett flertal faktorer pekar på att den japanska ekonomin vänder först emot mitten av l993. [ ljuset av l980—talets massiva investeringar talar det försämrade vinstläget i industrin för en fortsatt neddragning av maskin— och anläggningsinvesteringar under 1993. Hushållens förvänt— ningar om den egna ekonomin kati också förutses förbli dämpade. Min— skade bonusutbetalningar. lägre övertidsersättning och låg sysselsättn— ingstillväxt kan i det försämrade arbetsmarknadsläget medföra att hushållens inkornsttillväxt stagnerar och håller tillbaka konsumtionsut— gifterna. Därtill skall läggas att de japanska hushållen är högt skuldsatta, även om räntebördan är lägre än i t ex USA. Det av ändrade beskat- tningsregler framdrivna uppsvingct i de privata bostadsinvesteringama som inleddes under andra halvåret 1992 väntas fortsätta under första halvåret 1993 för att därefter mattas av.

Nettoexporten kommer att ge ett kraftigt bidrag till BNP-tillväxten 1993. liksom var fallet föregående år. p g a en stagnerande exporttillväxt i kombination med fallande importefterfrågan. Sammantaget väntas tillväxten uppgå till 2 l/4 procent 1993 och 3 1/4 procent 1994. Inflationen beräknas till "2 resp. ill/z procent l993 och 1994.

Västeuropa

Tillväxten dämpades ytterligare något i OECD—Europa under 1992. En viktig förklaring är den kraftiga avmattningen i västra Tyskland. De höga realräntorna i Europa har stått i förgrunden när utvecklingen analyserats. Arbetslösheten ökade ytterligare och frågan om hur denna utveckling skall kunna brytas har givits högre prioritet. Oron på de internationella valutamarknadema under hösten 1992 har ökat osäkerheten om den ekonomiska utvecklingen. Ett nödvändigt villkor för en återhämtning i Europa förefaller vara lägre realräntor. Räntorna i Tyskland bedöms sjunka under första hälften av 1993, vilket borde bereda väg för lägre räntor i Västeuropa i övrigt. Stora ekonomiska obalanser i flera av de västeuropeiska länderna innebär emellertid att tillväxten förblir dämpad under prognosperioden. Återhämtningen fördröjs och blir svagare än tidigare prognosticerat men förutses ändå komma igång från och med zmdra halvåret 1993.

Den ekonomiska aktiviteten i Tysklands västra delstater mattades under 1992 och särskilt då under hösten. Orderingången till industrin fortsätter att minska och kapacitetsutnyttjandet sjunker. Enkätundersökningar visar att företagens förväntningar för den närmaste framtiden präglas av pessimism. Konjunkturindikatorerna pekar mot att återhämtningen fördröjs och inte inleds förrän senare delen av 1993.

Bilaga 1.1

Turbulensen på valutamarknadema under hösten 1992 har resulterat i en appreciering av D-marken mot de flesta övriga europeiska valutor. Dessutom har höga löneökningar och sjunkande produktivitet medfört att enhetsarbetskostnaden ökar snabbare i Tyskland än i konkurrentländerna. Den tyska industrin har därmed förlorat konkurrenskraft.

Den grundläggande orsaken till problemen i den tyska ekonomin är kostnaderna för återföreningen med de östra delstaterna. Återföreningen har bl a medfört en snabb ökning av de offentliga utgifterna och en stark penningmängdstillväxt. Detta har resulterat i ett stigande inflationstryck. För att hålla tillbaka pris- och kostnadsökningarna har den tyska centralbanken fört en stram penningpolitik. Prognoserna för underskottet i de offentliga finanserna har succesivt justerats upp och behovet av budgetkonsolidering har ökat.

BNP-tillväxten i de västra delstaterna kommer att dämpas betydligt under 1993 och beräknas till endast 1/2 procent. Den privata konsum- tionen hålls tillbaka av den svaga utvecklingen av hushållens disponibla inkomster. Investeringsaktiviteten sjunker-p g & fallande kapacitetsut- nyttjande, svag exportefterfrågan samt lägre vinster inom industrin. Vidare bidrar det uppdrivna ränteläget till en dämpad efterfrågan. Först under senare delen av 1993 förutses konjunkturen vända och tillväxten 1994 kan nå upp till ca 2 procent. En starkare internationell efterfrågan och lägre räntor stimulerar ekonomin. En positiv faktor för utvecklingen framgent är att tyska företag och hushåll, till skillnad från i många andra OECD-länder, inte genomförde en snabb skulduppbyggnad under 1980- talet.

Arbetslösheten kommer att stiga under prognosperioden, vilket bidrar till lägre löneökningar. Inflationen beräknas gradvis dämpas till 3 procent 1994. Låg ekonomisk aktivitet och minskat inflationstryck antas innebära att den strama penningpolitiken kan lättas under 1993. Det förutsätter emellertid att finanspolitiken stramas åt och att löneavtalen sluts på lägre nivåer.

Tillväxten i östra Tyskland blev svagare än väntat under 1992 även om botten i den ekonomiska nedgången passerades. Även de närmaste åren kommer utvecklingen att bli sämre än tidigare beräknat. Det beror på ett i det närmaste totalt bortfall av efterfrågan från Östeuropa, en i förhållan— de till produktiviteten allt för snabb löneutveckling, en föråldrad produktionsapparat samt ett varuutbud som saknar konkurrenskraft. De östra delstaterna kommer för en lång tid att vara beroende av trans— fereringar från väst för sin återuppbyggnad och sin standard. I reger- ingens medelfristiga finansplan beräknas transfereringama till östra Tyskland uppgå till ca 100 mdr D-mark om året.

Lågkonjunkturen i Storbritannien blev mer utdragen än förväntat och BNP föll med ca 1 procent 1992. Sedan recessionen inleddes i mitten 1990 har BNP fallit med över 4 procent. Hög skuldsättning och höga realräntorna förklarar till en del att ekonomin utvecklats svagt. Nedgång- en planade emellertid ut under andra halvåret 1992 och vissa kon- junkturindikatorer pekar mot att en återhämtning inleds under första halvåret 1993. Arbetslösheten har ökat snabbt och överstiger 10 procent av arbetskraften.

Den svaga efterfrågan har medfört att deprecieringen av pundet ännu inte fullt ut slagit igenom i konsumentprisema.

Pundet lämnade ERM i mitten av september 1992 i samband med valutaoron. Det övergripande målet för den ekonomiska politiken definieras numera som hållfast långsiktig tillväxt] Den underliggande inflationstakten ska hållas mellan 1—4 procent under återstoden av mandatperioden. Den förda penningpolitiken sedan utträdet ur ERM bekräftar att Storbritannien inte har för avsikt att återinträda under den närmaste tiden. Basräntan har sänkts vid ett flertal tillfällen och de korta marknadsräntorna är nu lägre än i Tyskland. En negativ räntedifferens mot Tyskland hade varit omöjlig att upprätthålla inom ERM.

Till följd av de ekonomiska obalansema antas återhämtningen bli svagare än normalt efter en lågkonjunktur. BNP-tillväxten beräknas till drygt 1 procent 1993. Lägre räntor kan innebära att desinflationspro- cessen i tillgångsprisema upphör och att den privata konsumtionen stimuleras. Skuldsättningen kommer emellertid fortsatt att vara ett stort problem varför uppgången blir dämpad. Bruttoinvesteringama ökar till följd av stigande offentliga investeringar och att de privata invester- ingarna slutar att falla. Under 1994 väntas återhämtningen fortsätta. Exporten beräknas öka under prognosperioden som en följd av kon- kurrenskraftsförbättringen efter deprecieringen av pundet.

Finanspolitiken ges troligen en mer expansiv inriktning under prognosperioden och det offentliga upplåningsbehovet ökar. På medellång sikt finns det dock behov av en konsolidering i de offentliga finanserna. Pundets utträde ur ERM antas utnyttjas till att bedriva en expansiv penningpolitik. Inflationsimpulsen av deprecieringen väntas på kort sikt inte slå igenom fullt ut i konsumentledet. Inflationen beräknas till 4 procent både 1993 och 1994. Löneökningskraven från arbetstagarna förutses bli förhållandevis återhållsamma. Den svaga återhämtningen leder sannolikt till en fortsatt ökning av arbetslösheten under 1993, eller ca 11 procent av arbetskraften.

BN P-tillväxten i Frankrike tog fart igen under det tredje kvartalet 1992 efter ett kvartal med stagnation. Svag efterfrågan från utlandet och pessimistiska förväntningar hos företag och hushåll innebär sannolikt att tillväxten åter kommer att dämpas under återstoden av året och under inledningen av 1993. Den franska ekonomin är emellertid, med undantag för den höga arbetslösheten, i grunden stark. Det finns inga underlig- gande stora obalanser och Frankrike är ett av de få EG-länder som uppfyller Maastrichtfördragets konvergensvillkor. Konkurrenskraften har förbättrats markant de senaste åren och när den internationella kon- junkturen vänder kommer Frankrike att ligga väl till för en stark utveckling, även om det relativa kostnadsläget påverkats negativt av höstens valutakursförändringar,

Den franska francen utsattes för stark press i samband med folkomröst- ningen om Maastrichtfördraget i september. Med hjälp av massiva interventioner i nära samarbete mellan de franska och tyska central— bankema kunde de akuta devalveringsspekulationema avvärjas. Ränte- differensen mot D—marken ligger dock kvar på en högre nivå än före folkomröstningen, vilket hämmar ekonomin.

Bilaga 1.1

Svag utländsk efterfrågan och lågt förtroende hos företag och hushåll medför att BNP—tillväxten beräknas till endast 1 1/4 procent 1993. Investeringarna förutses fortsätta att falla och bidraget från nettoexporten sjunker. Företagens finansiella situation är visserligen god, men ett lågt kapacitetsutnyttjande håller tillbaka investeringarna. Sjunkande realräntor och ökad internationell ekonomisk aktivitet antas bidra till att tillväxten blir nära 3 procent 1994.

Arbetslösheten beräknas öka under större delen av 1993 och närma sig 1 1 procent innnan den åter kan börja sjunka. Inflationen bedöms fortsatt att vara bland de lägsta inom EG och löneavtalen väntas slutas på låga nivåer. Produktiviteten i industrin antas fortsätta att utvecklas gynnsamt, vilket innebär en låg ökningstakt i enhetsarbetskostnaden under prog- nosperioden.

Norden

Den ekonomiska utvecklingen i våra nordiska grannländer under 1992 blev svag. I Norge tilltog tillväxten något samtidigt som den stagnerade i Danmark. Finland såg för andra året i följd sin BNP falla, om än inte lika starkt som 1991. Under 1993 förutses alla länderna uppvisa en viss tillväxt som förbättras ytterligare under 1994. Prognoserna innehåller dock fler osäkerhetsmoment än normalt och flertalet av dessa risker påverkar utsikterna i negativ riktning.

Efter flera års fall upplevde Danmark en ökning av privat konsumtion 1992. En förväntad uppgång i bruttoinvesteringarna uteblev dock, varför tillväxten i den inhemska efterfrågan blev marginell. Skuldsaneringen bedöms vara långt framskriden såväl bland hushållen som i företagssek- torn och den inhemska efterfrågan väntas stiga både 1993 och 1994. Utrikeshandelns bidrag förutses bli mindre än tidigare år och tillväxten stannar därför på ca 11/2 och drygt 2 procent under 1993 och 1994.

Att tillväxten blir så svag innebär, i kombination med en ökad produk— tivitet, att sysselsättningen påverkas endast marginellt. Arbetslösheten väntas därför ligga kvar på över 10 procent av arbetskraften under prognosperioden. Danmark har under senare år uppvisat en av västvärld- ens lägsta inflationstakter. Ingen förändring i detta hänseende förutses för 1993 och 1994 då siffran beräknas bli 2 respektive 2 1/4 procent.

Budgetplanen som presenterats för 1993 ärfortsatt stram i syfte att få ner budgetunderskottet och förhindra kostnadsökningar. Något av ett trendbrott för den konservativa regeringen är dock dess beslut att avsätta ca 6 mrd DKK i syfte att motverka den höga arbetslösheten och stimulera aktiviteten i ekonomin. Detta skall till fullo finansieras genom nedskär- ningar av andra utgifter.

Danmark erfor en, mot bakgrund av den svaga internationella kon- junkturen, kraftig exportökning under 1992. Detta berodde dels på de låga lönekostnadsökningama, dels på en förbättrad produktivitet. Resultatet blev en ökning av överskottet i bytesbalansen. För prog- nosperioden förutses överskottet krympa något bl a till följd av de föreslagna stimulansåtgärderna.

Bilaga 1.1

Den finska ekonomin är på väg ur den svåra recession som följde av den kraftiga överhettningen i slutet på l980—talet och kollapsen av handeln med det forna Sovjetunionen. Efter devalveringen med ca 12 procent i november 1991 trodde många att Finland skulle uppleva en exportledd återhämtning genom vilken BNP—fallet skulle hejdas. En stark exportökning kunde dock inte hindra att BNP föll med drygt 2 procent 1992 delvis till följd av den svaga internationella konjunkturen och den finansiella konsolideringen i den privata sektorn. En ytterligare bidragan- de orsak till BNP-fallet var det mycket höga ränteläget som följde på de återkommande valutakrisema. Den kraftiga valutaoron i september tvingade Finlands Bank att låta marken flyta fritt. Därefter deprecierades marken med ca 13 procent.

Regeringen lade senare fram ett åtgärdsprogram som innebär avsevärda besparingar i de offentliga finanserna de närmaste tre åren. Till följd av regeringens uppgörelse med fackföreningarna kunde liksom förra året arbetsmarknadens parter komma överens om ett nollavtal för 1993.

Tillsammans med de två deprecieringarna och markanta produk— tivitetsförbättringar i exportindustrin (uppemot 13 procent) stärker dessa åtgärder Finlands konkurrensförmåga kraftigt. Vidare innebär åtgärds— paketets åtstramande karaktär att importökningen under 1993. blir blygsam. Den starkt förbättrade konkurrenskraften och den låga importtillväxten innebär att nettoexporten förutses bli så stor att nedgången i den inhemska efterfrågan motverkas. BNP—tillväxten för 1993 väntas bli 1 1/4 procent.

För 1994 bidrar sannolikt den inhemska efterfrågan i viss mån till BNP-tillväxten. Men även detta år förväntas nettoexporten vara den viktigaste faktorn bakom ökningen i BNP som beräknas bli ,1 3/4 procent. Importökningen väntas under 1994 bli påtaglig (6 procent) till följd av den höga importandelen i de likaledes ökade investeringarna, medan exporten fortsätter att växa i något lägre takt än 1993.

Sysselsättningen sjönk betydligt 1992 och arbetslöshetsprognosen på 10 procent överskreds rejält. Vid årets slut uppgick arbetslösheten till över 16 procent. På grund av det låga kapacitetsutnyttjandet och den höga kapitalintensiteten i industrin förväntas inte arbetslösheten sjunka i någon större utsträckning vare sig under 1993 eller 1994.

Till följd av den strama finanspolitiken och den allmänt låga aktiviteten i ekonomin är inflationstrycket utomordentligt lågt. Den prisökning som förväntas för 1993 (31/2 procent) är till stor del resultatet av höjningar av indirekta skatter inom ramen för åtgärdspaketet. Inflationstakten väntas falla tillbaka något under 1994 och stanna vid 3 procent. Deprecieringen bidrar till den ökade inflationen men förväntas inte få fullt genomslag under 1993 då den inhemska efterfrågan faller.

Den norska ekonomin växte med 2 1/2 procent 1992 och liksom tidigare år var det i huvudsak oljesektom som förklarar denna siffra. Fastlands-BNP visade en tillväxt på endast 1 procent. Liksom i övriga nordiska länder är huvudförklaringen till den uteblivna återhämtningen den finansiella konsolideringen i hushållssektom i kombination med den svaga internationella konjunkturen. Hushållens sparkvot har ökat kraftigt

Bilaga 1 . 1

de senaste två åren. Föreliggande prognos utgår ifrån att kon- solideringsprocessen är i det närmaste genomförd. Ett tecken på att så är fallet är att nedgången i fastighetspriserna ser ut att hejdats under senare delen av 1992.

Således förutspås den privata konsumtionen och industriinvesteringama öka 1993. Nettoexportens bidrag är avtagande till följd av den kraftigt ökade importen, som väntas följa tillväxten i den inhemska efterfrågan. BNP-tillväxten för hela ekonomin förutses bli ca 1'/z procent 1993 medan den för fastlandsekonomin väntas uppgå till 2 procent.

Den expansiva finanspolitik som förts de senaste åren har inte haft avsedd effekt. Arbetslösheten har förblivit lika hög som tidigare d v 5 ca 6 procent av arbetskraften. Regeringen har efter valutaoron under hösten 1992 uppenbarligen tagit intryck av utvecklingen i Finland och Sverige och budgeten för 1993 är stram. Utgiftssidan kan närmast betecknas som en inflationsjustering av fjolårets. Fortfarande uppvisar budgeten ett underskott på ca 50 mrd NOK, men detta skall ses i ljuset av att staten samtidigt har ansenliga nettofordringar.

Deprecieringen av den svenska kronan och det därpå följande trycket mot den norska valutan föranledde regeringen att presentera ett åtgärds- paket i budgetpropositionen. Syftet var att stärka industrin genom en sänkning av arbetsgivaravgiften och därmed lugna valutamarknaden. Detta skulle finansieras via en höjning av momsen och toppskatten. Vare sig detta förslag eller en höjning av marginalräntan lyckades hejda valutaspekulationema och den 10 december tvingades Norges Bank överge kronans koppling till ECU.

År 1994 väntas fastlandsekonomin och den totala BNP att uppvisa liknande tillväxttal som under 1993 främst till följd av en fortsatt hög inhemsk efterfrågan. Prisstegringstakten i Norge väntas stiga till 3'/2 procent under 1993 för att sedan falla tillbaka till 21/2 procent året därpå. Deprecieringens inflationsimpuls väntas således inte få fullt genomslag beroende på att den i viss mån motverkas av den måttliga ökningen i privat konsumtion, produktivitetsförbättringama i industrin, de låga lönelyften samt det låga kapacitetsutnyttjandet.

Östeuropa

Inom länderna i Central- och Östeuropa samt republikerna i f d Sov- jetunionen fortgår omställningen till marknadsekonomi med varierande hastighet och framgång.

I de länder i Central— och Östeuropa som tidigt inledde reformproces- sen framför allt Ungern, Tjeckoslovakien och Polen — tycks nu en viss ljusning kunna skönjas vad gäller den ekonomiska utvecklingen. Dessa länder har haft betydande framgång vad gäller makroekonomisk stabilisering och privatisering av mindre företag. De har dessutom med framgång inlett en omläggning av handeln från traditionella hand- elspartners i öst till nya marknader i väst. Det är därmed troligt att den samlade produktionen ökar från och med 1993.

Bilaga 1.1

Bland många av de stater som utgjorde f d Sovjetunionen har dock reformprocessen knappt påbörjats. Dessa stater har dessutom drabbats hårt av att den tidigare mycket omfattande interna handeln drastiskt minskat. Vad beträffar Ryssland är den ekonomiska situationen kritisk, delvis på grund av oklarhet om reformpolitikens framtid. Åtgärder för att uppnå makroekonomisk stabilitet har inte fått effekt.

De baltiska staterna påverkas av utvecklingen inom OSS i allmänhet och Ryssland i synnerhet. Under den inledande fasen av reformprocessen har de baltiska staterna visat en påtaglig beslutsamhet och reformvilja. Samtliga tre stater har exempelvis lämnat rubelzonen och helt eller delvis infört egna valutor, samtidigt som omfattande prisliberaliseringar genomförts. De första stegen mot mer omfattande privatiseringar har tagits. Trots dessa initiala framgångar bör poängteras att stora svårigheter kvarstår. Även under 1993 kommer utvecklingen i de baltiska ekonomier— na att kännetecknas av fallande produktion och stigande arbetslöshet.

Bilaga 1 . 1

3 IJUikeshandel 3.1 Export och import

Sveriges totala varuexport ökade med ca 1% 1992. I år beräknas den stiga med S% och med drygt 8 1/2% 1994. Förutom en snabbare marknadstillväxt beror uppgången på stärkt konkurrenskraft och andelsvinster. Varuimporten visar en långsam återhämtning under prognosperioden. I år beräknas den falla med omkring 1/2% och öka med närmare 4% 1994.

Importtillväxten inom OECD—området under de närmaste två åren bedöms bli betydligt svagare än under konjunkturuppgången åren 1984- 1986. Marknadstillväxten var då mer än tre gånger högre än den beräknade för 1992-1994. Det bidrar till en relativt långsam exporttillväxt de närmaste åren, trots en markant förbättring i industrins konkurrens— kraft.

Sveriges relativpris för bearbetade varor steg med ca 10% under perioden 1985—1989. Detta har lett till att industrin förlorat marknadsan- delar i stor utsträckning. Under 1990 började industrin hålla tillbaka exportprisema och relativpriset föll något. Utrymmet för en större prisnedgång var ändå begränsat, eftersom kostnadsutvecklingen var fortsatt hög. Industrins lönsamhet försämrades snabbt fr.o.m. 1990.

Diagram 3:1 Svensk industris konkurrenskraft 1975-1991 Index 1980=1OO

140 _____________ ;__ ........................................................................................ . .................

| i 80 i'm | 1 r—'—| lllll 'i ttttttt _r—r—r—v—v— —'—r—| ttttt '1'1'17111—1—1 l'l'7_m tttttt '

1975 1977 1979 1981 '1985 1985 1987 1989 1991

Källa: OECD

År 1990 föll Sveriges relativpris för bearbetade varor något och steg måttligt året därpå. Industrin förlorade ändå marknadsandelar i stor omfattning under dessa år. De tidigare årens snabba försämring i konkurrenskraft slår igenom på flera års sikt. Under 1992 sjönk åter relativpriset, vilket kunde märkas i en uppbromsning av andelsför-

Bilaga 1 . l

lusterna. Under 1992 beräknas förlusten till 2,5% på världsmarknaden för bearbetade varor, att jämföra med 4,6% 1991.

Sänkningen av arbetsgivaravgiften i januari 1993 samt deprecieringen av den svenska kronan efter det att kopplingen till ecun släppts, skapar utrymme för en kraftig sänkning av relativpriset för svensk export i år. Totalt beräknas relativpriset minska med omkring 7% 1993. En del av fallet förklaras av utrymmet för en relativprissänkning som deprecie- ringen av kronan ger. Omkring hälften av utrymmet (sedan de ökade kostnaderna för importerade insatsvaror räknats bort) antas utnyttjas för en relativprissänkning och resten till en vinstmarginalförbättring. Relativprissänkningen är nästan lika stor som i samband med devalve- ringarna i början på l980-talet, då relativpriset föll med 8%. Den kraftiga förbättringen i konkurrenskraft bidrog starkt till att exportindu- strin kunde vända de tidigare marknadsandelsförlusterna till vinster. Industrins andelar på OECD-marknaden ökade med drygt 9% i volym under åren 1982—1983. Under prognosperioden 1993-l994 beräknas andelsvinstema uppgå till 6 l/2%.

Tabell 3:1 Exportmarknadstillväxt, relativa priser, marknadsandelar och export av bearbetade varor Procentuell förändring

1990 1991 1992 1993 1994

Exportmarknadstillväxt

14 OECD-länder 5,3 0.7 2.2 3,4 5,5 Totalt 5.8 2.2 2.9 4.0 5.7 Priser 14 OECD-länders importriser. SEK 2.7 0.7 -0.8 16.0 2.6 Svenska exportpriser 2.0 1,8 -2.2 7.9 2.5 Relativpris -0.7 1.1 —l.4 -7,0 -O,l Marknadsandelar, volym 14 OECD-länder -4,3 -5.4 —2,6 2,8 4,6 Totalt —5,0 —4.6 —2.5 2.4 4.0 Exportvolym 14 OECD-länder 0.8 -4.7 -0.5 6,3 10,4 Totalt 0.6 -2,6 0.4 6.5 10,0

Anm: Exportmarknadstillväxt avser en sammanvägning av importökningen av bearbetade varor i olika länder. Som vikter har använts ländernas andelar som mottagare av svensk export av bearbetade varor. OECD-ländernas importpriser vägs samman på motsvarande sätt. Källor: OECD. Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

Relativprissänkningen i år beräknas leda till marknadsandelsvinster för svensk exportindustri för första gången på tio år. Andelsvinsterna kan ändå väntas bli begränsade p.g.a. att andra faktorer inverkar negativt på utvecklingen. En faktor som håller tillbaka exporten under innevarande lågkonjunktur är produktsammansättningen. Svensk export av bearbetade varor är i högre grad än konkurrentländerna inriktad på varor som nu möter särskilt svag efterfrågan eller missgynnas av överkapacitet på exportmarknaden. Detta gäller t.ex. papper och papp samt järn och stål, men också vissa investeringsvaror, se tabell 3:2. I en jämförelse med

Bilaga 1.1

Sveriges tre resp. 14 största konkurrentländer inom OECD ligger den största skillnaden mellan dem och Sverige i att andelen papper och papp samt järn och stål i exporten är betydligt större för Sverige. Andelen maskiner och transportmedel är visserligen totalt sett ungefär lika stor för Sverige som för OECD i genomsnitt, men skillnaderna är stora för enskilda varugrupper. Sveriges andel industrimaskiner, telekommuni— kationsutrustning och vägfordon i exporten är större än för OECD— genomsnittet. Sveriges största konkurrent, Tyskland, har ännu större andelar industrimaskiner och vägfordon i sin export än Sverige, vilket också missgynnat Tysklands export då efterfrågan på dessa varor dämpats under lågkonjunkturen. Sedan 1986 har Tyskland tappat ca 19% av sin andel av världsmarknaden för bearbetade varor.

Diagram 3:2 Marknadsandel och relativpris för Sveriges export av bearbetade varor till 14 OECD-länder

Index l980=lOO 110 __ ___.._. _... ___._._.

105 ................... ,, .............. i 'Äfi*>._._._._l_.: ....... . ............:..:....::._.._t...../.=.....h ....................

! j_Morknodsondel ' t

85- ...........................................................

80- , , , , , _ . ... l980 1982 1984 1986 1988

1 9 9 O 1 9 9 2 f 99 4 Källor: OECD. Statistiska centralbyrån. Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet

Andelsutvecklingen beror inte enbart på konkurrenskraften och produktsammansättningen i förhållande till konkurrentländerna. Japan. som upprätthållit sin konkurrenskraft relativt väl och som dessutom har stora andelar varor som växer snabbt på exportmarknaden, som t.ex. kontorsmaskiner, datorer. telekorrmtunikationsutrustning, har ändå tappat marknadsandelar från mitten av l980—talet. En del av andelsförlustema som drabbat flertalet OECD-länder kan förklaras av den ökade konkur- rensen från nyindustrialiserade länder som Sydkorea, Hongkong, Singapore och Taiwan. De har tillsammans vunnit andelar på export- marknaden för bearbetade varor i accelererande takt sedan mitten av l980-talet. Sedan 1986 har dessa länder tillsammans ökat sin marknads- andel för bearbetade varor med drygt 30%.

Bilaga 1 . 1

Tabell 3:2 Varuexportens fördelning på några varugrupper 1990 Andelar av total varuexport 1 procent

Tyskland Japan USA Sverige OECD Papper och papp 2.2 0.7 1.3 11.0 2.3 Järn och stål 3.8 4.4 0.9 6.0 3.3 Maskiner och transportmedel 49.4 70.8 46.4 43.5 43,7 varav Industrimaskiner 18.3 15.9 13.2 17,4 14.0 Kontorsmaskiner och datorer 2.5 8.7 4.2 2.6 4.3 Telekomutrustning 1.8 10.1 2.5 4.4 3.0 Elektriska maskiner 6.8 11.0 7.6 4.3 6.3 Vägfordon 16.8 22.9 7.9 13.0 12.3

Anm.; Tyskland avser här Västtyskland. Varugrupperna är uppdelade enligt SITC, rev. 3. Källa: OECD (Foreign Trade by Canmzodities. l99l), Finansdepartementet.

Mot slutet av 1989 inleddes ett fall i den svenska varnimporten. Mellan 1990 och 1992 minskade den med omkring 6%. Det kraftiga fallet hänger delvis samman med en omfattande lageravveckling. Importandelen tycks också ha återgått till en mer normal nivå jämfört med överhettningsåren mot slutet av 1980-talet, då importen drevs upp genom de kapacitetsrestriktioner som förelåg för den inhemska produk— tionen. I nedgångsfasen har importen också minskat snabbare än den importvägda efterfrågan.

Bedömningen av importen av bearbetade varor baseras i hög grad på utvecklingen av den s.k. importvägda efterfrågan. De olika efterfråge- komponenterna vägs där samman med avseende på genomsnittligt importinnehåll av bearbetade varor.

Tabell 3:3 Importvägd efterfrågan på bearbetade varor Bidrag till importvägd efterfrågan. procentenheter

1991 1992 1993 1994

o Lp) _o o . o o . o ...

Offentlig varukonsumtion Privat varukonsumtion 0.2 -l,4 —l.7 -0.l Byggnadsinvesteringar —0.2 —O.2 —0.5 —0.3 Maskininvesteringar -3.7 —2.5 -0.4 0,8 Export av bearbetade varor -0.9 0.1 2,4 3,8 Lagerförändringar —2.5 1.5 0.5 0,7" Importvägd efterfrågan -6,7 -1,9 0,2 4,9 Import av bearbetade varor -7,5 -1,2 -1.0 6,0

Anm.: Beräkningarna av importvägd efterfrågan utgår från konstant importinnehåll. Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

1991 föll den importvägda efterfrågan med hela 7%. Den starka lageravvecklingen i kombination med raset i maskininvesteringarna var de viktigaste faktorerna bakom detta. Under 1992 föll den privata varukonsumtionen kraftigt samtidigt som maskininvesteringarna fortsatte att minska. Ett positivt lagerbidrag medförde att nedgången i importvägd efterfrågan stannade vid ca 2%. I år förutses en förskjutning av

zmvändningssidan mot mer importtunga delar varför den importvägda PIOP- 1992/932100 efterfrågan i stort sett blir oförändrad, trots att den totala (ovägda) Bilaga 1.1 efterfrågan fortsätter att minska. Härtill bidrar i första hand den starka exporttillväxten samt att nedgången för maskininvesteringar i stort sett upphör. Den privata konsumtionen minskar visserligen totalt sett kraftigt, men minskningen i varukonsumtion beräknas bli av ungefär samma storleksordning som 1992. Den starka exporttillväxten 1994 bidrar i hög grad till den femproccntiga tillväxten av den importvägda efterfrågan som då förutses.

Normalt ökar importen snabbare än den importvägda efterfrågan. Detta kan ses som en effekt av den tilltagande internationella specialiseringen som kännetecknat världsekonomin en längre tid. Ekonometriska skattningar tyder på att denna effekt för Sverige har upgått till 1,5-2% per år under I980—talet. Under perioden 1991 till 1994 finns dock två viktiga skäl till varför inte importen av bearbetade varor väntas öka snabbare än den importvägda efterfrågan. Importandelen drevs upp av det extremt höga kapacitetsutnyttjandet under överhettningsåren. I nedgångs- fasen återgår importandelen sedan till mera normala nivåer. Det andra skälet är att deprecieringen av kronan gör importvaror relativt sett dyrare vilket naturligtvis bör få effekter på importvolymen.

Importpriset för bearbetade varor föll med 2% under 1992. I år väntas en ökning med drygt 6%. vilket till största delen förklaras av deprecie- ringen av den svenska kronan och dess genomslag på importprisema. Deprecieringen antas få full effekt på importpriset för råvaror, medan effekten på övriga varor blir mindre. Den svaga inhemska efterfrågan och de pressade hemmamarknadsprisema gör att såväl exportörerna till Sverige som importörerna här i landet sannolikt pressar sina marginaler.

Tabell 3:4 Export och import av varor

Miljarder Procentuell volymutveckling Procentuell prisutveckling

kr. ___—_— ———.——

1991 1991 1992 1993 1994 1991 1992 1993 1994 Varuexport Bearbetate varor 28l.5 -2.6 0.4 6.5 10.0 1.8 -'2.2 7.9 2.5 Fartyg 2.4 —29.7 77.9 4.0 —18.0 7.1 -3.9 2.6 3.6 Petroleumprodukter 9.8 5.3 9.0 0.0 0.0 1.8 —18.0 2.8 6,9 Ovriga råvaror 39.5 —l.2 -0.4 —1.0 7.0 —9.2 —2.8 7.0 5.9 Summa Varuexport 333.1 -2.2 1.2 5,0 8,7 0.1 -2.9 7,9 3,3 Varuimpart Bearbetade varor 2352 —7.5 —l.2 -1.0 6.0 —0.5 —2.0 6.4 3.4 Fartyg 4.8 23.3 —32.4 47.2 —46.9 -l.5 -4.8 2.4 5.1 Räolja 14.6 —3.6 6.0 1.1 0.5 —10.5 -6_.6 18.0 9.0 Petroleumprodukter 10.5 2.1 4.0 —4.7 2.4 -5.5 -11.0 19.5 7.3 Ovriga råvaror 35.8 -5.9 2.6 —l.3 1.8 4.3 —2.5 11.0 5.4 Summa Varuimport 301,0 -6.1 -0,2 -0,6 3,9 -l.1 -3,2 7.9 4,4 .

Källor: Statistiska centralbyrån. Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

Bilaga 1.1

3 . 2 Bytesbalans

Bytesbalansen uppvisade 1992 preliminärt ett underskott på drygt 25 miljarder kr., motsvarande 1,8% av BNP. För 1993 och 1994 förutses en påtaglig förbättring, som framför allt förklaras av en väntad ökning av handelsbalansens överskott. Handelsbalansen visade 1992 ett överskott på ca 35 miljarder kr. och väntas i år förbättras med drygt 22 miljarder kr. för att nästa år visa ett rekordstort överskott på 77 miljarder kr. Trots betydande underskott i avkastningsnettot även de följande två åren beräknas bytesbalansen visa ett kraftigt överskott 1994, motsvarande 1,5% av BNP.

Tabell 3:5 B ytesbalans Miljarder kr.

1990 1991 1992 1993 1994 Varuexport 339.9 332,8 327.4 371.1 416.9 Varuimport 323.7 300.9 290.9 312.2 338.8 Korrigeringspost -1,3 -1.3 —1.4 -l .4 -1.4 Handelsbalans 14,8 30,5 35,1 57,5 76,7 Sjöfartsnetto 9.5 10.3 10,4 11.4 12,3 Ovriga transporter 1.7 2.1. 1,0 1.1 1.1 Resevaluta -19.0 -20,5 -22.7 —22.2 -21.4 Ovriga tjänster -6.9 -0.9 —O.5 -0,3 -0.4 Tjänstebalans -14,8 -9,0 -ll,8 -10,0 -8.3 Avkastning på kapital -27.1 —29.3 -34.9 -39,7 —31.9 därav räntenetto —42.2 —45.2 -52,3 -60.4 —54.3 återinvesterade vinstmedel 9.3 8,8 9.6 11.7 12.9 Övriga transfereringar —l3.5 -12.4 —13.9 —12.5 -13.4 Bytesbalans -40,5 -20,2 -25,6 -4,7 23,0 Andel av BNP —3.0 —l.4 -1,8 —0.3 1,5

Anm..- P.g.a. avrundning summerar inte alltid delarna till totalen. Källor: Riksbanken. Konjunkturinstitutet oeh Finansdepartementet.

Underskottet i tjänstebalansen bedöms minska något under perioden 1993—1994 vilket förklaras av en viss förbättring i resevaluta- samt sjöfartsnettot. Underskottet i resevalutanettot beräknas falla för första gången på tio år. Inkomsterna bedöms successivt stiga i volym till följd av de fallande relativpriserna på turisttjänster i Sverige. i kombination med den internationella konjunkturuppgången. Resevalutautgifterna däremot beräknas minska kraftigt i volym ( —13% 1993) i samband med fallet i privat konsumtion och den negativa utvecklingen i hushållens disponibla inkomster. Räknat i löpande priser blir effekten på resevaluta- nettot däremot inte så stor, eftersom utgifterna stiger markant till följd av deprecieringen av kronan.

Kapitalavkastningen i bytesbalansen visar fortsatt stort underskott, men nästa år beräknas det minska med ca 8 miljarder kr., vilket förklaras av utvecklingen i räntenettot. Den räntebärande skulden till utlandet ökar inte lika mycket som tidigare, vilket förklaras bl.a. av en förbättring i

Bilaga 1.1

bytesbalansen samt en nedgång i svenska direktinvesteringar utomlands sedan 1991. Räntenettot försämrades ändå med 7 miljarder kr. 1992. Försämringen kan delvis förklaras av en övergång från kortfristig till mer långfristig upplåning under 1991. som vanligen genererar halvårs- eller helårsvisa räntebetalningar. Denna typ av lån som togs 1991 belastade följaktligen räntenettot först 1992.

Ränteuppgången i samband med oron på de finansiella marknaderna under hösten 1992 slår till största delen igenom i år och bidrar till ett ökat underskott i räntenettot. Det höga ränteläget förklaras också av en ökad kronandel i skuldstoeken. Utländska placerare har visat ökat intresse för svenska räntebärande värdepapper. Kronandelen i skuldstoeken växer därmed. Det svenska ränteläget får följaktligen en allt större betydelse för de räntekostnader som belastar bytesbalansen. Vidare bidrar fallet i kronkursen till att utlandsskulden automatiskt ökar.

Under 1992 ökade staten sin utlandsupplåning. En del av denna upplåning deponeras i svenska banker, vilket medför att de kan amortera sina skulder mot utlandet. Den statliga upplåningen är huvudsakligen långfristig. Den upplåning som gjordes förra året genererar följaktligen räntebetalningar först i år.

Diagram 3:3 Sveriges räntebärande skuld mot utlandet 1985-1994

Andel av BNP, % 55 _l :" __ : : ' __ : ___—:'— : : _ ' : : : : : : : : '!

zoL. : :_ : __: : : : : 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

Anm.: Den räntebärande skulden påverkar räntehetalningarnas storlek. Här ingår samtliga räntebärande skuld- och tillgångsslag mellan Sverige och utlandet. Däremot inkluderas inte handelskrediter, statens andelar i internationella utvecklingsbanker m.m. Inte heller tillgångar i form av direktinvesteringar och portföljaktier ingår. Källor: Statistiska centralbyrån, Sveriges riksbank och Finansdepartementet.

En successiv nedgång i marknadsräntorna i år får en positiv effekt på räntenettot 1994, då den räntebärande utlandsskulden beräknas minska. En minskning med en procentenhet i räntenivån för den räntebärande skulden innebär en förbättring i räntenettot med drygt 6 miljarder kr.

Bilaga 1.1

De utländska direktinvesteringarna i Sverige bedöms nära balansera det svenska direktinvesteringsutflödet under de närmaste åren. Mönstret under den senare hälften av l980-talet, då utlandsinvesteringama genererade betydande underskott, bröts redan 1991 då nettoutflödet för direktinvesteringarna uppgick till knappt 10 miljarder kr., att jämföra med hela 72 miljarder kr. året innan.

Under 1991 skedde en markant uppgång av de utländskadirektinves- tcringarna i Sverige. De steg från drygt 12 miljarder kr. 1990 till 38 miljarder kr. 1991. För 1992 pekar preliminära uppgifter på en påtagligt minskad nivå både av de utländska direktinvesteringarna i Sverige och de svenska utomlands. Det hör sannolikt samman med den internationella lågkonjunkturen, ränteuppgången och skuldsaneringen. Det finns ändå flera faktorer som talar för en uppgång i de utländska direktinveste- ringarna i Sverige på sikt. Det har blivit lättare för utländska företag att köpa svenska företag sedan den nya förvärvslagstiftningen trädde i kraft i januari 1992. Förstärkningen av näringslivets konkurrenskraft. fördelaktig företagsbeskattning m.m. borde vidare stimulera utländska investeringar i Sverige.

Bilaga 1.1

4 Industrin

4.1. Produktion och konkurrenskraft

Efter det kraftiga fallet i industriproduktionen från första kvartalet 1989 tycks nedgången ha upphört under 1992. Sänkningen av arbetsgivarav- giften från 1 januari 1993 samt deprecieringen av kronan ger en avsevärd förbättring av konkurrenskraften. som beräknas bidra till en gynnsam utveckling av industriproduktionen. Den svaga internationella efterfrågan motverkar däremot en kraftigare uppgång.

Tabell 4:l Nyckeltal för industrin Procentuell förändring

1990 1991 1992 1993 1994

Industriproduktion —2.0 -5.1 —3.5 1,0 6.0 Lönekostnad per timme 8.8 7.6 3,7 0,3 4,5 Produktivitet 3.0 1.1 3.8 3.1 3.9 Enhetsarbetskostnad. (ULC) 5,6 6,4 —0,1 -2.7 0.6 14 OECD-länders ULC 4,1 4,3 1,9 2.0 1.7 14 OECD-länders ULC. SEK 6,7 4,5 0,8 15,0 1,7 Relativ ULC, SEK -l,0 1,8 -0,9 -15,4 -l,l

Anm.: Konkurrentländernas ULC och växelkurser är viktade med OECD:s konkurrentvikter. som tar hänsyn till konkurrensen med både export och hemmapro- duktion på exportmarknaden. Vi har inte inkluderat konkurrensen gentemot länder utanför OECD-området. Produktiviteten baseras här på SCB:s industristatistik. Uppgiften för 1990 är uppreviderad. men preliminär. Källor: Statistiska centralbyrån. OECD. Konjunkturinstitutet och Finansdepartemen- let.

Industrins andel av BNP föll 1982 till knappt 21 % från ca 22% 1978, året innan dåvarande nedgångsfas. Nu har andelen minskat från 22% 1988 till 18%. Den krympande andelen hör samman med den kraftiga nedgången i efterfrågan under innevarande lågkonjunktur, det höga kostnadstrycket, fällande produktpriser, lönsamhetsförsämringen m.m. Den höga realräntan och kreditåtstramningen inom den finansiella sektorn är några faktorer som dessutom motverkat nyinvesteringar inom industrin (se vidare kapitel 8).

lndustrikapacitet har slagits ut. En grov uppskattning av hur stor utslagningen varit är skillnaden mellan förändringen i produktionen och kapacitetsutnyttjandet. Måttet visar att omkring 7% av industrins kapacitet slagits ut mellan första kvartalet 1989 t.o.m. andra kvartalet 1992. 1 verkstadsindustrin beräknas kapacitetsutslagningen ha uppgått till ca 9% under samma period. Till detta ska också läggas den kapacitet som nu varaktigt försvinner i och med nedläggningen av Volvos fabriker i Uddevalla och Kalmar. Volvo tar därmed bort 30% av sin kapacitet i Sverige. Det innebär att ytterligare ca 1 procent av industrins kapacitet läggs ned, grovt räknat. utöver 7% som vi räknat med. SAAB drar ner antalet anställda, men behåller tills vidare sin produktionskapacitet. Detta är möjligt genom minskad sjukfrånvaro och ökad produktivitet.

Bilaga 1.1

Diagram 4:l Industriproduktion och kapacitetsutnyttjande 1989-1992 Index l:a kvartalet 19892100

881-i __________ . _. ........................................... . . ______ xX . . _ | : mattar": reduktion . ) 84 .. .... X./// _____ | 80 .l- .._-.__._.-. . .,. ....._._.__.-- __.__ 1989 1990 1991 1992

Källa: Statistiska centmlbyrän.

Industrins kapacitetsutnyttjande sjönk med 9% från toppnivån första kvartalet 1989 t.o.m. andra kvartalet 1992. Under den tidigare nedgångs- fasen från början av 1979 till bottennivån 1982 minskade kapacitetsutnytt- jandet med ca S%. lndustriproduktionen föll med 9% under samma ' period, att jämföra med ett fall med drygt 15% under den senare nedgångsfasen. Detta indikerar att utslagningen av kapacitet varit större under innevarande lågkonjunktur än under den tidigare. Utslagningen under början av 1980-talet kan med ovan nämnda grova beräkningssätt uppskattas till ca l%, mot ca 8% nu.

Det möjliga kapacitetsut/n'ttjandet, dvs. den nivå som kunde nåtts med befintlig arbetsstyrka om inte hinder av olika slag förelegat, har också minskat betydligt och i högre grad än under den förra lågkonjunkturen i början av 1980-talet. Skillnaden mellan det faktiska och möjliga kapacitetsutnyttjandet ökade avsevärt under åren 1989—1991. vilket innebär att företagen i viss mån behöll ledig kapacitet. Under 1992 minskade emellertid denna skillnad. vilket tyder på att företagen i" högre grad reducerade antalet anställda. Produktionen stabiliserades emellertid förra året och produktiviteten steg inom industrin, vilket motverkade en fortsatt utslagning. Med befintlig arbetsstyrka skulle industrin teoretiskt ha kunnat producera ca 10% mer under 1992 om det funnits tillräcklig efterfrågan. Den beräknade ökningen i industriproduktionen 1993-1994 med totalt 7% skulle alltså inte innebära någon omedelbar risk för flaskhalsar och brist på arbetskraft inom de närmaste två åren. Därefter finns däremot betydande risker för detta om inte industrikapaciteten åter växer under de närmaste åren.

Bilaga 1.1

Åren 1986-1987 förbättrades industrins konkurrenskraft till följd av en gynnsam växelkursutveckling för den svenska kronan, p.g.a. valuta- korgens sammansättning. Även år 1990 förbättrades konkurrenskraften till följd av en effektiv depreciering av kronan. Under hela perioden 1984-1991 ökade industrins arbetskostnad per producerad enhet ändå drygt 14% snabbare än i konkurrentländerna, räknat i gemensam valuta.

Under 1992 steg industrins lönekostnader med endast drygt 3 1/2%. Den svaga efterfrågan och det växande överskottet på arbetskraft har starkt bidragit till att bromsa löneökningstakten." Industrins produktivitet steg markant, till 3,8%, vilket sammantaget innebär att industrins arbetskostnad per producerad enhet var så gott som oförändrad. [ konkurrentländerna beräknas den däremot ha stigit med ca 2%. Beslutet att låta kronan flyta fritt i november 1992 innebar en effektiv apprecie— ring av konkurrentländemas valutor med ca 14% fram till mitten av december 1992. Valutakurserna antas under prognosperioden rent tekniskt ligga kvar på denna nivå. Räknat i gemensam valuta uppgår förbättringen i industrins konkurrenskraft till knappt 1% för 1992.

Diagram 4:2 Industrins arbetskostnad per producerad enhet i Sverige relativt 14 OECD-länder 1980-1994

Index 1980=100 105 . . _ _... ' . _._____-:____

100-

95-

90-

85-

75 ' : : : __ : : : . 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Källor: Statistiska centralbyrån. OECD. Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

Sänkningen av arbetsgivaravgiften samt borttagandet av två semester- dagar beräknas ge industrin en kostnadssänkning med totalt 3,6%. Dessutom bidrar deprecieringen av kronan starkt till att förstärka konkurrenskraften. Relatin Sveriges största konkurrentland Tyskland sänks kostnadsnivån med hela 25% åren 1992-1994, räknat i svenska kronor. Relativt Sveriges 14 viktigaste konkurrentländer beräknas industrins arbetskostnad per producerad enhet minska med totalt 17%, räknat i gemensam valuta samma period. Det innebär att det relativa kostnadsläget 1994 blir gynnsammare än 1983 års nivå. Den" kraftiga

Bilaga 1.1

förbättringen hör inte enbart samman med deprecieringen av kronan och sänkningen av arbetsgivaravgiften. Stora delar av industrin har slagits ut och de företag som återstår är de mest konkurrenskraftiga. Produktivitets- tillväxten i dessa företag är sannolikt relativt hög.

Hänvisningar till S4-1

4.2. Lönsamhet

I samband med konjunkturnedgången under andra halvåret 1989 började industriföretagens vinster falla. Industrins rörliga kostnader per producerad enhet steg snabbare än produktprisema redan fr.o.m. 1988, och marginalerna, dvs. bruttoöverskottet som andel av bruttoproduktions- värdet, pressades för att bromsa marknadsandelsförlusterna.

År 1990 nådde lönekostnaderna per producerad enhet den högsta nivån sedan 1981, men uppgången i insatskostnadema mer än halverades. Försäljningsprisema höjdes i allt långsammare takt och marginalerna pressades ytterligare. År 1991 dämpades ökningstakten i både insats—. och lönekostnader, men produktprisema steg ännu långsammare.

Förra året minskade industrins rörliga kostnader per producerad enhet. Produktprisema föll något mer och vinstmarginalen krympte för femte året i rad, om än inte så kraftigt som föregående år. Industrins vinstan- del, dvs. driftöverskottet brutto som andel av förädlingsvärdet, beräknas ha nått en botten 1992, ungefär i nivå med vinstandelen under lågkon- junkturåren 1980-1981.

Vinstmarginalen beräknas stiga i år med hela 3 procentenheter, vilket innebär att en stor del av marginalförlustema under de senaste åren återhämtas. En del av förbättringen förklaras av det utrymme för marginalförstärkningar som deprecieringen av kronan ger. Omkring hälften av utrymmet (sedan de ökade kostnaderna för importerade insatsvaror räknats bort) antas utnyttjas för marginalförstärkning och resten till en relativprissänkning av exportprisema. En viss marginal— förbättring antas också ske på hemmamarknaden. Vinstandelen beräknas 1994 ligga på nästan samma nivå som 1989. Den höga vinstandelen bör dock ses mot bakgrund av den kraftiga utslagningen av olönsamma företag, vilket automatiskt drar upp genomsnittet.

Basindustrins priser har fallit kraftigt under de senaste två åren, i samband med vikande råvarupriser, ökad konkurrens och överkapacitet på världsmarknaden. Trots en minskning av såväl insatsvarukostnader som lönekostnader per producerad enhet pressades vinstmarginalen kraftigt 1992, för tredje året i följd. I år väntas en snabb förbättring i basindustrins vinstutveckling och en omfattande marginalförstärkning. Inom skogsindustrin väntas insatsvaruprisema fortsätta minska, bl.a. till följd av sjunkande vedpriser och slopandet av den allmänna energiskat- ten. Branschen gynnas också av att importandelen är låg och att deprecieringen av kronan därmed får ett begränsat genomslag på kostnaderna. De rörliga kostnaderna blir så gott som oförändrade för basindustrin som helhet medan produktprisema stiger, vilket ger en marginalförbättring med hela 4,7 procentenheter i år. Nästa år ökar insatsvarukostnaderna, men sammantaget beräknas likväl vinstmarginalen stiga med ytterligare knappt 2 procentenheter.

Bilaga 1.1

Tabell 4:2 Industrins rörliga kostnader. produktpriser, marginaler per producerad enhet samt bruttoöverskottsandel Procentuell" förändring

1990 1991 1992 1993 1994

Per producerad enhet (procentuell förändring) : Förbrukningskostnad 2.8 2.2 —0.6 3.6 4.3 Lönekostnadl 8.8 6.0 —0.1 —2.7 0.6

Lönekostnad per timme 9.4 7.6 3.7 0.3 4.5 Produktivitet 0.5 1.5 3.8 3.1 3.9 Summa rörlig kostnad 4.6 4.2 -0.4 1 6 3.2 Produktpris 3.6 2.0 —0.8 5.1 3.5 Marginal. procentenheter -0,9 -1,8 -0,3 3,0 0,2 Bruttoöverskottsandelz 26.9 21,9 21.1 28,3 29,3

' Lönekostnad per timme avser löner inkl. kollektiva avgifter och icke varuan— knutna indirekta skatter per arbetad timme. Produktivitet avser bruttoproduktion i fasta priser per arbetad timme. * Som andel av förädlingsvärdet till faktorpris. Anm: Uppgifterna avser industri exkl. petroleumraftinadericr och varv. Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

Delårsresultaten 1992 för de största industriföretagen (minst 200 anställda) visar att resultatet efter avskrivningar försämrades med' 30% jämfört med delåret 1991. Med delår avses årets sex eller åtta första månader beroende på företagens rapporteringsprinciper. Nettomarginalen, resultat efter avskrivningar i procent av omsättningen, minskade med 1 procentenhet, till 2.5% delåret 1992.

Finansdepartementets prognos över industrins lönsamhet baseras på nationalräkenskapema (NR) och inte företagsstatistiken. Beräkningen av vinstmarginalen görs med olika metoder beroende på vilken av dessa källor som används, och marginalutveeklingen kan därför skilja sig åt. Bruttomarginalen visar en nedgång med 0,3 procentenheter 1992 enligt NR, men en nedgång med 0,6 procentenheter enligt delårsresultaten 1992 för de största industriföretagen.

1 Finansdepartementets prognos beräknas vinstmarginalen ("brutto- marginalen") som bruttoöverskott i procent av bruttoproduktionsvärdet. Bruttoöverskottet uttrycker hur mycket som återstår av förädlingsvärdet då lönekostnaderna räknats bort. I företagsekonomiska termer motsvaras bruttoöverskottet närmast av rörelseresultat exkl. lagerprisvinster, före kalkylmässiga avskrivningar. Bruttomarginalen i företagsstatistiken motsvarar rörelseresultat före avskrivningar i procent av omsättningen. Bruttomarginalerna är emellertid inte helt jämförbara vilket förklarar skillnaden mellan kurvorna i diagram 4:3.

Bilaga 1.1

Diagram 4:3 Industrins bruttomarginal 1980-1992

Procent 12 '- ——

Eri—ligt ' -, ""Notionclrökensko erna

1984'1986 1988 1990 1992

1980 1982

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

Bruttoöverskottet enligt NR beräknas utifrån försäljningsvärdet för de varor som tillverkats, d.v.s. inklusive färdigvarulager. Rörelseresultatet i företagsstatistiken beräknas utifrån det faktiska försäljningsvärdet vid försäljningstillfället, alltså exklusive värdet på varor i lager. Ytterligare en skillnad ligger i att i den företagsekonomiska vinstberäkningen ingår de kostnader som företaget historiskt sett haft för att tillverka varorna. Förutsatt att insatsvaruprisema stigit över tiden kommer därmed de redovisade kostnaderna för tillverkningen att vara lägre än om varan tillverkats precis vid försäljningstillfället. Om insatsvaruprisema istället fallit över tiden kommer de redovisade tillverkningskostnaderna vara större än om varan tillverkats precis vid försäljningstillfället. I nationalrä- kenskapema däremot motsvarar vinsten det överskott som återstår då återanskaffningskostnaden för produkterna dragits ifrån produk- tionsvärdet. Detta överskott syftar på vad själva produktionsprocessen klarat av att generera och exkluderar således effekter av prisutvecklingen.

Skillnader i förändringstakt mellan de båda bruttomarginalbegreppen kan förklaras av förändringen i prisutvecklingstakt. De fallande priserna på insatsvaror under innevarande lågkonjunktur inverkar negativt på företagsstatistikens rörelseresultat. I NR registreras en gynnsammare vinstutveckling p.g.a. de fallande återanskaffningskostnaderna.

Bilaga 1 . 1

Hänvisningar till S4-2

5 Arbetsmarknad

Efter en avtagande överhettning under loppet av 1990 försämrades arbets- marknadsläget i snabb takt 1991. Under hösten 1992 förmörkades bilden betydligt av de mycket höga räntenivåema som bromsade upp aktiviteten i ekonomin. Detta medverkade till det stora antalet varsel om uppsäg- ningar som registrerades mot slutet av året. Deprecieringen av kronan, sänkningen av räntan samt de sänkta arbetsgivaravgifterna gör att det hårda omvandlingstrycket i ekonomin lättat något.

Den mycket svaga efterfrågan på arbetskraft återspeglas i den låga nivån på antalet lediga platser hos arbetsförmedlingarna samt genom att det enligt företagen nästan inte förekommer någon brist på arbetskraft. Den dämpade efterfrågan, tillsammans med de höga varseltalen, indikerar ett fortsatt svagt arbetsmarknadsläge under prognosperioden.

Den öppna arbetslösheten har hittills begränsats av ett kraftigt fall i arbetskraftsutbudet. Detta orsakas till en del av en stark ökning av volymen av arbetsmarknadspolitiska insatser i form av främst ar- betsmarknadsutbildning. Utbudet minskar också till följd av att fler väljer att studera även i reguljär utbildning, eller inte söker arbete alls, eftersom möjligheten att få ett arbete bedöms vara liten.

Diagram Szl Antal varsel samt antal nyanmälda lediga platser

zsooof 20000- 15000_-

OwarrF—m—t—mn—t—t—mm 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992

Källor: Arbetsmarknadsstyrelsen och Finansdepartementet

Även i år förutses utbudet minska, vilket främst beror på att volymen av arbetsmarknadspolitiska åtgärder stiger. Fallet i produktionen medför att sysselsättningen minskar än mer, varför arbetslösheten förutses stiga till 6,2 % . Arbetslösheten förutses kulminera under vinterhalvåret 1993/94 för att sedan säsongrensat plana ut, vilket innebär ett årsgenomsnitt på 7% 1994. Denna uppgång sker trots att BNP då åter börjar stiga. Tidigare gjorda rationaliseringar och effektiviseringar förväntas leda till en så pass stark produktivitetsökning att behovet av arbetskraft avtar ytterligare, trots att ekonomin då kommit in i en återhämtningsfas.

Bilaga 1.1

5.1 Sysselsättning

I takt med den avtagande ekonomiska aktiviteten började sysselsättningen falla i början av 1991. Nedgången har därefter fortsatt i snabb takt. Sysselsättningen sjönk med över 250 000 personer, motsvarande närmare 6%, mellan 1990 och 1992, mått som helårsgenomsnitt. Sysselsättningen i timmar minskade något mindre under perioden till följd av stigande medelarbetstid. Ökningen av medelarbetstiden förklaras främst av minskad sjukfrånvaro medan ökningen av antalet semesterdagar för vissa grupper år 1991 verkade i motsatt riktning.

Sysselsättningsneddragningama har varit tydligast inom industrin, som också svarat för huvuddelen av det totala sysselsättningsfallet i ekonomin. Nedgången inleddes redan i början av 1990 och har fortsatt kontinuerligt. Under loppet av perioden har nedgången blivit allt starkare också inom den privata tjänstesektorn, byggsektorn och mot slutet också inom kommunerna.

Tabell 5:1 Arbetsmarknad Tusental personer (i åldrarna 16-64 år)

Nivå Förändring från föregående år

1991 1991 1992 1993 1994 Sysselsättning Jord— och skogsbruk 143 -6 -7 —4 —3 Industri 939 -62 -82 -20 20 Byggnadsverksamhet 312 —1 —38 —37 —25 Privata tjänster 1624 —14 -31 —40 7 Kommunal verksamhet 1200 1 -21 -13 -24 Statlig verksamhet 208 5 -1 -5 -5 Totalt 4430 -77 -180 -11.9 -30 Arbetskraft. totalt 4552 -25 —86 -62 4 Arbetslösa 122 53 94 57 34 % av arbetskraften 2.7 2.7 4.8 6.2 7.0

Källor: Statistiska centralbyrån (AKU) och Finansdepartementet.

Sysselsättningen inom jord— och skogsbruk har minskat under lång tid. De strukturella förändringarna inom jordbruket förutses fortsätta under perioden, med minskad sysselsättning som följd. Vändningen uppåt av produktionen inom skogsindustrin innebär en ljusning också inom skogsbruket. Sysselsättningsnedgången inom jord— och skogsbruk förutses således bromsas upp under prognosperioden.

Inom industrin har antalet sysselsatta sjunkit med 170 000 personer, eller med ca 17%, mellan 1989 och 1992. Den uppgång i produktionen som förutses i år (se kapitel 4) bedöms vara för svag för att sys- selsättningen ska vända uppå. Däremot minskar nedgångstakten. År 1994, då produktionen beräknas växa med 6%, förutses en sysselsätt- ningsuppgång. Trots denna starka produktionsuppgång beräknas produktivitetsökningen vara ungefär lika stor nästa år som i år. Det förklaras av att de stora sysselsättningsneddragningar som tidigare gjorts

Bilaga 1.1

medför att potentialen för snabba produktivitetsökningar minskar då produktionen vänder uppåt. Ett tecken som tyder på att arbetsstyrkan redan nu utnyttjas i relativt hög grad är att övertidsuttaget har ökat och ligger på en betydligt högre nivå än i föregående lågkonjunktur. Arbetskraftsreserven, som i motsvarande konjunkturfaser genererat en snabb produktivitetstillväxt, är således mindre.

Byggnadsverksamheten ligger sent i konjunkturcykeln vilket medförde att sysselsättningen började minska först mot slutet av 1991. Därefter har fallet varit dramatiskt. Sysselsättningen har dragits ned med ca 13 % 1992 och nedgången förutses bli ungefär lika stor de kommande åren p.g.a raset i bostadsbyggandet och fortsatt låga byggnadsinvesteringar inom näringslivet.

Inom den privata tjänstesektorn har sysselsättningen avtagit kontinuer- ligt under 1991 och 1992. Sammanlagt har antalet sysselsatta minskat med ca 45 000 personer, motsvarande närmare 3%. Även 1993 förutses nedgången fortsätta med 40 000 personer beroende på den svaga utvecklingen inom byggsektorn och fallet i privat konsumtion. År 1994 förutses åter en svag uppgång i sysselsättningen, i takt med återhämt- ningen i ekonomin.

lnom den kommunala sektorn stagnerade sysselsättningen under 1991. År 1992 föll antalet sysselsatta med i genomsnitt drygt 20 000 personer. Under 1993 beräknas antalet minska med ca 13 000 personer. Satsningen på beredskapsarbeten håller då uppe sysselsättningen eftersom en stor del av dessa hamnar inom kommunerna. År 1994 förutses nedgången bli större då inte åtgärdsinsatser bromsar utvecklingen.

Antalet sysselsatta inom staten minskade något under 1992. Ned- gången förutses fortsätta under prognosperioden, till följd av neddrag- ningar inom administrationen, med sammanlagt 10 000 personer.

Sammanfattningsvis förutses antalet sysselsatta fortsätta att minska, om än i avtagande takt, 1993 och 1994. Nedgången inom byggnads- verksamheten drar ned utvecklingen under hela perioden. En vändning uppåt inom främst industrin, men också inom den privata tjänstesektorn mot slutet av perioden, förutses till följd av den stigande produktionen. Sedan 1990, då det totala antalet sysselsatta var som störst, beräknas antalet ha minskat med ca 400 000 personer år 1994. Det motsvarar en minskning med 9%.

Produktiviteten antas öka med 1,7% 1993 och drygt 2% 1994. Poten— tialen bedöms som ännu större men den svaga efterfrågan innebär att den inte kan realiseras. Dessutom minskar trycket på effektiviseringar. liksom utslagningen av mindre effektiva enheter, som en följd av det väsentligt förbättrade kostnadsläget.

Bilaga 1.1

Tabell 5:2 Produktion och sysselsättning i timmar Arlig procentuell förändring

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

Näringslivet Produktion 2,7 2,6 0 9 -2.8 -1,5 -1 3 2.7 Sysselsättning 3.2 1,1 0.5 —3.6 —4,2 -3 7 —0,1 Produktivitet -O.4 1.5 0,3 0,8 2,8 2 4 2,8 Industri Produktion 2.3 1.7 - ,'0 -5,1 -3.5 1 0 6,0 Sysselsättning 0.5 —0.6 -2.4 -6.1 -7,0 -2,0 2,0 Produktivitet 1,9 2.3 5 1.1 3.8 3,1 3,9 Byggnadsverksamhet Produktion 0.7 5,7 0.2 -3,4 -5,5 -10.5 -6.0 Sysselsättning 0.9 3.6 2,0 -2.3 -10,5 —14.0 -9.0 Produktivitet —0.2 2.0 -1,8 -1,2 5.6 4.1 3,3 Privata tjänster Produktion 3.8 2.6 2,1 —0,5 0.3 —1.5 2.4 Sysselsättning 3,1 3.0 2.1 -2.1 -1.4 -2.8 0,4 Produktivitet 0.7 -O.4 0,0 1,6 1.7 1.3 1.9 Offentliga tjänster Produktion 0.7 2.1 1.9 -0.1 -0.1 -0.4 -0,7 Totalt Produktion 2.3 2.4 1.2 -2.1 - -1.2 -1.1 1,8 Sysselsättning 2.4 1.5 0,8 -2,3 -3,0 -2,7 -0.4 Produktivitet -O.1 0.9 0.4 0 2 1.9 1 7 2 2

, 1

Källor: Statistiska centralbyrån. Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

Medelarbetstidens utveckling är ytterligare en faktor som påverkar sysselsättningen. Lågkonjunkturen gör att arbetstiderna förkortas inom vissa branscher. Det bekräftas av att den nedgång som skett i syssel- sättningen främst har berört de heltidssysselsatta medan andelen deltidssysselsatta har ökat. Antalet personer som skulle vilja arbeta mer, om de inte hindrades av arbetsmarknadsskäl, har stigit från 170 000 personer 1989 till ca 300 000 personer 1992. I motsatt riktning verkar den minskade frånvaron. Efter den starka uppgången i medelarbetstiden 1992, som sannolikt till stor del var en följd av införandet av de nya sjukförsäkringsreglerna, beräknas en relativt oförändrad nivå under 1993. År 1994 förutses en viss uppgång i medelarbetstiden orsakad av främst minskningen av antalet semesterdagar.

Även anknytningen till arbetsmarknaden har minskat under inne— varande lågkonjunktur. De fast anställda svarar för hela nedgången av antalet sysselsatta, medan antalet tidsbegränsat anställda ökat något. Det kan ses som en riktning mot en mer försiktigt hållning vid rekrytering bland arbetsgivare i det osäkra arbetsmarknadsläget.

5.2 Utbud av arbetskraft

I samband med att efterfrågan på arbetskraft avtog under 1991 inleddes också en nedgång i utbudet av arbetskraft. Sedan 1990 har antalet personer i arbetskraften minskat med 110 000 personer, eller med ca 2,5%. Eftersom befolkningen samtidigt steg med ca 50 000 personer

Bilaga 1.1

berodde hela nedgången på ett minskat arbetskraftsdeltagande. År 1990 deltog 84,8% av befolkningen i arbetskraften, 1992 var andelen 82%. Bakom denna minskning ligger ett starkt fall i de yngre åldersgruppemas arbetskraftsdeltagande. Nedgången blir emellertid också allt tydligare även bland de äldre.

Antalet studerande har ökat betydligt. Antalet deltagande i arbets- marknadsutbildning har enligt AMS stigit med 50 000 personer sedan 1990. Även antalet reguljärt studerande torde samtidigt ha stigit i omfattning. '

En ytterligare orsak till att arbetskraftsutbudet minskar är att motiva- tionen bland de arbetslösa att aktivt söka arbete avtar i takt med att arbetsmarknadsläget försämras. Utvecklingen av antalet s.k. latent arbetssökande speglar detta. Latent arbetssökande är personer som skulle vilja arbeta, men som inte aktivt sökt arbete av arbetsmarknadsskäl. Sedan 1990 har antalet stigit med 55 000 personer till 95 000 personer 1992. Av dessa var det drygt 20 000 som studerade men egentligen hellre ville ha ett arbete. En stor del av de latent arbetssökande utgörs av ungdomar.

Det svaga arbetsmarknadsläget 1993 innebär att utbudet av arbetskraft beräknas fortsätta att" falla. Förra året minskade antalet personer i arbetskraften med ca 2%. Omkring hälften orsakades av ökningen av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Att arbetskraftdeltagandet faller, vilket det inte gjort i tidigare konjunkturnedgångar, beror sannolikt på de höga nivåer som uppnåddes under överhettningsåren. Dessutom har bidraget från det trendmässigt stigande kvinnliga arbetskraftsdeltagandet minskat.

Tabell 5:3 Relativa arbetskraftstal för olika åldersgrupper Arsmedeltal 1991 och förändring i procentenheter

Nivå Förändring från föregående år

1991 1989 1990 1991 1992 1993 1994

16-19 är. män 42.3 2.5 -0.4 5.4 -7,4 kvinnor 47.1 2.0 —O.8 -3.4 —7.9 20—24 är. män 82.8 0.7 —0.2 —2.0 -5.9 kvinnor 77.5 1.2 -l.4 -3.1 -4 2 25-54 år. män 94.6 0.3 0.0 —0.5 -l 1 kvinnor 90.5 0.1 0.3 -0.8 —l 1 55-64 år. tnän 75.5 —0.2 0.7 0.0 -0.9 kvinnor 66.9 —O.6 2.0 0.6 -2 0 Totalt 83,9 0,5 0,3 -0.9 -1,9 -1,4 -0.2

Källor: Statistiska centralbyrån (AKU) och Finansdepartementet.

I år beräknas utbudet sjunka med ca 1,5%, motsvarande drygt 60 000 personer. Därav förutses de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna svara för i stort sett hela nedgången. Mest beräknas arbetskraftsdeltagandet sjunka bland ungdomarna, främst beroende på att allt fler studerar, genom arbetsmarknadspolitiska insatser men också i det reguljära ut- bildningsväsendet. Nästa år. då åtgärdsvolymen förutses vara oförändrad och inga ytterligare ökningar inom det reguljära utbildningsväsendet

Bilaga 1 . 1

förutses, blir också utbudet relativt opåverkat. Höjningen av pen- sionsåldern bedöms endast öka utbudet i storleksordningen en tiondels procent 1994.

5.3 Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Arbetslösheten började stiga våren 1990, från en rekordlåg nivå på drygt 1%, och har därefter stigit kontinuerligt. En viss utplåning kan noteras under andra halvåret 1992. Som årsgenomsnitt har arbetslösheten stigit från 1,5% 1990 till 4,8% 1992. Det innebär i antal en ökning med i det närmaste 150 000 personer till ca 215 000 öppet arbetslösa. Antalet deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder steg samtidigt med ca 100 000 personer. Andelen personer i åtgärder av den totala arbetskraften uppgick därmed till ca 3.5% 1992. Sammanlagt stod således ca 8,5% av arbetskraften utanför den ordinarie arbetsmarknaden 1992.

Till skillnad från föregående lågkonjunktur är arbetslösheten nu betydligt högre bland män än bland kvinnor. Mot slutet av 1992 var skillnaden ca 2 procentenheter. Det hänger samman med att sysselsätt- ningen minskat mest inom mansdominerade näringar som industri— och byggbranschen medan de kvinnodominerade tjänstenäringama hittills berörts i mindre omfattning.

Tabell 5:4 Relativ arbetslöshet i olika åldrar Procentåndel av arbetskraften i respektive åldersgrupp

1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990. 1991 1992

16-19 år 4.3 4.1 3.6 3.6 3.1 3.1 4.5 6.7 9,6 20-24 år 5.5 5.3 5.1 4.4 3.4 2.9 3.0 5,8 10,9 25—54 är 2.0 1,8 1.7 1,4 1.2 1.0 1,1 2.1 4.0 55-64 är 2.8 2,5 2.1 1.9 1,6 1.2 1,4 2,0 3,0 Totalt 2,6 2,4 2,2 1,9 1,6 1,4 1,5 2,7 4,8

Anm.: Siffrorna för åren 1984-1986 har reviderats med hänsyn till omläggningen av mätmetod i AKU. Källa: Statistiska centralbyrån. Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

Studerar man de olika åldersgruppema är det bland ungdomama som arbetslöshetstalen är högst. Under tredje kvartalet 1992 noterades så höga nivåer som ca 14% bland 16 - 19-åringama och ca 12% i ålders- gruppen 20 — 24 år. Mot slutet av året kunde dock en viss nedgång noteras bl.a. till följd av den snabba expansionen av ungdomspraktik- platserna. :

En stor del av de arbetslösa är nytillträdande på arbetsmarknaden. Under loppet av konjunktumedgången uppger emellertid en allt större del att orsaken till arbetslösheten är personal- eller driftsinskränkningar. Denna orsak till arbetslösheten kan förväntas stiga ytterligare med tanke på den fortsatt höga nivån på antalet varsel under 1992. Antalet varsel om uppsägningar under året kan uppskattas till 185 000, vilket är betydligt mer än under förra lågkonjunkturen då antalet som mest uppgick till drygt 60 000 varsel under ett år. TillVerkningsindustrin

Bilaga 1.1

svarar för ca 43%, byggbranschen och den offentliga tjänstesektorn för ca 12% vardera.

Den genomsnittliga tiden i arbetslöshet har stigit från i snitt drygt 16 veckor 1991 till ca 20 veckor 1992. Trots en stark expansion av arbetsmarknadspolitiska åtgärder har antalet långtidsarbetslösa, dvs. arbetslösa längre tid än sex månader, ökat markant. Jämfört med 1990 har antalet femdubblats till ca 55 000 personer i genomsnitt 1992. En viss stabilisering, på ca 65 000 personer, kan noteras under andra hälften av året. Som mest uppgick antalet långtidsarbetslösa under föregående lågkonjunktur till ca 40 000 personer. Det motsvarade närmare 30% av det totala antalet arbetslösa. Andelen i slutet av 1992 uppgick till 27%. En motsvarande andel långtidsarbetslösa som under lågkonjunkturen i början av 1980-talet innebär en nivå på ca 90 000 långtidsarbetslösa 1994. En hög andel långtidsarbetslösa riskerar att försämra ar- betsmarknadens funktionsförmåga och försvåra lönebildningen. l många länder har långtidsarbetslösheten angivits som en av orsakerna till "hysteresis", dvs. en permanent hög arbetslöshet.

Diagram 5:2 Öppet arbetslösa samt personer i konjunkturberoende arbets- marknadspolitiska åtgärder

Tusental personer

550 ---—— -----— _ —— 500 _ ______________________________________ . .. ........................................................ fr./. ..... i 450 ..... . ..........___//. ......... !

400 ..................................................................................................... / _______________ 550. ................................................ Öppet arbeisl-ösdu-l; 300" """"""""""""""""""""""""" _ ersoner i En örder

50 _. .. . Mgs—Cl ] .. "fi . . . ..... '

1980 1982 1984 1986

r-

1988 ' 1990 1992 1994

Källor: Statistiska centralbyrån. Arbetsmarknadsstyrelsen och Finansdepartementet

Den fortsatta, om än avtagande. nedgången i sysselsättningen innebär att arbetslösheten bedöms fortsätta stiga under prognosperioden. Den förutses kulmincra under vinterhalvåret 1993/94 för att sedan säsongren— . sat plana ut. Ärsgcnomsnittet för arbetslösheten förutses stiga från 4,8% 1992 till 6,2% 1993 och därefter till 7,0% 1994. Det motsvarar en ökning med närmare 60 000 personer 1993" och med ytterligare 34 000 personer 1994. Andelen personer i konjunkturberoende arbetsmarknads- politiska åtgärder beräknas samtidigt stiga mcd 1,5 procentenheter mellan 1992 och 1993 till drygt S% av arbetskraften. Den nivån antas ligga kvar

Bilaga 1. 1

1994. Andelen som inte ingår i den ordinarie arbetsmarknaden uppgår därmed till ca 12% 1994. Det kan jämföras med de 5,5% som var den högsta nivån som uppnåddes under lågkonjunkturen i början av 1980- talet. Osäkerheterna i prognosen är naturligtvis många. Empirisk erfarenhet saknas om hur arbetsmarknadens funktionsförmåga påverkas av de för Sverige, i ett historiskt perspektiv, mycket höga nivåerna på arbetslöshet och arbetmarknadspolitiska åtgärder. Svårigheterna att bedöma arbets- givarnas beteende och därmed produktivitetsutvecklingen är dessutom stora. Det tidigare extremt starka omvandlingstrycket i ekonomin som blev följden av en låg inflation, de höga räntorna och den fasta växel- kursen kan antas ha lättat något. Trycket på produktivitetsförbättringar har minskat något genom det väsentligt förbättrade kostnadsläget. Den effektivisering som redan skett innebär dock sannolikt att det finns stora produktivitetspotentialer när efterfrågan tar fart. Omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har ökat successivt 1991 och 1992. Andelen personer i åtgärder (exkl. arbetshan- dikappade) av arbetskraften har stigit med över 2 procentenheter sedan 1990. Till skillnad mot tidigare lågkonjunkturer, då beredskapsarbeten utgjorde större delen av åtgärderna, har tyngdpunkten förskjutits till utbildningsinsatser. Den 1 juli 1992 infördes en ny åtgärd, den s.k. ungdomspraktiken. Denna åtgärd kan ses som en praktiskt inriktad arbetsmarknadsutbild— ning för ungdomar ute på företagen. De särskilda inskolningsplatsema upphörde i och med införandet av ungdomspraktik.

Tabell 5:5 Antal personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder Tusental. genomsnitt per år

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 Beredskapsarbete 24 19 17 14 10 8 11 16 Ungdomspraktik 31 24 18 10 5 3 10 30 Avtalad inskolningsplats 1 "2 1 2 3 4 Rekryteringsstöd 12 10 6 5 3 2 5 14 Arbetsmarknads- utbildning (AMU) 33 34 36 40 38 37 57 85 Utbildninggsvikariat2 1 8 Företagsutbildning2 3 4 3 3 4 6 6 7 Atgärder för arbets— handikappade3 72 79 82 84 86 88 86 84 Totalt 175 170 162 158 147 146 179 248 Andel av arbets— kraftcn4 2.4 2.1 1.8 1.7 1.4 1.3 2.0 3.7

1 T..() m. 30 juni 1989 ungdomslag. Den 1 juli 1989 - juni 1992 särskilda inskol- ningsplatser. därefter ungdomspraktik. "Utbildning vid permitteringshot. tlaskhalsutbildningm. m. Omräknattillheltidsutbil- dade. iSamhall. lönebidrag arbetsmarknadsinstitutet och offentligt skyddat arbete. 4Samtliga åtgärder exkl. arbetshandikappade. Källa. Arbetsmarknadsstyrelsen.

Bilaga 1.1

I samband med regeringens och socialdemokraternas ekonomisk- politiska krispaket utökades de arbetsmarknadspolitiska insatserna kraftigt. Ännu en ny form av åtgärd, kallad arbetslivsutveckling, introducerades som införs 1 januari 1993. Den innebär att arbetslösa ska kunna gå tillbaka till arbetslivet och erhålla ett utbildningsbidrag som ger samma ersättning som arbetslöshetsförsäkringen. Det ska förstärka skyddet mot utförsäkring. Förutom införandet av arbetslivsut— vecklingen utökades också antalet ungdomspraktikplatser och bered- skapsarbeten med 36 000 respektive 30 000 platser. Dessutom tillkom 25 000 platser i det reguljära utbildningsväsendet i form av komvux, folkhögskola, gymnasieskola och högskola.

Bilaga 1. l

6 Löner och konsumentpriser

Nedväxlingen av pris- och löneökningstakten inleddes 1991 och förstärks av den allt lägre aktivitetsnivån i ekonomin och den därmed följande mycket svaga efterfrågan på arbetskraft. Även om det råder osäkerhet om hur lönebildningen kommer att organiseras torde den höga och växande arbetslösheten leda till mycket måttliga nominella löneökningar. Lönerna bedöms öka med 3% 1993 och 3 1/2% 1994 i genomsnitt. För industrin ligger löneökningstakten i nivå med den i våra viktigaste konkur- rentländcr.

Den underliggande prisökningstakten i konsumentledet avtar till följd av den svaga efterfrågan och beräknas uppgå till ca 2%. Deprecieringen av den svenska kronan medför dock att importprisema stiger, vilket åtminstone delvis övervältras på de inhemska priserna. Under 1993 stiger dessutom konsumentprisindex (KPI) med ytterligare 1 1/2 procentenheter till följd av höjda indirekta skatter och minskade subventioner. KPI beräknas därför öka med S% 1993 och 3% 1994.

6.1. Löner

Svensk lönebildningen kännetecknas av låg löneflexibilitet och små lönedifl'erenser. Utjämningen av lönerelationerna hänger samman med den centrala samordningen av lönebildningen. som har varit det mest utmärkande draget i det svenska löneförhandlingssystemet sedan 1950— talet.

Diagram 6:1 Löncspridningen i Sverige Index 19722100 190

1 80 ...... ,mrm .............................................................................................................. .70 x _____ ____________________________________________________________________________ | 1 60 x

150 140 130 120 110

100 _____________________________________ 7 ”7.1.5 ............................................................................ so --------- ------- 80 .....................................................................

70 60 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990

Anm.: Lönespridningen visar hur mycket lönerna inom en grupp arbetstagare skiljer sig från medellönerna i gruppen. Före 1972 saknas individuppgifter för "arbetare" varför lönespridningen 1960—1972 visar skillnaden mellan olika ax'talsområdens medellöner och hela SAF—områdets. Källa: Svenska Arbetsgivarcl'öreningen.

Bilaga 1 . 1

Lönepolitikens innebörd började att förändras fr.o.m. 1960-talets mitt. Lönedifferentiering utifrån arbetets art och svårighetsgrad förbyttes i låglönepolitiska satsningar som medförde en kraftig utjämning av lönerna. Av diagram 6.1 framgår att lönespridningen för arbetare halverades mellan 1965 och 1976. Motståndet hos arbetsgivarna ökade successivt mot relativlönemas utveckling och mot centrala löneförhand— lingar. Under 1980-talet började lönespridningen åter att stiga genom att de centrala låglönesatsningarna kompenserades alltmer via branschvisa och lokala avtal. Löneförhandlingar på flera olika nivåer bidrog till att driva upp de totala nominella löneökningarna i det överhettade arbets- marknadsläge som rådde mot 1980-talets slut. Sverige verkar nu gå mot en mer decentraliserad organisations- och förhandlingsstruktur, men det är ännu osäkert om centrala löneöverenskommelser är ett avslutat kapitel i svensk lönebildningshistoria eller ej.

Under 1991 skedde en markant nedväxling i löneökningstakten till 5 1/2% till följd av det snabbt försämrade arbetsmarknadsläget. Arbets- marknadens parter slöt de tvååriga stabiliseringsavtal som löper ut i mars 1993. Resultaten tyder på att avtalen fick till stånd en något snabbare lönedämpning 1991 än vad som annars blivit fallet, men att avtalen för 1992 verkar ligga något högre än vad arbetsmarknadsläget motiverar.

Tabell 6:1 Timlöner Arlig procentuell förändring

Samtliga löntagare lndustriarbetare Avtal Löne- Timför- Avtal Löne- Timför- glid- tjänst glid tjänst ning ning 1960-64 5.3 2.8 8,1 3,5 4,2 7.7 1965—69 5.6 2,7 8.3 4.2 4,4 8.5 1970-74 6,8 2.5 9.4 5.5 5.3 10.8 1975—79 9.0 3,0 11.9 6,3 4,7 10,9 1980—84 5.8 2.1 7.9 5.2 3.6 8,8 1985—89 4.8 3.0 7.8 3.9 4.4 8,0 1990 6,1 3,9 10.0 2.8 6.7 9,5 1991 2,8 2,8 5,6 2,3 3,2 5,5 1992 2,7 0.8 3.5 2.6 1.4 4,0 1993 3,0 3.5 1994 3.5 4.5

Anm. .' Uppgifterna för samtliga löntagare baseras på lönesummestatsistik. Uppgifterna för industriarbetare grundas på förtjänststatistik. Förtjänststatistiken har i före- kommande fall kompletterats med engångsbelopp. som ej ingår i SCB:s statistik. Källor.: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

Lönebildningen påverkas främst av arbetsmarknadsläget, vinster, prisförväntningar och produktivitet. Inflationstakten tilltar under 1993 till följd av höjda importpriser, ökade indirekta skatter och neddragning av vissa subventioner. Det är dock frågan om en tillfällig uppgång i inflationstakten. Vinstutvecklingen i den skyddade sektorn försvagas av en fallande kronkurs, samtidigt som den konkurrensutsatta sektorns lönsamhet förbättras.

Bilaga 1.1

Den viktigaste faktorn för lönebildningen är sannolikt arbetsmarknads- läget. Arbetslösheten och andelcn sysselsatta i arbetsmarknadspolitiska åtgärder steg sammantaget med 3 l/2 procentenheter till knappt 8 1/2% under 1992 och förutses fortsätta växa under 1993. Det är svårt att fastställa vilken effekt detta kommer att få på lönebildningen, eftersom Sverige aldrig under efterkrigstiden upplevt så hög arbetslöshetsnivå. Skattningar av löneekvationerna utifrån historiska samband antyder nominella lönesänkningar för 1993. Den nuvarande avtalskonstruktionen medför ett överhäng på drygt 1/2 procentenhet för lönekostnaderna 1993, dvs. den genomsnittliga lönen 1993 blir l/2% högre än den genomsnitt- liga lönen 1992 som en följd av att de avtalade lönerna ökade under loppet av år 1992. Dessutom uppstår en lönehöjande effekt om företag tillämpar LIFO—principen vid uppsägningar, dvs. den sist anställde får gå först. Denne har oftast lägre lön och efter avskedandet stiger den genomsnittliga lönen inom företaget. Samma effekt uppstår om hela företag slås ut med en genomsnittligt lägre lönenivå. Avgångsvederlag vid avskedanden innebär en tillfällig uppdragning av företagens lönekost— nader i förhållande till antalet arbetade timmar och kommer också att registreras som löneglidning. Under nästa år ökar rörligheten på arbetsmarknaden något. vilket genererar viss löneglidning. Timför- tjänsten beräknas sammantaget öka med 3% i år och 3 1/2% 1994. Arbetslöshetens dämpande effekter på lönebildningen kan ha underskattats i år. Å andra sidan kan eventuella centrala låglönesatsningar med efterföljande lokala avtal också ge högre löneökningar 1994. eftersom en riktning mot förändrade relativlöner försvåras av bristande lönerörlighet nedåt vid lägre inflationstakter.

Utöver timförtjänsten påverkas de totala lönekostnaderna av föränd- ringar i arbetsgivaravgifterna. Dessa minskar 1993 med 4,3 procenten— heter genom att barnomsorgs- och utbildningsavgiften slopas samt att folkpensionsavgiften sänks med 1,62 procentenheter och arbetarskydds- avgiften med 0,17 procentenheter Därtill kommer effekten av de två indragna semesterdagarna som beräknas sänka lönekostnaderna med 1/2 procentenheter 1994.

Inom OECD-området beräknas lönerna i genomsnitt stiga med 4% i tillverkningsindustrin både 1993 och 1994. Därmed kommer den svenska industrins löneökningar i genomsnitt ligga i paritet med den hos våra viktigaste konkurrenter under prognosperioden. Detta innebär tillsammans med deprecieringen av kronan och en förhållandevis hög produktivitets- tillväxt att den svenska relativa enhetsarbetskostnaden sjunker mycket kraftigt.

Bilaga 1.1

Diagram 6:2 Nominell timlön inom industrin Arlig procentuell förändring. nationell valuta

12

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Anm.: OECD-länderna är sammanvägda enligt varje lands betydelse som konkurrent till Sverige på världsmarknaden. _ _ Källor: Statistiska centralbyrån. Konjunkturinsntutet och Finansdepartementet.

6.2. Konsumentpriser

Prisökningstakten i konsumentledet dämpades markant i fjol. Uppgången i konsumentprisindex (KPI) avtog från 9 1/2% 1991 till drygt 2% 1992 (årsgenomsnitt). Under 1980-talet ökade KPI i genomsnitt med 8%. Nedväxlingen från en hög till en låg inflationstakt medför betydande anpassningssvårigheter i Sverige, liksom för andra länder som tidigare genomgått en liknande desinflationsprocess. Initialt leder det till höga real räntenivåer som sänker aktivitetsnivån i ekonomin, men på sikt bidrar en låg och stabil inflationstakt till att främja tillväxten. Enligt en undersökning av Kanadas riksbank av 62 länder under en 25—årsperiod leder en reduktion av inflationstakten med 1 procentenheter till en varaktig ökning av BNP med 0,1 procentenheter per år. Efter 30 år är inkomstnivån således 3% högre per procentenhet sänkt inflation.

Den kraftiga nedgången av konsumentprisema förra året förstärktes av sänkningen av mervärdeskattesatsen från 25% till 18% för livsmedel, hotell- och restaurangtjänster samt inrikes persontransporter. Skattesänk- ningen drog ned KPI med 1,3 procentenheter I oktober 1992 uppgick inflationstakten, dvs. prisutvecklingen jämfört med samma månad föregående år, till 2,3%. Det förklaras i hög grad av höjda boendekost- nader. I övrigt avspeglas den svaga efterfrågan i ekonomin i mycket små prisrörelser. Basbeloppet, som bestäms av KPI i oktober, fastställdes för 1993 till 34 400 kr. Valutaoron i september med kraftigt'höjda räntor drev upp KPI. Om räntorna hade hunnit sjunka tillbaka till nivån före valutaoron skulle basbeloppsökningen begränsats med 200 kr., vilket hade reducerat utgiftsökningen i den offentliga sektorn med drygt 1

Bilaga 1.1

miljard kr för 1993. I november sjönk inflationstakten till 1,4% p.g.a. fallande räntenivåer samt sjunkande livsmedels- och klädpriser. En höjning av tobaksskatten i kombination med högre importpriser beräknas dra upp inflationstakten till 1,9% i december.

Tabell 6:2 Konsumentpriser Arlig procentuell förändring

1992 1993 1994 KPI dec.-dec. 1,9 4,9 2,9 Nettoprisindex dec.-dec. 2,8 3,4 2,7 Importpriser -2,5 9.6 3.2 Bostäder 5,4 2,7 3,4 lndirekta skatter. bidrag i procentenheter -0.7 1.6 0.4 Diverse taxor 7.2 3.3 3.9 Konkurrensutsatt svensk produktion 1,4 3,5 5,8 Arbetskraftskostnad i näringslivet 1.3 -0.9 1,1 Vinstmarginal. bidrag i procentenheter 0.9 0.4 0,2 ' KPI årsgenomsnitt 2,3 5,1 2,8 Nettoprisindex årsgenomsnitt 4,2 3,4 2,6 OECD, KPI 3,2 3,2 3,1 Implicitprisindex 2,4 5.6 3,3 Basbelopp 33 700 34 400 35 400

Anm.: Diverse taxor består av läkemedel. läkarvård. tandläkararvode, lotteri m.m.. TV—licens. post och tele samt resor och transporter. Nettoprisindex är KPI exkl. indirekta skatter och subventioner. Vid beräkning av basbeloppet 1994 har en avräkning skett för höjda importpriser till följd av kronans depreciering. OECD- länderna är sammanvägda enligt varje lands betydelse som konkurrent till Sverige. Källor: Statistiska centralbyrån. Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

Prisutvecklingen under de kommande åren förväntas bli mycket lugn. Arbetskraftskostnaden har dämpats avsevärt och hushållens efterfrågan faller. Prisförväntningarna hos hushåll och företag indikerar också en återhållsam prisutveckling även om dessa mätningar är gjorda före kronans depreciering. _

1993 kommer dock en del tillfälliga faktorer att dra upp konsument- prisema. Mervärdeskattesatsen för livsmedel m.m. stiger från 18% till 21%, bensinskatten liksom diverse miljöskatter ökar. medan ränte- bidragen reduceras. Den tillfälliga sänkningen av fastighetsskatten upphör, varefter den uppgår till 1,5-%. 1 motsatt riktning verkar avskaffandet av en rad punktskatter på bl.a. läskedrycker, konfekty'r, kemisktekniska preparat, kasettband och videoapparater, liksom arbetsgivaravgiftssänkningen. Sammantaget kommer förändrade indirekta skatter, arbetsgivaravgifter och subventioner att höja KPI med 1,2 procentenheter Deprecieringen av den svenska' kronan innebär att importprisema stiger, vilket delvis övervältras i den svenska prisutveck— lingen. Efter devalveringama 1981 och 1982 slog "det teoretiska utrymmet för importprishöjningar" igenom till 60% under det första året efter devalveringen och med ytterligare drygt "10% under det därpå följande året. lmportprisgenomslaget beräknas bli något lägre 1993 till

Bilaga 1.1

följd av den svaga efterfrågan. Det kan vara svårt att särskilja deprecier- ingens totala priseffekter utöver höjda importpriser med hänsyn till återverkningar via t.ex. lönebildning. ränteutveckling och förändrade-

vinstmarginaler.

Diagram 6:3 Prisutvecklingen i Sverige Arlig procentuell förändring

14

Konsument-riser

t _ BNP—deflolor ”' /

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Anm.: Konsumentpriser visar prisutvecklingen gentemot konsumentledet, (KPI). Nettopriser anger konsumentpriser exklusive indirekta skatter och subventioner. ' (NPI). BNP—detlatorn visar prisutvecklingen på den totala svenska produktionen. Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

Förändringar av ncttoprisindex (NPI) visar prisutvecklingen exklusive effekter av ändrade indirekta skatter och subventioner och utgör därmed ett inflationsmått som bättre motsvarar efterfrågeläget avseende privat konsumtion. En ökad indirekt beskattning eller sänkt subvention som höjer KPI skall inte uppfattas som ett uttryck för ett högt efterfrågeläge. N Pl har därför ofta refererats som den "underliggande inflationstakten". Deprecieringens effekter slår dock i genom i NPI. Inte heller sådana prisförändringar bör tolkas som effekter av efterfrågeläget. En mer rättvisande beräkning av den "underliggande inflationstakten" redovisas i tabell 6.3 där också deprecieringens effekter är avräknade. Inflationen i Sverige begränsas då till ca 2% per år under prognosperioden. vilket främst förklaras av fortsatt ökade boendekostnader. BNP-deflatom, som visar prisutvecklingen på den totala svenska produktionen. ökar ännu mindre. Regeringen har förklarat att det inte föreligger något real- ekonomiskt utrymme för kompensation för deprecieringens prishöjande effekter. I prognosen korrigerades därför 1994 års basbelopp för de höjda importprisernas genomslag på KPI.

. . . Prop. 1992/93:100 Tabell 6:3 "Underliggande" inflationstakt

Bidrag i procentenheter Bilaga 1-1 1992 1993 1994

"Underliggande" inflationstakt 2,7 2,1 1,7 Indirekta skatter. subventioner och arbetsgivaravgifter -0.8 1.2 0,4 Deprecieringens effekter 1.6 0,9 * direkta effekter via höjda importpriser 1.4 0,3

* indirekta effekter 0,2 0.6

KPI, dec.-dec. 1,9 4,9 2,9

Anm.: Begreppet "underliggande" inflationstakt används för en mängd olika mått. En del referar till nettoprisindex som den underliggande inflationstakten. OECD använder KPI rensat för mat och energi. Källa: Statistiska centralbyrån. Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

En implicit prisindex för den privata konsumtionen (IPI) erhålles ur nationalräkenskapema. Viktema i IPI speglar det aktuella årets konsum— tionssammansättning till skillnad från KPI som använder föregående års värden.. Skattereformen medförde stora relativprisförändringar, vilket i sin tur ledde till en ändrad konsumtionssammansättning. IP] och KPI har därmed utvecklats något olika under de senaste åren och detta mönster fortsätter även i år.

Diagram 6:4 Konsumentpriser Arlig procentuell förändring

14 12 10 ------------------------------------------------------------ ---------------------------------------

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Anm.: OECD-länderna är sammanvägda enligt varje lands betydelse som konkurrent till Sverige på världsmarknaden. Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

Den faktiska ökningen av konsumentprisindex i Sverige kommer i år till följd av de tillfälliga effekterna att vara starkare än i våra viktigaste konkurrentländer. Nästa år är den svenska utvecklingen i paritet med omvärldens. Den underliggande inflationstakten i Sverige, enligt ovanstående definition, ligger emellertid klart under omvärldens.

Bilaga 1.1

Det bör uppmärksammas att även om konsumentprisindex är ett ofta använt inflationsmått i såväl Sverige som internationellt, så finns det stora skillnader i KPI mellan olika länder. Olikheterna förklaras bl.a. av vad som inkluderas i indexen, val av basår, hur ofta varukorgens viktsam- mansättning korrigeras samt hur indirekta skatter behandlas.

Inflationstakten enligt KPI är emellertid ett av de konvergenskriterier som kommer att användas inom EMU. Skillnader mellan olika index finns också inom den europeiska gemenskapen och ett harmoniserings- arbete skall inledas snarast. Detta kommer att medföra krav på föränd- ringar av det svenska indexen. Därmed kommer de olika krav som ställs på KPI åter i fokus: Är det främst ett kompensationsindex, som skall användas för att skriva fram pensioner och andra transfereringar, eller ett mått på den allmänna inflationstakten?

7 Hushållens ekonomi och privat konsumtion

Mellan 1989 och 1991 ökade hushållens realt disponibla inkomster med drygt 8% medan den privata konsumtionen steg med mindre än 1 %. Hushållens sparkvot förbättrades därmed med över 7 procentenheter. Förra året fortsatte inkomstutvecklingen att vara positiv, trots sjunkande sysselsättning och stigande arbetslöshet. Hushållen drog ned konsum— tionen och uppgången av sparandet fortsatte. I år beräknas realinkomster- na minska med över 3,5 %. Då sparandet bedöms gå ned något begränsas fallet i den privata konsumtionen till drygt 3%. För 1994 beräknas både inkomster och konsumtion vara i stort sett realt oförändrade, se tabell 7:1.

Tabell 7:1 Hushållssektorns disponibla inkomster, konsumtion och sparande

Miljarder kr. Procentuell förändring

1991 1992 1993 1994 1991 1992

Löpande priser Löner 63l.O 636,6 635.5 655.1 Företagarinkomster 61.6 62,0 62,4 64.6 - Räntor och utdelningar. netto -28.3 -3l,5 -27,6 -23,8 Inkomstöverföringar från offentlig sektor 316.8 345.3 362.1 373,8 14,4 Ovriga inkomster. netto 101.5 111.3 115,4 120.2 13.3

OU!

Disponibel inkomst 798,6 834,9 850,0 878,7 15,6

9 9 Direkta skatter, avgifter m.m 284.1 288,8 297,8 311.2 -7.1 l. 4 0 Privat konsumtion 777,3 784,0 802,2 828,6 11,2

1985 års priser Disponibel inkomst 529,7 540,8 520,9 521,3 4,9 2,1 Privat konsumtion 515,6 507,9 491,6 491,6 1,0 -1,5 Sparkvot, nivå i % 2.7 6.1 5.6 5,7

Anm.: I lönesummeutvecklingen för 1991 ingår basbreddning i samband med skattereformen. Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

7. 1 Hushållens inkomster

År 1991 steg de realt disponibla inkomsterna med nära 5% samtidigt som den reala lönesumman före skatt minskade med ca 4%. Bakom den kraftiga inkomstökningen ligger i huvudsak sänkningen av inkomstskat— ten samt ökade transfereringar från den offentliga sektorn. Även 1992 fick hushållen en relativt god inkomstutveckling till följd av ökande trans- fereringar. Nedväxlingen av inflationen var också en starkt bidragande orsak till att de realt disponibla inkomsterna kunde öka med ca 2% trots att sysselsättningen föll med nära 3,5%.

Nedgången av sysselsättningen fortsätter i år, men detta kompenseras delvis på inkomstsidan av bidrag till arbetslösa och personer i ar- betsmarknadspolitiska åtgärder. Den kraftiga nedgången av realinkomster— na beror i stället på finanspolitiska åtgärder. Ersättningen vid sjukdom, arbetslöshet och pension sänks. Inkomstbeskattningen ökar till föjd av

ww

avskaffat schablonavdrag, lägre uppräkning av skiktgränsen för statsskat- ten samt av att en egenavgift införs i sjukförsäkringen. Därtill kommer höjningar i den indirekta beskattningen och neddragningar av subven- tioner, vilket höjer konsumentprisema.

För 1994 förutses att nedgången'i sysselsättningen i det närmaste upphör och att arbetslösheten stiger i långsammare takt. Realinkomsterna kommer dock inte att öka nämnvärt. Den trendmässiga uppgången av pensionsinkomstema reduceras av att deprecieringseffekten på KPI avräknas vid beräkningen av basbeloppet. Inkomstbeskattningen skärps genom att grundavdraget sänks. Dessutom ska uppräkningen av grundavdrag och skiktgräns för statlig skatt reduceras med deprecierings— effekten.

År 1991 steg hushållens köpkraft utöver de disponibla inkomsterna med drygt 1 procentenhet, dels genom att det tillfälliga sparandet upphörde och dels genom att 1989 års sparande återbetalades i maj 1991. I februari 1992 återbetalades 1990 års tillfälliga sparande, vilket bidrog till att öka hushållens köpkraft med knappt 1/2 procentenhet förra året. I år minskar köpkraften totalt med ca 4 1/2% beroende på att jämförelse- nivån 1992 innefattar återbetalning av det tillfälliga sparandet, se tabell 7:2.

Tabell 7 :2 Hushållens inkomster

Miljarder kr. Procentuell utveckling Procentuellt bidrag till realinkomstutvecklingen

Löpande priser 1985 års priser

1991 1992 1993 1994 1992

0. OMC—'D) NOH

Lönesumma exkl. sjuklön 631,0 -2,4 -4,6 0,3 därav timlön 0 -1,9 0

sysselsättning — 3 -2.7 -0 5 -1,2 0, 5 —l.8 ] 4 3 2 4 5 l l 3 Inkomstöverföringar inkl. sjuklön 316,8 8 Pensioner från offentlig sektor l72.7 4. 1 -l4.8 - 3 9

Sjukförsäkring m.m. inkl. sjuklön 61.0 -1 Arbetslöshetsbidrag m.m. 21,8 9 18.5 Ovriga transfereringar 61.3 —O,8 - Övriga inkomster, netto 134,9 -2,2 -2,3 1,7 - Direkta skatter ' 284,l -0,6 -1,9 1,7 Disponibel inkomst 798,6 2,1 -3,7 0,1 Tillfälligt sparande . 2,8 Inkomster inkl. tillfälligt sparande 801,4 2,4 -4,3 0,1

Anm. : Lönesumma. inkomstöverföringar och skatter är deflaterade med konsumentprisindex (KPI). Disponibel inkomst och tillfälligt sparande är deflaterade med implicit prisindex för privat konsumtion (IPI). Skillnaden mellan KPI och IPI påverkar posten "övriga inkomster, netto". Källor: Statistiska centralbyrån. Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

Inkomstöverföringama från den offentliga sektorn kommer i stort sett att vara realt oförändrade under prognosperioden, trots fortsatta kraftiga ökningar av arbetsmarknadsrelaterade bidrag. Detta förklaras av förändringar i socialförsäkringama. En karensdag införs i sjukförsäk- ringen från den 1 april 1993. Samtidigt ändras ersättningsnivåerna så att ersättningen höjs fr.o.m. den andra t.o.m. den 89:e sjukdagen och sänks

m kl'axxoon li'ooxo

PPP L.)—N

2,4

0,2

coopo _o_o HWNNN UJIJI

.

0, -0,6 0,1 0,0 0,1

vid längre sjukperioder. Nu föreslås att fem karensdagar införs i Prop. 1992/93: 100 arbetslöshetsförsäkringcn och att crsättningsnivån sänks med 10 Bilaga 1.1 procentenheter från den 1 juli 1993. Pensionsutbetalningama.reduceras med 2% från 1993. De sämst ställda pensionärerna får kompensation genom höjda bostadstillägg och pensionstillskott. Pensionsåldern höjs successivt, med början nästa år, till 66 år. Som nämnts ovan ska deprecieringseffekten på KPI avräknas vid beräkning av basbeloppet för 1994. Genom att inflationen går ned nästa år, efter den tillfälliga uppgången i år, kommer ändå basbeloppet att vara ungefär realt oförändrat, se tabell 7:3. Tabell 7:3 Inkomstöverföringar från offentlig sektor till hushåll Miljarder kr. Procentuell förändring Löpande priser 1985 års priser 1991 ' 1992 1993 1994 1992 1993 Pensioner 172,7 184,6 190,5 197,8 4,5 -1,8 Folkpension inkl. KBT och delpension 76,5 80.1 81,0 82,2 2,3 -3,7 Allmän tilläggspension 87.9 95,8 100,7 106.6 6,5 0.0 Tjänstepensioner 8,3 8,7 8.8 9.0 2.5 -4.1 Sjukförsäkring m.m. 61,0 49,0 46,3 45,7 -21,5 -10,0 Sjukförsäkring 31.8 18,7 14.7 14.1 -42.7 -24.9 Föräldraförsäkring 17.9 18.9 19.2 19,5 3.5 —3.4 Arbetsskadeförsäkring 11.3 11,4 12.4 12.1 -1.7 3.4 Arbetslöshetsbidrag m.m. 21,8 43,0 53,6 57,5 93,2 18,5 AMU-bidrag 6.2 11.5 16.9 16,8 81,9 40.5 Arbetslöshetsförsäkring. KAS och lönegaranti 15.6 31.6 36 7 40,6 97.6 10.6 Övriga transfereringar 61,3 68,7 71,6 72,3 9,5 41,8 Barnbidrag 16.4 16.7 16.9 17,2 —0,6 -3.4 Studiebidrag m.m. 8.4 8.0 8.2 8.5 -6.9 -3.3 Bostadsbidrag 6.8 6.7 7,6 8,5 -3,0 6.9 Socialbidrag m.m. 8.1 10,6 11.3 11,7 28,3 0.9 Ovrigt 21,7 26,6 27.7 26,9 20.3 —1.1 Summa inkomstöverföring 316,8 345,3 362,1 373,8 6,5 -0,2

Anm.: Deflatering är gjord med konsumentprisindex. Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

Skattereformen 1990-1991 innebar en genomgripande förändring av skattesystemet. Skatten på arbetsinkomster sänktes kraftigt. Alla kapitalinkomster sammanförs till ett inkomstslag och beskattas med en enhetlig statlig skatt om 30%. Skattesänkningen finansieras delvis inom inkomstskattesystemet genom basbreddningar och skärpning av kapitalbe- skattningen. I skattereformen ligger en årlig justering av skatteskalan. Grundavdraget höjs i takt med basbeloppets ökning och skiktgränsen för statsskatten räknas upp med ökningen av konsumentprisindex föregående år plus 2 procentenheter. Genom att skatteskalan räknas upp med den historiska inflationen uppkommer en real skattesänkning när löneök- ningarna och inflationen avtar medan det motsatta gäller vid höjd inflation. För 1992 innebar systemet på detta sätt en real sänkning av skatteuttaget motsvarande ca 4 miljarder kr.

1994 1,0 -1,4

v—lb-l XlLoJxIND NO 0 Un—nDO—v—t x] du; in;—pu» OU.) & &HÄAxlw—t x]

Bilaga 1. 1

För 1993 och 1994 justeras skiktgränsen för statsskatten endast med ökningen av konsumentprisindex. År 1993 avskaffas schablonavdraget under inkomst av tjänst vid taxeringen, vilket beräknas medföra en skattehöjning på ca 7 miljarder kr. Den i år införda egenavgiften i sjukförsäkringen beräknas öka skatteuttaget med ca 3 miljarder kr. Avtrappningan av pensionäremas särskilda grundavdrag mot kapitalin— komster och förmögenhet upphör 1993. Nästa år sänks grundavdraget med ca 2 400 kr., vilket medför en skatteskärpning på ca 5 miljarder kr.

7.2 Privat konsumtion och sparande

Trots en ökning av de realt disponibla inkomsterna förra året minskade hushållen sin konsumtion avsevärt. Störst nedgång registrerades för olika typer av kapitalvaror, så som hemutrustning och bilar. I synnerhet inköpen av bilar påverkades kraftigt av den allmänna ränteoro som inleddes i och med spekulationerna mot kronan i september. Försälj- ningen av dagligvaror ökade dock något jämfört med 1991. Att konsum- tionsminskningen så hårt drabbat kapitalvaror förklaras till stor del av den expansion som uppstod i samband med kreditmarknadens avreglering 1985. Under senare delen av l980-talet ökade hushållens inköp av kapitalvaror kraftigt, vilket i nationalräkenskapema registreras som ökad konsumtion. Med tanke på den relativt långa livslängden hos olika typer av kapitalvaror är dock inte hela denna registrerade uppgång att betrakta som konsumtion i egentlig mening. En stor del av inköpen kan i stället ses som investeringar, vilka ger innehavaren möjlighet till konsumtion under många års tid. Denna expansion av kapitalvaruinköpen innebar att en avsevärd fallhöjd byggdes in i den privata konsumtionen.

Preliminärt beräknas den privata konsumtionen ha fallit med 1,5% 1992. Detta innebär att sparandet, relaterat till disponibel inkomst, uppgick till drygt 6%. Hushållens sparkvot har därmed, på bara 4 år, stigit från en rekordlåg nivå 1988 på -5.l%. till en nivå 1992 som närmar sig genomsnittet för 1950-talet.

Förklaringen till denna omställning står att finna i en mängd faktorer. I samband med avregleringen av kreditmarknaden minskade hushållen sitt finansiella sparande kraftigt, genom att ta lån för att köpa bl.a. bilar och andra kapitalvaror. Kreditexpansionen drog också upp priserna på bostäder. vilket i sin tur underlättade en ökad skuldsättning. Inflationen och marginalskatten var relativt höga under perioden, vilket medförde att realräntan efter skatt var låg. På bara 3 år växte hushållens skuldkvot, dvs. skulderna som andel av disponibel inkomst, från 103% till l35%.

Bilaga 1.1

Diagram 7:1 Privat konsumtion

Miljarder kr, 1985 års priser 520 ——-—

480 . ......................................................... ..,/'.' ............................................................ 4 6 O _________________________________________________ ___________________________________________________________________ 440 . __. ..._._._..; ................. ................................................................................

420. ____________________________ . ....................................................................... j

400 - 1 - ' 1980 1982 1984

1 | r 1

1986 1988 1990 1992 1994

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet

Genom att det nya skattesystemet gjort det dyrare att ha lån, samtidigt som inflationen inte längre minskar skuldens reala värde som tidigare, stärks hushållens incitament att amortera ned sin skulder och därmed öka sitt sparande. Som en följd av dessa nya förutsättningar bröts prisupp- gången på bostäder och övergick i ett fall även i nominella tal. Statistiska Centralbyrån (SCB) uppger att småhusprisema under tredje kvartalet i fjol låg ca 10% under toppnivån 1991. Då även aktiekurserna under de senaste åren haft en svagare utveckling än tidigare har hushållen fått se sin förmögenhet krympa. I diagram 7:2 framgår hur hushållens sparkvot samvarierat med förändringen av nettoförmögenhet i relation till disponibel inkomst. Värdcminskningamas effekt på förmögenheten dämpas nu av att hushållens finansiella sparande ökat kraftigt.

Hushållens skulder som anel av disponibel inkomst har nu sjunkit tillbaka till nivån före kreditmarknadens avreglering. Detta förklaras dock främst av att de disponibla inkomsterna ökade kraftigt under 1990 och 1991. 1 kronor räknat har inte skulderna minskat nämnvärt. Inte heller har räntekostnaden efter skatt avtagit i relation till disponibel inkomst. Trots att skulderna blivit relativt sett mindre ligger alltså kostnaden för hushållens skulder kvar på en hög nivå. Skuldema kommer därför sannolikt att amorteras ned ytterligare.

Fallande förmögenhet och ökande kapitalkostnad påverkar hushållens konsumtion påtagligt men effekterna bör avta i takt med att hushållen genomför sin portföljanpassning. En annan svårbedömd faktor är att förväntningarna om framtida inkomsttillväxt kan ha rubbats. Den för svenska förhållanden exeptionella arbetslöshetsuppgången, i kombination med en ökad oro kring t.ex. pensionssystemets framtid, kan ha förändrat dessa förväntningar. Ett sådant skift, i negativ rikting. kan få mycket kraftiga effekter på sparandet under lång tid.

Bilaga 1 . 1

Diagram 7:2 Hushållens sparkvot och förmögenhetsförändring. Andel av disponibel inkomst

procent procent 8 ___

_oScrrkvol __ 19821983198419851986198719881989199019911992

—6 —30

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Förklaringama till den höjda sparkvoten är alltså många och svårig- heterna att bedöma den framtida utvecklingen avsevärda. Motiven till att minska skulderna väntas i princip kvarstå under prognosperioden och sparkvoten beräknas därför ligga på en fortsatt hög nivå under både 1993 och 1994. Den kraftiga minskningen av realin- komsterna inkl. kvardröjande effekter av det tillfälliga sparandet (4,4 %), väntas dock medföra att sparkvoten sjunker något i år. Hushållen strävar efter att i möjligaste mån dämpa svängningarna i sin konsumtions- standard och minskningen av den privata konsumtionen beräknas stanna vid 32%. Det är ändå betydligt kraftigare än fallet 1983, då den privata konsumtionen sjönk med 2,2%. Sett över två år förväntas konsumtionen minska med mellan 4 S%. Under 1994 beräknas fallet i realinkomstema upphöra och sparkvoten ligga kvar på oförändrad nivå, vilket även innebär oförändrad privat konsumtion mellan 1993 och 1994.

Svårigheterna i bedömingen är dock stora och det går inte att utesluta en fortsatt höjd sparkvot, vilket skulle få mycket kraftigt negativa effekter för det inhemskt orienterade näringslivet. Emellertid finns det också faktorer som talar för att sparkvoten kan falla mer än beräknat, i fall hushållen betraktar inkomstminskningcn som tillfällig. Lägre räntor kan också resultera i minskat sparande. vilket i så fall skulle förstärka den inhemska eferfrågan. Därtill har nu sparkvoten kommit upp på, en för svenska förhållanden, historiskt hög nivå.

Bilaga 1.1

Diagram 7:3 Hushållens sparkvot som andel av disponibel inkomst 1951-1994.

Sporonde i procent av disponibel inkomst 10

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

I diagram 7:3 framgår den trendmässiga nedgång av hushållens sparkvot som skett mellan 1950—talet och slutet av 1980-talet. Denna nedgång kan till en del förklaras av demografiska faktorer. Befolknings- strukturen har i Sverige förskjutits mot en allt större andel pensionärer och en mindre andel i yrkesverksam ålder. Med utgångspunkt i livscykel- teorins antagande om att man i yrkesverksam ålder sparar medel för att konsumera under sin tid som pensionär är en sådan sparkvotssänkning logisk. Ur denna synvinkel implicerar alltså en sparkvot, som idag ligger nära 1950-tals nivå, ett betydligt "sparsammare" beteende än då. En annan faktor som talar för att sparkvoten skulle kunna komma ned något är att det finansiella sparandet enligt prognosen blir så högt. Med ett antagande om oförändrade aktiekurser ökar hushållens finansiella förmögenhet med nära 200 miljarder kr. under prognosperioden.

Osäkerheten i bedömingen av den privata konsumtionen är följaktligen stor. Varken en starkare eller svagare konsumtionsutveckling än prog- nosens kan uteslutas. ' '

Bilaga 1 . 1

8 Investeringar

Efter den starka investeringsexpansionen under andra hälften av 1980— talet vände utvecklingen 1990 i takt med avtagande ekonomisk aktivitet och sjunkande kapacitetsutnyttjande. Året därpå accelererade nedgången ytterligare. Även 1992 beräknas minskningen bli av samma storleksord- ning, ca 9%. Desinflationsproeessen dämpar investeringsaktiviteten genom höga realräntor, skärpta avkastningskrav på investeringar och fallande värden på olika tillgångar. Det urholkar också värdet på säkerheter för lån och medverkar till kreditförlustema i banker och finansbolag. Det därav följande strama kreditläget dämpar investeringsak- tiviteten ytterligare. Deprecieringen av kronan motverkar värdefallet på fastigheter genom lägre räntor samt en ökad ekonomisk aktivitet. Effekterna bedöms dock som för små för att innebära någon dramatisk förändring av situationen på finans- och fastighetsmarknaden.

Tabell &] Bruttoinvesteringar efter näringsgren

Miljarder Årlig procentuell volymförändring kr. l99l _— Löpande 1991 1992 1993 1994 priser Näringsliv 146,6 -15,4 -13,4 -0.8 5,0 Offentliga myndigheter 33,7 10,9 6,2 -0,1 2,2 Bostäder 90.4 2.2 -6,0 -35.6 -36,6 Totalt 270,7 -8,3 -8,7 -9,5 -3,0 därav maskiner 105.1 -11,9 -13.0 -2,3 4.4

Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Hittills har investeringsnedgången främst varit koncentrerad till näringslivet. Under prognosperioden förutses fallet bli störst för bostadsbyggandet. Det bidrar till att de totala byggnadsinvesteringarna sjunker markant 1993. Nedgången fortsätter 1994 medan maskininvester- ingarna då förutses vända uppåt. De totala investeringarna beräknas falla med 9, S%i tår och med 3% 1994. De statliga investeringamas expansion till följd av satsningarna inom infrastrukturområdet motverkar nedgången. Inom näringslivet förutses en vändning uppåt mot slutet av prognos- perioden mot bakgrund av den återhämtning i ekonomin som förutses.

8.1. Näringslivets investeringar

Efter en oavbruten uppgång sedan 1982 vände utvecklingen 1990 då näringslivets investeringar började falla. År 1991 noterades en minskning med drygt 15%. Särskilt stark var nedgången inom finans- och fastighets- förvaltning och byggnadsindustri.

Inom industrin reducerades investeringsvolymen med en fjärdedel på två år, mellan 1989 och 1991. Fallet fortsatte 1992 med ca 12%. Enligt SCB:s oktoberenkät skulle investeringsvolymen stiga svagt 1993. Utvecklingen har dock tenderat att överskattas de senaste åren. Den uppgång i industriproduktionen som förutses under 1993 bedöms inte

Bilaga 1.1

innebära att investeringarna stiger i någon större omfattning, med tanke på det låga kapacitetsutnyttjandet. En ökning av investeringarna väntas främst inom basindustrin men också inom verkstadsindustrin medan nedgången inom övrig industri fortsätter.

Under 1994 ändras däremot förutsättningarna. Produktionen stiger starkare, vinstläget förbättras och kapacitetsutnyttjandet kommer upp till högre nivåer. Detta stimulerar till en viss investeringsuppgång, uppskatt- ' ningsvis av storleksordningen 10%. Det är en större ökning än i industriproduktionen. Överslagsberäkningar visar emellertid att utslag— ningen av produktionskapacitet varit av betydligt större omfattning än vid föregående lågkonjunktur. Nyinvesteringar krävs då relativt snart efter det att produktionen kommit igång.

Med utgångspunkt i kapacitetsutnyttjande och produktionsutveckling, och därmed maximal produktionskapacitet, bedöms produktionskapaci- teten inorn industrin ha fallit med över 7% sedan produktionen var som högst. jämfört med ca 1% i förra lågkonjunkturen. Det innebär att kapitalstocken nu minskat med över 40 miljarder kr i volym, vilket motsvarar mer än ett års nyinvesteringar. För att enbart återhämta detta skulle investeringarna behöva stiga med ungefär en tredjedel i nivå under en konjunkturcykel på fem år.

Tabell 812 Bruttoinvesteringar i näringslivet

Miljarder Arlig procentuell volymförändring kr. 1991 ___—_— Löpande 1991 1992 1993 1994 priser Industri 41.2 -18.2 -12.0 1.0 10.0 Basindustri 7 7 -38.9 -22.0 17.0 13.0 Verkstadsindustri 16,8 -l6.1 -9.0 3.0 11.0 Ovrig industri 16.7 -5.7 -10.5 -7.6 7.3 Statliga affärsverk 20.0 0.1 -3.0 12.0 7.0 Ovrigt näringsliv 85.3 -l7.3 -16.9 -5.7 1.4 Totalt 146,6 -15,4 -l3,4 -0,8 5,0 därav byggnader 52.2 —14.5 -9.1 —1.1 6.7 maskiner 94.3 -15.8 -15.7 —1.8 4 1

Källor: Konjunkturinstitutet. Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Investeringarna i övrigt näringsliv började falla i en mer betydande omfattning först 1991, ett år efter det att nedgången i industrin inleddes. Raset uppgick då till över 17%. Vanligtvis är utvecklingen av invester- ingarna inom denna sektor jämnare än inom industrin till följd av den lägre graden av utländsk konkurrens. Fastighetskrisens inverkan, och den mycket svaga inhemska efterfrågan. gör dock att fallet bedöms vara lika stort också 1992. Nedgången förutses fortsätta i avtagande takt i år. I stort sett samtliga branscher berörs. Både maskin- och byggnads- investeringarna väntas stiga svagt 1994 till följd av den återhämtning i ekonomin som förutses.

Diagram 8:1 Procentuell förändring av investeringar och produktion i Prop. 1992/932100 naringshvet Bilaga 1 1 %

14 ........................................................................................................................

. .......................................... lnvesterin-or .. ............................

—16- __ 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

8.2. Offentliga investeringar

Kommunerna svarade för den uppgång i de offentliga investeringarna på knappt 7% som registrerades 1991. Förklaringen är troligen att investeringarna förskjöts framåt i tiden som en följd av att kommunerna inte belastas av mervärdesskatt fr.o.m. år 1991. Under 1992 ökade de statliga infrastruktursatsningama medan de kommunala investeringarna föll. Även åren därefter förutses staten svara för investeringsuppgången medan de kommunala investeringarna först minskar för att sedan plana ut mot slutet av prognosperioden.

Tabell 8:3 Offentliga investeringar

Miljarder Ärlig procentuell volymförändring

kr. 1991 __

Löpande 1991 1992 1993 1994

priser Statliga myndigheter 10,3 -O,1 30,0 15,0 5,0 Statliga affärsverk 20.0 0,1 -3,0 12.0 7,0 Staten 30,4 0,0 8,1 13,2 6,2 Kommunala myndigheter 23.4 16.9 -4.9 -9.6 0,0 Kommunala affärsverk 5,1 12,1 -O,3 1,1 2.7 Kommunerna 28,5 16,0 -4,1 -7,8 0,5 Totalt 58,8 6,9 2,4 4,0 4,0

Källor: Konjunkturinstitutet. Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Bilaga 1. 1

Genom beslut under 1991 och 1992 har närmare 25 miljarder kr utöver ordinarie anslag tillförts infrastrukturområdet genom tidigareläggningar av planerade investeringar samt via ökade anslag. Av dessa utgör planeringsramen för investeringar i trafikens infrastruktur den större delen, ca 20 miljarder kr. Dessutom har ytterligare ca 5 miljarder kr avsatts för investeringar i produktivitets— och sysselsättningsfrämjande åtgärder inom kommunikationsdepartementets område, främst i form av väginvesteringar, samt för underhåll av vägar och järnvägar. En stor del av de totala satsningarna beräknas falla ut som investeringar under prognosperioden. Förra året steg de totala investeringarna med 1,5 procentenheter till följd av infrastruktursatsningar. För 1993 och 1994 beräknas nivån vara ca 3 procentenheter högre än vad som skulle ha varit fallet utan dessa åtgärder.

8.3. Bostadsinvesteringar

Efterfrågan på lägenheter har minskat i takt med stigande räntor, ökade boendekostnader, minskad sysselsättning och avtagande inkomster. Ett tecken på detta är ett växande antal lediga lägenheter. Sedan bottennoter- ingen 1990, då ca 3 000 lägenheter var lediga för uthyrning, har antalet i oktober stigit till närmare 20 000. Störst andel lediga lägenheter finns i det nyproducerade beståndet. Fortfarande är emellertid det totala antalet betydligt lägre än rekordnoteringcn under förra lågkonjunkturen då 37 000 lägenheter var lediga.

Diagram 8:2 Antal outhyrda lägenheter respektive antal påbörjade lägenheter

XOUOO-

likt?-otto : 51300: . JDOOU.. Patto-tm EDC:-QD .:

10000

|_j _____. _. .,__.._.._ _, | | , , _-.__.__..

191715" 15158 3980 läte;" '.:"=-F--'. ':';it'f-ti't l'-

Amn.: Antalet outhyrda lägenheter avser den 1 mars respektive år till och med 1991. samt antalet outhyrda lägenheter hos allmännyttan i september 1992. Antalet påbörjade lägenheter omfattar både tlert'amiljshus och småhus. Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdeparternentet.

Efter den starka uppgången av livbj'ggandet av bostäder under andra hälften av 1980-talet inleddes ett fall 1991. Från nivån 1990, som med 70 000 påbörjade lägenheter är den högsta sedan det s.k. miljonprogram— mets dagar. minskade antalet med 20% till 55 000 lägenheter.

Bilaga 1.1

Även 1992 fortsatte nedgången då ytterligare en fjärdedel av påbörjan- det föll bort. Under första halvåret hölls dock aktiviteten uppe relativt väl p.g.a. en stabil flerbostadshusproduktion. Övergångsreglerna för sänkningen av investeringsbidraget medverkade till detta. Dessa regler innebär att projekten ska ha påbörjats före 1 maj 1992 för flerbostadshus och före 1 juli 1992 för egnahem för att erhålla oreducerat investerings- bidrag.

Ett fortsatt fall i nybyggandet förutses under resten av prognos- perioden. Den statistik som speglar utbudssidan, t.ex antalet ansökningar om statligt stöd, indikerar ett högre bostadsbyggande 1993 än det i prognosen förväntade. Enligt Boverket skulle ansökningarna innebära ett påbörjande med ca 30 000 lägenheter 1993. Att antalet enligt vår bedömning blir lägre beror på den svaga utvecklingen av efterfrågan. Höjda relativpriser på byggande och boende verkar fortsatt dämpande på efterfrågan de kommande åren. Fr.o.m. den 1 januari 1993 avskaffas investeringsbidragen helt. Dessutom träder ett nytt system för statens stöd för bostadsfinansieringen i kraft. Det innebär att räntebidragen ska avvecklas successivt. I kontraktiv riktning verkar också ett fortsatt stramt kreditläge och fallande sysselsättning. Nedgången motverkas i någon mån av räntesänkningen efter övergången till flytande växelkurs. Investerings- volymen beräknas falla med runt 40% per år 1993 och 1994. Det motsvarar 25 000 respektive 15 000 påbörjade lägenheter.

Tabell 8:4 Bostadsinvesteringar

Miljarder Årlig procentuell volymförändring kr. 1991 _— Löpande 1991 1992 1993 1994 priser Nybyggnad 67,4 1 2 —19.0 -43,0 -38,0 Flerbostadshus 38.7 7.9 -9,0 -40.0 -42.0 Småhus 28,7 -6.7 —32.9 —48.6 -29.2 Ombyggnad 23,0 4.5 25.0 -24.0 -35.0 Flerbostadshus 16,5 -8.3 50.0 —25.0 -40,0 Småhus 6,5 62.0 —38,8 -17,8 -6.5 Totalt 90,4 2,2 -6,0 -35,6 -36,6

Källor: Konjunkturinstitutet. Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Ombyggnadsinvesteringarna inom bostadsbyggandet steg starkt under första hälften av 1980-talet till följd av subventionerna inom ROT- sektorn (reparation, om— och tillbyggnad). För att motverka den tilltagande överhettningen på byggmarknaden infördes regleringar som minskade ombyggnadsvolymen med 35% mellan 1987 och 1990. Regleringarna avvecklades successivt under 1990 och 1991. Mot slutet av 1991 sänktes också den garanterade räntan för enskilda projekt av arbetsmarknadsskäl, till 3,4% mot tidigare 5,25%. Strax innan årsskiftet 1991/92 ökade antalet ansökningar om statligt stöd till följd av att mer restriktiva regler infördes 1 januari 1992.

Bilaga 1.1

De nya reglerna innebär att den lägre räntenivån på 3,4% permanen- tades. Samtidigt tillkom dock en inskränkning av vad som berättigade till räntesubventioner. De som sökte bidrag innan utgången av 1991 och påbörjar projektet innan utgången av 1992 får statligt stöd enligt de äldre mindre restriktiva reglerna. Ombyggnadsverksamheten har därför stigit kraftigt under 1992.

Även antalet ansökningar om statligt stöd för ombyggnad har ökat ' starkt under de tre första kvartalen 1992. En dubblering har skett i förhållande till samma period förra året. Samtidigt har dock omfattningen av varje projekt minskat så att volymen av ombyggnadsinvesteringama ändå avtar 1993. År 1993 och 1994 förutses ett minskat antal igångsätt- ningar, även om nivån är högre än vad den var i slutet av 1980—talet. Volymen förutses fortsätta att falla i och med den minskade omfattningen av projekten. Utvecklingen kan dock bromsas av de åtgärder som nu föreslås för att stimulera tidigareläggning av genomgripande underhåll och ombyggnad av bostäder till år 1993 och 1994. Räntebidragen för genomgripande underhåll och ombyggnad reduceras till 36% för projekt som sätts igång 1995 och minskas ytterligare till 25% för projekt påbörjade 1996. Därmed kvarstår endast det skattekompenserande räntebidraget. På detta sätt skapas starka incitament för att tidigarelägga genomgripande underhåll och ombyggnader till år 1993 och år 1994.

Diagram 8:3 Bostadsinvesteringar Miljarder kr. 1985 års priser 35 1 -—

1970 1973 '1976 '1575 '1982 1985 1988 1991 1994

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Bilaga 1.1

8.4. Byggnadsverksamhet

Den totala byggnadsverksamheten består, förutom av bostadsinvester- ingar, av investeringar i övriga fastigheter, anläggningar samt av reparationer och underhåll av fastigheter och vägar. Efter en trendmässig nedgång av byggnadsinvesteringarna under 1970-och början av 1980— talet vände utvecklingen i mitten av 1980-talet. Byggnadsinvesteringarna i näringslivet började då stiga samtidigt som efterfrågan på bostäder ökade. Avregleringen av kreditmarknaden medverkade till en stark kreditexpansion som underblåste prisökningarna på kommersiella fastigheter och bostäder. Det tidigare skattesystemets egenskaper, med betydande avdragsmöjligheter, medförde också en låg räntekänslighet hos låntagarna.

Diagram 8:4 Byggnadsinvesteringar per sektor 1970-1994

Miljarder kr. 1985 års priser

60 . .. . __ _._____ _ _ , lLAnlöaningor + övriga byggnader I i ] ,,.- rIIINNt " 50 N & . /___ ............ _. .......... ......... ?.;

50. .......................................... . ........ W] ...........................................

20 . . . .............................. . .................................. . 10 _ .................. .::,_...__.__ ..................... Industri | .............................................. O "f_I—l—I—I"_

1970 1973 1976 1979 '1982 1985 1988 1991 1994 Källor: Konjunkturinstitutet. Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

I takt med en alltmer besvärande överhettning på byggmarknaden tillgreps omfattande regleringar för att hålla tillbaka byggandet. Avsikten var dels att dämpa det allmänna efterfrågetrycket dels att skapa utrymme för nyproduktion av bostäder. Dessa regleringar, t.ex. ramar för allt byggande utom bostadsbyggande, restriktioner för ombyggnad av bostäder och den s.k. investeringsskatten avvecklades under 1990 och 1991.

Tecken på avmattning inom byggnadsverksamheten kom 1990. Valutaavregleringens avskaffande vid halvårsskiftet 1989 bidrog till att dämpa prisuppgången på kommersiella fastigheter eftersom köp av fastigheter i utlandet då blev möjligt. Prisfallet på kommersiella fastigheter blev allt tydligare 1990. Fallet förstärktes av ökade drifts- och kapitalkostnader till följd av skattereformen och av sjunkande efterfrågan på lokaler och därmed lägre hyror.

Bilaga 1.1

En nedgång av byggnadsinvesteringarna inleddes under andra halvåret 1990. Sedan dess har arbetslösheten bland byggnadsarbetare stigit kontinuerligt. Under 1992 skedde dock en utplåning och nivån stabilisera— des på ca 20%. Arbetslösheten bland icke yrkesutbildad personal är väsentligt högre än bland övriga yrkesgrupper. Enligt konjunkturinsti— tutets byggbarometer i september 1992 förväntade sig ca tre fjärdedelar av företagen att byggvolymen kommer att minska det närmaste året. Ungefär lika många planerar för ytterligare personalnedskämingar.

Nedgången i byggnadsinvesteringarna bedöms var av samma storleks— ordning 1992 som 1991, ca S%. Fallet beräknas bli betydligt starkare 1993 och 1994, 15,5% respektive ca 10%. Denna utveckling orsakas av fallet i bostadsbyggandet medan det starka raset i näringslivet bromsas upp och en mer betydande återhämtning sker mot slutet av perioden. De offentliga investeringamas expansion dämpar nedgången. Reparationer och underhåll, som ingår i den totala byggnadsverksamheten. har historiskt tenderat att variera kontracykliskt i förhållande till ombygg- nader av bostäder. Den starka uppgången under 1992 av ombyggnadema torde därför innebära en minskad reparationsverksamhet. Under resten av prognosperioden däremot förutses av samma orsak en ökning som bromsar fallet i den totala byggnadsverksamheten.

Tabell 8:5 Byggnadsverksamhet

Miljarder Årlig procentuell volymförändring kr. 1991 Löpande 1991 1992 1993 1994 priser Byggnadsinvesteringar 165,7 -4,8 -5,1 -15,5 -10.2 därav näringslivet 52,2 -l4,5 -9.1 1.1 6.7 myndigheter 23.0 0.9 6.3 3.2 0.0 bostäder 90,4 2,2 -6,0 -35.6 v36,6 Reparationer och underhåll 65.8 1.9 -6.0 2.0 2,0 Totalt 231,S -2,8 -5,4 -10,1 -5,9

Källor: Konjunkturinstitutet. Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

8.5. Lagerinvesteringar

Under 1980—talet skedde en strukturell utveckling mot sjunkande lagerkvoter, dvs lager i förhållande till produktion. Totalt sett minskade lagren med närmare 55 miljarder kr (1985 års priser). För industrins del innebar detta att lagerkvoten i det närmaste halverades. I samband med att industrikonjunkturen vände nedåt under 1989 och 1990 avstannade denna utveckling och en mindre lageruppbyggnad skedde. Denna var emellertid blygsam vid en jämförelse med motsvarande fas i tidigare konjunkturnedgångar. Produktionen anpassades snabbare till den svagare efterfrågan än vad som varit fallet tidigare. Trots den mycket måttliga

Bilaga 1 . 1

uppbyggnaden denna period tog lageravvecklingen åter fart med PFOP- 1992/932100 intensifierad styrka är 1991. De totala minskningen av lagren uppgick till närmare 21 miljarder kr (1985 års priser). Det negativa bidraget till BNP-tillväxten blev därmed hela 2,1 procentenheter. Inte sedan 1970- talet har lagerförändringar haft en så kraftig tillväxtdämpande effekt.

Tabell 8:6 Lagervolymtörändringar Miljarder kr.. 1985 års priser

1981— 1991 1992 1993 1994 1991 Jord- och skogsbruk -O,6 -0.7 0.0 -0.2 —0,0 Industri -38,9 -ll.5 -4.5 -2.5 0.1 El— och vattenverk -5,2 —0,7 -0.1 0,0 0,0 Partihandel -20,7 —4,0 -4.5 —1,0 -0,3 Detaljhandel -1.2 -1,5 2.2 —O,9 -0,2 Totalt -66,7 -18,3 -6,9 -4,6 -0,4 Korrektionspost —2.6 -2.6 -5.6 -5.6 —5.6 Totalt inkl korrektionspost—69,3 -21,0 -12,5 -10,2 -6,0 BNP-bidrag -2,1 0.9 0.2 0 5

Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

Lagemeddragningama fortsatte i snabb takt också under 1992. Industrin har, enligt konjunkturbarometern, en längre tid ansett sig ha för stora lager av färdigvaror. På grund av det exceptionellt svaga efter- frågeläget har avvecklingen inte kunnat påbörjas förrän 1992. Denna avveckling har varit störst inom skogsindustrin men berör också övriga delbranscher i varierande omfattning. Minskningen av varor i arbete fortsatte 1992 och var speciellt påtaglig för verkstadsindustrin. Detta kan ses som ett tecken på att arbetet att effektivisera produktionen fortgår. Lagemeddragningama i partihandeln uppgick till hela 5 miljarder (1985 års priser). En starkt bidragande orsak till detta står att finna i de höga realräntorna. De totala lagemeddragningama bedöms preliminärt ha uppgått till knappt 13 miljarder kr 1992. Eftersom det är förändringen i lagerinvesteringar som påverkar BNP-tillväxten ger lagerposten ändå ett positivt bidrag på 0,9 procentenheter.

Vid analysen av lagerutvecklingcn måste man dock beakta att national— räkenskapema valt att till de egentliga lagerminskningarna också lägga neddragande korrektionsposter i detaljhandelns lager. På så sätt justerar man ned ekonomins användningssida och därmed det officiella BNP- måttet. Anledningen till detta förfarande är de stora svårigheterna i avstämningen mellan försörjningsbalansens användnings- och pro- duktionssida. Korrektionsposten förekommer såväl andra halvåret 1991 (2,6 miljarder kr) som första halvåret 1992 (3,0 miljarder). I prognosen betraktas inte dessa korrektionsposter som några egentliga lagemeddrag- ningar. Det är därför rimligt att göra ett tekniskt antagande om att motsvarande poster förekommer även i år och kommande år (preliminärt också för andra halvåret 1992). Därmed påverkas inte BNP-tillväxten i ekonomin under prognosperioden.

Bilaga 1. 1

Diagram 8:S BNP-utveckling och lagerbidrag

1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994

Källor: Konjunkturinstitutet. Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Diagram 8:6 Lagerinvesteringar

Miljarder kr.. 1985 års priser

10 ...-W .. . _ _ _

—20

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Källor: Konjunkturinstitutet. Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet

Att lageravvecklingarna blivit så kraftiga de senaste åren beror i hög grad på desinflationsprocessen. En hög realränta innebär en allmän press på alla typer av kapitalanvändning. I tidigare konjunkturuppgångar har också ett inslag av prisspekulation haft stor betydelse för lagerbeteen- det. Detta har tagit sig uttryck i att man köpt in stora kvantiteter medan priserna varit låga och sedan genom lagerhållning väntat in prisökningar. Denna form av lageruppbyggnad kan nu väntas ske i mycket begränsad omfattning när förväntningar om framtida prisökningar är mycket små.

Bilaga 1.1

För lagerhållningen, speciellt i handelsledet, kan också åtstramningen på kreditmarknaden spela en roll genom kraftigt ökande svårigheter att lånefinansiera lager.

De grundläggande motiven för en restriktiv lagerhållning väntas i huvudsak kvarstå också under innevarande och kommande år. 1993 förutses därför lagemeddragningar uppgående till 10 miljarder kr. (inkl. korrigeringsposter). Industrilagren väntas minska med 2,5 miljarder. Denna minskning ligger nästan enbart på färdigvarulagren. Det successivt förbättrade efterfrågeläget på industrivaror gör att avvecklingen av dessa lager kan fortsätta. I och med att industriproduktionen börjar öka 1993 upphör avvecklingen av lagren av insatsvaror samt varor i arbete. För partihandeln förutses ytterligare lagemeddragningar av såväl bilar som övriga varor. Lagerpostens bidrag till BNP-tillväxten uppgår 1993 till +0,2 procentenheter.

1994 förväntas lagren i stort sett vara oförändrade om man exkluderar korrigeringsposter. Det positiva BNP-bidraget från lagren blir då 0,5 procentenheter. Vissa mindre neddragningar kan förutses inom handeln och för industrins färdigvarulager. I takt med den tilltagande pro- duktionen sker en marginell ökning av lagren av insatsvaror och varor i arbete. Det är dock viktigt att notera att lagerkvotema fortsätter att minska något såväl 1993 som 1994. Detta kan ses som ett uttryck för fortsatt rationalisering av lagerhanteringen.

De bidrag till tillväxten som diskuteras gäller bruttosijfror, dvs utan hänsyn taget till importinnehållet i lagerförändringama, vilket är förhållandevis högt. Den direkta påverkan på produktionen av en lager— förändring är alltså inte lika stor som bidragstalen indikerar. Sambandet mellan lagerrörelserna och importens utveckling är egentligen mycket starkt. Det kraftiga importraset 1991 berodde således i hög utsträckning på motsvarande lageravveckling. För perioden 1992 till 1994 påverkas tillväxttalen för importen på omvänt sätt uppåt av de positiva lageromsla- gen.

Bilaga 1.1

9 Den offentliga sektorn

Den offentliga sektorns finanser har försämrats kraftigt under de senaste två åren. För 1992 beräknas underskottet i det finansiella sparandet uppgå till motsvarande ca 9% av BNP. Den strukturella delen av underskottet beräknas till knappt S% av BNP, medan resterande underskottet beror på det låga kapacitetsutnyttjandet i ekonomin. Underskottet fortsätter att öka i år beroende på den svaga ekonomiska utvecklingen och stigande ränteutgifter. För 1994 förutses en förbättring av de offentliga finanserna och det strukturella underskottet beräknas då uppgå till ca 3,5% av BNP.

Under första hälften av 1970-talet hade den offentlig sektorn ett finansiellt sparandeöverskott motsvarande 3-5% av BNP. Den svaga ekonomiska utvecklingen i slutet av decenniet och under de första åren av 1980—talet medförde en kraftig försämring av den offentliga sektorns finanser. Det finansiella sparandet sjönk till motsvarande ca minus 7% av BNP 1982. Sparandet förbättrades sedan under den långa högkonjunk- turen och 1990 uppnåddes finansiellt överskott motsvarande ca 4% av BNP, se diagram 9: l.

Diagram 9:l Den offentliga sektorns finansiella sparande 1970-1994 Andel av BNP

_.12L . .. .. .. 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Fiansdepartementet.

Bakom förstärkningen av den offentliga sektorns finanser låg, förutom den starka konjunkturen, de mot slutet av 1980-talet tilltagande löne— och prisökningarna. Detta tillsammans med de icke inflationsskyddade skatteskalorna bidrog till att driva upp skattekvoten (skatterna och socialavgifternas andel av BNP). Sammantaget steg skattekvoten från 50% 1985 till drygt 56% 1990. Utgiftemas andel av BNP minskade under samma period med 4 procentenheter.

Bilaga 1.1

Den djupa konjunkturnedgången medför att skatteinkomsterna minskar samtidigt som utgifterna dras upp av kostnaderna för arbets— marknadspolitiken och ersättning till arbetslösa samt av stöd till bankerna. Produktionsbortfallet vid ökad arbetslöshet belastar till ca 80% den offentliga sektorn genom skattebortfall och ökade bidrag. Resterande 20% utgörs av sänkt disponibel inkomst för berörda hushåll.

Den offentliga sektorns finansiella sparande försämrades kraftigt fr.o.m. 1991 och i år beräknas ett underskott på motsvarande 12% av BNP. Den för 1994 förutsedda konjunkturuppgången tillsammans med vidtagna finanspolitiska åtgärder medför att det finansiella sparandet förbättras, trots att ränteutgiftema ökar starkt till följd av den successivt växande offentliga skuldsättningen.

Trots de sedan 1991 ökande underskotten är den offentliga sektorns nettoskuld fortfarande lägre än i många andra länder. Offentliga sektorns finansiella nettoskuld beräknas till ca 23% i Sverige 1994, medan genomsnittet för OECD-länderna då uppgår till ca 37% av BNP. Försämringen av den offentliga sektorns finansiella ställning är dock ojämförligt störst i Sverige under prognosperioden, se diagram 9z2.

Diagram 9:2 Den offentliga sektorns finansiella nettoställning Andel av BNP

%

10...

_40 _ _ __ '_;;==:::-'-::-::..— .................................. 1'

. '._OECD EuröET-lm ; _50 __ _. . __ '; 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Källor: OECD och Finansdepartementet

En orsak till försämringen av de offentliga finanserna är en svag utveckling av skatteinkomsterna. Skattekvoten sjönk med nära 5 procentenheter mellan 1990 och 1992. Därav beror dock ca 1 procent- enhet på att en arbetsgivarperiod infördes i sjukförsäkringen 1992, varvid de offentiga utgifterna reducerades i motsvarande grad. Avlyften av mervärdeskatten på den offentliga sektorns inköp fr.o.m. 1991 sänker också skattekvoten utan att därför påverka det finansiella sparandet. Effekten på skattekvoten 1992 beräknas till ca 1 procentenhet. Efter justering för dessa förändringar sjönk således skattekvoten med ca 3

Bilaga 1. 1

procentenheter mellan 1990 och 1992. Det motsvarar ett skattebortfall på drygt 40 miljarder kr. räknat på 1992 års BNP-nivå. Det är inte bara förändringar i skatteregler som påverkar den på detta sätt justerade skattekvoten, utan skattekvoten beror också på hur olika skatteunderlag utvecklas i förhållande till BNP. Att vinstandelen i ekonomin ökade mellan 1990 och 1992 reducerar skattekvoten, eftersom vinster är lägre beskattade än löner på kort och medellång sikt. Även betalningsrutiner och redovisningsprinciper påverkar skattekvoten.

Tabell 9:l Skattekvoten Procentandel av BNP

1991 1992 1993 1994

Hushållens direkta skatter 19.1 19.3 19.9 20.0 Företagens direkta skatter 0.9 1,4 1,8 2,0 Arbetsgivaravgifter 17.3 16,0 14,4 14,1 Mervärdeskatt 8,9 8.1 8,1 8,0 Ovriga indirekta skatter . 7.0 6,5 6.5 6.6 Skatter och avgifter 53,1 51,4 50,6 50,7

Källor: Konjunkturinstitutet, Riksrevisionsverket. Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Nedan anges en del större skatteändringar för åren 1992, 1993 och 1994:

— Skatten på vissa kapitalinkomster sänktes och omsättningskatten på värdepapper slopades 1992. Skatten på allemansparande har höjts till 30% från 1993. Skattereduktionen för fackföreningsavgifter slopades 1992.

— Schablonavdraget under inkomst av tjänst avskaffas från 1993. —— Pensionärernas särskilda grundavdrag avtrappas inte länge mot kapitalinkomster och förmögenhet från 1993. Grundavdraget sänks från 0,32 till 0,25 basbelopp 1994, dvs med ca 2 400 kr. — Mervärdeskattesatsen på livsmedel, inrikes resor samt på restaurang och hotell sänktes den 1 januari 1992 från 25% till 18% och höjdes den 1 januari 1993 till 21 %. Den svaga utvecklingen av den privata konsumtionen (skatteunderlaget) under prognosperioden medför att mervärdeskatteintäkterna som andel av BNP beräknas vara oförän- drade trots årets skattehöjning. Uttaget av arbetsgivaravgifter sänktes 1 januari 1992 med ca 2,5 procentenheter, som andel av avgiftsunderlaget. Därav är 2,3 procentenheter en kompensation för arbetsgivarnas kostnad för arbetsgivarperioden i sjukförsäkringen. År 1993 sänks arbetsgivarav- gifterna med 3,8 procentenheter. Där ingår en höjning med 0,5 procentenheter för att arbetsgivarens besparingar till följd av lägre sjuklönekostnader skall tillfalla staten. Punktskatterna på en rad olika varor har slopats från 1993.

Bilaga 1 . 1

— Energibeskattningen har lagts om från 1993 genom att skatten på energianvändningen inom industrin sänkts medan övriga sektorer fått höjd skatt. Omläggningen beräknas vara i stort sett neutral för de totala skatteinkomsterna. — Tobaksskatten höjdes I december 1992. — Bensinskatten och vissa miljöskatter höjdes vid årsskiftet 1992/93. — Fastighetsskatten för sk kommersiella lokaler har slopats från 1993 medan fastighetsskatten på småhus höjts från 1,2 till 1,5% av taxeringsvärdet. — Ökad preliminärbeskattning av biinkomster samt omläggning av uppbörden av preliminär B-skatt för hushåll och företag snabbar upp skatteinbetalningama under 1993 och 1994.

De offentliga utgifterna steg realt med nästan 7,5% 1992. Som andel av BNP uppgick utgifterna till knappt 70%. Transfereringarna till hushåll ökade kraftigt till följd av det försvagade läget på arbets— marknaden. Nedgången i inflationen medförde en relativt stark real ökning av pensionsutgifterna. Stödet till bankerna drog upp transfere— ringarna till näringlivet. Den offentliga konsumtionen och investeringarna steg till följd av bl.a. arbetsmarknadspolitiska insatser och infrastruktur- investeringar, se tabell 9:2.

Tabell 9:2 Real förändring av den offentliga sektorns inkomster och utgifter

Miljarder Procentuell förändring kr. 1991 1985 års priser

1992 1993 1994

Inkomster 890,0 -4,0 -5,1 0,5 Utgifter 906,5 7,3 0,8 -2,6 Transfereringar till hushåll 316,8 6.5 -0.2 0.4 därav pensioner 172.7 4.5 —1,8 1.0 sjukförsäkring m.m. 61,0 -21,5 -10.0 —3,9 arbetslöshetsbidrag m.m. 21.8 93.2 18,5 4,3 övrigt 61.3 9.5 —0.8 —1,1 Övriga transfereringar (subv.) 95.3 37.4 -3.3 —23_0 Räntor 74.4 5,5 19.2 3,9 Konsumtion 3871 0,9 -0.5 —O,8 Investeringar 32,9 6.2 —0.1 2,2

Anm.: Inkomsterna och transfereringama är deflaterade. med konsumentprisindex. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

I år beräknas den reala utgiftsökningen understiga 1%, delvis beroende på höjd inflationstakt (KPI). Som andel av BNP stiger utgifterna med 2,5 procentenheter. Transfereringarna till hushåll minskar något realt trots fortsatt stark ökning av arbetsmarknadsrelatcrade bidrag. Ersättningsnivån sänks för pensionärer samt inom sjuk— och arbetslöshetsförsäkringama. Besparingar inom bostadssektom börjar ge effekt 1993. Rationaliseringar inom den statliga och kommunala verksamheten drar ned den offentliga

konsumtionen. Kommunerna minskar även sina investeringar. Dessa Prop. 1992/932100 tendenser blir ännu starkare nästa år, då de offentliga utgifterna realt Bilaga 1.1 väntas minska med ca 2,5% och som andel av BNP med ca 2,5 procentenheter. År 1992 försämrades den offentliga sektorns finansiella sparande med 112 miljarder kr. till ett underskott på ca 128 miljarder kr. I år beräknas försämringen uppgå till ca 45 miljarder kr. och underskottet motsvara 12% av BNP. Med en förbättring på ca 30 miljarder kr. 1994 beräknas underskottet då att motsvara 9,5% av BNP, se tabell 9:3.

Tabell 9:3 Den offentliga sektorns inkomster ochutgifter Löpande priser

Miljarder kr. Procentuell förändring

1991 1992 1993 1994 1991 1992 1993 1994 Inkomster 890,0 873,6 870,9 899,6 1,0 -1,8 -0,3 3,3 Skatter 543,5 530.7 528.1 552.4 —l,8 —2.3 -0.5 4,6 Socialförsäkringsavgifter 218,0 205,4 200,7 205.3 6,3 -5,8 —2.3 2.3 Ovriga inkomster 128,6 137,5 142,1 141,8 4,6 6.9 3.4 -0,2' Utgifter 906,5 1001,8 1043,l 1041,8 9,9 10,5 4,1 -0,1 Transfereringar till hushåll 316,8 345.3 362.1 373,8 14,4 9,0 4,9 3,2 Subventioner m.m. 95,3 134.0 136.2 107,8 18.5 40,6 1,6 -20.8 Ränteutgifter 74.4 80.3 100,6 107.5 9.5 7.9 25,3 6,9 Konsumtion 387,1 397,1 400.6 4082 5.5 2.6 0.9 1.9 Investeringarl 32,9 45,1 43,6 44,5 0,7 36,9 32 1.9 Finansiellt sparande -16,5 -128,2 -172,2 -142,2 därav stat -57.1 -I69,0 -222,3 -170,5 socialförsäkring 43,7 32,0 33,8 30,3 kommun -3,2 8,8 16,3 -2,0 Procent av BNP Skatter och avgifter 53,1 51,4 50,6 50,7 Utgifter 63.3 69.9 72.4 69.8 Finansiellt sparande -l.2 —8.9 -12.0 -9.5

' I investeringar ingår investeringar i personalbostäder. lagerinvesteringar samt nettot av köp och försäljning av fastigheter och mark. Källor: Konjunkturinstitutet. Statistiska centralbyrån, Riksrevisionsverket och Finansdepartementet.

9 .2 Statens finanser

Vad som i det föregående sagts om hela den offentliga sektorns finanser, gäller i stor utsräckning även statens ekonomi. Därtill påverkas statens finansiella sparande under prognosperioden av förändringar i utbetal— ningar av kommunalskattemedel och statsbidrag till kommunerna. De relativt starka svängningarna i kommunemas finansiella sparande under prognosperioden motsvaras huvudsakligen av förändringar i statliga överföringar till kommunerna.

Den statliga konsumtionen beräknas ha ökat med 2% i'volym 1992. För 1993 och 1994 väntas konsumtionsvolymen gå ned med knappt 1/2% per ar.

Tabell 9:4 Statens inkomster och utgifter Bilaga 1,1 Löpande priser. Exkl. statliga affärsverk och aktiebolag

Miljarder kr. Procentuell förändring

1991 1992 1993 1994 1992 1993 19.94 Inkomster 415,3 372,8 378,6 400,2 -10,3 1,5 5,7 Skatter 305,9 259.1 269,4 293.2 —15,3 4,0 8.9 Socialtörsäkringsavgifter 57,4 57,4 50,3 49,8 -0,1 —12.3 -1 .0 Ovriga inkomster 52.1 56,3 58,9 57,1 8,1 4.4 —2.9 Utgifter 472,5 541 ,9 600,9 570.7 14,7 10,9 -5,0 Transfereringar till hushåll 138,6 153.3 161.3 162.2 10,6 5,2 0,5 Statbidrag till kommuner 65,7 62.4 84.3 75.2 —5.1 35.2 —10,8 Statsbidrag tiII socialf. 16.1 30.6 22.3 18,1 89,7 -26,9 -19.1 Ovriga transfereringar 66.7 98,7 107.0 78.4 48,0 8,5 -26,7 Ränteutgifter 64.3 69.8 91,0 99.6 8.6 30.3 9.4 Konsumtion 106,9 108.8 113.8 115,4 1.8 4,5 1,4 Investeringar 14,2 18.3 21,1 21,8 28,9 15,6 3,4 Finansiellt sparande -57,1 -169,0 -222,3 -170,5

Anm.: I investeringar ingår även lagerinvesteringar samt nettot av köp och försäljning av fastigheter och mark. Källor: Konjunkturinstitutet. Statistiska centralbyrån. RIkSI'eVISIOnSVCrket och Finansdepartementet.

Statens finansiella sparande försämrades med över 110 miljarder kr. 1992 till ett underskott på ca 170 miljarder kr. Efter en ytterligare försämring i år beräknas underskottet 1994 återgå till 1992 års nivå, se tabell 9:4.

Socialförsäkringssektorn i nationalräkenskapema omfattar allmänn tilläggspensionering (AP-fonden inkl. de förutvarande löntagarfonderna), sjukförsäkringen samt arbetsIöshetsförsäkringen. Det finansiella sparandet inom sektorn är uteslutande hänförligt till AP-fondcn. De finansiella över- eller underskotten inom sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen transfereras i nationalräkenskapema till staten.

AP-fondens sparande minskade med nära 12 miljarder kr. 1992. Avgiftsinkomstema var i stort sett oförändrade p.g.a. den svaga utvecklingen av lönesumman (avgiftsunderlaget) medan pensionsutgiftema steg med 9%. Den sänkta ersättningsnivån för pensionärer medför att sparandet ökar något i år, trots en fortsatt svag utveckling av avgifts— inkomstema. För 1994 beräknas sparandet gå ned till ca 30 miljarder kr., se tabell 9:5.

Tabell 9:5 Socialförsäkringssektorns inkomster och utgifter Löpande priser.

Miljarder kr.

1991 1992 1993 1994 1992 Inkomster 228,7 232,3 226,8 228,1 1,6 Avgifter l6l.5 l49.7 152,1 157,3 -7.3 Bidrag från staten 16,1 30,6 "22,3 18.1 89.7 Ränteinkomster 51,1 52,1 52.4 52.8 2.0 Utgifter 185,0 200,3 193,0 197,8 8,3 '_Ifranstcreringar till hushåll 1496 159,7 165,7 174,7 6.8 Ovriga transfereringar "29.5 34.6 21.1 16.9 17.3 Konsumtion m.m. 6,0 6.0 6.2 6.3 1.2 Finansiellt sparande 43,7 32.0 33,8 30,3

Procentuell förändring

Bilaga 1.1 1993 1994 -2 4 0,6 1.6 3.4 —26.9 -l9.l 0.7 0.6 -3 7 2,5 3.8 5.4 -39.1 -l9.7 3.1 0.6

Källor: Konjunkturinstitutet, Riksförsäkringsverket. Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Den kommunala sektorn består av kommuner och landsting samt församlingar och kommunalförbund. Mellan 1985 och 1991 hade sektorn ett negativt finansiellt sparande. Inkomsterna täckte de löpande utgifterna medan en del av investeringarna finansierades med upplåning, försäljning av tillgångar eller neddragning av rörelsekapitalet.

År 1992 stärktes kommunsektorns finanser och det finansiella sparandet beräknas ha uppgått till ca 9 miljarder kr. Förbättringen av sparandet hör delvis samman med den nedväxling av löne- och prisökningstakten som skett under de senaste två åren. Detta dämpade kommunernas kostnads- ökningar samtidigt som skatteinkomsterna steg kraftigt till föjd av de höga löneökningarna två år tidigare.

Från och med 1993 införs ett nytt system för utbetalning av skatte- medel till kommuner och landsting. Systemet innebär att utbetalningarna sker det år skatten avser och inte, som i det tidigare systemet. två år senare. Detta medför att inkomster och utgifter kan budgeteras i samma pris- och löneläge. Utbetalningarna av kommunalskattemedel grundas på det senast kända skatteunderlaget i kommunen resp. landstinget. Underlaget räknas upp med en faktor som motsvarar den beräknade ökningen av skatteunderlaget de två efterföljande åren. När taxeringen är känd görs en slutreglering. Det nya systemet för utbetalning av kom— munalskatt får dock inte genomslag förrän 1995, då slutavräkningen enligt det gamla systemet upphör.

Ett nytt system för statsbidrag till kommunerna har också införts i år. Större delen av de specialdestinerade statsbidragen har avvecklats och ersatts av ett system med mer generella principer. Avsikten med det nya statsbidragssystemet är att ge kommunerna större handlingsfrihet vad gäller veksamhetens utformning och prioritering mellan olika områden. Nivån på det nya s.k. utjämningsbidraget har anpassats till ett samtidigt slopande av skatteutjäinningsavgiften och avräkningsskatten. Vissa förändringar sker även i statsbidragssystemet för landstingen.

Tabell 9:6 Kommunernas inkomster och utgifter Löpande priser. Exkl. kommunala aktiebolag och stiftelser

Miljarder kr. _ 1991 1992 1993 1994 1991 1992

Inkomster 356,4 393,7 398,0 386,4 8,4 10,5 Skatter 232,4 269,1 257,3 257,7 13.4 15 8 Bidrag från staten och s_ocialförsåkringssektorn 80,9 76.1 91,3 77,8 -1 ,3 -5,9 Ovriga inkomster 43,2 48,5 49,4 50,8 3,2 12,3 Utgifter 359,6 384,9 381,7 388,4 6,7 7,0 Transfereringar till hushåll 28.6 32,3 35,1 37,0 12,1 12,8 Ovriga transfereringar 38.0 43.6 43,5 42,2 21,0 14,8 Konsumtion 274.9 282.8 281,2 287,1 5,1 2.9 Investeringar 18,1 26,2 21,9 22,0 —2,5 44,7 Finansiellt sparande -3,2 8,8 16,3 -2,0

Anm. : l investeringar m.m. ingår förutom kommunala myndigheters investeringar även kommunala affärsverks investeringar. investeringar i personalboståder samt nettot av köp och försäljning av fastigheter och tnark.

_.

_.

ONOOOOO NO ÅF—

».

:hbxixä'xlm oxo 'en--

I N

. ... crt—somm bolt m'a

PNNUII—l Nb 0

Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån. Riksrevisionsverket och Finansdepartementet.

I år beräknas kommunsektorns finansiella sparande stiga till drygt 16 miljarder kr. De statliga inkomstöverföringama i form av kommunals— skattemedel och statsbidrag ökar med ca 3,5 miljarder kr. samtidigt som de sänkta arbetsgivaravgifterna reducerar kommunernas kostnader med ca 6 miljarder kr.

År 1994 får kommunsektorn åter underskott i det finansiella sparandet när de effekter, som förstärkt sektorns finanser under 1992 och 1993 faller bort.

De kommunala utgifterna består till 3/4 av konsumtion. Förra året beräknas konsumtionen ha ökat med 1/2% i volym. Antalet sysselsatta i kommunsektorn började gå ned förra året. Den förutsedda framtida försämringen av den kommunala ekonomin, i kombination med skatte- stoppct, väntas leda till en fortsatt nedgång av den kommunala syssel— sättningen under prognosperioden. En relativt stark uppgång i den genomsnittliga arbetstiden medför dock att timvolymen inte sjunker lika mycket som antalet sysselsatta. I år dras konsumtionen dessutom upp av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Den totala konsumtionvolymen beräknas minska med ca 0,5% i år och med ca 1% 1994.

Den offentliga sektorns finansiella sparande kan delas upp i en strukturell del, som består vid ett över konjunkturcykeln genomsnittligt kapacitetsut— nyttjande i ekonomin, och en konjunkturell del, som beror på ett onormalt lågt eller högt kapacitetsutnyttjande. Vid beräkning av det strukturella sparandet justeras endast för kapacitetsutnyttjandet. Inga justeringar görs avseende t.ex. priser, räntor, löner, vinstandel eller. sammansättning av BNP, trots att även dessa faktorer orsakar stora variationer i den offentliga sektorns finansiella sparande.

Procentuell utveckling

Bilaga 1.1

För att beräkna det strukturella sparandet måste den BNP-nivå, den arbetslöshet samt det antal i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. som är förenligt med ett över konjunkturcykeln genomsnittligt kapacitetsut- nyttjande bestämmas.

Dårefter beräknas den offentliga sektorns inkomster och utgifter vid den sålunda korrigerade BNP— och arbetslöshetsnivån. Beräkningarna sker för staten och socialförsäkringssektorn. Kommunernas finanser för beräkningsåret är i stort sett oberoende av den reala ekonomiska utvecklingen åtminstone t.o.m. 1994. Kommunernas skatteinkomster för beräkningsåret bestäms fram till dess av skatteunderlagen från tidigare perioder. Det nya systemet för utbetalningar av kommunalskattemedel får inte genomslag i kalkylen förrän 1995 då slutavräkningsförfarandet enligt det gamla systemet upphört. Kommunernas utgifter för syssel- sättningsskapande åtgärder täcks till stor del av statsbidrag.

Utgångspunkten för beräkningarna bör vara ett år då ekonomin var i balans. Det är därvid en fördel att kunna välja ett faktiskt basår framför att skapa ett syntetiskt år.

År 1985 var ekonomin i någorlunda balans med en arbetslöshet på 2,49: och 2.4% av arbetsstyrkan i konjunkturberoende arbets- marknadsåtgärder. Mellan 1985 och 1990 steg BNP med i genomsnitt 2% per år. Denna tillväxt uppnåddes dock till priset av en successivt tilltagande överhettning i ekonomin. År 1990 kan sålunda inte betecknas som ett år med jämnvikt i ekonomin. Med den under perioden låga produktivitsutvecklingen var % tillväxt uppenbarligen inte förenligt med jämnvikt i ekonomin. Under perioden 1985-1991 uppnåddes en årlig tillväxt på i genomsnitt ca 1,5%. År 1991 var arbetslösheten 2,7% medan 2% av arbetsstyrkan var i konjunkturberoende arbets- marknadsåtgärder. Underskottet i bytesbalansen var 1,4% av BNP (1985 13% av BNP). År 1991 kan därför betraktas som ett år med ett konjunkturmässigt normalt kapacitetsutnyttjande.

Att BNP minskade med nära 2% mellan 1990- och 1991 samt att industrins kapacitetsutnyttjande var det lägsta sedan 1983 talar för att BNP-nivån 1991 kan tyckas vara låg, för att avspegla ett genomsnittligt kapacitetsutnyttjande i ekonomin. Men med den ytterligare nedgång av BNP som skedde under 1992 och med prognoserna för de närmaste åren växer gapet mellan potentiellt och faktiskt kapacitetsutnyttjande till drygt 65% 1994. Skillnaden mellan faktisk arbetslöshet (inkl. personer i åtgärder) och 1991 års nivå beräknas uppgå till ca 7.5% 1994.

Genom skattereformen och andra strukturella reformer (t.ex sänkt kompensationsnivå i sjukförsäkringen och höjd pensionsålder) bör ekonomins funktiönssätt förbättrats och den potentiella tillväxten, dvs den tillväxt som är förenlig med konstant kapcitetsutnyttjande. ha ökat för de närmaste åren. I Långtidsutredningens (LU) prognoskalkyl bedöms den potentiella tillväxten under 1990—talet till 2-2,5%. Därvid beräknas arbetsutbudet öka med ca 05% per år och produktivitetsutvecklingen ligga i linje med den historiska trenden de senaste 15 åren, dvs. knappt 2% per år.

Bilaga 1 . 1

Mot bakgrund av ovanstående diskussion väljs 1991 som basår vad gäller BNP och arbetslöshet. BNP skrivs sedan fram från 1991 års nivå med 2% per år.

Skatteinkomsterna beror i huvudsak med några undantag (t.ex. fastighetsskatten) av BNPs nivå och sammansättning både beträffande användning (konsumtion - export/kapitalbildning) och inkomster (löner - vinster). Skatterna år också beroende av genom reavinstbeskattningen, på värdestegringar och omsättning av aktier och fastigheter. Inkomster från företagsbeskattningen dras ned av kapitalförluster i den nuvarande recessionen. Konkurser minskar skatteinbetalningarna.

I beräkningarna av det strukturella sparandet justeras de faktiska skatteinkomsterna proportionellt med BNP- -gapet med undantag av icke varuanknutna och ej löneberoende indirekta skatter, som t.ex fastighets— skatter och skatter på toto och andra spel, samt företagens direkta skatter. Beträffande företagsbeskattningen medför extraordinära vinster och förluster och andra bokslutsdispositioner att sambandet mellan skattein- betalningar och BNP-tillväxten är svagt. Vid beräkning av det strukturella sparandet sätts därför företagens inkomstskatt till 1,5% av BNP, vilket motsvarar genomsnittet för den senaste lO-årsperiodcn, oberoende av de faktiska skatteinkomsterna för beräkningsåret. Övriga direkta skatter från företagen som avskattningen, avkastningskatt på pensionsfonder m.m. korrigeras inte. Slutskatteregleringen för företag och hushåll justeras inte heller eftersom skillnaden mellan preliminär skatt och slutskatt inte torde påverkas av BNP-nivån. Dessutom beror Slutskatteregleringen inte på beräkningsårets utan på historiska inkomster.

Den proportionella korrigeringen mot BNP-gapet torde vara rättvisande med det nya skattesystemet, vid en given sammansättning av BNP. Med en annan sammansättning av BNP skulle dock skattekvoten anta ett annat värde. Detta beaktas dock ej eftersom justeringen endast avser graden av kapacitetsutnyttjande. I den nuvarande djupa recessionen torde metoden i viss mån underskatta den konjunkturbetingade delen av underskottet pga. extraordinära skattebortfall beroende på konkurser m.m.

Den offentliga sektorns övriga inkomster består till ca 90% av räntor, utdelningar och andra kapitalinkomster. Dessa antas vara oberoende av konjunkturen och justeras därför inte.

Utgiftema för arbetsmarknadspolitiken och arbetslösheten skrivs fram från 1991 års nivå med en antagen ökning av arbetskraftsutbudet på 0,5% per år och timlöneutvecklingen. Dessa beräknade utgifter ersätter sedan de faktiska kostnaderna för arbetsmarknadspolitiska åtgärder och utbetalningarna till arbetslösa, vid beräkning av det strukturella sparan- det.

Utgiftema för sjuk- och föräldraförsäkringen korrigeras propotionellt mot BNP-gapet. Övriga utgifter med undantag av stödet till bankerna antas vara oberoende av konjunkturen. Bostads- och socialbidragen är naturligtvis till viss del beroende av konjunkturen. Konjunktureffekten är dock svår att kvantifiera eftersom dessa bidrag kanske ännu mer påverkas av bostads- och flyktningpolitiken.

Bilaga 1.1

Någon bedömning av vad som är tillfälliga inkomster och utgifter utöver bankstödet görs inte i beräkningarna. Ej heller beaktas beslutade framtida besparingar eller utgiftsåtaganden. Även frågan om vad den internationella integrationen ställer för krav på det långsiktigt hållbara skatteuttaget lämnas utanför beräkningarna. Det beräknade sparandet är således strukturellt i den meningen att justeringen sker för graden av kapacitetsutnyttjande inkl. arbetsmarknadspolitiska åtgärder och bankstöd. Andra mer eller mindre tillfälliga förhållanden beaktas inte. Benämningen konjunkturjusterat sparande är därför egentligen mer rättvisande än benämningen strukturellt sparande.

Resultat

Det beräknade strukturella sparandet för perioden 1991-1994 redovisas i tabell 9:7. Vid tolkningen av resultatet måste beaktas att det strukturella underskottet inkluderar ränteutgiftema för den faktiskt ackumulerade statsskulden. Detta innebär att det strukturella underskottet ökar med räntorna på den tillkommande skulden vid frånvaro av andra föränd— ringar. Det beräknade strukturella sparandet anger således vad det finansiella sparandet skulle bli om BNP-gapet plötsligt sluts och arbetslösheten går ned till 1991 års nivå. Ränteutgifterna skulle då ändå ligga kvar tills statsskulden faktiskt börjar minska.

Den offentliga sektorns sparande är nettot av två storheter som var för sig uppgår till ca 1 000 miljarder. Ett prognosfel på 1% av inkomster eller utgifter påverkar sparandet med 10 miljarder. Prognosfel av det faktiska sparandet slår igenom även på det strukturella sparandet, med undantag av prognosfel, som beror på nya förutsättningar beträffande tillväxt, arbetslöshet och bankstöd.

Den offentliga sektorns strukturella sparande försämrades kraftigt mellan 1991 och 1992. Den konjunkturjusterade skattekvoten sjönk med 2 procentenheter, varav ca 1 procenthenhet till följd av sänkta arbets- givaravgifter i samband med att en arbetsgivarperiod i sjukförsäkringen infördes förra året. Övriga skattesänkningar bidrog, tillsammans med minskad konsumtionsandel och ökad vinstandel i ekonomin, till ned— gången av skattekvoten. Den konjunkturjusterade utgiftskvoten steg med 2 procentenheter mellan 1991 och 1992. Efter beaktande av sänkta utgifter i sjukförsäkringen till följd av arbetsgivarperioden steg övriga utgifter med 3 procentenheter som andel av BNP. Ökningen beror till stor del på den starka utgiftsautomatiken i regelsystemen för bl.a. pensioner och räntebidrag till bostäder. Därtill kommer en del utgifter som kan vara mer eller mindre tillfälliga. Ökade utgifter för flyktingmot- tagningen och utdelning av löntagarfondsmedel till riskkapitalbolaget kan nämnas som exempel. I år beräknas det strukturella sparandetlvara i stort sett oförändrat, trots att ränteutgiftema ökar kraftigt.

Bilaga 1.1

"Tabell 9:7 Den offentliga sektorns finanser, konjunkturjusterat

1991 1992 1993 1994

Nivå

Miljarder kr, Finansiellt sparande -l3,6 70,5 -7l,5 -54,6 därav stat -54,1 -114.0 -127,3 -89,1 socialförsäkring 43.7 34,7 39,6 36,5 kommun -3.2 8.8 16.3 -2,0 Procent av BNP Inkomster 62,3 60, 59,5 59,2 Skatter och avgifter 53,3 51,3 50,3 50,4 Utgifter 63,3 65,4 64,2 62,7 Finansiellt sparande -0,9 -4,8 -4,6 -3,4 Förändring Miljarder kr. Finansiellt sparande -56,9 -1,1 16,9 därav Staten inkl. socialföräkring -68,9 -8,5 35,2 därav räntor och kapitalinkomster,netto 1,8 -l7,4 -10,3 primärt sparande -70,8 8,9 45,5

Källa: Finansdepartementet

Finanspolitiska åtgärder medför att sparandeunderskottet, trots fortsatt stigande ränteutgifter, minskar till ca 55 miljarder kr. 1994, motsvarande 3,4% av BNP. Den konjunkturjusterade skattekvoten beräknas till 50,4% medan den justerade utgiftskvoten understiger 63%, vilket är lägre än 1991. Det strukturella underskottet i den statliga sektorn beräknas 1994 till knappt 90 miljarder. kr. '

Resultatets beroende av antaganden om BNP och arbetslöshet illustreras av att den offentliga sektorns finansiella sparande 1993 skulle förbättras med ca 7 miljarder kr. vid 1% högre real BNP och med ca 4 miljarder kr. vid 1% lägre arbetslöshet. Om båda inträffar samtidigt förstärks sparandet med ca 11 miljarder kr.

Som nämnts ovan används i beräkningarna den faktiska skattekvoten, med undantag för företagsbeskattningen. Skattekvoten antar dock olika värden beroende på BNPs sammansättning. En konsumtionsledd tillväxt leder till större skatteinkomster på medellång sikt än om BNP bärs upp av export och kapitalbildning. Exempelvis ger ett produktionsvärde på 10 miljarder kr. som går till privat konsumtion 2,5 miljarder kr. i mervärde— skatt, medan samma värde till export inte ger några mervärdeskatte- intäkter.

Den desinflationsprocess som den svenska ekonomin nu genomgår drar sannolikt ned skatteinkomsterna och ökar utgifterna mer än vad som förklaras av den svaga reala ekonomiska utvecklingen, bl.a. genom att vinstandelen ökar och konsumtionsandelen minskar. Eftersom korrigering endast görs för kapacitetsutnyttjande tenderar dessa faktorer att reducera det strukturella sparandet.

Bilaga 1 . 1

Finanspolitiken

Förändringen av statens och socialförsäkringssektorns konjunkturjusterade primära finansiella sparande, dvs. sparandet exkl. räntenettot, indikerar om finanspolitikens inrikting är expansiv eller kontraktiv jämfört med föregående år. Som framgår av tabell 9:7 (sista raden) sjönk statens och socialförsäkringssektorns primära sparande med ca 70 miljarder kr. 1992, dvs. finanspolitiken hade en starkt expansiv inriktning förra året. Detta berodde på samma faktorer som försämrade hela offentliga sektorns sparande (se ovan). Därtill kom för statens del att utbetalningarna av kommunalskattemedel steg i takt med löneökningarna två år tidigare (10%), medan ökningen av skatteinkomsterna baserade på 1992 års lägre löne- och prisökningar.

I år blir finanspolitiken stramare. Kraftiga åtstramningar riktas mot hushållssektom medan företagen får en lättnad genom sänkningarna av arbetsgivaravgifterna och energibeskattningen. De statliga inkomst- överföringama till kommunerna, summan av kommunalskatt, statsbidrag och sänkta arbetsgivaravgifter, stiger också relativt kraftigt 1993, vilket visar sig i en förbättring av kommunernas finansiella sparande. Nästa år skärps finanspolitken då det konjunkturjusterade primära sparandet i staten och socialförsäkringssektorn ökar med 45,5 miljarder kr. I detta belopp ingår minskade statsbidrag till kommunerna, sänkta utgifter för bostadsfinansieringen, höjd inkomstskatt för hushållen genom sänkt grundavdrag, helårseffekt av de under 1993 minskade ersättningsnivåerna i sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna m.m.

I detta avsnitt redovisas utvecklingen av den offentliga sektorns finansiel- la sparande under perioden 1995-1998 vid alternativa antaganden om tillväxt, ränta och tillkommande budgetförstärkningar. Syftet är att belysa om underskottsutvecklingen är hållbar i ett längre tidsperspektiv samt att bidra till underlaget för en bedömning av storleksordningen på de tillkommande budgetförstärkningar som krävs för att eliminera den offentliga sektorns strukturella underskottet på medellång sikt.

Eftersom det inte föreligger någon aktuell ekonomisk prognos för tiden efter 1994 simuleras utvecklingen av den offentliga sektorns finansiella sparande vid alternativa antaganden. Vid dessa simuleringar beaktas endast ett begränsat antal kända faktorer som påverkar utvecklingen av den offentliga sektorns sparande som t.ex. räntor för tillkommande skuld, att förmögenhetsskatten slopas 1995, att avskattningen av företagens tidigare reserver upphör 1996 samt effekter av tidigare besparingsbeslut avseende höjd pensionsålder och reducerade räntebidrag.

En utgångspunkt för simuleringarna är att det under den studerade perioden finns en underliggande tillväxttakt i ekonomin på 2%. Denna tillväxt är främst en följd av produktivitetsökningar men förstärks av att arbetsutbudet kan väntas öka genom den successiva höjningen av pensionsåldern, genom att ohälsotalet reduceras samt genom anpass- ningen till att den totala marginaleffekten för beskattat arbete sänkts

Bilaga 1 . 1

genom skattereformen och senare skatte— och avgiftssänkningar från 72,9% år 1989 till 59,1% år 1993.

Jämförelsenormen i dessa simuleringar är i princip att alla inkomster och utgifter ökar med den underliggande reala tillväxttakten på 2%. De faktorer som beaktas särskilt avser avvikelser från denna trend. Utöver de beaktade faktorerna finns det givetvis många andra orsaker till avvikelser från en real tillväxt på 2% både på inkomstsidan och på utgiftssidan som t.ex. att punktskattema är bestämda i kronor per enhet och således inte följer inflationen samt att barnbidraget är bestämt i kronor. Hänsyn har inte heller tagits till eventuella tillkommande kostnader för bankstöd m.m. utöver vad som budgeterats t.o.m. budgetåret 1993/94. Eftersom många faktorer är utelämnade, vilket inte kan undvikas vid långsiktiga kalkyler, måste resultaten tolkas med stor försiktighet särskilt avseende resultat för enstaka år.

För år 1994 beräknas faktisk BNP uppgå till 93,3% av BNP vid ett konjunkturmässigt normalt kapacitetsutnyttj ande medan det konjunkturella underskottet beräknas uppgå till 87,6 miljarder kr. I huvudfallet antas en återhämning ske under perioden 1995-1998 så att skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP reduceras med ca 1/6 per år. Tillsammans med den underliggande tillväxten på 2% medför detta en årlig tillväxt på 3,2%. Denna tillväxt kan förefalla förhållandevis hög, bl.a med tanke på att den genomsnittliga tillväxten 1983-1986 uppgick till 2,6%. Å andra sidan bör tillväxtförutsättningama vara förhållandevis goda efter år 1994 med hänsyn till den djupa lågkonjunkturen, 6,7% outnyttjad kapacitet och en sysselsättningsminskning med 7,4% jämfört med "normalkonjunkturåret" 1991, samt med hänsyn att ovan nämnda regeländringar tenderar att öka arbetsutbudet. Därtill förefaller det mindre sannolikt att återhämtningen till ett konjunkturmässigt normalt kapacitetsutnyttjande skulle ske med mindre än 1/6 per år eftersom vi i så fall inte skulle uppnå ett normalt kapacitetsutnyttjande inom överskåd- lig tid.

För att belysa effekten av en alternativ tillväxt redovisas även ett sidofall med en återhämtning av 1/ 10 av BNP-gapet per är motsvarande en årlig tillväxt på 2,8%.

I huvudfallet antas att realräntan uppgår till 5 % samt att inflationstakten är 2%, vilket medför en nominell ränta på 7%. Eftersom det främst är realräntan som är betydelsefull vid dessa beräkningar undersöks ett sidofall med en realränta på 4% och därmed en nominell ränta på 6%.

Realräntan, inflationstakten liksom tillväxten antas vara konstanta under simuleringsperioden främst för att förenkla analysen och kan ses som antaganden avseende genomsnitten under simuleringsperioden. En snabbare återhämtning under färre år är kanske mera trolig men innebär ytterligare ett osäkerhetsmoment genom att det krävs ett antagande om när återhämtningen inträffar. '

I huvudfallet antas besparingar genom att den offentliga konsumtionen förutsätts vara realt konstant i stället för att växa med den underliggande tillväxten på 2%. Som framgår av tabell 9.8 bidrar detta till en årlig sparandeökning på 8-9 miljarder kr. i fasta priser. En realt konstant

Bilaga 1.1

offentlig konsumtion kräver besparingar, effektiviseringar eller ökad avgiftsfinansiering som balanserar de reala kostnadsökningar som uppkommer bl.a. inom sjuk- och åldringsvården p.g.a. ändrad befolk- ningssammansättning samt genom att de relativa priserna tenderar att stiga för offentlig konsumtion p.g.a. lägre produktivitetstillväxt än i näringslivet.

l huvudfallet antas därtill en tillkommande årlig budgetförstärkning genom nya beslut på 10 miljarder kr per år i fasta priser, dock 5 miljarder år 1994, utöver förslagen i budgetpropositionen för år 1993/94. Detta motsvarar i princip beslut om reducerade transfereringar eller höjda skatter.

Tabell 9:8 Den offentliga sektorns sparande, 3,2% tillväxt och S% realränta. Miljarder kr. fasta priser.

1994 1995 1996 1997 1998

Förändringar som påverkar sparandet 21,8 21,1 30,7 30,3 därav realt konstant offentlig konsumtion 8.2 8,4" 8,5 8,7 tillkommande budgetförstärkning 5.0 10.0 10,0 10.0 10,0 ökning av ränteutgifter utöver 22% realt -9.1 —7.4 -5.8 -3.6 reducerade räntebidrag 4,5 3.2 4,8 2,4 höjd pensionsålder. utgiftseffekt 1,8 1.8 1.8 minskat konjunkturellt underskott 12,9 13.6 14.4 15.2 övrigt -6.4 -8.4 —3,0 —2_4 Finansiellt sparande -137,2. -115,4 —94,3 -63,6 -33,3 Strukturellt finansiellt sparande 49,6 -39,7 -31,4 -14,4 1,0 Finansiellt sparande i % av BNP —9.2 -7.5 -5.9 -3.9 -2.0 Finansiell förmögenhet i % av BNP —22.5 —29.3 —34.3 -37.1 -37.9

Ett stort finansiellt underskott leder till en ökad nettoskuld och därmed stigande ränteutgifter. Som framgår av tabell 9.8 ger denna faktor en stark tendens till ökande underskott särskilt i början av återhämtnings— perioden. .

Av tabellen framgår också att tidigare fattade besparingsbeslut avseende reducerade räntebidrag till bostäder samt höjd pensionsålder ger ett betydande bidrag till en förbättring av det offentliga sparandet. Detta visar betydelsen av att besparingar inte bara ändrar utgifternas nivå på kort sikt utan även ger trendmässigt sjunkande utgifter.

Den konjunkturella återhämtningen är mycket betydelsefull för att reducera det totala underskottet. Eftersom finanspolitiken antas vara stram genom en konstant offentlig konsumtionsvolym och betydande andra tillkommande budgetförstärkningar förutsätter den starka återhämt- ningen att penningpolitiken är förhållandevis lätt samt att det för år 1994 förväntade goda konkurrensläget kan upprätthållas under hela simule- ringsperioden. Om dessa förutsättningar inte uppfylls riskerar tillväxten att bli lägre p.g.a. bristande efterfrågan, vilket kan ge den mindre fördelaktiga utveckling som redovisas i ett senare sidofall.

Raden övrigt i tabell 9.8 redovisar effekterna av att ATP-pensionerna ökar med mer än 22% realt, att förmögenhetsskatten upphör 1995, att

Bilaga 1.1

avskattningen av företagens tidigare reserver upphör 1996 samt att även underskottet ökar med realt 2% om alla inkomster och utgifter ökar med realt 2%. .

Vid dessa antaganden reduceras det strukturella underskottet successivt och vänds till ett överskott år 1998. Eftersom en del av BNP-gapet kvarstår förekommer ett konjunkturellt underskott även är 1998. Detta är dock så pass begränsat att den totala underskottet för den offentliga sektorn år 1998 understiger EG:s konvergenskrav motsvarande 3% av BNP. Konvergenskravet uppfylls dock först detta är trots en lång period med en förhållande hög tillväxt samt betydande tillkommande bespa— ringar.

Underskotten under 1992-1998 leder till att det offentliga sektorns nettoskuld ökar från 1,9% av BNP år 1992 till en maximal nivå på 37,9% år 1998. Konvergenskravet avseende en skuldsättning för den offentliga sektorn på maximalt 60% av BNP avser dock bruttoskulden med reducering för interna skuldförhållanden inom den offentliga sektorn. Denna bruttoskuld är väsentligt högre än nettoskulden och torde överstiga 60% av BNP år 1998 vid huvudfallets antaganden.

Som nämnts ovan baseras dessa simuleringar på antaganden om konstant tillväxt, realränta, inflation och tillkommande budgetförstärk- ningar. En sådan konstant tillkommande budgetförstärkning genom nya beslut kan vara olämplig ur konjunktursynvinkel särskilt vid en stark återhämtning under vissa år. Detta kan utgöra ett skäl för att tillkom- mande budgetförstärkningsbeslut på i dessa simuleringar 10 miljarder kr. per år i praktiken fördelas över tiden på ett konjunkturmässigt mera lämpligt sätt på samma sätt som tidigare beslutade besparingar medför successivt stigande budgetförstärkningar genom reducerade räntebidrag m.m. Om det finns risk för överhettning är den ur konjunktursynvinkel lämpliga budgetförstärkningen långt större än den här antagna nivån på 10 miljarder kr. per år för att hålla inflationstakten på en låg nivå. Den antagna tillkommande budgetförstärkningen på 10 miljarder kr. per år kan således tolkas som ett genomsnitt för simuleringsperioden. Sidofallet med 2,8 i stället för 3,2% årlig tillväxt motsvarande en återhämtning av 1/ 10 av BNP-gapet per år redovisas i tabell 9.9. Som framgår av tabellen leder en svagare tillväxt, som kan bero på en otillräcklig efterfrågan, till ett så stort kvarvarande konjunkturellt underskott år 1998 att EG:s konvergenskrav inte uppfylls. Det struktu— rella underskottet blir något högre p.g.a. större tillkommande räntebetal- ningar men är nästan eliminerat år 1998.

Bilaga 1.1

Tabell 9:9 Den offentliga sektorns sparande, 2,8% tillväxt och S% realränta. Miljarder kr. fasta priser.

1994 1995 1996 1997 1998

Förändringar som påverkar sparandet 5,0 16,9 15,5 24,3 23,0 därav realt konstant offentlig konsumtion 8.2 8.4 8,5 8.7 tillkommande budgetförstärkning 5.0 10,0 10.0 10.0 10.0 ökning av ränteutgifter utöver 2% realt -9.1 —7,8 —6.5 -4.7 reducerade r